Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 285/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Drogi publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5, 19 ust, 2, 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku o uzgodnienie projektu budowlanego przebudowy pl. [...] oraz przebudowy ul. [...] postanawia: wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2019 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w K. ("[...]ZDK") w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że pismem z [...] września 2019 r. Gmina K. zwróciła się o uzgodnienie projektu budowlanego przebudowy pl. [...] (droga krajowa nr [...]) w zakresie jezdni, chodników, oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej oraz przebudowy odcinka ul. [...] (droga krajowa nr [...]) w zakresie chodnika i oświetlenia drogowego.

W związku ze zmianą, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, kategorii drogi, organ przekazał wniosek do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich. Pismem z [...] października 2019 r. [...]ZDW odesłał wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, uznając, że wobec treści załącznika nr 16 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przebiegu dróg krajowych, w którym w przebiegu drogi krajowej nr [...] nie jest ujęty odcinek znajdujący się na terenie miasta K., nie doszło do zmiany kategorii drogi z krajowej na wojewódzką, a tym samym organem właściwym do załatwienia sprawy jest GDDKiA.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się GDDKiA skazując, ze istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy odcinek drogi krajowej nr [...], przebiegający przez miejscowość K., tj. pl. [...] i ul. [...], uzyskał od [...] października 2019 r. kategorię drogi wojewódzkiej.

Przed wybudowaniem obwodnicy miejscowości K. droga krajowa przebiegała przez miejscowość K., a przedmiotowy odcinek był jej częścią. Obwodnica miasta K. oddana została do użytku [...] lipca 2002 r., a zatem przed wejściem w życie ([...] lipca 2003 r.) przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Tym samym rozpoczęcie jej użytkowania nie spowodowało zmiany kategorii drogi przebiegającej przez miasto. Do zmiany kategorii tej drogi mogło zatem dość wyłącznie na podstawie przepisów ogólnych.

Przepis art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowił, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego. Tym samym pozbawienie tego odcinka drogi kategorii drogi krajowej nastąpić mogło tylko w sytuacji gdyby którykolwiek z samorządów podjął uchwałę o zaliczeniu tej drogi do kategorii drogi samorządowej. Niewątpliwie, w odniesieniu do tego odcinka drogi, takiej uchwały nie podjął żaden z samorządów. W konsekwencji droga przebiegająca przez K. pozostała drogą krajową. W okresie pomiędzy 2004 a 2019 r. część tej drogi zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Przejęciem tym nie jest objęty jednak odcinek od pl. [...] do ul. [...]. Tym samym odcinek ten pozostał drogą krajową, w konsekwencji czego GDDKiA, jako zarządca, zarządzał dwoma równolegle przebiegającymi odcinkami drogi krajowej nr [...]. Jak wskazał GDDKiA, w treści załącznika nr 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie [...] przedmiotowy odcinek drogi krajowej, położony w obrębie miasta K., nie jest ujawniony. Nie oznacza to jednak, że odcinek ten nie ma kategorii drogi krajowej. Z powyższym zgadza się również [...]ZDW, bo w piśmie z [...] października 2019 r. to GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej, jest organem właściwym dla rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości w sąsiedztwie pasa drogowego na tym odcinku.

W dniu [...] października 2019 r. nowy przebieg drogi krajowej nr [...] zastąpił dotychczasową drogę krajową nr [...]. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. [...]ZDW nie kwestionuje zmiany kategorii drogi w przebiegu obwodnicy miasta K. Jednocześnie jednak zdaje się uznawać, że odcinek przebiegający przez miejscowość K. jest drogą krajową odrębną od drogi nr [...], w stosunku do którego, od dnia oddania do użytkowania drogi [...], nie nastąpił skutek o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p.

Zdaniem GDDKiA [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich nie ma racji twierdząc, że przedmiotowy odcinek drogi nie jest częścią drogi krajowej nr [...]. Gdyby tak było, to musiałby on być odrębną od drogi krajowej nr [...] drogą krajową. Zgodnie natomiast z art. 5 ustawy o drogach publicznych do dróg krajowych zalicza się:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych,

2) drogi międzynarodowe,

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych,

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów),

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych,

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich.

