Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 70/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 1,4,5,  art. 146 par. 2,  art. 151,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skarg P.H. i R.H. na decyzje Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" i z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji zwłok/szczątków 1. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Państwowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P.H. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Państwowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R.H. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

H. H. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" z wnioskami o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza komunalnego przy ul. "[...]" w "[...]" na cmentarz komunalny przy ul. "[...]" w "[...]", uzasadniając wnioski likwidacją cmentarza i łączeniem rodzin. We wniosku oświadczył, że wszyscy pozostali członkowie rodziny uprawnieni do dysponowania zwłokami (szczątkami) wyrażają zgodę na przeprowadzenie ekshumacji.

Decyzjami z dnia "[...]" (nr: "[...]", "[...]") Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji objętych wnioskiem, w związku z czym zwłoki (szczątki) O. i J. H. zostały przeniesione na cmentarz przy ul. "[...]" w "[...]".

Postanowieniami z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" wznowił z urzędu postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia "[...]" zezwalającymi na przeprowadzenie ekshumacji zwłok (szczątków) J. i O. H. z cmentarza przy ul. "[...]" w "[...]", na cmentarz przy ul. "[...]" w "[...]". Wskazał, iż wydając przedmiotowe decyzje oparł się na oświadczeniu wnioskodawcy (H. H.), że pozostali członkowie rodziny, uprawnieni do dysponowania zwłokami (szczątkami), wyrażają zgodę na przeprowadzenie ekshumacji. Podniósł, iż w dacie wydania decyzji nie posiadał informacji o innych osobach uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku J. i O. H., a przede wszystkim o tym, że niektóre z tych osób nie wyrażają zgody na zmianę miejsca pochówku. Powyższe okoliczności wyszły na jaw dopiero w "[...]", kiedy to do organu wpłynął wniosek P. H. o wydanie zezwolenia na ekshumację szczątków J. i O. H. celem przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku.

Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi z dnia "[...]" i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Okręgowego w terminie do "[...]" o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. W wyniku zażalenia na postanowienie wniesionego przez pełnomocnika P. i G. H., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia "[...]" uchylił w części zakwestionowane postanowienie i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Okręgowego w terminie do "[...]" o rozstrzygnięcie w zakresie określenia pochówku O. i J. H. Z uwagi na to, że żadna ze stron nie wystąpiła o powyższe rozstrzygnięcie do Sądu Okręgowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia "[...]" podjął zawieszone postępowanie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" decyzjami z dnia "[...]", nr "[...]" i nr "[...]", działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 100 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie zobowiązał P. H. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza przy ul. "[...]" w "[...]" na cmentarz przy ul. "[...]" w "[...]". Stwierdził ponadto, że decyzje nr "[...]" i "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zezwolenia na ekshumację zostały wydane z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia powyższych decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłyby zapaść wyłącznie decyzje odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym, to jest zezwalające na ekshumację. W uzasadnieniu podniósł, iż w toku wznowionego postępowania wezwał strony do wskazania osób uprawnionych do żądania ekshumacji, jak też do określenia się co do żądanego miejsca, w którym mają być złożone szczątki O. i J. H. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik P. i G. H. oświadczył, że wśród kręgu osób uprawnionych do ekshumacji zwłok J. i O. H. są ich wnukowie: H. H., I. L. oraz P. i G. H., którzy nie wyrazili zgody na ekshumację. Z kolei z oświadczeń prawnuków O. i J. H. oraz z oświadczenia H. H. (w sprawie prawdziwości powyższego oświadczenia nie zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym lub innym organem) wynikało, że zgadzają się na ekshumację. Wobec zaistniałego sporu co do miejsca pochówku wezwano strony do sądowego rozstrzygnięcia o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok (szczątków) O. i J. H. Jednakże ze względu na bierność uczestników postępowania w realizacji swoich praw podmiotowych organ, stosownie do postanowień zawartych w art. 100 § 3 k.p.a., zobligowany był do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie – zobowiązania P. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację. Argumentował, iż rozstrzygając o powyższym zważył, iż to krewni mieszkający w kraju od kilkudziesięciu lat opiekowali się grobami swoich przodków, a według ich oświadczeń mieszkający w Niemczech P. i G. H. przez lata nie wykazywali zainteresowania mogiłami przodków. Wskazał, iż wznowione postępowanie wykazało – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – istnienie poza H. H. (wnioskodawcą) innych osób uprawnionych do pochówku, wobec czego należało stwierdzić, iż decyzje z dnia "[...]" zostały wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Niemniej jednak wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innych decyzji niż dotychczasowe – art. 146 § 2 k.p.a.

