Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 516/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę


UZASADNIENIE

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. ([...]), którą organ I instancji ustalił na rzecz A. B. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za grunt wydzielony pod drogi, położony w [...] gmina [...], oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha (w dacie podziału o powierzchni [...] ha), nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha zapisany w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., jako własność A. B. Jednocześnie organ II instancji orzekł o ustaleniu na rzecz A. B. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za powyżej opisany grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy D. (pkt 1), wskazując, iż ustalone w punkcie I decyzji odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę na rzecz uprawnionego jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 2). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania przed organem I instancji Wojewoda wskazał, iż na wniosek właściciela nieruchomości z dnia [...] 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą wyżej opisane działki. Organ wyjaśnił, iż wcześniej Wójt Gminy D. działając na wniosek właściciela nieruchomości ostateczną decyzją z dnia [..] 1998 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, a w wyniku tego podziału powstały m.in. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha (z ewidencji gruntów wynika, iż działka ta ma obecnie powierzchnię [...] ha), nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda podniósł, iż decyzja ta wydana została w oparciu o art. 93, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) i pozostaje w obrocie prawnym, korzystając z domniemania legalności. Przybliżył również okoliczności związane z postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wyjaśniając, iż decyzją z dnia [...] 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło własną decyzję z dnia [...] 1999 r. nr [...], stwierdzającą nieważność w całości decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. nr [...].

Dalej Wojewoda stwierdził, iż w aktach sprawy organu I instancji znajduje się decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. nr [...] o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]; z będącej załącznikiem do tej decyzji "Koncepcji zagospodarowania terenów zabudowy [...] (działka nr [...])" wynika, iż dla celów wydzielenia działek budowlanych zaplanowano urządzenie na przedmiotowym terenie ulic dojazdowych oznaczonych symbolem KD. W jego ocenie, w wyniku zestawienia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z graficznym załącznikiem do opisanej "Koncepcji .." możliwe jest ustalenie, iż działki nr [...], [...] i [...] miały stanowić drogi oznaczone jako [...], a działka nr [...] miała stanowić poszerzenie drogi oznaczonej jako [..], przy czym w koncepcji tej symbol KD oznaczał drogę dojazdową, a występujący również symbol KDG - drogę gminną. Ponadto organ zaznaczył, iż z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] 1999 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. nr [...] o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], poza częścią dotyczącą wydzielenia nowych działek oznaczonych geodezyjnie numerami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], co do której stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w tym zakresie bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomości te zostały już sprzedane notarialnie nowym właścicielom. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. nr [...] o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w pozostałym zakresie, tj. z wyjątkiem pozostającej w obrocie prawnym części dotyczącej działek zbytych na rzecz osób trzecich, została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższy stan faktyczny i prawny Wojewoda podniósł, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy D., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. o ustaleniu na rzecz A. B. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za wyżej opisany grunt wydzielony pod drogi i odmówił ustalenia odszkodowania. Dalej organ odwoławczy podał, iż wyrokiem wydanym w dniu 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] 2007 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy D. od tego wyroku. Przybliżając treść uzasadnienia tego wyroku organ podał, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w ten sposób, że nie może on formułować odmiennej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu, jak również formułowanie takiej oceny przekracza kompetencje organu ustalającego odszkodowanie, bowiem zostało ono powierzone organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości; decyzja warunkach zabudowy rozstrzyga zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, bez niej podział spornej nieruchomości byłby niemożliwy, jednakże nie ma przepisu prawa, który taki charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywałby dla postępowania obejmującego sprawy o ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności do nieruchomości; w dacie przejęcia spornych działek decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonowała w obrocie prawnym korzystając z domniemania legalności; decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną wywołuje skutki prawne do chwili jej usunięcia z obrotu, natomiast przejęcie spornych działek nastąpiło z dniem [...] 1998 r. Organ odwoławczy odwołał się również do dalszych rozważań powyższego wyroku. Między innymi co do tego, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. zatwierdzająca podział działki nr [...], pozostaje w obrocie prawnym, a wynika z niej, że na skutek podziału nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] oraz [...], co jest zgodne z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; ponadto na mocy postanowień powołanych aktów prawnych wydzielone działki są przeznaczone pod nowoprojektowane drogi oraz poszerzenie istniejące drogi i są one objęte zakresem zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał również na stwierdzenie Sądu, iż zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień [...] 1998 r., przejęciu na własność gminy podlegały działki wyodrębnione pod "drogi", niewskazując, że chodzi o "drogi publiczne". Wojewoda powinien także mieć na uwadze, że sformułowanie "działki wydzielone pod drogi publiczne" obejmuje swoim zakresem nie tylko grunty przeznaczone pod budowę nowych dróg, lecz także te przeznaczone pod rozbudowę istniejących dróg.