W ocenie GDDKiA, "dodatkowy" odcinek drogi krajowej nie wyczerpuje znamion art. 5 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie może stanowić samodzielnie "odrębnej" drogi krajowej. Z chwilą oddania do użytkowania drogi krajowej nr [...], dotychczasowa droga krajowa nr [...] zarówno na odcinku obwodnicy, jak i w części, w której znajdowała się ona w granicach administracyjnych miasta K., na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym organem właściwym dla dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, pismem z [...] lutego 2020 r., [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego.

Jednocześnie wskazał, że do dnia oddania do użytku drogi krajowej nr [...] (tj. do [...] października 2019 r.), przebieg drogi krajowej numer [...], na ternie Miasta i Gminy K., określony pozostawał przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych ("Rozporządzenie"), gdzie w załączniku numer 16 wskazano, że DK nr [...] na terenie ww. jednostki przebiega jako "ulica bez nazwy/obwodnica/".

Tak samo przebieg DK nr [...] na terenie Miasta i Gminy K. był określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych.

Z kolei w rozporządzeniu z dnia 24 marca 2010 r. Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskich, kujawsko-pomorskim, lubelskim, łódzkim, małopolski, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim jako przebieg drogi krajowej numer [...] w Gminie K. wskazano: ulica bez nazwy/obwodnica/ - od ulicy [...] - do granicy miasta, natomiast w Mieście K.: ul. [...]: od granicy miasta - do ulicy bez nazwy/obwodnica/.

Tak samo przebieg DK numer [...] był opisany w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim.

Pierwotnie w uchwale numer 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, załącznik zawierający wykaz dróg krajowych dotyczący drogi krajowej numer [...] obejmował jej następujący przebieg: [...].

W ocenie [...]ZDW dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego i w konsekwencji zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (w aktualnie obowiązującym brzmieniu), kluczowa jest treść wykazu dróg krajowych określona Rozporządzeniem, ponieważ jest to jedyny powszechnie obowiązujący akt prawny określający przebieg dróg krajowych i tym samym wyznaczający zakres stosowania dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku o rozstrzygnięcie sporu przyznaje przy tym wprost, że "przedmiotowy odcinek drogi krajowej położony w obrębie miasta K. nie jest ujawniony", co w ocenie [...]ZDW wyklucza możliwość zastosowania do spornego odcinka drogi art. 10 ust. 5 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem [...]ZDW, zmiana zarządcy drogi na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie dróg krajowych, które pozostają zaliczone do tej kategorii dróg publicznych, zgodnie z treścią Rozporządzenia, na dzień oddania do użytkowania nowo wybudowanych odcinków, a więc w niniejszej sprawie wyłącznie odcinka drogi krajowej numer [...] położonego na ternie Gminy i Miasta K. opisanego jako "obwodnica".

W ocenie [...]ZDW, brak jest podstaw, aby dokonywać rozszerzającej wykładni Rozporządzenia i wywodzić, że na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. status drogi wojewódzkiej uzyskały odcinki dróg, które nie są wskazane w treści Rozporządzenia.

Treść delegacji ustawowej do wydania przez Ministra właściwego do spraw transportu rozporządzenia w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg krajowych, zawarta w art. 5 ust. 3 u.d.p., wskazuje, że sposób ustalenia przebiegu dróg krajowych ma zapewnić ciągłość systemu drogowego, dlatego też przebieg drogi krajowej numer [...] na terenie Gminy Miasta K. został ustalony w sposób opisany Rozporządzeniem (przebieg drogi na trenie miasta K. nie ma żadnego związku ze śladem drogi krajowej numer [...] funkcjonującym do [...] października 2019 r.).

Ponadto, sporny odcinek drogi, któremu w ramach art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, kategorię drogi wojewódzkiej usiłuje przypisać GDDKiA, nie spełnia kryteriów drogi krajowej określonych art. 5 u.d.p., nie spełnia on również kryteriów drogi wojewódzkiej określonych art. 6 u.d.p., ponieważ położony jest w centrum miasta pomiędzy drogą gminną nr [...] a drogą wojewódzką numer [...].

Pismem z [...] lutego 2020 r. GDDKiA podniósł, że stroną niniejszego sporu jest Zarząd Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.

