Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1502/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 2 pkt 2, art. 210 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 251/05 w sprawie ze skargi Spółdzielnia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Spółdzielni [...] z siedzibą w B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. kwotę 280 / dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 251/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia z dniem 15 października 2004 r. użytkowania nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] w B..

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta B. wskazał, że decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] maja 1983 r., nr [...], przekazano w użytkowanie [...] Spółdzielni [...] - Oddział w B., na czas nieokreślony, zabudowaną działkę nr [...] (obecnie oznaczone numerami [...] i [...]). Przekazane obiekty miały spełniać funkcję zaplecza technicznego jednostki transportowej. Przeprowadzona kontrola w terenie oraz analiza treści zawartych umów dzierżawy, użyczenia oraz aneksów do tych umów doprowadziła organ administracyjny do wniosku, że użytkownik nie zawiadomił Prezydenta Miasta B. o oddaniu użytkowanej nieruchomości w dzierżawę na okres do 3 lat ani nie uzyskał zgody – w przypadku umów zawartych na okres powyżej 3 lat. Nie zawiadomienie Prezydenta Miasta reprezentującego Gminę o zawartych umowach dzierżawy i użyczenia na okres do 3 lat i nie uzyskanie jego zgody na zawarcie umów powyżej 3 lat jest naruszeniem przepisów ustawy i stanowi podstawę wygaśnięcia użytkowania w trybie art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawę wydania decyzji stanowiły umowy dzierżawy i użyczenia zawarte z osobami fizycznym, które prowadzą prywatną działalność.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosła Spółdzielnia [...] wskazując, że wraz z pismem z dnia 30 sierpnia 2004 r. przesłała wszystkie umowy dzierżawy, których jest stroną. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do złożonej dokumentacji, a wynika z niej, że Spółdzielnia prowadzi działalność statutową. Ponadto zawarte przez Spółdzielnię umowy dzierżawy mają ograniczony do 3 lat okres obowiązywania, wymagają zatem jedynie zgłoszenia a nie zgody właściciela. O zawarciu tych umów Spółdzielnia powiadamiała Gminę we wcześniejszych pismach. Jedynie w przypadku umowy zawartej z D. F. czas jej obowiązywania przekracza 3 lata, jednak Spółdzielnia podniosła, że umowa ta zostanie rozwiązana w wyniku wypowiedzenia. Skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia 30 sierpnia 2004 r. zwróciła się o wskazanie podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających twierdzenie, że zaszły okoliczności powodujące wygaszenie użytkowania, a organ pierwszej instancji dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazał, że jest to naruszenie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym uniemożliwił stronie skuteczną obronę i wykazanie jej racji w toku postępowania. W odwołaniu wskazano ponadto, że niedopuszczalne jest określanie takiej daty wygaśnięcia użytkowania, która poprzedza datę uprawomocnienia się decyzji i z tego powodu konieczne jest usunięcie decyzji z obiegu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia daty wygaśnięcia użytkowania nieruchomości, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Ma ona prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenia na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części m.in. w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczenie lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3.

Organ podał następnie, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona (art. 46 ust. 3 u.g.n.). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie bezsporne było, że decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] maja 1983 r. [...] Spółdzielnia [...] uzyskała prawo użytkowania nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. Na podstawie przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n. o gospodarce nieruchomościami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy pozostawała w użytkowaniu Spółdzielni [...], do którego miały odpowiednie zastosowanie odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie (art. 43 - art. 50 u.g.n.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w aktach sprawy znajduje się m.in. pismo Prezesa Spółdzielni z dnia 4 maja 2004 r. wskazujące, na żądanie organu pierwszej instancji, że Spółdzielnia wydzierżawia części nieruchomości dla dzierżawców:

1. D. F. – umowa zawarta na okres do 3 lat tj. do 30 grudnia 2007 r.;

2. J. G. – umowa zawarta do dnia 31 grudnia 2005 r.;

3. [...] s.c. – umowa zawarta od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 10 marca 2007 r.;

