Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 115, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXXI/174/2009 w sprawie zasad korzystania z niektórych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, sposobu ustalania opłat za ich korzystanie oraz powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do stanowienia o ich wysokości ( Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 57 poz. 809) I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3, § 3 pkt 1, § 4, § 5 ust. 2 i § 6 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43), w dniu [...] kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/174/2009 w sprawie zasad korzystania z niektórych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, sposobu ustalania opłat za ich korzystanie oraz powierzenia wójtowi gminy uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 57 poz. 809.

W § 2 ust. 3 uchwała określiła, iż środki finansowe uzyskane z odpłatności za korzystanie z obiektów i urządzeń będących własnością gminy stanowić będą dochód budżetu gminy i będą przeznaczane na utrzymanie i rozwój tych obiektów.

W § 3 uchwała określiła podmioty, którym przysługiwać będą zniżki w opłatach,

a jednocześnie przyznała prawo do ustalania wysokości opłat Wójtowi gminy w konsultacji z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych właściwych dla danego obiektu (§ 4 uchwały). Natomiast w § 5 Rada zobowiązała Wójta Gminy do określenia wzoru umowy dzierżawy, najmu bądź użyczenia, które będą zawierane w przedmiocie korzystania z obiektów gminnych i w tej mierze Wójt może upoważnić tych kierowników do zawierania umów cywilnych. Umowy zawarte z Gminą do dnia wejścia w życie uchwały powinny być dostosowane do wymogów uchwały (§ 6).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w części – to jest § 2 ust. 3, § 3 pkt 1, § 4, § 5 ust. 2 i § 6. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z prawem tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, a nadto sprzeczność z art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez nadanie przepisom mającym charakter wewnętrznie obowiązujący statutu prawa miejscowego, ich publikację w dzienniku urzędowym oraz sprzeczność z art. 3531 KC polegającą na dokonaniu w trybie administracyjnoprawnym ingerencji w treść stosunków cywilnoprawnych, w tym upoważnieniu organu wykonawczego do urzędowego kształtowania treści tych stosunków poprzez ustalanie wzorców umów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż jako zasadniczą podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały organ stanowiący wskazał art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi źródło kompetencji prawodawczej przyznanej radzie gminy, której przedmiotem jest możliwość normowania w drodze aktów prawa miejscowego "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Dlatego też organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni zawężającej. W tej mierze Prokurator przywołał wyrok NSA z 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92. W zakresie omawianej problematyki podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm

i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. IV SA/Po 659/11. Prokurator wskazał, iż zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co wynika z treści przepisu, nie są adresowane do podmiotów zarządzających (np. wójta), lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 473/07). Zdaniem Prokuratora przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą (wyrok WSA w Opolu z 20 maja 2008 r., sygn.. akt II SA/Op 83/08).

W świetle powyższych uwag za wykraczający poza wskazaną delegację ustawową Prokurator uznał § 2 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym "Z zastrzeżeniem § 3 pkt 2 korzystanie z obiektów i urządzeń jest odpłatne, a uzyskane środki finansowe stanowią dochód budżetu gminy i przeznaczone będą na utrzymanie i rozwój tych obiektów". Jego zdaniem przepis powyższy częściowo powtarza i jednocześnie modyfikuje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym reguły dotyczące utrzymania obiektów gminnych. Zauważył też, iż stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 15 przywołanej ustawy, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych jest zadaniem własnym gminy. O tym zatem, w jakiej wysokości środki przeznacza się na utrzymanie obiektów gminnych decyduje uchwała budżetowa i wykonujący jej zapisy organ wykonawczy. Rada gminy nie jest zatem uprawniona na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy do regulowania sposobu i źródła finansowania wydatków przeznaczonych na utrzymanie obiektów komunalnych. Omawiana delegacja nie daje też podstaw do rozstrzygania o tym, czy określone wpływy finansowe (w tym przypadku wpływy z opłat za korzystanie z obiektów gminnych) stanowią dochód budżetu gminy czy też nie. O tym bowiem, że są one zaliczane do dochodów własnych gminy przesądził sam ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia

13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Lokalny prawodawca nie posiada zatem żadnej legitymacji do kształtowania katalogu dochodów gminy.

