Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 189/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7,  art. 8, art. 9, art. 107 par. 1 i 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23a, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 1 lit. i, lit. u, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1lit. h, art. 4 ust. 12 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 73, art. 75
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 ust. 1 lit. a
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. przy udziale - spraw ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżone decyzje, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 1-3, art. 17, art. 21, art. 23a, art. 25, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 5 lipca 1971 r., Nr L 149 str. 2 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz. Urz. UE z dnia 27 marca 1972 r., Nr L 74 str. 1 ze zm.), § 15 ust. 7 i ust. 8, § 17, § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) decyzjami z dnia [...] r.:

1. nr [...]

a) orzekł o braku uprawnień M.B. do świadczeń rodzinnych (przyznanych decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] r.) w postaci świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko P.B., w kwocie 420 zł. miesięcznie, na okres od dnia 26 września 2005 r. do dnia 31 lipca 2006 r. (z tym, że za okres od dnia 26 września 2005 r. do dnia 30 września 2005 r. w kwocie 70 zł.),

b) uznał powyższe świadczenia za nienależnie pobrane,

c) przypisał do zwrotu kwotę 4270 zł. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z ustawowymi odsetkami, wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 1824 zł,

2. nr [...]

a) orzekł o braku uprawnień M.B. do świadczeń rodzinnych (przyznanych decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] r.) w postaci świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko P.B., w kwocie 420 zł. miesięcznie, na okres do dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r.,

b) uznał powyższe świadczenia za nienależnie pobrane.

c) przypisał do zwrotu kwotę 420 zł. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z ustawowymi odsetkami, wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 156,80 zł.,

3. nr [...]

a) orzekł o braku uprawnień M.B. do świadczeń rodzinnych (przyznanych decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] r.) w postaci świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko P.B. w kwocie 420 zł. miesięcznie, na okres od dnia od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.,

b) uznał powyższe świadczenia za nienależnie pobrane,

c) przypisał do zwrotu kwotę 5040 zł. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z ustawowymi odsetkami, wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 1568,80 zł.,

4. nr [...],

a) orzekł o braku uprawnień M.B. do świadczeń rodzinnych (przyznanych decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] r.) w postaci świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko P.B. w kwocie 420 zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r.,

b) uznał powyższe świadczenia za nienależnie pobrane,

c) przypisał do zwrotu kwotę 1260 zł. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wraz z ustawowymi odsetkami, wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 104 zł.

Uzasadniając wskazane wyżej decyzje Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, iż w dniu 2 lutego 2009 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęły formularze unijne typu E400, z brytyjskiej instytucji właściwej ds. świadczeń rodzinnych HM REVENUE & CUSTOMS Child Benefit Office, na podstawie których ustalono, że ojciec dzieci i mąż M.B. – O.B. - pracuje w Wielkiej Brytanii od dnia 26 września 2005 r. i otrzymuje brytyjskie zasiłki rodzinne na P.B. i P.B. od dnia 2 lipca 2007 r. Następnie Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. poinformowało organ pomocowy o zaistnieniu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Organ pierwszej instancji, w dalszej części uzasadnienia, podał że M.B. nie pracuje, nie jest nigdzie zarejestrowana, jednakże pobiera z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem niepełnosprawnym i z tego tytułu za stronę opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne. Zatem w opinii organu, M.B. należy w Polsce uważać za osobą aktywną zawodowo.

Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż w rozpatrywanych sprawach mają zastosowanie przepisy prawa unijnego w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Wielkiej Brytanii, wskazując że problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest: w/w rozporządzeniu Rady EWG z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr 1408/71 oraz w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 574/72.