Opisując tok ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda wyjaśnił, iż powołany w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi biegły rzeczoznawca majątkowy T. S. sporządził operat szacunkowy w dniu [...] września 2009 r., do którego pełnomocnik A. B. ustosunkował się krytycznie. Pełnomocnik zarzucił, iż z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego H. S. wynika, iż wartość rynkowa szacowanej nieruchomości jest prawie dwukrotnie wyższa niż ustalona przez rzeczoznawcę T. S. Dalej Wojewoda podał, iż rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] listopada 2009 r. podtrzymał ustalenia zawarte w zakwestionowanym operacie. Organ wskazał również na przebieg rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2010 r. i wyjaśnił, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformował pełnomocnika A. B., który wniósł o dopuszczenie dowodu z trzeciej opinii rzeczoznawcy celem wyceny przedmiotowych działek, iż nie znajduje podstaw do przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego, jednakże wskazał na możliwość wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzenia danego operatu szacunkowego. Dalej organ podał, że w toku postępowania pełnomocnik przedłożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę T. S. oraz opinii z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę H. S.. Wojewoda podniósł, iż z opinii Komisji z dnia [...] września 2010 r. wynika, że operat szacunkowy rzeczoznawcy T. S. nie powinien stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym dla potrzeb ustalenia wartości odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz gminy D., bowiem zespół opiniujący stwierdził, iż przy doborze transakcji, przyjmując do porównań transakcje na grunty przeznaczone na inne niż wyceniane kategorie dróg oraz z terenu miejscowości o wysokim stopniu urbanizacji, autor operatu postąpił niewłaściwie, niezgodnie ze sztuką wyceny. Organ jednocześnie wskazał, że zdaniem Komisji operat sporządzony przez rzeczoznawcę H. S. może stanowić podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb negocjacji pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą, w celu określenia wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogi publiczne. Wojewoda zaznaczył również, iż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. rzeczoznawca H. S. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego Rep. Nr [...].

W rozważaniach prawnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ odwoławczy podniósł, iż w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dalej stwierdził, iż stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wojewoda zaznaczył, iż decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a w wyniku tego podziału powstały działki nr [...], nr [...], nr [...] i [...]. w jej uzasadnieniu podano m.in., że: "przedmiotowa nieruchomość w planie ogólnym Gminy D., zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy D. z [...] grudnia 1992 r., przeznaczona jest w zakresie projektowanych działek: nr [...] nr [...], nr [...] - pod nowoprojektowane drogi, nr [...] - na poszerzenie drogi." Organ zwrócił uwagę na wskazanie w decyzji podziałowej, iż projekt podziału zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terem nr [...] wydaną w dniu [...] 1998 r. przez Wójta Gminy D., jak również na zapis, iż "działki gruntu wydzielone pod drogę z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzji podziale stała się ostateczna; decyzja ta, wydana została w oparciu o art. 93, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z [...] 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji stwierdził, iż przedmiotowe działki zostały przejęte z mocy prawa na własność Gminy D.

Dalej organ wskazał na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w ocenie organu II instancji prowadzone rokowania pomiędzy Gminą D. a dotychczasowym właścicielem przedmiotowej działki okazały się nieskuteczne, dlatego też wniosek o wypłatę odszkodowania należało uznać za formalnie uzasadniony, wobec czego należało ustalić odszkodowanie.

