Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3001/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 269 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 11, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 447/13 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 447/13, uwzględnił skargę W. M. i uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy P. [...] w P.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 1986 r., nr [...] udzielono J. W. pozwolenia na budowę na wspomnianej nieruchomości domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i basenem, a decyzją z [...] marca 2004 r. przeniesiono to pozwolenie na A. i M. W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania stwierdził jednak wygaśnięcie pozwolenia na budowę

z dniem 16 września 1990 r., powołując się na wyroki Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt [...] i Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt [...] skazujące J. W. za przestępstwo polegające na posłużeniu się dziennikiem budowy poświadczającym nieprawdę co do przeprowadzenia robót budowlanych w dniach 8 lipca 1990 r., 15 lipca 1990 r., 3 czerwca 1992 r., 25 maja 1994 r., 1 maja 1996 r., 20 kwietnia 1998 r., 8 kwietnia 2000 r., 26 marca 2002 r. i 2 kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził z kolei wygaśnięcie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na A. i M. W.; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...].

Pismem z dnia 26 września 2008 r. W. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości położonej przy ulicy P. [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę będącego w budowie obiektu położonego przy ulicy P. [...], zgodnie

z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.

Nr 156, poz. 1118, kolejne teksty jednolite zostały opublikowane w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 oraz Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Podkreśliła, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje z mocą wsteczną, wobec czego budowa była zrealizowana bez wymaganego pozwolenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] ([...]) organ umorzył postępowanie, wskazując, że inwestorzy zakończyli roboty budowlane jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu na nich pozwolenia na budowę. Odwołał się do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2009 r. oraz do treści dziennika budowy wydanego w dniu 20 sierpnia 2004 r., w którym ostatni wpis został dokonany przez kierownika budowy w dniu 20 lipca 2008 r. i dotyczył ocieplenia poddasza. Zaznaczył, że inwestorzy działali na podstawie decyzji o przeniesieniu na nich pozwolenia na budowę, zanim ta decyzja utraciła moc.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił jednak powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyraził pogląd, że wygaśnięcie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę wywołuje skutek z mocą wsteczną, co oznacza, że inwestorzy wykonali prace bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niemniej inwestorom nie można czynić zarzutu, że dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, skoro w dniu rozpoczęcia robót legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Tym samym roboty budowlane wykonane po dniu 16 września 1990 r. powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym uregulowanym w art. 50-51 ustawy.

Inwestorzy A. W. i M. W. wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, lecz została ona oddalona wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 771/09. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, chociażby następnie uchylono tę decyzję lub stwierdzono jej nieważność w trybie postępowania nadzwyczajnego. Zgodził się również, że oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Uznał zatem, że nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych, zastrzegając jednak, iż odnosi swą ocenę do ustalonego w sprawie przedmiotu

i zakresu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), zawiesił postępowanie w sprawie. Zastrzegł, że zakończenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej ustalić, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. wezwał inwestorów do wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Oba postanowienia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 228/10. Sąd uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, skoro postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zostało zainicjowane. Skargę kasacyjną, wywiedzioną od tego orzeczenia przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/10. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie niezbędne było ustalenie, który tryb postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej powinien być zastosowany przez organ nadzoru budowlanego, tj. tryb przewidziany bądź w art. 48 ustawy, bądź w art. 50 i 51 ustawy. Dopiero właściwa kwalifikacji robót budowlanych uzasadnia nałożenie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub wydanie decyzji w trybie art. 48 lub art. 49b ustawy. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, w jakim stadium zaawansowania jest inwestycja, toteż nie można również stwierdzić, w jakim trybie należy prowadzić postępowania i ewentualnie jakie czynności podjąć, by uzyskać stan zgodny

z przepisami prawa materialnego.

M. W. pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. złożył do Prezydenta Miasta Poznania wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, lecz organ ten dnia [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję odmowną w tym zakresie (nr [...]). Pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. pełnomocnik inwestorów, będący radcą prawnym, złożył odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego została ona uchylona (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania na wniosek inwestorów zawiesił postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, powołując się na art. 97 § 1 pkt K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 29 stycznia 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy. Zaznaczył, że nie wyklucza tego fakt, iż to ostatnie postępowanie też zostało zawieszone, gdyż nie znosi on stanu zawisłości sprawy. Niemniej postanowienie to zostało uchylone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Organ odwoławczy, powołując się na wyrażone w sprawie wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił uwagę na konieczność ustalenia, jakie prace zostały wykonane, celem stwierdzenia trybu, w jakim należy prowadzić dalsze postępowanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy,

a pełnomocnik inwestorów pismem z dnia 26 listopada 2012 r. złożył odwołanie od tej decyzji.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ nadzoru budowlanego kolejny raz zawiesił postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił, że wykonał wskazania organu odwoławczego zawarte

w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r., gdyż wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy. Odwołał się w tym zakresie do fragmentu uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Po 771/09, który jego zdaniem przesądził tę kwestię. Podniósł również, że budowa budynku objętego postępowaniem została zakończona, a do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wykonano (zabetonowano) jego ławy fundamentowe. Ten ostatni fakt wynika z dziennika budowy, będącego dokumentem urzędowym, którego prawidłowości nie można kwestionować, ponieważ była ona już badana przez sąd karny.

