Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 201/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 4, art. 12 ust. 1, 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/15 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/15, oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą przy ul. [...] 12 w Warszawie pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 9 w Warszawie, położonym na dz. nr ew. 55 z obrębu 7-01-12 w Warszawie.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B. K., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na treść art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane), wyjaśniając, że wniosek inwestora nie był kompletny, dlatego pismem z dnia 4 września 2014 r. wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o dane (wymiary pomiędzy projektowanymi ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z sąsiednią działką budowlana nr ew. 53 z obr. 7-01-12 przy ul. [...] 11 oraz działką nr ew. 57 z obr. 7-01012 przy [...] 7) umożliwiające zbadanie zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2013 r., udzielającym zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Inwestor wykonał to wezwanie.

Organ stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust 4 Prawa budowlanego, a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust 1 Prawa budowlanego.

Inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją, a projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego (Uchwała Nr LXXXII/2738/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., Dz.Urz. Woj. Mazow. Nr 229, poz. 8494). Ponadto inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczną decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 19 września 2013 r., udzielającą zgodę inwestorowi na realizację przewidzianych w projekcie budowlanym prac z uwagi na fakt, że budynek mieszkalny przy ul. [...] 9 w Warszawie usytuowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny", wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. 994 A.

Projekt budowlany, który został złożony w czterech egzemplarzach, jest kompletny i został sporządzony oraz sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono również oświadczenia projektantów, potwierdzające iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej.

W tej sytuacji, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem Prezydent m.st. Warszawy, na mocy upoważnienia, postanowieniem z dnia 2 października 2013 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne przy ul. [...] 9 w Warszawie, na dz. nr ew. 55 z obr. 7-01-12 ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,87 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 53 z obr. 7-01-12 przy ul. [...] 11 oraz odległości 0,44 m i 0,11 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 57 z obr. 7-01-12 przy ul. [...] 7. Prezydent trafnie wskazał w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i wyjaśnił na czym ten przypadek polega. Budynek przy ul. [...] 9 jest jednym ze środkowych segmentów w zabudowie szeregowej. Projektowane lukarny są jedynym doświetleniem projektowanych na poddaszu pomieszczeń mieszkalnych. Ich wymiary zostały dostosowane do wymagań dotyczących prawidłowego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, w związku z czym nie można zmniejszyć i odsunąć od granic z sąsiednimi segmentami zabudowy szeregowej. W ocenie organu za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim w niniejszym przypadku jest prawo do rozbudowy i przebudowy budynku, ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.

Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, bowiem przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do zabudowy jednorodzinnej, zaś budynek położony przy ul. [...] 9 jest budynkiem wielorodzinnym.

Zarzut naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia również został uznany za niezasadny, ponieważ z projektu budowlanego na s. 80 C (rys. rzutu poddasza) wynika, że projektowany taras został zlokalizowany w odległości 1,87 m od granicy z działką sąsiednią, zaś minimalna dopuszczalna odległość to 1,5 m.

Odpowiadając na zarzut dotyczący niezastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z ich wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. organ również uznał za niezasadny, wskazując, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udzielono zgodnie z procedurą określoną w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a postanowienie wyrażające zgodę było należycie uzasadnione

B. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdy tymczasem budynek położony przy ul. [...] 9 wchodzi w skład zespołu budynków jednorodzinnych tworzących zabudowę jednorodzinną, co potwierdzają uwarunkowania historyczne oraz faktyczne;

2. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 77 ust. 3 pkt 2 lit. b/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana kąta nachylenia dachu od strony ogrodu nie jest zmianą dachu spadzistego na dach płaski, podczas gdy plan nie zawiera definicji dachu spadzistego i dachu płaskiego, a:

a) na podstawie wykładni systemowej, uwzględniając stanowisko Rady Miasta Stołecznego Warszawy wyrażone w § 2 ust. 1 pkt 57 Uchwały nr XXXIII/795/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki, za dach spadzisty należy uznać dach o kącie nachylenia połaci dachowej w przedziale 25-35°;

b) zgodnie z pkt 3.3.2.1. Polskiej Normy PN-89 B-10425 w sprawie wymagań technicznych i badań przy odbiorze przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych za dach płaski należy uznać dach o kącie nachylenia nie większym niż 12°;

3. art. 5 ust. 1 lit. a/-e/ i art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 72 ust. 1 rozporządzenia polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że nie pozostają w związku z niniejszym postępowaniem

4. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od norm odległościowych przewidzianych w rozporządzeniu;

5. art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Inwestorowi mimo naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego;

