Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 400/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Wójta Gminy A. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał K. C. świadczenie w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat J. C. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 2016-[...] do 2016-[...] (1), zasiłków rodzinnych na dzieci w wieku 5-18 lat przyznany na dzieci I. C. i K. C. w kwocie po [...] zł na okres 2016-[...] do 2016-[...] (2, 3), dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017, jednorazowo w kwocie [...]zł, na I. C. i K. C. (4, 5) oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytuły wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na J. C. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 2016-[...] do 2016-[...] (6).

Postanowieniem z dnia [...] 2016r. Wójt Gminy [...] wstrzymał od dnia [...].2016r. wykonywanie powyższej decyzji przyznającej K. C. zasiłek rodzinny oraz dodatki, powołując się na informację z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...], a z której wynika, że Ł. C. ubiega się o świadczenia rodzinne poza granicami Polski.

Decyzją z dnia [...] 2016r. [...], Wójt A. K., na podstawie art. 7 pkt 6, art. 23 ust. 2 i 5, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, uchylił w całości tj. od [...].2016r. decyzję administracyjną z dnia [...] 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z informacji Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] wynika, że w sprawie istnieje element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia podjęcia legalnego zatrudnienia Ł. C. w [...] czyli od 2005r. Organ powołał się także na przepis art. 7 ust. 6, art. 23a i art. 32 ust. 1 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. podniosła, że jest osobą rozwiedzioną z ojcem swoich dzieci, zatem trudno go uznać za członka jej rodziny. Takie rozszerzenie definicji jest bowiem sprzeczne z przepisami, a organy nie mogą dokonywać rozszerzającej wykładni gdy jest ona niekorzystana dla obywatela. Strona zarzuciła, że w tej sprawie nie wiadomo nawet czy były mąż jest uprawniony do takich świadczeń, bowiem brak jest na ten temat dowodów. Odwołująca podkreśliła, że nie otrzymuje żadnych środków z tytułu ewentualnych świadczeń przyznanych w [...], dlatego wydanie decyzji pozbawiającej ją świadczeń rodzinnych na troje dzieci uznała za błędne i naruszające jej prawa.

Decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie w sprawie ma art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który powołał się organ pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia. Przyjmując, że pismo ROPS w [...] z dnia [...] 2016r. (potwierdzone korespondencją z dnia [...] 2017r.) przesądza, iż w sprawie zachodzi koordynacja – tryb procedowania przez organ pierwszej instancji należało uznać za prawidłowy, ponieważ art. 23a ust. 2 i 5 mają zastosowanie właśnie w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. W dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ojciec dzieci przebywał (i przebywa nadal) w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, a to z kolei pozwala organowi na wsteczne uchylenie decyzji tzn. od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu tego państwa – tu od pierwszego dnia przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że dalsze procedowanie należy do Marszałka Województwa w oparciu o art. 21 w zw. z art. 23a ust. 6 u.ś.r.

K. C., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższa decyzję zarzuciła:

1. obrazę prawa materialnego, tj.:

- art. 7 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w tym przypadku zachodzą podstawy do koordynacji,

- art. 3 pkt 16 ww. ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że były mąż również wchodzi w skład rodziny,

- art. 3 pkt 17a ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca spełnia przesłanki do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko,

- art. 27 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy to skarżąca jako faktyczny opiekun powinna otrzymywać świadczenia rodzinne,

2. obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

- zasądzenie wypłaty świadczeń rodzinnych za okres, kiedy skarżąca ich nie otrzymywała z winy błędnej decyzji organu i przekazanie ich na konto podane organowi pierwszej instancji oraz wypłaty ustawowych odsetek od zaległości, licząc od dnia terminu wypłaty świadczenia rodzinnego przez organ pierwszej instancji w danym miesiącu do dnia przekazania środków na konto bankowe,

- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

- przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku rozwodowego między K. i Ł. C..

