Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1184/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28aa, art. 30 ust. 1, 2-3, art. 33 ust. 3-5, art. 46, art. 50, art. 60-61
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. U. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [....] na rzecz skarżącej J. U. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. U.(skarżąca) jest uchwała Rady Miejskiej (Rada Miejska/Rada/organ) podjęta na XXX sesji zwyczajnej odbytej w dniach 28 – 29 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Gminy (Burmistrz/organ wykonawczy).

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco.

W dniach 28 – 29 sierpnia 2020 r. odbyła się XXX sesja zwyczajna Rady Miejskiej. W ramach ustalonego porządku obrad Burmistrz przedstawiła Raport o stanie Gminy (dalej w skrócie: "Raport"), następnie odbyła się debata nad Raportem, po czym Przewodniczący Rady Miejskiej odczytał projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi. Uchwała nie została podjęta (głosami 1- za, 12- przeciw, 1- niegłosujący). Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że Burmistrz nie uzyskała wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały jest równoznaczne z nieudzieleniem wotum zaufania.

Skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi, zaskarżając uchwałę w całości i zarzucając istotne naruszenie przepisów, a mianowicie:

- art. 28aa ust. 1 oraz 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) poprzez zakreślenie Burmistrzowi ram czasowych na zaprezentowanie Raportu;

- art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., art. 7 Konstytucji RP poprzez niesporządzenie uzasadnienia do uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi, czyniąc decyzję Rady Miejskiej samowolną i arbitralną.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że kompetencją rady miejskiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., jest rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Szczegółowy tryb i procedurę w tej sprawie zawiera dyspozycja art. 28aa u.s.g.

Skarżąca podała, że Raport został przekazany Radzie Miejskiej w dniu 30 lipca 2020 r., a więc w terminie zgodnym z art. 28aa ust. 1 u.s.g. w związku. z art. 15 zzzzzz ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), wydłużającym termin przedstawienia raportu o stanie gminy o 60 dni. Do dnia XXX sesji Rady Miejskiej, odbytej [....] sierpnia 2020 r., radni nie zgłosili żadnych uwag, interpelacji czy wniosków z prośbą o przedstawienie dodatkowych informacji, wyjaśnień. Zdaniem skarżącej wskazywało to, że do przygotowanego Raportu radni nie mają uwag i zastrzeżeń.

Skarżąca zwróciła uwagę na zmianę porządku obrad przez radnych, którzy wprowadzili wolne wnioski i zapytania przed przedstawieniem Raportu i kwestią absolutorium pomimo tego, że jako Burmistrz w dniu 13 sierpnia 2020 r. zaproponowała porządek obrad sesji, który został uzgodniony i zaakceptowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej. Skarżąca jako Burmistrz optowała przeciwko takim zmianom, zwracając uwagę, że sesja powinna rozpocząć się od procedury dotyczącej raportu o stanie gminy oraz kwestii absolutorium, natomiast wolne wnioski i zapytania są w standardzie obrad sesji jej końcowym elementem. Skarżąca zwróciła uwagę, że sesja rozpoczęła się o godz. 10:10. Punkt 6 porządku obrad rozpoczął się o godz. 12:13, a zakończył o godz. 13:20. Punkt 7 porządku obrad rozpoczął się o godz. 13:21, a zakończył o godz. 14:05. Po ogłoszonej przerwie, o godz. 14:31 Burmistrz rozpoczęła przedstawiać Raport. W ocenie skarżącej, taka roszada punktami porządku obrad spowodowała, że w dalszej części sesji Przewodniczący Rady Miejskiej każdego pośpieszał, z uwagi na długo godzinną sesję. Burmistrz zaczęła przedstawiać Raport po 4 godzinach trwania sesji. Zdaniem skarżącej było to z góry zaplanowane działanie, aby na kluczowe punkty sesji, zaplanowanej w celu przedstawienia Raportu oraz przeprowadzenia debaty i udzielenia absolutorium było niewiele czasu. Skarżąca wskazała przy tym na wypowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej, który poprosił o krótkie i syntetyczne wypowiedzi, a ponadto w trakcie przedstawiania Raportu przerywał wypowiedź. Zdaniem skarżącej, Przewodniczący Rady Miejskiej naruszył tym samym postanowienia art. 28aa ust. 1 u.s.g., albowiem to Burmistrz decyduje o formie i długości zaprezentowanego raportu, oraz ust. 5, gdyż radni w debacie nad raportem mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych.

Skarżąca podkreśliła, że Raport został sporządzony zgodnie z kryteriami zawartymi w u.s.g. oraz w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu o stanie Gminy. W szczególności Rada Miejska nie określiła w powyższej uchwale kwestii podnoszonych podczas sesji. Przeprowadzona debata nad Raportem była w istocie wytykaniem przez radnych, co nie znalazło się w Raporcie, a nie debatowaniem nad przygotowanym materiałem. Radni w całości pominęli brzmienie art. 28aa ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Natomiast, jeśli radni de facto chcieliby, aby w Raporcie były zawarte jeszcze inne informacje, które według nich powinny się znajdować, takie uprawnienie daje art. 28aa ust. 3 u.s.g. Burmistrz przygotowała Raport według życzeń radnych, wyrażonych w uchwale Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. Radni otrzymali Raport, nie zgłaszając uwag przed rozpoczęciem sesji. Nowe pomysły na formę, kształt i treść Raportu radni przedstawili ustnie dopiero w dniu sesji.

