Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 213/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku co do pkt 2
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.W.K. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. pkt 2 I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku M.W.K. z dnia 25 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, co do pkt 2 tego wniosku, w części obejmującej żądanie przesłania na adres [...] informacji publicznej o zakresie czasu, w jakim w dniach 16 grudnia 2011 r. i 21 maja 2012 r. poszczególni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki pełnili funkcję inspektora dyżurnego - przy czym stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na rzecz skarżącego M.W.K. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie prawidłowego rozpatrzenia pkt 2 wniosku z dnia 25 maja 2012 r., złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także na przewlekłość w tym postępowaniu.

Skarżący domagał się : stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i nakazania mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku, poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej wnioskowanej informacji; stwierdzenia, iż stanowią informację publiczną nieprzetworzoną informacje i ich zakres podane we wniosku; zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. W. K. wskazywał, że w dniu 25 maja 2012 r. złożył wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej . Pomimo upływu 14 dni od tej daty nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, ani też odpowiedniego aktu administracyjnego.

Reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej, przy czym na tę przesłankę w sprawie niniejszej się nie powołano.

Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący.

Podobnie w przypadku jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w terminie 14 dni od złożenia wniosku o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia wniosku skarżący nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej.

Zgodnie z orzecznictwem NSA w przypadku, kiedy organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jej nie udziela, względnie twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej ochronę wnioskodawcy stanowi skarga na jego bezczynność, w której można zarzucić także przewlekłość postępowania.

M. W. K. zaznaczał, że w dniu 5 grudnia 2012 r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa - niestety bezskutecznie.

Skarżący wskazywał, że informacja, o jaką wnosił dotyczy funkcjonariuszy publicznych oraz sposobu sprawowania przez nich funkcji i wykonywania obowiązków (art. 6 ust 1 pkt 2 lit b-d oraz pkt 3 lit a i d-e i pkt 4 lit b ustawy). W szczególności informację publiczną stanowi podanie danych umożliwiających identyfikację funkcjonariusza publicznego (imię i nazwisko), który w określonym czasie wykonywał swoje obowiązki i podejmował czynności wynikające z ustaw w stosunku do obywateli, a także jakie to były czynności (w jakich sprawach).

Powyższa informacja jest istotna, albowiem wykonujący czynności z obywatelami

tzw. "inspektorzy dyżurni" nie nosili identyfikatorów imiennych, odmawiali podania swoich danych osobowych petentom oraz celowo wprowadzali ich w błąd co do pełnionej przez siebie funkcji.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dniu 25 maja 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostało złożone pismo M. W. K. dotyczące udzielenia informacji publicznej polegające na :

1) przesłaniu na adres mail [...] elektronicznych kopii (skanów) protokołów przyjęcia stron, sporządzonych przez osoby pełniące funkcję inspektora dyżurnego w dniu 16 grudnia 2011 r. oraz w dniu 21 maja 2012 r.;

2) przesłaniu na adres mail [...] imion i nazwisk pracowników PINB w K. pełniących we wskazanych w pkt 1) dniach, funkcję inspektora dyżurnego, zakresu czasu w jakim każdy z nich pełnił funkcję inspektora dyżurnego, sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony;

3) przesłaniu na adres maił [...] imienia i nazwiska inspektora PINB w K., któremu powierzona została doprowadzenia sprawa o sygn. [...], względnie (jeśli w okresie od 07 kwietnia 2011 r. do dnia dzisiejszego sprawa była powierzona do prowadzenia różnym inspektorom) imion i nazwisk wszystkich inspektorów prowadzących sprawę, z podaniem dla każdego z nich okresu czasu (zakresu dat), w którym sprawę prowadził,

4) udostępnienia do wglądu i wykonania fotokopii dokumentacji sprawy [...], a w szczególności wszelkich dokumentów urzędowych, aktów administracyjnych, stanowisk funkcjonariuszy publicznych lub projektów takich aktów i stanowisk, udostępnienia do wglądu i wykonania fotokopii dokumentacji sprawy [...], a w szczególności wszelkich dokumentów urzędowych, aktów administracyjnych, stanowisk funkcjonariuszy publicznych lub projektów takich aktów i stanowisk.

Dnia 8 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 4 i 5 poinformował, że zanonimizowane dokumenty wydane przez tut. organ nadzoru budowlanego w zakresie wskazanym we wniosku, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy dostępne są do wglądu w siedzibie PINB w K. przy ul. [...] w K..

W zakresie pkt 3 wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił żądanej informacji publicznej pismem z dnia 6 czerwca 2012 r.

Nadto, odrębnym pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. wnioskodawca został zawiadomiony przez organ, że żądana w pkt nr 2 wniosku informacja co do zakresu czasu w jakim każdy z nich pełnił funkcję inspektora dyżurnego nie stanowi informacji publicznej.