W uzasadnieniu wskazano dokonanie przez organy błędnej wykładni pojęcia rodziny i zakwalifikowanie do rodziny rozwiedzionej skarżącej jej byłego męża – ojca dzieci. W sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia opieki naprzemiennej, organy tego nie ustaliły do czego wystarczyłoby przesłuchanie strony i analiza wyroku rozwodowego. Skarżąca jako jedyny faktyczny opiekun dziecka miała prawo do przyznania świadczeń rodzinnych, co zostało przez organy pominięte. Ojciec ma przyznane oraz nieograniczone prawa rodzicielskie, jednak przez fakt że przebywa za granicą, a dzieci widuje sporadycznie, nie można uznać że wspólnie wychowuje dzieci i sprawuje nad nimi opiekę. Zdaniem skarżącej organy bezpodstawnie odebrały jej zatem przyznane uprzednio świadczenia. Strona powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliła, że nie można uznać w świetle przepisów krajowych oraz unijnych, że były mąż jest członkiem rodziny. Skarżąca nie zna i nie odpowiada za sytuacje byłego męża za granicą i nie może ponosić odpowiedzialności za jego zachowanie. W ocenie skarżącej została ona ukarana za działania byłego męża oraz niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu okoliczności sprawy przez organy. W skład rodziny wchodzą obecni, a nie byli małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w nieformalnym związku pod warunkiem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie natomiast brak jest podstaw do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.)

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.; dalej w jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne było stanowisko organów administracji publicznej, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w rozumieniu art. 3 pkt 15a i art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy, wobec czego bezpodstawne było pozbawienie skarżącej przyznanych jej ostateczną decyzją administracyjną uprawnień do świadczeń rodzinnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1518 z późn.zm., dalej "u.ś.r.") świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn.zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 284 z 30.10.2009, str. 1) (art. 3 pkt 15 ustawy).

Wśród negatywnych przesłanek przyznania zasiłku rodzinnego ustawodawca wskazał, sytuację, w której członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu stanowią inaczej (art. 7 pkt 6 u.ś.r.).

Podkreślenia nadto wymaga, że w art. 3 ustawodawca zdefiniował pojęcia "rodziny" (pkt 16) co oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972) (...),

Jak wynika z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy [...] 2016r. K. C. złożyła w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na troje własnych dzieci: K. C. (ur. [...].2005r.), I. C. (ur. [...].2007r.) i J. C. ([...].2012r.). Jako osoby wchodzące w skład rodziny wnioskodawczyni wskazała siebie (matka) i troje dzieci. Do wniosku dołączyła zaświadczenie PUP o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...].2011r. bez prawa do zasiłku. W oświadczeniu o dochodach w roku kalendarzowym 2014 wskazała "alimenty [...] zł". Do wniosku dołączono również kopię wyroku Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] 2016r. (sygn. [...]) o rozwiązaniu małżeństwa K. C. z Ł. C. (zawartego w dniu [...] lipca 2005r.) przez rozwód – bez orzekania o winie (pkt 1), powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi obu stronom i ustaleniu miejsca pobytu dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania K. C. (pkt 2), zobowiązaniu stron do ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i wychowaniem małoletnich dzieci i zasądzeniu od Ł. C. alimentów na rzecz dzieci w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie (pkt 4). Sąd nie orzekł także o sposobie korzystania z mieszkania przez strony na okres ich wspólnego zamieszkiwania (pkt 5). Wyrok stał się prawomocny z dniem [...] 2016r.

W aktach sprawy (k. 12) znajduje się urzędowe wyliczenie dochodu członków rodziny w roku kalendarzowym 2014r. w wysokości [...] zł. Sąd zauważa, iż nie uwzględnia ono w jakikolwiek sposób dochodu uzyskanego w 2014r. przez ojca dzieci Ł. C.. Nadto z akt nie wynika dokonanie przez organ wyliczenia dochodu rodziny z ewentualnym uwzględnieniem dochodu utraconego lub uzyskanego, w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej i dochodowej pomiędzy rokiem bazowym 2014, a datą orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych – [...] 2016r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Decyzją z dnia [...] 2016r. ([...]) Wójt Gminy A. K. przyznał bowiem K. C. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na troje dzieci na okres od 2016-[...] do 2016-[...] (pkt 1-3), jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017 na I. C. i K. C. (pkt 4-5) oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na J. C. na okres od 2016-[...] do 2016-[...] (pkt 6). Decyzja stała się ostateczna.

