Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 470/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargi
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1 pkt 5a w zw. z art. 58 par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Z. R. i J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie powołania komisji stałych postanawia 1. odrzucić skargi, 2. zwrócić skarżącemu J. K. kwotę 300 zł (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Radni Rady Gminy [...]: Z. R. i J. K. (zwani dalej także: "skarżącymi") jednym pismem procesowym z dnia 3 sierpnia 2021 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - za pośrednictwem Rady Gminy [...] (zwanej dalej także: "organem") - skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], domagając się na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a") oraz art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm., zwanej dalej: "ustawą") - stwierdzenia, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa. Zażądali także zasądzenia na ich rzecz zwrotu ewentualnych kosztów postępowania.

Zaskarżona uchwała zatytułowana została: "w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji stałych zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]" Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 2 ustawy i w § 1 stanowi, że wobec utworzenia klubu radnych pn.:

1) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej przedstawiciela ww. klubu w osobie K. D.,

2) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej przedstawiciela ww. klubu w osobie W. K.,

3) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej przedstawiciela ww. klubu - nie wybrano,

4) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej przedstawiciela ww. klubu - nie wybrano.

W § 2 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy [...], a w § 3, że uchwała wchodzi w życie w dniem podjęcia.

W ocenie skarżących przedmiotowa uchwała narusza:

1) art. 18a ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie;

2) § 46 ust. 1 Statutu Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie Statutu Gminy [...] - tekst jednolity Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...], poz. [...]) poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżących, wadliwość postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wymaga stwierdzenia podjęcia jej w sprzeczności z obowiązującym prawem. Podając okoliczności uzasadniające takie twierdzenie, skarżący opisali szczegółowo przebieg zdarzeń, jakie poprzedziły podjęcie uchwały w dniu [...]. W tym zakresie wyjaśnili, że projekt tejże uchwały powstał w związku z utworzeniem się 4 nowych klubów radnych Rady Gminy [...]. O fakcie tym Przewodniczy Rady Gminy został powiadomiony w dniu 17 maja 2021 r. w trybie § 78 ust. 3 Statutu Gminy [...]. Projekt przedmiotowej uchwały znajdował się w porządku obrad poprzedniej, tj. [...] sesji Rady Gminy, jednakże został z niej wycofany. Na poprzedniej sesji każdy z nowoutworzonych przedstawicieli klubów, wyraził ustnie zgodę na kandydowanie do komisji rewizyjnej. Projekt tejże uchwały został objęty ponownie porządkiem obrad kolejnej sesji, tj. [...] sesji Rady Gminy. W jej toku, po przedstawieniu projektu zebranym, jeden z radnych zgłosił wniosek o imienne głosowanie nad projektem uchwały. Następnie, Przewodniczący Rady Gminy zarządził imienne głosowanie nad każdym z kandydatów do komisji rewizyjnej. Przeprowadzono zatem cztery głosowania imienne, a wynik głosowania był dwa razy za kandydatem do komisji imiennie wyczytanym i dwa razy przeciw. Na skutek tego, w treści uchwały przy dwóch klubach radnych wpisano tekst: "nie wybrano", a projekt uchwały takiego zapisu nie przewidywał.

W ocenie skarżących wadliwość uchwały polega na tym, że Przewodniczący Rady Gminy nie może w dowolny sposób zmieniać treści procedowanego projektu uchwały, bez uprzedniego przegłosowania wprowadzanych poprawek. Ponadto wskazując na postanowienia art. 23 ust. 2-4 ustawy i art. 18a ust. 2 ustawy oraz § 46 ust. 1 Statutu Gminy [...], skarżący podnieśli, że nie wybranie do komisji rewizyjnej przedstawicieli dwóch klubów radnych, narusza w sposób istotny ww. przepisy prawa. Pozbawia także członków tych klubów udziału ich przedstawicieli w pracach komisji rewizyjnej Rady Gminy, co stanowi naruszenie uprawnień tych radnych.

