Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1287/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2009r. sygn. akt II SA/Rz 817/08 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R. K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 817/08 oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641, ze zm.), zwolnił R. K. ze służby w Urzędzie Celnym w Przemyślu z uwagi na zastosowanie wobec niego tymczasowego aresztowania. Decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.

Wnioskiem z 29 maja 2008 r. R. K. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie wnioskującego o zasadności wniosku przesądza fakt, iż na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. 2008 r. nr 53, poz. 311), uchylono art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, który stanowił podstawę zwolnienia. Aktualna brzmienie przepisów, w razie aresztowania funkcjonariusza służby celnej, dopuszcza, co najwyżej zawieszenie go w czynnościach służbowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a.; organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w oparciu o powołany przepis, w sytuacji, gdy przestały obowiązywać przepisy prawa, które stanowiły jej podstawę. Odnosząc się do powołanych we wniosku wyjątków od tej reguły organ podkreślił, iż mają one zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a nie związany. W ocenie Dyrektora dodatkowym argumentem potwierdzającym niezasadność wniosku jest art. 2 ust. 2 u stawy o Służbie Celnej.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 lipca 2008 r. Motywując swoje rozstrzygnięcie powołał się na analogiczne argumenty jak w decyzji wydanej w I instancji. Ponadto podkreślił, że stosownie do treści art. 3 ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r., jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych stanów faktycznych, które zaistniały po jej wejściu w życie, to jest po dniu 28 marca 2008 r. Uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8b u stawy o Służbie Celnej nie mogło więc stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 7 sierpnia 2007 r.

W skardze do Sądu R. K. ponowił argumenty powoływane w podaniach składanych w postępowaniu administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powielając argumentację uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że art. 154 k.p.a., ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Słusznie podkreśla organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., a także art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie, których została wydana. Ich zmiana powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że wskazane tryby mogą być stosowane wobec decyzji tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak orzecznictwie, gdzie w jednym z wyroków NSA stwierdził, że zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/11).

W rozpatrywanej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej z dniem 28 marca 2008 r. Już zatem w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (29 maja 2008 r.) nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana. Taki stan uniemożliwiał organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego. Sąd podzielił również stanowisko organu, co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, ze względu na jej charakter jako tzw. decyzji związanej. Tryb ten może być stosowany tylko do decyzji wydawanych w sprawach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nie jest ściśle związany przepisami prawa. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie, m. in. w powoływanym przez organ w decyzji z dnia 3 lipca 2008 r. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04, w którym Sąd stwierdził, że "postępowanie w tym trybie (art. 154 k.p.a. - przyp. WSA) może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu, których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy).

Art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania". Przepis ten wiązał organ, nie pozostawiając mu żadnej swobody, co przesądza o wiążącym charakterze decyzji wydanej na jego podstawie. Przywoływany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/1993 dopuszczający zmianę w trybie art. 154 k.p.a. orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej dotyczy zupełnie innego postępowania i innego stanu prawnego, stąd też nie jest możliwe przeniesienie zawartych w nim poglądów na grunt rozpatrywanej sprawy.

Nie są też trafne argumenty skargi odwołujące się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają obecnie, w chwili obowiązywania nowych przepisów (retrospektywność). Z tego rodzaju sytuacją nie mamy bowiem do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konkretny fakt - tymczasowego aresztowania został już bowiem oceniony w świetle poprzednio obowiązującego przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Skutki natomiast uchylenia tego przepisu uregulowała ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2008 r., w przepisach intertemporalnych, stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy o Służbie Celnej. Wspomniany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej reguluje zatem uprawnienia już zwolnionych, w oparciu uchylone przepisy, funkcjonariuszy.

Sąd nie stwierdził również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP - w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i wynikającej z art. 32 zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej i które to postępowania podlegają umorzeniu a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy.

Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Zakłada ona tym samym odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy wspólnej istotnej nie mają. Przy stosowaniu tej zasady należy w pierwszej kolejności zbadać czy podmioty, których dotyczy dana regulacja prawna są podmiotami podobnymi, po czym należy ustalić, według jakich kryteriów dokonano zróżnicowania podmiotów podobnych, po trzecie, czy zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odpowiednio ważkich argumentach (L. Garlicki, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., "Przegląd Sądowy" 2000, nr 7-8, s. 131). Jeśli porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie istotną cechą wspólną jest pozostawanie w służbie celnej. Zasada równości dotyczy zatem tych wszystkich osób, które są funkcjonariuszami Służby Celnej, w tym także tych, które nie zostały z tej służby prawomocnie zwolnione. Gdyby zatem w stosunku do tej kategorii podmiotów stosowano różne zasady w zakresie zwalniania czy zawieszania w służbie, zasadne byłoby badanie, czy nie została naruszona zasada równości określona w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący znajduje się w innej sytuacji, został już bowiem prawomocnie zwolniony ze służby celnej. Dodać przy tym należy, że przepisy, w oparciu, o które dokonano tego zwolnienia, były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostały uznane za zgodne z Konstytucją w przywołanym w skardze wyroku z dnia 19 kwietnia 2004 r., K 1/04, OTK 2004/9/93.

