Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2814/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a,  art. 11d ust. 1 pkt 9,  art. 11f ust. 1 pkt 4-6,  art. 11f ust. 1  lit. b, c oraz e-h,  art. 11f ust. 1 pkt 8e,  art. 11f ust. 8 lit. i,  art. 11g ust. 1 pkt 2,  art. 12 ust. 1 i 2,  ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 32  ust. 4 pkt 2,  art. 33 ust. 2 pkt 2,  art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 20,  art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 72 ust. 1,  art. 86
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 74 ust. 1,  art. 77 ust. 1,  art. 197 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 197 ust. 1 pkt 1,  art. 199 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3,  art. 141 par. 4,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. i G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/20 w sprawie ze skargi B. R. i G. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. i G. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej .

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. R. i G. S. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km 61+565" -

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p. i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie;

2. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnym działek zgodnie z katastrem nieruchomości, w sposób określony poniżej oraz na mapie z projektem podziałów tych działek wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszej decyzji:

– obręb [...] G., jednostka ewidencyjna S., powiat p., [...] o powierzchni [...] ha na działki: [...] – o powierzchni [...] ha [...] – o powierzchni [...] ha [...] o powierzchni [...] ha na działki: [...] – o powierzchni [...] ha [...] - o powierzchni [...] ha [...] – o powierzchni [...] ha;

3. uchylił

a. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3 w wierszu 13, licząc od góry strony, zapis: "[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]",

b. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 12 w wierszu 14-24, licząc od dołu strony, zapis: "II. Linie rozgraniczające teren inwestycji i określił linię rozgraniczającą:

– teren drogi wojewódzkiej nr [...] inwestycji, oznaczoną linią przerywaną koloru różowego,

– granice pasów drogowych dróg innych kategorii, oznaczone linią przerywaną koloru czerwonego, przedstawioną na mapie w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, składającej się z 33 plansz, stanowiących załączniki nr 1 do niniejszej decyzji. Na mapie zaznaczono również zakres realizacji inwestycji linią ciągłą koloru beżowego.",

c. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 21 w wierszu 1 - 6, licząc od dołu strony, zapis: "V. Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach w skali 1:2000, 1:1000 i 1:5000 stanowiących załączniki nr od 2.1. do 2.22. do niniejszej decyzji, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.), linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości:",

d. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 31 w wierszu 19-21 kolumny prawej, licząc od dołu strony, zapis: "[...] – o powierzchni [...] ha na działki: [...](*) - o powierzchni [...] ha [...] - o powierzchni [...] ha",

e. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 36 w wierszu 15, licząc od góry strony, zapis: "[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...]",

f. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 37 w wierszu 14 - 15, licząc od dołu strony, zapis: "VII. Zatwierdzam projekt budowlany stanowiący załączniki od nr 3.1 do nr 3.24 do niniejszej decyzji, składający się z następujących części:",

– mapę z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p. wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr 2.13.18 do zaskarżonej decyzji,

– rys. nr 2.7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiący część załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p.,

– rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu zagospodarowania terenu, stanowiący część załącznika nr 3.1 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p.,

– rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu architektoniczno- budowlanego - branża drogowa, stanowiący część załącznika nr 3.4 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p.,

– rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 33+400 do km 33+970" Projektu architektoniczno- budowlanego - branża sanitarna, przebudowa sieci wodociągowej, stanowiący część załącznika nr 3.20 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p.,

– stronę tytułową nr 2/12 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącą część załącznika nr 3.1 do zaskarżonej decyzji"

i orzekł w tym zakresie poprzez:

– ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 3 w wierszu 13, licząc od góry strony, nowego zapisu: "[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]",

– ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 12 w wierszu 14-24, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "II. Linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji przedstawiono na mapach przedstawiających proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.",

– ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 21 w wierszu 1-6, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "V. Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach podziałowych stanowiących załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej",

– ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 31 w wierszu 19-21 kolumny prawej, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "[...] o powierzchni [...] ha na działki: [...] (*) - o powierzchni [...] ha [...] - o powierzchni [...] ha [...] o powierzchni [...] ha na działki: [...] (*) - o powierzchni [...] ha [...] (*) - o powierzchni [...] ha [...] - o powierzchni [...] ha.",

– ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 36 w wierszu 15, licząc od góry strony, nowego zapisu: "[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]",

– ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 37 w wierszu 14 - 15, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "VII. Zatwierdzam projekt budowlany stanowiący załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, składający się z następujących części:",

– zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p. wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr 1.1 do decyzji,

– zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p. wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr 1.2 do decyzji,

– zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p., stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji,

– zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu zagospodarowania terenu, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p., stanowiącego załącznik nr 3.1 do decyzji,

– zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p., stanowiącego załącznik nr 3.2 do decyzji,

– zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 33+400 do km 33+970" Projektu architektoniczno-budowlanego - branża sanitarna, przebudowa sieci wodociągowej, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p., stanowiącego załącznik nr 3.3 do decyzji,

– zatwierdzenie zamiennej strony tytułowej nr 2/12 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 3.4 do decyzji.

Minister uchylił też w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 49, w wierszach 3-16 licząc od dołu strony, zapis od słów: "IX. Nadaję decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz określam termin wydania nieruchomości" do słów: "uprawnia do wydania dziennika budowy" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "IX Określenie terminu wydania nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego, decyzja niniejsza:

– zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości;

– uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi;

– uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych;

– uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy."

W pozostałej części (w punkcie V sentencji decyzji) Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. R. i G. S. zaskarżając ją "w części nierozpatrzenia odwołania dot. działek nr [...] i nr [...] położonych w L obręb [...] W. w zakresie braku rozstrzygnięcia sprawy oraz w części w zakresie ustalenia nowego zapisu w jej punkcie II Linii rozgraniczającej teren inwestycji (strona 3) bez podania skali załączników mapowych określających linie rozgraniczające teren inwestycji, które stanowią linie podziału nieruchomości". Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji wydanie przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) decyzji dotyczącej działek znajdujących się w obrębie [...] G., jednostka ewidencyjna S., powiat p. – odnoszącej się do działek, które w ogóle nie dotyczą skarżących i nie znajdują się w ich interesie.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniających interes skarżących i pominięcie w wydanej sentencji decyzji, faktu że skarżący są właścicielami działki nr [...] i [...] położonych w L obręb [...] W. - przez które przebiega przedmiotowa inwestycja drogowa: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km 61+565,

b. art. 107 § 1 ust. 5 K.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (znak: [...]) jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów podniesionych przez B. R. i G. S. w odwołaniu od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) w zakresie działek nr [...] i nr [...] położonych w L, obręb [...] W. będących ich własnością – co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

IV. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. specustawa drogowa), polegające na podzieleniu stanowiska organu I instancji polegającego na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji – potrzeby zadbania o ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pomimo braku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub zgody właścicieli działek nr [...] i [...] położonych w L obręb [...] W.,

3. art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację niesprawdzenia kompletności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2018 r.- o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację niesprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. - w aspekcie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], która zgodnie z decyzją środowiskową powinna znajdować się w istniejącym pasie drogowym oraz brakiem oddziaływania inwestycji na środowisko a także brakiem zgodności decyzji wodnoprawnej z wydaną decyzją środowiskową.

V. Naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniających interes skarżących i pominięcie w wydanej sentencji decyzji, faktu że skarżący są właścicielami działki nr [...] i [...] położonych w L obręb [...] W. - przez które przebiega przedmiotowa inwestycja drogowa: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km 61+565,

b. art. 107 § 1 ust. 5 K.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (znak: [...]) jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów podniesionych przez B. R. i G. S. w odwołaniu od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].05.2018 r. (znak: [...]) w zakresie działek nr [...] i nr [...] położonych w L, obręb [...] W. będących ich własnością – co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

c. art. 7b i art. 106 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co skutkuje naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.),

d. art. 10 i 12 K.p.a. przez dopuszczenie przez organ administracji publicznej do przewlekłości postępowania, a w konsekwencji – stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

e. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści wszystkich pism i dowodów przedłożonych przez skarżących dotyczących działek [...] i [...] położonych w L obręb [...] W., których są właścicielami;

f. art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji w części i umorzeniu postępowania w tym zakresie a w pozostałej części utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km 61+565, która jest nieprawidłowa i nie powinna się ostać w obrocie prawnym, ponieważ m.in. rozwiązania projektowe w obrębie działek nr [...] i [...] związane z szerokością pasa drogowego są niezgodne z decyzją środowiskową z dnia [...] grudnia 2016 roku, a decyzja organu została wydana w wyniku naruszenia szeregu fundamentalnych instytucji prawa administracyjnego".