W dniu [...] 2016r. wpłynęło do organu pismo Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] z [...] 2016r. (k. 16 akt), który w związku z otrzymaniem od [...] instytucji [...] druku F001 o potwierdzenie uprawnień do świadczeń rodzinnych w Polsce, powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz ustawy o ochronie danych osobowych, zwrócił się o przesłanie informacji czy K. C., zam. [...], ewentualnie Ł. C. w okresie od [...].2014r. do nadal składali wnioski i pobierali świadczenia rodzinne na dzieci. Marszałek prosił również o informację czy w okresie od [...].2016r. do nadal ww. osoby składały wniosek i mają ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci. Z informacji wynika, że o świadczenia rodzinne poza granicami Polski ubiega się Ł. C., w związku z czym może zachodzić konieczność doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem.

W następstwie powyższego, postanowieniem z dnia [...] 2016r. ([...]) Wójt Gminy A. K., na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), wstrzymał od dnia [...].2016r. wykonywanie decyzji z dnia [...].2016r. przyznającej K. C. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego na dzieci: J. C., I. C., K. C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że uzyskana informacja o ubieganiu się o świadczenia rodzinne na ww. dzieci za granicą pozwala przyjąć prawdopodobieństwo uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2015/2016, wobec czego należało wstrzymać dalszą wypłatę do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z tego samego dnia organ udzielił informacji Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w [...], w szczególności sprzecznie ze stanem faktycznym wskazując, że decyzją z [...].2016r. przyznano skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków na okres od [...].2015r. do [...].2016r. (powinno być od [...].2016r.). Jednocześnie, powołując się na art. 23a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. organ zwrócił się z zapytaniem czy w opisywanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego i informując o wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych do momentu ustalenia czy mają one zastosowanie.

Odnosząc się do powyższego przede wszystkim Sąd z urzędu stwierdza, że powyższe postanowienie zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem przez Sąd jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, iż Wójt Gminy A. K. nie wskazał w tym postanowieniu żadnej materialnoprawnej podstawy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej obywatelowi określone uprawnienie. Z pewnością nie stanowi takowej wskazany art. 123 k.p.a., który stanowi ogólnie, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (2). Niedopuszczalne jest rozszerzające dowolne stosowanie tego typu normy proceduralnej określające wyłącznie formę rozstrzygnięcia dla ograniczenia przyznanych stronie na podstawie ostatecznej decyzji uprawnień, w szczególności tego szczególnego typu jakimi są świadczenia rodzinne, mające na celu pomoc Państwa w częściowym pokryciu wydatków na utrzymanie dziecka. K.p.a. przewiduje wprost sytuacje procesowe, kiedy istnieją podstawy do wstrzymania wykonania decyzji (np. w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji –lub wznowienia postępowania art. 152, art. 159 k.p.a.).

W niniejszej sprawie nawet nie toczyło się jeszcze żadne postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczeń rodzinnych, strona nigdy nadto nie została o takowym zawiadomiona. Nawet gdyby takie zostało wszczęte przepisy k.p.a. mają do niego odpowiednie zastosowanie (art. 32 ust. 2 u.ś.r.), co nie oznacza dowolności stosowania różnorodnych instytucji procesowych (art. 163 k.p.a.). Nadto, ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych w art. 28, żadna z określonych tam sytuacji nie przystaje jednak do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Przechodząc do dalszej oceny legalności działania organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie Sąd zważył, iż ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, bez wątpienia nie był wystarczający do wszczęcia na tym etapie - procedury określonej w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r. okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Podkreślenia wymaga, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na troje dzieci w dniu [...] 2016r., na podstawie tego wniosku możliwe było zatem ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych nie na cały okres zasiłkowy, lecz od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek – czyli od [...] 2016r. Organ nie weryfikował i nie zakwestionował, iżby K. C. przez okres zasiłkowy zamieszkiwała na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Z treści tego wniosku, oraz dołączonego do niego prawomocnego wyroku rozwodowego wynika natomiast ponad wszelką wątpliwość, że K. C. w dacie składania wniosku oraz wydania decyzji była osobą rozwiedzioną, której sąd powierzył wykonywanie bezpośredniej opieki nad trojgiem małoletnich dzieci i przyznał od ich ojca alimenty w łącznej miesięcznej wysokości [...] zł. Nie wynika z akt sprawy, aby organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy też uzyskał dowody wskazujące, że mimo rozwodu, K. C. wraz ze swoim byłym mężem Ł. C. nadal w dacie złożenia przedmiotowego i wniosku wydania decyzji z [...] kwietnia 2016r. tworzyli rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., w szczególności wspólnie gospodarowali. Jest to oczywiście możliwe, wymaga jednak ustalenia na podstawie właściwego materiału dowodowego. Na taką okoliczność nie wskazuje sama treść pisma ROPS w [...] z [...].2016r., ani zawarta w nim ogólnikowa informacja, że Ł. C. ubiegał się/ubiega o świadczenia rodzinne poza granicami Polski.

