Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4036/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 189a par. 1, art. 189b, art. 189e, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 301/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 lutego 2019 r., nr 35/2019 w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 8 stycznia 2019 r., Nr 8/2019; II. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 7767 (siedem tysięcy siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 301/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r., Nr 8/2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Bełchatowie, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nałożył na skarżącą Spółkę karę w wysokości 50.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni zlokalizowanego na działce nr [...], obręb Z, gmina K., z naruszeniem przepisów art. 55 P.b. oraz wezwał do dokonania wpłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

Organ I instancji wskazał, że budynek kotłowni jest funkcjonalnie związany z budynkiem produkcyjno-magazynowym i budynkiem magazynowym, stanowiących rozbudowę istniejącego obiektu, służy do ich ogrzewania. Budynek kotłowni, w którym zamontowane są i pracują urządzenia grzewcze jest użytkowany i służy również do ogrzewania istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego. W związku z tym organ – stosownie do przepisu art. 57 ust. 7 P.b. – wymierzył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, ustalając jej wysokość na 50.000 zł zgodnie z zasadą wymiaru kary, tj. 500 (stawka opłaty – zgodnie z art. 59f ust. 2 P.b.) x 10,0 (współczynnik kategorii obiektu zgodnie z załącznikiem do ustawy; kategoria XVIII – budynki przemysłowe, jak budynki produkcyjne) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu – zgodnie z załącznikiem do ustawy wynosi (w) 1,0) x 10 (podwyższenie z tytułu nielegalnego użytkowania – zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b.) kara wynosi: 500 zł x 10 x 1 x 10 = 50.000 zł.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżonym postanowieniem Łódzki WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2019 r. wynika w sposób bezsporny, iż do użytkowania znajdujących się w budynku kotłowni kotłów gazowych przystąpiono przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ta została bowiem wydana przez PINB w dniu 8 stycznia 2019 r. Sposób użytkowania tego obiektu w okresie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był zgodny z jego funkcją, tj. ogrzewaniem istniejącej i dobudowanej części budynku produkcyjno-magazynowego. Ponadto, sam fakt użytkowania został przyznany przez pełnomocnika inwestora – H. S., który oświadczył do protokołu kontroli, że "urządzenia grzewcze zostały zamontowane zgodnie z projektem i służą do ogrzewania rozbudowanej i istniejącej części budynku produkcyjno-magazynowego" oraz że "istniejący budynek był wcześniej ogrzewany nagrzewnicami elektrycznymi, aktualnie odłączonymi". Oznacza to, że już w dniu 3 stycznia 2019 r., a więc na przynajmniej 5 dni przed wydaniem przez organ szczebla powiatowego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni, związanego funkcjonalnie zarówno z istniejącą, jak i dobudowaną częścią budynku produkcyjno-magazynowego, a tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 55 P.b.