Wojewoda podniósł, iż w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomość w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy, dlatego też w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość organ zlecił sporządzenie wyceny tej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu. Przybliżył również poglądy orzecznictwa wskazujące na obowiązek organu administracji oceny przydatności operatu sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu, tj. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Organ odwołał się do brzmienia art. 156 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa. Rzeczoznawca sporządzający taki operat zobowiązany jest do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 powołanej ustawy). Odnosząc się do sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operatu szacunkowego organ II instancji wyjaśnił, iż wnioskodawca przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. S.. W ocenie organu, wskutek negatywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., co do sporządzonego na zlecenie organu operatu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., operat ten stosownie do treści art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, a tym samym nie może zostać uwzględniony przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Dlatego też dla określenia wartości nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania w procesie odwoławczym organ II instancji przyjął operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. S., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] grudnia 2010 r. Organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy D. zawartym w piśmie z [...] lutego 2010 r. co do konieczności powołania kolejnego biegłego rzeczoznawcy, organ ma świadomość tego, że wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę H. S. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 kpa, gdyż nie został wykonany na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o ustalenie odszkodowania. Mimo to organ, kierując się regulacją art. 75 kpa, uznał, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego operatu szacunkowego, zwłaszcza w kontekście pozytywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. co do operatu szacunkowego H. S.. Zdaniem Wojewody mimo że operat ten został sporządzony na zlecenie strony postępowania, to nie zawiera żadnych błędów formalnych, jak i merytorycznych, dlatego też ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wysokości odszkodowania organ wziął pod uwagę operat szacunkowy sporządzony przez H. S.

Wojewoda wyjaśnił również, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dalej podał, iż zgodnie z § 36 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1., wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia); wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2).

Odnosząc się do danych zawartych w operacie H. S. organ wskazał na wnioski wynikające z badania rynku nieruchomości dla potrzeb oszacowania wartości, podczas której analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi gminne na terenie powiatu [...]. Dalej wskazał, iż rzeczoznawca H. S. przy wycenie nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, oraz wyjaśnił na czym polega podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy H. S. poddała analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, obejmujące powiat [...]; analizowała rozkład cen uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości; okres badania obejmował lata 2008-2009 i ze zbioru sześciu transakcji przyjętych do analizy wybrano trzy transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. Wojewoda odwołując się do przyjętej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, iż przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony; w przypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, to jest takich, które mogą wpływać na wartość. Zdaniem organu analiza cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wykazała, iż w badanych latach osiągnięto maksymalną cenę w wysokości [...] zł/m², zaś cena minimalna wyniosła [...] zł/m²; cena średnia wyniosła [...] zł/m².

Wskazując na powyższe organ II instancji stwierdził, iż dokonał na podstawie art. 80 kpa samodzielnej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził, że rzeczoznawca H. S., stosując ust. 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wyceniła wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną, biorąc do porównań nieruchomości podobne. Zdaniem organu poczynione ustalenia powodują, iż omawiany operat jako dowód w sprawie może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

W skardze na decyzję Wojewody Wielkopolskiego Gmina D., którą Gmina zaskarżyła w całości, zarzucono jej:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi i art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 tej ustawy poprzez ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego wykonaną na zlecenie strony, nie zaś na zlecenie organu;

2) naruszenie przepisów postępowania: art. 84 kpa poprzez ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego wykonaną na zlecenie strony, nie zaś na zlecenie organu; art. 7 i 77 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione; art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, przejawiające się w pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się od decyzji organu I instancji.