Skarżąca stwierdziła, że przeprowadzona debata charakteryzowała się znacząco odbiegającym od utrwalonych standardów w państwie prawa poziomem. Według słownika języka polskiego debata to poważna i długa dyskusja na ważny temat. Natomiast dyskusja to ustna lub pisemna wymiana zdań na jakiś temat mająca prowadzić do wspólnych wniosków. Następnie skarżąca przytoczyła kwestionowane przez nią wypowiedzi radnych. Dalej skarżąca podniosła, że Przewodniczący Rady Miejskiej sprzeciwiał się, aby swoje stanowisko, z ramienia Burmistrza, przedstawił zastępca Dyrektora Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [....] (dalej w skrócie: "SPG ZOZ") wraz z radcą prawnym, w związku z powtarzającymi się pytaniami radnych dotyczącymi Dziennego Domu Opieki Medycznej w [....], który jak wskazała skarżąca, pozostaje w zarządzie SPG ZOZ a nie Burmistrza, o czym informowano już na posiedzeniu łączonych komisji Rady Miejskiej w dniu 25 sierpnia 2020 r. Skarżąca wyjaśniła, że Dzienny Dom Opieki Medycznej w [...] powstał w ramach projektu realizowanego przez SPG ZOZ, dla którego organem założycielskim jest Gmina. Realizacja projektu odbywała się od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2018 r. W związku z faktem, że Dzienny Dom Opieki Medycznej zlokalizowany jest w Domu Ludowym w [...], Gmina obciąża SPG ZOZ za zużycie energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizację w użyczanych pomieszczeniach. Skarżąca przedstawiła przy tym kształtowanie się w/w kosztów w latach 2017-2019. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 16 czerwca 2016 r. SPG ZOZ podpisał umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą: Rozszerzenie działalności SPG ZOZ w [...] o działalności Dziennego Domu Opieki Medycznej w [...] w ramach programu operacyjnego WIEDZA EDUKACJA ROZWÓJ 2014-2020 (nr umowy: [...]). W ramach podpisanej umowy Instytucja Pośrednicząca (Skarb Państwa-Minister Zdrowia) przyznała SPG ZOZ dofinansowanie na realizację projektu, zaś beneficjent (SPG ZOZ) zobowiązał się do jego realizacji. Łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych w projekcie wyniosła 999 998,75 zł, z czego: ze środków europejskich w kwocie 842 798,94 zł co stanowiło 84,28% wydatków kwalifikowalnych projektu; ze środków dotacji celowej w kwocie 127.199,81 zł; wkład własny SPG ZOZ w kwocie 30.000,00 zł. Umowa na dofinansowanie podzielona została na dwie części. Pierwsza część obejmowała samą realizację projektu w okresie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2018 r., a następnie zgodnie z warunkami umowy zachowania trwałości projektu lub rezultatów w okresie 3 lat od zakończenia realizacji projektu. W § 4 powyższej umowy znajdują się zapisy, w których beneficjent odpowiada za realizację projektu, w tym za osiągnięcie wskaźników produktu oraz rezultatu określonego we wniosku oraz zachowania trwałości projektu lub rezultatów w okresie 3 lat od zakończenia realizacji projektu. W § 4 ust. 3a umowy widnieje zapis, w którym beneficjent zapewnił, że w trakcie realizacji projektu oraz w okresie trwałości projektu będzie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia lub na innej podstawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Kwestia dotycząca trwałości projektu została opisana w Regulaminie Konkursu Dzienny dom opieki medycznej Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 Oś priorytetowa V Wsparcie dla obszaru zdrowia Działanie 5.2 Działania jakościowe i rozwiązania organizacyjne w systemie ochrony zdrowia ułatwiające dostęp do niedrogich, trwałych oraz wysokiej jakości usług zdrowotnych w ramach Konkursu [...], wydanym przez Ministerstwo Zdrowia Departament Funduszy Europejskich w 2015 r., oraz w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. Ministerstwa Zdrowia Departamentu Funduszy Europejskich. Skarżąca stwierdziła, że środki Regionalnych Programów Operacyjnych nie mogą stanowić źródła finansowania trwałości omawianych projektów. Zatem podmioty lecznicze, które utworzą Dzienny Dom Opieki Medycznej nie mogą ubiegać się o dofinansowanie ich funkcjonowania w zakresie, w którym powinny utrzymać trwałość, w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych 2014-2020. Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestia dotycząca funkcjonowania dziennych domów opieki medycznej (brak możliwości podejmowania w nim innych działań w okresie trwałości projektu) stanowi problem na skalę całego kraju (wszystkie podmioty realizujące projekt znajdują się w takiej samej sytuacji - posiadają wyposażone budynki, w których nie mogą prowadzić żadnej dodatkowej, nawet podobnej działalności) i stał się przedmiotem zainteresowania posłów na Sejm RP. W dalszym ciągu nie została zakończona procedura legislacyjna dot. zakwalifikowania "dziennej długoterminowej opieki medycznej" jako świadczenia gwarantowanego. Dlatego też jedyną możliwością działania jaką daje projekt jest pozostawanie Dziennego Domu Opieki Medycznej w [...] w tzw. gotowości poprzez: pobieranie opłat za usługi w ramach Dziennego Domu Opieki Medycznej w wysokości, która nie generuje dochodu lub zapewnienie utrzymania gotowości do wykonywania ww. usług, przy jednoczesnym prowadzeniu działań informacyjnych o możliwości korzystania z Dziennego Domu Opieki Medycznej - w razie braku kontraktu z NFZ, czy chętnych na korzystanie ze świadczeń za odpłatnością. Skarżąca poinformowała, że działalność informacyjna jest prowadzona przez SPG ZOZ od grudnia 2018 r., o czym umieszczono informację na stronie internetowej podmiotu. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że kwestia dotycząca braku możliwości świadczenia usług w Dziennym Domu Opieki Medycznej bez narażenia się na konsekwencje finansowe (zwrot całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami) była już wielokrotnie wyjaśniana na posiedzeniach członkom Rady Społecznej SPG ZOZ oraz pisemnie radnym. Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 podniosła, że uchwała Rady Miejskiej (organu publicznego) musi być umotywowana, jasna i dająca się zweryfikować. Rada Miejska powinna wszechstronnie i starannie przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy, aby nie doszło do zarzutu arbitralności i samowolnej decyzji władzy stanowiącej. Natomiast w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło po przeprowadzeniu debaty, która jednak nie daje podstaw do konstatacji, że zostały wyrażone merytoryczne i logiczne motywy nieudzielenia wotum zaufania. Motywów oraz uzasadnienia nieudzielenia wotum zaufania w żaden sposób nie można również odnaleźć w przedmiotowej uchwale. Skarżąca zwróciła uwagę, że w powołanym wyroku Sąd stwierdził, że nagranie obrazu i dźwięku z przeprowadzonej debaty, a także jej udokumentowanie w protokole nie może być uzasadnieniem podjętej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Skarżąca podkreśliła, że brak wotum zaufania może mieć dla wójta daleko idące konsekwencje, zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 10 u.s.g. w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Skarżąca wyjaśniła, że jest osobą piastującą funkcję Burmistrza Gminy i przysługuje jej legitymacja skargowa. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Rada Miejska nie zgodziła się z twierdzeniem, że w zakresie oceny raportu o stanie gminy jest organem administracji publicznej, a przedmiotowa uchwała jest aktem administracyjnym. W myśl przepisów k.p.a. organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Wskazany w art. 28aa ust. 2 u.s.g. zakres działalności organu wykonawczego nie ma charakteru władztwa administracyjnego i nie jest skierowany do zindywidualizowanego podmiotu, lecz działalności społecznej na rzecz wspólnoty lokalnej. W związku z tym nie jest aktem administracyjnym. Rada Miejska stwierdziła, że skarżąca w skardze przytoczyła bardzo wybiórczo i tendencyjnie wypowiedzi radnych, pomijając wystąpienia dla jej działalności krytyczne. Z wypowiedzi wszystkich radnych wynika bowiem, że kwestionowana jest działalność organu wykonawczego w 2019 r. w zakresie realizacji przedstawionych programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego (funduszy sołeckich). Brak aprobaty tej działalności jest powszechny, czemu radni dali wyraz w głosowaniu. Nie można bowiem wymagać, aby sporządzenie dokumentu według pewnych reguł rodziło powinność jego aprobaty. Natomiast głos w debacie może być wyrażony w dowolny sposób, byle był zrozumiały jego sens. Rada Miejska wskazała, że kolejne uwagi dotyczyły faktu zamieszczenia w Raporcie danych statystycznych, które są powszechnie znane i nie są rezultatem działalności Burmistrza w ostatnim roku kalendarzowym, takich jak: ilość szkól, liczba uczniów, liczba sołectw, opis budynków szkól itp. Natomiast poziom i przebieg dyskusji nie wpływa na ważność podjętej uchwały. Radni nie są profesjonalnym organem, który w sposób syntetyczny musi dokonać analizy poszczególnych zagadnień, lecz mają prawo przedstawić swoje odczucia na temat zaprezentowanego materiału. W ocenie Rady Miejskiej z wystąpień radnych można wysnuć wniosek, że wiele istotnych informacji dotyczących polityk, strategii i budżetu obywatelskiego (funduszy soleckich) Gminy, nie zostało przedstawionych w Raporcie pomimo, że są istotne dla mieszkańców. Nie oznacza to jednak zgłaszania pomysłów na nową formę, kształt i treść raportu. Skoro ustawodawca przewidział na temat raportu dyskusję, oznacza to, że wszystkie jego cechy podlegają ocenie przez radnych i mieszkańców. W tym kontekście nawiązano w dyskusji nad Raportem do spraw: 1) braku realizacji gospodarki leśnej, 2) zaniechania Burmistrza w zakresie prowadzenia procedur przetargowych w celu wyłonienia wykonawców zadań inwestycyjnych, które podejmowane były w ostatnich miesiącach roku i z tej przyczyny niewykonane, 3) nagannej polityki zarządzania kadrami (ponad 50% pracowników urzędu wykazujących się dużą skutecznością działania, wiedzą, doświadczeniem i kulturą osobistą w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 27 listopada 2019 r. rozwiązało w różnym trybie umowy o pracę), 4) opóźnienia w przekazywaniu dotacji dla klubów sportowych, 5) nieracjonalne prowadzenie inwestycji w zakresie modernizacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz nierealizowanie wniosków formalnych radnych Rady Miejskiej w tej dziedzinie, 6) forsowanie inwestycji nieodpowiadających potrzebom mieszkańców, tzn. planowanie remontów dróg z pominięciem ich stanu technicznego oraz skali wydatków. Rada Miejska wyjaśniła, że przedstawione argumenty na usprawiedliwienie tych działań nie zostały przyjęte, gdyż Gmina posiadała wolne środki, które deponowała na lokatach krótkoterminowych, z których korzyść finansowa dla Gminy była bardzo niewielka, przy bardzo niskim oprocentowaniu lokat. Rada wskazała, że przez pierwsze dwa lata Dzienny Dom Opieki Medycznej w [...] funkcjonował, a przez kolejne już dwa lata jest nieczynny. Sens takich działań budzi słuszny społeczny sprzeciw i rodzi pytania o gospodarność takich działań, ich celowość i zasadność. Stan taki trwa przez kolejne lata, więc takie same pytania zadawane są przy kolejnych raportach o stanie gminy. Argument, że inne podmioty publiczne, także nie zweryfikowały poprawnie warunków konkursu pod względem gospodarności i racjonalności nie usprawiedliwia takich działań. Zdaniem Rady Miejskiej daje to podstawy do negatywnej oceny Burmistrza w zakresie polityki ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