4. W. J. – umowa zawarta od dnia 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2007 r.;

5. M. G. – umowa zawarta od dnia 1stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r.;

6. R. Z. – umowa dzierżawy zawarta od 7 stycznia do 31 grudnia 2007 r.

Do akt sprawy złożono kopie umów dzierżawy: z dnia 1 sierpnia 2003 r. z J. G. (zawarta na okres do 31 grudnia 2005 r.), z dnia 16 marca 2004 r. z S. Z. i T. C.-Z. (zawarta na czas nieokreślony, zmienione następnie aneksem - bez wskazania daty - na okres do dnia 10 marca 2007 r.), z dnia 1 marca 2004 r. z W. J. (zawarta na okres do dnia 28 lutego 2007 r.), z dnia 1 stycznia 2004 r. z M. G. (zawarta na okres do 31 grudnia 2004 r.) oraz z dnia 7 stycznia 2004 r. z R. Z. (zawarta na okres do dnia 31 grudnia 2006 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w aktach sprawy brakuje umowy zawartej z D. F.. Spółdzielnia przedłożyła jedynie aneks do umowy dzierżawy z dnia 25 marca 1998 r., który wprowadza zmianę do wskazanej umowy z dniem 2 stycznia 2004 r., określając termin obowiązywania umowy do dnia 31 grudnia 2006 r. Aneks ten jednak jest podpisany jedynie przez Prezesa Spółdzielni, brakuje natomiast podpisu D. F.. Organ podał, że Spółdzielnia sama przyznała, że umowa z D. F. została zawarta na czas przekraczający okres 3-letni, co również potwierdziła w trakcie rozprawy przeprowadzonej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. G. w dniu [...]

W uzasadnieniu decyzji podano również, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza możliwość wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości. Jedną z przesłanek jest stwierdzenie, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczenie lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Kolegium podniosło, że co najmniej w dwóch przypadkach Spółdzielnia nie zachowała warunków, o których mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczyło to umowy z dnia 16 marca 2004 r. zawartej z S. Z. i T. C.-Z., która została zawarta na czas nieokreślony, a następnie zmieniona aneksem (bez wskazania daty zawarcia aneksu) na okres do dnia 10 marca 2007 r. W tym przypadku, zawierając umowę na czas nieokreślony Spółdzielnia musiałaby posiadać uprzednią zgodę organu na jej zawarcie, a jak wynika z akt sprawy takiej zgody nie uzyskała. W ocenie Kolegium, bez znaczenia pozostaje aneks do umowy, bowiem z przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że podstawą do wydania decyzji o wygaśnięciu jest nieuzyskanie zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy, czyli m.in. zgody na oddanie nieruchomości lub jej części w dzierżawę, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Zatem zawarcie umowy na czas nieokreślony, bez uzyskania uprzedniej zgody właściciela, wypełniało przesłanki wskazanego przepisu. Drugą umową, która stanowiła naruszenie przepisu art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy była umowa z D. F.. Strona sama w treści odwołania przyznała, że została ona zawarta bez zgody właściciela, zatem bezspornie można wskazać, że zawarcie również tej umowy zostało dokonane niezgodnie z zasadami zawierania umów dzierżawy zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podnoszona przez stronę w trakcie rozprawy administracyjnej przed Kolegium okoliczność, że obydwie umowy zostały wypowiedziane ze skutkiem na dzień 30 listopada 2004 r., nie mogły zostać wzięte pod uwagę, gdyż podstawą wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania jest wyłącznie sam fakt zawarcia takiej umowy bez zgody właściciela, a nie czas jej obowiązywania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało natomiast słuszność skarżącemu, iż brak było podstaw prawnych do ustalania terminu wygaśnięcia użytkowania. Uznało, że dzień ten może wynikać wyłącznie z daty, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji skargę złożyła Spółdzielnia [...]. Wskazała, że w przypadku umów z D. F., a także S. Z. i T. C.-Z. zarzuty naruszenia ustawy są niezasadne. Umowa z D. F. była istotnie zawarta pierwotnie na czas nieokreślony. Spółdzielnia wielokrotnie próbowała doprowadzić do zmiany tej umowy proponując D. F. zakreślenie ram czasowych jej obowiązywania. W tym celu sporządzała aneksy oraz propozycje nowych umów, które podpisywała i przesyłała kontrahentowi do akceptacji. Nie zwracał on jednak podpisanych egzemplarzy. Stąd też Spółdzielnia nie dysponowała w postępowaniu administracyjnym właściwym oświadczeniem D. F.. W lutym 2005 r. powzięła jednak wiadomość, iż w aktach sprawy karnej (przeciwko prezesowi Spółdzielni) znajduje się umowa podpisana przez obie strony, która zakreśla ramy czasowe obowiązywania umowy do okresu od 1 kwietnia 2002 r. do 31 marca 2005 r. Zobowiązała się przedłożyć ją niezwłocznie po uzyskaniu odpisu. Mając na względzie powyższe, skarżąca podała, że w dacie wydawania decyzji pierwszej instancji istniała pomiędzy stronami umowa zawarta na czas nie przekraczający 3 lat.