Zgodnie z unormowaniem art. 23a u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2).

W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje on decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 (ust. 4). 5. W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 5), a marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6).

Z kolei w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 7, 8):

1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 i wówczas organ właściwy ustala prawo do świadczeń rodzinnych od miesiąca złożenia wniosku

2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącą a organami administracji publicznej dotyczy tego, czy w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu jej jako osobie rozwiedzionej świadczeń rodzinnych na troje małoletnich jej dzieci, w związku z tym że w sprawie tej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odnosząc powyższe do ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności sprawy stwierdzić, należy, iż niespornym pozostaje, że nie miała miejsca w tej sprawie sytuacja określona w art. 23a ust. 1 u.ś.r., bowiem z dokumentów dołączonych do wniosku nie wynikało, aby K. C. - osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywał poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Rozważenia zatem wymagało czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń na podstawie art. 23a ust. 2 i 5 u.ś.r., a nadto czy organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa i prawidłowo zastosowały je w tej sprawie.

Częściowo trafne są zarzuty skarżącej bowiem z akt sprawy nie wynika, aby zaistniała sytuacja określona w art. 23a ust. 2 ustawy, w szczególności to, że osoba uprawniona (skarżąca), jej dzieci, lub inny członek jej rodziny w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (tj. [...] 2016r.) lub po dniu jej wydania przebywały poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Tylko takie ustalenie mogło stanowić dla Wójta Gminy podstawę do wystąpienia do marszałka województwa o ustalenie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczania społecznego. W szczególności organ właściwy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznaje, iż pomimo wyroku rozwodowego z [...] 2016r. (prawomocnego z dniem [...] 2016r.) i jego treści, nadal w odniesieniu do decyzji z [...] 2016r., wydanej na skutek wniosku z [...] 2016r. uznaje, że były mąż skarżącej Ł. C. pozostaje członkiem jej rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., podczas gdy osoba uprawniona konsekwentnie zarzuca, że jest osobą rozwiedzioną - samotnie wychowującą dzieci, w rozumieniu art. 3 pkt 17a tej ustawy. Jest to okoliczność o zasadniczym znaczeniu dla sprawy.

Nadto co należy nadmienić, organ pierwszej instancji w oparciu o błędną wykładnię i całkowicie dowolnie utożsamia tryby postępowania i przesłanki określone w art. 7 pkt 6, art. 23a oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy i przedwczesnego uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że w przedmiotowym okresie Ł. C. czy jakakolwiek inna osoba, jako członek rodziny skarżącej posiadali lub uzyskali w innym państwie świadczenia rodzinne na jej małoletnie dzieci I. , K. i J. C., albo żeby po rozwiązaniu małżeństwa posiadał nadal prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie np. w związku z dalszym wspólnym prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Organ nie powinien jednak poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że ojciec dzieci a były mąż skarżącej pracuje w [...] i złożył tam wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, skoro nie zostało jednoznacznie ustalone czy i jakie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w tej sprawie zastosowanie w dniu wydania decyzji. Istotą koordynacji zabezpieczenia społecznego jest uniknięcie kumulacji świadczeń, ale także ochrona osób uprawnionych przed bezpodstawnym pozbawieniem prawa do świadczeń obywatela Polski. Do takiej zaś sytuacji mogło dojść w rozpoznawanej sprawie. To skarżąca została obciążona wszelkimi konsekwencjami niewyjaśnienia prawnej sytuacji ojca dziecka i niezbadania czy w tej sprawie, niezależnie od rozwodu rodziców dzieci, mają rzeczywiście nadal zastosowanie i jakie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i czy jakiekolwiek świadczenie rodzinne byłemu mężowi przysługuje, skoro to skarżącej sąd powierzył sprawowanie bezpośredniej opieki nad trojgiem małoletnich dzieci.