Jeżeli żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, to organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie ich udostępnienia, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W związku z powyższym, wystosowano do wnioskodawcy zwykle pismo, informujące o zajętym stanowisku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazywał, że kolejnym pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne w zakresie pkt 1 - "(...) elektronicznych kopii (skanów) protokołów przyjęcia stron, sporządzonych przez osoby pełniące funkcję inspektora dyżurnego w dniu 16.12.2011 r. oraz w dniu 21.05.2012 r.", jak również w zakresie pkt 2 - "(...) imion i nazwisk pracowników PINB w K., pełniących, we skazanych w pkt 1) dniach, funkcję inspektora dyżurnego", a także "(...) sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony", mają charakter informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie ich udostępnienie może nastąpić jedynie po wykazaniu przez wnioskodawcę powodów, dla których jej ujawnienie będzie miało szczególne istotne znaczenie dla interesu publicznego. W przedmiotowym piśmie organ pouczył wnioskodawcę zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postanowienie o udostępnienie informacji umarza się.

W odpowiedzi na powiadomienie wzywające do wykazania istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanych w pkt 1 przedmiotowego wniosku informacji, wnioskodawca pismem z dnia 19 czerwca 2012 r., złożonym osobiście na dziennik podawczy organu wskazał, że w jego ocenie (co potwierdza również orzecznictwo i uznane piśmiennictwo), pismo z 6.06.2012 r. oparte jest na błędnym uznaniu, że żadana informacja publiczna na charakter "informacji przetworzonej*", co za tym idzie wnioskodawca nie wskazał istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem informacji.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dnia 20 września 2012 r. wydał decyzję znak [...] odmawiającą wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 wniosku, tj. "przesłaniu na adres e-mail [...] elektronicznych kopii (skanów) protokołów przyjęcia stron, sporządzonych przez osoby pełniące funkcję inspektora dyżurnego w dniu 16.12.2011 r. oraz w dniu 21.05.2012 r. "

W związku z nie odniesieniem się przez M. W. K. do powiadomienia PINB w K. z dnia 6 czerwca 2012 r. w zakresie pkt 2 zawierającego żądanie podania "imion i nazwisk pracowników PINB w K., pełniących, we skazanych w pkt. 1 dniach, funkcję inspektora dyżurnego", a także "(...) sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony" organ zgodnie z dyspozycją art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydał decyzję z dnia 19 grudnia 2012 r. nr [...], znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. pkt 2, w zakresie podania " imion i nazwisk pracowników PINB w K. pełniących we wskazanych w pkt. 1 dniach, funkcję inspektora dyżurnego (...),(...) sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony."

W dalszych wywodach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał orzecznictwo uznane za istotne dla zdefiniowania pojęć "informacja przetworzona" i "interes publiczny" użytych przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyliczył następnie szereg pism, które do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę M. W. K. złożył do organu wyjaśniając, że każde z nich zawierało kilka wniosków dotyczących udzielenia informacji publicznej. Żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne stanowią w znacznej większości informację publiczną przetworzoną. Udzielenie dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskami określonym przez wnioskodawcę wymaga od organu zaangażowania znacznych środków zmierzających do przeanalizowania ogromnej ilości akt w celu ich weryfikacji pod kątem znajdowania się w nich dokumentów przez niego żądanych. Powyższa okoliczność powoduje konieczność oddelegowania grupy pracowników do zajmowania się wyłącznie wnioskami M. W. K., co biorąc pod uwagę złą sytuację finansową organów nadzoru budowlanego może spowodować zakłócenie funkcjonowania pracy organu. Organ, powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny zaznaczył, że zadośćuczynienie żądaniu informacji publicznej nie może paraliżować zwykłego toku pracy urzędu, gdyż nie było to zamiarem ustawodawcy.

W tej sytuacji w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła i nadal nie zachodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Do odpowiedzi na skargę M. W. K. ustosunkował się w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r., w którym wskazywał, że wydanie dopiero po upływie pięciu miesięcy decyzji co do części pkt 2 jego wniosku, już po wniesieniu skargi nie niweczy bezczynności organu, jak również wskazywał na bezczynność w doręczeniu mu tej decyzji. Co do pozostałej części pkt 2 wniosku skarżący podtrzymał zarzut bezczynności organu wywodząc, że informacja o czasie pracy wykonywania przez funkcjonariusza publicznego konkretnych, zleconych na podstawie prawa czynności urzędowych stanowi informację publiczną. Następnie w obszernych wywodach M. W. K. przedstawiał kontekst historyczny relacji skarżącego z nadzorem budowlanym, procedowanie jego wniosków dotyczących udostępnienia akt, praktyki w zakresie obsługi stron, a także postępowania przy rozpoznaniu wniosku z dnia 25 maja 2012 r. w części nieobjętej skargą oraz innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziłyby przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nawet wtedy, gdyby wnioskodawca nie wyzwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co jednak uczynił w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r.