W odwołaniu od powyższych decyzji reprezentowani przez pełnomocnika P. i G. H. zwrócili się o ich uchylenie, jak też uchylenie ostatecznych decyzji z dnia "[...]" oraz o odmowę zezwolenia na ekshumację zwłok O. i J. H. Podnieśli m.in., iż ustalenia organu są dowolne i jaskrawo stronnicze. Organ skupił się bowiem wyłącznie na propagowaniu argumentów przedstawionych przez nieuprawnionych uczestników postępowania, całkowicie pomijając ich oświadczenia i dowody. Wskazali, że organ przyjął za główny motyw decyzji oświadczenia prawnuków, którzy z mocy prawa nie mogli brać udziału w postępowaniu. Doszło zatem w sprawie do błędnego ustalenia stron, a powyższa okoliczność miała istotny wpływ na jej wynik. Ponadto nieprawdziwe są twierdzenia organu, iż z oświadczeń prawnuków wynika, że wyrazili zgodę na przeniesienie zwłok, bowiem przed dniem złożenia przez H. H. do organu wniosku o ekshumację nikt się w tym przedmiocie nie wypowiedział. Dodali, że nie mogą być obarczani odpowiedzialnością za bierność pozostałych uczestników postępowania w zakresie sądowego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zauważyli również, iż absurdalne jest stanowisko organu, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia "[...]", bowiem nie chodzi tu o pochówek, a o ekshumację. Dodali, że okoliczność, iż w sprawie sfałszowanego oświadczenia H. H. nie zostało wszczęte postępowanie sądowe, nie uprawnia to organu od odstąpienia badania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzjami nr "[...]" i nr "[...]" z dnia "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 146 § 2, art. 151 § 2, art. 100 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23, 24, 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako: k.c.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Podniósł, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny wydając w dniu "[...]" decyzje zezwalające na ekshumację oparł się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy i nie posiadał informacji o innych osobach uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku O. i J. H. Pełnomocnik odwołujących się wskazał przy tym, iż organ błędnie uznał prawnuki O. i J. H. za strony postępowania. Argumentował, iż zgodnie z art. 10 w zw. z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych do osób mających prawo do pochowania zwłok, a co za tym idzie uprawnionych do żądania ich ekshumacji, zalicza się najbliższą pozostałą rodzinę osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałego małżonka(kę), krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. Należący do grupy 2 zstępni osoby zmarłej są w przeciwieństwie np. do krewnych bocznych, czy powinowatych określeni bez żadnego ograniczenia. Trzeba więc uznać, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zasady, iż kult osoby zmarłej jest dobrem osobistym przysługującym tylko dzieciom i wnukom zmarłego, ale już nie jego prawnukom, to zapisałby to wyraźnie w ustawie. Dlatego też, wobec wyraźnego sformułowania przepisu art. 10 oraz art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, należy przyjąć, że stronami postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację są również prawnukowie J. i O. H. Wskazał, że bezspornym jest fakt, iż w sprawie istnieje spór pomiędzy osobami uprawnionymi do pochowania zwłok dotyczący określenia miejsca, w którym powinny spoczywać szczątki. Zgodnie, z utrwalonymi poglądami reprezentowanymi zarówno przez Sąd Najwyższy, jak i sądy administracyjne, ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Jednakże ze względu na okoliczność, że strony nie rozstrzygnęły same o przysługującym im podmiotowym prawie osobistym, organ we własnym zakresie musiał rozstrzygnąć zagadnienie wstępne. Podniósł, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1966r. (sygn. Akt II CR 106/66), iż prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do powyższej zmiany wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Jednakże nie oznacza to, że sprzeciw jednego lub niektórych członków rodziny, choćby większości, uniemożliwia w każdym wypadku zmianę zamierzoną przez pozostałych. Dlatego też, pomimo braku zgody P. i G. H. należało orzec o ekshumacji. Dodał, iż istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że cmentarz przy ul. "[...]" został zamknięty decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 3 marca 1964r. Zatem kolejna ekshumacja zwłok, która doprowadziłaby do sytuacji, w której zwłoki, wobec zamknięcia cmentarza przy ul. "[...]" i zakazu dokonywania pochówków na tym cmentarzu, naruszałaby dobra osobiste stron postępowania. Jednocześnie w wyniku wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" z dnia "[...]" zwłoki (szczątki) J. i O. H. zostały złożone w grobowcu rodzinnym.