Kluczową kwestią, którą należy w sprawie rozstrzygnąć, jest należyte wyjaśnienie użycia w przepisach art. 23a u.ś.r. pojęcia "rodziny" i "osoby uprawnionej. Tylko bowiem wówczas, gdy świadczenie przysługiwałoby ojcu dziecka na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, można rozważać, czy wchodzi w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, dotyczy ona bowiem członków rodziny i osób uprawnionych na gruncie prawa polskiego.

Legalna (na potrzeby ustawy) definicja "rodziny" zawarta została w przywołanym wyżej art. 3 pkt 16 u.ś.r. W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Dlatego stosowanie tego pojęcia również winno zwrot ten uwzględniać. Oczywistym jest zatem to, że w omawianym przepisie chodzi o rodzinę, którą tworzą aktualni, a nie byli małżonkowie, a także rodzice dziecka pozostający w nieformalnym związku (nadal mogą to być rozwiedzeni małżonkowie), pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide wyroki NSA z dnia 14 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 1709/11, dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 627/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 lipca 2013, sygn. akt II SA/Bd 550/13, WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 715/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy też wskazać, że w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych przez osoby pozostające na utrzymaniu należy rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób (art. 3 pkt 12 u.ś.r.). Byli małżonkowie co do zasady nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie tworzą rodziny.

A contrario zatem, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, były małżonek nie należy do rodziny swojego dziecka, jeżeli nie prowadzi z nim wspólnie gospodarstwa domowego.

Na taką wykładnię pojęcia rodziny wskazują też przepisy regulujące uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego, choć nie ulega wątpliwości, że otrzymane świadczenia muszą być przeznaczone na dziecko, bowiem taki jest ich cel. Oczywistym jest również to, że w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska została pozostawiona obojgu rodzicom, to wówczas uprawniony do świadczeń rodzinnych jest ten rodzic, u którego dzieci mieszkają, a dopiero wówczas, gdy rozwiedzeni małżonkowie nadal mieszkają razem i nadal prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to wówczas decyduje, kto pierwszy z rodziców złoży wniosek (chyba, że taki wniosek składają jednocześnie oboje rodzice na jednym formularzu).

Zasady te należy wywieść ze wskazanych już przepisów a nadto, osoba ubiegająca się o prawo do zasiłku rodzinnego obowiązana jest do wniosku dołączyć odpowiednio m.in. prawomocny wyrok sądu rodzinnego orzekający rozwód lub separację (art. 23 ust. 4 u.ś.r.). Po drugie w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek (art. 27 ust. 1 u.ś.r.). Dotyczy to jednak sytuacji, gdy oboje rodzice stanowią rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16, a więc gdy pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym.

Co istotne, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje (art. 27 ust. 2 u.ś.r.). Co prawda przepisy art. 27 ust. 1 i 2 u.ś.r. odnoszą się już do realizacji świadczeń (wypłaty), ale nie ulega wątpliwości, że są one ściśle związane z przyznawaniem prawa do świadczeń, a więc decydują one o pierwszeństwie ubiegania się o prawo do omawianych świadczeń.