Pismem z [...] lipca 2020 r. Marszałek Województwa [...] wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, który na podstawie art. 21 ust. 1 powyższej ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa. Taką jednostką organizacyjną jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w oparciu o statut, nadany Uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.

Marszałek Województwa ustosunkował się także do wniosku GDDKiA i stwierdził, że stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z [...] lutego 2020 r. przez pełnomocnika ustanowionego przez zarząd dróg jest stanowiskiem, które zarządca drogi popiera i w pełni akceptuje.

Marszałek Województwa dodał, że przed rokiem 2002 droga krajowa nr [...] przebiegała odcinkami: [...]. W dniu [...] lipca 2002 r. została oddana do użytku obwodnica K., na którą wówczas została skierowana droga krajowa nr [...]. Zgodnie z istniejącym wówczas stanem prawnym dotychczasowy przebieg drogi, tj. od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] – ul. [...], pl. [...], ul. [...] – do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w K. nie został pozbawiony kategorii drogi krajowej, gdyż możliwości takiej nie przewidywały obowiązujące wówczas przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ówczesnym stanem prawnym wybudowanie obwodnicy nie wiązało się bowiem z automatycznym przekazaniem dotychczasowego przebiegu drogi krajowej innym zarządcom dróg.

Zarząd Województwa [...] podjął działania zmierzające do zmiany układu komunikacyjnego na obszarze miasta K. W ich konsekwencji podjęto uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej odcinka ul. [...] w m. K., leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] (załącznik nr 4). Uchwała ta zalicza do kategorii drogi wojewódzkiej odcinek od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. Jednocześnie podjęto uchwałę Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka ul. [...] w m. K., leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (załącznik nr 5). Uchwała ta pozbawia kategorii drogi wojewódzkiej odcinek ul. [...] od [...] do skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. W efekcie powyższego Województwo [...] doprowadziło do zmian, które weszły w życie 1 stycznia 2007 r., w myśl których przejęło część pierwotnego przebiegu drogi nr [...], w ten sposób kwalifikując przejęty odcinek do kategorii drogi wojewódzkiej i zapewniając w ten sposób ciągłość drogi wojewódzkiej nr [...] pomiędzy drogą krajową nr [...] (w K.) a drogą krajową nr [...] (w K.). Jednocześnie rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 27 września 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2006 r., nr 172, poz. 1238) zawiera załącznik – wykaz odcinków dróg pozbawionych kategorii dróg krajowych, gdzie w poz. 7 znajduje się "Odcinek drogi krajowej Nr [...] - ul. [...] (od skrzyżowania z obwodnicą do skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] W kierunku G.) oraz ul. K. (od skrzyżowania z drogą wojewódzką Nr [...] do granicy miasta) w miejscowości K. oraz od granicy miasta K. do skrzyżowania z obwodnicą na terenie gminy K.". Stąd należy wyraźnie wskazać, że w toku działań Ministra Transportu, Województwa [...] oraz Powiatu B. z dniem 1 stycznia 2007 r. sytuacja pierwotnego przebiegu drogi krajowej nr [...] kształtowała się następująco:

- odcinek od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] - po ul. [...] - do skrzyżowania z drogą powiatową do G. – stanowi drogę powiatową,

- odcinek od skrzyżowania z drogą do G. - po ul. [...] - pl. [...] - ul. [...] - do skrzyżowania z ul. [...] – stanowi drogę krajową,

- odcinek od skrzyżowania z ul. [...] - po ul. [...] - do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] (w K.) – stanowi drogę wojewódzką.

Ponadto droga krajowa nr [...] przebiegała obwodnicą.

Dzięki pozbawieniu przez Ministra Transportu skrajnych odcinków pierwotnego przebiegu drogi krajowej nr [...] kategorii drogi krajowej powstała droga krajowa nie mająca połączenia z drogą krajową nr [...], nie mogąca zatem być traktowana jako druga jezdnia drogi krajowej, ale dzięki zapewnieniu wszystkich funkcji drogi, wypełniająca potrzeby komunikacyjne w połączeniu między jej dwoma końcami. Nie można tu zgodzić się z argumentacją GDDKiA, który podnosi warunki zaliczenia nowych dróg do kategorii dróg krajowych. W omawianym przypadku nowa droga krajowa nie powstała poprzez wybudowanie od podstaw, a poprzez skrócenie istniejącej drogi krajowej.

