Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1103/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 134 par. 1, art. 185 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/17 w sprawie ze skargi S. [...] w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. [...] w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

Z akt sprawy wynika, że powyższą decyzją organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którą nakazano S. [...] w W. wykonanie, w zakreślonym terminie, w budynku przy ul. M. [...] w W., obowiązków polegających na: 1) wyposażeniu wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego (zawór 52), umieszczonego w pionie nawodnionym w budynku z zapewnionym odpowiednim zasilaniem, bez wyposażenia w wąż pożarniczy; 2) zapewnieniu sprawności technicznej instalacji kominowej w obiekcie; 3) zapewnieniu sprawności instalacji odgromowej w obiekcie; 4) zapewnieniu drogi pożarowej do budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że:

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], zobowiązał S. [...] w W. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. M. [...] w W., tj.: zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającą 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowania rozwiązań zamiennych w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznie właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jako podstawę prawną nałożenia ww. obowiązku wskazano § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków ).

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 603, zwana dalej: ustawą o PSP), po rozpatrzeniu wniosku S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, Komendant Miejski PSP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W kontekście zarzutu strony w przedmiocie niewykonalności decyzji oraz niewskazania przez organ administracyjny, jakie można zastosować rozwiązania przy takiej architekturze obiektu, organ I instancji wskazał, że nałożone obowiązki mogą być wykonane z zastosowaniem rozwiązań zamiennych, przewidzianych w § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, zwanym dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), do którego przepisu odsyła § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto zaznaczył, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie.

W wyniku rozpoznania odwołania S., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157-158 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kontrolowaną decyzję skierowano do S. jako zarządcy obiektu, który jest odpowiedzialny za jego stan ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem organu, S. jest podmiotem, na którym w odniesieniu do zarządzanego obiektu spoczywają obowiązki określone w art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 191 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie przeciwpożarowej). W odniesieniu do zarzutu zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, do budynku wzniesionego przed wejściem w życie tego rozporządzenia, organ nadzoru wskazał, że nie zawiera ono klauzul ograniczających jego stosowanie wyłącznie do budynków wzniesionych po dacie jego wprowadzenia w życie. Organ w kontrolowanej decyzji zastosował prawidłową podstawę prawną, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zachodzi również podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż wykonanie decyzji opartej na obowiązujących przepisach prawa nie może wywoływać czynu zagrożonego karą. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) ze względów technicznych i finansowych oraz niewskazania przez organy PSP konkretnych możliwych rozwiązań, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z procedurą wymienioną w § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymagania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim PSP w ekspertyzie z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne. Podkreślił, że względy ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów nie stanowią o niewykonalności decyzji. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie stwierdził także w kontrolowanej decyzji istnienia pozostały wad, określonych art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S., zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, § 207 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków - przez nałożenie na skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie, prawnie i technicznie niemożliwe oraz które zostały nałożone z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalając skargę w pełni podzielił ocenę organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ odniósł się do legalności decyzji ostatecznej ocenianej przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r. wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, z którego wynika, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W czasie kontroli z zakresu ochrony przeciwpożarowej w dniu 26 lutego 2014 r. stwierdzono, że istniejąca długość dojść ewakuacyjnych w bloku przy ul. M. [...] w W. (11 pięter) jest większa od parametru długości określonej w przepisach techniczno-budowlanych o 100%, co nie zapewnia możliwości bezpiecznej ewakuacji i jest podstawą do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, zgodnie z § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. W konsekwencji Komendant Miejski PSP nałożył na S., jako właściciela i zarządcę obiektu, w decyzji ostatecznej obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Strona nie kwestionowała decyzji w trybie zwykłym, tj. nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., stąd decyzja ta stała się ostateczna jako decyzja pierwszoinstancyjna.

Sąd wojewódzki podkreślił, że wprawdzie przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków zastosowano do istniejącego już budynku, bo wybudowanego w latach 70-tych, to jednak takie działanie organu było prawidłowe i zarzut skarżącej zastosowania retroaktywnie przepisów rozporządzenia z 2010 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest zasadny. Powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, zakres zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu. Wskazał Sąd przy tym na § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowania budynków istniejących, uznanych za zagrażające życiu ludzi. Zaznaczył, że przepis § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków nie został wprost wymieniony w § 44 tego rozporządzenia, jako jeden z wymogów, którego nie stosuje się do budynków istniejących w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarnej zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby, że decyzja obarczona byłaby wadą niewykonalności. Wskazana przez skarżącą trudność w wykonaniu decyzji z powodów finansowych lub technicznych nie stanowi podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, S. została poinformowana w ostatecznej decyzji o treści § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że w stosunku do nakazanego w § 1 obowiązku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, stosownie do ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne. Brak wskazania rozwiązań zamiennych nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji do wszystkich stron postępowania, którzy winni być brani pod uwagę, Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że prawidłowo adresatem decyzji ostatecznej jest S., której przedstawiciel był obecny podczas czynności kontrolnych w dniu 26 lutego 2014 r. Fakt ten w żaden sposób nie był dotychczas podważany przez stronę, ponieważ to S. faktycznie zarządza budynkiem. Z treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2013 r. poz. 1222) wynika, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomością stanowiącą jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. S. jest również odpowiedzialna za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynku na podstawie art. 4 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie należycie rozważyły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i nie naruszyły żadnych przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności tych wskazanych w skardze.

Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. [...] w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż z przepisu tego wynika obowiązek zastosowania rozwiązań zamiennych, w przypadku gdzie warunki techniczne uniemożliwiają ich zastosowanie poprzez skrócenie drogi ewakuacyjnej;

- art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędne zastosowanie, iż rozwiązania zamienne nie zagrażają strukturze budynku;

- § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez uznanie, iż przepis ten można stosować do budynków wzniesionych przed wejściem w życie rozporządzenia oraz poprzez naruszenie zasady, iż prawo nie działa wstecz;

- "art. 156 § 1 ust. 2 i 5" k.p.a., poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja i decyzja ostateczna nie narusza przepisów prawa materialnego, przepisów prawa administracyjnego skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej;

- art. 1 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędną wykładnię, iż stroną postępowania jest wyłącznie S., a nie wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali w tym budynku;

- "art.156 § 1 ust. 5" k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż kontrolowana przez organ decyzja nie jest dotknięta wadą niewykonalności, podczas, gdy skarżąca wskazuje na niewykonalność z powodu zbytniego obciążenia struktury budynku nawet rozwiązaniami zamiennymi (tj. przeszkody o charakterze nieusuwalnym);

2) naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 113 i 134 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, polegające na zaakceptowaniu stanowiska organu w przedmiocie warunków i stanu budynku bez oceny, czy organ ustalił ten stan zgodnie z regułami postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r obarczona jest wadą nieważności, jako niewykonalna już w chwili jej wydania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie przyjęcia prawidłowości zakresu obowiązków nałożonych tymi nakazami;

- art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia szeregu przepisów, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza poprzez brak poczynienia ustaleń dotyczących możliwości realizacji nałożonego obowiązku z uwagi na kwestie techniczne i własnościowe;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.;

- niewłaściwe określenie stron postępowania, poprzez pominięcie właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych w budynku przy ul. M. [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 i decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. rozwinęła zarzuty, przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika organu administracji publicznej, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], istnieją dwa sprzeczne wyroki. Jeden zapadły w dniu 6 grudnia 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 310/17 (objęty niniejszym postępowaniem kasacyjnym), na mocy którego oddalono skargę S. na powyższą decyzję. Drugi zapadły w dniu 6 grudnia 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 309/17, który w wyniku sprostowania dokonanego postanowieniem Sądu wojewódzkiego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/17, m.in. stwierdza nieważność powyższej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/17, po rozpoznaniu skargi S. [...] w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyrok ten został sprostowany postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/17, w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejsce oznaczenia zaskarżonej decyzji zamiast znaku " [...]" wpisano "[...]". Powyższe postanowienie z dnia 26 października 2018 r., na mocy postanowienia z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/17, zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, jednocześnie ww. postanowieniem odmówiono sprostowania wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 309/17, w części dotyczącej oznaczenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, w chwili obecnej, w obiegu prawnym pozostają dwa wyroki, jeden objęty niniejszym postępowaniem kasacyjnym, zapadły w sprawie VII SA/Wa 310/17, dotyczący decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz drugi wyrok, zapadły w sprawie VII SA/Wa 309/17, dotyczący decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...].

W odniesieniu do zapadłego wyroku w sprawie VII SA/Wa 309/17, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], zauważyć należy, że w jego uzasadnieniu Sąd wojewódzki przywołał stan faktyczny, który odnosi się do postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którą nakazano S. [...] w W. wykonanie, w zakreślonym terminie, w budynku przy ul. M. [...] w W., obowiązków polegających na: 1) wyposażeniu wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktem poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworu hydrantowego (zawór 52), umieszczonego w pionie nawodnionym w budynku z zapewnionym odpowiednim zasilaniem, bez wyposażenia w wąż pożarniczy; 2) zapewnieniu sprawności technicznej instalacji kominowej w obiekcie; 3) zapewnieniu sprawności instalacji odgromowej w obiekcie; 4) zapewnieniu drogi pożarowej do budynku mieszkalnego. Sąd wojewódzki przywołał ww. decyzję, a także decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., o nr [...], oraz decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], która utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jako zasadny należało potraktować zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani powołaną podstawą prawną. W literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2511/17, dostępne na http://:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Komentatorzy tego przepisu (A. Kabat w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, M. Niezgódka- Medek, A. Kabat, 6 Wydanie. strona 599 i n.) podkreślili natomiast, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". Wprawdzie bez wątpienia uchwała ta nie jest wiążąca w niniejszej sprawie lecz zawiera stanowisko, które wskazuje na możliwy sposób wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a., którego treść w tym zakresie jest tożsama z art. 51 nieobowiązującej ustawy o NSA.

