Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3025/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2014r., nr [...] Zarządu Dzielnicy [...]. W., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a", art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 647 z póź.zm.), dalej "p.z.p." w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz § 17 uchwały Nr [...]Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. znak [...] z dnia [...] r. po rozpoznaniu wniosku J.Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] 06.2011 r. oraz skorygowanego w dniach:[...].2013r. i [..]03.2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, na działkach o nr ew. [...]z obrębu [...]oraz w zakresie infrastruktury na działkach o nr ew. [....]w obrębie [...], położonych przy ul. [...]w Dzielnicy [...] W. Decyzja określała następujące parametry:

-linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami ABCDEFGHIJA oraz w zakresie wyłącznie infrastruktury linią przerywaną i literami A-H,FEDCBAJJA na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, będący integralną częścią niniejszej decyzji. Ustalono:

-maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj. terenu oznaczonego na załącznikach graficznych nr 1 i 2b do niniejszej decyzji linią ciągłą i literami ABCDEFGHIJA nieprzekraczający - 0,27.

- maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy (gzymsu, attyki) - 23 m.

- maksymalna liczba kondygnacji - 7.

- układ połaci dachowych: dach płaski,

- maksymalny kąt nachylenia połaci dachowych: 12 ° - wysokość głównej kalenicy: (za główną kalenicę należy przyjąć najwyższą krawędź dachu) - do 23 m,

- powierzchnię biologicznie czynną - min 30 % (do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki oraz powierzchni ekologicznych miejsc postojowych).

- max szerokość elewacji frontowej budynku - 29 m, przy czym musi ona zapewniać zachowanie odległości obiektu budowlanego określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póź.zm.) oraz uwzględniać pas służebności gruntowej prawa przechodu i przejazdu zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A-[...] z dnia [...]04.2011 r.

- nieprzekraczalną linię zabudowy zarówno od strony istniejącej ul. [...], jak również od strony projektowanej ulicy [...]. Linia ta wrysowana na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 2b do niniejszej decyzji wyznaczona została w odległości 4,5 m od projektowanych linii rozgraniczających ww. ulic.

- nowa zabudowa powinna równoważyć relacje przestrzenne w ramach całego zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej w sąsiedztwie, nieagresywna kolorystyka zabudowy powinna umożliwiać harmonijne wpisanie się w otoczenie, uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny.

- w projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do utworzenia czytelnego układu bezkolizyjnych ciągów pieszych oraz pasów służebności gruntowych prawa przechodu i przejazdu określonych w akcie notarialnym Repertorium A[...] z dnia [...].04.2011 r.

-przy projektowaniu inwestycji należy uwzględnić bliskie sąsiedztwo ul. [...] - drogi kategorii powiatowej.

- na terenie inwestycji należy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny Nr [...] z dnia [...] 08.1978 r., znajdującej się w sąsiedztwie przedmiotowego terenu (tj. obecnie ul. [...]) zaprojektować i urządzić ogólnodostępny teren zieleni i plac zabaw, które zgodnie z wydanymi pozwoleniami zapewniałby właściwą obsługę budynków położonych na terenie osiedla [...] III.

- wykluczono grodzenie zrealizowanej inwestycji.

- projekt zagospodarowania terenu musi uwzględniać planowane drogi publiczne. Ustalono zakaz realizacji zabudowy w projektowanych liniach rozgraniczających ulic opracowanych przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju w oparciu o projekt "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...]III /[...] V".

- teren objęty wnioskiem znajduje się w otoczeniu lotniska [...], tzn. w obszarze opracowania PN. "Powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska" (w skali 1:25 000 z dnia 03.03.2008 r.). Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3.07.2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1393 z póź.zm.) projekt niniejszej decyzji uzgodniono z:

a/ Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w postanowieniu znak [...] z dnia [...].05.2014 r. Zgodnie z informacją zawartą w postanowieniu uzgodnienie dotyczy wyłącznie ograniczenia wysokości zabudowy w otoczeniu lotnisk cywilnych oraz cywilnych lotniczych urządzeń naziemnych;

b/ Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w W. który w piśmie z dnia [...] 05.2014 r. poinformował, że uzgadnia projekt niniejszej decyzji z uwagi na fakt, że opiniowany obiekt posiada wysokość maksymalną do 50 m nad poziom terenu, pod warunkiem, że cyt.: "w przypadku użycia sprzętu budowlanego do realizacji planowanych inwestycji, naruszającego wyznaczone powierzchnie ograniczające lotnisko [...], będzie wymagane odrębne uzgodnienie Szefostwa Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP".

-zobowiązano inwestora do realizacji inwestycji zgodnie z powyższymi uzgodnieniami.

- nakazano uzgodnienie zapotrzebowanie na media, ich podłączenie do istniejącej infrastruktury oraz kolizje z istniejącym i projektowanym uzbrojeniem terenu z odpowiednimi jednostkami branżowymi.

- nałożono obowiązek uzgodnienia sposobu zagospodarowania wód opadowych na terenie działki inwestycyjnej z Wydziałem Ochrony Środowiska tut urzędu.

- warunki obsługi w zakresie komunikacji:

Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej kategorii powiatowej ul.[...] poprzez drogę wewnętrzną ul.[...].

Zarządca ulic gminnych oraz dróg wewnętrznych, będących w zarządzie Dzielnicy w piśmie Z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] W. znak [...]z dnia [...] 01.2014 r. poinformował, że: uzgadnia obsługę komunikacyjną planowanej Inwestycji poprzez drogę wewnętrzną, zlokalizowaną na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - ul. [...], która łączy teren planowanej inwestycji z drogą publiczną, z uwagą, że planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasach drogowych dróg publicznych i wewnętrznych na terenach przyległych do tej inwestycji.

Na terenie planowanej inwestycji oznaczonej na załącznikach graficznych do niniejszej decyzji literami ABCDEFGHIJA należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych i rowerów według wskaźników wskazanych w decyzji w zależności od funkcji.

1. Dla funkcji mieszkaniowej:

3} samochody osobowe - min 1,25 m.p./1 lokal mieszkalny, przy czym w ogólnej liczbie miejsc postojowych 10% muszą stanowić miejsca ogólnodostępne.

Przez miejsca postojowe ogólnodostępne należy rozumieć miejsca dostępne dla każdego, zlokalizowane na powierzchni terenu, do których można dostać się bez dodatkowych przeszkód. Na parkingach dla samochodów osobowych, liczących więcej niż 9 miejsc postojowych, co najmniej 4% miejsc należy przeznaczyć i urządzić dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, nie mniej jednak niż 1 miejsce.

b/ rowery - min 1/1 mieszkanie (łącznie stojaki i schowki).

2. Dla funkcji usługowej:

a/ samochody osobowe

- biura - min 18 m.p./1000 m2 pow. użytkowej,

- handel - min 30 m.p./1000 m2 pow. sprzedażowej,

- lokalne punkty usług bytowych (usługi rzemieślnicze, drobne naprawy itp.) - min 1 m.p./1 lokal,

- przedszkola, żłobki - min 3 m.p./100 dzieci,

- usługi zdrowia - min 12 m.p./10 gabinetów, b/ rowery

- biura - min 5 m.p./1000 m2 pow.użytkowej, nie mniej jednak niż 5 m.p.

