Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2290/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, [...] S.A. z siedzibą w G., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 419/11 w sprawie ze skargi D.S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, [...] S.A. z siedzibą w Gdyni, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni solidarnie na rzecz D. S. i T. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2008 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] października 2008r. Prezydent Miasta Szczecina, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora [...] S.A. z siedzibą w G. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami [...] , [...] , [...] i [...] w S., wraz z rozbiórką obiektów poprzemysłowych, magazynów oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją, zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, przebudową budynku (bez zmiany formy architektonicznej) na działce nr [...], z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań. Łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie - do 400 m2.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli K. i P. S. , A. F., D. i T. S. oraz J. P.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania wniesionego przez J. P.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w w/w odwołaniach strony, Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 upzp ograniczenie obszaru analizowanego do działek gruntu położonych przy ulicy [...] i [...] w S. jest bezzasadny, skoro z dyspozycji tego przepisu wyraźnie wynika, że analiza przesłanek zabudowy, o jakich mowa w tym przepisie, musi obejmować działki dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania. Działki odwołujących się zaś warunku tego nie spełniają.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2009r., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i T. małżonkowie S., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 403/09 skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wnieśli D. S. i T. S. .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 339/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uchylenia wyroku Sądu I instancji, którą Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził postępowanie i wydał wyrok z uchybieniem skutkującym nieważnością postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawiesił postępowania z powodu zgonu w dniu 26 lutego 2007 roku Stanisława Wierzejskiego, co zgodnie z art. 124 pkt 1 p.p.s.a. było obligatoryjne. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny został wprowadzony w błąd, jednak zaistnienie przesłanki nieważnościowej ma charakter obiektywny i nie zależy od tego czy Sąd I instancji świadom był jej zaistnienia, czy też nie. NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia powinien ustalić następców prawnych S.W., by zawiadomić ich o terminie rozprawy i umożliwić im udział w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Sąd wskazał również, że wobec zaistnienia przesłanki nieważnościowej niecelowe było dokonywanie analizy zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2008 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Skarga D. S. i T. S., zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie materialno-prawną podstawą wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ww. ustawa jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest zatem ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionego interesu publicznego oraz prawa osób trzecich.

W niniejszej sprawie wobec braku na terenie objętym wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ww. ustawy zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ww. ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego ograniczając go do działek gruntu położonych przy ul. S. i [...] w S., nie uwzględniając w nim działek gruntu należących do skarżących z uwagi na fakt, że nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania. Stanowisko to zostało zaaprobowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest nieprzekonywujące. Nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa" czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc poszukiwaniu "działki sąsiedniej" służyć mają granice obszaru analizowanego. Innymi słowy, wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazać należy, że z powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji – również przepisu § 7 poprzez przedwczesne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy.

Zdaniem Sądu w toku rozpoznawanej sprawy organy dopuściły się także naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły być istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w związku z tym, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w szczególności powinny - po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego - uzyskać analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny zostać następnie uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli [...] S. I Sp. z o.o. w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie oraz [...] S.A. w G.

[...] I Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyrażonej w tym przepisie zasady "dobrego sąsiedztwa"

2. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdujących się na działkach sąsiednich;

3. § 7 ww. rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo wyznaczył górną krawędź elewacji frontowej nowej zabudowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 33 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym [...] S. I Sp. z o.o. w W., co skutkowało pozbawieniem tej spółki możności obrony przysługujących jej praw wynikających z uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji administracyjnej;

2. art. 145 § pkt 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 i 7 ww. rozporządzenia poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz pomimo braku wykazania , że ewentualne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyjaśnień co do faktu wystąpienia w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa oraz ich wpływu na wynik sprawy, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji,

5. art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, która z zasady nie podlega wykonaniu

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie [...] S. I Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] S.A. w G. również zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości podnosząc tożsame zarzuty skargi kasacyjnej jak [...] S. I Sp. z o.o. w W. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji zarzuciło wskazanemu orzeczeniu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż koniecznym było ponowne wyznaczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem działki skarżących, gdy tymczasem ze względu na dostępność tej działki z innej niż teren zainwestowania drogi publicznej taki obowiązek w świetle ww. przepisu prawa nie zachodził;

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż ewentualne naruszenie przepisów prawa w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem zgromadzony materiał dowodowy w sprawie w szczególności pierwotna analiza sporządzona przed organem I instancji prowadzi do wniosku przeciwnego.

Wskazując na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skarg kasacyjnych [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (poprzednia nazwa spółki – [...] S. I Sp. z o.o. w W.e) oraz [...] S.A. w G. zarzucających naruszenie art. 33 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym [...] S. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (poprzednio [...] S. I Sp. z o.o. w W.), co skutkowało pozbawieniem tej spółki możności obrony przysługujących jej praw wynikających z uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji administracyjnej, wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ponadto wskazać należy, że do powoływania się na przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) uprawniony jest jedynie ten podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu. Ponadto z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował informacją o cesji uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na rzecz [...] [...] , a zatem nie można zarzucać mu niezawiadomienia tej spółki o toczącym się postępowaniu. Co więcej przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 32 p.p.s.a. posiada skarżący oraz organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Spółka [...] [...] Sp. z o.o. w G. nie była z całą pewnością skarżącym.

Spółka ta nie może być również uznana za uczestnika postępowania na prawach strony na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. albowiem nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym, a tylko taka strona gdy dodatkowo wynik postępowania dotyczyłby jej interesu prawnego może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika postępowania.

W stosunku do skarżącej kasacyjnie spółki zastosowanie mógł jedynie znaleźć przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Spółka [...] [...] Sp z o.o. w G. skorzystała z ww. uprawnienia i jako uczestnik postępowania wniosła przedmiotową skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi również na stanowisku, że scedowanie uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na inną spółkę nie pozbawia strony dokonującej cesji statusu strony postępowania administracyjnego. Strona ta nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, a interes w tym zakresie z całą pewnością ma charakter interesu prawnego, zatem były podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. .

Pozostałe zarzuty wszystkich trzech skarg kasacyjnych złożonych w niniejszej sprawie dotyczą wadliwego zdaniem autorów skargi kasacyjnej określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wyznaczenia obszaru analizowanego. Także w tym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych w nim warunków. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie zatem w tym opisanym zakresie ustawodawca odniósł się do nieruchomości położonej przy tej samej drodze publicznej.

Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca właśnie z art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia natomiast zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W tym zakresie ustawodawca nie ogranicza jednak analizy do nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej.

Błędem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie jest przy tym ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych jedynie przy wskazanych w decyzjach drogach publicznych. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 430/08, LEX nr 499825).

W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia).

Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru, a więc nieuprawnionym byłoby jego wyznaczanie wbrew powyższym regułom.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por.wyrok NSA z 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Nieuprawnionym było zatem ograniczenie terenu analizowanego do działek znajdujących się przy ulicy Sandomierskiej i [...] . Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie ograniczenie analizy urbanistycznej do terenów położonych jedynie przy wskazanych ulicach prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uznając, że organy administracji publicznej w sposób wadliwy określiły obszar analizowany i nakazując ponowne rozpoznanie sprawy i wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnego z zapisani rozporządzenia wykonawczego nie przesądził żadnych kwestii merytorycznych. W szczególności nie dokonał oceny tego czy organ prawidłowo wyznaczył górną krawędź elewacji frontowej nowej zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarg kasacyjnych naruszenia art. 152 p.p.s.a. wskazać należy, że stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skarge kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące kasacyjnie spółki takiego wpływu nie wykazały.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.