Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 479/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta Ł. udzielił G. S. (dalej jako Inwestorka) pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., działka ew. nr [...] w obrębie [...].

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Po rozpatrzeniu wniosku J. D. (dalej jako Skarżący), Wojewoda Ł. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], nie dopatrując się żadnej z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania J. D., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że z dokumentacji projektowej sprawy wynika, że jej przedmiotem jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z towarzyszącymi działaniami w obrębie terenu objętego inwestycją oraz rozbiórka obiektów gospodarczych, zlokalizowanych na ww. nieruchomości.

Inwestorka wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ewid. [...], położona w Ł. przy ul. [...], na cele budowlane. Ponadto jako przysługujący tytuł prawny wskazała prawo własności, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

W aktach niniejszej sprawy znajduje się także "Projekt Budowlany Rozbiórki" wraz z informacją dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i zgoda właściciela budynku na jego rozbiórkę oraz plan sytuacyjny oznaczenia budynku do wyburzenia (Projekt budowlany, str. 37 - nast.; Projekt zagospodarowania terenu, str. 20; akta formalnoprawne Prezydenta Miasta Ł.).

W związku z tym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej).

Działka inwestycyjna, w dniu wydania decyzji budowlanej, położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...] października 2013 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej południową część osiedla S. (Dz. Urz. Woj. Ł.. z 2013 r. poz. 5199).

Nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 12 MN. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego nie wykazała, by w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w ww. uchwale Rady Miejskiej w Ł. z [...] października 2013 r., Nr [...], w szczególności co do:

a) rodzaju zabudowy - zgodnie z § 21 ust. 1 planu dla terenów 12 MN, plan ustala przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej (projektowana: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej);

b) powierzchni zabudowy - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 1 planu powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 30% powierzchni działki (projektowana: 23,37% - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 17);

c) powierzchni terenu biologicznie czynnego - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 2 planu nie mniejsza niż 50% powierzchni działki (projektowana: 66,8% - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 17);

d) wysokości zabudowy - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 3 planu nie większa niż 10 m (projektowana 8,73 m - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 23; Przekrój A-A - str. 34);

e) liczby kondygnacji - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 4 planu nie większa niż 2, w tym poddasze użytkowe (projektowane: 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe - Projekt budowlany - Opis techniczny, str. 23; Przekrój A-A - str. 34; Przekrój B-B - str. 35);

f) wskaźnika intensywności zabudowy - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 5 planu nie większy niż 0,6 (projektowany: 0,5 - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 23);

g) geometrii dachu - zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 6 planu dachy co najmniej dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 45° (projektowany: dach jest wielospadowy o kącie nachylenia 45° - Projekt budowlany - Rzut dachu - 33; Przekrój A-A - str. 34; Przekrój B-B - str. 35);

h) obsługi komunikacji oraz zapewnienia potrzeb parkingowych.

W ocenie GINB, weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego.

Z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. - według stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - str. 20) wynika, że elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami jest usytuowana w odległości 9,588 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast elewacja północna projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez otworów jest usytuowana w odległości od 3,00 m do 3,218 m od granicy działki należącej do Skarżącego o nr ewid. [...].

Elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami jest usytuowana w odległości od 4,012 m do 4,071 m od granicy działki nr ewid. [...] i ok. 13 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, natomiast elewacja wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami znajduje się w odległości od 6,393 m do 7,699 m od granicy działki drogowej o nr ewid. [...].

Zdaniem GINB, weryfikowana decyzja nie narusza rażąco warunków wskazanych w § 12 rozporządzenia technicznego.

Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji (Projekt budowlany - Opis techniczny - 8.1.2. W zakresie przesłaniania i zacieniania - str. 18), wynika, że zostały spełnione wymagania określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia technicznego. Mając na uwadze wysokość projektowanego budynku oraz jego usytuowanie względem budynków na działkach sąsiednich nie sposób stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów § 13, § 57 i § 60 powołanego rozporządzenia.