Po 1 stycznia 2007 r. minister właściwy do spraw transportu przedkładał do zaopiniowania projekty rozporządzenia w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych, w których pozostały odcinek był proponowany do pozbawienia dotychczasowej kategorii. Projekty takie opracowane były w latach: 2009, 2012, 2014, 2015, ale ostatecznie w zakresie tego odcinka nie weszły w życie.

W latach 2011, 2014, 2017 minister właściwy do spraw transportu opiniował też projekty rozporządzenia w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, w których wspomniany odcinek drogi krajowej nie był ujmowany. Treść powyższych projektów znalazła odzwierciedlenie w treści następnie promulgowanych rozporządzeń.

Analizując powyższe, Marszałek Województwa stwierdził, że przez wiele lat ustawodawca przedkładał projekt podobnie brzmiącego rozporządzenia w sprawie pozbawienia kategorii drogi krajowej odcinka, który faktycznie w 2002 r. utracił charakter drogi krajowej, ale nie porozumiał się skutecznie z ewentualnym nabywcą tego odcinka, stąd nie mógł po 2006 r. opracować obowiązującego rozporządzenia – brak było bowiem stosownej uchwały zaliczającej przedmiotowy odcinek do kategorii drogi gminnej.

Skoro zarządca drogi krajowej przebiegającej ul. [...] - pl. [...] - ul. [...] w K.nie potrafił skutecznie doprowadzić do przekazania wspomnianej drogi zarządcy kategorii gminnej, to powinien był nadać tej drodze nowy numer, gdyż droga ta przestała pełnić rolę odcinka drogi krajowej nr [...] i nie była jako taka oznakowana. Zarządca drogi krajowej wykazał się więc daleko idącą opieszałością w podejmowaniu działań mających na celu jednoznaczne uporządkowanie stanu prawnego drogi krajowej.

Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zaliczeniu do kategorii drogi wojewódzkiej podlega odcinek drogi krajowej zastąpiony nowym odcinkiem drogi. Stąd zaliczeniu do kategorii drogi wojewódzkiej od [...] października 2019 r. podlega tylko odcinek drogi krajowej nr [...] prowadzący dotychczas ruch o charakterze tranzytowym, tj. przebiegający po obwodnicy K. Przebieg po ul. [...], pl. [...] i ul. [...] został zastąpiony przez przebieg obwodnicą K., a dopiero ten przez drogę ekspresową nr [...]. Droga ekspresowa nr [...] zastąpiła dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr [...] na odcinku W.-S., w których to miejscowościach można wyznaczyć punkt początkowy i końcowy dotychczasowego i nowego przebiegu drogi. Nie można powiedzieć, że droga ekspresowa zastąpiła drogę krajową w K., ponieważ nie ma z nią ani jednego punku wspólnego, a przede wszystkim nie zastępuje przebiegu od jej punktu początkowego do jej punktu końcowego.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w uzupełnieniu złożonego wniosku poinformował, że zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nadania numerów drogom krajowym określił nowy przebieg drogi krajowej nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że pierwotnie GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a [...]ZDK. Tymczasem spór kompetencyjny może powstać jedynie między organami administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r., sygn. akt II GW 15/19, postanowienie dostępie pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), a [...]ZDK takim organem nie jest, bowiem w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej jako "u.d.p.") stanowi jedynie jednostkę organizacyjną utworzoną przez zarządcę drogi (art. 19 ust. 2 u.d.p.). Jednakże pismem z [...] lutego 2020 r. GDDKiA podniósł, że stroną niniejszego sporu jest Zarząd Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.

Z kolei pismem z [...] lipca 2020 r. Marszałek Województwa [...] wskazał, że zgodnie z art. 19 u.d.p. zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, który na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa. Taką jednostką organizacyjną jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w oparciu o statut, nadany Uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Marszałek Województwa ustosunkował się do wniosku GDDKiA i stwierdził, że stanowisko przedstawione przez [...]ZDK w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego popiera i w pełni akceptuje. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przeszkód, aby rozpoznać tak zmodyfikowany wniosek.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny.

W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75).