- handel - min 10 m.p./1000 m2 pow.sprzedażowej, nie mniej jednak niż 2 m.p.

- lokalne punkty usług bytowych (usługi rzemieślnicze, drobne naprawy itp.) -mini m.p./1 lokal,

- przedszkola - min 5 m.p./100 dzieci,

- usługi zdrowia - min 3 m.p./10 gabinetów, nie mniej jednak niż 6 m.p.

W wyniku odwołań J. z.o.o. z siedzibą w W., Wspólnot Mieszkaniowych [...] oraz M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Pana M. G. i na podstawie art 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu.

28 czerwca 2011 r.. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul.[...], w Dzielnicy [...]. W.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, w którym stwierdzono, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie tego obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 67). Ponadto organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r" sygn. akt II SA/Gd 959/10, z którego wynika, że warunek dostępu działki dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi, pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub przez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy takiej drodze. Jeżeli chodzi o służebność to musi być ona ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że Burmistrz Dzielnicy [...]zaopiniował negatywnie obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji przez drogę wewnętrzną - ul. [...].

Od decyzji tej, odwołanie złożyła J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 22 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa oraz art. 8 Kpa i art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie była poruszana kwestia istnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, przy czym wyrok powołany przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji stanowi wyjątek wśród innych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium wskazało na inne wyroki tego Sądu, w szczególności: z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt 11 OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11. W orzeczeniach tych NSA wyraża pogląd, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Stanowisko to jest uzasadniane m.in. uznaniem, iż przy przyjęciu, że dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego - wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej - ograniczonego prawa rzeczowego i drogi wewnętrznej - faktycznie istniejącego obiektu budowlanego - byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna. S.K.O. podzieliło te poglądy, stwierdzając, że wymóg posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej jest w niniejszej sprawie spełniony, natomiast w warunkach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust.l), organ powinien zawrzeć obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi wewnętrznej na korzystanie z niej. Posiadanie takiej zgody będzie natomiast kontrolowane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez właściwy organ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu "zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], oraz w zakresie infrastruktury na działkach o nr ew. [....] w obrębie [...], położnych przy ul. [...], w Dzielnicy [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyli: J. SP. z o.o., Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Pan M. G... J. Sp. z o.o, zaskarżyła ww. decyzję:

a) w części dotyczącej ustalenia, że maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy wyniesie 23 m, wysokość głównej kalenicy - do 23 m, powierzchnia biologicznie czynna wyniesie min. 30%, przy czym nie wlicza się do niej sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stale trawniki lub kwietniki ora powierzchni ekologicznych miejsc postojowych,

b) w części dotyczącej wskaźnika miejsc postojowych dla samochodów osobowych na poziomie minimum 1,24 m.p. na lokal mieszkalny, przy czym w ogólnej liczbie 10% muszą stanowić miejsca ogólnodostępne.

Decyzji w tej części zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie parametrów niezgodnie z wnioskiem lub z obowiązującymi przepisami, a także naruszenia art. 7 10 Kpa, poprzez nieudostępnienie wnioskodawcy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się Spółka wskazała, że ze względu na różnorodność funkcji budynków sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, analiza powinna uwzględniać wyłącznie działki o identycznej funkcji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy powinny być wyznaczone jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce, zgodnie z wnioskiem Skarżącej Spółki. Ponadto organ pierwszej instancji, zdaniem Spółki, dowolnie przyjął, wielkość i sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W świetle opinii A. R. i T. K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić 47% i powinno się do niej wliczać sumę powierzchni tarasów i stropodach urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki oraz powierzchni ekologicznych miejsc postojowych, względnie - 25%, przy czym w takiej sytuacji nie wliczałoby się do niej ww. obszarów. Ustalenia takie byłyby zgodne z przedstawioną koncepcją zagospodarowania terenu. Odnosząc się natomiast do wskaźnika miejsc postojowych, Spółka wskazała, że jego określenie na poziomie wskazanym w zaskarżonej decyzji godzi w jej interesy. Uchwała Rady. W. różnicuje ilość takich miejsc w zależności od wielkości lokali mieszkalnych, wobec czego Inwestor wnosi o ustalenie ich ilości zgodnie z wnioskiem, albo przyjęcie ich ilości wedle wskaźników 1 m. p./lokal mieszkalny o pow. do 60 m2 i 1,5 m.p./lokal mieszkalny o pow. powyżej 60 m2, Ponadto Spółka wskazała, że konieczność utworzenia 10% miejsc ogólnodostępnych narusza interesy i prawa do nieruchomości, preferując interesy mieszkańców sąsiadujących budynków, które nie posiadają w ogóle urządzonych parkingów.

Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], a także Pan M. G., podnieśli w odwołaniach, w szczególności, że:

a) teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej,

b) zaskarżona decyzja dotyczy nie tylko zespołu zabudowy na działkach o numerach ew. [...]oraz [...], ale także infrastruktury na działkach o numerach [..., co jest niezgodne z wnioskiem Inwestora. Inwestor nie jest ponadto właścicielem działek, na których ma zamiar budować infrastrukturę. Z uzasadnienia nie wynika też, by inwestor zmieniał wniosek, jednakże powiększył obszar inwestycji oraz jej zakres a organ pierwszej instancji nie wszczął nowego postępowania i nie zawiadomił stron o zmianach. Z akt postępowania nie wynika także, by Inwestor zmienił wniosek w zakresie wysokości budynku, liczby jego kondygnacji, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także wnosił o ustalenie dachu jako płaskiego,

c) zaskarżona decyzja nieprawnie określa linie zabudowy jako "nieprzekraczalną", zamiast jako "obowiązującą"; na załączniku graficznym nr 1 nie określono linii zabudowy, linie te określone są jedynie na załączniku 2b do analizy obszaru,

d) ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz umieszczanie treści typu "nieagresywna kolorystyka", "czytelny układ bezkolizyjnych ciągów pieszych" jest nieuprawnione,

e) nie zdefiniowano w decyzji lokalizacji elewacji frontowej, oraz określono maksymalną długość tej elewacji w sytuacji, gdy winno się ten parametr określać z tolerancją do 20%,

f) jeśli organ uznał, że elewacją frontową jest elewacja od strony ul. P., to granice obszaru analizowanego powinny stanowić trzykrotność długości działki wzdłuż planowanej drogi; ustalona granica analizy obszaru nie spełnia tego wymogu,

g) nie ma podstaw prawnych warunek nakazujący zaprojektowanie i urządzenie ogólnodostępnego terenu zieleni i placu zabaw,

h) nieprecyzyjny jest warunek, że projekt zagospodarowania musi uwzględniać planowane drogi publiczne,

Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła w odwołaniu w szczególności:

a) wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane w przepisach minimum, przy czym z części tekstowej i graficznej powinny wynikać przyczyny przemawiające za przyjęciem takiej wielkości obszaru,

b) nieprawidłowe ustalenie maksymalnej wielkości parametrów zabudowy. Zdaniem Wspólnoty dopuszczalne jest ich ustalenie w formie "widełek" określających minimalną i maksymalną wielkość parametru, lecz niedopuszczalne jest określenie tylko maksymalnej lub tylko minimalnej ich wielkości,

c) maksymalna liczba kondygnacji została określona niezgodnie z wnioskiem Inwestora; nie wskazano jednoznacznie, czy liczba ta dotyczy tylko kondygnacji naziemnych czy też jest to 6 kondygnacji nadziemnych i jedna podziemna,

d) rodzaj przedsięwzięcia określono niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy,

e) określenie dwóch linii rozgraniczających teren inwestycji i naniesienie ich na załącznik nr 1 do decyzji,

f) błędne wskazanie, że teren inwestycji jest niezabudowany, w sytuacji, gdy jest zabudowany obiektem infrastruktury technicznej,

g) brak wskazania sposobu użytkowania obiektu,

h) dokonanie uzgodnienia z [...] Sztabem Wojskowym w formie pisma zamiast postanowienia z art. 106 Kpa, wskazując, że przepis wskazany jako podstawa uzgodnienia dotyczy uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

i) skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie lub pominięcie stron postępowania; niezrozumiałe jest skierowanie decyzji do Państwa S., którzy zostali uznani za strony postępowania w przeciwieństwie do reszty osób, które aktywnie uczestniczyły w postępowaniu; organ nie uznając za strony takich osób, miał obowiązek wykazać, że nie posiadają one w sprawie własnego interesu prawnego,

j) brak zawiadomienia stron o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zajęcia przez strony stanowiska przed wydaniem decyzji.

Wspólnota Mieszkaniowa [...]podniosła w odwołaniu w szczególności, że zaskarżona decyzja nie została doręczona wszystkim właścicielom nieruchomości lokalowych, będących stronami postępowania.

S.K.O stwierdziło, że dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustaw)' z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania tego terenu polegająca budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1,000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu wymaganych przepisami prawa uzgodnień.

Przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudów)' w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 zawiera zasadę lokalizowania zabudowy na zasadzie kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy. Zachowanie tej zasady w danej sprawie ustala się na podstawie stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie było podkreślane, że zasada ta oznacza konieczność poszanowania stanu istniejącego i zakaz lokowania inwestycji, których nie można z tym stanem pogodzić. Jednocześnie, mając na uwadze konieczność poszanowania praw osób zamierzających realizować inwestycje budowlane, sądy administracyjne opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia nieruchomości sąsiednich, odnosząc je nie tylko do nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, ale także innych, znajdujących się w danym obszarze funkcjonalnym, a przede wszystkim - w obszarze analizowanym.

Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno się odbywać w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, właściwy organ wyznacza na kopii mapy stanowiącej załącznik do wniosku obszar analizowany wokół działki budowlanej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, tj. tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na obszarze tym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przepisy rozporządzenia określają, w jaki sposób należy ustalać wymagania wobec nowej zabudowy, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2), natomiast jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponadto, zgodnie z ust. 4, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej natomiast, zgodnie z § 6 ust. 1, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z przepisu § 7 ust. 1 wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, mierząc ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2), a jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się, zgodnie z § 8, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jednocześnie powołane powyżej przepisy dopuszczają inne wyznaczenie ww. parametrów, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust/ 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 9 ust. 1 stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Ust. 2 stanowi natomiast, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. .

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy stwierdzono, że kwestia posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, została już przez Kolegium wyjaśniona w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...]. W rozstrzygnięciu tym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony.

Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien określać charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W sytuacji, gdy decyzja może być wydana wyłącznie na wniosek strony, wniosek ten wiąże organ właściwy w tym sensie, że nie może on rozstrzygnąć sprawy innej, niż będąca przedmiotem wniosku. Nie ulega wątpliwości, że wniosek inwestora wiąże organ w sposób bezwzględny co do funkcji oraz obszaru inwestycji. W odniesieniu do parametrów zabudowy natomiast należy wyjaśnić, że są one ustalane, na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza przeprowadzana jest w toku postępowania, przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia, a inwestor nie jest zobowiązany do posiadania wiedzy o parametrach zabudowy w obszarze analizowanym. W sytuacji zatem ustalenia przez organ właściwy, że parametry inwestycji określone na podstawie analizy odbiegają od wskazanych we wniosku, organ ten powinien zwrócić się do inwestora, jako do wnioskodawcy, o wyrażenie zgody na ustalone parametry i zmodyfikowanie wniosku. Poglądy o braku możliwości dokonywania przez właściwy, organ zmiany inwestycji bez, zgody wnioskodawcy - inwestora, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 101/13. W sytuacji braku modyfikacji' wniosku przez inwestora, organ powinien wydać decyzję odmowną. Mając na uwadze powyższe należy wyjaśnić, że ,w niniejszej sprawie Inwestor zakwestionował sposób wyznaczenia wysokości głównej kalenicy dachu projektowanego budynku oraz powierzchni biologicznie czynnej i miejsc postojowych.

Odnosząc się do pierwszego z ww. parametrów stwierdzono, że w zawartych w części tekstowej analizy tabelach, w odniesieniu do każdego z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, podano jedynie liczbę ich kondygnacji, maksymalne i minimalne wysokości budynków, oraz wysokość elewacji frontowej jednego z budynków przy ul. [...], a także wysokości budynków przy ul. [...]. Zgodnie natomiast z przepisami cytowanego powyższe rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dla nowej zabudowy, w decyzji o warunkach zabudowy określa się nie liczbę kondygnacji, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, a także gabaryty dachu, w tym - wysokość głównej kalenicy. Parametry te powinny zostać podane w jednostkach miary wysokości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien wskazać przedmiotowe parametry także dla innych budynków w obszarze analizowanym, przy czym powinien posługiwać się określonym w przepisach prawa nazewnictwem, tj. pojęciami wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także wysokością głównej kalenicy. Podkreślono, że podstawowym sposobem określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jest wyznaczenie jej na zasadzie przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, ż jakich powodów zasady tej zastosować nie można, ani z jakich powodów odstąpił od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na zasadzie średniej wielkości obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie przepis § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, przy czym uzasadnienie w tym zakresie jest nader ogólnikowe i ogranicza się do stwierdzenia o "położeniu działki w stosunku do istniejącej zabudowy", oraz stwierdzeniu, że określenie "wysokości elewacji" na poziomie 23 m umożliwi "harmonijne wkomponowanie" się nowej zabudowy w otoczenie i zapobiegnie ewentualnemu negatywnemu oddziaływaniu inwestycji na sąsiednią zabudowę. Organ nie wyjaśnił przy tym, czym charakteryzuje się to położenie, ani też dlaczego wyznaczenie wysokości wskazanej we wniosku Inwestora ma spowodować negatywne skutki dla ładu przestrzennego. Trzeba przy tym podkreślić, że z części tekstowej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją budynki o wysokości elewacji frontowej większej niż określona dla planowanej inwestycji. Są to ww. budynki przy ul. [...], a także jeden z budynków przy ul.[...] - przy czym nie wskazano, który to z budynków, a w szczególności, nie wiadomo, czy jest to obiekt położony bliżej, czy też dalej od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie i odnieść się do wskazanych powyżej kwestii i do możliwości wyznaczenia wysokości planowanych obiektów zgodnie z wnioskiem Inwestora,

Odnosząc się do wyznaczonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wyjaśniono, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra, 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz, 1589). Z przepisu tego wynika, iż ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Przepisy prawa nie określają zasad jej wyznaczania, jednakże określenie tej powierzchni dla planowanej inwestycji nie może odbywać się na zasadzie dowolności, organ powinien bowiem wyjaśnić, na jakiej podstawie wyznaczył określony wskaźnik. Z akt niniejszej nie wynika by Zarząd Dzielnicy [...]przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie oraz na jakiej podstawie ustalił ten wskaźnik na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji.