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi, stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w L obręb [...] W., oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tej samej części. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wnieśli o uchylenie – w ww. części – zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji "oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia we wskazanym zakresie i doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie 28 maja 2020 r., na którą stawili się skarżący (B. R. osobiście i jako pełnomocnik G. S.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o odroczenie rozprawy zawarty w piśmie skarżących z 18 maja 2020 r. i poinformował strony, że akta sądowe są kompletne, a w załączonych do nich aktach administracyjnych znajdują się wszystkie dokumenty, o których skarżący wspominali w tym piśmie i które zostały załączone w kopiach do tego pisma.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej .

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a skarga nie jest zasadna. Biorąc ponadto pod uwagę zasadniczy zarzut skarżących, dotyczący nierozpoznania przez Ministra istoty sprawy, wyznaczonej – zdaniem skarżących – ich odwołaniem, Sąd uznał, że niezbędnym elementem uzasadnienia faktycznego wyroku powinno być także szczegółowe omówienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Po pierwsze Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej: "ZRID") prowadzone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa") jest postępowaniem szczególnym. Charakteryzuje się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej.

Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżących, uzasadnienie zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., jak i decyzji Ministra z [...] listopada 2019 r. sporządzone zostało bardzo starannie, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a wydane decyzje w żaden sposób nie naruszają prawa, zwłaszcza rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., zaś decyzja Ministra zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania skarżących.

Odnosząc się do poprawności postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – zarzut III skargi – Sąd wskazał, że podstawowym założeniem szczególnej regulacji kwestii realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie legły u podstaw uchwalenia specustawy drogowej była konieczność – z uwagi na jej specyficzny charakter, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości – połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

Jak podkreśla się w doktrynie "wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje (...) jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. (...) Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego, co jest przedmiotem wniosku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowi zatem efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Organ orzekający mógłby dokonać stosownej modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdyby z obowiązujących przepisów prawa wynikała taka konieczność, jako wiążąca organ orzekający niezależnie od treści wniosku. Taki zakres oceny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika także z art. 11e omawianej ustawy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i określenie pozostałych elementów zawartych w omawianym ust. 1 pkt. 8 skutkuje przypisaniem przez ustawodawcę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej walorów prawnych pozwolenia na budowę określonej drogi publicznej" (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

W komentarzu do specustawy drogowej podkreśla się ponadto, że "określenie dla nieruchomości sposobu jej zagospodarowania pod drogę publiczną oznacza dopuszczalność wydzielania w przestrzeni gruntowej tej części, dla której określone zostało przeznaczenie pod budowę drogi publicznej. (...) Planistyczne wyodrębnienie drogi publicznej polega zatem na wyznaczeniu terenu stosownymi liniami rozgraniczającymi, niezależnie od geodezyjnych i prawnych granic nieruchomości, przez które projektowana droga, jako dopuszczalny sposób zagospodarowywania terenu (gruntu), ma przebiegać. Wyznaczenie tych linii w (...) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tytule prawnym terenu ujętego w tych liniach, lecz jedynie o inwestycyjnych możliwościach zagospodarowania tego terenu. Wyznaczenie jednak takich linii w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutkuje przejęciem własności całego terenu zawartego w tych liniach na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego" (op. cit.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd podkreślił, że nałożenie przez ustawę na inwestora obowiązku sporządzenia mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości nie jest równoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku prowadzenia postępowań rozgraniczeniowych w wypadku spornego pomiędzy właścicielami przebiegu granic ich nieruchomości.

Projekt mapy takiego podziału nieruchomości, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających wywłaszczeniu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu w projektowanej mapie; inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Sąd uznał, że potencjalnie sporny w niniejszej sprawie przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ew. [...], a nieruchomością o nr. ew. [...] nie miał więc prawnego znaczenia w sprawie udzielenia ZRID.

Zauważył, że nie jest rolą inwestora (a tym bardziej organu orzekającego w sprawie ZRID) dokonywanie jakiejkolwiek oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych ze stanem rzeczywistym; w szczególności inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. przebiegu granic nieruchomości. Wynika to z prostego faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego – za wyjątkiem granic zaprojektowanych zgodnie z założeniami takiej mapy – ani nie ustala nowej powierzchni działek.

Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14 (ONSA), że nie jest też rolą organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Sąd podzielił także pogląd zawarty w ww. wyroku NSA, że "Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. (...) Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo". Sprawdzenie koncepcji wnioskodawcy odbywa się w granicach kognicyjnych organu, co oznacza, że wojewoda orzekający w sprawie jest związany ustaleniami organów administracji publicznej, właściwych w sprawach geodezji i kartografii. Właściwym zaś organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącym w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest starosta i tylko on może udostępniać informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej i ew. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt. 1 – 3 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Zgodnie z art. 7d pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ww. ustawy zadaniem starosty jest m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. ustawy takie dane, jak położenie, granice i powierzchnia nieruchomości wynikają z ewidencji gruntów i budynków. Podstawę jakiegokolwiek planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami stanowią wyłącznie dane już zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ww. ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków na żądanie organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis. Sąd wskazał, że skoro mapy z projektem podziałów nieruchomości (zatwierdzone w decyzji Wojewody [...], w tym również mapy z projektem podziałów działek skarżących) zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian ewidencyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i opatrzone stosowną klauzulą, to tylko w oparciu o takie dokumenty geodezyjne orzekać mógł organ I instancji. Wojewoda nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. W konsekwencji, kontrolujący decyzję Wojewody Minister nie mógł tejże decyzji uchylić w części, żądanej przez skarżących.

Dlatego, zdaniem Sądu, rację ma Minister, wyjaśniając w uzasadnieniu swej decyzji, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje; zaś skoro przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do skutecznego kwestionowania ustaleń organów geodezyjno-kartograficznych, to nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie sytuacyjnej, jak również w ewidencji gruntów i budynków.

Nadto Sąd zauważył, że skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie co do gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 cyt. ustawy).

Sąd uznał za błędne twierdzenie skarżących o wadliwości decyzji organów obu instancji, polegające na naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie dysponowania gruntem stanowiącym ich własność, na cele budowlane.

Podkreślił, że niezwykle rzadkie są wypadki, w których inwestor składający wniosek o ZRID posiada tytuł prawny do wszystkich gruntów, na których zamierza realizować inwestycję. Z natury rzeczy nie zawsze mógłby więc złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami osób trzecich na cele budowlane. Dlatego też ustawodawca, w art. 11d ust. 1 pkt. 3 i 3a specustawy drogowej, nakazał mu załączenie do wniosku map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami i określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 12 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 5 i 6 ww. ustawy, decyzja ZRID zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej), że były właściciel jest zobowiązany do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a właściwy zarządca drogi jest uprawniony do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Taka decyzja uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Sąd zauważył, że uwadze skarżących umknęło, że prawnym skutkiem dokonania podziału nieruchomości skarżących, pierwotnie oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], było powstanie nowych działek, o nowych numerach ewidencyjnych, przeznaczonych pod inwestycję i działek – również o nowym oznaczeniu – których własność pozostała przy skarżących. Tym samym, inwestor realizuje drogowe zamierzenie inwestycyjne już nie na działkach skarżących, ale na działkach oznaczonych w decyzji ZRID, które przeszły na własność (zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej) Województwa L. z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna.

W takim właśnie kontekście prawnym należy odczytywać dyspozycję art. 11i ust. 1 specustawy drogowej o odpowiednim stosowaniu Prawa budowlanego wyłącznie w kwestiach nieuregulowanych specustawą drogową.

Co do zasady, decyzja ZRID tylko wówczas może zawierać postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi ustali, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 czerwca 2007 r., II OSK 509/07, Legalis).

Zdaniem skarżących, organy obu instancji uchybiły dyspozycji art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej, gdyż zaniechały orzeczenia o wymaganiach dotyczących ochrony ich uzasadnionych interesów. Przykładem takiego naruszonego interesu ma być zgoda organu na posadowienie słupa energetycznego "na działce nr [...]" i ustanowienie w tym zakresie ograniczonego użytkowania.