Zgodnie z art. 38 ust 2 u.d.p. przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, znajdujących się w pasie drogowym, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. W myśl zaś art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie miały zastosowania) są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zatem z powyższego przepisu wynika, że o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zgody na przebudowę oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej decyduje kategoria, do której droga została zaliczona.

Należy także zwrócić uwagę na ważną zasadę wyrażoną w art. 10 ust. 3 u.d.p., według której pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Zasada ta wynika z założenia, że nie może być drogi publicznej, która nie jest zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg, ponieważ drogami publicznymi są drogi zaliczone do jednej z czterech kategorii dróg (art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] września 2019 r. Gmina K. zwróciła się do GDDKiA o uzgodnienie projektu budowlanego przebudowy pl. [...] (droga krajowa nr [...]) w zakresie jezdni, chodników, oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej oraz przebudowy odcinka ul. [...] (droga krajowa nr [...]) w zakresie chodnika i oświetlenia drogowego.

Nie jest przedmiotem sporu, iż przed rokiem 2002 droga krajowa nr [...] przebiegała odcinkami: [...], i że wskazany we wniosku do przebudowy odcinek drogi był częścią drogi krajowej nr [...].

Nie budzi też wątpliwości, że obwodnica miejscowości K. została oddana do użytku w dniu 19 lipca 2002 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu art. 10 ust 5 u.d.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 200, poz. 1953 - która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r.).

Do dnia 7 lutego 2007 r. zmiana kategorii drogi dokonywała się wyłącznie w drodze rozporządzenia właściwego ministra ( art. 10 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art.10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.).

Strony sporu nie kwestionują, że nie doszło w wyżej wskazanym trybie do zmiany kategorii, wskazanego we wniosku z [...] września 2019 r. odcinka drogi.

Z dniem [...] października 2019 r. została oddana do użytku droga krajowa nr [...], która zastąpiła dotychczasową drogę nr [...]. W rozpoznawanej sprawie należy zatem ustalić, czy w tych okolicznościach nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr [...] (na odcinku przebiegającym przez K., tj. pl. [...] i ulica K.) kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej.

W myśl przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych wskazanych wyżej zasad i jest niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga również wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie.

Wyżej wskazane brzmienie przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. zostało mu nadane przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Podnieść należy, że z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiej treści wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która w art. 1 pkt 12 wprowadziła po raz pierwszy do ustawy o drogach publicznych art. 10 ust. 5 (który stanowił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej) wynika, że takie właśnie rozwiązanie prawne podyktowane zostało potrzebą przyspieszenia przejmowania dotychczasowych odcinków dróg przez nowych zarządców. Zdarzało się bowiem często, że zarządca pozbawiał drogę kategorii, a następnie droga ta nie była zaliczana do innej kategorii a niekiedy zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki czy obwodnice bywał zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg.

Przedstawione motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem nowelizacji art. 10 ust. 5 u.d.p. było wprowadzenie zasady, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi zostaje z mocy samego prawa, z chwilą oddania go do użytkowania, pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do odpowiedniej kategorii.

Z uwagi na powyższe argumenty, skoro wskazany we wniosku z [...] września 2019 r. odcinek drogi krajowej nr [...] został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi [...] i nowo wybudowany odcinek drogi został oddany do użytkowania, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 10 ust. 5 u.d.p., dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zarządcą powyższej drogi jest, w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., Zarząd Województwa [...].

Nie można w tej sytuacji podzielić stanowiska i argumentacji Zarządu Województwa [...], że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania, gdy nowy odcinek drogi ekspresowej znajduje się w innym miejscu, niż dotychczasowa droga krajowa w K., ponieważ nie ma z nią ani jednego punktu wspólnego oraz nie zastępuje jej przebiegu. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II GW 18/15 (CBOSA), a które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, jest oczywiste, że przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, co odnosi się także do drogi ekspresowej [...], przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (zob. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20, CBOSA).

Należy także zauważyć, że nowy przebieg drogi krajowej nr [...], wyznaczony zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nadania numerów drogom krajowym, nie obejmuje miejscowości K.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy K. z [...] września 2019 r. o uzgodnienie projektu budowlanego przebudowy pl. [...] w zakresie jezdni, chodników, oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej oraz przebudowy odcinka ul. [...] w zakresie chodnika i oświetlenia drogowego jest Zarząd Województwa [...].

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.