Ww. rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zawiera, także przepisy dotyczące ustalania liczby miejsc postojowych. Zgodnie z § 2 pkt 6 tego rozporządzenia, ustalenia w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc postojowych. Podobnie, jak w przypadku powierzchni biologicznie czynnej przepisy prawa nie określają zasad wyznaczania liczby tych miejsc, jednakże ilość tych miejsc nie może być wyznaczona przez organ w sposób dowolny, lecz powinna zostać poparta wynikami postępowania wyjaśniającego, którego w niniejszej sprawie Zarząd Dzielnicy [...] nie przeprowadził. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Inwestora dotyczącego obowiązku wyznaczenia miejsc ogólnodostępnych należy zauważyć, że z istnieniem przedmiotowego zespołu budynków niewątpliwie będzie się łączył także ruch pojazdów należących do podmiotów innych niż lokatorzy mieszkań znajdujących się w tych budynkach. Pod uwagę w szczególności należy wziąć fakt, że budynki te mają również pełnić funkcje usługowe, co, w ocenie Kolegium wiąże się z koniecznością zapewnienia miejsc dla klientów przedsiębiorców świadczących, te usługi.

Ponadto wątpliwości w niniejszej sprawie budzi spełnienie warunku dotyczącego uzbrojenia terenu. Z załączonych pism gestorów sieci wynika, że warunki przyłączenia zostały określone dla 1 budynku, natomiast przedmiotową inwestycja ma polegać na realizacji dwóch obiektów. Ponadto, Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie określił zapotrzebowania na gaz oraz ciepło, a jednocześnie przedłożył pisma jednostek zarządzających sieciami w tym zakresie. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do inwestora o uzupełnienie wniosku w tym zakresie, zgodnie z art. 64 § 1 Kpa.

Zwrócono uwagę na fakt, że zgodnie z przepisem art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 i poz. 1393). decyzje o warunkach zabudowy wydawane dla inwestycji w otoczeniu lotniska uzgadnia się z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ len uzgodnił projekt decyzji dla planowanej inwestycji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto, na tej podstawie prawnej organ pierwszej instancji zwrócił się o uzgodnienie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, co nie ma oparcia w tym przepisie. Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie prawnej wystąpił o do tego organu o zajęcie stanowiska.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ II instancji stwierdził, że na wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] grudnia 2013 r., pełnomocnik Inwestora uczynił adnotację, że inwestycja, oprócz działek o numerach [...] ma też obejmować - w zakresie infrastruktury, działki o numerach [...] oraz [...]. Jednocześnie, z załącznika graficznego wniosku wynika, że teren inwestycji obejmie w istocie działki o numerach [...] oraz [...]. Odpowiadając na odwołania, pełnomocnik Inwestora nie zakwestionował tego obszaru. Trzeba przy tym podkreślić, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora, niezależnie od tego, czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem, a zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Ponadto obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Wjazd na teren objęty wnioskiem ma się odbywać z ul. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, łączącą ten teren z drogą publiczną. Front działki stanowić zatem będzie ta część działki nr [...], która przylega do ul. [...]. Obszar analizowany stanowi co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki, a jednocześnie, w ocenie SKO nie został nadmiernie rozszerzony, w celu uwzględnienia wniosku Inwestora, a jego obszar pozwala na uwzględnienie różnorodnego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich względem terenu planowanej inwestycji.

Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów określając dla planowanej inwestycji "nieprzekraczalną linię zabudowy". Jak słusznie wyjaśnił organ ten w części tekstowej analizy, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi granicę terenu inwestycji, a nie linię, do której budynki musza przylegać. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2137/13, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1867/13 oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 779/09. Stanowisko to, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, opiera się przede wszystkim na tym, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o "linii zabudowy"; natomiast o "obowiązującej linii zabudowy" stanowią przepisy aktu podstawowego, tj. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i "zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dokładna lokalizacją obiektu budowlanego jest ustalana dopiero w postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ właściwy bada, czy posadowienie tych obiektów spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich posadowienie, a prawem inwestora jest wybór szczegółowego miejsca lokalizacji zabudowy w ramach terenu wyznaczonego linią zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie linie zabudowy zostały prawidłowo wyznaczone.

Warunki dotyczące kolorystyki obiektów, a także utworzenie bezkolizyjnych ciągów pieszych, mieszczą się w, ocenie SKO, w zakresie dopuszczalnych wymagań dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, oraz dopuszczalnych ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji. Odnosząc się natomiast do konieczności uwzględnienia planowanych dróg publicznych oraz zakazu realizacji zabudowy w liniach rozgraniczających ulic. Organ wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do nakładania na inwestora nakazów, zakazów i ograniczeń.

Odnosząc się do kwestii stron postępowania wyjaśniono, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że w przypadku wspólnot mieszkaniowych stronami postępowań administracyjnych, w tym postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy są wspólnoty mieszkaniowe jako całości, reprezentowane przez zarządy tych wspólnot. Członkowie wspólnot mieszkaniowych mogą natomiast być stronami takich postępowań, o ile wykażą posiadanie w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej jako całości. Pogląd taki został wyrażony m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. 1658/10. W niniejszej sprawie, Pan M. G. takiego interesu nie wykazał, składając odwołanie o treści analogicznej jak odwołanie wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem. W związku z tym postępowanie odwoławcze w odniesieniu do Pana M. G. zostało umorzone. Jednocześnie trzeba podkreślić, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, podając miejsce i termin, w którym strony mogły tej czynności dokonać. Trzeba przy tym podkreślić, że zapoznanie się z aktami sprawy stanowi prawo, a nie obowiązek stron postępowania, które z tego prawa mogą zrezygnować. Ponadto brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przesyłać stronom akta postępowania w całości lub w części.

Skargę na ww decyzję SKO wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w szczególności w zakresie uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Zdaniem skarżącej inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 P.z.p. ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej a inwestor nie dostarczył dowodów, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające do jej realizacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota stwierdziła, że:

1. SKO zaakceptowało błędne ustalenie organu I instancji zawarte w decyzji [...] z dnia [...]8.2014r. tj., że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną tzw. ul.[...] podczas gdy planowana inwestycja (teren objęty wnioskiem) nie ma jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Po pierwsze należy, zdaniem skarżącej, zauważyć ze tzw. ul. [...] formalnie nie istnieje tj:

- nie ma uchwały o uznaniu [...] za drogę publiczną; [...] nie jest zatem drogą publiczną.

- nie ma uchwały o nadaniu konkretnej "drodze"/ obszarowi/ wydzielonym działkom nazwy "ul. [...]