Spółdzielnia przyznała, że pierwotna umowa ze S. Z. i T. C.-Z. zawarta była na okres przekraczający 3 lata i to bez wyraźnej zgody właściciela. Umowa ta została jednak aneksowana i w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji miała okres obowiązywania nie dłuższy niż 3 lata.

Spółdzielnia nie podzieliła również stanowiska organu odwoławczego, że już z samego faktu zawarcia umowy można wywieść podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości. Wskazała, że zgoda właściciela nie jest niezbędna dla ważności umów najmu zawieranych przez użytkownika. Brak zgody nie rodzi zatem żadnych ważkich skutków, które mogłyby w jakiś sposób rzutować na wiarygodność zaangażowanych w ten proces podmiotów w obrocie prawnym. Podała ponadto, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują czy możliwe jest zastosowanie środków prawnych określonych w ustawie (art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.) w odniesieniu do umowy najmu naruszającej jej warunki, jeżeli umowa taka została już skutecznie rozwiązana lub zmieniona (zgodnie z przepisami u.g.n.). Zdaniem Spółdzielni, umowa powinna obowiązywać przynajmniej w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. W tej dacie umowa z S. Z. i T. C.-Z. nie wymagała zgody właściciela (art. 43 ust. 2 u.g.n.). Dotyczyło to analogicznie umowy zawartej z D. F.. Skoro w dacie wydawania decyzji umowa nie wymagała zgody właściciela, to odpadł cel dla którego ustawa daje właścicielowi prawo wygaszenia użytkowania.

Uchylając wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3. Zatem jednostka organizacyjna ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności, do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenia na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Zdaniem Sądu należało mieć na względzie, że na podstawie przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaszenia użytkowania jest oddanie nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji o wygaszeniu zarządu ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nawet jeśli zaistnieją przesłanki określone w przepisie art. 46 ust 2 u.g.n., to właściwy organ nie ma obowiązku orzekania o wygaszeniu użytkowania, a jest jedynie do tego uprawniony. Jak przy wszystkich decyzjach uznaniowych organ, który chce orzec o wygaśnięciu użytkowania jest obowiązany przeze wszystkim do wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Musi oczywiście rozważyć w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądowym wskazując, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (zarządu) na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością.

Sąd podał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w przepisie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.. Uznano, że zawarcie umowy dzierżawy na czas nieoznaczony jest tożsame z zawarciem umowy na okres do lat 3 lub przekraczający ten okres. Sąd wskazał na podział umów najmu (odpowiednio - dzierżawy) na umowy zawierane na czas oznaczony i czas nieoznaczony (art. 659 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego). Konsekwencją tego jest sposób rozwiązywania stosunku najmu (dzierżawy). Co do zasady przyjmuje się, iż stosunek zawarty na czas oznaczony rozwiązuje się z upływem terminu końcowego, określonego w umowie i tylko wyjątkowo dopuszcza się rozwiązanie umowy przed upływem terminu. Sąd podał także, że zgodnie art. 673 § 3 Kodeksu cywilnego, jeżeli czas trwania najmu jest oznaczony, zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem w wypadkach określonych w umowie, jednakże uregulowanie to jest wyjątkiem od zasady, iż umowa najmu (dzierżawy) zawarta na czas oznaczony, rozwiązuje się dopiero po upływie terminu końcowego określonego w umowie. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku umów zawartych na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 673 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli czas trwania najmu nie jest oznaczony, zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem z zachowaniem terminów umownych, a w ich braku z zachowaniem terminów ustawowych. Oznacza to, iż trwałość stosunku prawnego ukształtowanego przez umowę zawartą na czas nieoznaczony jest tak długi, jak długi jest okres wypowiedzenia. Sąd podkreślił, iż ustawodawca wprowadza często restrykcyjne uregulowania odnoszące się do stosunków prawnych zawartych na czas oznaczony, mając świadomość, iż ich rozwiązanie przed terminem końcowym jest utrudnione bowiem tworzą one stan relatywnie trwałego związania stron. Przykładowo wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uznając, iż ratio legis tego przepisu jest analogiczne jak w przypadku art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., Sąd stwierdził, że regulacje te pozwalają utrzymać wpływ organów na zawieranie umów tworzących stan trwałego związania ich stosunkiem prawnym umowy najmu i dzierżawy. Umowy zawarte na czas nieoznaczony nie tworzą takiego trwałego związania albowiem w każdym czasie mogą być rozwiązane przez każdą ze stron z zachowaniem terminu wypowiedzenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wadliwie przyjęły, że zawarcie przez skarżącą umowy dzierżawy na czas nieoznaczony ze S. Z. i T. C.-Z. oraz D. F. wymagało uzyskania zgody lub dokonania uprzedniego zawiadomienia.