Skarga w niniejszej sprawie została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem, zwłaszcza wtedy, gdy mają one znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy jako jeden z wielu elementów, zaś pozostały poza rozważaniami podmiotów zobowiązanych z uwagi na przyjęte przeszkody do dalszej do aktywności.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W takim przypadku organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności albo przewlekłości, stąd nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, który uzasadniał by stosowanie art. 149 p.p.s.a. Wtedy bowiem dezaktualizuje się konieczność i możliwość sądowej ochrony eksponowanego publicznego prawa podmiotowego, ponieważ ustawodawca nie dopuścił uwzględniania tego rodzaju skargi bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia czynności określonych w art. 149 § 1 p.p.s.a. ( tak dotychczasowe ugruntowane orzecznictwo oraz po ostatniej zmianie art. 149 p.p.s.a. w doktrynie P. Kornacki, glosa ZNSA 2012/3/167-178, teza 3). W takim przypadku postępowanie sądowo administracyjne podlega umorzeniu na postawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a.

Nadto, w sytuacji wydania decyzji lub zaskarżalnego postanowienia organ związany jest aktem administracyjnym, o prawidłowości którego w żadnym aspekcie nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Wskazane kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji albo odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej, albo udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej.

W doktrynie przyjmuje się zasadnie, że przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej winna być rozumiana jako brak należytego zaangażowania organu administracyjnego w załatwienie sprawy indywidualnej przed formalnym upływem terminu do jej załatwienia, uzasadniający zobowiązanie organu do określonej aktywności na podstawie art. 149 p.p.s.a. ( tak Kornacki P, artykuł, ZNSA 2011/5/44-54, teza 1). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, natomiast podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono ponadto w piśmiennictwie, przewlekłość postępowania oznacza również stan , w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969).

Tak też należy rozumieć pojęcie " przewlekłości" w udostępnieniu informacji publicznej.

Mając na uwadze stanowiska stron oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt w zakresie dotyczącym realizacji wniosku M. W. K. z dnia 25 maja 2012 r. pkt 2 należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części objętej rozstrzygnięciem zawartym w pkt I. sentencji wyroku, natomiast zaistniała po jej wniesieniu zmiana okoliczność, czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie.

W szczególności, w pkt 2 przedmiotowego wniosku skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej polegającego na : przesłaniu na adres mail [...] imion i nazwisk pracowników PINB w K. pełniących we wskazanych w pkt 1) dniach, funkcję inspektora dyżurnego, zakresu czasu w jakim każdy z nich pełnił funkcję inspektora dyżurnego, sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony.

Dla pełnego zrozumienia żądanie zgłoszonego w pkt 2 wniosku niezbędne jest uwzględnienie pkt 1, w którym skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej polegającego na przesłaniu na adres mail [...] elektronicznych kopii (skanów) protokołów przyjęcia stron, sporządzonych przez osoby pełniące funkcję inspektora dyżurnego w dniu 16 grudnia 2011 r. oraz w dniu 21 maja 2012 r.

Odnośnie pkt 2 wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odrębnymi pismami z daty 6 czerwca 2012 r. zawiadomił wnioskodawcę, że informacja "co do zakresu czasu w jakim każdy z nich pełnił funkcję inspektora dyżurnego nie stanowi informacji publicznej ", zaś w pozostałości uznał, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W zakresie kwalifikacji żądania przez wnioskodawcę informacji o zakresie czasu, w jakim w dniach 16 grudnia 2011 r. i 21 maja 2012 r. poszczególni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. pełnili funkcję inspektora dyżurnego ani w odpowiedzi na skargę, ani następnie w toku postępowania organ nie wskazał argumentów mających przemawiać za zasadności tego stanowiska, że nie jest to informacja publiczna.

Powyższe stanowisko nie jest jednak prawidłowe.

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zaś wymienione w pkt 1 organy władzy publicznej.

Przez organy władzy publicznej rozumieć należy w tym wypadku podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej wykonawczej i sądowniczej, w tym: Sejm i Senat, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, prezesa RM, wojewodów, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach komentowantowanej ustawy, działającymi w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane ( M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44 ).

Takimi podmiotami zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej są organy nadzoru budowlanego, jako organy administracji publicznej realizujące zadania państwa z zakresu władzy wykonawczej, których struktura, zadania kompetencje oraz zasady współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi zostały unormowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623z późn. zm. ).

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. określa tylko przykładowo katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., na co wskazuje użycie w tym przepisie terminu " w szczególności".