Powyższe oznacza, że co do zasady każdemu z rodziców przysługuje prawo do zasiłku na dziecko, pod warunkiem, że dziecko z nim mieszka.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że utrzymanie dziecka w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych to utrzymywanie go z połączonych dochodów rodziny (art. 3 pkt 12 u.ś.r.). Dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny – a więc tylko tych osób, które wchodzą w skład gospodarstwa domowego (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Poza tym nie można zapominać o tym, że przecież celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Zatem utwierdza to w przekonaniu, że uprawnionym do ubiegania się o przyznanie prawa do tego świadczenia jest wyłącznie ten rodzic, na którego bieżącym utrzymaniu znajduje się dziecko – w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której przy ustalaniu dochodu rodziny należałoby uwzględnić łącznie dochody rozwiedzionych małżonków, nieprowadzących wspólnego gospodarstwa domowego. Jak słusznie wskazała skarżącą pozostawałoby to również w sprzeczności z przepisem definiującym pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 17a u.ś.r. osobą samotnie wychowującą dziecko jest m.in. osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przyjęcie w takiej sytuacji, że były małżonek stanowi rodzinę osoby wnioskującej o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dziecka, pomimo tego, że nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego oznaczałoby, że osoba ta, na skutek wadliwej interpretacji przepisów, mogłaby zostać pozbawiona przysługującego jej prawa.

W niniejszej sprawie z wyroku rozwodowego wynika, że władza rodzicielska została powierzona obojgu małżonkom, ale miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Przy ustalaniu prawa świadczeń rodzinnych zasadniczo nie można wliczać do dochodu rodziny dochodów byłego męża, jako nieprowadzącego wspólnego gospodarstwa domowego, dzieci nie utrzymują się zatem z połączonych dochodów obojga rodziców.

Wobec braku odmiennych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, należy uznać, że rodzinę skarżącej stanowią wyłącznie ona i jej dzieci K. C., I. C. i J. C., bowiem skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe tylko z dziećmi. Innymi słowy w świetle powołanej wyżej ustawy były mąż skarżącej nie należy do kręgu rodziny skarżącej i ich wspólnych dzieci.

Reasumując, wszystkie powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zostało przez organy orzekające w tej sprawie w dwóch instancjach ustalone, aby w dacie wniosku, wydania decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na małoletnie dzieci skarżącej lub członek rodziny tej osoby (skarżącej) przebywała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w rozumieniu art. 23a u.ś.r.

Zdaniem sądu niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa, aby w tym samym stanie faktycznym, przy braku odmiennych ustaleń, dowolnie interpretować pojęcie rodziny i jako jej członka raz postrzegać tylko rozwiedzioną matkę i dzieci, a innym razem do tej rodziny zaliczać także ojca dzieci. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że były mąż skarżącej po uprawomocnieniu wyroku rozwodowego, nawet wobec odmiennej sytuacji w przeszłości, na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nadal jest uprawniony do świadczeń rodzinnych na ich wspólne dzieci w [...].

O ile bowiem były mąż skarżącej w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc w świetle ustawodawstwa polskiego, nie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na ich wspólne dzieci, nie dochodzi wtedy do kumulacji praw do świadczeń rodzinnych w dwóch krajach podlegających ustawodawstwu unijnemu. Nie mają zatem zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem nie został spełniony żaden z warunków, o których mowa w przepisach art. 23a u.ś.r. Innymi słowy skoro potencjalny beneficjent świadczeń nie jest uprawniony do tych świadczeń w jednym z dwóch państw, w których zastosowanie mają przepisy unijne, to oczywistym jest to, że koordynacja nie ma miejsca. Prawo unijne wchodzi bowiem w grę tylko i wyłącznie wtedy, gdy przepisy każdego z krajów podlegających ustawodawstwu wspólnotowemu będą miały zastosowanie, zaś koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego będzie miała na celu ustalenie, które prawo krajowe danego Państwa Członkowskiego będzie miało pierwszeństwo. Zasada ta wynika wprost z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72). Przepis ten określa zasady pierwszeństwa w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny. Jego zastosowanie ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy dochodzi do zbiegu ustawodawstw przynajmniej dwóch Państw Członkowskich i tylko wtedy, gdy zbieg przepisów dotyczy udzielania świadczeń rodzinnych dla tych samych członków rodziny, w rozumieniu art. 1 lit. i) ww. rozporządzenia. Zgodnie tym przepisem określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Jeżeli jednak ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty.

