Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 665/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 34; art. 27 ust. 8 i 10; art. 194 ust. 1 pkt 4, ust. 3, 4 i 6; art. 199;
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 7, art. 8; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 136; art. 189c; art. 189f § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) decyzją z 5 marca 2021 r., nr DI-420/171/2018/ge po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych S.A. z [...] (dalej: Spółka) od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z dnia 8 lutego 2018 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że WIOŚ decyzją z dnia 8 lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r., wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Powyższa administracyjna kara administracyjna została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że w dniach od 29 września do 13 października 2017 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę w zakładzie strony, w zakresie m.in. gospodarki odpadami. W trakcie kontroli ustalono, że:

1. kontrolowany przywoził na teren przy ul. [...] w K., zmieszane odpady komunalne o kodzie [...], odebrane z terenu obsługiwanych gmin. Odpady te ze względów ekonomicznych były zagęszczane przy użyciu prasy [...] o nacisku 10 Mg, a następnie gromadzone w kontenerach (8 kontenerów każdy o pojemności 30 mJ) przez okres od 1 do kilku dni, po czym odpady wywożone były (w zestawie dwukontenerowym) na teren instalacji Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK). Zagęszczanie zmieszanych odpadów komunalnych prowadzone było od 2016 r., do dnia kontroli.

2. Na podstawie pisemnej informacji, przyjętej w dniu 12 października 2017 r. od pracownika Spółki ustalono, iż miały miejsce sytuacje, że już sprasowane w kontenerach odpady, były przetrzymywane na terenie bazy 1-2 dni.

3. Odpady komunalne, dla zapewnienia ekonomiki transportu zbierane były przez kilka dni, a następnie przeładowywane w większe transporty, o czym świadczą dokumenty pod nazwą "Kwity wagowe" i załączone do nich dokumenty Spółki pod nazwą [...] dotyczące odpadów o kodzie [...]. (przykładowe "kwity" z sierpnia 2017 r. stanowią załącznik do protokołu kontroli).

4. Kontrolowany posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. znak [...] z 29 grudnia 2015 r. Decyzja w takim kształcie, w jakim została wydana w dniu 29 grudnia 2015 r. nie uwzględniała możliwości zbierania odpadów o kodzie [...].

Ustalenia z kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...], z 13 października 2017 r., który strona podpisała bez zastrzeżeń, nie kwestionując zawartych w nim ustaleń.

W nawiązaniu do ustaleń z kontroli, strona nadesłała dniu 24 października pismo wyjaśniające, z którego wynika, że Spółka w ramach decyzji na transport odpadów, w związku z optymalizacją kosztów transportu, przeładowywała zmieszane odpady komunalne z mniejszych pojazdów na pojazdu o większej ładowności, po uprzednim ich sprasowaniu w prasokontenerze. Odpady następnie były kierowane do RIPOK. W przypadku, gdy zakończenie załadunku odpadów miało miejsce po godzinach otwarcia RIPOK, odpady do instalacji przekazywane były pierwszego następnego dnia roboczego. Organ I instancji pismem znak: [...] odniósł się szczegółowo do wyjaśnień strony w dniu 9 listopada 2017 r. W dniu 26 października 2017 r., Prezydent Miasta K. na wniosek strony datowany na 20 października 2017 r., zmienił decyzję swoją znak: [...] z 29 grudnia 2015 r., w zakresie rozszerzenia listy odpadów dopuszczonych do zbierania o odpad o kodzie [...].

Postępowanie administracyjne w sprawie administracyjnej kary pienieżnej zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 8 lutego 2018 r., od której strona odwołała się pismem z dnia 23 lutego 2018 r.

GIOŚ wskazał także, że w dacie orzekania przez organ II instancji art. 194 ustawy o odpadach został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. Wprowadzona nowelizacja nie tylko nie zniosła obowiązku organów do wymierzania kar za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, ale dodatkowo zmieniła sposób obliczania wymiaru kar. Zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Ponadto ww. nowelizacją dodano art. 194 ust. 6 ustawy stanowiący, iż wysokość kary, o której mowa w ust. 4 oblicza się ze wzoru. Zgodnie zaś z ustawą obowiązującą w momencie popełniania deliktu administracyjnego, tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2018 r., poz. 992) w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r., kara pieniężna za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia wy nosiła nie mniej niż 1 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Oznacza to. że ustawa obowiązująca uprzednio przewidywała potencjalnie niższe konsekwencje finansowe dla strony. Wobec tego organ odwoławczy, stosownie do art. 189c k.p.a. zobligowany był do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o odpadach, które są względniejsze dla strony.

GIOŚ pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi Strona podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu, a ponadto wskazała na zeznania świadków, którzy udzielając zeznań do protokołu posługiwali się językiem potocznym. Zdaniem strony nie należy ich uwzględniać w sposób bezpośredni.