Dalej organ wyjaśnił, iż pojęcie koordynacji krajowych systemów zabezpieczenia społecznego dotyczy korzystania z uprawnień do świadczeń rodzinnych na to samo dziecko przez osoby znajdujące się w różnych krajach wspólnoty, które z tytułu przemieszczania się pomiędzy krajami Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, podlegają także systemom zabezpieczenia społecznego kraju innego niż Polska, m. in. z tytułu podjęcia w tym kraju pracy najemnej lub pracy na własny rachunek, zaś swoboda przemieszczania się osób w obrębie państw członkowskich może być przyczyną uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych z dwóch państw członkowskich. W celu wyeliminowania takich sytuacji wprowadzono zasadę niekumulacji świadczeń. Określone zostały zasady pierwszeństwa w razie zbiegu przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych w państwie zamieszkania dziecka i rodzica z przepisami państwa zatrudnienia drugiego z rodziców. Koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie w/w ustawy, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, dlatego sprawa pobieranych świadczeń przez M.B. w okresie zatrudnienia jej męża w Wielkiej Brytanii podlega Marszałkowi Województwa [...].

Z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji Regionalne Centrum Polityki Społecznej wystąpiło do M.B. z prośbą o przesłanie, w ciągu 30 dni od dnia jego otrzymania, danych na temat sytuacji dochodowej męża tj. osiągniętego przez niego wynagrodzenia netto za pierwszy, pełen miesiąc pracy w Wielkiej Brytanii, czyli październik 2005 oraz za okresy: od dnia 26 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. i od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31grudnia 2007 r. informując w treści pisma, że nie uzupełnienie dokumentacji spowoduje uznanie pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pouczono również stronę o treści art. 32 ust. 1 tej ustawy.

Regionalne Centrum Polityki Społecznej wystąpiło także o tożsame dane do O.B., na adres wskazany, przez instytucję brytyjską, w formularzu E400. Zarówno strona, jak i jej mąż pozostawili wezwanie bez odpowiedzi.

W dniu 16 listopada 2009 r. M.B. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...]". W jego treści wyjaśniła, iż od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. organ pomocowy przyznawał jej świadczenia rodzinne na dzieci. Oświadczyła, iż dopiero ze wspomnianej wyżej decyzji dowiedziała się gdzie mąż przebywa i od kiedy. Wyjaśniła, że nie była świadoma, że mąż pobiera w Wielkiej Brytanii jakieś świadczenia na dzieci, nikt ją o tym nie powiadomił. Podkreśliła, iż nie wie gdzie mąż pracuje i jaki jest jego adres zamieszkania w Wielkiej Brytanii. Kończąc wskazała, że nie utrzymuje z mężem żadnych kontaktów.

Decyzjami wydanymi w dniu [...] r. o numerach: [...], [...], [...] oraz [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy wskazane wcześniej decyzje Marszałka Województwa [...].

W uzasadnieniu swych decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny ustalony przez organ pierwszej instancji oraz postawione w odwołaniu zarzuty strony. Wskazało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa wyjaśniając, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jednocześnie w myśl art. 25 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba pobierająca świadczenie jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne.

Ustosunkowując się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Kolegium wyjaśniło, iż O.B. podjął zatrudnienie na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 26 września 2005 r. i otrzymuje brytyjskie zasiłki rodzinne na dzieci od dnia 2 lipca 2007 r., zaś o tejże okoliczności, mającej wpływ na prawo do przedmiotowych świadczeń, strona nie poinformowała organu.

W skargach na powyższe decyzje, złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M.B. wniosła o uchylenie tychże decyzji, oświadczając iż wiedziała o wyjeździe męża do Anglii, jednak nie wiedziała gdzie dokładnie przebywa, ani tym bardziej, czy pobiera na dzieci jakieś świadczenia.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o ich oddalenie.

Wskazane skargi złożone przez M.B., stosownie do zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 marca 2010 r., zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: II SA/Łd 189/10, II SA/Łd 190/10, II SA/Łd 191/10; II SA/Łd 192/10 .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na rozprawie przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2010 roku, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowił połączyć w/w sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Łd 189/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania, zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone decyzje w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargi, uznając że zaskarżone decyzje naruszają prawo.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności, a zatem winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, ale i w równej mierze słuszny interes obywateli. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika ponadto z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zasada wypływająca z powyższej regulacji, określana jako zasada praworządności, nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP. Dotyczy to przy tym zarówno przepisów prawa krajowego jak i prawa wspólnotowego.

Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową danej osoby (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., w sprawie o sygn. akt V SA 552/01, Lex Nr 84484; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 1091/99, Lex Nr 78924; wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 1592/97, Lex Nr 40547; wyrok NSA z dnia 17 marca 1995 r., w sprawie o sygn. akt III SA 1054/94, Mon. Pod. 1995/9/278; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., w sprawie o sygn. akt SA/Ka 22/86, GAP 1988/11/45; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., w sprawie o sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117).

Odnosząc powyższe rozważanie do rozpatrywanych spraw należy wyjaśnić, iż bezspornym jest fakt, że odwołanie złożone przez M.B. dotyczy niewątpliwe decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] r., oznaczonej numerem [...], bowiem tenże numer skarżąca wskazała w jego treści. Jednak ze złożonego odwołania nie wynika w sposób bezpośredni, iż celem skarżącej było zaskarżenie również pozostałych decyzji, wydanych w dniu [...] r. w przedmiocie świadczeń rodzinnych, których adresatem była M.B.

W takiej sytuacji, w zakresie dotyczącym pozostałych decyzji wydanych przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] r., organ odwoławczy winien wezwać stronę odwołującą się do wyjaśnienia treści i zakresu zgłoszonych w odwołaniu żądań. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w sposób dowolny przyjęło, że M.B. odwołała się od wszystkich decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. do niej skierowanych.

Takie działanie organu administracji uznać należy natomiast za nieuprawnione, naruszające przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Zwrócić należy również uwagę, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, zaś między dniem wydania tych decyzji – [...] r. - a dniem złożenia odwołania – 16 listopada 2009 r. - upłynęło więcej niż 14 dni. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy, jako że wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, kiedy odwołanie zostałoby wniesione po upływie ustawowego terminu skutkowałoby nieważnością decyzji organu drugiej instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji zawartej w treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do meritum zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało za trafne stanowisko organu pierwszej instancji o potrzebie zastosowania wobec skarżącej regulacji, określonej w przepisie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi zaś, iż w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ pomocowy, właściwy do załatwienia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Wówczas to marszałek województwa staje się właściwy do załatwienia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych i ustala oraz dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosując przepis art. 30 ustawy (art. 23a ust. 9).

Ponadto w myśl art. 32 ust. 1 wskazanej ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie.

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż aby uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, organ musi w pierwszej kolejności ustalić, że została spełniona któraś z przesłanek tam wymienionych, a co za tym idzie ustalić także, iż do danego świadczenia mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zagadnienia prawne, związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego są między innymi regulowane rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, oraz rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.

Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Co więcej, dla możliwości skutecznej koordynacji stosowania różnych (krajowych) systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, konieczne jest stosowanie powyższych regulacji w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 owo rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu.

Zakres przedmiotowy tegoż rozporządzenia Rady Nr 1408/71 określa zawarty w nim art. 4. Zgodnie z ustępem 1 pkt "h" wskazanego artykułu, rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw, odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą m.in. świadczeń rodzinnych. Ponadto art. 1 lit. "u" oraz "i" rozporządzenia Rady Nr 1408/71 przyjmuje, iż do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 12 pkt 4 z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II.

Powyższe pozwala na postawienie tezy, iż świadczenie rodzinne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady Nr 1408/71, ponieważ mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i odnosi się do ryzyka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. "h" tegoż rozporządzenia. Tym samym mają do niego zastosowanie, w przypadku zbiegu świadczeń, przepisy rozporządzenia Rady Nr 1408/71, jak i rozporządzenia Rady Nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady Nr 1408/71 (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 610/07).

Rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i Nr 574/72 zawierają normy kolizyjne, stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozporządzenie Rady Nr 1408/71 zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia).

Tematyka dotycząca świadczeń rodzinnych została uregulowana w rozdziale 7 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. Z brzmienia przepisu art. 73 wskazanego rozporządzenia wynika, iż poza określonymi wyjątkami, przewidzianymi w załączniku nr VI do owego rozporządzenia, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa.