W sprawie, której dotyczy niniejsza skarga kasacyjna, jak wynika z komparycji wyroku, Sąd wojewódzki powinien uczynić przedmiotem rozpoznania skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...]. Tą decyzją organ administracji utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Ostatnim ze wskazanych rozstrzygnięć organ odmówił stwierdzenia nieważności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o znaku: [...], którą to decyzją organ zobowiązał właściciela budynku do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, to jest wyposażenia wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego w instalację wodociągową, zapewnienia sprawności technicznej instalacji kominowej w obiekcie, zapewnienia sprawności instalacji odgromowej i drogi pożarowej do budynku mieszkalnego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że Sąd objął kontrolą nie wskazaną w sentencji wyroku decyzję, lecz rozstrzygnięcie wydane przez ten organ w tym samym dniu, lecz o znaku: [...], którym organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2016 r. o nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2014 r., zobowiązującej S. [...] w W. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zapewnienia prawidłowej długości drogi ewakuacyjnej w budynku przy jednym kierunku ewakuacji nieprzekraczającą 60m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej lub zastosowania rozwiązań zamiennym w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie. Powyższe wskazuje, że Sąd pierwszej instancji objął przedmiotem postępowania zupełnie inną sprawę niż ta, której zbadania legalności domagała się skarżąca S. Ze skargi wynika bowiem, że jej przedmiotem jest decyzja o wskazanym w sentencji wyroku znaku i wydana w tej dacie, jednakże odnosząca się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. A zatem należało uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji orzekł poza granicami sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice sprawy, identyfikowane są nie tylko poprzez wskazanie daty wydania i numeru decyzji, ale także jej opisem zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponieważ zestawienie tych elementów w niniejszej sprawie nie jest tożsame, rodzi to wątpliwość jaką sprawę Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia, to jest w granicach jakiej sprawy orzekał. W niniejszej sprawie okoliczność ta ma o tyle kluczowe znaczenie, że równolegle organ administracji prowadził dwa postępowania o stwierdzenie nieważności: jedno dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., drugie zaś dotyczące decyzji z dnia [...] marca 2014 r. W obu tych postępowaniach w tym samym dniu wydane zostały rozstrzygnięcia różniące się, jeśli chodzi o ich oznaczenie jedynie znakiem i w stosunku do obu tych decyzji zostały wniesione skargi. Wyrok wydany na skutek rozpoznania jednej z nich jest przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, natomiast druga sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 309/17. W sprawie tej wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przy czym w sentencji rozstrzygnięcia wskazał, jako zaskarżoną decyzję rozstrzygnięcie organu o znaku [...], zaś w uzasadnieniu wskazano na decyzję o nr [...], jako tę, która dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten wyrok jest prawomocny. W świetle powyższego, wobec niedających się usunąć wątpliwości, co do granic sprawy, w których orzekał Sąd pierwszej instancji, należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd zobowiązany będzie prawidłowo określić granice sprawy, to jest decyzję, której badanie legalności uczynił przedmiotem postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie powyższego będzie z pewnością wymagało stosownych zmian w ramach prostowania oczywistych omyłek i niedokładności pisarskich w prawomocnym orzeczeniu w sprawie VII SA/Wa 309/17. Określenie przedmiotu sprawy w niniejszej sprawie nie może bowiem nie uwzględniać wydanego prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie VII SA/Wa 309/17 i takiego określenia przedmiotu obu spraw, aby były wzajemnie kompatybilne. Rzeczą Sądu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem prawidłowe wskazanie granic niniejszej sprawy z uwzględnieniem omawianego wyżej rozstrzygnięcia.

Tym samym, jako przedwczesne, a przez to nieuzasadnione należało uznać wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ewentualnych merytorycznych wad rozstrzygnięcia, to jest, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero prawidłowe określenie przedmiotu sprawy pozwoli na ocenę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie okoliczności niniejszej sprawy, w tym zakres uznanych za uzasadnione zarzutów skargi kasacyjnej pozwalał na przyjęcie, że w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., które pozwoliły na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie S.