Przy tak sformułowanych zarzutach Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania. Ponadto Gmina domagała się zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła obszerną argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów. Między innymi skarżąca Gmina kwestionowała zaistnienie przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, ze plan miejscowy w dacie podziału działki nr [...] nie przewidywał przebiegu dróg mających powstać po tym podziale, a w konsekwencji brak podstaw do przyznania odszkodowania A. B.; ponadto skoro decyzja podziałowa została unieważniona ze skutkiem ex tunc, to nie można uznać, że nieruchomości mające powstać po podziale były przeznaczone pod drogi. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, wbrew wytycznym ustawowym, oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumencie prywatnym, dostarczonym przez stronę, który nie może być uznany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Swoją argumentacją skarżąca wsparła odesłaniem do stanowiska piśmiennictwa i judykatury.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu ze względu na treść art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. powołanego przez organ nie mógł zostać uwzględniony, zaś brak było podstaw do kwestionowania operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę H. S. na zlecenie strony, zwłaszcza w kontekście pozytywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. W ocenie organu nie jest zasadny zarzut dotyczący zakazu reformationis in peius, bowiem podstawą orzekania w sprawie był aktualny operat szacunkowy, jak tego wymaga art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, a ponadto dla organu były wiążące (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wskazania płynące z prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, w tym co do konieczności orzekania na podstawie aktualnego operatu wobec utraty ważności poprzedniego operatu.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. pełnomocnik gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik uczestnika postępowania A. B., popierając stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednakże orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody została wydana bez naruszenia prawa, które powodowałoby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Z przepisu art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy). Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy wniosek o podział złoży właściciel. Właścicielowi natomiast służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W niniejszej sprawie nie mogło być skutecznie kwestionowane przez skarżącą wydzielenie gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, a strony nie ustaliły wysokości odszkodowania. Okoliczność ta została przesądzona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07, jak i wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08, które to orzeczenia - a dokładnie wyrażona w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania - na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązały organ, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd w przywołanym wyroku rozstrzygnął, iż decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] pozostaje w obrocie prawnym. Wynika z niej, że na skutek podziału nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki o numerach [...], [...], [...] oraz [...] i stwierdzono w niej, że wydzielenie wskazanych działek jest zgodne z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdza również, że na mocy postanowień powołanych aktów prawnych wydzielone działki są przeznaczone pod nowoprojektowane drogi oraz poszerzenie istniejącej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Gminy D. od tego orzeczenia, w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08 stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, iż ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 1998 r. (podlegająca uprzednio kontroli sądowej i instancyjnej) wywoła skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy D. własności działek gruntu o nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczonych pod drogi. Wykluczone również zostały wątpliwości co do treści decyzji w zakresie objęcia nią działek przeznaczonych pod drogi w rozumieniu przepisu art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powołany przepis w pierwotnej redakcji przewidywał skutek prawny w postaci przejścia własności na gminę działek wydzielonych pod drogi, nie wskazując, iż chodzi o drogi publiczne. Zarówno z treści decyzji podziałowej, jak i późniejszych zdarzeń (uchwały Gminy D. z [...] grudnia 2001 r.), zaliczających te drogi do kategorii dróg gminnych wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości zostały wyodrębnione działki przeznaczone pod drogi publiczne. Odnosząc się zarzutu naruszenia przepisu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny, bowiem przejście na rzecz Gminy własności działki nakłada na organy obowiązek orzeczenia odszkodowania. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 tej ustawy polegający na błędnym przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi był niedopuszczalny, bowiem zmierzał w istocie do kwestionowania mocy wiążącej prawomocnego wyroku.

W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co już zostało uprzednio prawomocnie rozstrzygnięte wyżej przywołanymi wyrokami tutejszego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążącymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ i Sąd orzekające w sprawie. W wyrokach tych przesądzone zostało, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Przepis ten w powiązaniu z art. 129 ust. 5 powołanej ustawy nakłada na właściwy organ obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, gdy doszło do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną i zarazem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, a właściciel złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, iż stanowisko Starosty co do samej zasadności ustalenia odszkodowania było nietrafne. Badaniu w niniejszym postępowaniu podlegała prawidłowość ustalenia przez Wojewodę wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogi na podstawie aktualnego, uznanego przez organ za wiarygodny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. S..

Oceniając prawidłowość ustalenia wartości przejętych przez Gminę z mocy prawa nieruchomości wydzielonych pod drogi i wysokości odszkodowania w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ust. 3 stanowi, iż jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 powołanej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wartość nieruchomości ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu; przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Art. 156 tej ustawy w ust. 1 stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Co do zasady operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat może być wykorzystywany również po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego; potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 i 4). Termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 4 dotyczy również organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1371/09, LEX nr 744987).

Powiązanie brzmienia powyższych przepisów z treścią art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1221/10, LEX nr 758714).

W ocenie tutejszego Sądu, mimo że w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego nie pochodził od rzeczoznawcy powołanego przez organ orzekający w sprawie, mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa (por. orzecznictwo powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1805/07 (dostępnym w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzecznia.nsa.gov.pl). W ocenie tutejszego Sądu bardziej adekwatne jest jednak stwierdzenie, że opinia o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, o której mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma cechy i moc prawną opinii biegłego, o której mowa w art. 84 kpa, bowiem jest wprost dopuszczonym przez prawo (przepis szczególny) dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; pełni podobną rolę do dowodu z art. 84 kpa, a jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/11; WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 639/10; WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 566/11 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Nie jest to jednak w pełni tożsama postać środka dowodowego, jakkolwiek ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego.