Ponadto WINB nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4 oraz art. 81 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. oraz zarzutu naruszenia przepisów art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.; art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e i art. 189f K.p.a., art. 57 ust. 7 P.b., stwierdzając, że decydujący dla wyniku sprawy jest fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania kotłowni. Nawet jeśli uruchomienie kotłów gazowych, służących ogrzaniu budynku, miało miejsce jedynie na czas kontroli obowiązkowej w dniu 3 stycznia 2019 r. i służyć miało – jak wskazała Spółka – sprawnemu i komfortowemu przeprowadzeniu tej kontroli (choć budzi to wątpliwości w kontekście ogrzewania również pierwotnie istniejącej części obiektu, która nie była przedmiotem kontroli), to i tak organ uznał, że uruchomienie kotłów gazowych stanowiło nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, w dniu 3 stycznia 2019 r. nagrzewnice elektryczne, które służyły do ogrzewania istniejącej i dobudowanej części budynku, były odłączone, a w ich miejsce uruchomione zostały kotły gazowe. Spełniały one zatem swoją funkcję i były użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. W świetle art. 57 ust. 7 P.b., nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się skarżący, uruchamiając określony obiekt budowlany. Nadto, stanu rzeczy nie zmienia również fakt, że użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części miało charakter jedynie tymczasowy, czy krótkotrwały.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca Spółka, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a.; art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a.; art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e, art. 189f K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Łódzki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 301/19, oddalając skargę, powołał się na językową definicję "użytkowania" (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., II OSK 383/06). W ocenie Sądu, materiał dowodowy uprawnia do stwierdzenia, że skarżąca Spółka w dniu 3 stycznia 2019 r. przystąpiła do nielegalnego użytkowania kotłowni. Znajdujące się w kotłowni urządzenia grzewcze pracowały ogrzewając pomieszczenia. Ustalenie w tym zakresie znajduje potwierdzenie w treści protokołu z kontroli, który został bez uwag podpisany także przez przedstawiciela Spółki będącej inwestorem. Ponadto skarżąca Spółka nie kwestionuje tego, że znajdujące się w kotłowni urządzenia grzewcze w dniu 3 stycznia 2019 r. pracowały. Spółka akcentuje jedynie to, że uruchomienie ogrzewania miało charakter incydentalny. W ocenie Sądu, w sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia przewidzianej w art. 57 ust. 7 P.b. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość prawidłowo została wyliczona, zaś brak jest możliwości do miarkowania tego rodzaju kary przez organy nadzoru budowlanego. Także Sąd procedując w niniejszej sprawie nie mógł kierować się względami słuszności, czy zasadami współżycia społeczno-gospodarczego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 81 K.p.a. Sąd stwierdził, że brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania, a strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, uczestniczyła w oględzinach, podpisała protokół i nie wniosła do jego treści żadnych zastrzeżeń. Ponadto w świetle treści protokołu z obowiązkowej kontroli (dowód przesądzający o braku wątpliwości co do nielegalnego przystąpienia do użytkowania) nie znalazł akceptacji Sądu zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, czy też art. 81a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, nie do obrony jest zarzut, że kotłownia została uruchomiona tylko w dacie zaplanowanej przez organ nadzoru budowlanego kontroli dla komfortu osób uczestniczących w tej kontroli, zatem sytuacja ta – zdaniem Spółki – nie jest przejawem korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, a przeto nie świadczą o przystąpieniu do jej użytkowania, bez koniecznego w danej sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na potwierdzenie tej oceny Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2019 r., II SA/Kr 21/19; wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r, II OSK 1073/14; z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2087/10; z 25 października 2011 r., II OSK 1519/10; z 10 stycznia 2012 r., II OSK 1995/10; z 18 listopada 2010 r., II OSK 1715/09; z 10 czerwca 2010 r., II OSK 983/09; z 27 lutego 2007 r., II OSK 383/06).

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e, czy art. 189f K.p.a., bowiem przepisy te w sprawie nie znajdują zastosowania. Przesłanki wymiaru kary za przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie określone są w art. 57 ust. 7 P.b., stąd przepisy działu IVA K.p.a. nie znajdują w sprawie zastosowania, zatem nie mogło dojść do ich naruszenia.

Ponadto Sąd powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (publ. OTK-A 2007/1/2), wskazał, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowień organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw. z art. 140 oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia WINB przejawiającą się w błędnym uznaniu, że naruszenie zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu przed PINB oraz przed WINB – polegające m.in. na braku zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu (w obu instancjach) postępowania o wymierzenie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni, braku możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, a następnie przyjęciu za udowodnione okoliczności, co do których Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, mimo że postępowanie z art. 57 ust. 7 P.b. stanowi samodzielne postępowanie administracyjne (niezależne od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) - pozostało bez wpływu na wynik sprawy oraz że Spółka nie wykazała, jakich konkretnych czynności procesowych nie dokonała w związku z naruszeniem art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a., oraz nie wykazała związku przyczynowego między tym naruszeniem, a wynikiem sprawy w sytuacji, gdy:

a) w realiach sprawy naruszenie ww. zasady czynnego udziału strony stanowiło pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw, tj. wadę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., a zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia w całości postanowienia WINB na tej podstawie nie było potrzeby badania wpływu naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a. na wynik sprawy;

b) nawet przy założeniu, że ww. naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a. nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało przyjąć, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś strona w skardze na postanowienie WINB wskazywała, jakich konkretnie czynności procesowych nie mogła dokonać (vide: str. 6-7 skargi);

2) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1, art. 140, art. 144 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia WINB przejawiającą się w błędnym uznaniu, iż WINB prawidłowo ustalił fakt przystąpienia Spółki do użytkowania budynku kotłowni bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy:

a) jedyny dowód dotyczący przystąpienia do użytkowania, tj. protokół kontroli obowiązkowej z dnia 3 stycznia 2019 r., został sporządzony pomimo braku formalnego wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 P.b.;

b) protokół kontroli obowiązkowej z dnia 3 stycznia 2019 r. został podpisany zarówno przez Spółkę jako inwestora, kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz pracownika PINB "bez uwag", w przedmiotowym protokole nie wskazano, aby jakakolwiek część obiektu budowlanego była użytkowana z naruszeniem prawa, a co więcej – zgodność przeprowadzonej inwestycji z prawem została potwierdzona decyzją PINB o pozwoleniu na użytkowanie nr 6/2019 z dnia 8 stycznia 2019 r.;

c) ogrzanie budynku będącego przedmiotem inwestycji nie stanowiło "przystąpienia do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b., nie służyło rozpoczęciu przez Spółkę gospodarczego, magazynowego lub produkcyjnego korzystania z budynku zgodnie z przedmiotem działalności gospodarczej Spółki i przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, lecz miało na celu wyłącznie ogrzanie budynku i zapewnienie sprawnego i możliwie komfortowego przebiegu kontroli mimo ujemnych temperatur powietrza, o czym PINB był informowany podczas kontroli, a WINB – w zażaleniu na postanowienie PINB;

d) wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, mimo że to strona samodzielnie zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy, była powiadomiona o kontroli, a zatem w świetle zasad doświadczenia życiowego byłoby zupełnie nielogiczne, aby jednocześnie sama w tak oczywisty sposób ujawniła przed PINB fakt rzekomej samowoli użytkowej;

e) WINB nie sprostał ciążącemu na nim ciężarowi dowodu, niezasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę środków dowodowych (w szczególności: zeznań świadków H. S., J. Z., L. G., pracowników firmy ochroniarskiej) dla potrzeb ustalenia, czy w sprawie doszło do samowoli użytkowej oraz kiedy dokładnie do rzekomego przystąpienia do użytkowania miało dojść;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie postawionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a. w sytuacji, gdy Sąd I instancji wskazał jedynie, że naruszenie ww. przepisów k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik, bez jednoznacznego wyjaśnienia, czy i dlaczego, w ocenie Sądu, ww. przepisy k.p.a. zostały naruszone i w jaki sposób.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

4) art. 189a § 1, art. 189b, art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe niezastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia WINB przejawiające się w uznaniu, że WINB nie miał obowiązku zbadania okoliczności zarzucanej samowoli użytkowej (tj. czy w związku z pogodą Spółka nie działała w sytuacji siły wyższej ani czy w sprawie nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.), gdyż przepisy działu IVA K.p.a. nie znajdują zastosowania w sytuacji, gdy kara z art. 57 ust. 7 P.b. stanowi "administracyjną karę pieniężną" w rozumieniu art. 189b K.p.a., natomiast przepisy P.b. nie zawierają wyczerpującej regulacji szczególnej odnoszącej się do wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 P.b., wobec czego normy prawne z art. 189b, art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. powinny były znaleźć zastosowanie w sprawie administracyjnej zakończonej postanowieniem WINB;

5) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia WINB przejawiające się w uznaniu, że Spółka przystąpiła do użytkowania budynku kotłowni w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. w sytuacji, gdy ogrzanie obiektu na czas przeprowadzenia kontroli nie mogło zostać potraktowane jako "przystąpienie do użytkowania", o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b., i brak było podstaw do wymierzenia Spółce kary z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b.