Również powołanym już postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy także poddał analizie treść dziennika budowy, uwzględniając orzeczenia sądów karnych, w świetle których dokument ten w części poświadcza nieprawdę. Ustalił, że w czasie posiadania upoważnienia do wykonywania robót budowlanych inwestor wykonał wykopy fundamentowe oraz zbrojenie ław fundamentowych na warstwie chudego betonu. Roboty budowlane, przerwane ze względów finansowych, wznowiono w dniu 16 marca 2003 r. i do dnia 15 października 2003 r. wymurowano ściany, wylano stropy, wykonano konstrukcje dachu, zadekowano oraz obito papą konstrukcje dachu, przygotowano

i zabezpieczono budynek do okresu zimowego poprzez zabicie i foliowanie zewnętrznych otworów okiennych i drzwiowych. Taki też stan budynku stwierdził organ pierwszej instancji podczas kontroli budowy w dniu 15 czerwca 2005 r. oraz

w dniu 17 kwietnia 2008 r., przeprowadzonych w trakcie postępowania, w wyniku którego stwierdzono wygaśnięcie decyzji. W konsekwencji w dniu [...] czerwca

2007 r., kiedy wydano decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, budynek był

w stanie surowym otwartym. Następnie jego ściany otynkowano i ocieplono, pokryto go w całości dachem, a ściany budynku zamknięto oknami i drzwiami, co potwierdzają ustalenia Prezydenta Miasta Poznania, Miejskiej Pracowni Urbanistycznej i zdjęcia stanowiące kartę 295 akt organu pierwszej instancji, były to więc roboty wykończeniowe, niestanowiące budowy obiektu budowlanego w całości lub części.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wszelkie roboty budowlane wykonane po dniu 16 września 1990 r., czyli po dniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym uregulowanym w art. 50 – 51 ustawy. Analogicznie jak uczyniono to w zaskarżonym postanowieniu powołał się na wyrok

z dnia 5 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 771/09, eksponując pogląd, że nie może dojść do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy w sytuacji, gdy w chwili rozpoczęcia robót inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ powtórzył, że zgodność lokalizacji spornego obiektu z przepisami planowania przestrzennego stanowi w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym zagadnienie wstępne w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W świetle notatki służbowej pracownika organu odwoławczego z dnia 25 marca 2013 r. w tym dniu ustalono, że dla nieruchomości przy ulicy P. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jeszcze nie wszedł w życie. Załączono kopię uchwały Rady Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część E – Otoczenie Jeziora Kierskiego. Uchwała ta już obowiązuje, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 3198. We wcześniejszej notatce służbowej, z dnia 4 grudnia 2012 r., pracownik ten stwierdził, że prace nad projektem tego planu zostały zakończone i najprawdopodobniej wejdzie on w życie pod koniec kwietnia 2013 r.

W. M., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję. Przypomniała w niej przebieg dotychczasowego postępowania

i swoje stanowisko, które podtrzymała, także w części dotyczącej ziszczenia się przesłanek zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy.

Swoje stanowisko podtrzymał też Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r. najpierw przypomniał kryteria kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że przedmiot tej kontroli w niniejszej sprawie koncentruje się wyłącznie na zagadnieniu procesowym, dotyczącym legalności rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., i co do zasady nie obejmuje prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej, w tym wyboru właściwego trybu legalizacji. Następnie odnotował, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w sprawie należy uwzględnić wiążące wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/10. Podkreślił bowiem, że organy nie zastosowały się do nich, gdyż nie poczyniły koniecznych ustaleń co do tego, jakie prace zostały wykonane i w jakim stadium zaawansowania jest inwestycja, co uniemożliwia stwierdzenie, w jakim trybie należy prowadzić postępowanie, ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby uzyskać stan zgodny z przepisami prawa materialnego. Jego zdaniem przy tym wbrew przekonaniu organów kwestii tej nie przesądzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Po 771/09. Sąd orzekał wszak na takim etapie postępowania, w którym nie poczyniono jeszcze szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego, w tym co do zakresu i czasu realizacji kolejnych etapów robót budowlanych, co nie pozwalało na wskazanie trybu dalszego postępowania. Ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany później i z uwzględnieniem uchwały tego Sądu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10.