Odnośnie tych zarzutów skarżących, dotyczących ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości (przede wszystkim związanych z lokalizacją słupa elektroenergetycznego), Sąd stwierdził, że Minister wyjaśnił prawidłowo, że takie ograniczenie określone zostało w decyzji ZRID przez organ architektoniczno-budowlany, na podstawie art. 11f ust. 8 lit. i specustawy drogowej. Pozostaje ono w związku z koniecznością realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej, tj. obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i budowy lub przebudowy zjazdów.

Zgodnie z decyzją organu I instancji – w zakresie utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją Ministra – zatwierdzony został podział nieruchomości skarżących w następujący sposób:

1) działki nr ew. [...] o powierzchni [...] ha na działki: [...] – o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha, zaś

2) działki nr ew. [...] o powierzchni [...]ha na działki: [...] - o powierzchni [...] ha i [...] - o powierzchni [...] ha.

3) działki o nr. ew. [...],[...] stały się własnością Województwa L.

Udzielone zezwolenie na realizację inwestycji drogowej obejmowało działki (po podziale) nr ew. [...] i [...]. Natomiast na działkach nr ew. [...] i [...], których własność pozostała przy skarżących, przewidziano zgodę na budowę (przebudowę) zjazdów i przebudowę sieci teletechnicznej oraz przebudowę sieci elektroenergetycznej. Organ I instancji nałożył bowiem na inwestora – zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 8e specustawy drogowej – obowiązek przebudowy sieci teletechnicznej i elektroenergetycznej m.in. na działkach [...] i [...].

Dalej Sąd zauważył, że w decyzji Wojewody [...] nie nałożono obowiązku przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w tym konserwacji rowu) na działkach, których własność pozostaje przy skarżących. W zakresie zarzutów skarżących, podnoszonych w toku postępowania o udzielenie ZRID, a dotyczących istniejącego (prywatnego) rowu melioracyjnego na działkach skarżących, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Jak ustalił Wojewoda [...] na podstawie m.in. wyjaśnień inwestora (zawartych w pismach z marca, kwietnia oraz maja 2018 r.) wody z pasa drogowego nie będą kierowane do rowu zlokalizowanego na działkach nr: [...] i [...], a objęty przebudową rów położony wzdłuż projektowanej drogi dojazdowej obsługującej działki przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] jest odtworzeniem istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej, jaki jest na okolicznym terenie m.in. na działkach nr: [...],[...],[...], [...], [...] i [...]. Rów ten nie będzie połączony z systemem odwodnienia drogi wojewódzkiej. Organ przeprowadził analizę map, obrazujących przebieg rowu i ustalił, że rozwiązania projektowe w opracowywanej dokumentacji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] jedynie odtwarzają stan istniejący tego rowu. Odwodnienie drogowe zaprojektowano natomiast pomiędzy jezdnią główną a dodatkową jezdnią z odprowadzeniem wód na dalszym odcinku do naturalnego odbiornika. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że na wykonanie odwodnienia i odprowadzania wód opadowych (między innymi w obrębie działek nr [...], [...]) zarządca drogi uzyskał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] października 2017 r., znak: [...]), która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] i tym samym stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2017 r.

Sąd uznał, że z powyższego wynika, że podstawą prawną dla robót budowlanych w zakresie odtworzenia już istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej m.in. na działkach d. nr ew. [...], [...], jest uzyskane przez inwestora pozwolenie wodnoprawne, jako odrębna decyzja administracyjna.

Podkreślił, że, wbrew zarzutom skarżących, przebudowa sieci elektroenergetycznej objęta jest również trybem specustawy drogowej, bowiem ma związek z budową (rozbudową) drogi. W ramach inwestycji drogowej niezbędne stało się dokonanie przebudowy (a nie nowej budowy, jak zdają się sugerować skarżący) już istniejącej sieci elektroenergetycznej. Art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, przewiduje zaś wprost możliwość budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach inwestycji drogowej, realizowanej w trybie tej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 3155/14, CBOSA).

W ww. wyroku NSA stwierdził jednoznacznie, że redakcja "art. 11f specustawy, zawierającego sformułowanie "w szczególności", wskazujące na to, iż oprócz wymienionych w tym przepisie składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą mieścić się również inne niezbędne do "realizacji inwestycji drogowej" składniki, zasadne jest twierdzenie, że wskazane przepisy specustawy, Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych dopuszczają wykonanie urządzeń zarówno związanych jak i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ramach budowy lub przebudowy drogi publicznej w trybie specustawy. Pogląd taki zawarto też w Komentarzu do specustawy Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K, A. Wąsowski (LEX), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11, w którym stwierdzono, że przepis art. 1 ust, 1 specustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego – prócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego".

Ponadto Sąd uznał, że zawarte w art. 11f ust. 2 lit. i specustawy drogowej odesłanie do art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu, może być realizowana poza liniami rozgraniczającymi drogę (pas drogowy). Jedynie w takim wypadku celowe jest ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie ma prawnego znaczenia, czy ewentualna realizacja sieci elektroenergetycznej (nawet po nowej trasie) stanowi budowę, czy też przebudowę sieci. Każdy taki przypadek robót budowlanych może być realizowany w ramach uproszczonej procedury, określonej specustawą drogową.

Sąd za słuszne uznał wyjaśnienia Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji, że organ orzekający o lokalizacji inwestycji drogowej (w całym jej zakresie) w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji ani do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Spod kognicji tego organu wyłączona jest ponadto również ocena racjonalności lub słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu całej inwestycji drogowej decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to wyłącznie on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14). Jak ponadto wyjaśnił NSA w ww. wyroku "Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ponadto pogląd, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, że tylko stwierdzenie przez organy administracji, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Sąd zaznaczył, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 Pr. bud.). Podzielił wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1200/12 pogląd, że "Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno-budowlany – art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 KPA)". To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji ZRID.

Odnośnie do podnoszonej przez skarżących w toku postępowania administracyjnego wadliwości rozwiązania projektowego, polegającego na pozbawieniu ich jednego z dwóch istniejących zjazdów indywidualnych, które umożliwiały wjazd na działki o numerach ew. (przed podziałem) [...] i [...], Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji organu I instancji, który – w związku z tymi zarzutami skarżących – przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, inwestor w ramach przeprowadzonej inwentaryzacji ustalił brak legalnego (a więc pobudowanego zgodnie z prawem) zjazdu do działki nr [...]. Na gruncie istniał "jeden zjazd indywidualny ukierunkowany do działki nr [...] o szerokości 3,30 m posiadający w granicach istniejącego pasa drogowego kruszywo/grunt, a poza pasem drogowym grunt (do akt sprawy, przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestor dołączył kopię karty str. 188 z opracowania obrazującego: "wykaz istniejących zjazdów dojść do furtek

Ponadto z akt sprawy i wyjaśnień zarządcy drogi (na które inwestor się powoływał) wynika brak jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających legalność ww. zjazdu indywidualnego (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) do nieruchomości nr ew. [...]. Skarżący zaś nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających zlokalizowanie i wybudowanie zjazdu do działki nr [...] na warunkach i za zgodą zarządcy drogi publicznej. Dlatego Sąd stwierdził, że zarówno inwestor, jak i organ I i II instancji słusznie uznały, że brak jest dowodu na okoliczność tego, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] był istniejący legalnie zjazd do działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do zarządcy drogi (w przypadku budowy lub przebudowy drogi) należy budowa lub przebudowa, ale zjazdów dotychczas istniejących. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że do zarządcy drogi należy jedynie budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących. Obowiązek wybudowania zjazdu istniałby zatem w sytuacji, w której strona utraciłaby istniejący zjazd w następstwie przebudowy lub budowy drogi, wówczas bowiem zarząd drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną.