W ust. 1 pkt 2 art. 6 u.d.i.p. zaliczono do informacji publicznej dane o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowanie, którym posłużył się ustawodawca – " w tym " nakazuje uznać, że przepis ten obejmuje wszelkie informacje pozostające w związku podmiotami wymienionymi art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie tylko przykładowo wymienione informacje o : a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Wskazane przykłady danych stanowiących informację publiczną o tych podmiotach zostały ujęte jedynie jako główne grupy informacji, które ustawodawca uznał za zasadnicze i najistotniejsze w kontekście zasady jawności oraz prawa do informacji o działalności tych podmiotów. Dla przyjęcia, że określana informacja jest informacją publiczną wystarczającym jest jedynie wykazanie bezpośredniego stosunku łączącego żądanie udostępnienia danej informacji z podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zaś dodatkowo interpretować rozszerzająco, co wynika z dyrektywy wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz norm konstytucyjnych ( art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP).

Z art. 6 ust. 1 pkt 3 wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W doktrynie wskazuje się trafnie (S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że LEX/el. 2003 ), że art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. zawiera uzupełnienie postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zaś dotyczy kwestii związanych z działalnością podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zawarta w nim regulacja uznawana jest swoistą gwarancją jawności funkcjonowania władzy publicznej – w tym jej organów, zaś odnosi się do wszelkich procedur (zarówno o sformalizowanym, jak i niesformalizowanym charakterze), jakie znajdują zastosowanie w ramach wykonywania przez te podmioty swoich obowiązków. Dotyczy to w szczególności wewnętrznych trybów działania, które często nie podlegają kontroli na podstawie innych przepisów. W odniesieniu do władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nie wprowadza żadnych przedmiotowych ograniczeń.

Uwzględniając powyższe rozważania informacja o zakresie czasu, w jakim w dniach 16 grudnia 2011 r. i 21 maja 2012 r. poszczególni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. pełnili funkcję inspektora dyżurnego, jest informacją publiczną, albowiem nawet wyrwana z kontekstu innych informacji żądanych we wniosku z dnia 25 maja 2012 r. dotyczy skonkretyzowanej informacji o podmiocie wymienionym w art. 4 ust. 1, nawiązującej do takich elementów jak jego organizacja ( art. 6 ust. 1 pk 2 b ), organy i osoby sprawujące w nim funkcje i ich kompetencje, ( art. 6 ust. 1 pk 2 d ), zasady funkcjonowania a w szczególności tryb działania ( art. 6 ust. 1 pk 3 a ), sposoby załatwiania spraw ( art. 6 ust. 1 pk 3 d ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. przy czym uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego konkretnej jasnej regulacji do odniesienia określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Zważyć należy dalej, że pomimo braku jednoznacznych wymogów ustawowych, przyjmując, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną, organ nie milczał, lecz w terminie nie przekraczającym 14 dni sporządzono pismo informujące M. W. K. o stanowisku organu. Jeżeli nawet pismo to wysłano po dacie jego sporządzenia - 12 czerwca 2012 r., stan taki pozostaje bez wpływu dla oceny cech bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji, w której M. W. K. zaniechał złożył skargę na bezczynność organu dopiero 12 grudnia 2012 r.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym M. W. K. z dnia 22 lutego 2013 r. w tej części, która nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W uzupełnieniu należy dodać, że skutek niniejszego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I. sentencji jest taki, że przesądza on wyłączenie o tym, iż tam wskazana informacja jest informacją publiczną. Z uwagi na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczące objętej rozstrzygnięciem materii, które zostało wyrażone w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., brak bowiem podstaw do dalszego ograniczania organu wyrokiem w rozpoznaniu tej części wniosku, a w szczególności do wydania nakazu podjęcia czynności materialno-technicznej, skoro jak dotąd organ nie rozważał samodzielnie pozostałych przesłanek realizacji pkt 2 wniosku skarżącego, w tej części, co dotyczy ewentualnych podstaw do zastosowania trybu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 albo do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z art. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku art. 5 u.d.i.p., który określa podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Skarżący nie składał wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak w przypadku niestwierdzenia w bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa.

Co do przedmiotu zaskarżenia w pozostałości, w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministrayjnego na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II. sentencji wyroku. W tym bowiem zakresie, którego dotyczy w pozostałości skarga na bezczynność i przewlekłość organu, już po jej wniesieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję z dnia 19 grudnia 2012 r., znak [...], którą na podstawie art. 16 ust. 1 związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. pkt 2 w zakresie " przesłaniu na adres mail [...] imion i nazwisk pracowników PINB w K. pełniących we wskazanych w pkt 1) daniach, funkcję inspektora dyżurnego, (...), sygnatur postępowań, w sprawie jakich, do każdego z wymienionych inspektorów dyżurnych, we wskazanym czasie, zgłosiły się strony". Decyzja zawiera pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, została wysłana dnia 21 grudnia 2012 r. i doręczona skarżącemu 2 stycznia 2013 r.

Podstawę prawna orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.