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy pozwolenia Prezydenta, które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Wojewoda powinien stwierdzić nieważność pozwolenia;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez:

a) załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym praw skarżącego jako właściciela działki znajdującej się w obszarze oddziaływania budynku sąsiedniego,

b) błędne wyważenie relacji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym;

3. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa i nieuwzględniającej uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż inwestor spełnił wszystkie obowiązki wymagane przez przepisy prawa budowlanego. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i sporządzony został przez osoby posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Sąd zaznaczył dalej, że organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiada uprawnienia do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z tego względu niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 lit. a/-e/ i art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 72 ust. 1 rozporządzenia odnośnie minimalnej szerokości użytkowej schodów i maksymalnej wysokości stopni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza jedynie kwestie wskazane w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organu dotyczące zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego.

Inwestycja objęta projektem budowlanym będzie polegała na rozbudowie i przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 9 w Warszawie. Budynek znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem MN20 usytuowanej w strefie ochrony konserwatorskiej "Żoliborza Historycznego" wpisanego do rejestru zabytków, dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz wielorodzinna małogabarytowa.

W budynku mieszkalnym przy ul. [...] 9 w Warszawie wydzielone są cztery lokale mieszkalne co oznacza, że jest to budynek wielorodzinny.

Stosownie do ustaleń planu zawartych w § 77 (...) nakazuje się zachowanie istniejących budynków mieszkalnych z dopuszczeniem ich przebudowy (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, a w tym także adaptacją na cele usługowe) oraz rozbudową (...).

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia 19 września 2013 r. pozwolił inwestorowi na adaptację strychu na cele mieszkalne poprzez przebudowę dachu z dostosowaniem poziomów kalenicy do segmentu sąsiedniego przy ul. [...] 7 według projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu nietrafny i nie znajdujący potwierdzenia w projekcie budowlanym jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 77 ust. 3 pkt 2 lit. b/ MPZP poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego niedopuszczalną zmianę kąta nachylenia dachu od strony ogrodu co de facto spowoduje niedozwoloną zmianę dachu spadzistego na dach płaski. Jak wskazuje sam skarżący w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji pojęcia zarówno dachu spadzistego jak i dachu płaskiego. Zdaniem skarżącego zakaz zmiany dachu spadzistego na dach płaski miał służyć ochronie historycznych walorów nieruchomości położonych na tym terenie i dopuszczenie zabudowy płasko dachowej doprowadzi do utracenia substancji historycznej zabudowań.

Zdaniem Sądu projekt budowlany nie przewiduje zmiany dachu na płaski. W projekcie architektoniczno-budowlanym (układ przestrzenny przyjętego rozwiązania projektowanego) "założono rozebranie istniejącego dachu, zerwanie pokrycia oraz zdemontowanie drewnianej konstrukcji więźby dachowej. Wyższa część bryły nowego dachu nawiązuje do wysokości budynku sąsiedniego ([...] 7) i wynika z wysokości historycznej kalenicy (bez zmian w stosunku do istniejącego poziomu, który wynosi + 10,15 m). Podobnie niższa część bryły nowego dachu (uskok) zachowuje historyczną wysokość kalenicy wynoszącą +9,10 m (bez zmian w stosunku do istniejącego poziomu i lustrzanego odbicia budynku [...] 7 (...) Od strony ogrodu w części wyższego dachu zaprojektowano jedną podwójną lukarnę nawiązującą do budynku [...] 7, a w niżej części wyjście na istniejący taras. Geometria dachu (kąt nachylenia) pozostaje bez zmian".

Projekt budowlany podlegał ocenie Stołecznego Konserwatora Zabytków, który udzielił pozwolenia na wykonanie przebudowy dachu. W uzasadnieniu decyzji z dnia 19 września 2013 r. organ konserwatorski stwierdził, iż "zasadnicze prace polegają na przebudowie dachu, tj. rozbiórce istniejącego dachu i budowie nowego z dostosowaniem parametrów zróżnicowanych wysokości kalenicy do odbudowanego segmentu sąsiedniego przy ul. [...] 7. W wyższej połaci dachu, od strony elewacji frontowej przewidziano nową lukarnę nawiązującą parametrami do lukarny w ww. segmencie sąsiednim, analogiczne rozwiązanie przyjęto w tej części połaci dachu od strony ogrodu. Natomiast w części niższej dachu od strony ogrodu zaprojektowano okna typu porte-fenetre z wyjściem na projektowany taras (...)".