Na wezwanie Sądu do wskazania w czym skarżący upatrują naruszenia zaskarżoną uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rady Gminy [...] ich własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy) oraz w czym upatrują związku z indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą - skarżący udzielili odpowiedzi w piśmie z dnia 3 listopada 2021 r. Wskazali w nim, że naruszenia te wynikają z okoliczności, że podczas podejmowania uchwały doszło do ewidentnego naruszenia przepisów art. 18a ustawy oraz § 46 Statutu Gminy [...], przez co nowe kluby radnych zostały pozbawione prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. W szczególności dotyczy to klubu "[...]", którego kandydatem do komisji rewizyjnej była radna A. P. oraz klubu "[...]", którego kandydatem do komisji był radny J. R. Skarżący są przyjaciółmi tych kandydatów i zamierzali przystąpić do wymienionych wyżej klubów. Ponadto, w ocenie skarżących, naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego przejawia się naruszeniem uprawnienia do zasiadania w organie kolegialnym, do którego zostali wybrani głosami wyborców, a który to organ powinien przestrzegać obowiązującego porządku prawnego. W sytuacji gdy organ ten swoimi uchwałami narusza porządek prawny, to ich indywidualne uprawnienie doznaje uszczerbku, gdyż są to także uchwały skarżących jako radnych tego organu (Rady Gminy [...]). Ponownie zakwestionowali działania Przewodniczącego Rady Gminy, który - w ich ocenie - zmieniając samodzielnie projekt uchwały, naruszył istotnie prawo. Wskazując na art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy wskazali, że zaskarżoną uchwałą zostały naruszone nie tylko ich interesy indywidualne, ale także interesy osób trzecich, tj. radnych J. R. i A. P.

Z akt sprawy wynika, że J. K. uiścił w dniu 5 sierpnia 2021 r. wpis od skargi w wysokości 300 zł (por. wyciąg bankowy, karta nr 24 akt).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Rady Gminy [...] zwrotu ewentualnych kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę organ dokonał na mocy uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi Z. R. i J. K. wraz z odpowiedzią na skargę. Organ podniósł, że każdy klub radnych posiada swojego przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej. Wskazał, że zgodnie z głosowaniem przeprowadzonym podczas [...] sesji Rady Gminy [...], które odbyło się [...] Rada Gminy nie przyjęła kandydatury J. R. z klubu radnych "[...]" oraz A. P. z klubu radnych "[...]". Zgodnie z załącznikiem nr 5, pozostali członkowie ww. klubów są członkami Komisji Rewizyjnej. Do akt sprawy dołączona także odpis uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], zmieniającej zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skargi Z. R. i J. K., należało odrzucić.

Opisane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis prawa są zatem: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz wystąpienie naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego. Wyjaśnienia przy tym wymaga kwestia trybu zaskarżenia uchwały. W tym zakresie wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tak więc skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nie ograniczona terminem zaskarżenia.

Przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany uchwały w sprawie powołania komisji stałych Rady, podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 2 ustawy. Zgodnie z przywołaną regulacją, rada gminy może ze swego grona powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (art. 21 ust. 1 ustawy). Przy czym, rada gminy powołuje komisję rewizyjną w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych, a w skład tej komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych (art. 18a ust. 1 i 2 ustawy).

Wypowiadając się co do dopuszczalności zaskarżonej uchwały pod względem jej przedmiotu, podzielić należy zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwały organów samorządu regulują bowiem działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4; por. także: Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r., sygn. akt SA/Po 1544/91, Samorząd Terytorialny 1992/12/68, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 683/19, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej.

Z powyższego wynika zatem, że uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy jest objęta zakresem trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że uchwała dotycząca ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Nie stanowi ona jednak aktu prawa miejscowego, a taki charakter prawny uchwały sugeruje treść skargi i wskazana w niej podstawa zaskarżenia, tj. art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, przedmiotowa uchwała nie posiada cech aktu prawa miejscowego, lecz stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Ogólne stwierdzenie o zaskarżalności uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze, że skarga każdego podmiotu przeciwko takiej uchwale może być automatycznie uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 87 ust. 1 ustawy. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 101 ustawy, wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Podsumowując uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy "actio popularis" (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15).

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy, nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżących ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot, który generalnie nie jest powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 101 ustawy powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić trzeba, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej składów osobowych komisji rewizyjnej naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływała na sferę prawnomaterialną skarżących, ograniczając lub pozbawiając ich - jako osoby fizyczne - uprawnień wynikających z przysługującego im prawa. Skarżący wskazują na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale nie wykazują naruszenia konkretnego ich uprawnienia wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to po stronie skarżących leżało wykazanie związku tego naruszenia z ich indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich uprawnieniem normowanym tą uchwałą.

W skardze nie wywiedziono w żaden sposób, że zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, pozbawiając ich przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Nie wykazano, aby uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie konkretnie odnoszące się do skarżących na tle konkretnego przepisu prawa. Skarżący swoją legitymację skargową w sprawie upatrują przede wszystkim w wykonywaniu funkcji radnego organu kolegialnego (Rady Gminy [...]), a jako naruszenie tego interesu odczytują niezgodne z prawem działanie tego organu.