Odnośnie do argumentacji odwołania, że sporna inwestycja powoduje ograniczenia w możliwości zastosowania na działce Skarżącego urządzeń fotowoltaicznych, GINB wyjaśnił, że okoliczność, że przedmiotowa inwestycja wprowadza ograniczenia na wolnej dotychczas od tych ograniczeń działce nr ewid. [...], nie oznacza, że wydane pozwolenie na budowę jest wadliwe, a jedynie uzasadnia przymiot strony właścicieli ww. działki. Zarzuty Strony Skarżącej w powyższym zakresie uznano za nieuzasadnione w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz mając na uwadze nieważnościowy tryb niniejszego postępowania.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano, że odprowadzanie wody następować będzie na teren nieruchomości, będącej własnością Inwestora (Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 25; Projekt budowlany - D. Projekt budowlany zewnętrznych i wewnętrznych instalacji sanitarnych - Opis techniczny - str. 88). Analiza projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, nie wykazała, aby realizacja spornej inwestycji w znaczny sposób zmieniała stan wody na gruncie oraz spowodowała odprowadzanie wody na grunty sąsiednie. Zauważyć należy, że projektowane zamierzenie nie przewiduje podniesienia terenu działki inwestycyjnej. Jest ona w sposób naturalny ukształtowana w ten sposób, że rzędne terenu działki w kierunku granicy z działką Skarżącego zmniejszają się i różnica w wysokości terenu działki wynosi 1 m. Rzędna terenu działki inwestycyjnej od strony południowej wynosi 208,2 m n.p.m., rzędna w środkowej części tej działki ma 207,3 m n.p.m., a północna część działki od strony działki Skarżącego (tak jak i rzędna południowej części działki [...] znajdująca się od strony działki inwestycyjnej) ma rzędną 207,2 m n.p.m. Spadek terenu nie wynika z projektowanych prac budowlanych i obejmuje również działkę Skarżącego, której rzędne terenu również się zmieniają.

Mając na uwadze zarzuty odwołania, mapa do celów projektowych zawiera, wbrew twierdzeniom Skarżącego, naniesione dane dotyczące ukształtowania terenu tj. wartości rzędnych terenu, z których jasno wynika, że teren działki nr ewid. [...] obniża się w kierunku działki Skarżącego i jest to spadek ukształtowany naturalnie i jako taki zostanie zgodnie z projektem utrzymany. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany, na stronie 88, przedstawia bilans wód opadowych i sposób ich odprowadzania.

Z uwagi na powyższe, w ocenie GINB, projektowana inwestycja nie narusza rażąco § 29 rozporządzenia technicznego.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przepisów przeciwpożarowych, GINB wyjaśnił, że z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego wynika, że wskazana w nim odległość pomiędzy budynkami nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Zgodnie więc z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant.

W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze projekt zagospodarowania terenu jak również wnioski zawarte w Ekspertyzie nr [...] z 17 grudnia 2020 r., a dotyczące naruszenia warunków przeciwpożarowych, GINB podkreślił, że budynek projektowany na działce nr ewid.[...] został usytuowany w odległości od 6 m do ok. 6,2 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego (patrz: Projekt budowlany, Opis techniczny, 8. Warunki ochrony przeciwpożarowej, 8.8. Klasa odporności pożarowej budynku oraz klasa odporności ogniowej i stopień rozprzestrzeniania ognia elementów budowlanych) w projektowanym budynku nie przewiduje się ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Niemniej jednak w projekcie budowlanym (patrz: Projekt budowlany, Opis techniczny, 8. Warunki ochrony przeciwpożarowej, 8.2. Odległość od obiektów sąsiadujących, str. 28) zawarto analizę przeciwpożarową, w której projektant stwierdził, że budynek spełnia wymagane przepisami warunki dotyczące odległości od granic działki równe min. 4 m (dla ścian z otworami) 3 m od ścian bez otworów, tzn. nie zachodzą okoliczności wymienione w § 13, § 271-273 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3385/18).

Ponadto do projektu budowlanego projektanci (w zakresie branż: architektonicznej, konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej) załączyli oświadczenia, w których stwierdzają, że projekt budowlany "został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej".

