Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 252/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c). art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 41 a ust. 1 pkt 1, art. 52, art. 123
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: art. 7-11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 127 par. 3, art. 138, art. 180 par.1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie. odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z 7 lutego 2006 r. T. B. wystąpiła do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego we W. o rozłożenie na raty zaległości z tytułu nieopłaconych przez męża A. B. składek na ubezpieczenie rolników a także o umorzenie odsetek od powyższej zaległości - do opłacenia których zobowiązana została decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...], przenoszącą odpowiedzialność za zaległości zmarłego męża. Uzasadniając prośbę T. B. wskazała, że jej mąż w związku z przywróceniem do ubezpieczenia społecznego rolników zobowiązany był wpłacić zaległe składki (3.414,53 zł.) do 7 listopada 2005 r., czego jednak nie dopełnił na skutek choroby i śmierci. Stwierdziła także, że odsetki od zaległości naliczone zostały już po śmierci męża a także, że nie jest w stanie wpłacić pełnej kwoty należności w wysokości 6.261 zł. Ponadto oświadczyła, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej ponieważ dwoje jej dzieci studiuje a wszelkie oszczędności zostały wydane na leczenie męża.

Decyzją z [...] marca 2006 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, rozpatrując powyższy wniosek o umorzenie odsetek, powołując w podstawie prawnej art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.--, odmówił ,,ulgi z przyczyn podanych w uzasadnieniu--. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że T. B. utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o znacznym areale, posiada także dodatkowe dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał także, że dzieci strony otrzymują rentę rodzinną z KRUS.

Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, wniesionych przez stronę od decyzji z [...] marca 2006 r., nr [...] - decyzją z [...] kwietnia 2006 r., nr [...], odmówił umorzenia należności. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,kpa-- a także art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Prezes Kasy stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia a strona nie przedstawiła nowych argumentów i okoliczności uzasadniających zmianę decyzji.

W skardze z [...] maja 2006 r. na powyższą decyzję Prezesa Kasy z [...] kwietnia 2006 r. T. B. wniosła o uchylenie decyzji lub o jej zmianę i stwierdzenie, że nie jest zobowiązana do zapłaty odsetek ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie odsetek.

W uzasadnieniu skargi T. B. powołała się na decyzje Prezesa Kasy skierowane do męża skarżącej A. B., w tym na decyzję z [...] października 2005 r., nr [...] stwierdzającą podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek wpłaty - zwróconych wcześniej - składek a także opłacenie składki za kolejny kwartał w łącznej kwocie 6.261,00 zł. Zaznaczyła, że w decyzji z [...] października 2005 r. organ nie pouczył A. B. o grożących odsetkach za zwłokę. Skarżąca stwierdziła nadto, iż decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...] Prezes Kasy przenosząc na nią odpowiedzialność za zaległości A. B. błędnie wyliczył ogólną kwotę zaległości - uwzględniając w niej także kwotę 228,80 zł. za IV Kwartał 2005 r.

Odnosząc się do sposobu załatwienia wniosku z 7 lutego 2006 r. skarżąca podniosła, że Prezes Kasy wydając decyzję z [...] marca 2006 r. , nr [...]. postanowił rozłożyć całą kwotę zaległości na raty podczas gdy wniosek skarżącej o rozłożenie na raty nie dotyczył odsetek za zwłokę.

W dalszej części uzasadnienia skargi T. B. podniosła zarzut naruszenia przez Prezesa Kasy - w decyzji przenoszącej na nią odpowiedzialność za zaległości męża - art. 111 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 52 u.u.s.r. Powołując się na treść pierwszego z przepisów skarżąca podkreśliła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu określenia korzyści skarżącej dla określenia udziału procentowego w odpowiedzialności. Jednocześnie - zdaniem skarżącej organ - nie zastosował przepisu art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ zwrócił A. B. nadpłacone składki bez należnych odsetek.

Końcowo skarżąca stwierdziła, że zadłużenie A. B. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie powstało z jego winy. W ocenie skarżącej Prezes Kasy bezprawnie pozbawiając A. B. ubezpieczenia - co potwierdził Sąd w wyroku z 22.06.2005 r., sygn. akt VIII U 3704/2004 - stworzył casus prawny dla niego niekorzystny. W tej sytuacji przeniesienie na skarżącą odpowiedzialności za odsetki jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.p.p.s.a.--, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 u.p.p.s.a.

Związanie Sądu granicami sprawy oznacza, że nie jest on władny oceniać legalności aktów administracyjnych wydanych w innych postępowaniach. Dlatego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniając oczywiście, że nie wszystkie decyzje ostateczne Prezesa Kasy podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, Sąd nie może oceniać zasadności zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach, których stroną była skarżąca (decyzja o przeniesieniu na skarżącą odpowiedzialności za zaległości męża z tytułu składek, decyzja w przedmiocie rozłożenia należności na raty) czy jej mąż (decyzja stwierdzająca podleganie ubezpieczeniu społecznemu i nakazująca wpłatę należności). Z powyższych względów, w przedmiotowej sprawie, Sąd właściwy jest do badania poprawności postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek oraz ceny wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych.