Skargi na powyższe decyzje organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. H. i R. H. żądając stwierdzenia ich nieważności, jak też stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W swojej skardze P. H. podniósł, że zaskarżone, jak też poprzedzające je decyzje są wadliwe tak materialnie, jak i procesowo, a ustalony stan faktyczny jest ustalony błędnie. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ w osnowie decyzji wydaje dwa odrębne rozstrzygnięcia, bowiem w postępowaniu wznowieniowym organ: uchyla decyzje, odmawia uchylenia decyzji bądź ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Stąd też decyzja zawierająca dwa różne rozstrzygnięcia jest decyzją naruszającą prawo. Ponadto organy nieprawidłowo ustaliły strony postępowania, a zastosowana przez nie językowa wykładnia art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z pomięciem wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jest niewystarczająca. Nie można bowiem założyć, że wszyscy zstępni zmarłych będą uprawnieni. W takiej sytuacji należy przyjąć generacyjną kolejność uprawnionych (wnuki, prawnuki, praprawnuki), gdyż inaczej krąg podmiotów będzie na tyle duży, że nie sposób w ogóle wziąć wszystkich pod uwagę. Skoro jednak organy przyjęły, że uprawnieni są wszyscy zstępni, to błędnym było ustalenie, że tylko niektórzy z nich są stronami postępowania. Nie wzięto bowiem w ogóle pod uwagę zstępnych skarżących, jak też niektórych zstępnych zamieszkałych w Polsce. Dodał, iż nie sposób również zrozumieć dlaczego zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte na korzyść tej strony, która była wnioskodawcą i nie wystąpiła do sądu powszechnego o ustalenie praw podmiotowych. Organy winny w tym względzie rozważyć brak aktywności samego wnioskodawcy, a przede wszystkim ocenić jego wcześniejsze stanowisko wskazujące, że wszyscy uprawnieni wyrażają zgodę na ekshumację, a tak nie było. Nie sprawdziły się również, jak wskazał, ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące opieki nad grobami dziadków, bowiem okazało się, że skarżący dba o groby. To skarżący był najbardziej związany z dziadkami, znał ich wolę i przekazał organowi w jakich okolicznościach ją oświadczyli. Skoro tak to organ miał obowiązek wolę zmarłych uszanować. Argumentował, że organ odwoławczy błędnie stwierdza, iż rzekomo H. H. podał, że "wolą dziadków było spoczywać razem ze swoimi dziećmi w jednej mogile". Nie wiadomo skąd organ wziął taki stan rzeczy, tak nie było i H. H. nigdy tak nie oświadczył. Twierdził natomiast, że to jego wolą jest aby tak było. To diametralna różnica, ale widać organ odwoławczy chciał to inaczej przedstawić – nieudolnie. Dalsze twierdzenia organu, że nie wiadomo czy dziadkowie nie chcieliby być pochowani w innym miejscu "gdyby w momencie ich śmierci istniał taki cmentarz", są już dużym nadużyciem. Nadto podniósł, iż jest zastanawiające dlaczego jego twierdzenia i dowody nie zostały wyeksponowane tak, jak wszystkie inne, które miałyby świadczyć przeciw niemu. Powyższe wskazuje, że organ nie sprostał zasadzie ustalenia prawdy obiektywnej. Wydawało się bowiem logicznym i słusznym, że jeśli jakaś strona wystąpi z wnioskiem, a nie uzyska zgody innych uprawnionych, to organ wezwie stronę do wystąpienia do sądu powszechnego, ale jeśli ten wnioskodawca do sądu nie wystąpi, to dlaczego rozstrzygać owo zagadnienie właśnie na jego korzyść i całkowicie dyskwalifikując stanowisko skarżącego. Jeśli tak, to organ musi to wykazać, że uważa wyjaśnienia skarżącego za nieprawdziwe, nieprzekonujące lub gorsze od wyjaśnień innych stron. Nadto wskazał że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. oraz błędnie zrezygnowały w sprawie z oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei R. H. w swojej skardze wskazał, że jest synem G. i prawnukiem O. i J. H. Nie brał, bez własnej winy, udziału w toczącym się postępowaniu, bowiem organy całkowicie bezrefleksyjnie pominęły prawnuków ze strony niemieckiej, przyjmując tylko w poczet stron prawnuków ze strony polskiej. Dlatego też jest całkowicie niezrozumiałym, jak organy działające zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego mogły w ogóle pominąć fakt, że także inne strony