Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1372/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i § 3, art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 84 § 1, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 832/16 w sprawie ze skargi S. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 lutego 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 832/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 lutego 2016r. znak: ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z 24 lutego 2016r., znak: ..., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.: dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. - utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2015r., znak ... o odmowie uzgodnienia rozbiórki domu przy ul. K. ... w miejscowości W. na działce nr ew. ... według dokumentacji pt.: "Projekt. Rozbiórka budynku mieszkalnego wolnostojącego, zlokalizowanego na działce ... obręb ..., ulica K. 13. ... W.".

Pismem z dnia 8 października 2015r. (data wpływu: 13 października 2015r.) Starosta Powiatu Z. zwrócił się do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu rozbiórki domu przy ul. K. ..., położonego na dz. nr ..., w miejscowości W..

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015r., organ I instancji działając na podstawie art. 106 § 1, § 2 i § 5 k.p.a. oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z. w związku z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego orzekł o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę domu przy ul. K. 13 w miejscowości W. na działce nr ew. .... W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż przedmiotowa nieruchomość wzniesiona została pod koniec XIX w., posiada skromny detal architektoniczny oraz stanowi istotny element historycznej zabudowy wsi jako przykład charakterystycznej zabudowy miejscowości z uwagi na swoje gabaryty, położenie względem ulicy, kompozycję bryły. Jej rozbiórka przyczyni się do zatarcia historycznego układu przestrzennego wsi oraz umniejszenia wartości zabytkowych układu ruralistycznego W.. W przekonaniu organu I instancji, obiekt ten jest w dostatecznym stanie zachowania i zachował swoją pierwotną bryłę i detal. Przekształceniu lub zaślepieniu uległa część otworów okiennych. Budynek posiada nieprzekształconą bryłę oraz czytelną formę kompozycyjną elewacji, świadczącą o jego metryce. Jest także jednym z historycznych elementów zabytkowych w krajobrazie kulturowym miejscowości. Ponadto, dla układu ruralistycznego wsi W., została opracowana w 2013r. karta ewidencyjna, w której w punkcie dotyczącym zagrożeń i najpilniejszych postulatów wskazano ochronę układu przestrzennego wsi wraz z jej zabudową, polegającą głownie na utrzymaniu jej zasadniczych elementów, tj. rozplanowanie, gabaryty i ukształtowanie bryły, historyczny sposób wykończenia zewnętrznego.

Rozpatrując zażalenie S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od postanowienia organu I instancji z dnia 12 listopada 2015r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z 24 lutego 2016r. orzekł o jego utrzymaniu w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Podniósł, iż stosownie do art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Minister stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby dla Gminy W. powstała gminna ewidencja zabytków w rozumieniu aktualnego brzmienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przepisów wykonawczych do tej ustawy, natomiast udokumentowano, że dom mieszkalny przy ul. K. ... w W. został ujęty w ww. wykazie zabytków. W przedmiotowym zbiorze figuruje również układ ruralistyczny miejscowości współtworzony przez przedmiotowy budynek. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, że budynek przy ul. K. ... w W., wzniesiony pod koniec XIX w., posiada znaczny stopień autentyzmu, wyrażający się w zachowanej kompletnie bryle obiektu. Również kompozycja elewacji ww. nieruchomości przetrwała do chwili obecnej w dobrym stanie. Minister zauważył, że doszło wprawdzie do przemurowań i zaślepień otworów okiennych, niemniej jednak, jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, w dalszym ciągu historyczny układ okien ww. budynku pozostaje czytelny. Przedmiotowy dom mieszkalny posiada wartości artystyczne wynikające z zastosowania przemyślanej, harmonijnej kompozycji bryły oraz skromnego wystroju architektonicznego w postaci ryzalitu, pilastrów i gzymsów. Jego likwidacja przyczyniłaby się do uszczuplenia układu ruralistycznego W. o jeden z jego integralnych, historycznych komponentów. Rozbiórka przedmiotowego domu mieszkalnego oznaczać będzie także zatarcie oryginalnej kompozycji ww. założenia przestrzennego w miejscu planowanych prac.

Minister dokonał analizy opinii załączonej do zażalenia i wskazał, iż nie stwierdzono w niej, aby przedmiotowy dom mieszkalny znajdował się w stanie katastrofy budowlanej. Organ odwoławczy zauważył, iż opracowaniu tym inż. mgr K. Z. wskazał na liczne uszkodzenia materii budynku oraz osłabienie jego konstrukcji uznając, iż remont obiektu oraz jego zabezpieczenie przed drganiami jest ekonomicznie nieopłacalne, nie zaś, że czynności te są niemożliwe do przeprowadzenia. Minister podniósł, iż opinia przedłożona przez inwestora nie może stanowić dowodu przesądzającego o konieczności rozbiórki ww. domu mieszkalnego ze względów technicznych. Jednocześnie stwierdzono, że stan zachowania powyższej nieruchomości jest dostateczny. Stosunkowo dobrą kondycję historycznej substancji materialnej omawianego domu mieszkalnego potwierdza zaś dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Minister przywołał zapis art. 5 u.o.z.o.z. wywodząc, iż pozostawienie zabytku bez opieki, w tym w szczególności niepodejmowanie przy tym obiekcie niezbędnych prac naprawczych, stanowi naruszenie powyżej przytoczonego artykułu i nie może być sankcjonowane przez organ konserwatorski.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 85 § 1 k.p.a. oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W omawianym przypadku organ I instancji uznał, iż posiada wystarczającą wiedzę z urzędu do oceny planowanych prac rozbiórkowych w kontekście zachowanych wartości zabytkowych przedmiotowego domu mieszkalnego i układu ruralistycznego miejscowości W.

