Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 317/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 1 i 2, art. art. 2 pkt 17, art. 66 pkt 1-5, art. 101 ust. 3 i 7 oraz 11, art. 230 ust. 1, art. 2 pkt 1 i 40, art. 64 ust. 2, art. 67 ust. 1 pkt 1-3, art. 70, art. 142 ust. 1, art. 153 ust. 1-11, art. 73 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1-18, ust.
journal: Dz.U. 2019 poz 795
law: Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1988
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 176 poz 1 art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 92, art. 395, art. 51, art. 62
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla  instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 184 poz 1 art. 37-41
law: Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) 2016/1075 z dnia 23 marca 2016 r. uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady  2014/59/UE w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych określających treść planów naprawy, planów restrukturyzacji i  uporządkowanej likwidacji oraz grupowych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, minimalne kryteria, które właściwy organ ma  poddać ocenie w odniesieniu do planów naprawy i grupowych planów naprawy, warunki udzielenia wsparcia finansowego w ramach grupy,  wymagania wobec niezależnych rzeczoznawców, umowne uznanie uprawnień do umorzenia i konwersji, procedury i treść wymogów dotyczących  powiadomienia i obwieszczenia o zawieszeniu oraz sposób funkcjonowania kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 173 poz 190 art. 2 ust. 1 pkt 35, ust. 2, art. 115 ust. 1-6pkt 44 preambyły,
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i  Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań  naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz z
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 449
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Powiatu [...], Gminy [...], Gminy [...], Gminy [...], Gminy [...], Powiatu [...], Powiatu [...], W. K., K. K., J. P., spółki "B." Sp. z o.o. z siedzibą w R., spółki "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R., spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w R., S. w R., T. S., Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Gminy [...], Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego w S., Gminy [...] na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [...] Banku Spółdzielczego w S. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...],[...],[...],[...]Bankowy Fundusz Gwarancyjny, uwzględniając opinię Rady Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. wszczął przymusową restrukturyzację wobec P. w S. i zastosował instrument przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej – B. Spółka Akcyjna w [...] z dniem [...] stycznia 2020 r. Ponadto, w drodze wspomnianej decyzji organ oszacował wartości aktywów i pasywów Banku, umorzył instrumenty kapitałowe, przeniósł do instytucji pomostowej zobowiązania i prawa majątkowe szczegółowo wymienione w decyzji, pokrył dotacją różnicę pomiędzy wartością przenoszonych praw a zobowiązaniami, zobowiązał podmiot w restrukturyzacji do wydania instytucji pomostowej mienia, w tym dokonania wszelkich czynności faktycznych związanych z tym przeniesieniem oraz udostępnienia wszelkich dokumentów księgowych, informacji i korespondencji, określił, iż z dniem przeniesienia na instytucję pomostową przechodzą zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane Bankowi na podstawie przepisów obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z jego działalnością, określił zasady zwrotnego przeniesienia przedsiębiorstwa lub wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, które są przedmiotem decyzji i określił, iż na Bankowy Fundusz Gwarancyjny przechodzi prawo podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych w ustawie i statucie do właściwości organów podmiotu w restrukturyzacji.

Jednocześnie Bankowy Fundusz Gwarancyjny zawiesił kompetencje rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji, rozwiązał zarząd Banku i wygasił mandaty jego członków, ustanowił z momentem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji w podmiocie w restrukturyzacji na okres jednego roku administratora oraz ustalił jego zakres kompetencji, obowiązków, wynagrodzenie oraz sposób wykonywania nadzoru nad administratorem.

Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 101 ust. 7, 10 i 12 w związku z art. 11 ust. 4 pkt 1, art. 110 ust. 3 pkt 3 i 4 i ust. 6, art. 70 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1, 2 i 8 w związku z art. 208 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 4 pkt 2, art. 110 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 188 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 i 3 oraz art. 191 ust. 1 i 3 w związku z art. 11 ust. 4 pkt 4, art. 153 ust. 1, 1a, 5, 7, 8 i 10 w związku z art. 114 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 4 pkt 5, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1, 5, 7 i 9, art. 113 ust. 2 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o BFG",

Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

P. w S. od końca 2015 r. poddawany był inspekcjom Komisji Nadzoru Finansowego, w toku których wykrywano rozliczne zastrzeżenia co do sposobu zarządzania ryzykiem kredytowym oraz kontrolą wewnętrzną i audytem wewnętrznym. W dniu 11 kwietnia 2016 r. Bank został zobowiązany do opracowania programu naprawczego, który został zatwierdzony przez Komisję Nadzoru Finansowego 7 października 2016 r., a który finalnie okazał się w opinii Komisji nieskuteczny (k. 000015-000015v. i k. 000086 akt administracyjnych). W dniu [...] października 2017 r. zarząd Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o BFG, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego przyjął uchwałę w sprawie przyjęcia planu przymusowej restrukturyzacji dla P.Plan ten był poddany dwukrotnie (w grudniu 2018 r. i sierpniu 2019 r.) przeglądowi i ocenie co do aktualności. W marcu 2019 r. Komisja informowała Bankowy Fundusz Gwarancyjny o tym, że sytuacja Banku odbiega od sytuacji prezentowanej w sprawozdawczości oficjalnej (k. 000088 akt administracyjnych). W 2019 roku Komisja udzieliła Bankowi aż dwukrotnie upomnienia za wykonywanie działalności bankowej z naruszeniem prawa, formułując szereg zaleceń poinspekcyjnych przede wszystkim w obrębie ryzyka kredytowego. W dniu 23 kwietnia 2019 r. Komisja ograniczyła Bankowi działalność kredytową poprzez ustalenie limitu zaangażowania kredytów i poręczeń. W październiku 2019 r. wszczęto także postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora dla tego Banku, które jednak nie zakończyło się powołaniem takiego podmiotu, o czym dalej.

Po podjęciu przez Zarząd Bankowego Funduszu Gwarancyjnego uchwały w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, co miało miejsce [...] marca 2019 r., sprawdzono możliwość przejęcia Banku przez inny bank. Weryfikacja ta okazała się ostatecznie negatywna, bowiem żaden z adresatów wystosowanych w tym zakresie pism nie wyraził zainteresowania przejęciem. W międzyczasie Bank przekroczył nadzorczą miarę płynnościową M3 oraz odnotował spadek minimalnych norm kapitałowych w postaci współczynnika Tier I do poziomu 2,92 % oraz współczynnika kapitału Tier I (CET 1) do poziomu 2,65%, a Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła Bankowy Fundusz Gwarancyjny o wystąpieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz brak skuteczności realizacji założeń Programu Postępowania Naprawczego Banku na lata 2016-2020 i Planu Ochrony Kapitału. Komisja oceniła tym samym, że Bank znajduje się na progu upadłości i nadała mu ocenę końcową 4 – według metodyki badania i oceny nadzorczej banków komercyjnych, zrzeszających oraz spółdzielczych, wyrażającą ogólną, bardzo niekorzystną sytuację Banku. Komisja w styczniu 2020 r. akcentowała powagę niebezpieczeństwa finansowego i wyraziła nawet zaniepokojenie brakiem wydania decyzji o przymusowej restrukturyzacji (k. 000956B akt administracyjnych).

Pod koniec 2019 r. sytuacja finansowa Banku uległa dalszemu pogorszeniu. Po uzyskaniu jeszcze niższej oceny (F) według metodyki badania i oceny nadzorczej banków, świadczącej o zagrożeniu upadłością, Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała Bankowy Fundusz Gwarancyjny o braku możliwych do podjęcia działań nadzorczych lub działaniach Banku, które pozwoliłyby usunąć zagrożenie upadłością we właściwym czasie. Za nieskuteczne Komisja oceniła podjęcie przez Bank współpracy z B. S. A. W tych okolicznościach według Komisji bezcelowym było ustanawianie dla Banku kuratora.