Od powyższego wyroku R. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tym trybie nie mogą być zmieniane tzw. związane decyzje ostateczne, jak również takie wobec których nie obowiązują już przepisy prawa, na podstawie, których została przedmiotowa decyzja wydana, a uchylenie decyzji związanej w tym trybie spowodowałoby kolizję z art. 156 k.p.a.,

- art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określającego zasadę praworządności, w myśl, której konieczne jest ustalenie, jaka norma prawna obowiązuje, w tym przypadku art. 154 § 1 k.p.a., ustalenie rozumienia normy prawnej, niewadliwa subsumcja i prawidłowe ustalenie następstw 1 prawnych, czego zdecydowanie zabrało w zaskarżonym rozstrzygnięciu,

- art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określającego zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas, gdy zasada ta ma integralne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ przez pryzmat tej zasady winna być oceniana zasadność i skuteczność stosowania art. 154 § 1 k.p.a.,

- art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a przejawiającą się m.in. w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, by strona nie stała się bezsilna wobec prawa,

- art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która to w wyjątkowych sytuacjach pozwała na jej podważenie, przy jednoczesnym wyraźnym zaakcentowaniu, że powinno być ono poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego,

- art. 110 k.p.a. poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy określającego zasadę związania organu wydaną decyzją, która może być jednak zmieniona w trybie nadzwyczajnym, Sąd I instancji natomiast nie uwzględnia tego odmawiając skarżącemu do tego rodzaju weryfikacji decyzji,

- art. 2 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że jej naruszenie w toku postępowania administracyjnego nie miało miejsca, ponieważ "porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi", podczas, gdy szeroki zakres tej zasady nakazuje dążyć do jej urzeczywistnienia na każdym etapie postępowania administracyjnego, nie tylko w takim znaczeniu, jakie prezentuje Sad I instancji, ale także w kontekście odmowy dostępu do weryfikacji decyzji związanych w trybie nadzwyczajnym;

- art. 7 Konstytucji poprzez pominięcie tej zasady przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu merytorycznym sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do całokształtu systemu prawa, jedynie poprzestał na wąskiej analizie zaprezentowanych przez strony w toku postępowania argumentów, zawartych w zarzutach, uzasadnieniu skargi i odpowiedzi na skargę, w konsekwencji czego nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi;

- art. 32 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania zasada równości, kierując się kryterium podmiotowym, czyniąc różnice w sytuacjach dopuszczających stosowanie tej zasady, podczas, gdy zasada ta odnosi się do całego systemu prawa, a nie tylko konkretnych, wybranych sytuacji faktycznych i prawnych;

2/ naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. - dalej - p.p.s.a.) poprzez zupełne pominięcie w rozpatrywanej sprawie naczelnych zasad administracyjnych wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art.77 oraz art. 110 k.p.a. i konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 1, art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji pomimo, iż Sąd I instancji był obowiązany uwzględnić te zasady i wyjaśnić swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku w oparciu o cytowane zasady.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przede wszystkim Sąd I instancji posiłkując się trzema cytowanymi w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku orzeczeniami sadów administracyjnych stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy istnieją przepisy prawa, na podstawie, których została wydana i nie mamy do czynienia z decyzją związaną. Natomiast zmiana przepisów prawa powoduje powstanie nowej sprawy administracyjnej, a istnienie decyzji związanej całkowicie uniemożliwia weryfikację decyzji w tym trybie.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis uznając powyższe za prawdziwe, ponieważ przyjmując, że jest to nowa sprawa administracyjna powinien był ją rozpatrzyć w świetle obowiązujących przepisów, czego nie dokonał. Skarżący składając wniosek w trybie nadzwyczajnym dla weryfikacji decyzji ostatecznej inicjuje nową sprawę administracyjną. Ta nowa sprawa powinna mieć odzwierciedlenie w przepisach obowiązujących i być rozpatrzona we wszystkich aspektach prawa, zwłaszcza, że Sad I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Przytoczone orzeczenia przez Sąd I instancji odnoszą się do spraw wszczętych z urzędu przez organ. Sugeruje to, iż w przypadku decyzji związanych brak jest możliwości uchylenia lub zmiany decyzji, tylko wtedy, gdy organ chce zrobić to z urzędu. Natomiast w przypadku decyzji związanych postępowanie wszczęte na wniosek może zostać zakończone uchyleniem bądź zmiana decyzji. W niniejszym przypadku złożony został wniosek i postępowanie toczyło się z inicjatywy skarżącego. Żaden przepis nie wyłącza tego ani nie ogranicza, a tezy cytowanych orzeczeń i ich uzasadnienia nie sugerują nawet takich ograniczeń.

