Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 141/18 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. G. na rzecz Z. N. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od M. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2018 r. II SA/Kr 141/18, po rozpoznaniu skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; 2. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] kwietnia 2017 r., w następstwie rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej – kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M. G., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę udostępnienia Z. N. żądanej informacji publicznej.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynęło podanie M. G., w którym domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2017 r. w całości, wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z [...] października 2017 r., wydanym w następstwie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie.

M. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu decyzja SKO została wydana w sprawie dotyczącej postępowania o udostępnienie informacji publicznej, uregulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej, a postępowanie takie zostało zainicjowane na wniosek podmiotu innego niż wnioskodawca w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO. Zatem w sprawie tej zachodziła przeszkoda wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o charakterze podmiotowym. Słusznie SKO uznało, że M. G. nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wszczętej wnioskiem Z. N. o udzielenie informacji publicznej. Organ powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 1860/12.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła M. G.

W uzasadnieniu skargi powołano szereg rozstrzygnięć NSA, w których wyrażono odmienne od organu stanowisko, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w których wydana została decyzja, wszczętych na wniosek, wszystkie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie, w tym również art 28 k.p.a. (np. postanowienia NSA I OW 196/11, I OW 197/11 i I OW 198/11, czy I OW 161/11 lub wyroki NSA I OSK 2560/12, I OSK 2810/13).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2018 r. II SA/Kr 141/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, z powodu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niezasadne uznanie, że przepisy k.p.a., w tym art. 28 k.p.a., nie znajdują zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej.

Dyrektywy wykładni systemowej art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzą do rezultatu, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" należy rozumieć nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji w trybie u.d.i.p. W szczególności przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniami (z wyjątkami) enumeratywnie wymienionymi w punkcie 1 i punkcie 2 tego ustępu. Do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej mają więc zastosowanie wszystkie przepisy k.p.a. z uwzględnieniem regulacji (wyjątków) enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca w u.d.i.p. nie stanowi o niestosowaniu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu odmownym bądź umarzającym postępowanie art. 28 k.p.a., tylko stanowi o stosowaniu w tych postępowaniach wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, skoro w postępowaniu, w którym wobec zakończenia go decyzją ostateczną skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, została początkowo wydana decyzja o odmowie wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej co najmniej od tej fazy wydania pierwszej decyzji odmownej winno się toczyć zgodnie z przepisami k.p.a. Organ nie dokonał bowiem czynności materialno-technicznej i nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, tylko prowadził postępowanie odmowne. Wobec powyższego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mają zastosowanie wszystkie przepisy k.p.a., w tym również art. 28 k.p.a. Zasadne jest przyjęcie stanowiska, że w postępowaniu odmownym przepisy k.p.a. odnoszą się także do postępowania prowadzącego do wydania pierwszej decyzji odmownej. Nie sposób podzielić zatem poglądu, że skoro przepis art. 16 ust 2 u.d.i.p. odnosi się do stosowania k.p.a. do decyzji wydawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, to że przepisy tego kodeksu nie odnoszą się do postępowania prowadzącego do jej wydania. Decyzja ta wydawana jest w postępowaniu, które jest postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec tego, organ błędnie uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wywołanej wnioskiem Z. N. o udostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu Burmistrza [...], a co za tym idzie nie przysługiwała jej również legitymacja do skutecznego zainicjowania postępowania, którego przedmiotem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej w takiej sprawie.

W kontrolowanej sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej – kopi umowy o pracę skarżącej. Należy w związku tym przyjąć, że osobą posiadającą interes prawny będzie nie tylko każdorazowo wnioskodawca lub podmiot, który bezskutecznie żądał udostępnienia informacji publicznej w inny sposób, ale także – w wyjątkowych wypadkach – osoby, których prawnie chroniony interes mógłby zostać naruszony na skutek rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Może tu chodzić np. o osobę, ze względu na której ochronę interesu prawnie chronionego nastąpiła odmowa udostępnienia informacji, a na skutek odwołania wnioskodawcy organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji odmownej i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co mogłoby otworzyć drogę do podjęcia przez podmiot zobowiązany pozytywnego rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 70).

Ze względu na to, że będący przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie wniosek Z. N. dotyczył udzielenia informacji odnoszących się do skarżącej (zawartej z nią umowy o pracę), a zatem kwestii jej zatrudnienia i wynagrodzenia, ma ona w ocenie Sądu I instancji interes prawny w toczącym się postępowaniu, w konsekwencji we wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Z uwagi na to bezzasadnie, w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a., wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy tymczasem postępowanie nieważnościowe winno zostać wszczęte, a także błędnie uznano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji nie podzielił poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 30 sierpnia 2012 r. I OSK 1860/12, że jedynie wnioskodawca jest stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy w sprawie takiej wydano decyzję odmowną. Stroną postępowania w postępowaniu, w którym wydano decyzję odmowną (także przed organem II instancji) może mieć także inny podmiot, o ile posiada interes prawny do udziału w takim postępowaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2018 r. II SA/Kr 141/18 zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Z. N. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Z. N. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła, że Sąd I instancji niewłaściwie odczytał normę prawną zakodowaną w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764 ze zm.; u.d.i.p.), przyjmując jakoby hipotezą tej normy objęte były nie tylko same decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ale również całe postępowanie w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. W wyniku dokonania takiej wykładni art. 16 ust. 2 u.d.i.p., Sąd I instancji przyjął, jakoby dyspozycja zakodowana w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. powinna była zostać zastosowana przez organ w przedmiotowej sprawie, nakładając obowiązek stosowania przez organ w tym postępowaniu wszystkich przepisów k.p.a. regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, a w szczególności art. 28 k.p.a., nadającego przymiot strony postępowania szerokiemu gronu wszystkich podmiotów których interesu prawnego dotyka wynik postępowania. Sąd I instancji przyjął jakoby organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej powinien był uznać, że M. G. przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej, gdyż M. G. była przecież osobą, której dotyczyła informacja publiczna żądana przez wnioskodawczynię Z. N. .