Pomimo to, inwestor ujął w projekcie budowlanym przebudowę faktycznie istniejącego zjazdu do działki nr [...], lokalizując go bezpośrednio z drogi "serwisowej" na kierunku do tej działki, o szerokości 4,5 m jezdni zjazdu z kostki betonowej obramowanej obrzeżem betonowym. Takie parametry zjazdu, jak stwierdził prawidłowo organ, zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd zauważył, że kwestię tego, czy rzeczywiście istniały dwa zjazdy indywidulane, obsługujące różne nieruchomości ([...] i [...]) wyjaśniła skarżąca, oświadczając na rozprawie 28 maja 2020 r. przed Sądem, że jej ojciec uzyskał w latach 60 – 70-tych ub. w. zgodę na lokalizację jednego zjazdu indywidulanego do działki o nr ew. [...]. Ta działka została podzielona geodezyjnie dopiero w 1986 r. Z tego oświadczenia skarżącej Sąd wysnuł wniosek, że wybudowany zjazd indywidualny z drogi publicznej obsługiwał najpierw jedną działkę nr ew. [...], a po jej podziale komunikował z tą drogą nowo powstałe działki nr ew. [...] i [...]. Słusznie więc uznał inwestor, a za nim organ I i II instancji, że do działek skarżących nie prowadziły dwa zjazdy indywidualne.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących o braku skalowania mapy projektowej, inwestor dołączył do wniosku mapę w skali 1: 1000 – zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Na mapie tej przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Następnie stwierdził, że w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11 b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji ZRID – art. 11 a specustawy drogowej – na co słusznie zwrócił uwagę zarówno Wojewoda [...], jak i Minister w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd I instancji, uznał zarzuty skarżących, ujęte w pkt III ppkt. 1 – 4 skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że po dokonaniu analizy decyzji organu I i II instancji oraz analizie akt sprawy (w tym, w szczególności, akt administracyjnych), nie dopatrzył się żadnego z naruszeń prawa, powołanych przez skarżących w pkt. I, II, IV i V skargi.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.) i nierozpoznania istoty sprawy.

Sąd wskazał, że skarżący upatrują rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 107 § 1 ust. 3 K.p.a., co – ich zdaniem – powoduje nieważność drugoinstancyjnej decyzji Ministra (użyte w petitum skargi sformułowanie "co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa").

Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18 (CBOSA), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. chodzi o materialną podstawę prawną, której istnienie jest uzależnione od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym.

Ponadto, nawet ewentualne naruszenie przepisów prawa procesowego (a więc procedury) nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli taki zarzut jest podnoszony przez skarżących dla uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, to – co do zasady – musi być połączony z wadami materialnoprawnymi orzeczenia administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej), jak również zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji prawa w sposób powodujący nieważność którejkolwiek z decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżących (pkt I skargi), Minister poprawnie potraktował zasady postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, rozpoznając całość sprawy ponownie i merytorycznie. W związku z tym, że organ ten uzyskał w toku postępowania odwoławczego od Wojewody [...] informację o zmienionym stanie faktycznym i prawnym działki nr ew. [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat p., o pow. [...] ha, poprzez jej podział ostateczną decyzją Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., na działki o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha – to w tym zakresie orzekł merytorycznie w części reformatoryjnej swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 5 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji Minister rozpatrzył także merytorycznie odwołanie skarżących, orzekając zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (in fine sentencji decyzji). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister w przeważającej części uzasadnienia (s. 5 – 7, 11 – 29) odnosi się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania administracyjnego i w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy – zgodnie z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – nie tylko wyjaśnił skarżącym przesłanki rozstrzygnięcia, ale wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł i wyjaśnił prawidłowo podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera więc zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, a ponadto – w ocenie Sądu – zostało sporządzone bardzo skrupulatnie i w taki sposób, aby odnosiło się do wszelkich zarzutów skarżących.

Sąd zauważył, że podobnie rzecz się ma z uzasadnieniem decyzji Wojewody [...]. Również i ona w swym uzasadnieniu zawiera pełne i dokładne odniesienie się organu do zarzutów skarżących, podnoszonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ I instancji również sporządził uzasadnienie swej decyzji w sposób zgodny z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły w postępowaniu o udzielenie ZRID i w postępowaniu odwoławczym prawa materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji analiza decyzji obu organów, dokonana w kontekście akt sprawy i ww. szczególnego charakteru postepowania o udzielenie ZRID nie potwierdza także zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), istoty postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), czy też zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Organ II instancji przeprowadził – w związku z zarzutami skarżących, zawartymi w odwołaniu – dodatkowe postępowanie wyjaśniające, o którym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienie wyroku. Organ ten w żaden sposób nie przekroczył swobodnej oceny tak pozyskanych dowodów, jak również dowodów znajdujących się w aktach organu I instancji. Dlatego też nie można zarzucić mu dowolności w ocenie dowodów.

Sąd stwierdził, że z tych przyczyn decyzji tej nie tylko nie można uznać za nieważną, ale także nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniać uchylenie przez sąd meriti zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia prawa dające podstawy do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest prawnie niezrozumiały. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzą go m.in. z faktu – jak należy rozumieć (s. 7 – 8 uzasadnienia skargi) – braku zakończenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalenia przebiegu granicy między działkami nr ew. [...] i [...]. W takim zakresie skarżący powołali się na wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 204/05. Nie wyjaśnili natomiast, dlaczego ten fakt mógłby stanowić przyczynę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnień obu decyzji, decyzja ZRID wydana została na wniosek inwestora, do którego dołączono wymagane prawem (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej) załączniki. Były to opinie:

1) Zarządu Województwa [...] – Uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.;

2) Zarządu Województwa [...] – Uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. na działkach stanowiących teren zamknięty;

3) Zarządu Powiatu w P. – postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. [...];

4) Zarządu Powiatu w L – Uchwala nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.;

5) Burmistrza miasta L. – postanowienie sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.;

6) Burmistrza Miasta i Gminy P. – pismo sygn. [...] z dnia [...] lutego 2017 r.;

7) w wypadku Wójta Gminy S. – nie wydano opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, a zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej niewydajnie opinii w terminie 14 dni, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku – pismo ZDW znak: [...] z dnia [...] lutego 2017 r.,

8) w wypadku Wójta Gminy N. – nie wydano opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, a zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej, niewydajnie opinii w terminie 14 dni, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku – pismo ZDW znak: [...], z dnia [...].02.2017 r.,

9) Wójta Gminy O. – pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017 r.;

10) Wójta Gminy L. – pismo Gminy L. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...].

Sąd I instancji wskazał, że inwestor uzyskał również opinie wymagane art. 11d ust. 1 pkt 8 ww. ustawy:

1) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

2) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – pismo znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r.;

3) Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. – pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017 r .,

4) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej – pismo P. S.A. [...] w L. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...].

Ponadto, inwestor otrzymał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych – postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]. w zakresie przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 9 ust. 1 pkt. 4 i § 9 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla całej inwestycji dotyczącej projektu pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km 61+565", w której określił środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Decyzji stała się ostateczna w dniu 13 stycznia 2017 r. Kilometraż drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiący zakres wniosku odpowiada kilometrażowi określonemu w decyzji środowiskowej.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że słusznie uznały organy obu instancji, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. uzyskał wszystkie decyzje, opinie i uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Specustawa drogowa nie wymaga od inwestora załączenia do wniosku o ZRID ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, jeżeli postępowanie takie jest w toku w czasie postępowania o udzielenie ZRID. Zarówno inwestor, jak i organy orzekające o ZRID opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów).

Toczące się postępowanie rozgraniczeniowe lub o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie – o ile nie zakończy się ostatecznie lub prawomocnie do dnia wydawania decyzji ZRID – nie ma znaczenia prawnego dla treści decyzji, wydawanej w trybie specustawy drogowej.

Sąd zauważył, że powołany zaś przez skarżących wyrok WSA w Warszawie z maja 2005 r. dotyczył zupełnie innej sprawy – uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną zaś wydania tego wyroku było uznanie przez ww. Sąd, że "analiza wypowiedzi orzekającego w sprawie organu współdziałającego świadczy, iż nie ustalił on i nie rozważył w rzeczywistości charakteru inwestycji, dla której wystąpiono o wydanie warunków zabudowy w postępowaniu głównym. Bez tego zaś warunku wstępnego poprawność działania organu współdziałającego (w aspekcie art. 7 K.p.a.) trudno mówić, aby dotychczasowy rezultat jego działania mógłby zostać uznany za legalny".

Odnośnie do zarzutu przewlekłego postepowania Ministra Sąd I instancji stwierdził, że nie może być on uwzględniony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona, której sprawa jest załatwiana przez organ przewlekle, albo w której doszło do bezczynności organu, może byś poddana kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a.), ale warunkiem rozpoznania takiej skargi jest ponaglenie organu przez stronę.