W związku z zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2022 r. skarżąca Spółka w uzupełnieniu skargi kasacyjnej przestawiła dodatkową argumentację w sprawie, akcentując, że ocena Sądu I instancji, iż ogrzanie pomieszczeń miało charakter incydentalny (wyłącznie zapewnienie sprawnego i możliwie komfortowego przebiegu obowiązkowej kontroli), powinna prowadzić do odmiennej oceny zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Przede wszystkim dla prawidłowego zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. nie wystarczy samo stwierdzenie, że w dniu obowiązkowej kontroli w kotłowni były włączone urządzenia grzewcze i w konsekwencji ogrzewane były inne pomieszczenia. Tego rodzaju ocena wynika z tego, że represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 878/19). Należy zwrócić uwagę, że w przypadku potwierdzenia, iż uruchomienie i wykorzystanie urządzeń technicznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym miało na celu np. przetestowanie ich sprawności i prawidłowego funkcjonowania, w celu potwierdzenia tego stosownym dokumentem i bez zamiaru komercyjnego, to takie działanie nie można uznać za przystąpienie do użytkowania. Choć w ogólności w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może być pomocna definicja językowa "użytkowania", niemniej to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14; z 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16). Przy czym ustalenia organu w tym zakresie muszą wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II OSK 1701/14). Uzasadniony jest również pogląd, zgodnie z którym, przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć takie działanie inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku kotłowni korzystaniem takim jest ciągłe używanie urządzeń grzewczych z uwagi na potrzeby wynikające z warunków atmosferycznych w trakcie tzw. "okresu grzewczego", gdyż ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., II OSK 1414/11). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Nadto w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić także szczególne okoliczności, w których nawet rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2015 r., II OSK 2809/13; z 16 maja 2014 r, II OSK 2979/12). Gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. (por. wyrok NSA z 15 marca 2010 r., II OSK 499/09).

Z powyższego wywodu wynika, że ramach zasad postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a., oparcie się w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie na treści protokołu z obowiązkowej kontroli nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczającego dowodu, z którego można by wywieść, że inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu. Samo potwierdzenie w protokole, że kotłownia wyposażona jest w pracujące kotły gazowe – służące do ogrzewania istniejącej i dobudowanej części budynku produkcyjno-magazynowego, ponieważ właśnie w tym celu powstała kotłownia, tj. do ogrzania części produkcyjno-magazynowej – nie wyjaśnia w jakich okolicznościach doszło do uruchomienia kotłów gazowych, tj. w jakim dokładnie czasie to nastąpiło i jak długo trwało. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie mogą skutecznie powoływać się na okoliczność, że skoro 3 stycznia 2019 r. stwierdzono, że włączone są kotły grzewcze, to – wobec tego, że 8 stycznia 2019 r. zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie – przynajmniej na 5 dni przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania kotłowni. Tego rodzaju stwierdzenie organu nie wyklucza, że uruchomienie kotłów w dniu 3 stycznia 2019 r., tj. na czas kontroli, służyło celom technologicznym, a więc możliwości skontrolowania, czy obiekt kotłowni wyposażony z istoty w urządzenia grzewcze, został wykonany prawidłowo w tym w zakresie poprawnie działającej instalacji grzewczej. Ocenie tej nie przeczą też zsubiektywizowane wyjaśnienia skarżącej Spółki w trakcie postępowania odwoławczego i zawarte w skardze "zwykłej" do Sądu Administracyjnego i skardze kasacyjnej, tj. niejako potrzeby ogrzania pomieszczeń na czas kontroli celem poprawy jej komfortu itp. Należy pamiętać, że wymierzając karę na podstawie art. 57 ust. 7 P.b., nie może być żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu. Niewykluczone zatem, że organ nadzoru budowlanego, poza dowodem w postaci protokołu z kontroli obowiązkowej, powinien także uzyskać inne dowody, w tym zeznania świadków, na co w trakcie postępowania wskazywała skarżąca Spółka. W tych warunkach stwierdzone w sprawie uchybienia prawa procesowego czynią uzasadnionym zarzut, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzającego organu I instancji zapadły bez formalnego skierowania do skarżącej Spółki zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania kotłowni, pomimo, że w tym zakresie protokół kontroli nie zawiera żadnego wskazania, że w istocie w dniu kontroli stwierdzono nielegalne użytkowanie kotłowi. Protokół jedynie stwierdza zdawkowo, że kotłownia wyposażona jest w pracujące kotły gazowe.