- funkcjonujący ciąg komunikacyjny, który potocznie nazywa się ul. [...] nie jest wydzieloną działką lub wydzielonymi działkami ewidencyjnymi. Stanowi teren należący do różnych osób stanowiący "zlepek funkcjonujących "na dziko" przejazdów po parkingach, podwórkach, placach, drogach osiedlowych należących do różnych podmiotów: szeregu osób prywatnych, gminy, Skarbu Państwa, gruntów będących we własności, a czasami oddanych w użytkowanie wieczyste. W większości są to działki o symbolach B, a nie użytki drogowe (dr)" Prawdą jest że bezpośrednio do działki ([...]) na którą wystąpiono o warunki zabudowy przylega działka gminna (dz. ew. nr [...]) jednakże SKO ani organ i instancji nie zbadały czy tzw. "ulica [...]" na przebiegu stanowiącym działkę nr [...] jest użytkiem drogowym i czy stanowi dostęp do drogi publicznej tj. czy jest z niej możliwy wyjazd na drogę publiczną np. do ul.[..] lub jakąkolwiek inną drogę publiczną. To, że dz. ew. [...]) dochodzi (dotyka) do ul.[...] nie jest dowodem na dostępność inwestycji poprzez drogę wewnętrzną do drogi publicznej.

Obecnie takiego dostępu tj. wyjazdu z dz. ew. [...] na ul. [...] nie ma, bo ul.[...] ma kategorię wykluczającą wjazdy na nią z dróg wewnętrznych. Należy również zauważyć na fakt, iż w miejscu hipotetycznego wjazdu jest przejście dla pieszych i zatoka przystanku autobusowego. Przez istniejący w pasie drogowym wzdłuż ul. [...] parking nie da się dojechać ani do ul.[...] ani do ul. [...]. Nie istnieje zatem ani prawny, ani faktyczny dostęp do drogi publicznej.

Skarżący podnosi ponadto, że SKO nie zauważyło iż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został zaopiniowany przez zarządcę drogi publicznej tj. ul. [...] w kwestii możliwej obsługi komunikacyjnej tzw. ul. [...] do ul. [....] tj. z właściwym zarządcą drogi, o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Właściwym zarządcą drogi z którym winna być uzgadniania decyzja jest Zarząd Dróg Miejskich będący zarządcą drogi publicznej ul. [...] do której inwestycja rzekomo ma być skomunikowana. W treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Inwestor błędnie podał, że planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy [...], która jednak nie jest drogą publiczną. Potwierdził ten fakt z-ca Burmistrza Dzielnicy [...] w piśmie z dnia [...] 06.2012 r. w którym wyraził się negatywnie o wykorzystywaniu tej działki jako drogi dojazdowej do nowej inwestycji. '

Faktem jest, że z kolejnego pisma z dnia [...]-01-2014 r. Z-cy Burmistrza Dzielnicy wynika, że uzgadnia on (uznając tym samym siebie za zarządcę) obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji przez tą działkę (drogę wewnętrzną) do drogi publicznej ul.[...], choć nie zaistniały żadne nowe fakty świadczące, iż droga ta stanowi dostęp do drogi publicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że Z-ca Burmistrza nie jest zarządcą drogi, bo jest nim Burmistrz Dzielnicy z upoważnienia Prezydenta W.. Zatem pismo z-cy Burmistrza nie może być uznane za uzgodnienie treści decyzji. A tak zostało ono potraktowane zarówno przez organ I instancji jak i SKO.

W piśmie z-cy Burmistrza z dnia [...] 01.2014r nie powiedziano nawet z jaką to drogą publiczną ma połączenie tzw. ul. [...]. Nie napisano, bo tzw.[...] takiego połączenia (dostępu) nie ma.

Zdaniem skarżącej dostęp do drogi publicznej winien być rozumiany jako możliwość właściwej obsługi komunikacyjnej.

Drugim zarzutem skarżącej jest brak wystarczającej infrastruktury (uzbrojenia terenu) dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżący wywodzi, że SKO błędnie przyjęło iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z definicją legalną (art. 2 pkt 13 ) znajdującą się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie uzbrojenia terenu powinno się rozumieć również drogi.

Art. 2 pkt 13) "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzję o warunkach zabudowy można wydać jeśli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zdaniem skarżącej istniejące drogi nie są wystarczające dla zamierzeniu budowlanego w sensie faktycznym ani w sensie prawnym. Inwestor nie posiada żadnej umowy - której mowa w art. 61 ust 5 ww. ustawy, z właściwym organem ds. dróg.

Pozostałe uzbrojenie terenu takie jak woda, gaz, prąd, kanalizacja nie są zagwarantowane poprzez stosowne umowy. Inwestor posiada jedynie warunki techniczne, które nie gwarantują podpisania umowy i realizacji uzbrojenia.

Po zmianach przepisów (prawa budowlanego) które pozwala na uzyskanie pozwolenia na budowę jedynie dla samej inwestycji głównej, a kwestie pozwoleń na budowę odkłada na dalszy etap (najpóźniej etap odbioru budynku do użytkowania), normy prawne powinny być odtworzone na nowo. W tym normy nakazujące, aby Inwestor posiadał już na etapie warunków zabudowy zagwarantowanie w formie umowy właściwego uzbrojenia terenu, co wynika z art. 61 ust 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wypadek nie uwzględnienia ww zarzutów skarżąca podniosła, że poprzedzająca decyzja nie spełnia wymagań nałożonych przez Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W analizie obszaru podano że szerokość elewacji frontowej budynku wynosi tabela 1 – 26 m a w tabeli 2 – 35 m. Natomiast w decyzji organu I instancji str. 2 pkt 2.1 tiret szósty ustalono że szerokość elewacji frontowej wyniesie 29 m.

Strona skarżąca nie wie z czego to wynika i nie może znaleźć żadnego wyjaśnienia w decyzji organu I instancji. SKO również tego błędu nie znalazło i nie uchyliło decyzji w ww. przyczyny.

SKO nie zauważyło również, że analiza obszaru jest błędna pod względem matematycznym:

Przykład pierwszy: Patrz tabela nr 1 - kolumna "szerokość elewacji frontowej". Jeśli dodamy wszystkie pozycje z tej kolumny i podzielimy przez 27 pozycji to wyjdzie nam iloraz "25,37" a nie jak błędnie podano 26.

Przykład drugi: Patrz tabela nr 2 - kolumna "szerokość elewacji frontowej". Jeśli dodamy wszystkie pozycje z tej kolumny i podzielimy przez 19 pozycji to wyjdzie nam iloraz "31,19", a nie jak błędnie podano 35.

Przykład trzeci: zarówno w tabeli 1 jak i 2 - ad. wskaźnika intensywności - podano wyniki zaokrąglając je w sposób nieprawidłowy tj. zawsze na korzyść inwestora np.: w tabeli nr pozycja nr 1 jeśli podzielimy powierzchnię zabudowy 973 m kw. na 5262 (powierzchnia działki) to wynik wynosi 0,1849 w żaden sposób nie da się tego wyniku zaokrąglić do 0,19. Już prędzej do 0,18. Taka praktyka zaokrąglania "do góry": wbrew zasadom matematyki występuje w 80% wypadków w kolumnie "wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do pow. działki zarówno w tabeli nr 1 jaki 2.

W analizie jest również wiele innych błędnych danych w tym wyjściowych np.; w zakresie podanych szerokości elewacji frontowych budynków.