Sąd za słuszne uznał stanowisko WSA w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/19, CBOSA, gdzie stwierdzono, że "Przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organu sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a. Powinien zatem wnieść ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wnieść je do organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie należy wskazać, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ww. ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.)". Skarżący w załączeniu do skargi takiego ponaglenia nie złożyli.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest odrębną procesowo sprawą i nie można skutecznie prawnie umieścić zarzutu procesowego przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej przez organ w skardze na decyzję administracyjną połączonego z oczekiwaniem, aby w sprawie dotyczącej kontroli zaskarżonej decyzji merytorycznej sąd meriti orzekał o przewlekłym postępowaniu organu i stwierdzał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 157/19, ze skargi B. R. i G. S., po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (wbrew twierdzeniom skarżących, zawartym w skardze) i zasądził od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ten sposób sprawa przewlekłego postępowania organu w tej sprawie została już prawomocnie zakończona i występuje tzw. res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej, uniemożliwiająca sądowi ponowne rozpatrzenie tej samej kwestii.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut braku odniesienia się przez organ do dowodów przedstawionych przez skarżących (art. 107 § 3 K.p.a.). Szczegółowość uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie twierdzeń, zarzutów i dowodów skarżących wykazuje drobiazgową staranność w dokonanej przez organa ocenie stanowiska skarżących.

W wypadku zarzutu, że organ pominął pisma lub dowody wskazywane przez stronę należy wymienić te pisma lub dowody i wyjaśnić, czemu miały one znaczenie dla sprawy. Nie jest rzeczą sądu meriti ustalanie za stronę, jakie to pisma i dowody miała na myśli.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też, aby uznać jakikolwiek dokument (lub jego kopię) przedkładany przez stronę (lub na którego istnienie strona się powołuje) należy ustalić jego związek z możnością wyjaśnienia sprawy. Nie wszystko, co strona przedkłada lub na co się powołuje będzie dowodem w sprawie, co do którego organ musi się wypowiedzieć, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Omawiany już w niniejszym uzasadnieniu szczególny charakter postępowania w sprawie o udzielenie ZRID powoduje, że dowodami istotnymi w sprawie są te dokumenty, których przedłożenie przez inwestora jest obowiązkowe. Jeżeli zaś strona postępowania zaprzecza treści takich dowodów, to powinna w trybie art. 78 § 1 K.p.a. złożyć żądanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną, jeżeli ma ona znaczenie dla sprawy. Taki dowód organ musi przeprowadzić, chyba że nie został zgłoszony w toku przeprowadzania dowodów lub żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.).

W związku z tym, że dowody w postępowaniu o udzielenie ZRID są dokumentami urzędowymi (art. 76 § 1 K.p.a.), zastosowanie ma również reguła z § 3 tego artykułu, stanowiąca o możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów – ale wymaga to inicjatywy dowodowej strony.

Organ administracji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania dowodów za stronę na okoliczności przeciwne od tych, które już ustalił na podstawie dowodów uzyskanych w postępowaniu w sprawie.

Sąd podkreślił, że Minister w uzasadnieniu swej decyzji poprawnie wyjaśnił, dlaczego kwestie związane z zawisłą przed sądem powszechnym sprawą o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz trwającą sprawą rozgraniczeniową – podnoszone przez skarżących w toku postępowania, w tym odwoławczego – nie mają znaczenia w postępowanie o udzielenie ZRID.

Uzasadnienie decyzji Ministra i Wojewody [...] bardzo szczegółowo przywołuje stanowisko procesowe skarżących, wyrażane w wielu pismach składanych przez nich w postępowaniu (z podaniem tych pism, ich dat i zasadniczych twierdzeń lub zarzutów). Skarżący natomiast nie wyjaśnili w skardze w żaden sposób, których pism organ nie wziął pod uwagę i jakie to miało znaczenie dla załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny był zarzut naruszenia praz organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister, który prawidłowo dostrzegł wady prawne decyzji Wojewody [...], dokonał merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w tym zakresie i w części umorzył postępowanie. Natomiast w zakresie zarzutów odwołania skarżących Minister uznał w sposób precyzyjnie uzasadniony w treści decyzji, że decyzja Wojewody [...] była prawidłowa i nie naruszała prawa. Dlatego też utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Poprawnie i zgodnie z obowiązującym orzecznictwem w zakresie wykładni art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i literaturą w takim zakresie, w punkcie V sentencji decyzji zamieścił rozstrzygnięcie o utrzymaniu w pozostałej części w mocy decyzji organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na treść decyzji, ani też naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania, dlatego uznał, że zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był niezasadny. Wyjaśnił, że pkt 1 § 1 art. 138 K.p.a. nie był podstawą prawną orzeczenia Ministra.

Za niezasadny uznał też Sąd I instancji zarzut sprzeczności decyzji środowiskowej ze ZRID i pozwoleniem wodnoprawnym.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przedsięwzięciem natomiast jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (art. 3 pkt. 13 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a. środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

b. dobra materialne,

c. zabytki,

d. krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,

e. wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca,

f. dostępność do złóż kopalin;

2) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

3) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

4) wymagany zakres monitoringu.

Natomiast, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Istota ta w żadnej mierze nie polega na wiążącym prawnie ustaleniu obszaru planowanej inwestycji.

Art. 74 ustawy określa, jakie załączniki są wymagane przy wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Dołącza się więc m.in. poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie i mapę, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3 a pkt 1.

Sąd zauważył, że z uzasadnienia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że organ ten zdawał sobie sprawę – wbrew twierdzeniom skarżących – że przedsięwzięcie obejmowane oceną będzie wykraczało poza dotychczasowy pas drogowy. W uzasadnieniu decyzji jest o tym mowa. Ponadto, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu swej decyzji Minister, znajdująca się w aktach sprawy kopia rys. nr 26 mapy przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obejmuje działki skarżących, wskazując, że linie rozgraniczające teren inwestycji zawierają się w obszarze przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, a nie wyłącznie w obrębie istniejącego pasa drogowego.

W tym też zakresie prawidłowo stwierdził Minister, że "stosownie do treści do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z tym zastrzeżeniem, iż w kwestii dokładnej, precyzyjnej lokalizacji (usytuowania) przedsięwzięcia, takie związanie jest na poziomie pewnej ogólności ustaleń organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a to ze względu na hipotetyczny (przybliżony) charakter lokalizacji przedsięwzięcia dokonywanej na mocy pierwszej decyzji wydawanej w procesie inwestycyjnym (por. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, red. dr Tomasz Filipowicz, Alicja Plucińska-Filipowicz, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, Legalis, Komentarz do art. 71)". Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie można więc stwierdzić niezgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z decyzją ZRID.

Sąd wskazał, że podnoszona przez skarżących kwestia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego jest związana z odrębnym postępowaniem administracyjnym – regulowanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310).

Zgoda wodnoprawna (w postaci pozwolenia wodnoprawnego) ma określać cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

Ustawa Prawo wodne wymaga zgodności udzielanego pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ale wyłącznie wówczas, gdy jest ona wymagana w postępowaniu o uzyskanie zgody wodnoprawnej (art. 407 ust. 2 pkt. 2 Prawa wodnego).

W związku z tym, że organ I instancji dysponował przed wydaniem decyzji ZRID ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i ostateczną decyzją o zgodzie wodnoprawnej, to nie miał żadnych podstaw do kwestionowania tych decyzji, jako warunkujących udzielenie ZRID. Nie leżało to w kognicji Wojewody [...]. Co więcej, tak Wojewoda [...], jak i Minister byli związani prawnie tymi ostatecznymi decyzjami, wydanymi w innym, odrębnym postępowaniu i przez inne organa.

Sąd stwierdził, że analiza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogła też – z przyczyn już wyjaśnionych w poprzedzającej części uzasadnienia – powodować uzasadnionych wątpliwości organów, co do rzekomo odmiennego przebiegu przedsięwzięcia, niż ocenianego w postępowaniu środowiskowym.

