Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1122/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Samodzielność gmin jest zagwarantowana w konstytucji. Organy gminy mają prawo kształtować swoje wewnętrzne organizacje, czyli komisje i kluby radnych, w sposób samodzielny i niezależny.

TEZY

Samodzielność gmin jest zagwarantowana w konstytucji. Organy gminy mają prawo kształtować swoje wewnętrzne organizacje, czyli komisje i kluby radnych, w sposób samodzielny i niezależny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w 8 lutego 2005r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 3167/03 w sprawie ze skargi Gminy Babice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 17 listopada 2003r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statusu Gminy Babice oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2003r. – Rada Gminy Babice uchwaliła Statut Gminy Babice /uchwała nr XII/64/2003/.

Statut, stanowiący załącznik do tej uchwały, w § 19 ust. 2 przewiduje, iż radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych, a w § 104 ust. 1, iż grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 listopada 2003r. PN.II.0911/174/03 Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr XII/64/2003 Rady Gminy Babice z dnia 24 października 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Babice w zakresie § 19 ust. 2, § 76 ust. 1 i 2, § 82 ust. 1-4 oraz § 104 ust. 1 Statutu Gminy Babice, stanowiącego załącznik do tej uchwały.

W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina Babice wniosła o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 3167/03 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 19 ust. 2 i § 104 ust. 1 Statutu, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił.

Sąd stwierdził, iż punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które wyraźnie wprowadzają do polskiego porządku prawnego kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym – organizacji i zasad działania jej organów. Kwestionowanie przepisu statutu tylko z tego względu, że przepis nie ma wiernego i szczegółowego pierwowzoru w ustawie o samorządzie gminnym jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie Gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu statutu, a zarazem – pomijanie milczeniem generalnej podstawy wszystkich przepisów statutowych, zapisanej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skład sędziowski orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego kierunku wykładni ustaw samorządowych, prezentowanego niekiedy w nauce prawa administracyjnego i w niektórych orzeczeniach sądu administracyjnego i do którego to kierunku nawiązał Wojewoda [...]w swej skardze, który akceptuje wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Przy takim podejściu do prawa i do samorządu terytorialnego całkowicie zanegowana zostaje legitymująca rola wskazanych tu przepisów /art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, niewystarczające jest odwoływanie się do samego tylko nakazu uregulowania w statucie gminy, jej ustroju, organizacji i zasad działania jej organów, organizacji komisji rady.

Tymczasem statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji. Jest to akt prawa miejscowego, podlegający ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Dlatego nie można kwestionować takiego przepisu Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, który generalnie upoważnia radę gminy do kształtowania ustroju gminy w jej statucie. Z tego powodu Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdziło ono nieważność § 19 ust. 2 i § 104 ust. 1 statutu Gminy Babice.

Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody [...] w zakresie § 19 ust. 2 statutu jest nietrafne, jednak z innych przyczyn, aniżeli wskazane w skardze i w dotychczasowym orzecznictwie. Punktem wyjścia jest kompetencja Rady Gminy do ustalenia statutu gminy oraz zasada równości radnych. Wobec wszystkich swoich radnych Rada Gminy Babice ustaliła górny pułap 2 komisji, w których radni mogą uczestniczyć. Takie ograniczenie jest nieuchronnie związane z określaniem w statucie reguł pracy Rady. Jeżeli pozbawić Radę tej kompetencji, wówczas stanowienie statutu mogłoby okazać się działaniem pozornym, pozbawionym realnego wpływu na bieg pracy Rady. Trafnie zauważył na rozprawie pełnomocnik Gminy, że byłoby to równoznaczne z zakwestionowaniem kompetencji Rady Gminy do tworzenia wielu komisji /art.21 ustawy o samorządzie gminnym/, gdyż dopuszczałoby i taką skrajność w której każdy radny byłby członkiem każdej komisji. Tymczasem ze swej istoty komisja musi być grupą tylko niektórych radnych, z definicji komisji Rada Gminy musi dysponować kompetencją do ograniczenia liczby komisji, w których czynnie może uczestniczyć radny. Ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r., SA/Wr 54/95 [w:] Wspólnota r. 1995, nr 31, poz. 24, LEX 25951/.

Ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji. Właśnie w statucie powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł musi należeć ustalenie górnej liczby komisji, w których radny ma obowiązek uczestniczyć.