Ponadto dokonano niezgodnej z prawem interpretacji obowiązującego prawa i wytycznych SKO:

1. Twierdzenie SKO na str. 9 skarżonej decyzji, że granica terenu inwestycji określona w decyzji o warunkach zabudowy według prawa stanowi linię zabudowy jest błędne, bo nie wynika to z jakichkolwiek przepisów. SKO twierdzi, że są takie orzeczenia NSA, ale przywołane przez SKO orzeczenia nie potwierdzają tej tezy - dotyczą innych spraw.

2. Twierdzenie SKO str. 9, że nieprzekraczalna linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowa, bo nie powinna być linią obowiązującą, tylko właśnie nieprzekraczalną jest błędne. Interpretacja SKO przeczy treści rozporządzenia § 4, które literalnie żąda wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Interpretacja SKO też przeczy logice wyznaczania linii zabudowy na zasadzie kontynuacji linii zabudowy według zabudowy sąsiedniej, która to zasada wynika z zasad kształtowania ładu przestrzennego odnoszących się do kontynuacji parametrów zagospodarowania, zgodnie z zabudową sąsiednią.

Jeśli linia zabudowy miałaby być ustalona jako nieprzekraczalna to jaki sens ma jej wyznaczenie jako kontynuacja linii zabudowy sąsiedniej. Przecież przy linii nieprzekraczalnej budynek można wycofać co zburzy ład przestrzennych zabudowy pierzejowej.

Zwrócono uwagę, że w przywołanym przez SKO na poparcie swojej tezy wyroku NSA II OSK 1867/13 Sąd w istocie nie odniósł się do kwestii czy linia zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy winna być obowiązująca czy nieprzekraczalna. Sąd stwierdził jedynie, że przepisy budzą wątpliwości, co uzasadnia tezę, że nie jest naruszeniem rażącym ustalenie linii nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej.

3. Wytyczne SKO opisane na str. 9, że organ winien wyznaczyć wysokość zabudowy na podstawie średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym jest błędne i nie wynika z przepisów prawa. Nie ma takich ustaleń w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie wyraźnie mówi, że wyznacza się nie wysokość budynku, tylko wysokość elewacji frontowej oraz kształt dachu co pośrednio prowadzi do ustalenia wysokości zabudowy (nie mylić z wysokością budynku określoną w warunkach technicznych lokalizacji budynków i budowli).

Rozporządzenie (§ 4) pozwala na inny sposób wyznaczenia wysokości elewacji frontowej z tym, że sposób wyznaczenia winien być stosownie uzasadniony argumentami wynikającymi z zasad kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w ustawie.

4 . Wytyczne SKO opisane na str, 9, że organ winien wyznaczyć wysokość kalenicy głównej nie wynika z przepisów prawa (rozporządzenia/ustawy). Zatem jest ono bezpodstawne.

5. SKO analizując sposób wyznaczenia linii zabudowy przez organ nie odniósł się (nie zbadał) czy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi, co winno być punktem wyjścia do wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem. Wynika to z § 4 cytowanego Rozporządzenia.

6. Skarżący nie zgadzają się ponadto z wytycznymi SKO, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej przez przyleganie do drogi wewnętrznej nie musi posiadać żadnego dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi tj., że sam fakt przylegania do drogi np. wewnętrznej dowodzi możliwości korzystania z niej. Polemizuje też z tezą o braku wymogu choćby ustanowieniu służebności. Art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wnika, że cyt: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych". Nie ma kategorii "drogi wewnętrznej" w rozumieniu kategoryzacji dróg o których mowa w ustawie o drogach publicznych.

Pojęcie "drogi wewnętrznej" nie jest zbędne. Zdefiniowano je w ustawie o drogach publicznych dla celów określonych w tej ustawie. Jednym z celów jest możliwość nadania nazwy drodze, ale również ustalenie zasad korzystania z drogi wewnętrznej, w tym w oparciu o ustawę o ruchu drogowym. Pojęcie to zostało jedynie zaadaptowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do jej potrzeb i adaptowane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami.

Z ustawy o drogach publicznych wcale nie wynika, że drogi wewnętrzne są to drogi ogólnodostępne (bezwarunkowo dostępne). Tylko właściciel drogi/zarządca może na swoją odpowiedzialność udostępnić ją wszystkim chętnym, ale może również ograniczyć jej dostępność, w tym określić zasady (warunki) korzystania z tej drogi, a w szczególności ustawić znaki drogowe np. określające rodzaj pojazdów, które mogą korzystać z tej drogi i sposób korzystania z drogi itp.

W rozumieniu ustawy o drogach publicznych droga (wewnętrzna) to cyt. "droga - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Powyższe oznacza, że droga wewnętrzna wcale nie stanowi wydzielonej działki ewidencyjnej, tylko drogowy obiekt budowlany.

Prawo korzystania, nawet jeśli to prawo nie jest potwierdzone tytułem do gruntu, to prawo ograniczone warunkami korzystania - dostępnością korzystania.

Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie dopuścił możliwość obsługi komunikacyjnej przez drogę wewnętrzną, co nie oznacza, że fakt przylegania do takiej drogi skutkuje dostępnością do drogi publicznej.

Zwraca się uwagę, że inwestor mając "dostęp" do drogi publicznej przez fakt przylegania do tej drogi nie dostanie decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie ma możliwości obsługi inwestycji z tej drogi.

Przyleganie działki do autostrady lub drogi ekspresowej będącej drogą publiczną nie oznacza dostępności do drogi publicznej, bo z działki na autostradę nie można wjeżdżać.

Twierdzenie SKO, że inwestor winien zawrzeć umowę na korzystanie z drogi określającą warunki korzystania z drogi dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy (przed pozwoleniem na budowę) jest w związku z powyższym błędne.

Sprowadzanie przez SKO sprawy służebności do odpłatności za korzystanie jest z założenia błędne. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób zagospodarowania i zabudowy terenu oraz w konsekwencji jego użytkowania nie może naruszać interesów prawnych właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości (art. 140 KC).

Realizowana droga (projekt) jest niezgodna z warunkami technicznymi dotyczącymi budowy dróg - lampy są w środku chodnika, co ogranicza korzystanie z niej przez pojazdy. Obecnie korzystają z niej piesi i rowerzyści. Ulica [...] w pozostałym przebiegu (poza działką [...]) nie jest wydzielona geodezyjnie i przebiega przez następujące prywatną działki: Nr [...] ( [...]), [...] (18), [...] ([...]). [...] ([...]) i [...] ([...]) oraz [...] do drogi publicznej ulicy [...] Tzw. ul. [...] jako komunikacyjny ciąg osiedlowy przebiega też przez inne działki prywatne łącząc się z "ulicą" [...], też drogą wewnętrzną w części prywatną i niewydzieloną geodezyjnie.

Inwestor nie posiada służebności przejazdu i przechodu przez ww. działki.

Na urządzanej drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] ustalono służebności przejścia I przejazdu do sąsiednich budynków. Inwestor (wnioskodawca o decyzję o warunkach zabudowy) nie uzyskał; służebności przejścia i przechodu tą drogą do planowanej inwestycji (brak w aktach sprawy takiego dowodu), jak inni inwestorzy. Odniesiono się także do powołanych w decyzji orzeczeń NSA.