Następnie wyłoniono podmiot dokonujący oszacowań, których sporządzenie było w prowadzonym przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny postępowaniu w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji obligatoryjne. Pierwotnie sporządzono dwa oszacowania – pierwsze w przedmiocie wystąpienia przesłanki zagrożenia upadłością, a drugie – wynik oceny zastosowania określonych instrumentów przymusowej restrukturyzacji. Dodatkowo przygotowano jeszcze uzupełnienie oszacowania. Z treści tych dokumentów wynikało, że kwota kapitałów własnych Banku ma wartość ujemną, minus 52 116 821,01 złotych. Okoliczność ta świadczyła zdaniem organu o tym, że spełniona została przesłanka unormowana w art. 101 ust. 3 pkt 2 ustawy o BFG, tj. aktywa Banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań i wystąpił stan zagrożenia upadłością. Odwołując się zaś do oszacowania nr 2, organ dokonał wyboru instrumentu przymusowej restrukturyzacji, który zapewni najpełniejsze osiągnięcie celów przymusowej restrukturyzacji, uwzględniając instrumenty określone w planie przymusowej restrukturyzacji oraz w kolejnych przeglądach i ocenach wykonalności planu przymusowej restrukturyzacji dla podmiotu w restrukturyzacji. Przewidziano, że nastąpi to z wykorzystaniem instytucji pomostowej i w tym celu powołano B. S. A. i wyposażono go w fundusze własne.

W dniu [...] stycznia 2020 r., Zarząd Bankowego Funduszu Gwarancyjnego wszczął postępowania administracyjne w przedmiocie umorzeniu instrumentów kapitałowych Banku i powołania administratora oraz zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji.

Na wydanie zaskarżonej decyzji uzyskano zgodę Ministra Finansów, pozytywną opinię Komisji Nadzoru Finansowego. Z kolei Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ocenił, że planowana restrukturyzacja nie wywrze wpływu na stan konkurencji na rynku.

Bankowy Fundusz Gwarancyjny ocenił, że zostały spełnione przesłanki przeprowadzenia przymusowej restrukturyzacji. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że Bank zagrożony jest upadłością i przeprowadzenie przymusowej restrukturyzacji leży w interesie publicznym.

Uznano, że interes ów wyraża się w zapewnieniu ciągłości realizacji funkcji krytycznych, zidentyfikowanych w tej sprawie na podstawie art. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 2016/778 z 2 lutego 2016 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/59/UE w odniesieniu do okoliczności i warunków, w jakich zapłata nadzwyczajnych składek ex post może zostać częściowo lub całkowicie odroczona, oraz w zakresie kryteriów służących określeniu działań, usług i operacji w odniesieniu do funkcji krytycznych oraz określeniu linii biznesowych wraz z powiązanymi usługami w odniesieniu do głównych linii biznesowych (Dz.U.UE.L.2016.131.41) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2016/778" jako obsługa jednostek samorządu terytorialnego, tj. przyjmowanie depozytów tych jednostek. Ocena ta podyktowana była dużą liczbą obsługiwanych jednostek samorządu terytorialnego oraz wysoką wartością depozytów do nich należących, a zaprzestanie świadczenia usług przez Bank miałoby negatywny wpływ na podmioty trzecie.

Na podstawie art. 110 ust. 6 ustawy o BFG umorzył z dniem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji instrumenty kapitałowe, w rozumieniu art. 72 ust. 1 ustawy o BFG wraz z należnymi odsetkami. Uznano, że strata Banku zostanie pokryta przez umorzenie instrumentów kapitałowych, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o BFG (udziały członków Banku w restrukturyzacji i zobowiązania podporządkowane), a wierzyciele poniosą skutki niepokrytych strat przez pozostawienie odpowiedniej części ich wierzytelności (zobowiązań Banku), mając na względzie kolejność zaspokajania roszczeń określoną w ustawie o BFG oraz w ustawie z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228). Wyjaśnił, że zabieg tej realizuje jedną z podstawowych zasad procesu przymusowej restrukturyzacji, to jest spowoduje obciążenie właścicieli oraz wierzycieli podporządkowanych podmiotu w restrukturyzacji jego stratami. Wobec tego, że wysokość kapitału zakładowego w banku prowadzonym w formie spółdzielni jest w dużo większym stopniu zmienna niż w przypadku banku prowadzonego w formie spółki akcyjnej, nie wskazano dokładnych wartości w tym zakresie. Umorzeniu podlegały wszystkie instrumenty kapitałowe, w tym obligacje podporządkowane z należnymi odsetkami, a także udziały członków podmiotu w restrukturyzacji wpisane do rejestru członków spółdzielni. Dlatego dla ustalenia proporcji, zgodnie z którą część zobowiązań Banku jest przenoszona do instytucji pomostowej, a część jest pozostawiana w podmiocie w restrukturyzacji, zgodnie z zasadą określoną w art. 110 ust. 3 pkt 4 ustawy o BFG, zastosowano odpowiedni współczynnik, wskazany w pkt 4 ppkt 2 lit d decyzji. Zasadą ponoszenia skutków strat przez wierzycieli objęto również wierzytelności jednostek samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że wyłączenie tych wierzytelności spowodowałoby niekorzystne skutki dla pozostałych wierzycieli, z uwagi na unormowania przepisów regulujących kolejność zaspokajania poszczególnych kategorii należności w postępowaniu upadłościowym.

Z uwagi na brak podmiotu zainteresowanego przejęciem przedsiębiorstwa Banku w całości lub w części powołano instytucję pomostową, do której przeniesione zostało przedsiębiorstwo podmiotu w restrukturyzacji wraz z wybranymi zobowiązaniami. Wobec tego, że wartość przenoszonych zobowiązań przekraczała wartość przenoszonych praw majątkowych, różnica ta została pokryta dotacją, o której mowa w art. 112 ust. 3 pkt 2 ustawy o BFG. O przejściu na instytucję pomostową zezwoleń, koncesji oraz ulg, przyznanych podmiotowi w restrukturyzacji na podstawie przepisów obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z jego działalnością postanowiono na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o BFG.