postępowania mogą mieć dzieci. Podniósł, iż skoro uprawnieni do udziału w postępowaniu są wszyscy zstępni, to błędem (w konsekwencji pozbawieniem prawa czynnego udziału w postępowaniu) było ustalenie, że tylko niektórzy zstępni są stronami tego postępowania. Dodał, że nie można też zaakceptować sytuacji, w której organ w osnowie decyzji wydaje dwa odrębne rozstrzygnięcia bowiem nie wiadomo, które rozstrzygnięcie wchodzi w grę. Nadto zarzucił bezpodstawne zastosowanie przez organy w sprawie art.146 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skargach zarzutów wskazał, że decyzje z dnia "[...]" zawierają jedno rozstrzygnięcie zawarte w trzech punktach i z tego względu wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji jest niezasadny. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniach swoich decyzji precyzyjnie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalono krąg osób będących stronami postępowania w sprawie. W umotywowany sposób przedstawiono również sposób rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wskazał, że jedną z problematycznych kwestii, w ramach ustalenia stanu faktycznego sprawy, było ustalenie kręgu osób uprawnionych do pochowania zwłok. Jednakże pomimo faktu, że ani skarżący, ani pozostali uczestnicy postępowania nie wykazali pełnego kręgu osób uprawnionych – stron postępowania, organy dołożyły wszelkich starań aby zapewnić stronom udział w postępowaniu. Nietrafne są również zarzuty, że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. oraz zrezygnowały z oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a powyższe kwestie zostały szczegółowo omówione w zakwestionowanych decyzjach.

Zarządzeniem z dnia 25 lutego 2010r. skargi P. H. i R. H. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygając w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że organy administracji naruszyły przepisy prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie bowiem skarżący zarzucają, że organ I instancji w osnowach decyzji wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzjach tych organ po wznowieniu postępowania, stwierdził że decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym zostały wydane z naruszeniem prawa oraz odmówił ich uchylenia, ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłyby zapaść wyłącznie decyzje odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym, to jest zezwalające na ekshumacje zwłok/szczątków. W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszych sprawach, bowiem organ stwierdził, że istnieją przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. nowe okoliczności faktyczne: nowe osoby uprawnione do żądania ekshumacji i brak ich zgody w tym zakresie. Dlatego organ rozpoznał sprawy merytorycznie. Błędnie zatem organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowych. Wydając orzeczenia tej treści (w osnowie) organ uznał jakoby nie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, co jest ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniach tych decyzji gdzie przyjmuje, że takie są, skutkiem czego stwierdził też w osnowach, że decyzje dotychczasowe zostały wydane z naruszeniem prawa. Te ostatnie rozstrzygnięcia mają oparcie w przepisie art. 151 § 2 k.p.a. Z treści art. 151 k.p.a. wyraźnie wynika, że po wznowieniu postępowania organ może wydać tylko jedno z powyższych orzeczeń, warunkiem stwierdzenia, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa jest stwierdzenie istnienia podstaw wznowieniowych, a skoro je stwierdzono to nie można było odmówić uchylenia decyzji. W konsekwencji wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji nie przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa, co jest okolicznością stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętych wadą nieważności też stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Praktyka judykacyjna wielokrotnie uznawała naruszenie rozwiązania przyjętego w art. 151 k.p.a. za rażące naruszenie prawa (wyroki: WSA z 10 listopada 2005r. I SA/Wa1759/04 Lex nr 199007; NSA z 22 marca 2000r. II SA/Gd 1196/98 Lex nr 44234; NSA z 30 października 1996r. SA/Wr 3437/95 Lex nr 27359; SN z 6 sierpnia 1999r. III RN 30/99 Lex nr 39451).