Zdaniem skarżącej SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów zgłoszonych do decyzji, a w szczególności dotyczących:

- nie określenia linii zabudowy na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Jak SKO mogło twierdzić, że linię zabudowy wyznaczono w decyzji prawidłowo, skoro nie wyznaczono jej w ogóle na załączniku nr 1 (jest tylko w analizie obszaru).

-nie określono w decyzji co jest elewacją frontową;

-nie określono w decyzji w sposób właściwy długości elewacji frontowej zgodnie z zasadą tolerancji +/-20% określoną w § 6 cytowanego Rozporządzenia.;

- nie odniesiono się do określenia w decyzji podwójnych linii rozgraniczających teren inwestycji. W istocie nie wiadomo jaki teren stanowi granice decyzji - linie rozgraniczające.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "p.z.p.". inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla innej niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;

-teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

-teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów;

-decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja) na podstawie której następuje ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i Rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r ale i pozostałe działki z obszaru analizowanego.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że organ II instancji prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w tym zakresie w pełni podziela zaprezentowaną przez organ argumentację organu co do kwestii:

-związania organu wnioskiem inwestora a w przypadku braku możliwości uwzględnienia żądania - spoczywającego na organie obowiązku poinformowania inwestora o możliwości wyrażenia zgody na ustalone w analizie parametry i zmodyfikowanie pod tym kątem wniosku. Dopiero brak zgody inwestora na zmianę będzie powodem wydania decyzji odmownej;

-parametru "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki a także wysokości głównej kalenicy – w decyzji podano jedynie liczbę kondygnacji, maksymalne i minimalne wysokości budynków, wysokość budynków przy ulicy [...] podczas gdy w tego rodzaju decyzji ustala się nie liczbę kondygnacji a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz gabaryty dachu i wysokość kalenicy.

-nie wyjaśnienia przez organ dlaczego nie wyznaczył tego parametru poprzez przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (zasada) i dlaczego zastosował wyjątek od tej zasady - § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Posługiwanie się pojęciami "harmonijne wkomponowanie zabudowy" nie wyjaśnia przyczyn zastosowania wyjątku od zasady. Kwestia ta wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

-ustalania liczby miejsc postojowych;

-uzbrojenia terenu uzgodnionego z gestorami sieci w odniesieniu do 1 budynku podczas gdy inwestycja ma polegać na realizacji 2 budynków – uzgodnienie te nie są więc wystarczające;

-wątpliwości co do konieczności uzgodnień z Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego – braku wskazania z jakich przyczyn do takiego uzgodnienia doszło, choć okoliczność ewentualnego przeprowadzenia dodatkowych uzgodnień nie wymaganych przepisami ustawy nie jest uchybieniem stanowiącym podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Sąd natomiast nie podziela stwierdzeń organu co do wykazania (przesądzenia) że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.4) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej kategorii powiatowej ul.[...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Jednocześnie z dalszej części decyzji wynika, że uzgodnienia organ dokonał jedynie z zarządcą ulic gminnych oraz dróg wewnętrznych Z-ca Burmistrza Dzielnicy [...] w piśmie z [...]r. – poprzez drogę wewnętrzną – ulicę [...] – działka o nr. ew. [...], obręb [...]. Niesporne przy tym jest, że ulica [...] nie jest drogą publiczną żadnej kategorii.

Pojęcie "drogi wewnętrznej" zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych – art. 8 ust. 1. Zgodnie z nią drogami wewnętrznymi są: "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg". Przy czym aby można było mówić o drodze wewnętrznej należy ustalić czy droga ta spełnia w ogóle warunki takiej drogi. Przede wszystkim musi więc to być pas tereny wydzielony geodezyjnie pod drogę (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1742/11,LEX nr 975371). Z kolei w świetle art. 2 pkt 14 p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni (gdy działka inwestycyjna przylega do drogi publicznej – co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogi (dostęp przez inną działkę). Wystarczy w takim wypadku gdy nieruchomość na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi wewnętrznej, która musi mieć jednak dostęp do drogi publicznej. Jak wynika natomiast ze skargi, działka na której planowana jest inwestycja nie ma dostępu do ulicy [....], która jest niewątpliwie drogą publiczną a co najwyżej do planowanej ulicy [...]. Ulica [...] nie dotyka do tej drogi – nie ma z nią połączenia – rozdzielona jest parkingiem, który od ulicy [...] oddzielony jest barierkami. Poza tym planowana ulica [...] nie jest drogą publiczną z uwagi na brak uchwały zaliczającej jej do drogi publicznej. Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej planowana ulica Pirenejska tylko w części stanowi grunt gminny a w pozostałym zakresie stanowi ciąg osiedlowy przebiegający przez inne działki prywatne a fakt korzystania z niej wynika z ustanowionych na rzecz innych podmiotów służebności. Twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały przez organ ocenione ponieważ organ w ogóle nie badał kwestii związanej z dostępem planowanej nieruchomości do drogi publicznej.

W ocenie WSA nawet gdyby okazało się, że nieruchomość inwestycyjna ma dostęp do jakiejkolwiek drogi wewnętrznej to droga ta musiałaby być połączona z inną drogą publiczną – w tym wypadku ulicą [...]poprzez stosowny zjazd.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Z kolei w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Działka nr [....]– projektowana droga [...], dotyka do drogi – ulicy [...]ale jak trafnie wskazała skarżąca organ nie zbadał czy jest ona użytkiem drogowym i jest faktycznie połączona z drogą publiczną - ulicą [...]lub jakąkolwiek inną drogą publiczną prowadzącą do niej. Sam fakt wykorzystywania tej działki na potrzeby drogowe, z wykorzystaniem przejazdu przez parking przylegający do tej drogi nie jest, w ocenie Sądu wystarczające do uznania, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, tym bardziej, że ulica [...]nie ma statusu drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z 9 lipca 2009 r., II OSK 1116/08 w CBOSA i z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09, LEX nr 746565 ). Droga wewnętrzna musi w nieprzerwany, faktyczny i realny sposób mieć dostęp do drogi publicznej. Stwierdzenie, że takiego dostępu nie ma uzasadnia przyjęcie nie spełnienia przez inwestora warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Nawet jeżeli obecna droga wewnętrzna łączyłaby się z drogą publiczną to warunkiem uznania jej za element legalnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest to aby istniał prawem przewidziany zjazd z tej drogi publicznej na drogę wewnętrzną. O ile takiego, prawem przewidzianego zjazdu nie ma przedmiot planowanej inwestycji powinien obejmować również budowę zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną.

Organ II instancji w ogóle nie badał dostępu do drogi publicznej powołując się na wcześniejsze decyzje, przesądzające o istnieniu tego dostępu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym ustaleniami poprzedniej decyzji w tym zakresie stwierdza, że organ nie wyjaśnił w ogóle kwestii dostępu do drogi publicznej, czym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 P.z.p. w aspekcie ustalenia stanu faktycznego i jego oceny (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Kolejną kwestią podniesioną w skardze jest brak wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji poprzez brak dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, o ile istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z definicją uzbrojenia terenu, jego elementem jest też droga publiczna, zatem droga ta musi być "wystarczająca dla zamierzenia budowlanego". Sąd nie podziela poglądu, że dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., niezbędne jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne (skarżący wywodzi m.in., że na drodze są lampy które uniemożliwiają swobodny ruch pojazdów). Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. Nie ma także znaczenia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy czy inwestor ma zagwarantowany prawnie sposób korzystania z drogi np. poprzez ustanowienie służebności. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11, w CBOSA".

Zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące ustalenia szerokości elewacji frontowej. W tabeli nr 1 analizy średnia szerokość tej elewacji wynosi 26 m (średnia z 27 obiektów) podczas gdy w decyzji ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej na 29 m. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem" szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20% (ust.1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika szerokość elewacji w rozmiarze 29 m z uwagi na uwarunkowania działki związane z koniecznością wyodrębnienia pasa pod przyszłą drogę a także pas służebności – co pozwoli na harmonijne wpisanie się w zastany stan architektoniczny (duże zróżnicowanie szerokości działek inwestycyjnych i rodzaj zabudowy, obszar zabudowy osiedlowej a nie pierzejowej. W ocenie Sądu analiza nie daje przekonujących argumentów za przyjętą szerokością 29 m. Samo przywołanie różnic w szerokościach działek i rodzaj zabudowy (osiedlowa) nie są wystarczające do przyjęcia odstępstwa do zasady. Argumentacja analizy nie daje odpowiedzi na pytanie z jakich konkretnie powodów (czy np. wynikających z określonych parametrów budynków na działkach sąsiednich czy może innych) uznano tę szerokość za odpowiednią. Analiza w tym zakresie musi więc zostać pogłębiona nie tylko przez autora analizy ale i organ.

Istotnie analiza zawiera błąd matematyczny (tabela nr 1). Zsumowanie średniej szerokości elewacji frontowych nie daje wyniku 26 m ale 25,37 m a w tabeli nr 2 wynik sumowana nie wynosi 31,19 a nie 35. O ile wynik tabeli 1 nie jest istotny z punktu widzenia szerokości elewacji frontowej (różnica 0, 63 m), to w przypadku tabeli nr 2 różnica wynosi 3,81 m. W związku z tym należy wyjaśnić skąd taka różnica i czy ma jakikolwiek wpływ na wyniki analizy a następnie treść decyzji.

Co do zaokrąglania wyników, /w górę czy w dół/ kwestia ta, biorąc pod uwagę wynik nie ma istotnego wpływu na treść analizy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje:

1. Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w § 4 ust. 1 stanowi o konieczności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich. Pod pojęciem "obowiązującej linii zabudowy" należy rozumieć miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tej linii, której to linii nie można przekroczyć. Z ust. 3 rozporządzenia wynika, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie w ust. 4 dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Przepis art. 61 ust. 7 P.z.p. inaczej niż § 4 ust. 1 rozporządzenia, posługuje się pojęciem "linia zabudowy". Jak się przyjmuje w orzecznictwie pojęcie to zawiera w sobie zarówno "obowiązującą linię zabudowy" jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy" – rozumianą jako linię, która wyznacza minimalne położenie obiektu według wskazanej linii, której przekroczyć nie można, choć obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tej linii - w głąb terenu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn.. akt II OSK 1218/11) W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika zasadność wyznaczenia linii innej niż obowiązująca z uwagi na brak na obszarze analizowanym wyraźnie ukształtowanych linii zabudowy, różnorodność kształtów budynków i ich położenia, usytuowanie względem dróg, położenie działki wewnętrzu osiedla. Sąd podziela ustalenia analizy i decyzji, że istniejące zagospodarowanie terenu w sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz specyficzny kształt działki (nieregularny, wewnątrz osiedla) uzasadniał zastosowanie odstępstwa od § 4 ust. 1 rozporządzenia. Projektowana inwestycja musi bowiem zostać wkomponowana w istniejące otoczenie w taki sposób aby tworzyła już z istniejącą zabudową i krajobrazem ład przestrzenny.

2. Wyznaczenie wysokości zabudowy to wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – o czym stanowi § 7 rozporządzenia. Przy ustalaniu tej wysokości ustawodawca nie posługuje się nieostrym pojęciem "kondygnacji". Trafnie zatem organ zakwestionował ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Wysokość tę ustala się jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich a nie w odniesieniu do średniej wysokości na obszarze analizowanym. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ut. 2 rozporządzenia). Można ją wyznaczyć inaczej o ile wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4). Ma zatem rację skarżąca, że ten parametr nie odnosi się do obszaru analizowanego (tak jak ma to miejsce w przypadku dachów (§ 8) ale do zabudowy na działkach sąsiednich.

3. Zgodnie z § 8 organ ma obowiązek ustalenia geometrii dachu w tym kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych a także kierunku głównej kalenicy, co czyni zarzut dotyczący brak podstaw do ustalania wysokości głównej kalenicy za nieskuteczny.

4. Podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się tytułem prawnym do korzystania z niej. Jeżeli nieruchomość przylega do drogi wewnętrznej a ta do drogi publicznej tzn. jest z nią skomunikowana, na etapie decyzji o warunkach zabudowy jest to wystarczające. Powoływanie się przez skarżącego na uregulowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 3) z punktu widzenia spełnienia przesłanki "dostępu do drogi publicznej" nie ma uzasadnienia prawnego. Czym innym jest dostęp do drogi wewnętrznej (faktyczny) a czym innym zagwarantowana możliwość korzystania z tej drogi. Rzeczywiście może okazać się, że mimo tego iż nieruchomość przylega do drogi wewnętrznej dostęp ten nie jest prawnie usankcjonowany. Kwestia ta jest jednak przedmiotem oceny dopiero w postępowaniu o wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędny jest zatem pogląd skarżącego, że na obecnym etapie inwestor ma obowiązek wykazania, że ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogi wewnętrznej i że winien zawrzeć umowę o korzystanie czy to użyczenia czy służebności. W niniejszej sprawie kwestie związane z dostępem do drogi publicznej w ogóle nie były badane przez organ w związku z tym uwagi Sądu w tym aspekcie mają charakter wyłącznie generalny.

5. Wbrew wywodom skargi na załączniku graficznym do decyzji wyznaczona została linia zabudowy. Elewację frontową wyznacza się poprzez ustalenie jej szerokości i znajduje sią ona zawsze od frontu działki (§ 6). Jako front działki określono planowaną ulicę [...], co czyni zarzut nieokreślenia elewacji za niezasadny.

6. Niezrozumiały jest zarzut o 2 liniach rozgraniczających skoro na mapie jest jedna linia.

W tych wszystkich okolicznościach Sąd uznał prawidłowość zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jednakże wobec nie ustosunkowania się przez organy obu instancji do kluczowej kwestii dostępu do drogi publicznej uznał za celowe uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dalej P.p.s.a. Wskazany przez organ II instancji zakres ponownych ustaleń i ocen wymaga ponownej analizy w zakresie wskazanym przede wszystkim przez sąd, ponieważ ewentualny brak dostępu do drogi publicznej stanowi, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p., przyczynę uzasadniającą wydanie odmownej decyzji o warunkach zabudowy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali czy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, zgodnie z wytycznymi Sądu w tym zakresie. Dopiero gdyby warunek ten został spełniony poczyni dalsze ustalenia w zakresie w jakim to zostało wskazane przez organ II instancji a podzielone przez Sąd.