Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3288/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 210/19 w sprawie ze skargi D.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 210/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi D.P. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 9 stycznia 2019 r. skarżący złożył Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] raport, datowany na 8 stycznia 2019 r. w którym zwrócił się o zaliczenie do wysługi lat okresu od 10 marca 1998 r. do 9 czerwca 2003 r. pracy w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Odrębnym raportem z dnia 6 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się o doliczenie również okresu od 9 lutego 2005 r. do 8 sierpnia 2005 r., kiedy był zarejestrowany jako bezrobotny. Dodatkowo wniósł o "wyrównanie wynagrodzenia z tytułu zwiększonego dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem nieprzedawnionego okresu trzech lat wstecz od dnia złożenia raportu z dnia 8 stycznia 2019 r.".

Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2019 r. KPP, na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), zwana dalej ustawą o Policji, oraz § 5 ust. 1 i 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywanie i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysług lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zmianami), zwane dalej rozporządzeniem, przyznał prawo skarżącemu do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od 10 marca 1998 r. do 9 czerwca 2003 r. czyli 5 lat i 3 miesiące oraz pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 9 lutego 2005 r. do 8 sierpnia 2005 r. czyli za 6 miesięcy; ustalił na dzień ponownego przyjęcia do służby w Policji tj. 31 lipca 2006 r. łączną wysługę lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego sześć lat, jedenaści miesięcy i dwadzieścia jeden dni; określił prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w wysokości 19 % od 9 stycznia 2019 r. oraz 20 % od 9 sierpnia 2019 r. W pozostałym zakresie odmówił naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 9 stycznia 2016 r. do 8 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał przeprowadzone postępowanie dowodowe, w oparciu o które ustalił, że skarżący spełnia wymogi ustawowe niezbędne dla uznania, że wykonywał pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika tj. w okresie 10 marca 1998 r. do 9 czerwca 2003 r. w szczególności, że miał ukończone 16 lat, był członkiem rodziny rolnika, a praca ta miała charakter stały. KPP przyjął, że okres nauki w Technikum Zawodowym w [...], z uwagi na niewielką odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do szkoły, nie wykluczał kilkugodzinnej pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym w ciągu dnia. Do wysługi lat zaliczono również okres pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych.

Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił podstawy prawne odmowy naliczenia i wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat od 9 stycznia 2016 r. do 8 stycznia 2019 r. przyjmując, że z treści § 5 rozporządzenia wynika, że termin nabycia prawa wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Powołana regulacja nie pozwala zdaniem organu na przyjęcie, że w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, przysługuje mu prawo do wzrostu uposażenia z tego tytułu od dnia przyjęcia do służby. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

Okoliczność uzasadniająca wzrost uposażenia powstaje dopiero z dniem jej ujawnienia. Dopiero od tego momentu powstaje wymagalność roszczenia. Dlatego żądanie wypłaty zwiększonego uposażenia za okres sprzed wzrostu wynagrodzenia, w ocenie KPP nie ma podstaw prawnych.

Od powyższego rozkazu skarżący wniósł odwołanie w części dotyczącej określenia terminu, od którego przyznano prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w związku z zaliczeniem do wysługi żądanych okresów, a w konsekwencji odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 9 stycznia 2016 r. do 8 stycznia 2019 r.

W wyniku wniesionego odwołania KWP rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.- dalej: K.p.a.), zmienił decyzję organu I instancji poprzez ustalenie łącznej wysługi lat na dzień 31 lipca 2006 r. w wymiarze sześć lat, jedenaście miesięcy i dwadzieścia trzy dni oraz określenie prawa wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 18 % od dnia 9 stycznia 2019 r., określenie prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w wysokości 19 %, określenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20 % od dnia 7 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KWP podtrzymał stanowisko KPP dotyczące odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 9 stycznia 2016 r. do 8 stycznia 2019 r. Niezależnie od powyższego zmienił daty zaliczenia okresu wzrostu wysługi lat, wskazując, iż KPP błędnie zakwalifikował, że oba okresy wliczone mają być od 9 stycznia 2019 r., w sytuacji, gdy skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych dopiero 6 lutego 2019 r. Odnosząc się do kwestii zmiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazał, iż przytoczone wyroki wiążą adresatów orzeczeń, ale wyłącznie w kwestii rozstrzygniętej danym orzeczeniem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący w części dotyczącej określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 18 % od 9 stycznia 2019 r., określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 19 % od 6 lutego 2019 r., określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20 % od 7 sierpnia 2019 r. oraz w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] KPP w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w części dotyczącej odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 9 stycznia 2016 r. do 8 stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a w myśl ust. 2 tego artykułu z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji).

Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego zwanym nadal "rozporządzeniem".

Rozdział 2 rozporządzenia zatytułowany "Ustalenie wysługi lat" określa okresy zaliczane do wysługi lat (§ 4) oraz określa tryb postępowania w tych sprawach (§ 5).

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 ( § 5 ust. 3 rozporządzenia).

Regulacja § 5 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia. Zasadą jest, że podstawową wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Pełna realizacja tej zasady jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Jeżeli takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to według przepisów rozporządzenia istnieje możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

Dlatego Policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu, dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje rozkazem personalnym zmieniającym ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Dalej Sąd podał, że w sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała data, od której przysługuje policjantowi wyższe uposażenie, to znaczy czy od daty złożenia udokumentowanego wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym i okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, czy też od daty wcześniejszej a ustalonej przy uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu, za czym wywodzi skarżący.

Sprowadza się to do wykładni § 5 ust. 4 rozporządzenia, tj. do określenia terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy udokumentowanie przez niego dodatkowego okresu zaliczanego do wysługi lat, istniejącego faktycznie już w dniu przyjęcia do służby, nastąpiło dopiero w czasie pełnionej służby.

W myśl wskazanego przepisu termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż przy dokonywaniu wykładni powołanego przepisu rozporządzenia konieczne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim określenie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat.

Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia wynika z treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia takich roszczeń, w myśl art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Zdaniem Sądu, dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr - tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia - przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.

W konsekwencji, policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres, w tym wypadku od 9 stycznia 2016 r.

Policjant nabywa zatem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa uprawnienie do wzrostu uposażenia. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego), która ma charakter deklaratoryjny. Przy czym te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, i przerywa bieg przedawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 1340/13, z dnia 2 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 2495/14, z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 3106/15, 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/16 oraz z dnia 26 kwietnia 2019, sygn. I OSK 1512/17 opubl. w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), które Sąd I instancji podzielił, w odróżnieniu od orzeczeń powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż skarżący prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu 9 stycznia 2019 r., tj. w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku. Brak natomiast podstaw prawnych do ustalenia rozkazem personalnym odsetek za zwłokę, gdyż żaden przepis ustawy o Policji nie przyznaje skarżącemu wprost takiego uprawnienia, jak też nie zobowiązuje organów do zawarcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w wydawanym rozkazie.

Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające odwoławczy § 5 ust. 2 - 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w zw. z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) niewłaściwą wykładnię § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez uznanie, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy pomiędzy uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem w wysokości dotychczasowej, a tym samym policjant zachowuje prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres przez złożeniem wniosku.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, w tym w zakresie niezaskarżonym przez skarżącego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia powołanych w niej przepisów została oparta na założeniu, że w przypadku, gdy udokumentowanie przez skarżącego okresu zaliczanego do wysługi lat nastąpiło po dacie przyjęcia do służby, to wówczas w sprawie znajduje zastosowanie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tą zmianę. W takim wypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego jest złożenie przez wyżej wymienionego policjanta, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Zdaniem organu, nabycie przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nastąpiło zatem na dzień złożenia wymaganych do rozpatrzenia sprawy dokumentów (9 stycznia 2019 r. oraz 6 lutego 2019 r.)

Dokonując oceny w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Powyższa regulacja wskazuje, że to powołany wyżej przepis rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi podstawę do określania terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Podkreślić również trzeba, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wyjaśnić należy, że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak już wyżej podano, te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), zaś Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do zmiany tego stanowiska.

Z powyższych względów prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu 9 stycznia 2019 r. tj. w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - 3 lata przed złożeniem wniosku. Z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd I powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego są chybione.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a., polegający na rozstrzyganiu przez Sąd I instancji poza granicami sprawy, co nastąpiło poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej, w niezaskarżonej części. Niniejszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczone są poprzez treść art. 134 § 1 i 2 oraz 135 P.p.s.a. Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza więc, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez ten sąd. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej (por. Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 44/05, LEX nr 187731).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.