Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 36/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 § 1 pkt 3 i § 2, art. 22 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 listopada 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Wójtem Gminy Krościenko nad Dunajcem w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Krościenko nad Dunajcem jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy Krościenko nad Dunajcem a Prezydentem Miasta Łodzi, w przedmiocie potwierdzenia prawa M. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A. w Ł. (dalej jako: Centrum) wystąpiło o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych M. O. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krościenku nad Dunajcem uznał się za niewłaściwy w sprawie wniosku złożonego przez Centrum.

Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał na treść art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; dalej: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym właściwość organu do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wynika z miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Stosownie zaś do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nie istnieją przesłanki stwierdzenia właściwości miejscowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krościenku nad Dunajcem nie ustalił w toku postępowania faktycznego związku M. O. z Miastem Łódź i istnienia jego centrum życiowego na tym właśnie terenie. Podmiot nie jest zameldowany i nie mieszka na terenie Miasta Łodzi.

Zdaniem wnioskodawcy właściwość powinna zostać ustalona na podstawie art. 21 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie ostatniego miejsca zamieszkania/zameldowania świadczeniobiorcy. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania podmiotu była K., ul. [...] [...], istnieją przesłanki do stwierdzenia właściwości Wójta Gminy Krościenko nad Dunajcem.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem stwierdził, że świadczeniobiorca na dzień udzielenia usługi medycznej w Centrum wskazał jako swój adres pobytu: Ł., ul. [...] [...]/[...]. Pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, pomimo prób, nie udało się skontaktować z podmiotem, a zatem nie udało się należycie ustalić, gdzie M. O. wówczas zamieszkiwał. W ocenie organu należy zatem przypuszczać, wobec faktu złożonego w Centrum oświadczenia, że świadczeniobiorca przebywał w Łodzi pod wskazanym w oświadczeniu adresem.

Ponadto organ wskazał, że w K. przy ul. [...] [...] M. O. nie przebywał w okresie od października 2018 r. aż do chwili obecnej. Pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krościenku nad Dunajcem udawał się pod adres w K., ale w tamtym okresie nikt tam nie zamieszkiwał. Udało się jedynie ustalić, że jedyną mieszkanką tamtejszego domu jest mama świadczeniobiorcy. Wizyty pracownika socjalnego pod wskazanym adresem na przełomie grudnia 2019 r. i stycznia 2020 r., również nie potwierdziły osób zamieszkujących w K. przy ul. [...] [...]. W rozmowie telefonicznej matka świadczeniobiorcy stwierdziła natomiast, że jej syn M. O. zdecydował się wyjechać do Łodzi i nigdy nie nosił się z zamiarem stałego pobytu w K.

W świetle przedstawionych okoliczności Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem stwierdził, że nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Prezydenta Miasta Łodzi oraz odpowiedzi na tenże wniosek Wójta Gminy Krościenko nad Dunajcem, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa M. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Podkreślenia wymaga, iż na tle tego przepisu ukształtował się pogląd w orzecznictwie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17, CBOSA).

Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, było w K., ul. [...] [...].

Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.