Rada Miejska stwierdziła, że zakres debaty nad Raportem i jej przebieg nie mają znaczenia prawnego dla oceny ważności uchwały podjętej w sprawie udzielenia wotum zaufania. Stanowisko takie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20. W tym kontekście zarzuty co do przebiegu dyskusji zgłaszanych zarzutów przez radnych nie mogą skutkować nieważnością podjętej uchwały. Swoboda wypowiedzi jest bowiem podstawowym elementem państwa demokratycznego.

Zdaniem Rady Miejskiej niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28aa ust. 1 oraz 5 u.s.g. Bezspornym jest, że Raport był zaprezentowany w formie pisemnej i w wersji elektronicznej w całości. Burmistrz na sesję zwołaną na dzień 28 sierpnia 2020 r. zaproponowała obszerny porządek obrad zawierający punkty o bardzo różnej tematyce. W tym kontekście można było spodziewać się, że przedstawienie Raportu będzie odbywać się w formie przygotowanej syntetycznej prezentacji, zawierającej istotne elementy, wskazanie kluczowych zagadnień i wniosków. Tymczasem Burmistrz przystąpiła do odczytywania 131- stronicowego dokumentu co mogło budzić sprzeciw, jednak nie pozbawiało jej praw do przedstawienia Raportu. Skoro Burmistrz jedynie odczytywała treść Raportu, to zdaniem Rady Miejskiej nie można twierdzić, że jakaś jego część nie została zaprezentowana poprzez ograniczenie ram czasowych wystąpienia Burmistrza na sesji. Nikt z radnych nie kwestionował, że nie mógł się z tym dokumentem zapoznać lub miał zbyt mało czasu na jego analizę. Skoro ustawodawca stanowi, że radni w debacie o której mowa w art. 28aa ust. 1 u.s.g. mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, nie oznacza to, że czas prezentacji tego raportu przez burmistrza musi być nieograniczony. W ten sposób prezentacja raportu mogłaby uniemożliwić debatę.