W tym miejscu ponownie podkreślić trzeba, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył, ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16). Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli, w tym ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Wobec tego, legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona, ani z samej przynależności do powiatowej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) wskazał, że przez interes powszechny wszystkich mieszkańców jednostki samorządu rozumie identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej. Nieuprawnione jest więc wyprowadzanie legitymacji skargowej z przepisów stanowiących o rzetelnym, godnym i uczciwym sprawowaniu mandatu radnego.

Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, np. uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). W tym kontekście, przedmiotowa uchwała nie pozbawiła skarżących ani członkowstwa, ani funkcji w komisji rewizyjnej. Także podnoszony zarzut, że skarżący zostali, bądź zostaną pozbawieni jako członkowie klubu radnych - swoich przedstawicieli w składzie osobowym komisji rewizyjnej Rady Gminy, nie zasługuje na uwzględnienie. Argument ten nie wykazuje bowiem indywidualnego, własnego, konkretnego interesu prawnego skarżących jako osób fizycznych.

Wywody powyższe odnoszą się także do powoływanej w skardze okoliczności, że znajomi skarżących (zresztą sami będący radnymi) nie zostali wybrani do składu komisji rewizyjnej, bowiem nie wskazuje to na indywidualny charakter naruszenia interesu prawnego skarżących. Zauważenia przy tym wymaga, że kandydat do konkretnego stanowiska czy funkcji nie ma prawa podmiotowego, a więc bezwzględnego roszczenia objęcia stanowiska czy funkcji. Może się o to ubiegać, ale nie może swym oświadczeniem przesądzić, ze skutkiem prawnie wiążącym, o objęciu stanowiska czy funkcji (por. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), ZNSA 2009 Nr 9, s. 38).

W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób dotyczyła albo wpływała na uprawnienia lub obowiązki skarżących w świetle art. 101 ust. 1 ustawy. Powyższe odnosi się także do art. 101a ust. 1 ustawy, który to przepis prawa skarżący wywiedli także jako podstawę skarg w piśmie z dnia 3 listopada 2021 r. Zgodnie bowiem z regulacją art. 101a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "odpowiednie zastosowanie art. 101 ustawy" oznacza, że w postępowaniu z art. 101a ust. 1 ustawy skarżącym może być również tylko podmiot, któremu z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Podmiot taki musi zatem (podobnie jak w przypadku przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy) wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wydania aktu a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną. Taki związek musi istnieć w chwili niewprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: B. Dolnicki, R. Machaj, Skarga z art. 101 a u.s.g. na bezczynność gminy nie wykonującej decyzji ZRID, opubl. Samorząd Terytorialny 2021/9/7-19).

Wobec tego Sąd uznał, że skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, to zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane, a Sąd, który mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zobligowany jest te skargi odrzucić.

Wskazać również należy, że Sąd dostrzegł brak uiszczenia przez skarżącego Z. R. wpisu od skargi, pomimo wezwania Sądu w tym zakresie i zastosowanego w wezwaniu rygoru odrzucenia skargi. Z uwagi jednak na zaistnienie drugiej przesłanki do odrzucenia skargi Z. R., wynikającej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd zastosował tę ostatnią wymienioną jako dalej idącą.

Dostrzeżenia również wymaga, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...], Nr [...], nadała nowe brzmienie zaskarżonej uchwale Nr [...], przez wprowadzenie nowego brzmienia § 1 uchwały, o treści:

"§ 1. W związku z utworzeniem klubu radnych, pn.

1) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] przedstawiciela w/w Klubu, Pana K. D.;

2) Klub Radnych "[...]" - powołuje się do składu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] przedstawiciela w/w Klubu, Pana W. K.".

Dokonanie opisanych zmian w treści przedmiotowej uchwały dotyczącej powołania komisji stałych, może wskazywać na zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na brak istnienia kwestionowanych przez skarżących regulacji uchwały. Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jednakże, zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (system komputerowy LEX nr 25333) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności sprawy, Sąd wydał rozstrzygnięcie o odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekając o powyższym w punkcie 1 sentencji.

O zwrocie uiszczonego przez J. K. wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji postanowienia). Zgodnie z tym przepisem prawa, zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje skarżącemu od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Odnosząc się natomiast do wniosku stron o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wskazać należy na art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym i kosztów zastępstwa procesowego pełnomocników stron, gdy skarga została odrzucona.