Organ konserwatorski po przeprowadzeniu analizy terenu inwestycji i przedłożonej dokumentacji projektowej stwierdził, że planowane prace są dopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Organ prawidłowo ocenił, iż § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania do przedmiotowej inwestycji bowiem odnosi się on do zabudowy jednorodzinnej. Tymczasem budynek mieszkalny przy ul. [...] 9 w Warszawie jest budynkiem wielorodzinnym i stosownie do § 77 obowiązującego miejscowego planu wchodzi w skład zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej małogabarytowej.

W sprawie planowanej inwestycji znajduje natomiast zastosowanie § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 2 października 2013 r. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiając wykonanie projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne - ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,87 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 53 przy ul. [...] 11 należącą do skarżącego oraz odległości 0,44 m i 0,11 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 57 przy ul. [...] 7.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 9 ust 1 Prawa budowlanego organ prawidłowo uzasadnił szczególne okoliczności, które powodują odstąpienie od norm odległościowych przewidzianych w § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ wskazał, że budynek mieszkalny, wielorodzinny przy ul. [...] 9 w Warszawie jest jednym ze środkowych segmentów w zabudowie szeregowej. Projektowane lukarny są jedynym doświetleniem projektowanych na poddaszu pomieszczeń mieszkalnych. Ich wymiary zostały dostosowane do wymagań dotyczących prawidłowego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, w związku z czym nie można ich zmniejszyć i odsunąć od granic z sąsiednimi segmentami zabudowy szeregowej.

Sąd podzielił ocenę organu, z której wynika, że za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim jest prawo do rozbudowy i przebudowy budynku, ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.

Wnioskowane odstępstwo wypełnia przesłanki art. 9 ust 1 Prawa budowlanego ponieważ nie narusza warunków pożarowych (projekt został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych), nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska.

W projekcie architektoniczno-budowlanym pokazany jest taras budynku skarżącego przy ul. [...] 11 położony na kondygnacji niższej niż projektowany taras, który jest usytuowany od granicy z sąsiednią działką budowlaną inwestora w takiej samej odległości, co taras inwestora.

Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że inwestycja nie spowoduje zacienienia otoczenia, w szczególności zacienienia lub przesłaniania okien pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego w sytuacji kiedy jest ono zgodne z prawem. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza norm Prawa budowlanego i warunków technicznych to nie można mówić o naruszeniu interesów osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia związane z planowaną inwestycją, a jedynie o takie które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób.

Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o wszechstronnie zebrany i rzetelnie przeanalizowany materiał dowodowy i uzasadnił decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: Sąd), że ww. przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdy tymczasem budynek położony przy ul, [...] 9 wchodzi w skład zespołu budynków w zabudowie szeregowej jednorodzinnej;

art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) w zw. z § 77 ust. 3 pkt 2 lit. b/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego (Uchwała Nr LXXXII/273 8/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r., dalej: MPZP) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że zmiana kąta nachylenia dachu od strony ogrodu nie jest zmianą dachu spadzistego na dach płaski, podczas gdy MPZP ustala zachowanie istniejących budynków mieszkalnych szeregowych, dopuszczając ich przebudowę oraz rozbudowę, w ramach których zakazuje się jednak zmiany dachów spadzistych na płaskie;

art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu przez Sąd, że zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Inwestorowi nie było wadliwe, mimo naruszenia uzasadnionych interesów Skarżącego w sytuacji, w której:

– art. 5 ust. 1 pkt Prawa budowlanego wskazuje, że obiekt budowlany należy, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

– utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w procesie budowlanym należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, a więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 k.c.;

1.4 art. 5 ust. 1 lit. a/-e/ i art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 72 ust. 1 rozporządzenia – dotyczącego minimalnej wysokości pokojów w świetle i § 68 ust. 1 rozporządzenia – dotyczącego minimalnej szerokości użytkowej schodów i maksymalnej wysokości stopni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu przez Sąd, że organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiada uprawnienia do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom prawa poprzez faktyczny brak odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, jak również argumentów powołanych na ich poparcie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co skarżącemu nie zostały ujawnione faktyczne motywy rozstrzygnięcia wyroku, tj. dlaczego Sąd nie odniósł się w odpowiednim zakresie do:

– zarzutu dotyczącego błędnej wykładni pojęcia "zabudowa jednorodzinna";

– zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 77 ust. 3 pkt 2 lit. b/ MPZP, opierając się wyłącznie na części tekstowej projektu budowlanego, mimo, że z części graficznej tego samego projektu, co sygnalizował Skarżący na rozprawie, wynika wprost, że planowana jest zmiana geometrii dachu;

– zarzutu nieuwzględnienia uzasadnionych interesów Skarżącego, co prowadzić może w konsekwencji do naruszenia prywatności Skarżącego i znacznego obniżenia walorów użytkowych jego nieruchomości mimo odmiennego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, podczas gdy Skarżący w skardze oraz na rozprawie słusznie zauważył, że:

– rozbudowywany budynek wchodzi w skład zabudowy szeregowej, w której bezpośrednio graniczącymi segmentami są budynki jednorodzinne;

– z rysunków technicznych zawartych w aktach postępowania (tj. k. 105, k. 106) wynika wprost, bez potrzeby posiada wiedzy szczególnej, że planowana jest zmiana geometrii dachu (tj. wypłaszczenie dachu na znaczącej powierzchni).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie), którego skarżący dopatruje się w błędnej jego wykładni przyjętej w zaskarżanym wyroku, a w konsekwencji uznaniu, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie.