Administratorem, obowiązanym do przejęcia kontroli nad przedsiębiorstwem podmiotu w restrukturyzacji oraz zarządzania jego prawami majątkowymi i zobowiązaniami w trakcie okresu pomiędzy momentem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji a przeniesieniem przedsiębiorstwa podmiotu w restrukturyzacji i jego zobowiązań do instytucji pomostowej oraz zarządzania prawami majątkowymi i zobowiązaniami pozostałymi w podmiocie w restrukturyzacji (do złożenia wniosku o upadłość lub likwidację) powołano P. M.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Powiat [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Powiat [...], Powiat [...], W. K., K. K., J. P., "B." Sp. z o.o. z siedzibą w R., "M." Sp. z o.o. z siedzibą w R., I. Sp. z o.o. z siedzibą w R., S. nr 1 w R., T. S., Gmina [...], Miasto i Gmina [...], Gmina [...], Rada Nadzorcza P. w S., Gmina [...] Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Pozostałe skargi, wniesione po upływie siódmego dnia od zamieszczenia decyzji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zostały odrzucone, bowiem – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny – w tej sprawie, mimo braku jednoznacznego unormowania terminu do wniesienia skargi i braku doręczenia decyzji skarżącym (poza Radą Nadzorczą poddanego restrukturyzacji Banku), nie znajduje zastosowania termin trzydziestodniowy, unormowany w art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Oprócz Rady Nadzorczej P. w S., z zachowaniem terminu, skargi wniosły podmioty posiadające rachunek bankowy, podmioty będące obligatariuszami i udziałowcami banku. Podmioty posiadające rachunki bankowe oparły swój interes prawny na utracie w całości lub części środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych prowadzonych przez P. w S. Natomiast obligatariusze i udziałowcy Banku wywodzili swój interes prawny z zawartego w decyzji rozstrzygnięcia o umorzeniu posiadanych udziałów i obligacji.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 101, art. 102 w związku z art. 103 ustawy o BFG poprzez bezpodstawne wydanie decyzji, art. 110 ust. 3 ustawy o BFG w związku z art 66 ustawy o BFG, poprzez błędne dokonanie przez Fundusz wyboru instrumentów przymusowej restrukturyzacji, niewłaściwe z punktu widzenia osiągnięcia celów przymusowej restrukturyzacji oraz okoliczności faktycznych sprawy, art. 101 ust. 12 ustawy o BFG w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji oszacowań, które nie zawierają cech określonych w przepisach ustawy. W ocenie skarżących decyzja nie zawiera wszelkich niezbędnych, przewidzianych prawem elementów.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 320 ust. 1, 2, 4 pkt 9 lit b i ust. 8 ustawy o BFG oraz art. 104 ust. 1 i 105 Prawa bankowego poprzez wydanie podmiotowi przeprowadzającemu oszacowanie danych objętych tajemnicą. Ponadto wskazali, że wbrew art. 137 ust. 2 ustawy o BFG i art 138 ust 1 ustawy o BFG powierzono oszacowanie podmiotowi nieposiadającemu do tego uprawnień. To zaś spowodowało naruszenie również tajemnicy zawodowej. Zdaniem skarżących naruszono także art. 7 art. 101 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 7 pkt 2 ustawy o BFG w związku z art. 135 ust. 1-2 Prawa bankowego poprzez niezobowiązanie Banku przez Komisję Nadzoru Finansowego do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności wszystkich sprawozdań finansowych Banku, kontroli ksiąg rachunkowych, analizy portfela kredytowego oraz dokonania innych czynności określonych w art 133 ust. 2 Prawa bankowego. W opinii skarżących zaniechano także oszacowania obiektywnej i realistycznej oceny aktywów i zobowiązań, z uwzględnieniem przepisów właściwych dla sporządzania sprawozdań finansowych oraz wymogów w zakresie funduszy własnych, o których mowa w art. 92-98 rozporządzenia nr 575/2013 i zasad określania kapitałów niezbędnych do pokrycia ryzyka występującego w działalności podmiotu, czym naruszono art. 139 ust. 1 w związku z art 138 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 7 i ust 8 ustawy o BFG.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 70 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 70 ust. 2 ustawy o BFG poprzez umorzenie instrumentów kapitałowych przed datą obowiązywania ustawy o BFG (tj. przed dniem 9 października 2016 r.). W ocenie skarżących wydana decyzja narusza także art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), bo powoduje niemożność gospodarowania mieniem wykonania budżetu w granicach wytyczonych uchwałą budżetową.

W skargach podniesiono też zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o BFG poprzez przyjęcie bez zastrzeżeń od Komisji Nadzoru Finansowego informacji o zagrożeniu Banku upadłością oraz o braku przesłanek wskazujących na możliwość podjęcia działań nadzorczych lub działań Banku pozwalających we właściwym czasie usunąć ewentualne zagrożenie upadłością. Skarżący zarzucili nadto brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, wbrew art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dowolną jego ocenę, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewykazanie tego, z jakich powodów organ podjął decyzję, a w konsekwencji skarżący utracili środki pieniężne. Nadto zarzucono naruszenie art. 206 ust. 3 pkt 3 ustawy o BFG poprzez niewyłączenie spod umorzenia zobowiązań jednostek publicznych oraz art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG poprzez błędne przyjęcie, że nie jest konieczne opublikowanie decyzji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Skarżący będący jednostkami samorządu terytorialnego odwołali się do art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zarzucając organowi naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji nieuwzględnienie sytuacji skarżących jako zobowiązanych do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze wymienieni wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Rada Nadzorcza P. w S. wniosła nadto o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 85 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z 15 maja 2014 r. ustanawiającą ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE.L .2014.173.190 ze zm.) – zwanej dalej "dyrektywą nr 2014/59/UE".

W odpowiedzi na skargę Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoją argumentacje zawartą w decyzji oraz o odrzucenie skarg podmiotów posiadających rachunek bankowy wskazując, że nie mają oni interesu prawnego do wniesienia skargi, a jedynie interes faktyczny,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się nieuzasadnione, bo zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do uwzględnienia roszczeń procesowych skarżących. W tej sprawie, po myśli art. 105 ust. 1 ustawy o BFG, Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. W przypadku stwierdzenia wad tego aktu, które – zgodnie z art. 145 – ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) stwarzałyby podstawę do uwzględnienia skargi, Sąd – zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG – nie był uprawniony do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, lecz wyłącznie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Tego rodzaju wad jednak Sąd się nie dopatrzył.

Na wstępie podnieść należy, że ani obligacje ani udziały wyemitowane przez P. nie były objęte ochroną gwarantowaną. Uwzględnienie skargi umożliwiłoby wierzycieli tych praw wszczęcie dalszych postępowań o odszkodowanie z tytułu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i odzyskanie utraconych środków, a to na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740). Z tego powodu Sąd ocenił, że po stronie obligatariuszy i udziałowców Banku występuje interes prawny, warunkujący możliwość wniesienia skargi. Podobna ocena dotyczy wierzycieli z tytułu depozytów ulokowanych na rachunkach bankowych P., w szczególności jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, ze wykonywanie funkcji krytycznych w stosunku do tych jednostek przesądziło o wyczerpaniu przesłanki interesu publicznego we wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, o czym szerzej w dalszej części motywów. Utratę środków zgromadzonych na rachunkach traktować należy jako formę pozbawienia jednostki własności. Spór co do legalności takiego działania stanowi niewątpliwie źródło interesu prawnego.

Po myśli art. 10 Prawa upadłościowego ogłoszenie upadłości może nastąpić w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny, to znaczy – jak stanowi art. 11 ust. 1 tej ustawy – utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Wszczęcie postępowania upadłościowego następuje na wniosek legitymowanego do tego podmiotu, a do jego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny – sąd rejonowy gospodarczy (art. 18 ustawy), który zgodnie z art. 35 tej ustawy, proceduje na podstawie przepisów ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575) o procesie. Doświadczenia kryzysu finansowego z lat 2007 – 2009 dowiodły, że postępowanie upadłościowe okazało się mechanizmem zawodnym jeżeli chodzi o bezpieczeństwo rynku finansowego. Okazało się bowiem, że wnioskowy tryb uruchomienia tego postępowania, do czego legitymowani są m. in. wierzyciele dłużnika i cechy tej procedury, pozbawionej szczególnych gwarancji dla bezpieczeństwa wierzycieli instytucji finansowych stanowić może pole do nadużyć, stwarzających poważne ryzyko systemowe (punkty 44 – 46 preambuły dyrektywy nr 2014/59/UE). Zarysowane tu okoliczności wywołały interwencję prawodawcy unijnego i wejście w życie wspomnianej dyrektywy, wprowadzającej do systemu prawnego instytucje przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Przymusowa restrukturyzacja stanowi zharmonizowaną przez prawo unijne instytucję prawa publicznego, polegającą na wyeliminowaniu z rynku znajdującej się w stanie zagrożenia upadłością instytucji finansowej z pominięciem postępowania upadłościowego, w drodze władczych środków administracyjnych. Zasadniczym celem restrukturyzacji i towarzyszącej jej tzw. uporządkowanej likwidacji jest – jak stanowi punkt 45 zdanie pierwsze, drugie i trzecie preambuły dyrektywy nr 2014/59/UE – działanie w interesie publicznym. Interes ten jest rozumiany w tym przypadku jako uniknięcie tzw. pokusy nadużycia (ang. moral hazard), zagrożenia stabilności finansowej, zakłócenia funkcji krytycznej i ryzyka dla ochrony deponentów, które mogłyby wystąpić, gdyby uruchomiono tradycyjne postępowanie upadłościowe. Kategoria interesu publicznego nie jest jednorodną, zwłaszcza że ustawodawca posługuje się tym pojęciem w rozmaitych kontekstach znaczeniowych. Obserwowana obecnie tendencja do zastępowania popularnego jeszcze w latach 80-tych XX wieku terminu "interes społeczny" określeniem "interes publiczny" uzasadnia odwołanie się do ustaleń J. Borkowskiego, który interes ów upatrywał jako cel określonej polityki państwa (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski (red.), J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 69). Nie inaczej interes publiczny rozumieć należy w ramach przymusowej restrukturyzacji, przy czym mieć trzeba na względzie szerzej ujętą politykę, bo na płaszczyźnie Unii Europejskiej. W tym przypadku realizacja interesu publicznego wyrażać się ma w zapewnieniu ciągłości tzw. funkcji krytycznych, "aby uniknąć negatywnych skutków dla stabilności finansowej, ochronę środków publicznych poprzez ograniczenie do minimum możliwości nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego dla instytucji będących na progu upadłości, a także ochronę objętych gwarancją deponentów, inwestorów, środków finansowych i aktywów klientów." (punkt 45 zdanie czwarte preambuły dyrektywy nr 2014/59/UE).