Sąd rozważył również kwestię momentu miarodajnego do oceny charakteru zawartej umowy. Uznał, że o charakterze umowy (zawarcie na czas oznaczony, nieoznaczony) rozstrzyga chwila wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaszenia użytkowania (trwałego zarządu), a nie chwila zawarcia przedmiotowych umów. Jeżeli bowiem nawet umowa taka została pierwotnie zawarta na czas oznaczony, ale przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaszenia użytkowania została aneksowana i przekształcona w umowę zawartą na czas nieoznaczony - to przedmiotem oceny powinna być umowa w treści ukształtowanej przez aneks. Aneks bowiem nadaje nową treść umowie i od chwili wejścia takiego aneksu w życie, w obrocie funkcjonuje tylko umowa w kształcie nadanym jej przez tenże aneks.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając, w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy dzierżawy na czas nieoznaczony nie jest zawarciem umowy na okres do lat 3 lub przekraczający wskazany okres; art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy na czas nieokreślony wyłącza konieczność zarówno zawiadomienia, jak i uzyskania zgody właściwego organu i organu nadzorującego; art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotyczy on wyłącznie funkcjonującej w obrocie prawnym umowy o oddaniu nieruchomości w dzierżawę (podczas, gdy dyspozycja wskazanej normy uprawnia również do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w przypadku braku uzyskania zgody właściwego organu), a także przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie dotyczy on umów zawartych na czas nieoznaczony. Wskazując naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zarzucił naruszenie: art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez brak orzeczenia na podstawie akt sprawy; art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, stanowisk stron, a także wskazań co do dalszego postępowania; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie może być wyłącznie umowa w treści ustalonej przez aneks, a nie fakt zawarcia umowy bez wymaganej zgody organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie tego przepisu, gdy skarga jako niezasadna na mocy art. 151 ustawy podlegała oddaleniu.