Nadto art. 75 wskazanego rozporządzenia stanowi, że powyższe świadczenia rodzinne udzielane są przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik, zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia, przebywa, zamieszkuje lub mieści się na terytorium państwa właściwego lub innego Państwa Członkowskiego (ust. 1). Jednakże, jeżeli świadczenia rodzinne nie są przeznaczone na utrzymanie członków rodziny przez osobę, której powinny być udzielane, instytucja właściwa zwalnia się ze swoich zobowiązań poprzez udzielenie wspomnianych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która faktycznie utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem instytucji miejsca ich zamieszkania lub instytucji określonej, lub organu wskazanego w tym celu przez właściwą władzę kraju ich zamieszkania (ust. 2). Dwa lub więcej Państw Członkowskich może uzgodnić między sobą, zgodnie z przepisami art. 8, że instytucja właściwa udzielać będzie świadczeń rodzinnych należnych na podstawie ustawodawstw tych państw lub jednego z tych państw osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, bądź bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organu instytucji miejsca ich zamieszkania (ust. 3).

Reguły, zapobiegające kumulacji świadczeń, stosowane w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych przysługujących pracownikom lub osobom samodzielnie zarobkującym, a także członkom ich rodzin, zostały ustanowione w art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz w art. 10 rozporządzenia Rady nr 574/72.

W celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia z tymi świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo państwa zamieszkania dzieci i/lub małżonka, ww. przepisy określają reguły pierwszeństwa zbiegających się norm. Muszą one być stosowane wtedy gdy dana osoba ma równolegle prawo do dwóch różnych świadczeń rodzinnych, jak i wówczas gdy prawo do takich świadczeń mają dwie różne osoby (rodzice) na to samo dziecko.

Reguły wspólnotowej koordynacji stosuje się do dwóch sytuacji zbiegu świadczeń rodzinnych.

Pierwsza z nich jest przedstawiona w art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71, dotyczy sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych, obowiązujących we właściwym państwie członkowskim (państwie miejsca pracy) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych, obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania beneficjenta przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, a co za tym idzie stosownego stażu ubezpieczeniowego.

Natomiast druga zasada została opisana w art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady nr 574/72 a dotyczy rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Powyższy przepis stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych).

Przedmiotowy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Z literalnego brzmienia tegoż przepisu wynika, iż prawo do świadczeń należnych w państwie miejsca zamieszkania uniezależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek podlega zawieszeniu jedynie do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych - na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 - w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Zastosowanie w/w przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej, określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania. Jeżeli natomiast ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania, to brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu. Żaden z przepisów zawartych w rozporządzeniach Rady nr 1408/07 i nr 574/72 takiej sankcji bowiem nie zawiera.

Określona w art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych przyznane w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny, oznacza to, iż wskazany przepis rozporządzenia nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa Państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w Państwie zamieszkania przez małżonka, prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. Zatem reguły, mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego (zob. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 16 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 358/08 oraz powołane w nim orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości).

Odnosząc się do kontrolowanych decyzji wskazać należy, iż treść art. 107 § 1 K.p.a. obligowała organ m.in. do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawę prawną decyzji stanowić zaś winien nie akt prawny, a konkretne, zamieszczone w nim przepisy i tylko wskazanie, które przepisy organ zastosował w danej spawie stanowi prawidłowe przytoczenie podstawy prawnej. Wynika to także z unormowania art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie o sygn. akt III SA 8192/98, LEX nr 46242). Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wyprowadzając tezę o celowości stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa unijnego, ze względu na podjęcie zatrudnienia na terenie Zjednoczonego Królestwa, przez członka rodziny skarżącej, poza ogólnym odwołaniem się do tytułów dwóch wskazanych powyżej rozporządzeń tj. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r., które w istocie jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 r., nie wskazało konkretnego przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań, winny mieć zastosowanie polskie a nie brytyjskie przepisy, związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, a w uzasadnieniach swych decyzji bezpośrednio zastosowało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając jedynie, iż polskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samo wskazanie tytułu aktu prawnego w treści decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych norm prawnych w nim zawartych, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji. Uwaga ta dotyczy wszystkich decyzji, poddanych kontroli sądu w połączonych postępowaniach. Taka ogólnikowość wskazania utrudnia zarówno kontrolę, jak i stawianie zarzutów dotkniętych tą wadą decyzji, jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. Decyzja wydana w taki sposób nie spełnia wymogów wyczerpującego informowania obywatela o przesłankach podjętej decyzji, nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do państwa.