Skarżący w żaden sposób nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu poprawności prawnej decyzji ZRID z uwagi na jej rzekomą niezgodność z decyzją środowiskową. Działanie skarżących w takim zakresie może być wprawdzie poczytywane, jako obywatelska troska o przestrzeganie prawa – co niewątpliwie jest godne pozytywnej oceny. Nie został jednak przez nich wykazany własny interes prawny w takim kwestionowaniu decyzji, rozumiany, jako naruszenie konkretnego prawa materialnego skarżących w związku z taką, hipotetyczną, niezgodnością obu decyzji. Wykazanie takiego interesu prawnego jest zaś przesłanką sine qua non skuteczności czynionego zarzutu procesowego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli B. R. i G. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje brak kompetencji organu właściwego do wydania decyzji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], w odniesieniu do działek skarżących, gdyż zgodnie z decyzją środowiskową powinna być realizowana w istniejącym pasie drogowym, który miał szerokość 11 m, co skutkowało brakiem uwag do tego rozstrzygnięcia w ramach procedury udziału społeczeństwa ponieważ inwestycja nie obejmowała tych nieruchomości działki, czego potwierdzeniem są dwie opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L( m.in. z [...].01.2026 r. znak [...] ) stwierdzające, iż przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę drogi wojewódzkiej w granicach istniejącego pasa drogowego zatem ograniczenie praw do przedmiotowych działek nie było konieczne, ponieważ nie było oddziaływania inwestycji, a tym samym naruszenie,

2) art 106 § 3 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w postępowaniu przed organami administracji oraz w skardze i odniesienia do nich w skarżonym orzeczeniu Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r., jak też sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału, w tym:

a. wadliwości decyzji której sentencja nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie działek skarżących, w tym zatwierdzenia projektu podziału, a rozstrzygała o nieruchomościach z G.,

b. zarzutu, iż decyzja Wojewody [...] nie spełniała wymagań ustawy Prawo budowlane - art. 35 ust. 1 (kompletność wniosku) i art. 32 ust. 4 pkt.2 (oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

c. pominięcia, iż części działek nr [...] i nr [...] w dniu wydania skarżonego orzeczenia nie były przejęte pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], a jak skarżący podają wniosek o wpis w księgach wieczystych inwestor złożył do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r.,

d. pominięcie w ustaleniach Sądu, iż decyzja wodno-prawna wydana przez Starostę [...] na rów melioracji szczegółowej poza projektowaną linią rozgraniczającą pas drogowy drogi wojewódzkiej nie jest zgodna z decyzją środowiskową, gdyż na budowę lub przebudowę rowu melioracji szczegółowej wymagana jest zgoda właściciela nieruchomości, zaś w braku zgody właściwym do wydania decyzji ograniczającej prawo do nieruchomości jest Starosta [...], której to decyzji do tej pory nie wydano,

e. niepełne rozważenie zarzutu o braku decyzji Starosty, przy braku zgody właścicieli, ograniczającej prawa do postawienia słupa energetycznego, przeprowadzenia linii telekomunikacyjnej oraz budowę zjazdu na działki poza projektowanym pasem drogowym wobec przyjęcia, iż art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądzają o ograniczeniu prawa własności w tym zakresie, gdy tymczasem Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, iż przewidziano zgodę na budowę linii energetycznej, sieci telekomunikacyjnej oraz budowę zjazdu na nasze działki,

f. ustalenie jakoby skarżący podnosili zarzut prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Starostę, w sytuacji gdy takiego wniosku nie składali i nie mogli go podnosić, tym bardziej, iż organem właściwym jest wójt lub burmistrz,

g. pominięcie w ustaleniach skarżonego orzeczenia dotyczących pisemnych interwencji skarżących, iż Minister nie odpowiedział na pismo z dnia [...] grudnia 2018 r., które zawierało szereg zarzutów do decyzji Wojewody [...],

h. błędne ustalenie, jako zjazd o szerokości 10 m na działkę nr [...] wykonany był na podstawie otrzymanej przez ojca zgody skarżących od zarządcy drogi, którym w latach 1960-1970 nie był Zarząd Dróg Wojewódzkich, aczkolwiek nie była wówczas wymagana decyzja w tej materii.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w sprawie doszło do "naruszenia art 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w którym przyjęto, iż decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim decyzja środowiskowa ma być uwzględniona przy ich wydawaniu, decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy oraz organ przyjmujący zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a ustawy."

Zgodnie z decyzją środowiskową rozbudowa drogi wojewódzkiej powinna być realizowana w istniejącym pasie drogowym, który miał szerokość 11 m, co skutkowało brakiem uwag skarżących do tego rozstrzygnięcia. Zatem i w tym zakresie – wbrew ustaleniom Sądu – prawnym następstwem takiego rozwiązania jest pełne związanie organów administracji postanowieniami wynikającymi z tej decyzji. Stanowisko to znalazło swoje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że "Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art 86 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 710/11, LEX nr 1217447). Oznacza to, że organy wydające skarżone decyzje nie mogły pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, gdyż "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis «rozstrzygnięcia wstępnego» względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjałną." (wyrok W5A w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r., II SA/Po 785/10, LEX nr 993622). Jeżeli zatem w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia narusza prawo – nie może tego zignorować, ale musi – w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu do zgodnego z prawem – zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia w oparciu o art. 97 § 1 K.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem w razie zmiany parametrów inwestor przedsięwzięcia winien wystąpić o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 87 ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny bądź słuszny interes stron. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

Zatem powyższe naruszenie, jak i pozostałe szczegółowo podane ustalenia Sądu stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego kasacją rozstrzygnięcia są niepełne nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym co zostało podniesione w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. R. i G. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Art. 86 ww. ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy:

1. wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji;

2. wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1;

3. przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a

Z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji wymienionych w punktach od 1 do 27, w tym przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zarzut naruszenia ww. przepisów opiera się na twierdzeniu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla inwestycji, która miała być realizowana w istniejącym pasie drogowym o szerokości 11 m podczas gdy pozwolenie na budowę zezwoliło na realizację inwestycji poza pasem drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę drogi narusza wynikający z art. 86 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wymóg związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z przepisów ww. ustawy nie wynika, aby inwestor ubiegający się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego bądź też takiego określenia planowanej inwestycji, które byłoby następnie dokładnie odwzorowane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Między opisem przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a opisem zawartym w pozwoleniu na budowę mogą występować różnice jednakże nie mogą to być różnice, które skutkowałyby zmianą istoty planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że jeśli różnice takie występują, to nie mogą one prowadzić do innej kwalifikacji tego przedsięwzięcia. Zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki realizacji inwestycji odnoszą się do inwestycji o określonej kwalifikacji. Zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia skutkowałaby koniecznością ustalenia innych warunków.

Różnice w określeniu inwestycji między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę nie mogą być rozpatrywane w kategoriach zgodności pozwolenia na budowę z wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opis planowanej inwestycji zawarty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie wymóg wynikający z tej decyzji, tylko dane pozwalające na dokonanie oceny, czy środowiskowe uwarunkowania zostały ustalone dla tej samej inwestycji, co do której inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Różnice te należy więc rozpatrywać pod kątem spełnienia przez inwestora wymogu posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co do której inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Wymóg taki wynika z treści art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że różnice między opisem przedsięwzięcia zawartym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a opisem zawartym w pozwoleniu na budowę nie są na tyle istotne, by mogły skutkować zmianą istoty planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja opisana w decyzji o pozwoleniu na budowę byłaby inaczej zakwalifikowana, niż inwestycja opisana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zmienił się rodzaj planowanego przedsięwzięcia. Nadal przedsięwzięcie to polega na rozbudowie drogi wojewódzkiej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę określone zostały inne warunki jej realizacji niż określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodność inwestycji z określonymi w tej decyzji wymogami jej realizacji. Wymogów tych zaś zaskarżona decyzja nie narusza.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Nadto stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich dowodów Sąd I instancji nie przeprowadził. Analiza akt sądowych pozwala stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wnosili o przeprowadzenie dowodów z dokumentów ani w skardze kasacyjnej, ani w pismach kierowanych do Sądu, ani na rozprawie przed Sądem I instancji. Dokumenty, które skarżący kasacyjnie przesyłali do Sądu I instancji zostały załączone do akt sądowych i Sąd miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ,jak to zostało już wyżej wskazane, sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. ma obowiązek przedstawić w uzasadnieniu wyroku w sposób zwięzły zarzuty podniesione w skardze, nie zaś wszystkie zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu przed organami administracji. Jeśli w ocenie skarżących w pismach kierowanych do organów administracji były istotne ich zdaniem dla oceny prawidłowości decyzji argumenty, to nic nie stało na przeszkodzie, by argumenty te zostały powtórzone w skardze do sądu administracyjnego. Sąd I instancji miał możliwość zapoznania się z całością akt administracyjnych, w tym także pismami kierowanymi przez skarżących kasacyjnie do organów administracji. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że któryś z argumentów zawartych w tych pismach jest zasadny, to wziąłby go pod uwagę z urzędu przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji.