Słuszne jest także stanowisko skarżącego R. H. co do interpretacji przepisów prawa określających krąg osób uprawnionych do brania udziału w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok. Zgodnie z art. 15 ust 1 pkt 1) w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok mianowicie : 1) pozostałego małżonka (ki), 2) krewnych wstępnych, 3) krewnych wstępnych, 4) krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. W początkowym etapie obowiązywania ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych orzecznictwo sądowe stało na stanowisku, że art. 10 ust. 1 tej ustawy nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania i ekshumacji zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób (tak SN w wyroku z dnia 7 czerwca 1966r. I CR 346/65 Lex nr 5998). W późniejszym okresie stanowisko to uległo zmianie tylko o tyle, że uznaje się, iż przepisy te ustalają kolejność osób uprawnionych z określonej w tych przepisach grupy przed osobami zaliczonymi do innych grup wymienionych w tych przepisach w dalszej kolejności (tak SN w wyroku z dnia 25 września 1972r. II CR 353/72 Lex nr 1519). Takie też stanowisko prezentuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Prawo członków rodziny zmarłego do jego pochówku i ekshumacji jest bardzo istotnym dla każdego człowieka. Dlatego ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie wyraźnym przepisem ustawy. Zatem przepisy art. 10 i 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy interpretować zgodnie z ich gramatycznym brzmieniem. Wszelkie ograniczanie tych praw poprzez stosowanie, jak postuluje skarżący P. H., wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może mieć miejsca. Zbyt duża ilość uczestników w takim postępowaniu (zresztą w praktyce zdarza się to rzadko) nie jest argumentem przekonywującym w zderzeniu z wagą prawa do pochówku i ekshumacji. Nie sposób z góry przyjąć, że zawsze syn był bardziej związany z rodzicami niż wnuk z dziadkami i uniemożliwiać tymże wnukom współdecydowania o miejscu pochówku tychże dziadków. Mając to na uwadze ustawodawca nie ustalił pierwszeństwa w ramach wymienionych w art. 10 ust 1 ustawy grup. Ponadto gdyby było to jego zamiarem wskazałby wyraźnie, że prawo to przysługuje kolejno żyjącym dzieciom, wnukom, prawnukom i dalszym zstępnym. Zatem Sąd podziela interpretację tych przepisów przyjętą przez organy obydwu instancji. Konsekwencją tego jest jednak konieczność ustalenia wszystkich żyjących zstępnych J. i O. H. i uznania ich za uczestników postępowania. Powinność tę organ administracji mógł wykonać prawidłowo i precyzyjnie formułując pytanie do aktualnych uczestników. Dotychczasowe zapytania tego warunku nie spełniały, podobnie zresztą jak oświadczenia H. H. załączone do wniosków o ekshumacje. We wskazanych okolicznościach pominięcie skarżącego R. H. prawnuka J. i O. H. w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. a tym samym stwarza możliwość uchylenia zaskarżonych i poprzedzających ich decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Pominięcie w postępowaniach administracyjnych części osób uprawnionych spowodowało w konsekwencji nie uzyskanie ich zgody na ekshumację co stanowi też naruszenie art. 15 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Słuszny jest także zarzut P. H. niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i nie wzięcia pod rozwagę jego argumentów. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając sprawę nie zastosowały się do powinności wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej. Zasady te nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji rozstrzygania zagadnienia wstępnego w zastępstwie sądu powszechnego. Rozstrzygając zagadnienie wstępne nawet o największym stopniu trudności organ administracji zobowiązany jest przy sprzecznych stanowiskach stron, ustalić jaki był prawdziwy stan rzeczy, do którego należy zastosować odpowiednie prawo materialne. Organy nie rozstrzygnęły jednoznacznie kwestii woli zmarłych co do miejsca ich pochówku oraz kto i w jakim zakresie opiekował się ich grobami. Organy nie uzasadniły dlaczego za prawdziwe uznały stanowisko wnioskodawcy, a odmówiły wiary innym stronom postępowania. Organy nie zauważyły też faktu zatajenia przez wnioskodawcę H. H. istnienia wielu innych członków rodziny uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku J. i O. H., co wydaje nie powinno być bez znaczenia przy ocenie jego wiarygodności, tak jak i jego bierna postawa przy wystąpieniu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przed sądem powszechnym. Na marginesie tylko należy wskazać, że punktem wyjścia do oceny wniosku o przeniesienie zwłok w inne miejsce pochówku jest zgoda wszystkich uprawnionych członków rodziny zmarłego. Jeśli jej nie ma ekshumacja może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy przyjęciu, że cmentarz przy ulicy "[...]" w "[...]" nie będzie likwidowany, pozostaje jedynie jedna przesłanka mająca uzasadniać uwzględnienie wniosków o ekshumację zwłok/szczątków J. i O. H. – łączenie grobów jednej rodziny. Zatem organy powinny także rozważyć czy ta przesłanka jest ważniejsza niż względy historyczne wskazane przez skarżącego P. H., oczywiście przy uwzględnieniu woli zmarłych i tego kto dotychczas opiekował się ich grobami. Przy czym należy tu podnieść, że skoro rzeczony cmentarz jest tylko zamknięty, to nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organów, że oddalenie wniosków o ekshumację po wznowieniu postępowań uczyniłoby niewykonalnym przeniesienie szczątków J. i O. H. ponownie na ten cmentarz tj. na miejsce pierwotnego pochówku. Zamknięcie cmentarza oznacza jedynie zakaz nowych pochówków, a przeniesienie szczątków J. i O. H. na pierwotne miejsce spoczynku, takim by nie było.

Nie można natomiast uznać za zasadny zarzutu wadliwego zastosowania art. 146 § 2 kpa. Przede wszystkim postępowania wznowieniowe wszczęto z urzędu, a podstawą wznowienia nie było to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 §1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ na tej podstawie można wznowić postępowanie tylko na wniosek tej strony. Ponadto niemożliwość zastosowania we wznowionym postępowaniu art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której nie tylko strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym ale także gdy organ nie rozważał materialnych aspektów sprawy, lecz tylko formalne (że strona nie uczestniczyła w postępowaniu), (tak B. Adamiak / J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo C.H. Beck wydanie 9 str. 681 oraz NSA w wyroku z dnia 25 listopada 1988r. IV SA 540/88 Lex 10029). W niniejszej sprawie organy rozważały również aspekty materialne, zatem mogły zastosować art. 146 § 2 k.p.a. Ponadto wbrew zarzutom P. H. nie było koniecznym dokonywanie przez organy oceny przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie była ona podstawą wznowienia. Oczywistym jednak jest, że organy powinny we własnym zakresie ocenić oświadczenia H. H. złożone w postępowaniu zwyczajnym pod kątem ich zgodności z prawdą, co jak już wskazano wyżej ma znaczenie dla oceny jego wiarygodności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargi za zasadne, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji zaskarżonych i utrzymanych nimi w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na uwzględnienie skarg Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania sądowego.