Rada Miejska stwierdziła, że zarzuty stawiane w skardze, tj. niski poziom dyskusji, przekonanie, że Rada Miejska nie posiadała merytorycznych i logicznych motywów nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi, nie zostały wykazane w treści skargi. Skarżąca skoncentrowała się na przytoczeniu, jej zdaniem, kontrowersyjnych wypowiedzi radnych bez wykazania, w jakim zakresie Rada Miejska wyszła poza swoje ustawowe kompetencje nie udzielając wotum zaufania. Brak aprobaty co do działań organu wykonawczego gminy w zakresie polityk, strategii i budżetu obywatelskiego nie musi być sprowadzany wyłącznie do sporu politycznego. Rada Miejska podkreśliła, że procedura udzielenia wójtowi wotum zaufania jest powiązana z udzieleniem absolutorium. Przed podjęciem uchwał w tej sprawie, radni zapoznają się z opinią właściwej regionalnej izby obrachunkowej, jako organu sprawującego nadzór nad wykonaniem budżetu. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej na posiedzeniach w dniach 28 i 30 lipca 2020 r. negatywnie zaopiniowała udzielenie Burmistrzowi absolutorium z wykonania budżetu za 2019 r. W protokole Komisja Rewizyjna szczegółowo odniosła się do zadań inwestycyjnych, które były zaplanowane w budżecie, a nie zostały zrealizowane lub zrealizowane tylko częściowo. Komisja Rewizyjna uznała, że w 2019 r. brak było szeregu rzetelnie wykonanych zadań inwestycyjnych z powodu zaniechania odpowiednich działań. Burmistrz nie realizowała zgłoszonych przez radnych w trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu 11 lipca 2019 r. wniosków formalnych co do zadań inwestycyjnych. Komisja Rewizyjna zarzuciła nieuzasadnione wydatkowanie środków w ostatnich dniach grudnia na zakup mebli. Negatywnie oceniła również brak działalności Dziennego Domu Opieki Medycznej w [...], niezrealizowanie planu dochodów w dziale leśnictwo i inne negatywne uwagi wskazane w protokole. Na tej podstawie Komisja Rewizyjna sformułowała wniosek o nieudzielenie absolutorium. Wniosek ten był opiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], która w uchwale nr [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej. Przedstawione zarzuty Komisji Rewizyjnej skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej ocenił merytorycznie i stwierdził, że powyższe ustalenia dotyczące realizacji budżetu za 2019 r. mogły stanowić podstawę do negatywnej oceny jego wykonania. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej dokonując oceny wykonania budżetu miała na względzie kryterium legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. W uzasadnieniu uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła, że Komisja Rewizyjna przeanalizowała dokumenty dotyczące wykonania budżetu za 2019 r. i ustalenia dokonane na tej podstawie uzasadniają dokonanie negatywnej oceny jego wykonania. W dacie przeprowadzania debaty na temat Raportu, radni otrzymali od organu uprawnionego do kontroli działalności Burmistrza jednoznaczne stanowisko co do tego, że ich zarzuty są uzasadnione i zgodne z prawem. Zdaniem Rady Miejskiej zarzuty dotyczące udzielenia absolutorium można przenieść na płaszczyznę wotum zaufania bowiem w obu przypadkach dotyczą one oceny działalności Burmistrza. Inwestycje zaplanowane w budżecie były istotne dla społeczności lokalnej, bowiem dotyczyły zaopatrzenia w wodę, wykonania sieci kanalizacyjnej, inwestycji w zakresie oświaty, zaniedbań w gospodarce leśnej, czy też świadczeń z zakresu opieki medycznej.

Rada Miejska zauważyła, że dopiero dnia 21 września 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa uchwałą numer [...] negatywnie zaopiniowała uchwałę numer [...] Rady Miejskiej z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z wykonania budżetu za 2019 r. Zatem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miejska miała podstawy do przyjęcia, że jej działanie jest zgodne z prawem. Treść uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] była odczytana na sesji. Burmistrz wniosła odwołanie od uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. dopiero w dniu 8 września 2020 r. W związku z tym radni mieli informację, że ustalenia Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażone w tej uchwale nie są kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia uchwały Rada Miejska wskazała, że ustawodawca nie stworzył w żadnym z aktów ustrojowych definicji legalnej pojęcia istotnego albo nieistotnego naruszenia prawa, ani też nie przedstawił nawet przykładowego katalogu przypadków, które odpowiadałyby przesłankom sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały. Kwestia braku uzasadnienia uchwały nie jest natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistą przesłanką uznania uchwały za nieważną, w związku ze sprzecznością z prawem i zależy od okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim od przedmiotu regulowanego tym aktem. Analiza stanowiska prezentowanego w orzecznictwie pozwala przyjąć, że wymaganie sporządzenia uzasadnienia, jako wymóg ważności uchwały, w szczególności odnosi się do takich uchwał, których regulacja poddana została w pełni dyskrecjonalnej władzy samorządów terytorialnych. Uchwały takie powinny zawierać przedstawienie motywów jakimi dany organ kierował się przy ich uchwalaniu, natomiast brak takiego uzasadnienia, uniemożliwia organowi nadzoru na merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie. Również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Brak jest bowiem ustawowego zakazu, aby uzasadnienie dokonanej w uchwale oceny burmistrza nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Celem uzasadnienia jest bowiem umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych. Na poparcie powyższego stanowiska Rada Miejska przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13, z dnia 8 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 410/06, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 813/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1634/19.

W piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. Rada zawiadomiła Sąd o podjęciu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwały NR [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z wykonania budżetu za 2019 r.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2020 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2021 r. skarżąca przedstawiła końcowe stanowisko co do argumentów podniesionych przez Radę w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, po uprzednim umożliwieniu stronom postępowania przedstawienia nowych okoliczności, twierdzeń i dowodów na ich poparcie, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 21 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest uchwała skarżonego organu w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Gminy za rok 2019. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), jakkolwiek Rada zawarła ją w niezatwierdzonym (co nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli, albowiem warunki ważności proceduralnej podejmowania uchwał zostały spełnione) protokole Nr XXX/2020 sesji zwyczajnej z 28 i 29 sierpnia 2020 r. (zob. pkt 10 porządku obrad). Zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Ponieważ projekt uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, dlatego na mocy ustawowej fikcji uchwała ta ma znaczenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Z punktu widzenia ustawowego zakresu właściwości sądów administracyjnej zaskarżona uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc nieprawodawczym aktem organu samorządowego, podejmowanym w sprawie w zakresu administracji publicznej. Legitymacja skargowa strony skarżącej nie budzi również wątpliwości. Skarżąca jako organ wykonawczy gminy wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z art. 28aa ust. 1-2 i ust. 9-10 u.s.g., a więc przesłanka legitymacyjna z art. 101 ust. 1 u.s.g. została wykazana. Niewątpliwie już samo podjęcie pierwszej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania ingeruje w sferę stabilności sprawowania mandatu organu wykonawczego gminy, skoro w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

2. Przechodząc do merytorycznej kontroli legalnościowej zaskarżonej uchwały, należy na wstępie przypomnieć, że uchwała ta stanowi element nowej instytucji ustrojowego prawa administracyjnego, która może zostać określona mianem "instytucji wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy". Bardzo istotne jest, aby uświadomić sobie, że wbrew nasuwającej się analogii do instytucji wotum zaufania i nieufności wobec Rady Ministrów lub ministra (art. 154 ust. 2, art. 155 ust. 1, art. 158-160 Konstytucji RP), które mają ze swej istoty charakter polityczny i nie podlegają kontroli sądowej (są podejmowane przez Sejm jako organ władzy ustawodawczej), uchwały organu stanowiącego gminy jako jednostki segmentu władzy wykonawczej nie mają i nie mogą mieć charakteru czysto politycznego. W związku z powyższym podlegają one kontroli legalnościowej sądów administracyjnych w świetle kryteriów formalno- i materialnoprawnych (aczkolwiek w ograniczonym zakresie – zob. dalsze uwagi poniżej).

Powyższa instytucja została wprowadzona do polskiego porządku prawnego z dniem 31 stycznia 2018 r. na podstawie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. W uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy (druk nr 2001, Sejm VIII kadencji) wskazano ogólnie, że zmiany w ustawach samorządowych mają m.in. na celu "zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej", które "realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. (...)".

Z powyższego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że zasadniczym celem wprowadzonych zmian oraz nowej instytucji wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy było przede wszystkim przyznanie mieszkańcom danej gminy możliwości corocznej kontroli organu wykonawczego gminy, który pomimo bezpośrednio demokratycznej legitymacji, powinien być w toku kadencji poddawany kontroli członków wspólnoty samorządowej – bezpośrednio w toku debaty na raportem o stanie gminy (zob. art. 28aa ust. 6-8 u.s.g.) lub za pośrednictwem właściwej rady gminy, która na podstawie raportu i wyników debaty wyraża w imieniu członków wspólnoty gminnej stanowisko co do raportu. Istotne jest również to, że rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (art. 28aa ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że sprawa udzielenia wotum zaufania ma charakter ogólny i uprzedni względem sprawy udzielenia absolutorium z wykonania budżetu, a zatem zagadnienia objęte zakresem uchwały w sprawie absolutorium są wyłączone ze sprawy udzielenia wotum zaufania.

Rada podejmując uchwałę w sprawie udzielenia wotum zaufania, powinna także uwzględnić, że w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (art. 28aa ust. 5 u.s.g.), natomiast względem dopuszczonych do głosu mieszkańców gminy może zostać wprowadzone ograniczenie czasowe (por. art. 28aa ust. 6-8 u.s.g.).

Rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania dopiero po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).

Należy również pamiętać, że rozszerzenie kompetencji kontrolnych rady gminy względem organu wykonawczego gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g.) jest powiązane z ustawowym zagwarantowaniem członkom wspólnoty samorządowej "właściwej kontroli nad władzą samorządową (zob. druk nr 2001, Sejm VIII kadencji), a więc rada gminy podejmując uchwałę działa w imieniu członków wspólnoty samorządowej, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnienia głosów mieszkańców wyrażonych w toku debaty nad raportem.

Trzeba również wyraźnie podkreślić, że uchwała w sprawie wotum zaufania jest nierozerwalnie związana z samym raportem o stanie gminy oraz wynikami debaty nad tym raportem. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 4a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Nie jest zatem przedmiotem uchwały sprawa ogólnego wyrażenia przez radę wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, lecz sprawa udzielenia wotum zaufania z tytułu działalności organu wykonawczego na podstawie treści raportu i wyników debaty nad jego treścią. Oznacza to, że raport o stanie gminy oraz wyniki obligatoryjnej debaty w toku sesji rady gminy są co do zasady jedynymi podstawami do formułowania przez radę stanowiska w sprawie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu.

Oczywiście powyższa zależność i skoncentrowanie nowej kompetencji właściwej rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.) na raporcie rodzi poważne wątpliwości co do możliwości uzyskania przez radę gminy raportu, którego zakres i treść byłyby odpowiednie do oceny za pośrednictwem raportu działalności organu wykonawczego w roku poprzednim. Należy zgodzić się z poglądem, że w tym zakresie przepis art. 28aa u.s.g. nie zapewnił radzie dostatecznych środków do uzyskania takiego raportu, który odpowiadałby jej potrzebom kontrolnym (zob. np. B. Dolnicki, Raport o stanie gminy (powiatu, województwa), GSP 2020, nr 1, s. 20-34). Z treści art. 28aa ust. 2 i 3 u.s.g. wynika jednak wprost, że raport ma obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, a rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Szczegółowe wymogi dotyczące raportu mogą odnosić się tak do formy, zakresu, szczegółowości, jak i do wymaganej treści raportu, z tym zastrzeżeniem, że rada musi mieć na względzie przede wszystkim treść art. 28aa ust. 2 u.s.g., a zatem tego rodzaju uchwała musi zmierzać do wykonania treści tego przepisu.