W art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przesądza, że wartość nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w tej ustawie (m. in. art. 174 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy). Powołana ustawa w art. 240 ust. 2 wprost wskazuje też, że ilekroć w przepisach odrębnych ustaw jest mowa o czynnościach wykonywanych przez biegłych lub inne osoby posiadające uprawnienia do szacowania nieruchomości, należy przez to rozumieć, że czynności te mogą wykonywać wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w niniejszej ustawie (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, komentarz LEX 2011).

W orzecznictwie wskazuje się również na odrębności dowodu z opinii o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego od dowodu z opinii biegłego uregulowanego w art. 84 kpa. W wyżej przywołanym wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1805/07 NSA stwierdził, iż ustalenie w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dwunastomiesięcznego okresu wykorzystywania operatu wskazuje, że ustawodawca rozdzielił sporządzenie operatu od wszczęcia postępowania w sprawie opłaty planistycznej; przepis ten wyraźnie odstępuje od ogólnej reguły zapisanej w art. 79 kpa (NSA powołał się w tym zakresie na wcześniejszy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 717/04, LEX nr 307925).

W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 (dostępny w bazie orzeczeń jw.) NSA stwierdził, iż operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ II instancji orzekając merytorycznie w sprawie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi i ustalając wartość nieruchomości, prawidłowo oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez H. S. na zlecenie A. B. W postępowaniu została bowiem skutecznie zakwestionowana przydatność sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r.

Zgodnie z treścią art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowy operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny stracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie miało to miejsce z dniem [...] września 2010 r., w którym Komisja Opiniująca przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego wydała opinię w sprawie nr [...]. Opinia ta jednoznacznie stwierdza, iż opiniowany operat szacunkowy nie powinien stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i standardów zawodowych, w istotny sposób wpływające na wartość szacowanej nieruchomości; popełnione błędy metodologiczne są błędami uniemożliwiającymi wykorzystanie go dla celu, w jakim został sporządzony. Z kolei operat szacunkowy z dnia [..] października 2010 r. sporządzony przez H. S. został pozytywnie zaopiniowany przez powyższą Komisję, czemu dano wyraz w opinii w sprawie nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W opinii tej wskazano wprawdzie na pewne uchybienia tego operatu, które jednak nie miały wpływu na określenie wartości rynkowej nieruchomości, a przedmiotowy operat mógł w dacie jego sporządzenia stanowić podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości.

W konsekwencji operat szacunkowy H. S. - i to niezależnie od tego czy sporządzony na zlecenie organu, czy też strony postępowania - ma cechy opinii biegłego (środka dowodowego z art. 84 § 1 kpa) i mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości i wysokości odszkodowania. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 7, art. 130 ust. 2, art. 146 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 5, art. 154 ust. 1, art. 156 oraz przepisów rozdziału 1 działu V - art. 174 i następne) prowadzi do wniosku, że w razie zaistnienia potrzeby określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy, jednak w konkretnej sprawie nie musi być to bezwzględnie rzeczoznawca powołany przez organ w postępowaniu, w którym zaszła potrzeba oszacowania nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania niewątpliwie wymaga takich samych wiadomości specjalnych, jak oszacowanie nieruchomości na zlecenie organu administracyjnego. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 154 powołanej ustawy dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Wobec tego rzeczoznawca nie jest związany żadnymi wskazaniami zamawiającego, gdyż o zastosowanym podejściu, metodzie i technice decydują okoliczności od zamawiającego niezależne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 298/10, LEX nr 753766 Aktualność operatu została potwierdzona na piśmie przez H. S. w dniu 15 grudnia 2010 r. Wprawdzie potwierdzenie to nastąpiło na osobnej karcie dołączonej do akt sprawy, nie zaś poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym, jak tego wymaga art. 156 ust. 4 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w przekonaniu Sądu nie stanowi to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się jednoznacznie do operatu szacunkowego rep. nr [...] i określonej w nim wartości rynkowej gruntu stanowiącego działki nr [...], [...], [...] i [...]. Wobec tego operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. mógł, stosownie do treści art. 156 ust. 4 zd. pierwsze powołanej ustawy, być wykorzystany po upływie okresu 12 miesięcy (o którym mowa w ust. 3), skoro została potwierdzona jego aktualność przez rzeczoznawcę majątkowego - autora operatu.