Funkcje krytyczne zdefiniowano w art. 2 pkt 17 ustawy o BFG jako "usługi, operacje lub inną działalność podmiotu lub grupy, których zaprzestanie mogłoby prowadzić, w jednym lub kilku państwach członkowskich będących członkiem Unii Europejskiej, do zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki lub zagrozić stabilności finansowej ze względu na wielkość podmiotu lub grupy, ich udział w rynku, złożoność, działalność transgraniczną, powiązania gospodarcze lub finansowe, w szczególności uwzględniając możliwość wykonywania tych usług, operacji lub innej działalności przez inne podmioty". Podobną definicję tego pojęcia zawiera art. 2 ust. 1 pkt 35 dyrektywy nr 2014/59/UE.

Zgodnie z upoważnieniem zamieszczonym w art. 2 ust. 2 i art. 115 ust. 1-6 dyrektywy, Komisja określiła kryteria identyfikowania funkcji krytycznych w rozporządzeniu nr 2016/778. Łącznie ujęte w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego rozporządzenia warunki uznania funkcji za krytyczną obejmują pełnienie takiej funkcji przez instytucję na rzecz osób niepowiązanych z instytucją bądź grupą i niezbędność jej realizacji, rozumiane jako prawdopodobieństwo, że nagłe zaburzenie pełnienia tej funkcji wywarłoby istotny, negatywny wpływ na osoby trzecie, zapoczątkowałoby efekt domina lub podważyłoby ogólne zaufanie uczestników rynku z powodu znaczenia systemowego tej funkcji dla osób trzecich oraz znaczenia systemowego danej instytucji lub grupy w pełnieniu tej funkcji oraz brak zastępowalności (substytucyjności) takiej funkcji. Ten ostatni przymiot rozumie się jako niemożność przejęcia wykonywania funkcji (usług, operacji lub innej działalności) przez inne podmioty. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia ustalając funkcje krytyczne należy uwzględnić wielkość instytucji lub grupy, ich udział w rynku, wzajemnie powiązania zewnętrzne i wewnętrzne, złożoność oraz działalność transgraniczną.

Realizacja funkcji krytycznej odbywa się poprzez świadczenie usług krytycznych, a więc takich, które zgodnie z punktem 8 zdanie pierwsze preambuły do rozporządzenia nr 2016/778 stanowią "podstawowe operacje, działania i usługi wykonywane dla jednej jednostki gospodarczej lub jednego podmiotu prawnego (usługi dedykowane) lub dla ich większej liczby (usługi dzielone) w ramach grupy, które są potrzebne do zagwarantowania jednej funkcji krytycznej lub większej ich liczby. (...)". W zdaniu drugim tego punktu i art. 6 ust. 4 rozporządzenia sprecyzowano, że za krytyczną usługę uznać można taką, której zaburzenie świadczenia może stanowić poważną przeszkodę w pełnieniu jednej funkcji krytycznej lub większej ich liczby, lub może całkowicie uniemożliwić ich pełnienie, chyba że inny dostawca może ją wyświadczyć w rozsądnych ramach czasowych w porównywalnym stopniu, jeżeli chodzi o przedmiot, jakość i koszt danej usługi.

Odnotować warto, że z problemem oceny wystąpienia interesu publicznego mierzył się już centralny organ do spraw restrukturyzacji unii bankowej, to jest Jednolita Rada do spraw Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. W odniesieniu do zaliczanych do największych banków włoskiego systemu (Veneto Banca i Banca Popolare di Vicenza), pomimo znacznej liczby klientów i wielkich liczb depozytów, uznano, że brak jest podstaw do zastosowania przymusowej restrukturyzacji, właśnie z powodu braku realizacji funkcji krytycznych. Banki te świadczyły bowiem usługi na rzecz klientów indywidualnych, przedsiębiorców, drobnych rzemieślników, a regularna upadłość banków nie stanowiła – w ocenie Jednolitej Rady – zagrożenia dla ciągłości funkcji krytycznej eliminując występowanie interesu publicznego (zob. S. Merler, Critical functions and public interest in banking services: Need for clarification?, Economic Governance Support Unit 2017, s. 7 i n., N. Bilotta, Case Studies: Banco Popolare di Vicenza and Veneto Banca, Seven Pillars Institute Moral Cents, Vol. 6 Issue 2, Summer/Fall 2017, s. 33-44, I. G. Asimakopoulos, The Veneto Banks Resolution: It Shall Be Called 'Liquidation', European Company Law 2018, s. 156-162).

Z postanowieniami dyrektywy nr 2014/59/UE korespondują zdefiniowane w art. 66 pkt 1 – 5 ustawy o BFG cele przymusowej restrukturyzacji, do których zaliczono utrzymanie stabilności finansowej, w szczególności przez ochronę zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej, ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów, zapewnienie kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych ochrona deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat i ochrona środków powierzonych podmiotowi przez jego klientów.

Można zatem powiedzieć, że restrukturyzacja i następująca w ślad za nią likwidacja instytucji finansowej stosowane być mogą wyjątkowo, gdy tradycyjna droga postępowania upadłościowego z góry okazuje się zawodna w realizowaniu obowiązku ochrony interesu publicznego. O tym, że przymusowa restrukturyzacja stanowi mechanizm, który ma być uruchamiany subsydiarnie względem postępowania upadłościowego świadczy jednoznacznie treść punktu 46 zdanie pierwsze preambuły dyrektywy nr 2014/59/UE. Obliguje on do rozważenia likwidacji instytucji w ramach postępowania upadłościowego zanim wdrożone zostaną narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Implementujące dyrektywę przepisy ustawy o BFG konstruują dwuetapowe postępowanie w tym zakresie. Etap pierwszy obejmuje postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o BFG wieńczone jest decyzją o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Kolejna faza, w zależności od okoliczności może zakończyć się zbyciem przedsiębiorstwa, upadłości likwidacyjnej bądź likwidacją w postępowaniu likwidacyjnym (art. 230 ust. 1 ustawy o BFG). Rozwiązanie to koresponduje z treścią punktu 44 preambuły dyrektywy nr 2014/59/UE.

Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji i stosownych rozstrzygnięciach akcesoryjnych. Zarówno przepisy dyrektywy, jak i przepisy ustawy przewidują katalog obligatoryjnych czynności, które muszą poprzedzać wydanie decyzji w tym przedmiocie. Czynności te podzielić można na te o charakterze procesowym, do których wypełnienia obowiązany jest Bankowy Fundusz Gwarancyjny (działając poprzez swoje organy) wraz ze wszczęciem postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji oraz działania nadzorcze i przygotowawcze, poprzedzające owo wszczęcie, a podejmowane nie tylko przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, ale również Komisję Nadzoru Finansowego. Specyfika badania legalności zaskarżonej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wyraża się przede wszystkim w tym, że zweryfikować należało wyczerpanie i prawidłowość czynności należących do obu wspomnianych kategorii oraz merytoryczną zasadność aktu kończącego postępowanie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że P., w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2020 r., poz. 449), był bankiem funkcjonującym w formie spółdzielni. Posiadał siedzibę w S., a więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wobec tego kwalifikować go należy jako bank krajowy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1896). Z kolei bank krajowy objęty jest przez definicję banku, zamieszczoną w art. 2 pkt 1 ustawy o BFG, a ten zaś zaliczony został przez art. 2 pkt 40 tej ustawy do kategorii podmiotów krajowych, objętych przez art. 64 ust. 2 ustawy o BFG unormowaniem tego aktu. Ten ostatni przepis zawiera definicję pojęcia podmiotu, do którego odwołuje się art. 69 ustawy, precyzującego zakres zastosowania jej działu III zatytułowanego "Przymusowa restrukturyzacja", normującego tę właśnie instytucję prawną.