W ocenie GIOŚ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, były wyniki kontroli, która wykazała nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami. Wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem, który strona podpisała bez zastrzeżeń. Dodatkowo informacja złożona po podpisaniu protokołu, w dniu 24 października 2017 r., przez Prezesa i Wiceprezesa Zarządu Przedsiębiorstwa, nie pozostawia wątpliwości co do charakteru podejmowanych przez stronę działań w zakresie gospodarowania odpadami o kodzie [...]. Z pisma strony wynika wprost, że Spółka przeładowuje zmieszane odpady komunalne z mniejszego pojazdu na większe, celem transportu ich do RIPOK. W wielu przypadkach śmieciarki, z przyczyn niezależnych od Spółki (godziny otwarcia RIPOK) zmuszone były do odczekania na terenie zakładu aż do otwarcia RIPOK w najbliższym możliwym terminie. Ponadto ustalono, że kontrolowany przywoził na teren bazy w K. zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01, które były zagęszczane przy użyciu prasy, gromadzone w kontenerach przez okres od 1 do kilku dni, po czym odpady wywożone były (w zestawie dwukontenerowym) na teren instalacji RIPOK, czego strona nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania administracyjnego.

Organ zwrócił uwagę, że wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9d ustawy z dnia 13 września 1996 r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, określa wymagania dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Rozporządzenie to nie przewiduje żadnych wyjątków, które mogłyby stanowić podstawę do zwolnienia danego przedsiębiorcy z wymogu posiadania bazy transportowo-magazynowej. Wobec powyższego, przedsiębiorca odbierający odpady ma obowiązek posiadać bazę magazynowo-transportową spełniającą wymagania określone w przepisach wykonawczych. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której z jakichś przyczyn dany pojazd nie może przekazać zebranych odpadów od razu do instalacji i konieczne jest ich czasowe magazynowanie, jak ma to miejsce w realiach niniejszej sprawy.

GIOŚ - powołując się na art. 3 pkt 34 w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 41 ustawy o odpadach – uznał, że jeżeli na terenie bazy przetrzymywane będą odpady, choćby tymczasowo (np. w celu zebrania większej ich ilości i dopiero potem przetransportowania ich dalej), to działanie takie kwalifikuje się jako tymczasowe magazynowanie, gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, co z kolei jest zbieraniem odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia.

Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie zmieszane odpady komunalne, odebrane z terenu obsługiwanych gmin były przywożone na teren bazy przy ul. [...] w K., następnie zagęszczane prasą i gromadzone w kontenerach przez okres od 1 do kilku dni, przed przekazaniem do instalacji RIPOK. Działanie takie wypełnia ustawową definicję zbierania odpadów (art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach), które wymaga uzyskania zezwolenia w trybie art. 41 ww. ustawy.

Nie można tym samym – zdaniem GIOŚ - podzielić stanowiska strony, że przeładunek odpadów prowadzony w celu racjonalizacji kosztów transportu należy uznać za działanie prowadzone w ramach transportu odpadów, wynikającego z komunikatu Ministerstwa Środowiska z dnia 12 lutego 2017 r., który to nie stanowi w wiążącej wykładni prawa i nie jest wiążący dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych.

Na zmianę stanowiska organu w sprawie zbierania przez stronę zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] bez wymaganego zezwolenia, nie wpływa fakt uzyskania stosownego zezwolenia już po zakończeniu kontroli WIOŚ.

Nie może odnieść zamierzonego skutku – zdaniem GIOŚ - również podnoszona okoliczność, że odpady nie zagrażały środowisku. Brak też dowodów na wystąpienie negatywnych skutków dla środowiska. Jednakże odpowiedzialność sprawcy wynikająca z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach to odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia jest przyczyna naruszenia. Przesłanką materianoprawną wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzony przez organ administracji publicznej w trakcie przeprowadzonej kontroli, brak posiadania przez prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów, wymaganego zezwolenia. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Fakt zbierania odpadów przez ich przetworzeniem w RIPOK został ustalony przez organ I instancji ponad wszelką wątpliwość. W postępowaniu w trybie odwoławczym strona nie zakwestionowała ustaleń organu, a jedynie wyjaśniła powody zaistniałej sytuacji. W związku z powyższym, organ obowiązany był wymierzyć karę pieniężną.

Dalej Organ wskazał, że zbieranie przez stronę zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] bez wymaganego zezwolenia wbrew twierdzeniom odwołania, nie miało charakteru jednorazowego, stwierdzonego wyłącznie w okresie prowadzonej kontroli. Strona również nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie takiego twierdzenia. Wydana stronie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2015 r. nie obejmowała zbierania odpadów o kodzie [...].

