Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 457/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), Starosta S., działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów projektu decyzji Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe na działce nr (...) położonej w obrębie K., gmina K.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Wójt Gminy K., pismem z dnia (...) października 2012 r., zwrócił się do o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Następnie Starosta przytoczył treść przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że przedmiotowe uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zapisami z ewidencji gruntów inwestycja ma być zrealizowana na nieruchomości o powierzchni (...) ha, która składa się z użytków rolnych klasy IIIa o powierzchni (...) ha oraz z gruntów ornych klasy IIIb o powierzchni (...) ha. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że działka nr (...), powstała w 2010 r. w wyniku podziału geodezyjnego działki nr (...) o powierzchni (...) ha.

W dalszej części uzasadniania wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (obecnie Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi). W ocenie Starosty użyty w powyższym przepisie termin "zwarty obszar projektowany" należało odnieść do całej powierzchni działki, na której realizowana ma być inwestycja, a więc powierzchni działki nr (...), z której działka (...) została wydzielona. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 mówi bowiem o obszarze jednej lub kilku działek wyodrębnionych ściśle oznaczonymi granicami. Jakakolwiek inna wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu, w sytuacji ograniczenia przez inwestora powierzchni zabudowy do wyznaczonego minimum. W konsekwencji Starosta wskazał, że wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej jest możliwe jedynie w drodze planu miejscowego, a obecnie niemożliwe jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. K., wyjaśniając, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mieści się w kryterium obszarowym, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skarżąca, odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych, podniosła, że pod pojęciem "terenu", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia (...) listopada 2012 r.

Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów mających znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. Następnie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że kryterium obszarowe, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odnosi się tylko do powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w którego skład one wchodzą. Ponieważ działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w zwartym kompleksie o charakterze rolnym oraz stanowi, wraz z działkami nr (...) oraz (...), obszar gruntów ornych klasy IIIa wynoszący (...) ha, gruntów ornych klasy IIIb wynoszący (...) ha oraz gruntów ornych klasy IVa wynoszący (...) ha, a więc obszar przekraczający ustawową powierzchnię 0,5 ha, jej przekształcenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. reprezentowana przez adw. U. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegających na wadliwym przyjęciu, że realizacja inwestycji na działce nr (...) wymaga uzyskania wcześniejszej zgody ministra.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi nie można podzielić oceny Kolegium, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Zdaniem skarżącej kryterium powyższe dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie, a więc obszaru objętego wnioskiem o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i wypowiedzi doktryny. Zakwestionowano stanowisko organu, że dokonany podział nieruchomości stanowił obejście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wskazano, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy dopuściły się naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów, projektu decyzji Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe na działce nr (...) położonej w obrębie Kaźmierz, gmina K.

Stosownie do treści art. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnienia wymaga, że uzgodnienie powyższe dotyczy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc dotyczy nieruchomości, które w katastrze nieruchomości są oznaczone jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi.

Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na nieruchomości o powierzchni (...) ha, która składa się z użytków rolnych klasy IIIa o powierzchni (...) ha oraz z gruntów ornych klasy IIIb o powierzchni (...) ha. Równocześnie organy zwróciły uwagę, że działka nr (...), o powierzchni powstała w 2010 r. w wyniku podziału geodezyjnego działki nr (...) o powierzchni (...) ha. Zdaniem organów administracji publicznej, kryterium obszarowe, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się nie tylko do działki lub działek, na których jest planowana inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu, w skład którego one wchodzą. Ze stanowiskiem powyższym konsekwentnie nie zgadza się skarżąca.

Powoduje to, że w istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia normatywnej treści pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", co pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie czy tzw. "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", o jakim mowa była w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r. obejmował jedynie działkę, na której ma być zrealizowana inwestycja, czy też odnosił się do terenów przyległych, z których została ona wyodrębniona.

Sąd wskazuje, że użyte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym początkowo nie wykształciło się jednolite stanowisko, dotyczące jego wykładni. Część sądów administracyjnych wskazywała, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, dla określenia którego nie ma jednak znaczenia granica działki, która ma podlegać zainwestowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06 oraz z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 13/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W innych orzeczeniach, która to linia orzecznicza aktualnie dominuje podnoszono natomiast, że kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 738/07; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2225/10, z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1433/11, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Interpretując pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" należy w pierwszej kolejności zauważyć, że biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 przez wskazane w nim "takie przeznaczenie" rozumieć należy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Co za tym idzie już w drodze prostej wykładni językowej obejmującej jednakże całość analizowane przepisu należy dojść do wniosku, iż ustanawiał on wymóg uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, tylko dla sytuacji gdy zwarty obszar gruntów, które miałyby zmienić przeznaczenie przekraczał 0,5 ha.

Wykładnia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" przedstawiona przez w niniejszej sprawie przez organy administracji skoncentrowała się wyłącznie na elemencie zwartości obszaru gruntów rolnych pomijając zaś zupełnie dalszą cześć przepisu wyraźnie wskazującą, iż chodzi w nim wyłącznie o obszar projektowany do zmiany, a nie o cały obszar stanowiących pewną funkcjonalna całość gruntów rolnych określonej klasy, spośród których zmiana przeznaczenia ma dotyczyć jedynie ich części.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż art. 64 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny w granicach określonych ustawą. Niewątpliwie jednym z ustawowych ograniczeń dotyczących prawa własności był przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, który uzależniał przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 h, od wcześniejszej zgody właściwego organu. Przepis ten ograniczał prawo własności w zakresie swobodnej zabudowy nieruchomości stanowiącej grunty orne, co miało zapobiegać wyłączaniu z produkcji rolnej gleb o najlepszej klasie bonitacyjnej.