Sąd uznał zatem, że organ pierwszej instancji powinien ustalić stan faktyczny, a następnie wszcząć postępowanie w określonym trybie i dopiero w ramach już wszczętego postępowania podjąć kolejne czynności procesowe. Tymczasem poprzestał on na ustaleniach faktycznych i wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. To było zaś przedwczesne, ponieważ organ nie podjął działań, które byłyby "ukierunkowane na przeprowadzenie wybranej procedury" w sytuacji, gdy "postępowanie w sprawie inwestycji na nieruchomości przy ul. P. [...]

w P. prowadzone jest od 2008 r. i dotąd nie zostało sformalizowane". Sąd stwierdził, że dalsze trwanie tego stanu jest niedopuszczalne, tak z uwagi na upływ czasu, jak i stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2354/10. Podniósł jednocześnie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie uregulowanym w art. 50 i 51 ustawy organ

w pierwszej kolejności wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz może zdyscyplinować inwestora nakładając na niego określone obowiązki.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd nawiązał do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

i powołując się na doktrynę i orzecznictwo skonstatował, że przepis ten pozwala zawiesić postępowanie administracyjne w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia materialnoprawnego, które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło zaś ze względu na potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznej, która – jeżeli przyjąć, iż postępowanie toczy się w trybie art. 50-51 ustawy – wcale nie stanowi zagadnienia wstępnego.

W tym kontekście Sąd odniósł się do trybu postępowania, zastrzegając jednak, że jego stanowisko "nie może mieć mocy wiążącej", ponieważ wypowiedziane zostało w związku z oceną zgodności z prawem postanowienia organu administracji o charakterze procesowym. Odwołując się do literatury wyraził pogląd, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa

w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy, toteż inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie takiej decyzji, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, i to niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie zgodnie

z art. 162 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy rozpoczęcie lub wznowienie robót budowlanych wymaga wówczas wydania bądź nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Sądu w sprawie należy zatem zastosować tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy

i bez znaczenia w tej materii pozostają zapatrywania zawarte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, które dotyczyły robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później na skutek stwierdzenia jej nieważności. Nie można wszak zrównywać inwestora, który znalazł się w takiej sytuacji, czyli działał w czasie, gdy pozwolenie na budowę obowiązywało, z inwestorem, który podejmował roboty budowlane po wygaśnięciu pozwolenia na budowę z mocy prawa. Nie ma zarazem znaczenia błędne przekonanie inwestora o ważności pozwolenia, skoro jego wygaśnięcie zostało stwierdzone ostateczną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaakcentował jednak, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji dokonanej samowoli. Niemniej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane

w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego.

Następny zarzut został odniesiony ponownie do art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tym razem jednak w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik organu zakwestionował pogląd Sądu, że uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie jest w toku postępowania naprawczego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez "nieuznanie" uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt

II OPS 2/10 "bez zastosowania procedury określonej w przedmiotowym przepisie".

Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 174 pkt 2 w związku z art. 153 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 771/09.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 7 ustawy, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wstrzymanie w toku postępowania naprawczego robót budowlanych, które zostały już zakończone.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 50-51 ustawy w sprawie po "wygaszeniu" decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Uściślił, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegało na uznaniu, że w takiej sytuacji należy stosować tryb określony w art. 48 ustawy.

Z ostrożności procesowej zastrzegł zarazem, że stopień precyzji, z jakim zredagowano ten zarzut, odpowiada poziomowi dokładności, z jaką przywołano przepisy ustawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał najważniejsze elementy stanu faktycznego sprawy, po czym stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wydanych w niej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 771/09

i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/10. Rozwijając ten wątek przytoczył fragmenty obu wyroków, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że art. 48 ustawy nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania, a Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż wybór pomiędzy trybami postępowania określonymi odpowiednio w art. 48 lub w art. 50-51 ustawy zależy od dokładnego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na właściwą kwalifikację robót budowlanych. Nie zgodził się jednocześnie z oceną Sądu pierwszej instancji, iż organy nie poczyniły takich ustaleń, cytując spostrzeżenia na temat stopnia zaawansowania robót budowlanych zawarte w uzasadnieniu tak postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r., którym to pierwsze postanowienie utrzymano w mocy.