Niezależnie od tego warto podkreślić, że P. stanowił instytucję kredytową w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 575/2013 z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE.L2013.176.1 ze zm.) – zwanym dalej "rozporządzeniem nr 575/2013". Niewątpliwie był przecież przedsiębiorstwem, którego działalność polegała na przyjmowaniu depozytów pieniężnych lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek. Działalność tego banku poddana więc także była regulacji wskazanego aktu prawa unijnego.

Wymienione uregulowania przesądzają o tym, iż uruchomienie przymusowej restrukturyzacji w stosunku do P. było formalnie dopuszczalne. W świetle postanowień art. 67 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o BFG realizacja wspomnianych wcześniej, a określonych w art. 66 tej ustawy celów restrukturyzacji odbywać się ma z wykorzystaniem kilku rodzajów mechanizmów.

Ich dobór nie może być przypadkowy, bo – jak wynika z lektury przepisów ustawy – przyjęto w niej pewną gradację środków. W tym miejscu zaznaczyć należy, że ustawodawca krajowy posługuje się pojęciem przymusowej restrukturyzacji w dwóch znaczeniach: ogólnym, obejmującym wszystkie mechanizmy służące realizacji wspomnianych celów (restrukturyzacja sensu largo) oraz ścisłym, odnoszącym się jedynie do procedury wszczęcia i prowadzenia restrukturyzacji (restrukturyzacja sensu stricto), będącej tylko jednym spośród narzędzi restrukturyzacji w pierwszym znaczeniu, a zmierzającej do likwidacji bądź przejęcia podmiotu w restrukturyzacji.

Prowadzenie przymusowej restrukturyzacji sensu stricto jawi się jako nie tylko najbardziej dotkliwy, ale i ostateczny, a zarazem subsydiarny środek. Wchodzi bowiem w grę wówczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania innych mechanizmów służących zapewnieniu stabilności finansowej i realizacji pozostałych celów przymusowej restrukturyzacji sensu largo (tj. umorzenia bądź konwersji instrumentów finansowych bez prowadzenia restrukturyzacji sensu stricto), przede wszystkim zapewnienia kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych (art. 66 pkt 3 ustawy o BFG). W myśl bowiem art. 67 ust. 1 pkt 1 – 3 restrukturyzacja sensu largo może polegać na: 1) opracowaniu planów przymusowej restrukturyzacji i grupowych planów przymusowej restrukturyzacji, w tym określanie minimalnego poziomu funduszy własnych i zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji, 2) umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych, 3) prowadzeniu przymusowej restrukturyzacji. Ta ostatnia możliwość otwiera się w każdym przypadku, gdy spełnione są przesłanki do uruchomienia restrukturyzacji sensu largo, a brak jest podstaw do samoistnego umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych. Zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt 1 – 2 i ust. 3 ustawy o BFG podmiot nie spełnia warunków kontynuowania działalności, jeżeli łącznie jest on zagrożony upadłością w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy o BFG i brak jest przesłanek wskazujących, że możliwe działania nadzorcze lub działania podmiotu pozwolą we właściwym czasie usunąć zagrożenie upadłością.

Zagrożenie upadłością w rozumieniu ostatniego z wymienionych przepisów następuje wówczas, gdy wystąpi co najmniej jedna z czterech kategorii następujących okoliczności: 1) występują przesłanki uznania, że podmiot nie będzie spełniał warunków prowadzenia działalności w stopniu uzasadniającym uchylenie albo cofnięcie zezwolenia na utworzenie banku albo prowadzenie działalności maklerskiej przez firmę inwestycyjną, 2) aktywa podmiotu nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że aktywa podmiotu nie wystarczą na zaspokojenie jego zobowiązań, 3) podmiot nie reguluje swoich wymagalnych zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że nie będzie ich regulował, 4) kontynuacja działalności podmiotu wymaga zaangażowania nadzwyczajnych środków publicznych. W analogiczny sposób przesłanki zagrożenia upadłością ujmuje art. 32 ust. 4 dyrektywy nr 2014/59/UE.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia przymusowej restrukturyzacji P. Bankowy Fundusz Gwarancyjny wykazał ponad wszelką wątpliwość, że Bank był w dniu podjęcia decyzji zagrożony upadłością i brak było podstaw do uznania, że możliwe działania nadzorcze lub działania podmiotu pozwolą we właściwym czasie usunąć zagrożenie upadłością. Uruchomienie przymusowej restrukturyzacji pozostawało także zgodne z interesem publicznym w wyżej wskazanym znaczeniu.

Z akt sprawy wynika, że Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła wobec Banku zaawansowane, rozbudowane działania nadzorcze z zakresu wczesnej interwencji, polegające na uruchomieniu programu naprawczego, o którym mowa w art. 142 ust. 1 ustawy o BFG. Okazał się on jednak nie tylko nieskuteczny, ale w okresie jego obowiązywania doszło do pogłębienia się trudności finansowych Banku. Z roku na rok sytuacja Banku znacząco pogarszała się, a w lutym 2019 r. kwota kapitałów własnych osiągnęła wartość ujemną, co uzasadniało konkluzję raportu z oszacowania nr 1, o tym że aktywa Banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań. W uzupełnieniu raportu z oszacowania nr 2 z 12 stycznia 2020 r. stwierdzono, że brak jest takich środków nadzorczych, które mogłyby doprowadzić do usunięcia zagrożenia upadłością. Do takiego stanu, w świetle raportów z oszacowania wynika, nie mogłyby doprowadzić także działania samego Banku. Wbrew zarzutom skarżących, ocena prawidłowości i rzetelności wszystkich sprawozdań finansowych Banku sporządzona przez audytora nie była tu niezbędna. Wskazane w decyzji dane w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym nie budzą wątpliwości co do ich wiarygodności i rzeczywistej sytuacji Banku.

Dlatego umorzenie bądź samoistna (bez wszczęcia przymusowej restrukturyzacji) konwersja wierzytelności, o których mowa w art. 70 ustawy o BFG nie wchodziła w grę. Konieczność realizacji celów restrukturyzacji, o których mowa w art. 66 ustawy wymagała więc wydania zaskarżonej decyzji. Tę zaś, pod względem formalnym, poprzedzać musiało opracowanie planu przymusowej restrukturyzacji, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o BFG oraz zasięgnięcia opinii Komisji Nadzoru Finansowego (art. 101 ust. 11 ustawy o BFG), a także konsultacji z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, bo planowana restrukturyzacja zakładała przejęcie przedsiębiorstwa w restrukturyzacji (art. 174 ust. 7 ustawy o BFG).

