Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 555/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 33 § 2, art. 134, art. 141, art. 149, art. 200,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt III SAB/Wr 14/10 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/10, oddalił skargę B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

B. G. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wniosek dotyczący wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wraz z oświadczeniem przejmującego w posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW oraz umowę z dnia [..] marca 2009 r. przekazania przez K. G. prawa użytkowania gruntów rolnych (działek nr [...], nr [...]) położonych w gminie S.. Powierzchnia działek deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 101,33 ha.

Następnie, w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca złożyła do Kierownika ARIMR o zmianę do wniosku o wypis do ewidencji producentów ze zmianą miejsca zamieszkania/siedziby producenta w województwie o.: [...] S., S. Osiedle [...] oraz wniosła o przesłanie akt do Biura Powiatowego w L. B..

Kierownik ARIMR decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. B. wraz z aktami sprawy.

Następnie Kierownik ARIMR w L. B. przekazał wniosek obszarowy zgodnie z właściwością miejscową do Kierownika Powiatowego ARIMR w O., gdyż z informacji uzyskanych od innych organów wynikało, że pod wskazanym we wniosku adresem znajduje się proradziecki nie nadający się do zamieszkania hangar, a skarżąca B. G. jest zameldowana i zamieszkuje w O..

W dniu [...] kwietnia 2010 r. B. G. wezwała Kierownika Biura Powiatowego w ARIMR w O. do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawach wniosku o przyznanie płatności obszarowej, rolnośrodowiskowej i ONW. Następnie skarżąca złożyła pismo w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w O. o przekazaniu zgodnie z właściwością sprawy do prowadzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARMIR w L. B.. Złożone pismo zostało następnie przekazane do Dolnośląskiego Oddziału ARIMR we W. a ten poinformował skarżącą o przyczynach opóźnienia załatwienia sprawy, o których była informowana przez organy rolne w O. i L. B..

W dniu [...] maja 2010 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów B. G. z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 i 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (DZ. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm. ).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że według art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierząt. Skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z T. G., przy czym zgodnie z art. 12 ust. 4 w/w ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaję się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaję się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyraził pisemną zgodę. W ocenie organu aby wydać prawidłową decyzję w sprawie wniosku o przyznanie B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wniosek dotyczący wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009, należy uprzednio dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o art. 3 pkt. 3 w związku z art. 12 ust. 4 i 6 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, kwestię wstępną stanowi ustalenie, czy B. G. zgodnie z art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczącego wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych.

W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie wraz ze skargą na bezczynność organu.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w O., wnosząc o nakazanie przez Sąd wydania przez organ decyzji w sprawie przyznania płatności w terminie 30 dni.

Kierownik Biura Powiatowego ARIMR wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu zażalenia wniesionego do organu wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę B. G. podniósł, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia terminowości rozpoznania sprawy przez Biuro Powiatowe ARiMR w O.. Od dnia złożenia wniosku w dniu [...] maja 2009 r., po przeprowadzeniu kontroli wniosku i wezwaniu strony w dniu [...] czerwca 2009 r. i ponownej kontroli administracyjnej w dniu [...] września 2009 r. organ ten pozostawał w zwłoce do stycznia 2010 r., jak również nie informował strony o jej przyczynach, co było niezgodne z art. 35 § 1 k.p.a., jak również art. 19 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. Wpływ na opóźnienie w dalszym rozpoznaniu sprawy miało złożenie przez skarżącą wniosku o zmianę wpisu w ewidencji producentów rolnych w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, co wiązało się z przekazaniem sprawy o przyznanie płatności rolnych do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. B. i przeprowadzaniem z kolei przez ten organ postępowania dowodowego związanego z ustalaniem miejsca zamieszkania skarżącej.

Następnie przekazano ponownie sprawę do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. jako organowi miejscowo i rzeczowo właściwemu do rozpoznania sprawy o przyznanie płatności rolnych z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawczyni. O przyczynach nierozpatrzenia sprawy skarżąca była już informowana na piśmie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wpisu skarżącej w ewidencji producentów, zaś w dniu [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego w O. nie wydał merytorycznej decyzji, a zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż w przedstawionych okolicznościach faktycznych nie sposób stwierdzić bezczynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., a to zważywszy na fakt zawieszenia postępowania.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, albowiem służą od niego odrębne środki zaskarżenia.