Jednocześnie – dodał Organ - z ustaleń kontroli wynika, że na terenie Spółki znajdowała się. m.in. prasa do zgniatania odpadów. Strona nie kwestionowała również faktu zagęszczania odpadów. Uprawniony jest zatem wniosek – w ocenie Organu - że poniesione przez stronę nakłady finansowe na wyposażenie bazy w park maszynowy do zagęszczania odpadów nie uzasadniałyby wykorzystania maszyn, jednorazowo, incydentalnie, jedynie w czasie prowadzonej przez WIOŚ kontroli. Ponadto z wyjaśnień Spółki z dnia 24 października 2017 r. wynika, że do parkowania na terenie bazy pojazdów z odebranymi odpadami dochodziło wielokrotnie, było wręcz elementem logistycznej strategii przedsiębiorstwa. Strona nie podjęła żadnych działań organizacyjnych, aby zaraz po odebraniu odpadów przewozić je do instalacji RIPOK. (np. wynegocjowanie możliwości dostaw odpadów w innych godzinach) stąd prawidłowe są więc ustalenia organu I instancji, że zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych bez zezwolenia, prowadzone było przynajmniej od 1 stycznia 2016 r. do dnia zakończenia kontroli. Z tego względu organ wymierzając karę pieniężną wziął pod uwagę fakt, iż zbieranie odpadów o kodzie [...] trwało długo. tj. ok. 22 miesięcy. W tym czasie, jak z zestawień ilości odebranych odpadów wynika (zał. 16 do protokołu kontroli nr [...]). Spółka odebrała 24 230.9 Mg odpadów. WIOŚ wskazał, że zasadnie organ I instancji przyjął, że rozmiary prowadzonej działalności, bez wymaganego zezwolenia były duże. Fakt ten nie pozwolił ustalić kary pieniężnej na najniższym poziomie określonym w przepisach ustawy o odpadach. Nie doszło jednak przy tym do szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi ani środowisko, gdyż działalność prowadzona była w miejscu należycie zabezpieczonym i w konsekwencji złożenia wniosku, organ koncesyjny udzielił stronie zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższa okoliczność miała decydujący wpływ ustalenie wymiaru kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Nałożona administracyjna kara pieniężna jest karą wysoką, ale mieszczącą się w dolnym przedziale przewidzianym przez ustawodawcę. Ponadto w opinii organu odwoławczego, jest uzasadniona okolicznościami sprawy i adekwatna do stopnia szkodliwości popełnionego czynu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia, polegającego na przesłuchaniu świadków w czasie kontroli, a nie w trakcie postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że przepisy prawa procesowego, w tym również art. 10 k.p.a. ustanawiający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017. poz. 2168) oraz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U.2020. poz. 995). W świetle art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor jest uprawniony do przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Protokół kontroli stanowi kluczowy dowód w prowadzonym następnie postępowaniu administracyjnym. Protokoły przesłuchań świadków zostały przekazane stronie w dniu 13 października 2017 r., jako załączniki do protokołu kontroli, który strona podpisała bez zastrzeżeń. W trakcie prowadzonego postępowania organ mógł przesłuchać nowych świadków, jednak zebrany materiał dowodowy był wystarczający do należytego wyjaśnienia sprawy, a strona o przeprowadzenie takiego dowodu nie wnioskowała.

W ocenie GIOŚ, nie można też zarzucić organowi I instancji, że nie rozpatrzył sprawy obiektywnie, zgodnie z obowiązującymi w prawie procesowym zasadami. Niezałatwienie sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony, nie świadczy bowiem o braku obiektywizmu, tak jak nie można utożsamiać takiej sytuacji z postulatem uwzględniania słusznego interesu strony, zawartym w art. 7 k.p.a.

Poza tym w ocenie GIOŚ w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki określone w art. 189f § 1 k.p.a. umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary w trybie obligatoryjnym. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W rozpoznawanej sprawie strona zaprzestała naruszania prawa, gdyż zbieranie odpadów o kodzie [...], nieujętych w posiadanym dotychczas przez stronę pozwoleniu zostało, w wyniku działań korygujących, uregulowane w decyzji zmieniającej. Znalazło to swoje odzwierciedlenie przy omawianiu przesłanek wpływających na ustalenie wysokości kary. Jednakże nie można uznać, że zbieranie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, jakiego dopuściła się odwołująca spółka było znikome. Na taka ocenę wpływ miały omówione powyżej okres trwania naruszenia, jak i rozmiary prowadzonej przez Spółkę działalności. Waga naruszenia prawa miała też związek z wysokością administracyjnej kary pieniężnej, która to nie została określona w najniższej, możliwej wysokości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] stanowi kluczową działalność odwołującego, wpisaną w nazwę firmy, która winna być prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka odstąpienia od wymierzenia takiej kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona bowiem decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które odwołującemu była już wymierzona administracyjna kara pieniężna prawomocną decyzją przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Nie zaszła więc żadna z przesłanek do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Końcowo organ wspomniał, że w sprawie zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. (fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary). Po pierwsze, podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Po drugie, z uwagi na charakter deliktu. nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia (jest to bowiem odmienna kategoria od zaniechania naruszenia. Stwierdzono, że waga naruszenia nie jest znikoma z uwagi na jego długotrwałość, rozmiar działalności i rodzaj zbieranych odpadów i z tych względów w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania powyższe przepisy. Tym samym wniosek strony o odstąpienie od wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej zawarty w piśmie kontrolowanego z 24 października 2017 r. nie mógł zostać uwzględniony.