Z powyższego wynika, że także przepisy cytowanego rozporządzenia, definiując pojęcie "członka rodziny" uzależniły spełnienie tego warunku od prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, a sytuacji braku rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których stosuje się ustawodawstwo danego Państwa Członkowskiego, od warunków pozostawania w związku małżeńskim lub posiadania na swym utrzymaniu dzieci zarówno nieletnich, jak i tych, które osiągnęły pełnoletniość.

W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów dających podstawę do ustalenia czy były mąż skarżącej spełni nadal warunki do uzyskania świadczeń rodzinnych na ich wspólne małoletnie dzieci, których sprawowanie opieki Sąd powierzył skarżącej przebywającej z nimi w Polsce. Brak jest wobec tego podstaw do uznania, że w rozumieniu ww. rozporządzenia unijnego, może być on być traktowany jako rodzina swojej byłej żony i ich wspólnych dzieci. Nie zostało przez organy ustalone, na podstawie jakich przesłanek postrzegają go jako "osobę uprawnioną" w rozumieniu przepisów art. 23a u.ś.r. Organy nie wywiodły także aby były mąż skarżącej pozostawał osobą uprawnioną w Polsce do świadczeń rodzinnych na ich wspólne dzieci.

Przepisy art. 23a u.ś.r. nie mają zastosowania tylko dlatego, że ojciec dzieci przebywał w [...] w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych, jak również nie przesądza o tym fakt, że ubiega się o przyznanie świadczeń rodzinnych na ich wspólne dzieci poza granicami RP. Również samo informacyjne zapytanie instytucji [...] nie ma w tym zakresie prawotwórczego znaczenia, o ile nie spełnia on warunków do przyznania świadczeń rodzinnych w Polsce, a w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W niniejszej sprawie decyzją z [...] 2016r. Wójt Gminy A. K., powołując się na przepisy art. 7 pkt 6, art. 23 ust. 2 i 5 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił w całości tj. od dnia [...].2016r. decyzję administracyjną z [...].2016r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na wskazaną wyżej informację oraz na odpowiedź ROPS na zapytanie dotyczące ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wskazano [...]2016r. do Urzędu Gminy wpłynęła informacja, iż w niniejszej sprawie element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieje od dnia podjęcia legalnego zatrudnienia w [...] przez Ł. C. czyli od 2005r. W dalszej części uzasadnienia organ jedynie przytoczył treść przepisów art. 7 pkt 6, art. 23a i art. 32 ust. 1 u.ś.r., nie wskazując który z tych przepisów stanowi podstawę rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie ustalił, zatem że zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