Warunki te uznać należy za spełnione, bo po pierwsze – Komisja Nadzoru Finansowego w dniu 14 stycznia 2020 r. planowaną przez organ restrukturyzację Banku zaopiniowała pozytywnie, a po drugie – Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w dniu 13 stycznia 2020 r. ocenił, że planowana restrukturyzacja nie wywrze wpływu na stan konkurencji na rynku. Po trzecie, zarząd Bankowego Funduszu Gwarancyjnego uchwałą z [...] października 2017 r. przyjął plan przymusowej restrukturyzacji dla Banku. Zawarto tam wszystkie, obligatoryjne w świetle art. 81 ust. 1 pkt 1 – 18, ust. 2 i 3 ustawy o BFG, elementy. Obejmowały one planowane działania i ocenę ich wykonalności. Bieżąco weryfikowany co do aktualności plan zakładał kontynuację realizacji funkcji krytycznej, za którą uznano obsługę jednostek samorządu terytorialnego, poprzez przejęcie przedsiębiorstwa zgodnie z art. 174 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Spełnione zostały także formalne i merytoryczne przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Czynności postępowania (poza jednym wyjątkiem, o którym w końcowej części motywów), przeprowadzona ocena sytuacji Banku, a także przesłanek uruchomienia przymusowej restrukturyzacji, jak i sposób jej wdrożenia, a także ujawnione w zaskarżonej decyzji motywy jej podjęcia nie nasuwają zastrzeżeń.

Po wszczęciu postępowania, co miało miejsce [...] marca 2019 r., Bankowy Fundusz Gwarancyjny badał relaną możliwość przejęcia Banku przez inny bank. Weryfikacja ta okazała się ostatecznie negatywna, bowiem żaden z nich nie wyraził zainteresowania przejęciem. W międzyczasie Bank przekroczył nadzorczą miarę płynnościową M3 oraz odnotował spadek minimalnych norm kapitałowych w postaci współczynnika Tier I do poziomu 2,92 % oraz współczynnika kapitału Tier I (CET 1) do poziomu 2,65%, a Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła Bankowy Fundusz Gwarancyjny o wystąpieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz brak skuteczności realizacji założeń Programu Postępowania Naprawczego Banku na lata 2016-2020 i Planu Ochrony Kapitału. Komisja oceniła tym samym, że Bank znajduje się na progu upadłości i nadała mu ocenę końcową 4 – według metodyki badania i oceny nadzorczej banków komercyjnych, zrzeszających oraz spółdzielczych, wyrażającą ogólną, bardzo niekorzystną sytuację Banku.

Następnie wyłoniono podmiot dokonujący oszacowań, których sporządzenie jest w tym postępowaniu obligatoryjne. W postępowaniu w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji Bankowy Fundusz Gwarancyjny obligowany jest bowiem skorzystać ze swoistej opinii biegłego, nazwanej przez ustawodawcę oszacowaniem, a precyzyjniej rzecz ujmując oszacowaniami, bo zgodnie z § 5 ust. 1 załącznika do wydanej na podstawie art. 8 pkt 9 lit. g uchwały Rady Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 19 września 2018 r. w sprawie określenia zasad przeprowadzania oszacowań na potrzeby przymusowej restrukturyzacji, sporządzone być powinny dwie tego rodzaju opinie. Pierwsze zawierać ma profesjonalną i szczegółową weryfikację wystąpienia przesłanki zagrożenia upadłością, a drugie – wynik oceny zastosowania określonych instrumentów przymusowej restrukturyzacji.

Czynności wyboru oferenta przeprowadzono prawidłowo, zgodnie z art. 137 ust. 1 i nast. ustawy o BFG oraz art. 37 – 41 rozporządzenia delegowanego Komisji z 23 marca 2016 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych określających treść planów naprawy, planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz grupowych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, minimalne kryteria, które właściwy organ ma poddać ocenie w odniesieniu do planów naprawy i grupowych planów naprawy, warunki udzielenia wsparcia finansowego w ramach grupy, wymagania wobec niezależnych rzeczoznawców, umowne uznanie uprawnień do umorzenia i konwersji, procedury i treść wymogów dotyczących powiadomienia i obwieszczenia o zawieszeniu oraz sposób funkcjonowania kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Dz.U.UE.L.2016.184.1 ze zm.). Zaakcentować należy, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku, by sporządzający oszacowanie podlegał nadzorowi Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego, tej bowiem powierzono nadzór nad działalnością podmiotów świadczących usługi badania ustawowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r., nr 2006/43/WE w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych, zmieniająca dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG oraz uchylająca dyrektywę Rady 84/253/EWG (Dz.U.UE.L.2006.157.87) i art. 2 pkt 1 ustawy z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1415), a więc rocznych bądź innych obligatoryjnych bądź fakultatywnych sprawozdań finansowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 6 przekonująco wyjaśniono motywy wyboru wykonawcy oszacowań w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu zachowano wymagania profesjonalizmu, transparentności i niezależności podmiotowej.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżących, według których oszacowanie powierzono podmiotowi do tego nieuprawnionemu, a udostępnienie mu danych Banku stanowiło naruszenie tajemnic bankowej i zawodowej. Przeciwnie, podmiot sporządzający oszacowania czynił to na podstawie przepisów ustawy o BFG, a w tym zakresie w art. 104 ust. 2 pkt 11 Prawa bankowego wprowadzono wyłom od obowiązku zachowania tajemnicy bankowej. Z kolei w obrębie wiążących Komisję Nadzoru Finansowego tajemnicy zawodowej i tajemnicy rynku finansowego obowiązują zwolnienia, przedmiotowe w zakresie tej pierwszej – co do informacji udzielanych w związku z wykonywaniem nadzoru bankowego (art. 10a ust. 4 pkt 1 Prawa bankowego), zaś podmiotowe w odniesieniu do drugiej z wymienionych – co do informacji udzielanych Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (art. 16 ust. 1- 3 i art. 17 ust. 1 – 2 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz. U. z 2020 r., poz. 2059). Co więcej, w art. 320 ust. 4 pkt 9 lit. b ustawy o BFG wprost przewidziano włączenie podmiotu, któremu powierzono wykonanie oszacowania w krąg uprawnionych do uzyskania informacji objętych tajemnicą zawodową.

Poza wspomnianym unormowaniem ustawowym, wykonawca sporządzający oszacowania zobowiązany był respektować postanowienia wspomnianej uchwały Rady Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 19 września 2018 r. Sąd uznał, że oba oszacowania sporządzono prawidłowo, nie naruszając przyjętego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny planu restrukturyzacji.

Z oszacowania nr 1 wynika jednoznacznie ujemna wartość kapitałów własnych, co doprowadziło do logicznej konkluzji, że aktywa Banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań, a w konsekwencji – że zachodzi zagrożenie upadłością. Wskazana okoliczność stanowi samoistną podstawę do oceny występowania takiego zagrożenia. Wykazany przez Bank zysk netto za okres od stycznia do listopada 2019 r. oceny tej nie zmienia, bowiem równolegle istotnie zwiększyła się strata z lat ubiegłych, niwelując wspomniany pozornie tylko korzystny, dodatni wynik finansowy. Na pewno w 2019 r. nie doszło do zmiany niekorzystnych tendencji funkcjonowania banku, lecz wręcz utrwalenia negatywnego trendu. Na szczególną uwagę zasługuje to, że jak ustalono w postępowaniu zwieńczonym zaskarżoną decyzją, rzeczywista i negatywna dla rynku sytuacja finansowa Banku nie znajdowała odzwierciedlenia w oficjalnie publikowanych danych sprawozdawczych, co tylko potwierdza nieskuteczność podejmowanych działań nadzorczych. Świadczyły o tym ponadto wskazane przez Komisję Nadzoru Finansowego niespełnienie wymagań kapitałowych, o których mowa w art. 92 rozporządzenia nr 575/2013, statuującego minimalne poziomy tzw. współczynnika Tier, zagrożenie dla środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, przekroczenie limitów koncentracji unormowanych w art. 395 rozporządzenia nr 575/2013, odnoszących się do ryzyka kredytowego i nieskuteczność działań naprawczych w zakresie adekwatności kapitałowej, związanej przede wszystkim z obsługą kredytów i pożyczek. Warto zaakcentować, że proponowane przez Bank w 2019 r. kolejne działania naprawcze Komisja Nadzoru Finansowego 4 grudnia 2019 r. oceniła jako "nierealne". Na uwagę zasługuje nadto fakt, że – jak wynika ze skierowanego do Sądu pisma Prokuratury Regionalnej w R., Wydziału I do Spraw Przestępczości Gospodarczej, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że w okresie od września 2016 do stycznia 2020 r. osoby wchodzące w skład zarządu Banku podejmowały decyzje gospodarcze nie zabezpieczając w należyty sposób interesów Banku do zagrożenia upadłością oraz wyrządzenia szkody majątkowej w wielkich rozmiarach, co najmniej 180 milionów złotych (k. 258). W tym zakresie wprawdzie toczy się obecnie postępowanie karne w sprawie, ale w świetle pozostałych, a zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów nie można wykluczyć, że stale pogarszająca się sytuacja finansowa Banku nie była dziełem przypadku, czy niefortunnych zdarzeń gospodarczych na rynku, lecz zamierzonych zachowań ludzkich.