Powołując powyższe naruszenia Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdziło, że Sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, że zawarcie umowy na czas nieoznaczony nie jest "zawarciem umowy na okres do lat 3 lub przekraczający wskazany okres". Zdaniem skarżącego organu prowadzi to do wniosku, że art. 46 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w przypadku braku uzyskania zgody organu właściwego i organu nadzorującego na zawarcie umowy na czas nieokreślony. Odnosząc się do art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że obejmuje on także umowy dzierżawy i najmu zawarte na okres dłuższy niż trzy lata, w tym na czas nieokreślony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się również z powołanym w skarżonym wyroku celem, jaki miałby być realizowany poprzez brak konieczności uzyskiwania zgody właściwych organów. Organy jednostki samorządu terytorialnego nie są stronami umów i jako takim nie przysługuje im prawo do ich wypowiedzenia. Ponadto powstają wątpliwości, czy zawarcie w treści umowy dzierżawy możliwości jej wypowiedzenia, oparte na przepisie art. 673 § 3 kodeksu cywilnego, nie zmienia trwałości stosunku prawnego zgodnie z treścią umowy, według której strony mogą ją wypowiedzieć. W tym ostatnim przypadku jest to o tyle istotne, że zapis taki zawarty został w treści umowy zawartej z D. F., a przekazanej dopiero wraz ze złożoną skargą. Wątpliwości te nie były przedmiotem analizy przez Sąd w przedmiotowej sprawie, a sposób dokonania wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sugeruje, że właściciel nieruchomości oddanej w trwały zarząd, w przypadku zawierania umów na czas nieokreślony, nie ma nawet wiedzy o zawartych umowach. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko Sądu pozostaje w sprzeczności z celem regulacji art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie znajduje również uzasadnienia stwierdzenie, że o tym, czy dana umowa zawarta jest na czas oznaczony czy nieoznaczony decyduje chwila wszczęcia postępowania, a nie chwila zawarcia przedmiotowych umów. Organ podał, iż przepis art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wprost, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości w dzierżawę lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że istotą rozpatrywania skargi przez sądy administracyjne jest orzekanie na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza w tym zakresie, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do meritum. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. W sprawie Sąd pominął powyższą regulację przyjmując, że umowa zawarta przez skarżącą Spółdzielnię z D. F. została aneksowana na okres nie przekraczający 3 lat. Wskazać należy, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi strona wskazała, jakie umowy zostały zawarte przez Spółdzielnię, przyznała również, że umowa z D. F. została zawarta na czas przekraczający 3 lata, co potwierdziła w trakcie rozprawy administracyjnej. Skoro zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny i wystarczający do wydania decyzji, to w sprawie takie postępowanie nie miało miejsca. Sąd przyjął, co nie wynika z akt sprawy, że umowa z D. F. została zawarta na okres nie przekraczający okres 3-letni, a jeśli takie ustalenie przyjął na podstawie załączonej do skargi kserokopii umowy, to brak jest w treści orzeczenia wskazania, z jakich przyczyn Sąd pominął nieujawnioną przez skarżącą Spółdzielnię umowę zawartą z G. M. z dnia 2 kwietnia 2001 r., a która została przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i całością akt sprawy. Brak odniesienia się do tych okoliczności w treści uzasadnienia wyroku Sądu narusza przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Kolegium Sąd działając nie w oparciu o akta sprawy naruszył przepis art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Kolegium Sąd naruszył również art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku powinno bowiem zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, także wskazania co do dalszego postępowania. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania jest oddanie nieruchomości w dzierżawę z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Podkreślił, iż przesłanką do wszczęcia postępowania jest fakt nie zawiadomienia właściwego organu lub nie uzyskanie jego zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało również, że Sąd nie umieścił w treści uzasadnienia wyroku żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] maja 1983 r. przekazano [...] Spółdzielni [...] Oddział w B. na czas nieokreślony działkę zabudowaną nr [...] o pow. [...] m2, położoną w B. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. W treści tego prawa mieści się uprawnienie do korzystania z nieruchomości, a w szczególności także do jej oddania (lub jej części) w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 1 i 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (art. 46 ust. 1 u.g.n.). Decyzja taka może być wydana w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, m.in. że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3. Wskutek wygaśnięcia trwałego zarządu następuje z mocy prawa wypowiedzenie umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona (art. 46 ust. 3 u.g.n.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że użytkowanie w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n., do którego znajdują zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie, jest prawem do władania nieruchomością w sposób swoisty ograniczonym celami na jaki nieruchomość została przeznaczona (por. art. 45 ust. 2 pkt 3; art. 46 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 u.g.n.) oraz działalnością użytkownika (art. 46 ust. 2 pkt 1; art. 45 ust. 2 pkt 5 u.g.n.). Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu (w sprawie jest to organ wykonawczy gminy – art. 4 pkt 9 u.g.n.) do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Korelatem uprawnień właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) są obowiązki użytkownika nieruchomości do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), uzyskania zgody na wprowadzenia zmian budowlanych (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), a także zawiadamiania oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Na tej podstawie można stwierdzić, że władanie nieruchomością objęte jest ograniczeniami przedmiotowymi (uzyskanie zgody na zmiany budowlane), podmiotowymi (zawiadomienie lub uzyskanie zgody na czasowe oddanie nieruchomości we władanie innej osobie) i podmiotowo-przedmiotowymi (korzystanie z nieruchomości w zakresie celu działalności użytkownika).