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych odsetek należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2006 r., nr [...], która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41 a i 55 tej ustawy. W myśl art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez ,,należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.--), o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760).

Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy .

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowi zaprzeczenie mających w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy w sentencji powyższej decyzji stwierdził: "Po rozpoznaniu (...) wniosku z dnia 22.03.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia [...].03.2006 r. (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy (...) o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) postanawiam odmówić umorzenia należności (...)". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości także poprzez fakt pouczenia zawartego w tej decyzji, w którym wskazano na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - § 2 tego artykułu).

Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy wprawdzie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże wbrew temu przepisowi w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie wypowiedział się o "utrzymaniu w mocy" decyzji z dnia [...] marca 2006 r. - mimo, iż rozpatrywał pismo z dnia 22 marca 2006 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją - wprowadzając w to miejsce orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcie takie, jakie mógł wydać organ w pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy (organ działający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonej decyzji Prezes Kasy formułując sentencję decyzji o odmowie umorzenia odsetek zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie, a konsekwencją wydania takiego (wadliwego) rozstrzygnięcia jest to, że organ nie wypowiedział się co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a., a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza powyższym Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Miał przy tym na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - a wystąpienie przesłanek określonych w art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność.

Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco.

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa Kasy decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest - co zostało już w uzasadnieniu wyjaśnione - w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Kasy oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a.

Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu odsetek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Prezes Kasy w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2006 r. nie przytoczył w ogóle przepisu art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r. wskazującego na okoliczności, których zaistnienie (ważny interes zainteresowanego) lub ich uwzględnienie (możliwości płatnicze wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego) umożliwia umorzenie należności z tytułu składek - przez co skarżąca została pozbawiona wiedzy na temat prawnych możliwości umorzenia należności, co w efekcie mogło wpłynąć na sposób przedstawienia jej sytuacji bytowej na etapie postępowania odwoławczego. Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie powinna zostać wydana decyzja pozytywna dla skarżącej jest stwierdzenie organu, że skarżąca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, posiada dodatkowe dochody z prowadzenia działalności gospodarczej a także, że dzieci otrzymują rentę rodzinną z KRUS. W żadnym bowiem razie takie zdawkowe stwierdzenie organu nie może wyjaśnić, nie tylko skarżącej lecz również Sądowi orzekającemu, przyczyn dla których organ uznał, że nie spełnia ona przesłanek umorzenia należności. Prezes Kasy nie wskazał nawet jakiej wysokości dochody otrzymuje łącznie skarżąca oraz w jakiej wysokości KRUS i na czyją rzecz wypłaca rentę rodzinną a także jaki jest okres otrzymywania tego świadczenia. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w ogóle nie uwzględnił - nie ustalił - możliwości płatniczych skarżącej zwłaszcza w kontekście wysokości należnych odsetek za zwłokę oraz zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników a także wydatków ponoszonych przez skarżącą związanych z utrzymaniem (kształceniem) dzieci. Okoliczności te podniesione zostały przez skarżącą we wniosku o umorzenie odsetek. Jednocześnie całkowicie pominął pozostałe okoliczności podlegające rozważeniu przez organ administracyjny, orzekający w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., tj. nie zbadał czy w sprawie skarżącej umorzenie należności nie jest uzasadnione jej ważnym interesem a także nie odniósł się do stanu finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego. Takie uzasadnienie decyzji Prezesa Kasy jest oczywiście wadliwe w świetle - przytaczanych już w uzasadnieniu wyroku - wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wymogom powyższego przepisu tym bardziej nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy z [...] kwietnia 2006 r., w którym organ orzekający ograniczył się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia oraz, że skarżąca ,,Nie przedstawiła (...) żadnych nowych argumentów i okoliczności uzasadniających zmianę decyzji--. W nauce prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechny jest pogląd, iż działanie organu II instancji (w rozpatrywanej sprawie Prezesa Kasy rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego, na mocy art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji) nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym, jest ono takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Na merytoryczną stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, który w uchwale stwierdził, iż chodzi o to by, "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Tymczasem z akt administracyjnych jak również z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że Prezesa Kasy nie przeprowadził żadnego postępowania merytorycznego, które uprawniłoby do wydania decyzji w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że Prezes Kasy nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy. W świetle zasad zaufania obywateli do organów pastwa oraz przekonywania, wyrażonych odpowiednio w art. 8 i 11 k.p.a., takie działanie z pewnością nie służy przedmiotowym zasadom. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Nadto w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich w sprawie okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Dodatkowo wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] marca 2006 r., zgodnie z którym Prezes Kasy odmówił skarżącej ,,ulgi z przyczyn podanych w uzasadnieniu-- jest nieprecyzyjne czy wręcz abstrakcyjne w kontekście wniosku, którym skarżąca wystąpiła do organu o umorzenie odsetek. Zdaniem Sądu treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być związana z przedmiotem postępowania (zainicjowanego wnioskiem skarżącej) i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie skarżącej. Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) czy też z omówioną już wyżej zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Kasy winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności powinien zgromadzić w sprawie materiał dowodowy, następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę również argumentację przedstawianą przez stronę. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie.

Uchylenie obydwu decyzji Prezesa Kasy nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art.,135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.