Stwierdzić należy, że z pisma ROPS w [...] z [...].2016r. ([...]) nie wynika, aby Marszałek Województwa zgodnie z art. 23a u.ś.r. ustalił, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem rozwiedzionej skarżącej z [...] 2016r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych mają zastosowanie i jakie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W piśmie tym wskazano wyłącznie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że w sprawie tej element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieje w okresie od [...].2016r. do nadal, czyli w okresie zamieszkania i zatrudnienia ojca dzieci – Ł. C. na terenie [...]. Poinformowano również, że zgodnie z oświadczeniem K. C. z [...].2016r. Ł. C. od 2005r. do nadal przebywa i pracuje w [...], w związku z tym element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieje także w odniesieniu do wcześniejszych okresów zasiłkowych. Świadczenia rodzinne podlegają bowiem koordynacji w sytuacji, gdy jedno z rodziców pracuje legalnie i/lub zamieszkuje w innym niż Polska Państwie członkowskim EOG lub Szwajcarii a drugie zamieszkuje w Polsce.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zasadnie podniosła, że powołano się na art. 7 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie rodzinne nie przysługuje gdy członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze. Tymczasem w tym przypadku strona jest rozwiedziona z ojcem swoich dzieci. Nie wiadomo nawet czy były jej mąż jest uprawniony do takich świadczeń na co brak jest dowodów, świadczeń takich nie otrzymują jej dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017r. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji również powołało się na pismo ROPS z [...] 2016r., że istnieje w sprawie element koordynacji od [...] 2016r. do nadal. Organ ten uznał, że w sprawie ma zatem zastosowanie art. 23a ustawy, na który powołał się organ pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przyjął, że powyższe pismo (potwierdzone korespondencją z [...] 2016r.) przesądza, iż w sprawie zachodzi koordynacja – tryb procedowania przez organ pierwszej instancji, nie wyjaśniając z jakich przyczyn. Organ uznał, że art. 23a ust. 2 i 5 mają zastosowanie właśnie w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie tzn. – w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ojciec dzieci przebywał (i przebywa nadal) w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, co pozwala organowi na wsteczne uchylenie decyzji tzn. od dnia w którym decyzja podlega ustawodawstwu tego państwa. Organ zaznaczył, że dalsze procedowanie należy do Marszałka Województwa w oparciu o art. 21 w zw. z art. 23a ust. 6.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie jest zasadne, a z informacji udzielonych przez osobę upoważnioną w imieniu Marszałka Województwa (art. 21 ust. 2) nie wynika, żeby w sprawie tej zostało przez organ właściwy w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ustalone, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Nie odpowiada bowiem wymogom skutkującym zastosowaniem art. 23a ust. 5 u.ś.r. nieuzasadnione i bez wskazania przepisów prawa stwierdzenie o występowaniu "elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Nie odpowiada wymogom zasad postępowania administracyjnego na podstawie tego typu ogólnikowej informacji – uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 556/10). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, że norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10, dostępny CBOSA) Skoro więc norma art. 23a ust. 5 ustawy wywołuje opisane wyżej skutki dla strony w zakresie jej uprawnień o charakterze materialnoprawnym, to nie powinna pozostać obojętna dla rozstrzygnięcia kwestia znaczenia zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu". W ocenie Sądu "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (vide: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 556/10). Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W rozpoznawanej sprawie natomiast, organy obu instancji na przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści pisma pracownika Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] z upoważnienia Marszałka Województwa z [...] 2016r. (wraz z uzupełnieniem z [...] 2017r.), które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska, a nadto nie zawiera stwierdzenia, iż Marszałek Województwa ustalił, że w tej sprawie administracyjnej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Oceny wymagała zatem kwestia ewentualnego związania organu stanowiskiem, wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia przepisów art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle których organem właściwym do ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest Marszałek Województwa.

Warto zauważyć, że chociaż z przepisów art. 23a u.ś.r. nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co wszakże nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania odwołań, czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Łd 787/15 dostępne na stronie internetowej [...] CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie pismo ROPS w [...] z dnia [...] 2016r. i [...] 2017r. nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji – wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji winien w pierwszej kolejności ocenić samodzielnie, a więc zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę i czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Odczytując bowiem przepis art. 23a ust. 5 ustawy nie może umknąć uwadze, że sytuacja, o której mowa, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy ziści się warunek z ustępu 2 art. 23a ustawy (przypadku przebywania osoby uprawnionej lub członka rodziny w dniu wydania decyzji lub jego wyjazdu po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne).

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że nie zostało w sprawie w należyty sposób ustalone czy mają w niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] 2016r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany wnioskami skargi, nadto wskazać należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję administracyjną w sytuacji uwzględnienia skargi sąd uchyla wadliwą decyzję, ewentualnie inne akty w zakresie koniecznym do załatwienia sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do uwzględnienia żądań skarżącej zasądzenia przez sąd administracyjny wypłaty świadczeń rodzinnych za okres, w którym skarżąca ich nie otrzymała z winy błędnej decyzji organu oraz ustawowych odsetek od tego typu zaległości.

W toku dalszych czynności organy administracji uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, mając na względzie istotę spornego świadczenia rodzinnego oraz krąg osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie tego prawa, w kontekście prawidłowej wykładni użytych przez ustawodawcę pojęć.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 z późn.zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). Skarżąca bowiem z mocy prawa była zwolniona od kosztów sądowych.