Zapewniając właścicielowi nieruchomości narzędzia nadzoru ustawodawca (w szczególności) przewidział, iż w przypadku zaniedbywania przez użytkownika jego obowiązków w zakresie ograniczeń podmiotowych, to jest nie zawiadomienia o zawarciu umowy dotyczącej korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią lub też nie uzyskania zgody na jej zawarcie w przypadku umów na okres dłuższy niż 3 lata, właściwy organ może na tej podstawie orzec o wygaśnięciu prawa. Nie jest istotne przy tym jaka jest szczegółowa treść umowy (accidentalia negotii), a jedynie jej istota (essentialia negotii) i okres jej obowiązywania. Oddanie nieruchomości we władanie osobie trzeciej na podstawie umów najmu, dzierżawy albo użyczenia zostało podniesione w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do rangi faktów mogących mieć wpływ na funkcjonowanie użytkowania (trwałego zarządu) i wymagają one zawiadomienia właściciela lub uzyskania jego zgody. Ustawodawca posłużył się przy tym fikcją prawną przyjmując założenie, iż umowa najmu, dzierżawy albo użyczenia, której czas obowiązywania nie przekracza 3 lat, nie jest umową istotnie wpływającą na realizację użytkowania nieruchomości (trwałego zarządu) i wymaga jedynie zawiadomienia. Stanowi ona jedynie czasowe przeniesienie uprawnień do korzystania na inny podmiot (co może być związane np. z reorganizacją użytkownika nieruchomości). Daje to podstawę do ewentualnej, dalszej kontroli czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Jednocześnie przyjęto, że umowa obejmująca w swej treści korzystanie z nieruchomości (najem, dzierżawa, użyczenie) zawarta na czas dłuższy niż 3 lata (w tym czas nieokreślony) oznacza trwałe przeniesienie tego podstawowego uprawnienia na inną osobę i godzić może w istotę użytkowania, jako prawa związanego z osobą użytkownika określonego w decyzji (por. art. 210 ust. 1 w zw. z 43 ust. 2 u.g.n.). Wymaga zatem uzyskania zgody właściwego organu i organu nadzorującego.

Sam fakt zawarcia umowy najmu, dzierżawy czy użytkowania nieruchomości nie stanowi podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n. Jeżeli jednak użytkownik nie zawiadomi o takiej umowie albo uprzednio nie uzyska na nią zgody, organ może wydać decyzję o wygaśnięciu. Naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 pozostaje aktualne także w przypadku zmiany treści umów przez użytkownika. Art. 46 ust. 2 pkt 2 zawiera bowiem swoistą sankcję za nieprzestrzeganie podstawowych obowiązków związanych z użytkowaniem (art. 210 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania nie może następować w sposób automatyczny. Jest to bowiem akt uznaniowy. Wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 pkt 1-5 jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji, który wymaga odpowiedniego uzasadnienia w kontekście ogólnych przepisów o istocie użytkowania (trwałego zarządu) w zakresie wymaganym przez zasady postępowania administracyjnego (art. 6-11 k.p.a.). Użytkowanie (trwały zarząd) jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. W tym kontekście zasługują na aprobatę poglądy prezentowane w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok z dnia 29 maja 1996 r., sygn. akt SA/Sz 1548/95, publ. OSP 1997/7-8 poz. 137 z glosą aprobującą M. Stahl.). Oznacza to, iż organ wydając decyzję o wygaśnięciu użytkowania – w przypadku naruszenia obowiązków o jakich mowa w art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n. – powinien wykazać, że zawarcie umów wyłącza lub co najmniej znacząco ogranicza na niej działalność użytkownika, dla realizacji jakiej nieruchomość została mu oddana (art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 5 u.g.n.). Należy mieć na względzie, że nieruchomość stanowiąca majątek publiczny nie może być wykorzystywana w sposób dowolny.