3. W związku z powyższym można stwierdzić, że raport o stanie gminy, debata nad nim oraz same motywy i motywy (uzasadnienie) uchwały w sprawie udzielania wotum zaufania z tytułu raportu muszą zostać skupione wokół zagadnień realizacji ustawowych zadań i kompetencji organu wykonawczego gminy w roku poprzednim ("podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim"), w tym obowiązkowo powinny odnosić się do działalności wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie wykonywania uchwał rady gminy, gminnych polityk, programów i strategii oraz budżetu obywatelskiego. Ewentualna uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 28aa ust. 3 u.s.g. może zmierzać – jak już stwierdzono – jedynie do uszczegółowienia treści art. 28aa ust. 2 u.s.g. Właściwa rada gminy musi również pamiętać, że przedmiotem jej kontroli i oceny jest działalność wójta – w zakresie wyznaczonym w art. 28aa ust. 2 u.s.g. – tylko w okresie poprzedniego roku kalendarzowego. Oznacza to, że przedmiotem tak raportu, jak i debaty oraz ostatecznie oceny wyrażonej w uchwale w sprawie wotum zaufania mogą być tylko te działania lub zaniechania organu wykonawczego w zakresie jego obowiązkowych zadań i kompetencji, które miały miejsce w poprzednim roku kalendarzowym.

Mając na względzie powyższe uwagi, trzeba uznać, że punktem wyjścia raportu, debaty oraz oceny działalności organu wykonawczego gminy w świetle przedłożonego raportu powinna być treść art. 30 u.s.g. Treść art. 28aa ust. 2 jest zresztą ściśle związana z przepisem art. 30 ust. 1 u.s.g. ("Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa"). Dokonując oceny działalności wójta za poprzedni rok należy zatem uwzględnić, że do jego zadań należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 2) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) określanie sposobu wykonywania uchwał; 4) gospodarowanie mieniem komunalnym; 5) wykonywanie budżetu; 6) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 u.s.g.). Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 3 u.s.g. w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Raport, debata oraz ocena rady powinny mieć także na względzie treść art. 31 ("Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz"), art. 31a ("Wójt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią (...)), art. 31b (zarządzenie ewakuacji oraz działanie w stanie klęski żywiołowej), art. 33 ust. 3-5 (wójt jako kierownik urzędu gminy i zwierzchnik pracowników gminnych), art. 41 ust. 2-5 (zarządzenia porządkowe wójta), art. 46 (składanie cywilnoprawnych oświadczeń woli w imieniu gminy), art. 50 (ochrona mienia gminy oraz zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu tym mieniem), art. 60-61 (odpowiedzialność i kompetencje wójta w zakresie gospodarki finansowej, z zastrzeżeniem tych spraw, które są przedmiotem oceny w uchwale w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu), art. 90 (obowiązki w zakresie przedkładania aktów gminy organów gminnych organom nadzoru) u.s.g. Stosownie do art. 28aa ust. 2 u.s.g. raport, debata oraz ocena rady muszą również uwzględnić zakres i sposób wykonywania przez organ wykonawczy polityk, programów, strategii i budżetu obywatelskiego oraz podlegających wykonaniu uchwał rady gminy(np., w zakresie gospodarki mieniem gminnym na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z uchwałami rady gminy). Już w samym raporcie, debacie, ocenie rady oraz – co jest pożądane – uzasadnieniu uchwały w sprawie wotum zaufania konieczne jest zawarcie opisu działań lub zaniechań wójta oraz ich ocenę przede wszystkim w zakresie strategii rozwoju gminy (zob. art. 6-9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju według stanu obowiązującego w 2019 r.), realizowanych programów operacyjnych lub innych dokumentów programowych, gminnego programu ochrony środowiska oraz innych polityk, strategii, planów i programów w zakresie wynikającym z zakresu działania gminy.

4. Uwzględniając natomiast prawno-polityczny charakter uchwały podejmowanej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., należy stwierdzić, że w określonych sytuacjach brak uzasadnienia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy może być uznany za istotne naruszenie prawa, prowadzące na stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek więc stanowisko zajęte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19, z którego wynika, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. "stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia", jest zbyt daleko idące, to jednak w sytuacji, gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy lub innych dokumentów złożonych w związku z rozpatrywaniem raportu nie jest możliwe zrekonstruowanie prawnych, racjonalnych i pełnych motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, to tego rodzaju uchwała jako istotnie naruszająca prawo (przede wszystkim istotę kompetencji określoną w art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g.) jest nieważna.

W przedmiotowej sprawie należy również uwzględnić zakres kontroli sądu administracyjnego. W teorii prawa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że brak lub określone deficyty wzorców normatywnych działania lub zaniechania kontrolowanego organu administracji publicznej mogą skutkować nieweryfikowalnością określonych aspektów lub faz podejmowania zaskarżonego działania lub zaniechania administracyjnego. W tym zakresie sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerowania w sferę merytorycznych i pozaprawnych (np. politycznych) wartościowań organu, jeżeli mieszczą się one w ogólnych granicach zasad i wartości porządku prawnego (np. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania do państwa i jego organów, zasady równości, zasady proporcjonalności) (zob. szersze uwagi: M. Kaminski, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Warszawa 2016, s. 733 i n.). Wynika z tego, że odpowiadająca wymogom określonym w art. 28aa u.s.g. oraz racjonalnie i spójnie uzasadniona uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy nie może być weryfikowana przez sąd administracyjny w sferze ocen politycznych, które mieszczą się w granicach porządku prawnego, w tym zasad i wartości konstytucyjnych.

5. Odnosząc wyrażone powyżej ogólne uwagi do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, co następuje.

Po pierwsze, stanowiący zasadniczy punkt odniesienia dla oceny działalności Burmistrza za rok 2019 raport jest dotknięty wadami konstrukcyjnymi, jednak wady te zostały co najmniej częściowo spowodowane wadliwością uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu o stanie Gminy. Sąd administracyjny nie jest związany powyższą uchwałą w toku wykonywania funkcji kontrolnych, co oznacza, że może poddać ocenie jej prawidłowość i uznać tę ocenę jako jedną z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim jako wadliwą należy ocenić treść § 4 uchwały, który wskazuje, że raport ma zawierać "analizę działalności Burmistrza Gminy w obszarach: 1) oświaty i wychowania (...), 9) ładu przestrzennego". Tego rodzaju wyliczenie kategorii zadań własnych gminy, niepowiązane z ustawowymi zadaniami i kompetencjami organu wykonawczego, nie stanowi prawidłowej konkretyzacji art. 28aa ust. 2 u.s.g. Uszczegółowienie wymogów co do treści raportu w uchwale podejmowanej na podstawie art. 28aa ust. 3 u.s.g. powinno zmierzać, jak już wskazano, do ustawowego katalogu zadań i kompetencji organu wykonawczego, który dopiero w dalszej kolejności można powiązać z kategoriami zadań własnych lub zleconych gminy. Wójt może być bowiem rozliczany tylko ze sposobu wykonywania swoich ustawowych obowiązków, które wynikają z ustawy, aktów podustawowych (w tym gminnych aktów prawa miejscowego), uchwał rady gminy oraz innych aktów (w tym dokumentów programowych lub planistycznych), o ile przekazano je temu organowi do wykonania (zob. powyżej wyliczenie przepisów u.s.g., z których wynikają zadania i kompetencje wójta).