Dalej Organ wskazał, że rozmiar naruszenia był znaczny, naruszenie polegające na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...] miało miejsce co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r. (dnia zakończenia kontroli), tj. niemal 2 lata. W tym okresie strona odebrała [...] Mg zmieszanych odpadów komunalnych, z tego prawie 80% ([...] Mg) - z gmin B., G., G. i K., oddalonych od RIPOK w O. S., z których odpady, przed ich transportem do RIPOK, były zbierane w bazie przy ul. [...] w K.. Zatem zastosowanie kary w minimalnej wysokości, jako o to wnioskowała strona w piśmie z 24 października 2017 r., nie jest adekwatne dla stwierdzonego naruszenia. Wskazane przez stronę przepisy art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, dotyczące możliwości wykluczenia przez zamawiającego, z postępowania o udzielenie zamówienia, wykonawcy wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy, prawa ochrony środowiska lub przepisów o zabezpieczeniu społecznym, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną nie niższą niż 3000 zł, nie są wymienione w art. 199 ustawy o odpadach, zatem nie mogą mieć wpływu na wysokość kary.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję GIOŚ.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprze błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

• uznaniu, że zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...] miało miejsce co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r., podczas gdy, nawet gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa, to przedmiotowa sytuacja miała charakter jednorazowy, wyłącznie w okresie przeprowadzonej kontroli przez Organ I instancji i została naprawiona przez Skarżącą,

• nie uwzględnieniu okoliczności, że:

- w toku prowadzenia postępowania administracyjnego przed Organem I instancji. Skarżąca niezwłocznie po stwierdzeniu rzekomego naruszenia prawa w toku kontroli, dobrowolnie zaniechała dalszego naruszania przepisów, a co więcej, na wszelką ewentualność poczyniła dodatkowe starania w celu uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...]. Tym samym, Skarżąca wraz z momentem uzyskania decyzji zezwalającej na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych (tj. 26 października 2017 r.) całkowicie samodzielnie wykluczyła (usunęła) ewentualne tożsame naruszenie prawa w przyszłości.

- odpady zbierane były w odpowiednio zabezpieczonym miejscu i odpady nie zagrażały środowisku, ani zdrowiu oraz życiu ludzi, co potwierdził także Organ I instancji.

• niezastosowaniu przez Organy przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy.

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a. art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie oraz przesłuchaniu świadków w toku kontroli, a nie w toku postępowania administracyjnego, w tym także bez umożliwienia udziału Skarżącej.

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów w powoływaniu się na:

• różne okresy rzekomego naruszenia prawa przez Skarżącą, tj.:

- od co najmniej 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r. (przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek dowodu na poparcie tej tezy),

- okres objęty kontrolą przez Organ I instancji (tj. od 29 września 2017 r. do 13 października 2017 r.),

- wyłącznie 3 października 2017 r.

• protokół z oględzin z dnia 3 października 2017 r. zawierający dokumentację fotograficzną, która jest niewyraźna, nieczytelna, a rzekomo obrazująca zmieszane odpady opakowaniowe (o kodzie odpadu [...]), przez co nie można kategorycznie stwierdzić czy odpady te należą do kategorii odpadów o kodzie [...], do zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] czy do innej kategorii odpadów, co tym samym nie może potwierdzić przedmiotowego naruszenia prawa przez w tym w szczególności w odniesieniu do powyższych okresów,

• niespójny materiał dowodowy Organu I instancji, przez co dokumentacja Organu I instancji jest nierzetelna oraz budząca wątpliwości, czego przykładem jest w szczególności protokół przesłuchania P. K., a w którym Organ I instancji stwierdził, że "P. K. wykonuje pracę z P. K.", co świadczy o nierzetelnym, budzącym wątpliwości stanowisku Organu I instancji w kontekście niniejszego postępowania, a w szczególności daje podstawy, ażeby twierdzić, iż Organ I instancji pobieżnie dokonał analizy dokumentacji w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania Organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, w szczególności w wyniku powołania się w treści decyzji, w odniesieniu do wysokości kary, wyłącznie na określenia ustawowe.