Gdyby przyjąć zasadność stanowiska organu w tym zakresie, to prowadziłoby to do zamknięcia drogi do merytorycznego i szerokiego zbadania zasadności decyzji związanych, ograniczając się do zweryfikowania istnienia podstawy prawnej obligującej do wydania takiej decyzji. Tak przyjętej wykładni cytowanego przepisu przeczą zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a to zasady ) praworządności wywiedzionej z art. 7 Konstytucji RP, zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Prawo nie może działać na niekorzyść strony. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywnioskować, że mamy do czynienia z prawem precedensowym, które w naszym systemie prawnym nie istnieje. Sąd I instancji posiłkując się trzema orzeczeniami wywodzi brak legitymacji po stronie skarżącego do nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji ostatecznej, co przeczy treści przepisu, który nie wyklucza w zakresie przedmiotowym decyzji wyłączonych z tego trybu.

Zwrócono uwagę na fakt, iż w obecnym stanie prawnym dominują decyzje związane. Przyjmując, iż tryb nadzwyczajny odnosiłby się jedynie do decyzji uznaniowych, to adresaci decyzji związanych byliby pozbawieni możliwości jakiegokolwiek trybu nadzwyczajnego dla weryfikacji ich decyzji. W ten sposób Sąd I instancji narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji. Dzieli się tak strony postępowania bez pozostawienia im szansy na rzetelną i prawdziwa obronę ich konstytucyjnych praw. Prawo pozostaje wówczas w tym zakresie i wobec tych osób martwe, nieaktywne.

Interes społeczny i słuszny interes obywateli został zupełnie pominięty już na etapie odmowy weryfikacji decyzji związanych w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym. Zasada ta została zupełnie pominięta w szerokim systemie prawa. Dalej analizując systematykę zasad przyjąć należy, że doszło do pominięcia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Strona postępowania, która nie ma charakteru władczego zawsze będzie na słabszej pozycji w postępowaniu administracyjnym. Jeśli nie wyrówna się tych szans realizując naczelne zasady, które są wyłączone przed nawias i dotyczą wszystkich trybów nadzwyczajnych, to nastąpi sytuacja, w której system prawa administracyjnego będzie służył jedynie silnemu aparatowi państwowej administracji, zupełnie minimalizując rangę obywatela jako strony. Strona nie może czuć się bezsilna wobec prawa.

W tym kontekście zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniająca zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa zostały mocno nadwątlone, a przez co doprowadziło to do złamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i innych wyżej cytowanych zasad. Zróżnicowanie przez Sąd I instancji pod względem podmiotowym zasadę równości należy określić jako przełamanie tej zasady, ponieważ zarówno art. 2 i art. 7 nakazują respektowania tych zasad również w kontekście uprawnienia do weryfikacji decyzji ostatecznych jako związanych w nadzwyczajnym trybie. Jeśli w tym zakresie odmówi się stronie możliwości takie weryfikacji to tym samy zasady te pozostają nie respektowane, zupełnie pominięte. Trzeba również dodać, że przepis prawa, który został uchylony, a był podstawą wydania decyzji związanej nie dawał stronie żadnych szans na obronę, ponieważ jakiekolwiek odwołanie od tej decyzji nie dawało realnych możliwości jej zmiany. Już sam fakt, że przepis ten, tak restrykcyjny został uchylony powoduje, że słusznym wydaje się być zarówno ograniczenie tworzenia prawa niedającego luzu decyzyjnego Organowi, a w następnym etapie odmawia się stronie możliwości weryfikacji tej decyzji w trybie nadzwyczajnym z powodu charakteru te decyzji jako związanej.