W tej sprawie składu osobowego klubu radnych nadal brak ustabilizowanego, jednolitego orzecznictwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do punktu widzenia Gminy i odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003r., II SA/Kr 488/03 wraz z zawartą tam argumentacją. Ustawodawca nie wypowiedział się na ten temat wprost, a jedynie odesłał w tej sprawie do statutu gminy. Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego, zaś jedyną granicą czy barierą ograniczającą swobodę lokalnego prawodawcy regulującego ów ustrój są przepisy Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych i ustaw. Tylko naruszenie wyraźnej treści ustawy /przepisu iuris cogentis/ stanowi wystarczającą przeszkodę wprowadzenia do statutu przepisu o wewnętrznym ustroju gminy. Taka interpretacja nie narusza powszechnie akceptowanego wymogu wyraźnej podstawy prawnej dla każdego działania samorządu terytorialnego. Statut ma wyraźnie sformułowane podstawy konstytucyjne i ustawowe, czego nie podważa nieco bardziej ogólny charakter tych podstaw /.../.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Wojewody [...] zakwestionował pkt I omówionego wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze w części dotyczącej § 19 ust. 2 i § 104 ust. 1 Statutu. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzuca, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ naruszenie prawa materialnego:

1.art. 21 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ poprzez błędną jego wykładnię, iż rada gminy jest upoważniona do ograniczenia członkostwa radnych do "najwyżej 2 komisjach stałych rady".

2.art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ poprzez błędną jego wykładnię, iż rada gminy posiada nieograniczoną swobodę, w zakresie ustalania minimalnych osobowych limitów koniecznych do utworzenia klubów radnych,

i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części punktu I oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż: regulacja zawarta w przywołanym wyżej § 19 ust. 2 Statutu ograniczająca członkostwo do najwyżej 2 komisji stałych pozostaje w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa, w tym w szczególności z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./. Brak jest bowiem umocowania prawnego do wprowadzenia wskazanego ograniczenia, szczególnie podstawy takiej nie można wywodzić z normy prawnej określonej w art. 21 cyt. wyżej ustawy.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż w żadnym z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i w innych aktach prawnych, nie przewiduje się upoważnienia dla rady gminy, wedle którego władna byłaby ograniczać radnym prawo dostępu do pracy w kilku komisjach.

Również za sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa, byłby zapis statutu gminy zobowiązujący radnego do członkostwa w co najmniej 2 komisjach stałych.

Zdaniem strony przeciwnej statut gminy nie powinien zawierać w swej treści zapisów ograniczających, jak i zobowiązujących radnych do członkostwa w określonej liczbie komisji stałych rady.

Komisje rady pochodzą z wyborów i tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. A więc, to rada gminy podczas głosowania większością głosów dokonuje wyboru radnych do komisji stałych, biorąc pod uwagę przydatność danego radnego w pracach komisji.

Tym samym jeden radny wybrany większością głosów rady gminy, może być członkiem kilku komisji, inny radny mniej przydatny, nie będzie wybrany do żadnej komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w części dot. § 19 ust. 2 Statutu uzasadnił swój błędny wyrok tezą, że ograniczenie liczbowe składów komisji, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku określonego w art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r. SA/Wr 54/95 I w: .. Wspólnota r. 1995 nr 31, poz. 24, LEX 25951/, a przecież ustalenie, że "radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych", nie jest tożsame z "ograniczeniem liczbowym składów komisji rady".

Zdaniem strony przeciwnej § 104 ust. 1 Statutu stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby, działające na zasadach określonych w statucie gminy.

Z dyspozycji art. 23 ust. 2 przepisu ustawy o samorządzie gminnym wynika upoważnienie dla rady gminy do uregulowania w statucie gminy zasad działania klubów radnych. Jednak ani powołana ustawa, ani żaden inny akt prawny nie określają charakteru i rodzaju tych zasad.

Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem /orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96/ możliwość ustalenia charakteru i rodzaju owych zasad oznacza między innymi prawo do określania osobowych limitów tworzenia klubów radnych.

Zdaniem strony przeciwnej uprawnienie rady gminy do określenia osobowych limitów tworzenia klubów radnych nie może oznaczać nieograniczonej swobody w zakresie ich ustalania, w tym zwłaszcza wprowadzania arbitralnie określonych minimalnych limitów osobowych koniecznych do utworzenia klubu radnych.