W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ którego rozstrzygnięcie poddano kontroli sądowoadministracyjnej, a więc SKO w Nowym Sączu, dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uznając, że hipoteza tego przepisu obejmuje tylko same decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a nie całe postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Postępowania dotyczące udostępnienia informacji publicznej nie mają bowiem charakteru jurydycznego postępowania administracyjnego, a zatem nie stosuje się w ramach takich postępowań przepisów ogólnych k.p.a. W szczególności w postępowaniach związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie stosuje się art. 28 k.p.a., gdyż w takich postępowaniach jedyną stroną postępowania pozostaje wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej, czyli w przedmiotowym przypadku Z. N. Tym samym w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ słusznie odmówił przymiotu strony M. G., prawidłowo przyjmując, że M. G. nie przysługiwało uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji wydanej w sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym, w obliczu bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd i instancji powinien był oddalić skargę M. G. w całości w oparciu o art. 151 p.p.s.a., a wydanie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie SKO w Nowym Sączu o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nastąpiło z naruszeniem prawa.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi M. G., jako że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną. Równocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i uznanie, że art. 28 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej, w tym w sprawach, w których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej w takiej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawach tych – w tym prowadzonych w trybach nadzwyczajnych – stroną jest tylko i wyłącznie wnioskodawca (podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej), co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a., w wyniku czego doszło do bezpodstawnego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 listopada 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienie tego samego organu, zamiast oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi M. G. poprzez orzeczenie o jej oddaleniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ostatecznie SKO wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Do sprawy przystąpiło także Stowarzyszenie [...], popierając skargę Z. N. i argumenty w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Obydwie skargi kasacyjne stawiają przede wszystkim zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 28 k.p.a. Zarzuty te należy uznać za usprawiedliwione.

W niniejszej sprawie zaskarżone zostało do Sądu I instancji postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej do ponownego rozpatrzenia (w trybie art. 138 § 2 k.p.a.) decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła osoba niebędąca wnioskodawcą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, ale będąca stroną umowy, która była przedmiotem żądania w trybie u.d.i.p. SKO w Nowym Sączu uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony. Co do zasady stanowisko takie należy podzielić. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego poglądu Sądu I instancji, który uważał, że nie tylko wnioskodawca jest stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy wydano decyzję odmowną (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Może nią być także inny podmiot, o ile posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w związku z wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) zdaje się dominować pogląd, zgodnie z którym "Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Nie można więc uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję" (por. postanowienie NSA z 30.08.2012 r. I OSK 1860/12, LEX nr 1328726).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie w pełni ten pogląd podziela. Tym niemniej za poprawną uznaje konkluzję, że nikt poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) nie ma interesu prawnego w takim postępowaniu. Do takich wniosków powinny prowadzić natomiast nieco inne argumenty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę, nie jest uprawnione stanowisko, zgodnie z którym przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. jest art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Do momentu, w którym podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmowną, nie toczy się bowiem żadne postępowanie regulowane przepisami k.p.a., a prawo do informacji publicznej może już zaistnieć. Nie można więc twierdzić, że art. 2 u.d.i.p. – statuujący podmiotowy charakter prawa do informacji, bez względu na interes prawny lub faktyczny – będący normą materialną, jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Ten pierwszy nie reguluje bowiem kwestii stron postępowania. Odesłanie do stosowania k.p.a., zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie powinno też prowadzić do wniosku, że tylko część przepisów k.p.a. znajdzie zastosowanie przy wydawaniu decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie (art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeśli natomiast zważymy, że decyzja wydawana na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. może być tylko odmowna albo umarzająca postępowanie wywołane żądaniem dostępu do informacji publicznej, to interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, w rozumieniu art. 28 k.p.a., może mieć tylko podmiot, który wystąpił z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Dane, ze względu na które może nastąpić ograniczenie dostępu do informacji publicznej (np. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) stanowią przedmiot postępowania. Podmiot zobowiązany (na gruncie art. 4 u.d.i.p.), do którego wpływa żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie jest w swojej ocenie skrępowany stanowiskiem innych podmiotów, których pośrednio może dotyczyć żądanie. Jeśli wydaje decyzję odmowną, to jakikolwiek interes innych podmiotów – poza wnioskodawcą – nie doznaje uszczerbku. Ocena interesu prawnego innych podmiotów nie może być natomiast uzależniona od tego, jak zachowa się organ wyższej instancji lub sąd administracyjny w toku kontroli decyzji odmownej. Interes prawny nie może być bowiem pochodną rozstrzygnięcia zapadłego w toku dalszego postepowania w sprawie, jeśli nie było go w chwili wydawania pierwszej odmownej decyzji.

W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 28 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło także do naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o które Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).