Wobec stwierdzenia przez projektantów, że budynek spełnia wymagane przepisami warunki dotyczące odległości od granic działki oraz złożenia przez nich oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami, w ocenie GINB brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia technicznego (patrz wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3385/18).

W ocenie GINB, kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem § 271 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Z kolei okoliczność, że skarżący został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, a nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Za niedopuszczalne organ uznał badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

IV.

Skargę na powyższą decyzję GINB wniósł J. D., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało powieleniem ustaleń poczynionych przez organ I Instancji w zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 2018 r. udzielająca pozwolenia na rozbiórkę i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (działka ew. nr [...] w obrębie [...]), obarczona jest wadami, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 26 czerwca 2018 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ł. i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem Strony Skarżącej pozwolenie na budowę obarczone jest rażącymi wadami, które winny skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

GINB w uzasadnieniu decyzji skupia się na istocie "rażącego naruszenia prawa", nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniesionym przez Skarżącego odwołaniu, w tym do zarzutu wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 P.b.

Do oceny zasadności żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę kluczowym jest odpowiedź na pytanie, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę ignorując oczywistą wadliwość projektu budowlanego, który - w następstwie wydanego pozwolenia na budowę - staje się jego integralną częścią.

Na mocy art. 35 ust. 1 P.b. na organie ciąży obowiązek sprawdzenia szeregu okoliczności w przepisie tym wymienionych. W razie stwierdzenia naruszeń, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. wydając pozwolenie na budowę zaniechał ww. czynności co spowodowało wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa, a przez to nieważnej. GINB pominął w całości powyższą okoliczność zaniechując wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie.

Zatwierdzony projekt obarczony jest następującymi, rażącymi, wadami:

1. niewłaściwie określony obszar oddziaływania na działkę sąsiednią, naruszenie warunków p.poż. poprzez nieuwzględnienie istniejącej na działkach sąsiednich (działce Wnioskodawcy) zabudowań;

2. brak projektu ukształtowania terenu;

3. brak bilansu wód opadowych i możliwości ich odprowadzenia;

4. błędnie określone rzędne p.p.p. oraz poziomu terenu wokół budynku, niedostosowanie w projekcie budowlanym projektowanego budynku do krajobrazu i otaczającej zabudowy.

Na potwierdzenie powyższego Wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego przedłożył:

- Ekspertyzę nr [...] sporządzoną w lipcu 2020 r. przez mgr inż. arch. T. B., rzeczoznawcę budowlanego;

- Ekspertyzę nr [...] sporządzona w grudniu 2020 r. przez mgr inż. arch. T. B., rzeczoznawcę budowlanego.

Zdaniem Strony z orzecznictwa NSA wynika, że oparcie decyzji o pozwoleniu na budowę na zatwierdzonym projekcie budowlanym, który posiada wady jest przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 685/15). Organ II Instancji, w ślad za organem I Instancji, w sposób nieuprawniony stwierdza, że projekt w oparciu o który wydane zostało pozwolenie na budowę wad nie posiada, pomijając treść złożonych ekspertyz.

Zdaniem Strony, prawomocny wyrok WSA w Ł. z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 565/20 potwierdził, że Skarżący winien był być uznany za stronę postępowania, w ramach którego wydane zostało pozwolenie na budowę.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga, w ustalonych okolicznościach sprawy, jest nieuzasadniona.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że Strona zdaje się uznawać, że organy nadzorcze powinny prezentować taki poziom działania i taki sposób badania sprawy, jaki mógłby mieć miejsce w przypadku sprawy prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zwykłym lub we wznowionym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym, Sąd uznaje za stosowne przedstawić kilka uwag ogólnych, dotyczących postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem jest podstawą żądań i twierdzeń Strony Skarżącej), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX), może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania.

VII.