Zgodnie z treścią § 4 uchwały "Wysokość opłat za pozastatutowe korzystanie z obiektów i urządzeń ustala Wójt Gminy po zasięgnięciu opinii właściwego dla danego obiektu kierownika jednostki organizacyjnej gminy (ust. 1); Wraz z opinią kierownik jednostki organizacyjnej gminy przekazuje Wójtowi Gminy kalkulację kosztów korzystania z danego obiektu (ust.2)."

Analiza powyższego uregulowania zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, iż lokalny prawodawca scedował na organ wykonawczy swoje uprawnienie do określania wysokości opłat za korzystanie z obiektów gminnych. Dokonane rozstrzygnięcie znajduje zatem swoją normatywną podstawę w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), zgodnie z którym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (a więc uprawnienie do ustalania opłat za korzystnie z obiektów urządzeń użyteczności publicznej), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Sam zatem fakt udzielenia takiego upoważnienia organowi wykonawczemu nie budzi żadnych zastrzeżeń, co do swojej legalności, Prokurator zakwestionował jednak formę, w jakiej zostało to uczynione. Zaakcentował, iż skarżona uchwała Rady Gminy posiada status aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest tymczasem pogląd, który Prokurator aprobuje, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn.. II GSK 758/10). Skoro zatem nie jest prawnie dopuszczalnym regulowanie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej w drodze aktu prawa miejscowego, to tym bardziej brak jest podstaw do nadawania takiego statusu rozstrzygnięciu o cesji tychże kompetencji na organ wykonawczy. Jeżeli zatem wolą Rady Gminy jest skorzystanie z uprawnienia, jakie przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to winna dać temu wyraz w uchwale będącej aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Zaakcentował też, iż zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji niedopuszczalnym jest regulowanie w ramach jednej uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, materii stanowiącej prawo miejscowe (zasady korzystania z urządzeń użyteczności publicznej) i regulacji nie należącej do tej kategorii (opłaty za korzystanie z tych obiektów i wskazanie podmiotu, który je ustanawia). Zgodnie z dyrektywą § 115 Zasad Techniki Prawodawczej w rozporządzeniu zamieszcza

się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według 119 ust. 1 ZTP: na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 143 ZTP reguła "jedno upoważnienie jeden akt wykonawczy" znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał, będących aktami prawa miejscowego. Z kolei § 135 w zw. z § 143 ZTP przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt. W rozpatrywanym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej prowadzi zdaniem skarżącego do pomieszania materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym. Wystąpienie takiej wady powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym adresatem przepisów.

W konsekwencji może prowadzić do niezamierzonych przez normodawcę, trudnych do przewidzenia następstw. Z tych też powodów Prokurator uznał, że wskazana wadliwość uchwały stanowi rażące naruszenie prawa - zasady przyzwoitej legislacji (dostatecznej określoności przepisów prawa).

W zakresie omawianego uchybienia podniósł nadto, iż winno ono zostać uznane za pozostające w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przywołany przepis wyraźnie zastrzega, iż w dziennikach urzędowych mogą być publikowane wyłącznie akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Brak jest zatem podstaw do ogłaszania w tym trybie tych przepisów, które takiego statusu nie posiadają. Wprawdzie kwestionowana uchwała wśród swoich uregulowań zawiera normy powszechnie obowiązujące, ale fakt ten nie może usprawiedliwiać, niejako "przy okazji", publikowania przepisów wewnętrznie obowiązujących i to na domiar takich, które zostały zamieszczone w uchwale wyłącznie ze względu na niezasadne połączenie w niej regulacji mających swoje źródło w dwóch rożnych (i o różnym statusie) delegacjach ustawowych.