Konkludując Minister uznał, iż w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Organ zażaleniowy w omawianym przypadku przedłożył interes społeczny nad interes skarżącej, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji budynku położonego przy ul. K. ... w W., który posiada indywidualne wartości zabytkowe oraz walory historyczne i naukowe, wynikające z przynależności do historycznego założenia przestrzennego miejscowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: (1) art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 126 i art. 110 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo upływu terminu do tego; (2) art. 67 § 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie zachodzą warunki do wydania decyzji w sprawie rozbiórki budynku; (3) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ I instancji całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie uwzględnienia stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz faktu, że skarżąca wykupiła od dotychczasowych mieszkańców przedmiotowy budynek ze względu na ich bezpieczeństwo. W wyniku tego zaniechania organ I instancji nie rozpatrzył należycie stanu faktycznego ponieważ go nie ustalił. W wyniku tego zostało wydane zaskarżone postanowienie; (4) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku. Potrzeba takich oględzin wynikała z braku aktualnej wiedzy organu o stanie technicznym budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 lutego 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2015r. odmawiające – w trybie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego – uzgodnienia rozbiórki domu przy ul. K. ... w miejscowości W. na działce nr ew. ....

Sąd wywiódł, że stosownie do treści art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia.

W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę domu przy ul. K. ... w miejscowości W. na działce nr ew. ... przekroczyły granice uznania administracyjnego. W obowiązujących przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy wydać pozwolenia, a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny - z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Sąd I instancji podkreślił bowiem, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 u.o.z.o.z. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków. Zdefiniowana w ww. regulacji ochrona zabytków prowadzić zatem powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie ona wymagała bądź zachowania go w stanie nienaruszonym, bądź częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia.

Uwzględniając powyższą argumentację, Sąd doszedł do przekonania, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jak ustaliły organy konserwatorskie budynek przy ul. K. ... w W., wzniesiony pod koniec XIX w., został indywidualnie ujęty w wykazie wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajduje się na obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi W., który także ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przedmiotowy budynek wyznacza charakterystyczny dla zabudowy układ, tj. równoległy wzdłuż ulic, typowy dla omawianej miejscowości. Jego forma zewnętrzna, tj. gabaryty, geometria dachu, kompozycja elewacji wraz z dekoracją wraz z ukształtowanymi analogicznie budynkami mieszkalnymi stanowi zespół zabudowy historycznej miejscowości i stanowi cechę charakterystyczną układu ruralistycznego. Budynek posiada znaczny stopień autentyzmu, wyrażający się w zachowanej kompletnie bryle obiektu, jak i w historycznym układzie okien. O wyrazie artystycznym przedmiotowego domu mieszkalnego świadczy przemyślana, harmonijna kompozycja bryły oraz skromny wystrój architektoniczny w postaci ryzalitu, pilastrów i gzymsów. Na osi środkowej w fasadzie znajduje się bowiem ryzalit z facjatką zwieńczoną trójkątnym szczytem nakrytym dachem dwuspadowym sięgającym głównej kalenicy. Budynek posiada skromny detal architektoniczny, m.in. w postaci międzykondygnacyjnego gzymsu pasowego. Ponadto kompozycja elewacji ww. nieruchomości przetrwała do chwili obecnej w dobrym stanie. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika również, że obiekt zagrożony jest katastrofą budowlaną, czy też jego stan uniemożliwia przeprowadzenie remontu. Obiekt jest w dostatecznym stanie zachowania i zachował swoją pierwotną bryłę i detal. Przekształceniu lub zaślepieniu uległa jedynie część otworów okiennych. Natomiast pokrycie dachowe oraz elewacje budynku nie posiadają ubytków. Stosunkowo dobry stan zachowania obiektu potwierdza też materiał fotograficzny.

Sąd zauważył, że każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z.o.z. podlega ochronie bez względu na stan zachowania, jak stanowi art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany.

Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a. dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w oparciu o które wydał zaskarżone postanowienie. Dokonując oceny odniósł się do przedłożonej przez skarżącą oceny technicznej opracowanej przez inż. mgr K. Z. Wskazał przy tym trzeba, że zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 k.p.a., pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W konsekwencji, w ocenie Sądu, mając na względzie całość materiału dowodowego, w tym wynikający ze zgromadzonych dowodów stan zachowania obiektu objętego wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki, organ miał podstawy aby przyjąć, że nadal przedstawia on wartości prawnie chronione. Ocena organu w tej sprawie była pełna, oparta na materiale dowodowym i analizie argumentów skarżącej.