Zgodnie zatem z art. 35 ust. 1 pkt 1-5 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania Prezydenta Miasta Ł.), organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzał:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Oceniając stanowisko GINB, należy podzielić wyjaśnienia tego organu, wskazujące na to, że projekt budowlany był zgodny z planem miejscowym, posiadał wymagane uzgodnienia i opinie, a także posiadał wymaganą prawem informację BIOZ, zaś w okolicznościach rozstrzyganych przez organ stopnia podstawowego był również zgodny z przepisami technicznymi.

Nie przytaczając wprost wyjaśnień organu przypomnieć należy, że Inwestorka złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką położoną przy ul. [...] w Ł., o nr ewid. [...] w obrębie [...]. Spełniony zatem został warunek posiadania uprawnień do wydania decyzji zezwalającej na zabudowę tej nieruchomości. Zasadniczo w sprawie nie są kwestionowane roboty związane z wyburzeniem, celem stworzenia możliwości zabudowy. Należy zatem jedynie wskazać, że w aktach znajduje się zgoda właściciela obiektu na stosowne wyburzenia.

Zdaniem Sądu, inwestycja jest także zgodna, wbrew twierdzeniom odwołania i skargi, a także wbrew ekspertyzom sporządzonym na zlecenie Skarżącego, z postanowieniami powołanego na wstępie planu miejscowego.

Nieruchomość Inwestorki znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 12 MN i przewidziany na niej rodzaj zabudowy, zgodnie z § 21 ust. 1 planu, jest zachowany, bowiem zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny w formie wolnostojącej. Sąd nie podziela argumentacji Strony, że obiekt nie wpisuje się w wymagania planu i jest niedostosowany do krajobrazu oraz otaczającej go zabudowy. Jest to subiektywna interpretacja projektu dokonana przez Stronę Skarżącą. Nie jest rolą Sądu, a tym bardziej organów, ocena walorów estetycznych zabudowy, według kryteriów niemierzalnych i niezawartych w planie (por. dla przeciwwagi kwestie zakazów stosowania elewacji z sidingu, zakaz stosowania jaskrawych kolorów dachów czy nakaz stosowania barw pastelowych elewacji). Oceniając projekt w tym zakresie organy nie mogły zatem dojść do przekonania, że budynek Inwestorki w ogóle nie mógł zostać w tym miejscu i w taki sposób zaprojektowany.

Dochowane są również wymagane planem i szczegółowo opisane przez organ współczynniki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. powierzchnia zabudowy, powierzchnia terenu biologicznie czynnego, wysokość zabudowy, liczba kondygnacji, intensywność zabudowy, geometria dachu czy wreszcie obsługa komunikacyjna i miejsca parkingowe.

W związku z powyższym nie ma mowy o tym, aby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez rażąco wadliwą analizę projektu w odniesieniu od obowiązującego planu.

Sąd nie dostrzega naruszeń prawa w zakresie określonym treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b. Prezydent Miasta Ł. dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, niezbędnych opinii i uzgodnień, pozwoleń oraz sprawdzeń. Jak wskazano, projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7. Obowiązek kontroli złożenia oświadczeń i zaświadczeń przez właściwych projektantów polega na sprawdzeniu, czy oświadczenia takie zostały złożone i czy są aktualne (odnośnie zaświadczeń), a nie czy są one merytorycznie prawidłowe. Organy nie kontrolują bowiem tego, czy np. oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną, odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Od 2003 roku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadzą merytorycznej kontroli rozwiązań projektowych, poza projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Sąd w okolicznościach sprawy, w jakich orzekał Prezydent Miasta Ł. nie stwierdza również podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia at. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez wskazywany brak kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi, projekt zagospodarowania działki zawiera izohipsy, tj. krzywe łączące punkty o takiej samej wysokości. Jest w sprawie niekwestionowane, że teren inwestycji ma naturalny spadek, częściowo przebiegający w kierunku działek Skarżącego. To więc, że inwestor umieszcza na danym terenie obiekt budowlany, który zawsze ingeruje w teren, nie oznacza jednak, że zmienia w sposób prawnie niedopuszczalny jego ukształtowanie. Nie ma przy tym obowiązku prawnego, by poziom posadowienia posadzki budynku (p.p.p.) odpowiadał poziomowi otaczającego terenu.