Zarzuty naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 zasługują na uwzględnienie. W sprawie Sąd wadliwie przyjął, że stosowanie art. 46 ust. 2 pkt 2 jest zdeterminowane trwałością stosunku prawnego najmu, dzierżawy czy użyczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia interesów publicznych i właściciela nieruchomości (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) kwestia ta nie ma znaczenia. Wygaśnięcie użytkowania (trwałego zarządu) jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (art. 46 ust. 3 u.g.n.). Następuje to z mocy prawa i nie zależy od szczegółowej treści umowy i gwarancji jej trwałości. Ich naruszenie szkodzi jedynie na płaszczyźnie cywilnoprawnej jednostce organizacyjnej, która posiadała nieruchomość w użytkowaniu (trwałym zarządzie). Organ wydający decyzję o wygaśnięciu użytkowania bada jedynie czy zawarcie umów, co do których naruszono obowiązki z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. spowodowało istotne ograniczenie realizacji celu na jaki nieruchomość została użytkownikowi oddana. Sam fakt nie zawiadomienia czy nie uzyskania wymaganej zgody jest natomiast podstawą do wszczęcia postępowania z tego przepisu. Późniejsza zmiana treści zawartych umów przez użytkownika wpływa natomiast na treść rozstrzygnięcia, jeżeli (następujące w skutek tej zmiany) czasowe lub przedmiotowe ograniczenie umowy uzasadnia stwierdzenie, że w świetle zasad racjonalnej gospodarki, użytkownik przywrócił realizację celów, dla których nieruchomość została mu oddana.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że zawarcie umowy na czas nieoznaczony nie jest "umową zawieraną na okres powyżej 3 lat" w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jak wskazano, przepisy art. 46 u.g.n., konstytuujące uprawnienia organów, służą zapewnieniu realizacji przez użytkownika celów przypisanych użytkowaniu. Zawarcie umowy przenoszącej uprawnienia do korzystania z nieruchomości na inny podmiot na okres do 3 lat rodzi obowiązek zawiadomienia właściwego organu, który na tej podstawie może ocenić czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem i czy jest użytkownikowi potrzebna dla realizacji celu, dla którego użytkowanie zostało ustanowione (art. 46 ust. 2 pkt 3 i 6 u.g.n.). Zawarcie umowy na okres powyżej 3 lat, rodzi konieczność uzyskania zgody właściwego organu i organu nadzorującego. Powoduje to, że przeprowadzane jest uprzednie i bardziej wnikliwe badanie wpływu umowy na funkcjonowanie użytkowania (trwałego zarządu). Nie wydanie zgody blokuje zawarcie umowy, ale w razie niezastosowania się do wydanej dyspozycji organów czy nie wystąpienie o zgodę oraz zawarcie umowy stanowi podstawę do wszczęcia postępowania bezpośrednio w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Nie muszą być wtedy spełnione przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 3 i 6 u.g.n., a do wydania decyzji o wygaśnięciu wystarczy stwierdzenie, że nieruchomość w całości lub części przestała być wykorzystywana w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. Sytuacja taka nastąpi również w przypadku naruszenia obowiązku zawiadomienia o zawartej umowie.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, niemniej jest również związany granicami sprawy (art. 134 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym powołane zostały przez Sąd pierwszej instancji jedynie jako przykład regulacji analogicznej do rozpatrywanej, stąd ich wykładnia wykracza poza sprawę.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dołączona do skargi umowa zawarta pomiędzy Spółdzielnią [...] a D. F. służyła wyjaśnieniu istotnych w sprawie wątpliwości, a w kontekście przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia (którego kanwą była interpretacja przepisów) stanowiła jedynie dowód uzupełniający.

Nie można zgodzić się też z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uwzględnienie wyłącznie zmienionej aneksami treści umów dzierżawy zawartych przez Spółdzielnie [...], a także przez uwzględnienie skargi, mimo iż nie było do tego podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczyły wykładni prawa materialnego. Nawet uwzględnienie podstaw kasacyjnych w tym zakresie (naruszeń prawa materialnego) nie przesądza o rozstrzygnięciu, gdyż sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzić o zastosowaniu art. 145 § 1 bądź 151 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie nie rozstrzyga co do istoty, a przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Na marginesie, Sąd wskazuje, iż nie uznał za zasadne rozpoznać skargi, mimo, iż w sprawie nie naruszono przepisów postępowania (art. 188 p.p.s.a.). Wobec uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, wymaga osobnego rozważenia przez Sąd pierwszej instancji, czy brak zawiadomienia przez Spółdzielnię [...] o zawartych umowach i nie uzyskanie przez nią wymaganej zgody w przypadku niektórych z nich, stanowił wystarczającą podstawę wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Ze względu na uznaniowy charakter tej decyzji należy przede wszystkim zbadać, czy zawarcie umów wyłączało korzystanie z nieruchomości zgodnie z celami określonymi w statucie Spółdzielni (art. 43 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) oraz celami dla jakich ustanowiono użytkowanie (w świetle zasad prawidłowej gospodarki) i w tym kontekście ustalić, czy brak rozważenia tych kwestii przez organy miał wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Sąd uzupełniająco wskazuje, że z akt nie wynika, czy umowa z dnia 25 marca 1998 r. zawarta pomiędzy Spółdzielnią [...] a D. F. została rozwiązana (czy zastąpiona umową z dnia 1 kwietnia 2002 r.) i czy dotyczy tego samego przedmiotu dzierżawy. Uwaga ta odnosi się również do umów pomiędzy Spółdzielnią a J. G. (przedmiot obu umów nie jest tożsamy).

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.