Bezpodstawne są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego ich działek.

Jak wynika z treści odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez skarżących kasacyjnie odwołanie to zostało wniesione od całości decyzji nie zaś od jej części. Odwołujący się jednoznacznie wskazali, że wnoszą "Odwołanie od decyzji nr [...] wydanej przez Wojewodę [...]ego w dniu [...] maja 2018 r. ogłoszonej w formie obwieszczenia z dnia [...] maja 2018 r." W sformułowaniu tym nie ma mowy o tym, że odwołanie dotyczy jedynie części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody. We wnioskach zawartych w odwołaniu odwołujący się wnosili o uchylenie w całości decyzji Wojewody lub o uchylenie części decyzji w zakresie działek nr [...] ([...]),[...] ([...]) położonych w obrębie [...] W.. To nie wnioski o uchylenie decyzji określają zakres odwołania, tylko wskazanie w treści odwołania, do czego odwołania to się odnosi. Jak to zostało wyżej wskazane odwołujący się stwierdzili, że wnoszą odwołanie od decyzji nr [...] wydanej przez Wojewodę [...]ego w dniu [...] maja 2018 r. co wskazuje na to, że o odwołanie złożone zostało od całej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył argumenty skarżących kasacyjnie dotyczące działek [...] i nr [...] (str. 6, 13 uzasadnienia decyzji). Zarzuty te organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji (str. 20, 21 uzasadnienia). Organ odwoławczy nie miał obowiązku zawierania w samym rozstrzygnięciu zapisu, że zarzuty skarżących uznał za niezasadne. Skoro w odniesieniu o działek o nr [...] i nr [...] organ odwoławczy nie wprowadził żądnych zmian w decyzji organu I instancji, to znaczy, że w tej części decyzja ta została utrzymana w mocy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji także w odniesieniu do ww. działek jest właśnie rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

W decyzji Wojewody w części opisującej na jakich działkach będzie realizowana inwestycja nie zostały wymienione działki o nr [...] i nr [...] jednakże nie może to być uznane za błąd organu I instancji. Organ nie mógł wymienić tych działek w tej części decyzji, gdyż inwestor nie planował wykorzystania tychże działek w całości na realizację inwestycji, a jedynie tylko w części. Dlatego też działki te zostały wykazane dopiero w tej części decyzji, w której zatwierdzony został podział działek na te części, które będą wykorzystane do realizacji inwestycji oraz na te części, które nie będą wykorzystane przy realizacji inwestycji i ich status własnościowy się nie zmieni. Działki o nr ew. [...] i [...] zostały wymienione w punkcie V decyzji Wojewody, w którym zawarte jest rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (str. 22 decyzji Wojewody). Działka o nr ew. [...] została podzielona na działki [...] i [...] zaś działka o nr ew. [...] została podzielona na działki [...] i [...].

Decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...] z obrębu [...] G., gdyż co do tej działki organ ten uznał, że istnieją podstawy do zmiany decyzji organu I instancji poprzez uchylenie decyzji w tej części i umorzenia postępowania. Ponieważ odwołanie złożono od całej decyzji organu I instancji organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie nie tylko w odniesieniu do działek będących własnością odwołujących się ale również w odniesieniu do innych działek, których dotyczyła decyzja organu I instancji. Rozstrzygnięciem organu odwoławczego co do działek skarżących kasacyjnie jest punkt V zaskarżonej decyzji, w którym organ ten stwierdza, że "W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy".

Zarzut niespełniania wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w postaci kompletności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został sformułowany enigmatycznie. Wskazać należy, że art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane składa się z czerech punktów zaś punkty 1 i 3 zawierają jeszcze podpunkty. Analiza treści skargi wniesionej do Sądu I instancji oraz odwołania od decyzji organu I instancji pozwala stwierdzić, że przez niekompletność wniosku skarżący rozumieją brak zgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (str. 6 skargi, str. 6 odwołania). Kwestia ta została już poddana analizie w niniejszym uzasadnieniu. Argumenty wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, że pozwolenie na rozbudowę drogi jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zachowują swą aktualność. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.

Odnośnie do zarzutu braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stwierdzić należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawa ta w sposób szczególny określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, na której ma być realizowana droga stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to oczywistym jest, że przed wydaniem tej decyzji inwestor nie może a zarazem nie musi składać oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezasadny jest podnoszony przez skarżących kasacyjnie zarzut, że części działek nr [...] i nr [...] w dniu wydania skarżonego orzeczenia nie były przejęte pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] zaś wniosek o wpis do księgi wieczystej inwestor złożył dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2. własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

– z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przejście własności działek powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału związane jest z faktem uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności nie zaś z faktem dokonania wpisu w księgach wieczystych.

Odnośnie do kwestii prawidłowości decyzji wodnoprawnej z dnia [...] października 2017 r. wydanej przez Starostę [...] wskazać należy, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny przez organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie brali udział w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Od decyzji Starosty skarżący kasacyjnie wnosili odwołanie. Odwołanie to nie zostało uwzględnione przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Skarżący kasacyjnie zostali pouczeni o możliwości wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego.

Kwestia wykonania przebudowy rowu odwadniającego będącego urządzeniem melioracji szczegółowej na terenie działek należących do skarżących kasacyjnie rzeczywiście została potraktowana powierzchownie zarówno w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy administracji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tym niemniej uchybienie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy.

W punkcie C decyzji Wojewody: "Przebudowa urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (konserwacja rowu) działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] W. nie zostały wymienione jako teren inwestycji polegającej na odtworzeniu rowu melioracyjnego. Odtworzenie rowu na działkach [...] i [...] nie zostało też wymienione w punkcie VIII podpunkt 5 decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody (str. 56, 57) zawarte jest stwierdzenie, że "Odnośnie zarzutu dotyczącego kierowania odwodnienia z drogi do prywatnego odwodnienia zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] zarządca drogi wyjaśnił, że objęty przebudową rów położony wzdłuż projektowanej drogi dojazdowej obsługującej działki przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] jest odtworzeniem istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej, jaki jest na okolicznym terenie m.in. na działkach [...],[...],[...], [...], [...] i [...] i jak w stanie istniejącym nie będzie połączony z systemem odwodnienia drogi wojewódzkiej. Należy zaznaczyć, że na posiadanych mapach jak i na załączonej do pisma mapie, widoczny jest układ ww. rowu, który nie jest połączony z systemem odwodnienia drogi wojewódzkiej – lokalizacja tego odcinka rowu w układzie skośnym przebiega częściowo przez róg działki nr [...], [...] i dalej wzdłuż działki [...], a następnie odchodzi prostopadle od drogi wojewódzkiej przy granicy z działką nr [...] (rozwiązania projektowe drogi wojewódzkiej w opracowanej dokumentacji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] odtwarzają stan istniejący rowu). Odwodnienie drogowe zaprojektowano pomiędzy jezdnią główną a dodatkową jezdnią z odprowadzeniem wód na dalszym odcinku do naturalnego zbiornika. Na wykonanie odwodnienia i odprowadzania wód opadowych (między innymi w obrębie działek nr [...], [...] i [...] w m. L.) zarządca drogi uzyskał decyzje o pozwoleniu wodnoprawnym wydana przez Starostę [...] w dniu [...] października 2017 r. znak [...], która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] i tym samym stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2017 r."

Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że zatwierdzono projekt budowalny obejmujący m.in. przebudowę rowu znajdującego się na działkach nr [...] i [...]. W samym rozstrzygnięciu decyzji nie ma wzmianki o tym, że ma być przeprowadzona przebudowa rowu na ww. działkach. Tym samym plan wykonania takiej przebudowy wynika z faktu zatwierdzenia projektu budowlanego, którego częścią są mapy, na których widnieje ten rów. W decyzji Wojewody zarówno w samym rozstrzygnięciu jak i w jej uzasadnieniu pominięto kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w celu wykonania prac polegających na przebudowie rowu na działkach nr [...] i [...]. Wojewoda po wskazaniu, że przebudowa rowu będzie odtworzeniem istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej, jaki jest na okolicznym terenie m.in. na działkach [...],[...],[...], [...], [...] i [...] stwierdza, że inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie odwodnienia i odprowadzania wód opadowych między innymi w obrębie działek nr [...], [...]. Przemilczana została natomiast kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania tymi działkami w celu wykonania prac w postaci przebudowy rowu melioracyjnego będącego, co przyznaje sam Wojewoda, częścią układu melioracji szczególnej. Tymczasem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie wskazał, że kwestia zajęcia terenu pod inwestycję nie jest przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor podkreślił, że zgodnie z treścią art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Dyrektor stwierdził, że ustawa Prawo wodne nie reguluje zagadnień uzyskania prawa do użytkowania nieruchomości lub urządzeń wodnych.