d) art. 194 § 1 pkt 4 w zw. z art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wymierzenie Skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej tj. w szczególności:

• uznanie, że zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...] miało miejsce co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r., podczas gdy, nawet gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa, to przedmiotowe sytuacja miała charakter jednorazowy, wyłącznie w okresie przeprowadzonej kontroli przez Organ I instancji i została naprawiona przez Skarżącą,

• nie uwzględnienie okoliczności, że:

- w toku prowadzenia postępowania administracyjnego przed Organem I instancji, Skarżąca niezwłocznie po stwierdzeniu rzekomego naruszenia prawa w toku kontroli, dobrowolnie zaniechała dalszego naruszania przepisów, a co więcej, na wszelką ewentualność poczyniła dodatkowe starania w celu uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów o kodzie [...]. Tym samym, Skarżąca wraz z momentem uzyskania decyzji zezwalającej na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych (tj. 26 października 2017 r.) całkowicie samodzielnie wykluczyła (usunęła) ewentualne tożsame naruszenie prawa w przyszłości.

- odpady zbierane były w odpowiednio zabezpieczonym miejscu, a odpady nie zagrażały środowisku, ani zdrowiu oraz życiu ludzi, co potwierdził także Organ I instancji.

e) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 34 w zw. z art. 194 § 1 pkt 4 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że dochodziło do zbierania odpadów, podczas gdy należało uznać, że odpady stale znajdowały się w fazie ich transportu z miejsca odbioru odpadów do miejsca ich zagospodarowania w RIPOK, na co wskazywał dla przykładu Dyrektor Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska w opinii z 12 lutego 2017 roku.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji WIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ II instancji, w każdym wypadku o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca wyjaśniła, że w związku z obsługą licznych gmin, pojazdy typu śmieciarka nie rzadko dojeżdżają do Skarżącej w godzinach późno popołudniowych, co w konsekwencji powodowało komplikacje z dostarczeniem odpadów do instalacji RIPOK - Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "[...]", która przyjmowała odpady od godziny 7:00 do 17:00. W związku z powyższym, w stwierdzonych przypadkach śmieciarki Skarżącej z przyczyn niezależnych od Skarżącej zmuszone były do odczekania na terenie zakładu Spółki aż do otwarcia RIPOK w najbliższym możliwym terminie.

Spółka przyznała, że w wyjątkowych sytuacjach dokonywała zagęszczenia zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], jednakże następowało to jedynie w sytuacjach, gdy RIPOK był już zamknięty, a do bazy Skarżącej dojeżdżało kilka samochodów załadowanych odpadami, których nie dało się wyładować w RIPOK. Skarżąca, z uwagi na dbałość o redukcję uciążliwości zapachowej oraz w związku z optymalizacją kosztów dokonywała przeładunku odpadów do jednego samochodu (z użyciem prasokontenera). Poza tym odpady po ich odebraniu przeszły do fazy transportu, nie występowało tam po drodze zbieranie. Przechowywanie w śmieciarce lub w prasokontenerze zmieszanych odpadów komunalnych do czasu najbliższego ich transportu w pierwszy dzień roboczy do instalacji RIPOK, co najwyżej można uznać jako etap transportu, a nie zbierania odpadów komunalnych o kodzie [...].

Skarżąca wskazała także, że niesłuszne jest stwierdzenie Organu I instancji, iż przedmiotowe rzekome naruszenie prawa miało miejsce od co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r. (dnia zakończenia kontroli). Celem wyjaśnienia, Skarżąca precyzuje, że urządzenie, o którym mowa w Protokole kontroli, tj. przesiewacz bębnowy [...], wykorzystywany był dotychczas wyłącznie do przesiewania kontrolno- zabezpieczającego oraz wstępnej segregacji selektywnych odpadów, w tym w szczególności odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Przedmiotowe czynności Skarżącej były zgodne z treścią decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. Niesłusznie zatem, Organy obu instancji założyły, że Skarżąca od 1 stycznia 2016 r. korzystała z prasy hydraulicznej wobec odpadów o kodzie [...]. Sytuacja ta nie została poparta przez Organ I instancji oraz II instancji żadnym materiałem dowodowym wykazującym rzekome działania przez Skarżącą, o czym była już mowa powyżej. Poza tym Strona podniosła, że z uwagi na to, że Organy obu instancji założyły, że w okresie co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r. Skarżąca odebrała [...] Mg zmieszanych odpadów komunalnych, to dokonując matematycznego rachunku przyjąć należy, iż zgodnie z przywołanymi okresami - w ramach których Organ I instancji - dokonał stwierdzenia naruszenia prawa, to:

- w okresie co najmniej od 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r., w powołaniu na treść zaskarżonej decyzji, Skarżąca zdaniem Organu I instancji odebrała [...] Mg zmieszanych odpadów komunalnych.