Z kolei w oszacowaniu nr 2 zaprezentowano możliwe instrumenty restrukturyzacji, obejmujące przejęcie przedsiębiorstwa w całości bądź sprzedaży jego zorganizowanej części oraz oddziałów, powołania instytucji pomostowej bądź umorzenie lub konwersję zobowiązań.

Alternatywne wobec stworzenia instytucji pomostowej mechanizmy nie wchodziły jednak w grę w praktyce, bowiem żaden bank nie zdecydował się na przejęcie P., a ponadto sytuacja Banku pod koniec 2019 r. – jak już sygnalizowano – uległa dalszemu, poważnemu pogorszeniu. Uzyskał on ocenę końcową na poziomie F – według wspomnianej metodyki badania i oceny nadzorczej banków, świadczącą o zagrożeniu upadłością, a Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała Bankowy Fundusz Gwarancyjny o braku możliwych do podjęcia działań nadzorczych lub działaniach Banku, które pozwoliłyby usunąć zagrożenie upadłością we właściwym czasie. Dotychczasowe działania Banku, a polegające na podjęciu współpracy z B.S. A., Komisja oceniła wręcz za nieskuteczne. Konkluzje oszacowania nr 1 stały się także powodem wyrażenia przez Komisję Nadzoru Finansowego oceny o braku podstaw do ustanowienia dla Banku kuratora. W zaistniałej sytuacji Komisja przyjęła, że tego rodzaju zabieg nie doprowadziłby do osiągnięcia zakładanego skutku. Ocenę tę wypada podzielić. Trudno oczekiwać od kuratora, iż wydźwignąłby on Bank z tak poważnych trudności finansowych. Można wręcz powiedzieć, że powołanie kuratora byłoby bezcelowe, a może nawet przeciwskuteczne.

Wobec tego, że P.obsługiwał wiele jednostek samorządu terytorialnego, zasadnie rozważano, czego wyrazem była treść oszacowania nr 2, wyłączenie od zasady pokrywania skutków strat przez wierzycieli w tym zakresie. Taką możliwość przewiduje art. 206 ust. 3 pkt 1 – 4 ustawy o BFG w szczególności w celu zachowania ciągłości funkcji krytycznych, do których zaliczono przecież obsługę przez Bank jednostek samorządu terytorialnego. Ostatecznie jednak, nie zdecydowano się na takie rozwiązanie, trafnie konkludując że byłoby ono mniej korzystne dla osób fizycznych, mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców. Ziściłaby się tym samym przeszkoda takiego wyłączenia, o której stanowi art. 206 ust. 3 pkt 4 ustawy o BFG.

Także tę ocenę organu wypada podzielić. Straty pozostałych wierzycieli byłyby niewątpliwie wówczas wyższe. Rzeczywiście, jak przekonująco umotywowano w zaskarżonej decyzji na s. 14-16, kwotą strat obciążone byłyby zobowiązania osób fizycznych i mikroprzedsiębiorców przekraczające limit gwarancji, a ponadto depozyty przedsiębiorców, które zaliczane są do trzeciej kategorii należności w rozumieniu art. 440 ust. 2 pkt 3 Prawa upadłościowego. Ich zaspokojenie wiązałoby się więc z trudnościami. Wprawdzie unormowanie art. 274 ust. 1 i art. 279 ustawy o BFG ma charakter fakultatywny, jednak zgodzić się należy z organem, że ten zyskałby możliwość umorzenia lub konwersji aż 8 % sumy funduszy własnych i zobowiązań Banku w celu wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z funduszu przymusowej restrukturyzacji.

Ostatnia, obligatoryjna przesłanka, a wiążąca się z istnieniem interesu publicznego w uruchomieniu przymusowej restrukturyzacji także została spełniona. Ma ona kluczowe znaczenie, bo restrukturyzacja wiąże się z zaangażowaniem środków publicznych.

Na podstawie korespondującego z tymi unormowaniami art. 2 pkt 17 ustawy o BFG Bankowy Fundusz Gwarancyjny opracował we wrześniu 2018 r. Model Identyfikacji Funkcji Krytycznych. Jako kluczowe dla gospodarki, a świadczone przez banki spółdzielcze usługi organ zidentyfikował wówczas przyjmowanie depozytów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli średnia arytmetyczna sald z końca każdego miesiąca minionego roku przekracza 60 milionów złotych. W przypadku P. w S. wartość ta była wielokrotnie przekroczona, bo wynosiła średnio w każdym z miesięcy 2019 r. aż 187 232 000 złotych. Okoliczność ta świadczy o tym, że wskazanie przez organ funkcji krytycznej w zaskarżonej decyzji nastąpiło prawidłowo. Instytucja przymusowej restrukturyzacji w tym przypadku pozwala zachować ciągłość realizacji tej funkcji, bo stwarza możliwość utrzymania stabilności finansowej danego podmiotu realizującego zadania publiczne. Warto zaakcentować, że sam szeroki zakres działalności Banku na poziomie lokalnym w stosunku do klientów indywidualnych nie mógłby samoistnie uzasadniać uruchomienia przymusowej restrukturyzacji. Sąd ocenił że organ zasadnie przyjął, że przesłanka interesu publicznego została spełniona.

Wobec tego zachodziły podstawy do wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.

Na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy o BFG, organowi przysługiwało prawo do zastosowania różnych instrumentów przymusowej restrukturyzacji. Dokonując ich doboru organ nie naruszył kryteriów wskazanych w art. 110 ust. 3 ustawy o BFG, bo wywiązał się z obowiązku realizacji celów przymusowej restrukturyzacji, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczności faktyczne sprawy, zasadę pokrywania strat podmiotu w restrukturyzacji w pierwszej kolejności przez właścicieli praw udziałowych i zgodnie z kolejnością zaspokajania roszczeń określone w ustawie oraz Prawie upadłościowym.

Za nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70 ust. 2 ustawy o BFG. Umorzenie instrumentów kapitałowych nastąpiło bez naruszenia prawa, a to dlatego że po pierwsze miało to miejsce w ramach przymusowej restrukturyzacji, a po drugie w myśl art. 188 ust. 4 ustawy o BFG, wartość przenoszonych do instytucji pomostowej zobowiązań nie mogła przekroczyć wartości przenoszonych praw majątkowych. Zasadnie organ, kierując się zasadą pokrywania strat Banku przez jego udziałowców – w tym przypadku spółdzielców, obciążył stratą tych właśnie wierzycieli Banku. Motywy braku precyzyjnego wskazania wartości poszczególnych składników majątkowych i zobowiązań na dzień wszczęcia przymusowej restrukturyzacji zostały przekonująco wyjaśnione charakterystyką podmiotu funkcjonującego w formie spółdzielni. Trafnie w tym zakresie odwołano się do rejestru członków spółdzielni.