Oczywistym jawi się zatem, iż przy wykładni niewątpliwie ograniczającego konstytucyjnie chronione prawo własności przepisu należy stosować taką metodę jego wykładni, która zapewni maksymalną ochronę wartości konstytucyjnie chronionych. Niedopuszczalna jest w szczególności jego wykładnia rozszerzająca, zmierzającą do dalszego ograniczania prawa własności w zakresie większym niż wprost wynikający z ustawy.

Co za tym idzie ustawowe określenie; "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie bowiem łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni od której zależy wprowadzenie wymogu uzyskania zgody właściwego ministra, wyłącznie do działki lub działek dla których ma nastąpić zmiana przeznaczenia.

Rozważenia wymaga w tym miejscu cel umieszczenia przez ustawodawcę w analizowanym przepisie przymiotnika "zwarty" charakteryzującego obszar projektowany do zmiany przeznaczenia na nierolnicze i nieleśne. W kontekście zasady racjonalności prawodawcy oczywistym jawi się bowiem, iż działanie to miało charakter celowy.

Przymiotnik zwarty w języku polskim oznacza złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się bardzo blisko siebie, względnie składający się z elementów bardzo dobrze pasujących do siebie (definicja za Słownikiem języka polskiego PWN dostępnym na stronie Internetowej http://sjp.pwn.pl/).

Użycie w stosunku do obszaru projektowanego do zmiany przymiotnika zwarty wskazuje w ocenie Sądu, iż ustawodawca ustanawiając wymóg uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów i wprowadzając próg, od którego wymóg ten obowiązuje, nie ograniczał go jedynie do wielkości działki objętej danym postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz odniósł tą wielkość do całości obszaru gruntów rolnych określonych klas bonitacyjnych, którego przeznaczenie ma ulec zmianie.

Zauważyć bowiem należy, iż w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, w których wykładni zwrotu "zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia" dokonuje się w związku z koniecznością oceny czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, mogą pojawiać się próby obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze polegające na uprzednim podziale gruntu rolnego na działki o obszarze mniejszym niż wartość graniczna określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a następnie uzyskiwaniu odrębnych warunków zabudowy dla każdej z tych działek.

Ustawodawca używając pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a nie "obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nakazywał zaś uwzględniać czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Inaczej rzecz ujmując dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy dokonany podział nie zmierzał do obejścia rygorów określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie miał doprowadzić do zmiany przeznaczenia obszaru o wielkości przekraczającej 0,5 ha.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie wnioskiem inwestora była objęta działka nr (...), będącą jedną z trzech działek o powstałych w wyniku podziału działki rolnej nr (...), której grunty rolne klasy III i IV przekraczały powierzchnię (...) ha. W tym stanie faktycznym organy uznały, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi, a więc obszar przekraczający wielkość wskazaną w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Za obszar ten uznano zatem wszystkie grunty wchodzące pierwotnie w skład działki rolnej nr (...), która uległa podziałowi na działki nr (...),(...) i (...).

W ocenie Sądu stanowisko to uznać należało za co najmniej przedwczesne w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by również w stosunku do pozostałych dwóch działek powstałych w wyniku podziału działki nr (...) projektowano, bądź zrealizowano już zmianę przeznaczenia na nierolnicze i nieleśne, względnie by wyodrębnienie działek nr (...) o powierzchni (...) ha, nr (...) o powierzchni (...) ha oraz nr (...) o powierzchni (...) ha zmierzało do obejścia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów i rolnych, w celu wyłączenia całej nieruchomości z produkcji rolnej.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że z dniem 26 maja 2013 r., a więc już wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) zmieniono art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.

W uzasadnieniu projektu ustawy (dostępnym w bazie LEX w: Komentarz do ostatniej zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) podano, iż za konieczne uznano poddanie wzmocnionej ochronie możliwość przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych. Wskazano, że dotychczasowe brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy powodowało, podejmowanie działań zmierzających do obchodzenia konieczności uzyskania zgody ministra na takie wyłączenie poprzez dokonywanie podziału większych nieruchomości na działki nie przekraczające powierzchni 0,5 ha i przekształcaniu ich na grunty o innym charakterze niż rolne. Wskazano, że wprowadzona zmiana w znacznej mierze ograniczy możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich gruntów rolnych klas I-III.

Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy nie można skutecznie wywodzić, że wskazane powyżej przesłanki, które legły u podstaw ostatniej nowelizacji przepisu art. 7 ustawy, były nietrafne i nie uwzględniały wcześniejszych zamierzeń prawodawcy, który przyjmując określony kształt ochrony gruntów rolnych i leśnych dał temu wyraz w przepisach obowiązujących do dnia 26 maja 2013 r. Powyższe stanowi dodatkowy argument za przyjęciem, iż dokonana przez rozpatrujące sprawę organy administracji wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wykładnią contra legem.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało wadliwej wykładni art. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy całego, zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład, którego wchodzą działka lub działki na których planowana jest inwestycja, a nie tylko działek, których przeznaczenie ma ulec zmianie i w następstwie tego zaniechało wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W szczególności nie ustalono, czy działania skarżącej, polegającej na wyodrębnieniu działki nr (...) istotnie zmierzały do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zmianę przeznaczenia na nierolnicze i nieleśne gruntów o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Dopuszczono się tym samym naruszenia przywołanego powyżej przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu Organ winien także dokonać oceny jaki wpływ na bieg niniejszego postępowania ma nowelizacja art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Oceny takowej nie mógł dokonać Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a.