B. G. wystąpiła ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzuciła:

- niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a zatem na podstawie z art. z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- art. 149 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi strony na bezczynność organu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 ust. 4 i art. 110 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 200 i 201 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesiona skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował wobec wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów: art. 149 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 110 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a ponadto zarzut naruszenia art. 200 i art. 201 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 i § 3 p.p.s.a. W ramach zaś podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., sformułował zarzut naruszenia art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie wyjaśnić należy, że z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważające prawidłowość, zwłaszcza zaś rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działań organu administracji publicznej - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. - w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na 2009 r., nie są usprawiedliwione.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tej mierze, wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność (bezczynność) z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). W kontekście zaś zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie zaś w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Prawidłowo identyfikując - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przedmiot żądania zawartego w skardze na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., który ponad wszelką wątpliwość zestawić należało z prawnym obowiązkiem działania organu polegającym na załatwieniu (rozstrzygnięciu) sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2009 r., Sąd I instancji uwzględnił wszystkie konsekwencje obowiązywania art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Operując, bez naruszenia tych przepisów, w granicach sprawy – zdeterminowanych treścią żądania skargi - na podstawie akt sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wyrokowania, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę B. G., jako niezasadną.

Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., za chybiony uznać należy argument, że wyrok Sądu I instancji nie dotyczył przedmiotu zaskarżenia oraz przedmiotu sprawy, a to z tego powodu – jak wywodzi autor skargi kasacyjnej - że konsekwencją błędnego zarządzenia "definiującego" sprawę, jako dotyczącą płatności ONW, zamiast płatności bezpośrednich, było powielenie tego błędu również w wyroku. W tej mierze w kontekście wyżej przywołanych argumentów, jak również w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, stwierdzić stanowczo należy, że nie ma żadnych wątpliwości odnośnie tego, w jakiej sprawie, wywołanej czyją skargą i w jakim przedmiocie wniesioną, zawierającą jakie dokładnie żądania wyznaczające zakres i granice rozpoznania, orzekał Sąd I instancji. Oznacza to, ze Sąd I instancji , bez naruszenia wskazanego przepisu, rozpoznał sprawę ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.

W kontekście treści zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ich uzasadnienia oraz sposobu, w jaki zostały one sformułowane wyjaśnić należy, iż jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznaczony jest, zawartym w tym przepisie, odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, zaś aspekt podmiotowy treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu, istotne jest precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem, po stronie organu administracji, prawnego obowiązkiem działania – na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynności, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania), sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe, służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności. Z tego punktu wiedzenia istotnym kryterium oceny pozostawania/nie pozostawania w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1 - § 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 34. Z przepisu tego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu musi być, zasadniczo, konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

Formułując trafną ocenę, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., do stycznia 2010 r. pozostawał w zwłoce w terminowym załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2009 r. (w okresie tym, po przeprowadzeniu kontroli wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., skarżąca wezwana została do usunięcia braków formalnych wniosku, zaś w dniu [...] września 2009 r. przeprowadzona została ponowna kontrola administracyjna), Sąd I instancji słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z punktu widzenia oceny istnienia/nieistnienia po stronie organu stanu bezczynności, istotne znaczenie mają te elementy stanu sprawy, do których należy zaliczyć: 1) pismo skarżącej z dnia stycznia 2010 r. zawierające zmianę do wniosku o wypis do ewidencji producentów ze zmianą miejsca zamieszkania/siedziby producenta w województwie o.: [...] S., S. Osiedle [...], w konsekwencji którego, Kierownik Biura Powiatowego ARIMR, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał wniosek skarżącej, zgodnie z właściwością, Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. B. wraz aktami; 2) postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o przekazaniu wniosku skarżącej, zgodnie z właściwością, Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O., a to wobec informacji, że skarżąca B. G. jest jednak zameldowana i zamieszkuje w O.; 3) wszczęcie z urzędu, w dniu [...] maja 2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. postępowania w przedmiocie wpisu w ewidencji producentów rolnych B. G. z dnia [...] lutego 2005 r.; 4) postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., z dnia [...] maja 2010 r., o zawieszeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Akcentując znaczenie wskazanych elementów stanu sprawy, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w ich świetle nie ma podstaw, aby uznać, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. w sprawie z wniosku B. G. o przyznanie płatności pozostawał w bezczynności. Stanowisko Sądu I instancji znajduje bowiem swoje potwierdzenie w treści przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 5 k.p.a. oraz przepisów art. 102 i art. 103 k.p.a.