W ocenianym raporcie nie opisano sposobu wykonywania wszystkich kategorii uchwał Rady oraz wszystkich obowiązujących w Gminie strategii, programów lub polityk. Jedynie skrótowo zawarto analizę wykonania pewnych programów, planów lub studiów (zob. s. 70-71, 74-75, 86, 88, 89, 91 i n., 98 i n., 100 i n., 106 i n.). Nie jest to jednak analiza wyczerpująca.

W związku z powyższym, niezależnie od konieczności zmiany lub przyjęcia nowej uchwały w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 3 u.s.g.), skarżona Rada będzie zobowiązana w toku ponownej procedury w sprawie udzielania wotum zaufania do umożliwienia Burmistrzowi uzupełnienia raportu albo do umożliwienia radnym zwrócenia się do Burmistrza z interpelacjami lub zapytaniami w sprawie treści raportu celem jego uzupełnienia (art. 24 ust. 3-4 u.s.g.).

Po drugie, niezależnie od sposobu ukształtowania stanu prawnego w zakresie wyznaczonym w art. 28aa u.s.g., Sąd jest w stanie określić zasadnicze wzorce kontroli zaskarżonej uchwały. Jak już wskazano, ramowa treść raportu o stanie gminy oraz obligatoryjne jego elementy zostały wskazane w art. 28aa ust. 2 u.s.g. Zakres i treść raportu oraz przedmiot oceny rady gminy wynikają także z zacytowanych wyżej przepisów u.s.g. (art. 30 i n.). Ponadto cele i funkcje oraz uwarunkowania wewnątrzsystemowe instytucji wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy są możliwe do zrekonstruowania. Również granice swobody rady gminy w zakresie formułowania ocen pozaprawnych oraz motywów zajętego stanowiska pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 28aa ust. 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2-3, art. 33 ust. 3-5, art. 46, art. 50, art. 60-61 u.s.g.

Przede wszystkim, wobec wadliwego zakresu i treści raportu (zob. uwagi powyżej) oraz braku możliwości przeprowadzania debaty w zakresie wyznaczonym wymogami z art. 28aa ust. 2 u.s.g., skarżony organ nie mógł podjąć prawidłowej uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania. Zakres koniecznych informacji i przesłanek, szczególnie na tle raportu sporządzonego częściowo z naruszeniem wymogów z art. 28aa ust. 2 i zgodnie z wadliwą uchwałą Rady Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu o stanie Gminy, nie spełniał bowiem ustawowych przesłanek i tym samym nie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zawarte w odpowiedzi na skargę (zob. s. 5) stwierdzenie, że "Z wypowiedzi wszystkich radnych wynika bowiem, że kwestionowana jest działalność organu wykonawczego w 2019 r. w zakresie realizacji przedstawionych programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego (funduszy sołeckich)" nie może być uznane za wystarczające. Również ocena Przewodniczącego Rady (zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sporządzonym w odpowiedzi na skargę przez Przewodniczącego Rady, jednak niezatwierdzonym formalnie przez Radę, jest tylko następczą konstatacją organu Rady, że "Skoro radni wyrażali swoją krytykę wobec formy i treści raportu, któremu nadano charakter bogato ilustrowanego magazynu, to mają do tego prawo na podstawie uzyskanego mandatu radnego" nie może sanować braku możliwości zrekonstruowania prawnych, racjonalnych i całościowych motywów uchwały oraz ich powiązania z ustawowymi przesłankami wynikającymi z art. 28aa ust. 2 i odpowiednimi przepisami u.s.g. oraz ustaw szczególnych (np. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju według stanu obowiązującego w 2019 r., ustawy Prawo ochrony środowiska). Niezależnie bowiem od sfery ocen politycznych, do których Rada ma prawo, końcowa ocena działalności Burmistrza za rok 2019 musiała uwzględniać prawne przesłanki wynikające z cytowanych wyżej przepisów. Ponadto zakres ocen pozaprawnych członków Rady i samej Rady nie mógł przekroczyć granic wyznaczonych zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Nie jest więc dopuszczalne prawne twierdzenie, że członkowie Rady mają prawo nadawać dowolnie wyrażonej krytyce działalności Burmistrza sankcję w formie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Z treści protokołu posiedzenia Rady (w tym debaty nad raportem) oraz odpowiedzi na skargę (w tym "uzasadnienia" zaskarżonej uchwały – s. 8-12 odpowiedzi na skargę) wynika, że Rada uznała, że wystarczającymi podstawami faktycznymi uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy są: 1) zamieszczenie w Raporcie danych statystycznych, które są powszechnie znane i nie są rezultatem działalności Burmistrza w ostatnim roku kalendarzowym (np. ilość szkól, liczba uczniów, liczba sołectw, opis budynków szkół); 2) brak zamieszczenia w Raporcie "wielu istotnych informacji dotyczących polityk, strategii i budżetu obywatelskiego (funduszy sołeckich) Gminy; 3) brak informacji na temat realizacji gospodarki leśnej; 4) "zaniechania Burmistrza w zakresie prowadzenia procedur przetargowych w celu wyłonienia wykonawców zadań inwestycyjnych, które podejmowane były w ostatnich miesiącach roku i z tej przyczyny niewykonane"; 5) "naganna polityka zarządzania kadrami (ponad 50% pracowników urzędu wykazujących się dużą skutecznością działania, wiedzą, doświadczeniem i kulturą osobistą w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 27 listopada 2019 r. rozwiązało w różnym trybie umowy o pracę"; 6) "opóźnienia w przekazywaniu dotacji dla klubów sportowych"; 7) "nieracjonalne prowadzenie inwestycji w zakresie modernizacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz nierealizowanie wniosków formalnych radnych Rady Miejskiej w tej dziedzinie"; 8) "forsowanie inwestycji nieodpowiadających potrzebom mieszkańców, tzn. planowanie remontów dróg z pominięciem ich stanu technicznego oraz skali wydatków"; 9) "deponowanie " środków Gminy "na lokatach krótkoterminowych, z których korzyść finansowa dla Gminy była bardzo niewielka, przy bardzo niskim oprocentowaniu lokat"; 10) fakt, że "przez pierwsze dwa lata Dzienny Dom Opieki Medycznej w [...] funkcjonował, a przez kolejne już dwa lata jest nieczynny"; 11) negatywna opinia Komisji Rewizyjnej Rady w sprawie udzielenia Burmistrzowi absolutorium z wykonania budżetu za 2019 r. (posiedzenie w dniach 28 i 30 lipca 2020 r. oraz podniesione tam argumenty: "brak (...) rzetelnie wykonanych zadań inwestycyjnych z powodu zaniechania odpowiednich działań", "brak realizacji zgłoszonych przez radnych w trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu 11 lipca 2019 r. wniosków formalnych co do zadań inwestycyjnych", "nieuzasadnione wydatkowanie środków w ostatnich dniach grudnia na zakup mebli", "brak działalności Dziennego Domu Opieki Medycznej w [....]", "niezrealizowanie planu dochodów w dziale leśnictwo i inne negatywne uwagi wskazane w protokole"); 12) uchwała Rady Nr [...] z dnia [....] sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z wykonania budżetu za 2019 r.; 13) ocena, że "zarzuty dotyczące udzielenia absolutorium można przenieść na płaszczyznę wotum zaufania bowiem w obu przypadkach dotyczą one oceny działalności Burmistrza. Inwestycje zaplanowane w budżecie były istotne dla społeczności lokalnej, bowiem dotyczyły zaopatrzenia w wodę, wykonania sieci kanalizacyjnej, inwestycji w zakresie oświaty, zaniedbań w gospodarce leśnej, czy też świadczeń z zakresu opieki medycznej".