Podkreślono, że wyjątki nie mogą być przyczyną niepewności prawa. Jeśli przepis wyraźnie nie ogranicza weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym względem kryterium decyzji związanych lub uznaniowych to orzecznictwo wcale nie utrwalone w tej kwestii nie może być precedensowe. Prawo nie może krzywdzić obywatela. Ważnym jest również kwestia określenia tu strony jako obywatela. Skutki bowiem orzeczenia administracyjnego ważne sanie tylko dla samego adresata, ale również dla innych osób. Kształtują nie tylko swoja świadomość prawną, ale i bezpieczeństwo prawne. Słuszne interesy obywatela, które powinno prawo chronić są interesami godnymi ochrony. Mając tu na uwadze pewność prawa, poczucie bezpieczeństwa, zaufania do organów Państwa i pełna realizację zasady państwa praworządnego Sąd I instancji powinien dogłębniej przyjrzeć się niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji powinien był uznać, że każde orzeczenie może zostać w tym trybie zmienione, ponieważ takie jest literalne brzmienie cytowanego przepisu art. 154 § 1 k.p.a. oraz przemawiają za tym naczelne zasady postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę i nie przeanalizował, mimo, iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 134 p.p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym dacie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej, a uchylony z dniem 28 marca 2008 r., stanowił, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w przypadku tymczasowego aresztowania. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. nr 53, poz. 311), przepis ten, podobnie jak przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a, nakazujący zwolnienie ze służby funkcjonariusza w przypadku wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, został uchylony. Jednocześnie w art. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. uregulowano zagadnienia intertemporalne. W myśl ust. 1 tego artykułu, wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej postępowania podlegały umorzeniu. Ustęp 2 tego samego art. 2 stanowi, że "funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1 [ustawy o Służbie Celnej] w brzmieniu dotychczasowym". Z niebudzącej więc woli ustawodawcy funkcjonariusze celni zwolnieni przed dniem 28 marca 2008 r. ze Służby Celnej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej zostają przywróceni do Służby pod warunkiem, że postępowanie karne zostanie umorzone lub zostaną uniewinnieni prawomocnym wyrokiem sądu. W tych warunkach, przyjmowanie, że decyzję o zwolnieniu ze Służby Celnej wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej można uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźną wolą ustawodawcy, aby decyzje te pozostały w mocy, a dopiero w sytuacji opisanej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. byli oni przywracani do służby.

Drugą przyczyną uniemożliwiająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 § 1 k.p.a. jest okoliczność, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Decyzja związana to taka decyzji, przy której wydaniu w określonym stanie faktycznym i prawnym może być wydana wyłącznie decyzja o z góry określonej treści. Przykładem takiej decyzji jest właśnie decyzja wskazana w art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. W każdym przypadku, gdy funkcjonariusz celny został tymczasowo aresztowany musiał on, przed dniem 28 marca 2008 r. zostać zwolniony ze służby. Wydanie innej decyzji w takiej sprawie byłoby całkowicie niezgodne z prawem. Także zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. powodowałaby konsekwencje w postaci rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tryby z art. 154 i 155 k.p.a., o czym była już mowa mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a więc takich w stosunku, do których – kompetencje organu administracji publicznej do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy określono według oceny celowości, dokonywanej na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W pewnym uproszczeniu – z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". W konsekwencji właśnie uznaniu organu powierzono rozważenie wszelkich okoliczności sprawy i dokonanie wyboru: czy posłuży się tym przepisem, czy też nie.

Trzecią przyczyną uniemożliwiająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a., jest okoliczność, iż orzecznictwo sądowe i doktryna zgodne są, co do tego, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne – wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993 nr 2, poz. 33; wyrok SN z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSN CP 1994, nr 2, poz. 43; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 567; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,, T. II, Zakamycze 2005, s. 360.

Skoro w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ administracji odmówił uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej, to Sąd I instancji zobligowany był skargę na ostateczną decyzję w tym przedmiocie oddalić. W tej sytuacji zarzucanie Sądowi, iż naruszył art. 6, 7, 8, 16 i 110 k.p.a. jest całkowicie bezpodstawne. Nie można naruszyć zasad ogólnych k.p.a. poprzez wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej. Ani organ administracji, ani Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 110 k.p.a., gdyż, o czym była już mowa w sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb z art. 154 k.p.a.

Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy administracji w całej pełni działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie naruszono też w sprawie art. 32 Konstytucji, ani w zakresie jego ust.1 – zasada równości wobec prawa, ani też ust. 2 – zakaz dyskryminacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2004 r., K 1/04 (Dz.U. nr 226, poz. 2371) orzekł, iż art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie celnej (Dz.U. nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. W owym art. 2 pkt 1 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. dodano do art. 25 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej pkt 8a i 8b.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), gdyż organ administracji powołanych w skardze kasacyjnej zasad ogólnych k.p.a. nie naruszył.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.