Ustalając kolejność i zakres umorzonych instrumentów kapitałowych organ nie naruszył art. 72 ust. 1, 2, 8 i art. 208 ust. 1 i 2 ustawy o BFG, Jak wynika z oszacowania, umorzeniu podlegać miały wszystkie instrumenty kapitałowe, tj. udziały członkowskie i obligacje podporządkowane w rozumieniu art. 72a rozporządzenia nr 575/2013 z odsetkami, zaś w poddanym restrukturyzacji Banku miały zostać należności zaliczane do czwartej kategorii zaspokajania w rozumieniu art. 44 ust. 2 pkt 4 Prawa upadłościowego oraz część należności zaliczanych do kategorii trzeciej w rozumieniu art. 440 ust. 2 pkt 3 Prawa upadłościowego. Umorzenie udziałów należących do udziałowców spółdzielni, a zaliczanych do kapitału podstawowego Tier 1 w rozumieniu art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 575/2013 nastąpiło zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, zaś umorzenie obligacji na okaziciela, ujmowanych jako instrumenty kapitału dodatkowego Tier 1 w rozumieniu art. 51 i nast. rozporządzenia nr 575/2013 – na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o BFG. Z kolei na podstawie 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o BFG umorzono obligacje zaliczane do kapitału Tier 2 zdefiniowanego w art. 62 i nast. rozporządzenia nr 575/2013.

Wbrew opartym na art. 70 ust. 1 pkt 2 i art. 70 ust. 2 ustawy o BFG zarzutom skarżących, umorzeniu instrumentów kapitałowych nie stało na przeszkodzie to, że instrumenty kapitałowe skarżący nabyli przed dniem wejścia w życie ustawy o BFG, tj. 9 października 2016 r. Przepisy ustawy o BFG kwestii tej nie regulują, to jest nie uzależniają dopuszczalności wszczęcia przymusowej restrukturyzacji od momentu, w którym podlegające umorzeniu instrumenty finansowe wykreowano, bądź nabyto. Unormowania te określają reguły umorzenia w sposób autonomiczny, odrębny od regulacji właściwych poszczególnym instrumentom kapitałowym. Instytucja przymusowej restrukturyzacji i dokonywane w jej ramach umorzenie instrumentów finansowych obejmuje te ostatnie na podstawie kryteriów określonych w ustawie o BFG, dyrektywie nr 2014/59/UE i rozporządzeniu nr 575/2013 z pierwszeństwem przed innymi unormowaniami, w tym zwłaszcza rozwiązaniami krajowymi. Konkluzja ta pozostaje uzasadniona potrzebą ochrony dóbr szczególnej wartości, która stała się powodem wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów prawa unijnego i krajowego poświęconych przymusowej restrukturyzacji.

Prawidłowo, nie naruszając postanowień art. 153 ust. 1 – 11 ustawy o BFG w tej sprawie ustanowiono administratora. Zgodnie z art. 181 ust. 1 – 6 ustawy o BFG, na podstawie zgody Komisji Nadzoru Finansowego, utworzono instytucję pomostową, do której przeniesiono przedsiębiorstwo oraz zobowiązania Banku. Instytucja pomostowa wstąpiła, na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o BFG, w miejsce podmiotu w restrukturyzacji.

Nieuzasadnione pozostały zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o BFG, bowiem tych w tej sprawie nie stosowano, a to z uwagi na to, że umorzenie instrumentów kapitałowych odbyło się w ramach przymusowej restrukturyzacji, a nie poza nią. Z kolei zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustaw samorządowych nie były trafne dlatego, że skarżący upatrywali w podjęciu zaskarżonej decyzji zagrożenia dla wykonania budżetu. W sferze faktów istotnie, należące do jednostek samorządu terytorialnego środki zostały częściowo utracone. Jest to jednak konsekwencja przyjęcia przez prawodawcę unijnego i ustawodawcę krajowego zasady pokrywania strat przez wierzycieli podmiotu w restrukturyzacji. Sytuacja finansowa Banku w 2019 r. była niekorzystna i stale się pogarszała. Utrata możliwości spłaty wymagalnych zobowiązań prowadziłaby nieuchronnie do upadłości Banku, co zawsze wiąże się z ograniczeniami w skutecznym dochodzeniu roszczeń. Należących do jednostek samorządu terytorialnego środków w trybie postępowania upadłościowego nie można byłoby odzyskać w pełnym zakresie, bo jak wynika z niebudzących ustaleń organu, poddany restrukturyzacji Bank nie posiadał wystarczających środków na spłatę swych bieżących zobowiązań. W odróżnieniu jednak od postępowania upadłościowego, uruchomienie przymusowej restrukturyzacji służyć ma, jak już wskazano, zapewnieniu funkcji krytycznych, kojarzonych w tym przypadku z obsługą jednostek samorządu terytorialnego. Wydając zaskarżoną decyzję organowi udało się wykazać, że gdyby do przymusowej restrukturyzacji nie doszło, wskazanych funkcji krytycznych w drodze postępowania upadłościowego nie udałoby się zachować. Dlatego, pomimo uszczupleń budżetowych u poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie można powiedzieć, że doszło do naruszenia podniesionych przez skarżących przepisów Konstytucji RP ani przepisów ustaw samorządowych.

Nieuzasadniony pozostał zarzut wadliwej wykładni, oparty na treści art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w tej sprawie nie ziściły się przesłanki do posłużenia się unormowaną w tym przepisie regułą kolizyjną, bo żaden przepis nie budził wątpliwości interpretacyjnych wymagających posłużenia się ową regułą.

Nie można także zgodzić się ze skarżącymi, by doszło do naruszenia przepisów procesowych, normujących reguły prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani art. 101 ust. 1 ustawy o BFG. Bankowy Fundusz Gwarancyjny należycie przeprowadził czynności dowodowe, zgromadził wyczerpujący materiał i dokonał jego wszechstronnej oceny. Wbrew twierdzeniu skarżących, poddał wnikliwej analizie ustalenia i stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego. Samodzielnie i przekonująco umotywował wydaną decyzję, obudowując rozstrzygnięcie uzasadnieniem faktycznym i prawnym, z wyjaśnieniem nie tylko podstawy prawnej ale i znaczenia stosowanych przepisów prawa. Skoncentrowane wokół art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nie mógł być skuteczny oparty na art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG zarzut dotyczący nieopublikowania decyzji na stronie internetowej, bowiem fakt ten w tej sprawie miał miejsce.

Natomiast nie ustrzegł się organ naruszeń prawa podejmując czynności formalne dotyczące wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w tej sprawie – wydania decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji – zostało wszczęte w dniu [...] marca 2019 r. Przedmiot tego postępowania rozumieć należy szeroko, a więc obejmuje on wszelkie rozstrzygnięcia, które muszą bądź mogą znaleźć się w decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Wobec tego zbędnym było wydawanie w dniu [...] stycznia 2020 r. kolejnych postanowień o wszczęciu postępowań, a dotyczących elementów, które obejmował pierwotnie zakreślony przedmiot procesu. Mamy tu przecież do czynienia z jedną sprawą administracyjną i jednym postępowaniem, nie zaś autonomicznymi procedurami, obejmującymi poszczególne punkty, które znalazły się w treści zaskarżonej decyzji.

Uchybienie to, wprawdzie istotne, nie mogło mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem wydano jedną decyzję, w której rozstrzygnięto o całości sprawy, w której postępowanie zostało uruchomione prawidłowo w marcu 2019 r. Wady procesowe, a polegające na wydaniu zbytecznych uchwał Zarządu Funduszu nie przełożyły się więc w żaden sposób na legalność kontrolowanego przez Sąd aktu.

Sąd ocenił, że w tej sprawie nie zachodziły podstawy do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, o co wnioskował jeden ze skarżących. Rodzime przepisy nie ograniczają bowiem gwarantowanego przez art. 85 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy nr 2014/59/UE prawa do zaskarżenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji przez podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku ta decyzja dotyczy. Wskazany z kolei w zdaniu drugim tego ustępu art. 85 zakres materiału dowodowego, który poddawany jest ocenie w toku sądowej kontroli nie nasuwa wątpliwości i pozostaje zgodny z przyjętym w Polsce modelem orzekania przez sądy administracyjne.

Już tylko końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione argumenty, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wszystkie skargi.