W świetle wyrażonych przez Sąd poglądów, przyjęte przez Radę podstawy faktyczne zaskarżonej uchwały, oceniane na tle podstaw prawnych uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy, zostały uznane za niewystarczające i naruszające w sposób istotny wskazane wyżej podstawy prawne.

Jak już wskazano, Rada nie przedstawiła i nie ujawniła pełnych i zgodnych z prawem motywów negatywnej oceny raportu organu wykonawczego oraz pomimo stwierdzenia wadliwości samego raportu nie podjęła działań zmierzających do uzupełnienia informacji w nim zawartych (czy to w formie pisemnych wyjaśnień Burmistrza złożonych w trybie odpowiedzi na interpelacje lub zapytania radnych, czy to w toku debaty nad raportem). Nie może zostać uznana za legalną uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu raportu, która pomija albo generalizuje ustawowe wymogi treściowe raportu o stanie gminy za poprzedni rok (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), skupiając się jedynie na wybranych elementach działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, abstrahując od ustawowych podstaw zadań i kompetencji tego organu oraz dokumentów będących podstawą ich realizacji (w tym uchwał rady gminy).

Sąd podkreśla ponownie, że Rada miała obowiązek szczegółowej analizy działań i zaniechań Burmistrza w roku 2019 na tle zakresu jego ustawowych zadań i obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 30 ust. 2 i 3 u.s.g., innych przepisów ustawy samorządowej oraz przepisów ustaw szczególnych (w tym ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stanowisko Rady nie mogło abstrahować od szczegółowej oceny działalności Burmistrza na tle obowiązujących w Gminie Strategii rozwoju gminy, realizowanych programów operacyjnych lub innych dokumentów programowych, gminnego programu ochrony środowiska oraz innych polityk, strategii, planów i programów w zakresie wynikającym z zakresu działania gminy oraz – co najważniejsze – zasadniczych uchwał Rady, których realizację powierzono Burmistrzowi. Wskazane w toku debaty nad raportem (zob. protokół Nr XXX/2020 sesji zwyczajnej Rady z dnia 28-29 sierpnia 2020 r., s. 7 i n.) oraz w odpowiedzi na skargę (w tym w następczym "uzasadnieniu" zaskarżonej uchwały) wybiórcze i kazuistyczne oceny krytyczne dotyczą pewnych szczegółowych aspektów działalności Burmistrza, bez ich całościowego i szczegółowego odniesienia do treści wiążących go uchwał Rady oraz polityk, strategii, planów i programów obowiązujących w Gminie. Nie jest wystarczające ograniczenie negatywnej oceny jedynie do wybranych działań lub zaniechań Burmistrza na tle pewnych kategorii zadań gminy (zob. powyżej pkt. 1, 3, 4, 6-10 przytoczonych wyżej podstaw faktycznych zaskarżonej uchwały) lub obowiązków organu wykonawczego w zakresie polityki kadrowej w urzędzie gminy bez powiązania z wiążącymi ten organ uchwałami Rady (pkt 5), względnie do negatywnej oceny wykonania budżetu gminy (która to ocena znajduje wyraz w odrębnej uchwale Rady w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu, która została następnie unieważniona uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwały Nr [...] z dnia 6 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z wykonania budżetu za 2019 r.).

W tym stanie rzeczy konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej wskazane wyżej wzorce normatywne.

Wykonując ponownie kompetencję wynikającą z art. 28aa ust. 9 u.s.g., Rada uwzględni sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego procedowania sprawy udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy za rok 2019 (art. 153 p.p.s.a.). Rada uwzględni ponadto, że zaskarżona uchwała została zawarta w przedstawionym protokole Nr XXX/2020 sesji zwyczajnej Rady z dnia 28-29 sierpnia 2020 r., s. 17), jednak nie nadano jej numeru porządkowego oraz nie zamieszczono jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Konieczne jest zatem wyjaśnienie przyczyn tego rodzaju podejścia.

Mając na względzie powyższe argumenty i konkluzje, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i z uwzględnieniem treści art. 94 ust. 1 u.s.g. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzić na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (uiszczony wpis) (punkt drugi wyroku).