W skardze zakwestionowany został także § 5 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym Wójt Gminy określi wzór umów, o których mowa w § 1 pkt 3 niniejszej uchwały, a także może upoważnić kierowników gminnych jednostek organizacyjnych do zawierania tych umów. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, iż rada gminy nie może w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wpływać na kształt i treść przyszłej umowy cywilnoprawnej. Tym bardziej nie może ona określać urzędowego wzorca takiej umowy, nadając takiemu wzorcowi rangę aktu prawa miejscowego. Takie działania nie stanowią ani zasad ani trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Godzą one nadto w wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów. Oczywistym wprawdzie jest, iż w kwestionowanym przepisie Rada nie ustaliła takiego wzorca umowy (bo i nie mogła), ale uchwalając omawiany zapis doprowadziła do próby obejścia powyższego zakazu, przyznając taką kompetencję organowi wykonawczemu. Rada gminy nie jest uprawniona do autonomicznego kreowania w aktach prawa miejscowego delegacji prawnych (niezależnie od ich treści) dla działań innych podmiotów (w tym przypadku wójta), jeżeli przepis rangi ustawowej wprost takiego uprawnienia radzie nie przyznaje. W realiach niniejszej sprawy Rada nie będąc władną do samodzielnego uchwalenia urzędowego wzorca umowy cywilnoprawnej, umocowała do podjęcia takich działań organ wykonawczy. Ewentualne skorzystanie przez wójta z nadanego mu uprawnienia (abstrahując od jego prawnej dopuszczalności) oznaczałoby, iż na terenie danej gminy obowiązuje administracyjny tryb regulowania stosunków cywilnoprawnych - umowa nie stanowiłaby bowiem rezultatu negocjacji dwóch równorzędnych podmiotów, lecz jej treść byłaby narzucana przez organ wykonawczy, który dla legitymizacji swoich działań powoływałby się właśnie na omawiany przepis rangi prawa miejscowego.

Skarżący stwierdził, że nie sposób również pominąć faktu, iż administracyjne zakreślenie sposobu zawierania przez wójta umów cywilnoprawnych, przejawiające się we wskazaniu, iż poza organem wykonawczym tego typu umowy mogą być zawierane wyłącznie przez "upoważnionych przez niego kierowników gminnych jednostek organizacyjnych", także nie znajduje swojego oparcia w przywołanej delegacji ustawowej. Zasady reprezentacji podmiotów prawa (w tym gminy) w obrocie cywilnoprawnym regulowane są bowiem przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy o samorządzie gminnym .

Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również § 6 uchwały. Zgodnie z jego treścią: "Umowy zawarte z gminą do dnia wejścia w życie uchwały powinny być dostosowane do jej wymogów w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały". Zamieszczenie w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego normy prawnej nakazującej w określonym terminie dokonanie modyfikacji określonych stosunków cywilnoprawnych uznał za dość jaskrawe przekroczenie kompetencji prawodawczych przez Radę Gminy. Funkcjonowanie w obrocie prawnym takiego uregulowania oznacza bowiem, iż aktem administracyjnym i publicznoprawnym dokonano arbitralnej ingerencji w treść stosunków prawnych łączących strony na mocy aktów cywilnoprawnych (umów). Rada Gminy nie ma tymczasem żadnych uprawnień do decydowania o istnieniu, nieistnieniu lub treści umów łączących podmioty zewnętrzne. Nie może ona również nakazywać, czy zakazywać podmiotom trzecim, w określonym czasie i kierunku modyfikowania łączących je stosunków cywilnoprawnych.

Odnośnie oceny legalności § 3 pkt 1 uchwały podniósł, iż uregulowanie

o treści: "Opłaty ze zniżką przysługują: zorganizowanym grupom uczniów szkół

i placówek oświatowych oraz zorganizowanym grupom członków ochotniczych straży pożarnych" zauważył, iż wbrew pozorom nie jest on adresowany do wymienionych

w nim podmiotów. Adresatem normy prawnej w nim wysłowionej jest bowiem

w rzeczywistości Wójt, wobec którego formułowany jest nakaz udostępnienia określonym podmiotom obiektu gminnego przy zastosowaniu obniżonej opłaty. Tak sformułowany przepis nie pozostawia również wątpliwości, iż zakresem jego normowania objęte są sytuacje, w których opłata co do zasady jest pobierana. Na mocy przedmiotowego uregulowania organ wykonawczy może jednak indywidualnie obniżać wysokość stawki opłaty. Skoro zaś tak, to podstawy prawnej do podjęcia omawianego przepisu upatrywać należy w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym (podobnie ja w przypadku § 4) koniecznym jest stwierdzenie jego nieważności. Na marginesie skarżący wskazał, iż nawet gdyby stanąć na stanowisku, że § 3 pkt 2 uchwały stanowi przejaw zasady dotyczącej sposobu gospodarowania mieniem komunalnym, to i tak winien on zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Jego sformułowanie uznać należy bowiem za naruszające wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji, a więc takiego stanowienia prawa, które jest czytelne dla jego adresatów. W omawianym przepisie Rada nie wskazała żadnych kryteriów, jakimi ma się kierować organ wykonawczy stosując przedmiotową ulgę. Powyższe może w najlepszym przypadku prowadzić do dyskryminacji, albowiem spośród tej samej klasy podmiotów, znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, jeden może otrzymać obniżenie ceny, a drugi zaś go nie uzyskać (bądź uzyskać w mniejszej wysokości).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż rada gminy może stanowić akty prawa miejscowego określające zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że pojęcia "gminne obiekty" nie można interpretować w sposób zawężający. I w tej mierze organ przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 stycznia 2010 r II SA/Go 973/09, w którym to Sąd uznał na podstawie w/w przepisu jako podstawę do uregulowania uchwałą Rady zasad i trybu korzystania z lasu komunalnego. Dlatego też organ uznał, że Rada Gminy formułując zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, oświatowej, sportowej