Zdaniem Sądu, z podanych przyczyn słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że przedstawione do uzgodnienia zamierzenie rozbiórki analizowanego obiektu budowlanego należy rozpatrzyć negatywnie.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie organu I instancji z dnia 12 listopada 2015r. zostało wydane z zachowaniem terminu 30-dniowego, bowiem wniosek do tego organu o uzgodnienie rozbiórki budynku wpłynął w dniu 13 października 2015r. Tym samym główny zarzuty strony skarżącej, jakoby termin z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego ekspirował, Sąd uznał za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2015r. znak sprawy: ..., zostało wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku, pomimo że postanowienie to zostało doręczone Staroście Z. w 31 dniu od dnia doręczenia wniosku, zaś organ I instancji związany był swoim postanowieniem od dnia jego doręczenia. W konsekwencji czego postanowienie to zostało wydane po upływu ustawowego terminu,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7, 10 § 1 oraz 77, 80 i 84 k.p.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ II instancji naruszył art. 7, 10 § 1 oraz 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku, pomimo że skarżąca przedłożyła prywatną opinię wykonaną przez K. Z., z której wynikała konieczność rozbiórki tego budynku, co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowienia organu II instancji, gdyż doprowadziło do przyjęcia wbrew opinii K. Z., że stan techniczny budynku nie uzasadnia jego rozbiórki, co też podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna oparta został na obu podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy naruszenia art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7, 10 § 1 oraz 77, 80 i 84 k.p.a.

Zgodnie z powołanym art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania). Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ ograniczył postępowanie dowodowe i nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku, co miało istotny wpływ na treść postanowienia organu II instancji, czym naruszył art. 7, 10 § 1 oraz 77, 80 i 84 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających.

W sprawie niniejszej, organ uzgadniający – konserwator zabytków - w trybie art. 106 k.p.a. odmówił uzgodnienia rozbiórki domu mieszkalnego wolnostojącego na działce ... obręb 006, ul. K. 13 w W., autorstwa W. S. Mająca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków (art. 1). Zasadami przewidzianym w tej ustawie kierował się organ uzgadniający na wniosek Starosty Powiatu Ż projekt rozbiórki przedmiotowego budynku, wzniesionego pod koniec XIX w. Nie zostało skutecznie zanegowane, że organy konserwatorskie nie posiadły wystarczającej wiedzy do oceny planowanych prac rozbiórkowych w kontekście zachowanych wartości zabytkowych przedmiotowego domu mieszkalnego i układu ruralistycznego miejscowości W. Organy administracji wykazały w sposób przekonujący w uzasadnieniach decyzji wartość historyczną i artystyczną tego domu i należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że obiekt ten pomimo zniszczeń na skutek upływu czasu i zaniedbań właścicieli nie utracił swojej wartości zabytkowej.

Przedłożona przez skarżącą Spółkę prywatna opinia wykonana przez K. Z. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) była poddana ocenie przez konserwatora zabytków. Organ uzgadniający uznał, że stwierdzenie rzeczoznawcy, że budynek należy przeznaczyć do rozbiórki z uwagi na liczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku oraz znaczny koszt remontu i zabezpieczenia przed drganiami podłoża od pobliskiej hali produkcyjnej jak i pojazdów, nie może stanowić dowodu przesądzającego o konieczności rozbiórki ze względów technicznych; stan zachowania nieruchomości, opisany w decyzjach jest dostateczny. Organ ochrony zabytków rozstrzygał ze stanowiska konserwatorskiego, czy projektowane prace są dopuszczalne, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie wartości zabytkowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do jego rozbiórki. Organy są bowiem zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących organom środków i instrumentów o charakterze władczym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania.

Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2009r. sygn. akt I SA/Wa 48/09, LEX nr 550267).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 listopada 2015r. zostało wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku, pomimo że postanowienie to zostało doręczone Staroście Z. w 31 dniu od dnia doręczenia wniosku, zaś organ I instancji związany był swoim postanowieniem od dnia jego doręczenia, w konsekwencji czego postanowienie to zostało wydane po upływie ustawowego terminu.

Powołany przepis art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Upływ terminu 30-dniowego do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający należy liczyć od dnia doręczenia organowi uzgadniającemu wniosku o uzgodnienie. Skoro zatem w sprawie niniejszej Starosta Powiatowy w Ż. wystąpił do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego w dniu 13 października 2015r., to wydanie przez ten organ postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w dniu 12 listopada 2015r. słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji za wydane z zachowaniem terminu, określonego w powołanym przepisie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Na zachowanie tego terminu nie ma wpływu data doręczenia postanowienia uzgadniającego przez konserwatora zabytków Staroście, czyli organowi orzekającemu w sprawie głównej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

-----------------------

12