Oprócz powyższego, mając na uwadze, że treść przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. stanowiących, iż postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym oparte jest na zasadzie oficjalności, wskazać wypada, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek zatem, w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, obowiązkiem wnioskodawcy jest złożenie sformalizowanego w swej treści wniosku wraz z wymaganymi załącznikami (art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie zwalnia to organu z konieczności poczynienia stosownych ustaleń z urzędu, zwłaszcza w sytuacji, gdy kwestionuje informacje (dotyczące np. sytuacji dochodowej rodziny), zawarte we wniosku (art.32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 7 k.p.a.)

W niniejszej sprawie okolicznością istotną dla jej rozstrzygnięcia jest sytuacja dochodowa męża skarżącej – O.B. Biorąc zatem pod uwagę podnoszone przez skarżącą okoliczności, dotyczące braku kontaktu z mężem i ojcem dzieci oraz związany z tym brak możliwości przedłożenia, żądanych przez organy dokumentów, rozważenia wymagała potrzeba zwrócenia się w tym celu do właściwego organu brytyjskiego. Możliwość ta wydaje się tym bardziej realna, że z tegoż organu (HM REVENUE & CUSTOMS Child Benefit Office) właściwe polskie organy pomocowe uzyskały informację o otrzymywanych przez O.B. świadczeniach rodzinnych. Wskazać należy również, iż okoliczność, że skarżąca nie powiadomiła niezwłocznie organu o zatrudnieniu jej męża w Wielkiej Brytanii oraz o pobieraniu przezeń świadczeń rodzinnych nie może automatycznie powodować wydania decyzji o braku prawa do świadczeń rodzinnych. Nie wskazuje też, że pobrane już świadczenia są nienależne. Wniosku takiego nie da się bowiem wysnuć z treści art. 30 ustawy oświadczeniach rodzinnych, ten zaś przepis przywołany został w treści zaskarżonych decyzji.

W szczególności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie wskazało, czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkowały pobieranie przyznanych jej świadczeń. Zgodnie z przywołaną normą, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Pouczenia zawarte w decyzjach Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] r., [...] r. i [...] r., przyznających świadczenia, są ogólne, mało czytelne i w istocie nie odnoszące się do faktów zaistniałych w życiu osobistym strony.

Podsumowując powyższe, podkreślić należy, iż aby w ogóle można było prawidłowo zastosować przepisy cytowanych rozporządzeń Rady (EWG) dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonych decyzjach, organy administracji publicznej winny w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskiwanych świadczeń rodzinnych z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania.

W niniejszej sprawie organy winny były więc konkretnie ustalić, jakie rodzaje świadczeń rodzinnych przewidywane są w Wielkiej Brytanii i które z nich pobierał ojciec dzieci oraz czy przeznaczał te świadczenia na ich utrzymanie (art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 1408/71). Ponadto należało ustalić, czy prawo brytyjskie przewiduje świadczenie odpowiadające przyznawanemu w naszym państwie świadczeniu rodzinnemu. Takich ustaleń w niniejszej sprawie natomiast brak. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji skupiło się na fakcie pobierania świadczeń rodzinnych przez ojca dzieci w Wielkiej Brytanii, nie dokonując ponadto żadnej analizy ustawodawstwa brytyjskiego, dotyczącego tej kwestii.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu skarżonych decyzji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, iż nie podlegają one wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wskazać na podstawie jakich przepisów prawa wywiodły, iż w sprawie stosować należy polskie normy prawa w zakresie świadczeń rodzinnych, a następnie dokonać subsumcji rzetelnie ustalonego stanu faktycznego sprawy do prawidłowo wskazanych norm prawnych z uwzględnieniem przedstawionych powyżej wskazówek.

B.C.