i użytkowej należących do Gminy miała umocowanie prawne i była uprawniona do uchwalenia zaskarżonego aktu. Tym samym nie podzielił stanowiska Prokuratora, że Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Akt ten skierowany jest zarówno do mieszkańców gminy, jak i do Wójta w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa jako członków społeczności lokalnej. Z treści uchwały wynika, że nie jest to akt indywidualny, którego adresatem są oznaczone ściśle podmioty i dotyczy konkretnej sprawy. Przedmiotem tej uchwały jest bowiem ustalenie stawek za korzystanie z obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej co sprawia, że jej adresatami są wszystkie osoby zainteresowane dzierżawą, najmem bądź użyczeniem korzystanie w określonym celu z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, oświatowej i sportowej. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Realizacja szerokiego zakresu zadań własnych gminy, a w tym utrzymania gminnych obiektów wymaga odpowiednich środków finansowych. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy, a wśród dochodów gminy wymienia się obok podatków i opłat określonych w odrębnych ustawach oraz subwencji ogólnych z budżetu centralnego także dochody z majątku gminy. Gminie posiadającej osobowość prawną przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie komunalne. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina może prowadzić działalność gospodarczą, wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku

z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje

się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej "kpa") . Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli

tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego

w ustawach dla całego państwa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009r. nr XXXI/174/2009 w przedmiocie zasad korzystania z niektórych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, sposobu ustalania opłat za ich korzystanie oraz powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika dla organów gminy upoważnienie mające charakter klauzuli generalnej do wydawania przez te organy przepisów gminnych, bez upoważnienia zawartego w konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych, mających charakter prawa miejscowego. Stanowienie przez radę prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. Przepis § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) stanowi, iż w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepis ten, na mocy § 143 rozporządzenia, znajduje również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Artykuł 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogóle wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 169/12). Tak więc Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia w stosownej uchwale norm i zasad prawidłowego postępowania na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie miała natomiast kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek zasad związanych z odpłatnością za korzystanie z nich, ani do ustanowienia Wójta podmiotem uprawnionym do określania wysokości tych opłat czy też podejmowania czynności związanych z zawieraniem umów cywilnoprawnych z innymi podmiotami, w szczególności do ustalania wzorów takich umów, co bez wątpienia godzi w zasadę swobody kształtowania umów. W związku z powyższym w całej rozciągłości należy podzielić w tej mierze zastrzeżenia Prokuratora skierowane pod adresem zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, że zasady odpłatności, zwolnień, ulg z opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej winny być regulowane uchwałą budżetową Rady. Aktami wewnętrznymi Wójta Gminy winny być natomiast regulowane zasady powierzania zadań kierownikom jednostek organizacyjnych Gminy, a umowami cywilnymi kwestie cywilnoprawne dotyczące wynajmu, użyczenia, dzierżawy tych obiektów. Pomieszanie zatem w regulowanej materii różnych dziedzin prawa w jednej uchwale, która jest aktem prawa miejscowego, musiało stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3, § 3 pkt 1, § 4, § 5 ust. 2 i § 6.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że WSA w Gorzowie Wlkp. w innej sprawie podzielił pogląd, iż dopuszczalne jest uregulowanie zasad i trybu korzystania z lasu komunalnego Sąd stwierdza, że jest ono o tyle niezasadne, iż przepisy określające te zasady skierowane są do osób korzystających z tych terenów i obiektów i należą do prawa miejscowego.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie

I wyroku. Ponadto, w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.