Następnie pełnomocnik zwrócił uwagę na treść art. 51 ust. 7 ustawy, z której, jak zaznaczył, wynika, że nie należy wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jeżeli zostały one już wykonane.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik przywołał fragment uzasadnienia uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10,

w którym, według niego, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie opowiedział się za stosowaniem trybu określonego w art. 51 ustawy po "wygaszeniu" pozwolenia na budowę. Powołał się także na inne orzeczenia, w których również wypowiedziano taki pogląd.

Pismem z dnia 29 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniósł

o przyśpieszenie rozpoznania skargi, powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], której kopię załączył. Decyzją tą uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji

i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe ze względu na fakt, że z dniem 23 maja 2013 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren, na którym tę inwestycję zrealizowano.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestorów A. W. i M. W. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Złożył następnie pismo z dnia 29 stycznia 2015 r., w którym zgodził się z Sądem pierwszej instancji, iż nakaz rozbiórki stanowi ostateczność i wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy samowola budowlana nie ma charakteru formalnego, lecz materialny. W tym kontekście zwrócił uwagę na działania, jakie podjęli skarżący celem legalizacji samowoli, w tym skłonienie Rady Miasta Poznania do takiej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która pozwoli na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego legalizację samowoli. Pełnomocnik nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji co do trybu, w jakim należy prowadzić postępowanie w sprawie. Wyeksponował zasadę domniemania mocy obowiązującej decyzji, które wyklucza powoływanie się na wygaśnięcie decyzji z mocy prawa do czasu, gdy zostanie wydana decyzja stwierdzająca to wygaśnięcie. Zaakcentował, że inwestorzy nie byli świadomi tego, że pozwolenie budowlane wygasło z powodu przerwania robót budowlanych na określony czas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przystępując do oceny zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, przypomnieć wypada, że przedmiotem kontroli dokonanej tym wyrokiem było postanowienie o charakterze procesowym, które nie rozstrzygało żadnej sprawy merytorycznie, lecz dotyczyło wyłącznie zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dostrzegł to na wstępie swoich rozważań, po czym jednak wykroczył poza tak zakreślone przez siebie ramy sprawy. Odniósł się mianowicie do trybu, w jakim powinno być prowadzone dalsze postępowanie, choć znaczącą część rozważań przeprowadzonych w tym zakresie opatrzył niejasnym zastrzeżeniem, że nie mają one mocy wiążącej. Co więcej, spostrzeżenia te odbiegają od poglądów wyrażonych zarówno we wcześniej wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 771/09

i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/10, jak i w przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia art. 153 i art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił wszak kategoryczne zapatrywanie, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę czy też decyzja przenosząca to pozwolenia na daną osobę wygaśnie z mocy prawa, to w odniesieniu do wykonanych następnie robót budowlanych należy zastosować tzw. postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 ustawy, właściwe w sprawie prowadzenia postępowania w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, będącego

w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za okoliczność pozbawioną znaczenia uznał przy tym to, czy i kiedy wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie wspomnianych decyzji, choć jednocześnie zgodził się

z linią orzeczniczą przyjmującą, że tryb ten nie może znaleźć zastosowania

w przypadku, gdy inwestor wykonywał roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało później wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. Wyeksponował różnicę pomiędzy tymi podmiotami polegającą na tym, iż ten ostatni działał w oparciu o decyzję, która do momentu stwierdzenia nieważności funkcjonowała w porządku prawnym.

Podkreślić jednak trzeba, że położenie inwestorów w obu wypadkach jest jednakowe w tym sensie, że stwierdzenie nieważności, analogicznie jak stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną

(ex tunc), oznaczającym uchylenie wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12, LEX nr 1240847). Tak postrzega to zagadnienie również Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Sąd ten wskazując na konieczność zastosowania art. 50 ustawy do stanów faktycznych,

w których inwestorzy prowadzili roboty budowlane legitymując się pozwoleniami na budowę usuniętymi następnie z obrotu, nie zróżnicował swoich wniosków

w zależności od trybu, w jakim to usunięcie nastąpiło, przywołując jedynie przykładowo tryb nieważnościowy i wznowieniowy. Przywiązał natomiast wagę do tego, że inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) i do czasu jego usunięcia działał

w zaufaniu do tego organu. Takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku

z art. 37 ust. 1 ustawy. W przeciwnym razie zakwestionowany zostałby sens tej ostatniej, deklaratoryjnej decyzji, wyrażający się także w zwiększeniu pewności prawa przez jednoznaczne przesądzenie wycofania decyzji z obrotu prawnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt

II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). W literaturze przyjmuje się nawet, że wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła (tak P. Sadowski, Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, Casus 2009, nr 54, s. 31).