W ocenie strony przeciwnej § 104 ust. 1 Statutu, w brzmieniu "Grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych", przy uwzględnieniu, że skład Rady Gminy w Babicach wynosi 15 osób i jest najmniejszy z ustawowo dopuszczalnych, stanowi istotne naruszenie art. 23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej orzeczeniu NSA, jak również w wyroku NSA z dnia 13 października 2003 r. Sygn. akt II SA Kr 1614/03, których tezy zawierają twierdzenie, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

§ 104 ust. 1 Statutu istotnie narusza obowiązujący porządek prawny, należy bowiem zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanym wyżej orzeczeniu z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, że art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "winien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym".

1) Mając na uwadze powyższe, przy uwzględnieniu wykładni systemowej, zdaniem strony przeciwnej § 104 ust. 1 Statutu, który w rezultacie pozwala na utworzenie w Radzie Gminy w Babicach maksymalnie trzech klubów radnych, narusza ustawowe prawo radnych do zrzeszania się.

Przy tak wysoko określonym 5 osobowym limicie osobowym, 3-4 osobowe grupy radnych reprezentujące określone poglądy społeczno-polityczne, zostają pozbawione prawa założenia klubu radnych i to wyłącznie z tego powodu, że rada gminy arbitralnie przyjęła, że do utworzenia klubu radnych potrzebna jest wola co najmniej 5 osób. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, że w radzie gminy liczącej 15 osób będzie działał najwyżej 1 klub radnych, a znaczna część radnych pozostanie nie zrzeszona z powodu braku możliwości utworzenia klubu z uwagi na wysoki limit osobowy.

2) Nadto, rozpatrując zapis § 104 ust. 1 Statutu w kontekście rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym nie sposób nie zauważyć, że określenie wysokiego limitu osobowego dla utworzenia klubu radnych prowadzi do naruszenia art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Brak możliwości utworzenia klubu radnych przez 3-4 osobowe grupy radnych, reprezentujących określone poglądy społeczno-polityczne, prowadzi do wyeliminowania tych radnych z członkostwa w komisji rewizyjnej, która kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy.

Zdaniem strony przeciwnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w części § 104 ust. 1 Statutu na podstawie normy generalnej zawartej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, naruszył ustawowe prawo zrzeszania się radnych w klubach, co strona przeciwna wykazała wyżej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Babice wniosła o jej oddalenie. Gmina podniosła, iż ograniczenie członkostwa radnych w komisjach to prawo rady gminy. Jego wprowadzenie może być uzasadnione względami organizacyjnymi. W statucie Rady przewidziane są 3 stałe komisje oraz komisja rewizyjna. Przynależność radnego do każdej komisji spowoduje, że to samo gremium będzie musiało się nazywać raz Radą Gminy Babice, a w innych przypadkach kolejno poszczególnymi komisjami /.../. Dostęp radnych do prac komisji nie został w żaden sposób ograniczony, gdyż obowiązuje art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym: "W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni nie będący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu". Udział radnego w każdej komisji nie jest wskazany gdyż komisje posiadają określony zakres działania i swoją tematykę wymagającą pewnego stopnia specjalizacji radnych. Jeżeli Rada nie ma prawa ograniczać liczby członków komisji winna działać jedna komisja grupująca wszystkich radnych. Rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radnych nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 14 gwarantuje radnym spełnienie ich obowiązków przez przyznanie im prawa czynnego udziału w sesjach rady i uczestniczenia w głosowaniu nad uchwałami rady na warunkach równości każdego oddanego głosu. Równość ta doznaje ograniczenia tylko w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Przepis ten uzasadnia twierdzenie, że przy kształtowaniu swych struktur wewnętrznych rada gminy jest w pełni samodzielna, przy czym owa samodzielność może doznać jedynie ograniczenia z wyraźnej woli ustawodawcy. Można natomiast mówić o pozaustawowej powinności rad gmin do takiego kształtowania składów osobowych swych organów, aby każdy radny znalazł swoje miejsce co najmniej w jednym takim organie. Powinność tę rady realizują w praktyce w różny sposób, ustalając w szczególności maksymalne liczby radnych, którzy mogą wejść w skład każdej z komisji stałych /co też uczyniła Rada Gminy w Babicach/, dopuszczając propozycje wynikające z uzgodnień międzyklubowych, a także mając na uwadze zgłoszenia poszczególnych radnych /.../.

Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy prawo ustalenia limitów osobowych tworzenia klubu radnych. Ustalenie minimum członków klubu na 5 osób w radzie 15 osobowej jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami. Skoro ustawodawca nie określił limitu obowiązują regulacje statutowe. Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996r. II SA 910/96, ONSA 1997/4/167/. Limit składu klubu na 5 osób przy 15 osobowej radzie nie można uznać za wysoki.

Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Przepis ten powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Wprowadzenie klubów radnych do ustroju gminy kształtowanego jej statutem stwarza konieczność stosownego ich podporządkowania radzie ponieważ ich zadania i kompetencje muszą być powiązane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Temu celowi służy powierzenie radzie gminy określania zasad działania klubów, obejmujących m.in. osobowe limity ich tworzenia, sposób wpływania na treść ich regulaminów wewnętrznych oraz przekazywania radzie informacji o składzie osobowym klubów. Z drugiej strony natomiast zasady te nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszenia się w klubach np. według określonych kryteriów społeczno-politycznych. Także art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania w granicach ustaw swoich struktur wewnętrznych. Przepis ustawy uznający możliwość tworzenia klubów radnych nie ogranicza w niczym tej swobody. Ani ustawa, ani orzecznictwo nie wymieniają granicznych liczb dla limitów osobowych klubów rady. Przepis ustawy uznający możliwość tworzenia klubów radnych nie ogranicza w niczym tej swobody /.../. Rada Gminy Babice była uprawniona na podstawie art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wprowadzić regulacje kwestionowane przez organ nadzoru /.../.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji, wbrew wywodom skarżącego, nie naruszył przepisów art. 21 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Do zaakceptowania jest bowiem pogląd tego Sądu, że statutowe unormowania odnoszące się do członkostwa radnego w komisjach stałych, a także określenia minimalnego składu klubu radnych mają stosowne ugruntowanie w Konstytucji i cytowanej ustawie.

Struktura organów samorządu terytorialnego została unormowana w Konstytucji bardzo ogólnie. Konstytucja wymienia tylko organy stanowiące i wykonawcze nie określając ich rodzaju, kompetencji i zadań, co pozostawia ustawie. Ustrój jednostek samorządu terytorialnego natomiast pozostawia normowaniu w granicach ustaw, organom stanowiącym samorządu.

W literaturze poświęconej problemom samorządu terytorialnego trafnie wywodzi się, iż z Konstytucji wynika, że statuty gmin, obok niej i ustaw samorządowych stanowią podstawowe źródło prawa ustrojowego. Lokalna regulacja ustrojowa odbywa się przede wszystkim w formie statutu. Z punktu widzenia racjonalizacji działań szczegółowe regulacje zagadnień przez organy centralne nie są wskazane, nie uwzględniają specyfiki lokalnej. Nadto w układach samorządowych /zdecentralizowanych/ statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego" w samorządzie /.../. Należy go traktować jako integralną część ustrojowego prawa samorządu /.../. Statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nie normowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę /Z. Leoński: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. PDW. "Ławica". Poznań 1994r., str. 16-18/. Znajduje to potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego a w szczególności z regułą, że należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom /radnym/.

Ma to swoje odzwierciedlenie również w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 3 ust. 1 /O ustroju gminy stanowi jej statut/, art. 18 ust. 2 pkt 1 /Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy/, art. 22 ust. 1 /Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy/.

Mając to na względzie, w prostym zestawieniu § 19 ust. 2 statutu i art. 21 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 104 ust. 1 statutu i art. 23 ust. 2 tej ustawy trudno dopatrzyć się istotnego naruszenia prawa, które znosiłoby wymienione unormowania statutowe /co uczynił zresztą organ nadzoru/ i nakazywało zrewidować twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tym względzie, Statut w § 19 ust. 2 postanawia, że radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych, przepis art. 21 natomiast – że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy /ust. 1/. Istotne jest tutaj, na co się powołuje Gmina Babice, iż w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu /ust. 4/. Gwarantuje to radnemu możliwość czynnego uczestniczenia w posiedzeniach różnych komisji i wpływania na bieg spraw, jakie się w niej omawia. Podobnie rzecz się ma z § 104 ust. 1, iż grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych i art. 23 ust. 2, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Te zasady w statucie zostały określone właśnie w § 104 i następnych.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd Sądu I instancji, iż nie sposób akceptować jedynie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Prowadzi to bowiem do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego przepisu Konstytucji wynika zasada samodzielności Gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania.

Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.