Dlatego za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw. z art. 140 oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 126 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1, art. 140, art. 144 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W pozostałym zaś zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do zarzutu skargi naruszenia art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a. Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko skoro uznał, że w sprawie doszło do nielegalnego użytkowania kotłowni. Tego rodzaju ocena Sądu I instancji mogła prowadzić do sformułowania merytorycznej oceny, zgodnie z którą wskazywane naruszenie prawa procesowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co jednak nie może być kwestionowane za pomocą zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu zaś do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 189a § 1, art. 189b, art. 189e (siła wyższa), art. 189f § 1 pkt 1 (odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego – "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a i nast. K.p.a.). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2020 r., II GSK 24/20). Podobnie regulacją materialnoprawną w dacie wydania zaskarżonego postanowienia był art. 57 ust. 7 P.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis ten określa więc przesłankę wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a ponadto dokładnie określa zasady wymierzenia wysokości kary, a ponadto znajdują tu odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odroczenia terminu płatności podatku, rozłożenia zapłaty podatku na raty, odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę oraz umorzenia zaległości podatkowej w całości lub w części (art. 67a Ordynacji podatkowej), a także przepisy dotyczące przedawnienia (art. 68 Ordynacji podatkowej) – z uwagi na zastosowanie odesłania zawartego w art. 59g ust. 5 P.b. Te zaś elementy konstrukcyjne normy prawnej, jakie zawiera art. 57 ust. 7 P.b. mają znaczenie w kontekście stosowania przepisów działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprowadzając bowiem te przepisy K.p.a. przewidział następującą konstrukcję prawną. Otóż przepisy ww. działu mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVA K.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVA K.p.a., ale tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 K.p.a. zostało całościowo uregulowane w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 142/20).

Wymienione wyżej przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 57 ust. 7 oraz art. 59f i art. 59g, a także przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub zaistnienia siły wyższej. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a § 2 K.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak będzie możliwości stosowania przepisów K.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a § 2 K.p.a. – jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 942/20).

Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzone w powyższym zakresie naruszenie prawa nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ w skardze kasacyjnej jednocześnie nie wykazano aby zaistniała w niniejszej sprawie siła wyższa, która wymagała nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Wskazywane warunki atmosferyczne nie dowodzą zaistnienia "siły wyższej", o jakiej mowa w art. 189e K.p.a., skoro zaistniała sytuacja była wynikiem działania inwestora, który odłączył dotychczasowy sposób ogrzewania. Twierdzeń inwestora w tym zakresie nie potwierdza nadto, że dążył do stworzenia "komfortowych" warunków obowiązkowej kontroli. Ponadto z uwagi na cel art. 57 ust. 7 P.b. brak jest podstaw do stwierdzenia, że "waga naruszenia prawa jest znikoma", o czym stanowi wskazywany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., jako przesłanka do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Celem art. 57 ust. 7 P.b. jest wymuszenie wywiązywania się z obowiązków nałożonych na inwestorów, co w perspektywie ma służyć zapewnieniu realizacji nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego. Przedmiotowa kara pieniężna z tytułu samowoli użytkowej, została wprowadzona przez ustawodawcę do porządku prawnego w celu stworzenia możliwości dla organów administracji publicznej takiego działania (jak też rozstrzygania), które doprowadzi do zlikwidowania niekorzystnego dla porządku prawnego zjawiska takiego, jak licznie występujące samowole użytkowe (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że "waga" nielegalnego przystąpienia do użytkowania była znikoma.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189a § 1, art. 189b, art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie podlegał uwzględnieniu.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 8 stycznia 2019 r., Nr 8/2019.

Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe wskazania, w szczególności w zakresie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie czy stwierdzone w dniu 3 stycznia 2019 r. uruchomienie urządzeń grzewczych w kotłowni wyczerpywało przesłanki nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).