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem niewłaściwej interpretacji uchwały

z dnia 10 stycznia 2011 r., opatrując wyrażone w niej wnioski zastrzeżeniem, którego w niej nie zawarto. Jak już wspomniano, błędnie odczytał również poglądy zamieszczone w uzasadnieniach wcześniej wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 771/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2354/10, którymi był związany. Sąd pierwszej instancji przeprowadził wręcz polemikę z tym pierwszym wyrokiem, podważając tezę sformułowaną wprost w jego uzasadnieniu, że "inwestorowi nie można (...) czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, jeżeli

w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę, chociażby następnie decyzja ta została w trybie postępowania nadzwyczajnego uchylona bądź stwierdzono jej nieważność", co sprawia, iż "konieczne w przedmiotowej sprawie było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego". Nie dostrzegł jednocześnie, że nie wykluczył tego również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., podkreślając, iż wybór trybu, w jakim należy doprowadzić wykonane przez inwestora w niniejszej sprawie roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, zależy od właściwej kwalifikacji tych robót, tj. od ustalenia, w jakim stadium zaawansowania znajdowała się inwestycja.

Sąd pierwszej instancji pominął zarówno to stanowisko, jak i wywody przeprowadzone w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, które – wbrew jego ocenie – dowodzą, że organy zastosowały się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zaakcentowano zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77

§ 1 K.p.a. W świetle ustaleń organów nadzoru budowlanego inwestycja była w stanie surowym zamkniętym, co wynikało z protokołów dokumentujących czynności dokonane w trakcie postępowania, w wyniku którego stwierdzono wygaśnięcie decyzji stanowiących podstawę prowadzenia robót budowlanych, jakie zostały wykonane wcześniej, a więc w czasie, gdy decyzja ta pozostawała wciąż w obrocie prawnym. Przesądza to, że postępowanie w sprawie należy prowadzić w trybie określonym w art. 50-51 ustawy, a nie art. 48 ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy postępowanie toczy się

w stosunku do robót budowlanych, które zostały już zakończone i nie są kontynuowane, bezprzedmiotowe jest wstrzymywanie ich prowadzenia postanowieniem wydawanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11, LEX nr 1290920). Fakt, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach tego nie uwzględnił, podniesiony w ramach zarzutu naruszenia art. 51 ust. 7 ustawy, nie ma jednak żadnego znaczenia, skoro jego zdaniem tryb, w którym takie postanowienie się podejmuje, w ogóle nie może być w sprawie zastosowany.

Problemem w sprawie kluczowym jest natomiast to, czy w postępowaniu naprawczym należy badać zgodność dokumentacji budowlanej, w tym powykonawczej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu miejscowego – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie, czy zachodzi podstawa do zawieszenia tego postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, gdy toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestii tej dotyczy zarzut odniesiony do art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który nie został wszelako rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że to ona stanowiła przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie.

Przystępując do rozważenia tego zagadnienia odnotować wypada, że nie jest ono jednolicie postrzegane w orzecznictwie. W części wyroków prezentowane jest stanowisko zbliżone do tego, jakie wyraził Sąd pierwszej instancji, przyjmujące, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można żądać przedłożenia decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/2009, LEX

nr 746551 i z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11, Lexis.pl

nr 6820886). Szeroko reprezentowany jest wszak również pogląd przeciwny, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, LEX nr 542223 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, LEX

nr 1138166, a także A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz /red. A. Gliniecki/ Warszawa 2014, uwaga 7 do art. 51 oraz M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz /red.

A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski/, LEX 2014 uwaga 6 do art. 51). Wprawdzie bowiem w rozpatrywanym wypadku brak odpowiednika art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy,

w którym mowa wprost o zobowiązaniu inwestora przez organ do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, lecz tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten może obejmować dostarczenie także innych dokumentów wymaganych od podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11, LEX nr 1340210). Tylko wówczas budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro zatem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia tego dokumentu. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby więc pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych

z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jest jednak poza sporem, że decyzja o warunkach zabudowy może mieć takie znaczenie tylko do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję tę wydaje się wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego, a wedle jej art. 65 ust. 1 pkt 2 uchwalenie planu miejscowego stanowi co do zasady przesłankę jej wygaśnięcia. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien z urzędu wziąć pod uwagę, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia taki plan został uchwalony dla terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, gdyż kwestia uzależnienia zakończenia postępowania naprawczego od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa. Zawieszenie postępowania z tego powodu pozostawało z tym faktem w oczywistej sprzeczności, powodując stan niezgodny z prawem, przyczyniając się do dalszego nieuzasadnionego i nadmiernego przedłużania postępowania, co zresztą trafnie wytknięto organom w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd pierwszej instancji, które ten stan usuwało, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.