- w okresie przeprowadzonej kontroli (tj. od 26 września 2017 r. do 13 października 2017 r. - 18 dni) Skarżąca odebrała średnio [...] Mg zmieszanych odpadów komunalnych,

- w okresie 3 października 2017 r. Skarżąca odebrała łącznie średnio [...] Mg zmieszanych odpadów komunalnych. W tym stanie rzeczy uprawnione jest – zdaniem Strony - twierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca także wskazała, że pomimo argumentacji Spółki nałożono na nią administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. Zdaniem Spółki nie powinno to: dotyczyć okresu od co najmniej 1 stycznia 2016 r. do 13 października 2017 r., a co zgodnie z treścią decyzji wpłynęło na powagę naruszonego prawa, jak i pomijać kwestię uzyskania pozwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, zgodnie z którym, na wszelką ewentualność nastąpiło zaprzestanie naruszania prawa co do niesłusznie zarzucanego Skarżącej przez Organ I instancji przedmiotowego czynu. Tym samym, jako że Organ I instancji nie dowiódł faktycznego naruszenia prawa przez Skarżącą w tym niespełna 2 letnim okresie - albowiem działania te nie miały miejsca - to należy uznać, że administracyjna kara pieniężna, powinna zostać pomniejszona proporcjonalnie do stwierdzonego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Podstawę materialnoprawną wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł stanowił art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy o odpadach. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter związany a nie uznaniowy, co wynika wprost z użytego w tym przepisie sformułowania "administracyjną karę pieniężną wymierza się". Oznacza to, że co do zasady organ ochrony środowiska jest zobowiązany wymierzyć tę karę w każdym przypadku, w którym zostanie ujawnione, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia.

Przyczyną wymierzenia stronie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej było ustalenie, że Spółka nie posiadając zezwolenia, zbierała na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. odpady o kodzie [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie Strona podnosi, że organy nie wykazały, że mamy do czynienia ze zbieraniem przez Spółkę odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Zgodnie z art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, przez zbieranie odpadów rozumie się: gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Natomiast magazynowanie odpadów (pkt 5 ww. przepisu) to "czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów". Gromadzenie przez stronę odpadów na terenie przy ul. [...] w K., w tym ich zagęszczanie i tymczasowe magazynowanie, przed ich transportem do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych wypełnia definicję zbierania. W sprawie na fakt wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma wpływu okoliczność, z jakich przyczyn do tego magazynowania/przetrzymywania, jak i dokonywania przeładunku z użyciem prasokontenera odpadów doszło (tj. wskazane m.in. w piśmie z 3 lutego 2021 r.: godziny otwarcia RIPOK, "dbałość o redukcję uciążliwości zapachowych", czy "optymalizacja kosztów"). Dodatkowo wskazać należy, że sam fakt "magazynowania" potwierdził profesjonalny pełnomocnik w skardze podnosząc, że Spółka "wyjątkowo w okresie przeprowadzonej kontroli, w tym w dniu 3 października 2017 r. była zmuszona do magazynowania odpadów komunalnych na terenie bazy przy ul. [...] w K.".

Poza tym należy wskazać, że bezsporne w sprawie jest, że Spółka posiadała w dniu kontroli pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. znak [...] z 29 grudnia 2015 r. Decyzja ta nie uwzględniała jednak możliwości zbierania odpadów o kodzie [...]. Nie ma wpływu na sam fakt wymierzenia kary to, że później - w dniu 26 października 2017 r. Prezydent Miasta K. zmienił decyzję swoją znak: [...] z 29 grudnia 2015 r., w zakresie rozszerzenia listy odpadów dopuszczonych do zbierania o odpad o kodzie [...].

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – w tym zarówno protokół podpisany bez zastrzeżeń, oświadczenia przedstawicieli Spółki składane w toku postępowania, jak i kwestionowane zdjęcia fotograficzne – wskazują, że w sprawie Spółka dokonywała zbierania odpadów o kodzie [...] bez wymaganego zezwolenia. Sąd podziela ustalenia organów w tym zakresie. Natomiast Strona skarżąca nie wykazała, aby ewentualne uchybienia organów np. wskazany protokół przesłuchania pracownika, miał wpływ na wynik sprawy w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Przy czym wskazać należy, że dla wymierzenia kary wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że podmiot dopuścił się naruszenia w zakresie chociażby jednej z form działalności obejmującej odpady i nie ma przy tym znaczenia czy dopuścił się tego naruszenia jednorazowo/incydentalnie (jak wskazała Spółka, tylko podczas kontroli) czy więcej razy. Racjonalny ustawodawca gdyby nałożenie kary pieniężnej wiązał z ilością stwierdzonych naruszeń, to dałby temu wyraz w przepisie ustawy o odpadach, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia jednorazowego naruszenia kary się nie nakłada.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dokonał jednak w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary administracyjnej w wysokości 10 000 zł. Naruszył tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącemu w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji jest przedwczesne.