Wymieniony przepis stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Zgodnie z ust. 1 § 12, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Skarżący nie kwestionując, że udzielone pozwolenie na rozbudowę i przebudowę dotyczy budynku wielorodzinnego, jednocześnie wywodzi, że budynek ten znajdując się w zabudowie szeregowej z budynkami jednorodzinnymi powinien być kwalifikowany do zabudowy jednorodzinnej.

Porządkując kwestię kwalifikacji budynku objętego planowaną inwestycją wskazać należy, że stanowi on segment w zabudowie szeregowej, przy czym sąsiednie budynki położone przy ul. [...] 7 i 11 mają status budynków jednorodzinnych, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, według której budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Stosowane w sprawie rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. przewiduje w § 3 pkt 4 rozróżnienie dwóch kategorii budynków mieszkalnych, tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a ponadto w pkt 2 wskazuje, że przez "zabudowę jednorodzinną" należy rozumieć jeden budynek mieszkalny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

W takim stanie prawnym nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, że zespół budynków jednorodzinnych i budynku wielorodzinnego, znajdujących się w zabudowie szeregowej należy zaliczyć do "zabudowy jednorodzinnej" w rozumieniu przyjętym w omawianym rozporządzeniu.

Kwestia kwalifikacji przedmiotowego budynku wielorodzinnego na płaszczyźnie terminologicznej przyjętej w ustawie Prawa budowlane i rozporządzeniu nie miała jednak decydującego znaczenia w kontekście przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, który reguluje dopuszczalność rozbudowy lub nadbudowy budynku w zabudowie jednorodzinnej, ale tylko w takim przypadku, gdy dotyczy to budynku istniejącego usytuowanego w odległości od granicy mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). W niniejszej sprawie budynek wielorodzinny inwestora przylega z dwóch stron całymi ścianami bocznymi do budynków sąsiednich, tworząc zabudowę szeregową, a zatem nie jest to stan faktyczny podpadający pod normę § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia.

Zatem ochrona interesu skarżącego, jako właściciela budynku sąsiedniego, wymagała w analizowanym przypadku zachowania odrębnych wymogów dotyczących warunków technicznych przebudowy dachu z przewidywaną budową podwójnej lukarny i wyjściem na taras od strony ogrodu. W tym zakresie analiza projektu budowlanego i zgromadzonej dokumentacji pozwala zaakceptować stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że planowana inwestycja nie spowoduje ponadnormatywnego zacienienia otoczenia, w szczególności zacienienia lub przesłaniania okien pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, w tym w budynku skarżącego. Zasadnie również Sąd zauważył, że tarasy w obu budynkach położone są w takiej samej odległości od granicy, przy czym w decyzji organu odwoławczego wskazano konkretnie na zachowanie odległości projektowanego tarasu 1,87 m od granicy działki sąsiedniej, co odpowiada regulacji § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że w projekcie architektoniczno-budowlanym przewidziano zainstalowanie przegrody w formie pergoli na projektowanym tarasie od strony budynku skarżącego, co niewątpliwie zniweluje niedogodności wynikające z tego, że taras w budynku inwestora usytuowany jest na wyższej kondygnacji niż taras skarżącego, a zatem korzystanie z niego nie pozwoli na zachowanie prywatności w takim stopniu jak dotychczas.

W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że zakłócenia w korzystaniu z budynku skarżącego związane ze wskazywaną przez niego możliwością "zaglądania do okien oraz na położony niżej taras w budynku skarżącego" nie mogły stanowić przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Trudno bowiem dopatrzyć się w takiej sytuacji naruszenia interesu skarżącego, jako właściciela sąsiedniego budynku, które podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy obu instancji orzekając na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych ustanowionych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. uwzględniły należycie wszystkie uwarunkowania faktyczne i prawne mające znaczenie dla poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącego.

Podnoszone przez skarżącego skutki realizacji spornej inwestycji w postaci określonego obniżenia walorów użytkowych jego nieruchomości pozostają w związku z szeregowym charakterem zabudowy, wywołującym w sposób nieunikniony ograniczenia w korzystaniu z prawa własności przez właścicieli wszystkich sąsiadujących ze sobą budynków.

Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organy orzekając w ramach wyznaczonych przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wyważyły wszystkie okoliczności kształtujące wzajemne obowiązki i uprawnienia inwestora oraz właścicieli budynków sąsiednich, w tym skarżącego.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto, stosownie do pkt 4, sprawdza, czy wykonanie i ewentualnie sprawdzenie projektu nastąpiło przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem. Powyższa regulacja oznacza, że organ zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

Przepis art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku nowelizacji art. 35 tej ustawy (art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zmiana ta spowodowała, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) zostały ograniczone w odniesieniu do projektu architektoniczno budowlanego do kompetencji obejmującej sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki – art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 940/07; wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., II OSK 1535/13; wyrok NSA z 16 września 2016 r., II OSK 3103/14).

Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w punktach 1.1, 1.3, 1.4 petitum skargi kasacyjnej oraz związane z nimi merytorycznie zarzuty z punktu 2.1 i 2.2.

Jako nietrafne należało również uznać zarzuty z punktów 1.2 oraz 2, dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 77 ust. 3 pkt 2 lit. b/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego, stanowiącym, że dla jednostki terenowej MN20 (obejmującej przedmiotową zabudowę) ustala się zachowanie istniejących budynków mieszkalnych szeregowych, bliźniaczych i wolnostojących, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, a w tym także adaptację na cele usługowe) oraz rozbudowę, w ramach których zakazuje się jednak zmiany dachów spadzistych na płaskie.

W świetle dokumentacji projektowej sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji całkowicie nieuprawnione jest stanowisko skarżącego co do niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym.

Mianowicie w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (pkt 3.1) scharakteryzowano układ przestrzenny przyjętego rozwiązania projektowego podając, że: "Wyższa część bryły nowego dachu nawiązuje do wysokości budynku sąsiedniego ([...] 7) i wynika z wysokości historycznej kalenicy. Podobnie niższa część bryły owego dachu zachowuje historyczną wysokość kalenicy wynoszącą +9,10 m (bez zmian w stosunku do istniejącego poziomu i lustrzanego odbicia budynku [...] 7). Dach sąsiedniej kamienicy przy [...] 7 został już przebudowany wg powyższej zasady – dach projektowanej inwestycji [...] 9 stanowić więc będzie jego lustrzane odbicie. Stworzy to też większy ład i prostą formę bryły, wykorzystującej istniejący obrys zabudowy od strony ogrodu, gdzie obecnie nad częścią występuje przekrycie płaskim dachem. W połaci dachu pojawią się doświetlenia w formie lukarn nawiązujących swoim gabarytem do lukarn w segmentach ([...] 7). Od frontu powiększona została lukarna usytuowana w wyższej części dachu. Od strony ogrodu w części wyższej dachu zaprojektowano jedną podwójną lukarnę nawiązującą do budynku [...] 7, a w niższej części wyjście na istniejący taras nad niższą bryłą. Geometria dachu (kąt nachylenia) pozostaje bez zmian. Pozostaje również linia historycznego gzymsu biegnąca wzdłuż ulicy. Dolna część elewacji (pod gzymsem) jest poza zakresem opracowania i nie ulegnie zmianie, zarówno od frontu jak i od ogrodu".

Stwierdzić należy, że powyższy opis techniczny koresponduje z częścią rysunkową projektu, z której w sposób ewidentny wynika, iż w spornym budynku zachowany zostanie dach spadzisty. Fakt, że jedna połać dachu w części od strony ogrodu jest płaska nie czyni całego dachu płaskim w sytuacji gdy druga połać dachu ma duży kąt nachylenia i utrzymuje spadzisty charakter dachu, tak jak w budynkach sąsiednich. W rezultacie prawidłowa była ocena organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego co do tego, że spełniony został wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Trafnie przy tym Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że projekt budowlany podlegał ocenie Stołecznego Konserwatora Zabytków, który udzielił pozwolenia na wykonanie przedmiotowego dachu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wnioski Sądu Wojewódzkiego przedstawione w uzasadnieniu wyroku świadczą o uwzględnieniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach oraz wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w świetle przepisów prawa służących ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem, że w toku kilkuletniego postępowania i ponownego rozpoznania sprawy organy zebrały materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie wszystkich okoliczności warunkujących rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, jak też w wydanych decyzjach odniosły się do istotnych kwestii spornych zgłaszanych przez skarżącego. Uprawniona była zatem konkluzja Sądu co do zgodności kontrolowanych decyzji z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.