Operat H. S. został uznany przez organ II instancji za tego rodzaju dowód w sprawie, który może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Organ wsparł się w tym zakresie na pozytywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. Ponadto samodzielnie porównał zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wskazując na przepis § 36 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania [przepis § 36 legł istotnej zmianie przez § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985) zmieniającego niniejsze rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r.].

Przepis § 36 rozporządzenia wykonawczego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, określał kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. ). Dopiero w przypadku braku takich cen § 36 w ust. 2 zezwalał na odwołanie się przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących do wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu (ust. 2 pkt 1), a w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (ust. 2 pkt 2).

Organ zwrócił uwagę na to, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, o którym mowa w § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze i konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Organ stwierdził przy tym, iż rzeczoznawca majątkowy H. S. poddała analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, obejmujące powiat poznański, analizowała też rozkład cen uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości w latach 2008-2009 i ze zbioru sześciu transakcji przyjętych do analizy wybrała trzy transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ II instancji samodzielna ocena operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. jest prawidłowa i nie narusza art. 80 kpa. Stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ poddał operat szacunkowy nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem zastosowania prawa materialnego - przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Dlatego tego Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, iż rzeczoznawca H. S., stosując ust. 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wyceniła wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną, biorąc do porównań nieruchomości podobne. W konsekwencji należało uznać, że nie narusza prawa ustalenie organu odwoławczego, odwołujące się do zawartej w operacie analizy cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz oparte na § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wartości szacowanej nieruchomości i odszkodowania w kwocie [...] zł na podstawie średniej ceny takich gruntów wynoszącej [...] zł/m². W tym zakresie zarzut skargi naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 oraz art. 84, art. 7 i art. 77 kpa okazały się niezasadne. W sprawie nie zachodziły podstawy do obligatoryjnego zlecenia przez organ wykonania kolejnego operatu szacunkowego, skoro organ dysponował w postępowaniu wiarygodnym operatem rzeczoznawcy majątkowego, który uzyskał pozytywną opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Sądu poczynienie przez organ w oparciu ten dowód ustaleń co do wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania - z przyczyn wcześniej przedstawionych - nie narusza zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy również nie można uznać, iżby organ II instancji naruszył art. 139 kpa. Wprawdzie to skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2006 r., jednakże - jak już wspomniano - Sąd i organ były związane poglądami wyrażonymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07 i w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08. Organ II instancji zobowiązany był do zastosowania art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawy materialnoprawnej do przyznania odszkodowania, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia szkodowania za grunt wydzielony pod drogi, a w konsekwencji również do zastosowania art. 130 tej ustawy. Zarazem stosownie do treści art. 138 § 1 kpa organ II instancji był zobowiązany do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zastosowanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa zostało ograniczone jedynie do przypadków, w których decyzja w I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, skoro WSA i NSA wcześniej orzekające w sprawie przesądziły o zasadności odszkodowania, a jego wysokość została ustalona na podstawie przepisów zawartych w ustawie szczególnej względem Kodeksu postępowania administracyjnego - w tym art. 130 i art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W postępowaniu prowadzonym w latach 2010/2011 r. w sposób oczywisty nie mógł znaleźć zastosowania operat szacunkowy z dnia [...] maja 2006 r., który był podstawą ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania w wysokości [...] zł w decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., bowiem utracił przymiot aktualności. Zarazem w sprawie został pozyskany operat szacunkowy uznany za dowód wiarygodny, który przedstawiał aktualną wartość szacowanej nieruchomości i mógł być podstawą do ustalenia należnego odszkodowania.

Należy podkreślić, że obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas kiedy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zasady ustalania słusznego odszkodowania zostały określone w przepisach rozdziału V działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedną z podstawowych zasad ustalania słusznego odszkodowania jest sformułowana w art. 131 ust. 1 zasada ustalenia wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości z chwili wydania decyzji o odszkodowaniu, a więc według wartości nieruchomości tak aktualnej, jak to tylko jest możliwe. W ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2006r., ustalającej wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł na podstawie operatu szacunkowego, którego organ odwoławczy nie mógł poddać ocenie z powodu utraty jego aktualności i niemożliwości jego uaktualnienia [...] powodu upływu czasu i zmian gospodarczych w kraju, naruszałoby rażąco konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania i doprowadziłoby nie tylko do rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale i rażącego naruszenia interesu społecznego przez pogwałcenie zasady zaufania wywłaszczanych obywateli do państwa i prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.