Według stanu prawnego, jaki obowiązywał w czasie naruszenia prawa przez skarżącego, tj. w dniach kontroli od 29 września do 13 października 2017 r., zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (nowelizacje z 2018 r. zwiększyły kolejno minimalną wysokość kary do odpowiednio 5000 i 10 000 zł).

Zasadnie GIOŚ przyjął, że zgodnie z ustawą obowiązującą w momencie popełniania deliktu administracyjnego, tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2018 r., poz. 992) w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r., kara pieniężna za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia wynosiła nie mniej niż 1 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Oznacza to, że ustawa obowiązująca uprzednio przewidywała potencjalnie niższe konsekwencje finansowe dla strony. Wobec tego organ odwoławczy, prawidłowo odwołując się do art. 189c k.p.a. zobligowany był do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o odpadach, które są względniejsze dla strony.

Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Uznaniowy charakter ma natomiast wysokość kary, jednakże nie ma ona charakteru dowolnego, bowiem musi się ona mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia lub gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonej kontroli na terenie Przedsiębiorstwa należącego do strony skarżącej.

W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że Spółka w przedmiotowej sprawie zmieszane odpady komunalne o kodzie [...], odebrane z terenu obsługiwanych gmin przewoziła na teren bazy przy ul. [...] w K., następnie zagęszczała prasą i gromadziła w kontenerach przez okres od 1 do kilku dni, przed przekazaniem do instalacji RIPOK, co zostało także potwierdzone przez przedstawicieli Spółki m.in. w piśmie z 3 lutego 2021 r. gdzie wskazano, że "(...) sytuacje gdy śmieciarki Odwołując wracają na teren bazy Spółki i nie jadą bezpośrednio na RIPOK zdarzały się sporadycznie. (...) Spółka przyznała, że w wyjątkowych sytuacjach dokonywała zagęszczania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], jednakże następowało to jedynie w sytuacjach gdy RIPOK by już zamknięty". Zasadnie wobec takich ustaleń organy przyjęły, że działanie Spółki wypełnia ustawową definicję zbierania odpadów, o czym była mowa wyżej i wymagała uzyskania zezwolenia w trybie art. 41 ww. ustawy. Takim zezwoleniem w dniach przeprowadzanych kontroli Spółka nie dysponowała. Kontrolowany posiadał bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. znak [...] z 29 grudnia 2015 r. Decyzja w takim kształcie, w jakim została wydana w dniu 29 grudnia 2015 r. nie uwzględniała możliwości zbierania odpadów o kodzie [...]. W takiej sytuacji do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy ma zastosowanie art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach, co oznacza, że nie wchodziły w grę jakiekolwiek wyłączenia od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów. Nie ma wpływu – w niniejszej sprawie – tj. na sam fakt wymierzenia administracyjne kary pieniężnej, okoliczność, że dopiero po przeprowadzeniu kontroli w Spółce, w dniu 26 października 2017 r., Prezydent Miasta K. na wniosek strony datowany na 20 października 2017 r., zmienił decyzję swoją znak: [...] z 29 grudnia 2015 r., w zakresie rozszerzenia listy odpadów dopuszczonych do zbierania o odpad o kodzie [...].

Podmiot przetwarzający odpady powinien wykazać, że przetwarzając określone odpady czyni to w oparciu o stosowne zezwolenie. Posiadania stosownego zezwolenia nie domniemuje się, podobnie jak zakres udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało jednoznaczne ustalenie przez organ, że Spółka naruszyła art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzając odpady bez wymaganego zezwolenia, co stanowiło podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ocena ta jest w tym zakresie prawidłowa.

Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach wynikają z art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Należy pamiętać, że ustalając wysokość tego rodzaju kary, jak w tej sprawie, właściwy w sprawie organ działa w granicach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach. Jeżeli zatem organ wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny ocenia w takim przypadku, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Tego rodzaju kontroli Sąd w tej sprawie dokonał stwierdzając, że wymierzona administracyjna kara pieniężna – biorąc pod uwagę uzasadnienie GIOŚ - jest karą za wysoką, wymierzoną w nadmiernej wysokości z naruszeniem zasady proporcjonalności, wprawdzie mieszczącą się w przedziale przewidzianym przez ustawodawcę, jednakże jest ona nieadekwatna przede wszystkim do stopnia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska, jak i do czasu trwania naruszenia, którego – zdaniem Sądu – organ w sposób przekonywujący nie uzasadnił, czym naruszył art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia GIOŚ, przyjęto, że Spółka dopuszczała się wskazanego deliktu administracyjnego już "od początku 2016 r. do dnia kontroli" i między innymi ta okoliczność – długotrwałość naruszenia – miała istotny wpływ na wysokość kary. Przy czym organ swoje ustalenia oparł na przypuszczeniach, wskazując że "Uprawniony jest zatem wniosek, że poniesione przez stronę nakłady finansowe na wyposażenie bazy w park maszynowy do zagęszczania odpadów nie uzasadniałyby wykorzystania maszyn, jednorazowo, incydentalnie, jedynie w czasie prowadzonej przez WIOŚ kontroli." Należy wskazać, że domniemanie organu nie ma oparcia w materiale dowodowym. Nie wynika bowiem z niego, że spółka wskazanego naruszenia dopuszczała się przed 2017 r. Stwierdzenie wskazane w protokole, że "zagęszczanie zmieszanych odpadów komunalnych prowadzone jest co najmniej od 2016 roku do dnia kontroli", nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i budzi uzasadnione wątpliwości, na co zasadnie wskazywała wielokrotnie Spółka. Organ powołując się na to stwierdzenie nie wskazał, które dokumenty bądź oświadczenia, wskazują na to. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się kwity wagowe, protokoły z przesłuchań pracowników Spółki, czy umowa lessingu na maszyny (przesiewacz bębnowy), które nie potwierdzają jednoznacznie ustaleń organów w tym zakresie. Przykładowo, w protokole przesłuchań pracowników wskazuje się tylko rok 2017, czy umowa zakupu maszyny pod koniec 2016 r. Zgromadzony materiał dowody zatem nie wskazuje bezspornie – a co miało jak zauważył organ wpływ na wysokość kary – okres ok. 22 miesięcy działania Spółki bez zezwolenia. Organ winien, uzupełnić ustalenia w tym zakresie bądź rozważyć jeszcze raz wysokość kary uwzględniając już zgromadzony materiał dowodowy. Dodatkowo powinien odnieść się do kwestii, na którą wskazała Spółka w skardze, że przesiewacz bębnowy [...], wykorzystywany był dotychczas wyłącznie do przesiewania kontrolno-zabezpieczającego oraz wstępnej segregacji selektywnych odpadów, w tym w szczególności odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Przedmiotowe czynności Skarżącej – jak twierdzi pełnomocnik - były zgodne z decyzją z 29 grudnia 2015 r.

Zdaniem Sądu w sprawie Spółka słusznie wobec tego zakwestionowała niewyjaśnienie przez organ orzekający w sposób wymagany prawem wszystkich przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, co wpłynęło na ocenę samej wysokości wymierzonej kary.

Poza tym trzeba wskazać, co zostało tylko ogólne odniesione przez organ, że nie doszło do szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi ani środowisko, gdyż działalność prowadzona była w miejscu należycie zabezpieczonym i w konsekwencji złożenia wniosku, organ koncesyjny udzielił stronie zezwolenia na zbieranie odpadów.

W przypadku stwierdzenia, że wpływ wskazanego naruszenia był znikomy, a naruszenie było incydentalne, organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć czy zachodzą podstawy do obniżenia kary wymierzonej Spółce. Organ nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, a przede wszystkim nie przeanalizował dogłębnie wskazanych powyżej przesłanek, mających wpływ na wyniku sprawy. Trzeba pamiętać, że wysokość tej kary powinna uwzględniać okres naruszenia, jak i stopień szkodliwości działań Spółki dla środowiska oraz na życie i zdrowie ludzi. Dopiero doprecyzowanie ustaleń we wskazanym zakresie będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Pełny obraz stopnia szkodliwości opisanych działań Spółki winien następnie znaleźć bezpośrednie przełożenie na konkretny wymiar kary.

Zwrócić też należy uwagę, że z treści art. 199 ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach). Z powyższego wynika, że znikomy wpływ naruszeń, a nawet tylko potencjalny wpływ naruszeń na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko nie mógł uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary.

Zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik Spółki w skardze, że "powyższe kwestie nawet jeśli nie skłoniły Organu I instancji w myśl art. 189f §1 ust, 1 do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to powinny bezpośrednio wpływać na wysokość kary pieniężnej".

Uzupełniająco należy zauważyć, że przewidziany w art. 27 ust. 8 i 10 o odpadach i przepisach wykonawczych wyjątek w postaci swoistego "dozwolenia użytku" w zakresie przetwarzania odpadów (tj. bez konieczności uzyskiwania zezwolenia) ograniczony jest do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., bowiem przepisy ustawy o odpadach stanowiące podstawę wymierzenia kary, na które powoływała się skarżąca nie budziły wątpliwości organu

Wobec wskazanych naruszeń przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe. Zdaniem Sądu, sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i rozważeniem konieczności jego uzupełnienia. Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z tego też względu Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ jest uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego. Ponowna ocena, z odniesieniem się do wszystkich dowodów, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego następnie rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.