Po drugie, nie jest prawdziwe stwierdzenie skargi, że projekt nie zawiera bilansu wód opadowych i możliwości ich odprowadzenia. Na stronie 88 projektu przedstawiono bilans wód opadowych i sposób ich odprowadzania - na teren własnej nieruchomości. Nie ma zatem mowy o naruszeniu § 29 rozporządzenia technicznego.

GINB słusznie również wskazał, że kwestia pozbawienia Skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Ł. jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która nie podlega kontroli w ramach procedury stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w której kontroluje się akt administracyjny pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. Niewątpliwie zakres badania sprawy w postępowaniu wznowieniowym jest szerszy niż w postępowaniu nieważnościowym.

Skarżący, powołując się na ekspertyzę nr [...] - sporządzoną w lipcu 2020 r. oraz nr [...] - sporządzoną w grudniu 2020 r. przez mgr inż. arch. T. B., rzeczoznawcę budowlanego, formułuje wniosek, że inwestycja nie spełnia wymogów przeciwpożarowych, bowiem umiejscowienie budynków (Skarżącego i Inwestorki) w odległości od 6 m do ok. 6,2 m względem siebie oraz brak zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku Inwestorki, narusza § 271 ust. 9 rozporządzenia technicznego. Zgodnie z tym przepisem, odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213, bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25%, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów. Skoro zatem w dachu budynku Skarżącego od strony działki inwestycyjnej znajduje się okno dachowe, to nie można uznać, aby spełniony został warunek uprawniający do zmniejszenia odległości pomiędzy budynkami z 8 metrów do 6 metrów.

W związku z powyższym należy zauważyć, że aby móc skutecznie postawić tego rodzaju zarzut organowi architektoniczno-budowlanemu, należałoby wykazać, że organ miał jakąkolwiek wiedzę, a także prawny obowiązek sprawdzenia, w jaki sposób ukształtowana jest ściana w budynku Inwestorki. Tymczasem w niniejszej sprawie, z mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że ani w ścianie ani w dachu budynku Skarżącego (od strony działki Inwestorki) nie ma wykazanych otworów okiennych ani drzwiowych (pomimo tego, że w rzeczywistości znajduje się w dachu tego budynku okno dachowe, na które wskazuje Skarżący). Nie jest zatem możliwe formułowanie twierdzenia, że w tych okolicznościach sprawy i przy wprowadzonej przez ustawodawcę zasadzie odpowiedzialności projektanta za przyjęte rozwiązania projektowe, organ architektoniczno-budowlany zaniedbał dokonania koniecznych sprawdzeń projektu zagospodarowania działki.

Powyższa kwestia pozostaje poza zakresem zwyczajnej, wynikającej z obowiązującej organy architektoniczno-budowlane, procedury sprawdzeń. Kontrola zgodności inwestycji z planem nie opiera się na uchylonej w 2003 roku procedurze sprawdzenia prawidłowości całości projektu budowlanego. Przypomnieć należy, w ślad za GINBem, że na mocy art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., znowelizowano art. 35 P.b., wprowadzając do Prawa budowlanego zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zgodnie zaś z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, w tym przyjętych rozwiązań technicznych. Organ nie jest więc co do zasady uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu odnośnie do kontroli projektu na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., oznaczałaby przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (por. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.). Należy podkreślić, że strona ma prawo zainicjować postępowanie w przedmiocie oceny projektu budowlanego w ramach odpowiedzialności zawodowej projektanta (dyscyplinarną a nawet karną). Po to właśnie projektant dołącza do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, gdyż bierze za to pełną odpowiedzialność prawną.

Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestie wadliwości projektowych, w znacznie szerszym stopniu są badane w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną.

W związku z powyższym, nie są zasadne oba podniesione zarzuty skargi. Również powoływanie się na wyrok WSA w Ł. z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 565/20 nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, albowiem poruszane w niej kwestie dotyczą przesądzenia, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.