Ponieważ odtworzenie rowu na działkach [...] i [...] nie zostało wymienione w punkcie VIII podpunkt 5 decyzji Wojewody, to tym samym w odniesieniu do tych działek nie może mieć zastosowania rozstrzygnięcie zawarte w punkcie VIII podpunkt 8 tej decyzji. W punkcie VIII podpunkt 8 na podstawie art. 124 ust. 4 – 7 i art. 124a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczono sposób korzystania z nieruchomości dla realizacji obowiązków wymienionych w punktach VIII.4, VIII.5, VIII.6, i VIII.7.

Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która to ustawa miała zastosowanie w niniejszej sprawie, wynikało, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów. Z kolei z art. 77 ust. 1 wynikało, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki.

W oparciu o treść ww. przepisów stwierdzić należy, że właściciel nieruchomości był też właścicielem znajdującego się na niej urządzenia melioracji szczególnej. Jeśli urządzenie takie ma być dopiero wykonane, to wykorzystanie nieruchomości do realizacji takiego urządzenia wymaga uzyskania zgody jej właściciela. Analogiczna sytuacja ma miejsce także w przypadku przebudowy istniejącego już urządzenia melioracji szczegółowej.

Pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Na etapie wydawania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) .

Z art. 197 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Art. 199 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów. Z ust. 2 art. 199 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne urządzenia melioracji wodnych mogą być wykonywane na koszt Skarbu Państwa, w tym przy udziale środków, o których mowa w ust. 3, za zwrotem, w formie opłaty melioracyjnej, części kosztów przez właścicieli gruntów, na które te urządzenia wywierają korzystny wpływ, zwanych dalej "zainteresowanymi właścicielami gruntów".

Art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowi, że w przypadku wykonywania urządzeń melioracji wodnych w trybie, o którym mowa w ust. 2, są wymagane wnioski zainteresowanych właścicieli gruntów, których grunty stanowią co najmniej 75% powierzchni gruntów planowanych do zmeliorowania.

Natomiast art. 197 ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowi, że zainteresowany właściciel gruntów jest obowiązany umożliwić wejście na grunt oraz do obiektów budowlanych w celu zaprojektowania i wykonania urządzeń melioracji wodnych.

Skoro objęty przebudową rów jest odtworzeniem istniejącego układu melioracji wodnych, to uzasadnionym jest przyjęcie, że jego realizacja będzie korzystnie wpływać na nieruchomości skarżących kasacyjnie umożliwiając ich odwodnienie. W takim celu został bowiem wykonany pierwotnie istniejący rów. Wykonanie rowu ma być realizowane w ramach przebudowy drogi, a co tym samym będzie finansowane na koszt Skarbu Państwa.

Abstrahując od tego, czy w sprawie konieczne byłoby uzyskanie przez inwestora wniosków, o których mowa w art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stwierdzić należy, że z mocy tej ustawy "zainteresowany właściciel", to jest właściciel gruntów, na które te urządzenia melioracji wodnych, w tym rowy, wywierają korzystny wpływ jest obowiązany umożliwić wejście na grunt w celu wykonania urządzeń melioracji wodnych. Zawarte w tym przepisie uregulowanie jest tytułem prawnym do wykorzystania przez inwestora nieruchomości na wykonanie urządzenia melioracyjnego. Ustawodawca przesądził, że taka zgoda istnieje w przypadku konieczności wykonania urządzeń melioracji wodnych.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, stwierdzić należy, że w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] inwestor posiadał prawo do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] w celu wykonania rowu melioracyjnego.

Zarzut posadowienia słupa linii energetycznej bez zgody skarżących kasacyjnie także nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W punkcie VII podpunkt 4d decyzji Wojewody na inwestora nałożony został obowiązek budowy i przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu w postaci sieci elektroenergetycznych. Wśród działek, na których przebudowa ma być dokonana wymieniona została działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...] oraz działka o nr ew. [...] powstała z podziału działki o nr ew. [...].

W punkcie VIII podpunkt 8 na podstawie art. 124 ust. 4 – 7 i art. 124a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczono sposób korzystania z nieruchomości dla realizacji obowiązków wymienionych w punktach VIII.4, VIII.5, VIII.6, i VIII.7. Tym samym inwestor uzyskał w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu przebudowy sieci elektroenergetycznej w tym do postawienia słupa. Wykorzystanie ww. nieruchomości w celu przebudowy sieci elektroenergetycznej nie wymagało uzyskania zgody właścicieli tych nieruchomości.

Zagadnienie budowy zjazdu zostało szczegółowo omówione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Powtarzanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niezasadne. Wskazać jedynie należy, że także w przypadku budowy i przebudowy zjazdów w punkcie VII podpunkt 7 decyzji Wojewody na inwestora nałożony został obowiązek budowy i przebudowy zjazdów. Wśród działek, na których przebudowa ma być dokonana wymieniona została działka [...] powstała w wyniku podziału działki [...] oraz działka o nr ew. [...] powstała z podziału działki o nr ew. [...].

W punkcie VIII podpunkt 8 na podstawie art. 124 ust. 4 – 7 i art. 124a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczono sposób korzystania z nieruchomości dla realizacji obowiązków wymienionych w punktach VIII.4, VIII.5, VIII.6, i VIII.7. Tym samym inwestor uzyskał w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy i przebudowy zjazdów. Wykorzystanie ww. nieruchomości w ww. celu nie wymagało uzyskania zgody właścicieli tych nieruchomości.

Odnośnie do zarzutu ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie podnosili zarzut prowadzenia postępowanie rozgraniczeniowego przez Starostę, w sytuacji gdy takiego wniosku nie składali i nie mogli go podnosić, stwierdzić należy, że jest to zarzut bezzasadny. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się jedynie do twierdzeń zawartych w skardze (str. 7 – 8 skargi). Skarżący wskazywali, że toczy się postępowanie wszczęte przez Starostę z urzędu, którego celem jest uregulowanie przebiegu granicy między działką [...] a działką [...] oraz że nie zostało ono rozstrzygnięte i nie wydano w nim żadnej ostatecznej decyzji. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie stwierdził, że skarżący kasacyjnie składali wniosek o rozgraniczanie.

Odnośnie zarzutu braku odpowiedzi przez Ministra na pismo skarżących kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, Minister jako organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie i dokonywał oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jeśli zdaniem skarżących kasacyjnie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. były istotne dla sprawy argumenty, to nie było żadnych przeszkód, by argumenty te zostały powtórzone w odwołaniu.

Po drugie, w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących kasacyjnie opatrzone datą [...] grudnia 2018 r. Jest to wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Na pismo to Minister odpowiedział w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., które znajduje się w aktach sprawy.

Po trzecie, analiza treści pisma z [...] grudnia 2018 r. pozwala stwierdzić, że podnoszono w nim kwestię prawidłowości podziału nieruchomości w kontekście rozbieżności granicy między działkami [...] i [...]. Kwestia ta została podniesiona także w skardze do Sądu I instancji.

Odnośnie do zarzutu błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że na działkę o nr ew. [...] był wykonany zjazd o szerokości 10 m, wskazać należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd ten nigdzie nie stwierdził, że zjazd na działkę o nr ew. [...] miał szerokość 10 m. Odnośnie do kwestii sposobu uzyskania przez ojca skarżącej kasacyjnie zgody na budowę zjazdu stwierdzić należy, że w uzasadnieniu Sąd I instancji jedynie przytoczył wypowiedź skarżącej kasacyjnie, która miała miejsce na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. Skarżąca kasacyjnie na rozprawie oświadczyła, że "jej ojciec uzyskał w latach 60-70 zgodę na lokalizację jednego zjazdu indywidualnego na swoją działkę o nr ew. [...], która następnie uległa podziałowi w 1986 r. Sąd nie stwierdził, że ojciec skarżącej uzyskał od Zarządcy Dróg Wojewódzkich w latach 1960 – 1970 zgodę na realizację zjazdu o szerokości 10 m na działkę nr [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.