Fakt więc zawieszenia postępowania, determinowany, w okolicznościach faktycznych sprawy, koniecznością ustalenia istnienia - w odrębnym postępowaniu – tego warunku przyznania płatności rolnych, który stanowi konsekwencję obowiązywania przepisu art. 3 pkt. 3 w związku z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tj. innymi słowy ustalenia, czy rzeczywiście, wobec ujawnionych wątpliwości, skarżąca w rozumieniu przywołanych przepisów jest producentem rolnym, nie mógł być więc obojętny dla oceny, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze na jego bezczynność, w bezczynności tej jednak nie pozostawał. W kontekście przywołanych wyżej elementów stanu sprawy, zwłaszcza zaś wyżej przywołanego, nie sposób nie zwrócić uwagi i na ten aspekt rozpatrywanego zagadnienia, który powiązać należy z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i wynikającym z niej obowiązkiem organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta, ma nie mniej istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem działania organu administracji publicznej.

W związku z powyższym stwierdzić więc należy, że podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznaczało, że bezczynność organu ustała, a Sąd nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność i zadośćuczynić żądaniu skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99).

W konsekwencji za nieuzasadnione uznać należy więc zarzut naruszenia art. art. 149 p.p.s.a. Sąd I instancji.

Sąd I instancji, zasadnie - w świetle okoliczności stanu sprawy przyjętych, na podstawie akt sprawy za podstawę wyrokowania – oddalając skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, uczynił to bez naruszenia art. 35 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisów tych nie naruszył, ani przez błędną wykładnię, ani też przez niewłaściwe ich zastosowanie.

W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o czym przekonują powyżej przywołane już argumenty, przedstawiony został stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyrokowania. Wskazana została również podstawa prawna rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Czyni to więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym, zwłaszcza, gdy w kontekście treści przywołanego przepisu oraz formułowanych na jego gruncie wymogów, którym powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego podkreślić, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zaś podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie spełnia funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem działania organu, któremu strona skarżąca zarzuciła bezczynność, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Sąd I instancji wyraźnie i jednoznacznie odniósł się również do sfery prawa, co nastąpiło, jak wyżej już podniesiono, poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzez jej wyjaśnienie.

Ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutów naruszenia art. 110 k.p.a. i art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, polegających – zdaniem autora skargi kasacyjnej - na niewłaściwym ich zastosowaniu oraz błędnej wykładni, a także formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4 i ust. 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – również mającego polegać na jego niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni - uchyla się spod kontroli wywołanej wniesioną skargą kasacyjną. Podkreślając w tym względzie, że jej autor nie wyjaśnił, na czym dokładnie miało polegać niewłaściwe zastosowanie, czy też błędna wykładnia tychże przepisów, ani też nie wskazał, jaki wpływ miało naruszenie przepisów wymienionych w ramach podstawy kasacyjnej z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (jako naruszone) na wynik sprawy, podnieść należy, że orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., Sąd I instancji wykładni tychże przepisów nie dokonywał. Przepisów tych również, w sposób właściwy dla sądu administracyjnego, "nie stosował". Nie mógł więc przepisów tych, w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, naruszyć.

Identyczną w swej treści ocenę sformułować należy również w odniesieniu do, formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzutu naruszenia art. 200 i 201 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania. Nie znajdując żadnego usprawiedliwienia dla tak postawionych i uzasadnionych zarzutów kasacyjnych, formułowanych przy tym bez związku z istotą sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., ograniczyć należy się do wyjaśnienia, że w sprawie tej, ponad wszelką wątpliwość, organ nie korzystał z przyznanych mu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawnień autokontrolnych, w ramach których mógłby, w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości, a skarga ta, po rozpoznaniu jej przez Sąd I instancji, została oddalona. W konsekwencji powyższego nie doszło do powstania sytuacji objętej hipotezą norm prawnych z art. 200, ani też z art. 201 p.p.s.a., która zgodnie z ich dyspozycją, aktualizowałaby nakaz przyznania od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowanie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.