Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust.4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2171
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "A’ Spółka Jawna w W. w upadłości na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], 2. zasądza od Gminy B. na rzecz "A" Spółka Jawna w W. w upadłości kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. skarżąca spółka: "A" Spółka Jawna w W. wniosła, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy G. w rejonie G.

w obrębie ulic: [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]).

W petitum skargi wskazano, że dotyczy ona tej części zaskarżonej uchwały, która reguluje przeznaczenie należącej do skarżącej działki nr 1, to jest w zakresie objętym postanowieniami § 7. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 7, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w:

- ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie na działce nr 1 terenu oznaczonego symbolem B1.U tj. usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

- nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

3. § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. (winno być: 2003 r.) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1578) poprzez:

- zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania działki nr 1 opierającego się na wydanych decyzjach: Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym; Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów; Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne - i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu całkowicie sprzecznego z jego dotychczasowym sposobem wykorzystania;

- pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. dla zamierzenia pn. "punkt skupu odpadów - ustawienie kontenerów do zbierania odpadów oraz instalacji urządzeń do wstępnej obróbki" oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. dla inwestycji pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym oraz budowie szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne" - w sytuacji gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Podsumowując uzasadnienie zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] r., nr [...]) w części dotyczącej możliwości zagospodarowania działki nr 1, skarżąca wskazała, że:

1. plan miejscowy zabrania lokalizowania handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, podczas gdy studium dopuszczało takie usługi;

2. plan miejscowy nie przewiduje możliwości realizacji (jako funkcji uzupełniających) obiektów o funkcji mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz obiektów związanych z produkcją energii z ogniw fotowoltaicznych, które były dopuszczone w studium;

3. plan miejscowy wprowadza ograniczenia co do gabarytów obiektów budowlanych poprzez ograniczenie ich wysokości do 12m (3 kondygnacje), podczas gdy studium dopuszczało zabudowę o wysokości do 18m (5 kondygnacji).

Uzasadniając z kolei zarzut przekroczenia władztwa planistycznego wskazano m.in., że w zaskarżonej uchwale wprowadzono znaczne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącej, a zaskarżony plan zawiera jedynie szczątkowe uzasadnienie tego faktu. Działka skarżącej położna jest na terenie, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza również na sąsiednich działkach. Konflikt społeczny generuje nie tylko prowadzenie działalności uciążliwej dla terenów zurbanizowanych, ale także utrata miejsc pracy może być zarzewiem takich konfliktów. Niezrozumiale jest wyłączenie z zapisów planu uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, a dotyczące tego uzasadnienie jest przynajmniej niezrozumiałe, wobec tego, że w terenie tym znajduje się taka zabudowa mieszkaniowa. Odnosząc się do wprowadzenia usług nieuciążliwych skarżąca wskazała, że tym samym nastąpiło znaczne ograniczenie zakresu usług jakie mogą być wykonywane na terenie o symbolu B1.U. Niezrozumiałe jest też wprowadzenie przez plan ograniczenia maksymalnej wysokości obiektów budowlanych do 3 kondygnacji i 12m. Działka skarżącej znajduje się w "obniżeniu terenowym", a dla sąsiedniego terenu o symbolu A19.U-ZP dopuszczono zabudowę o wysokości do 30m.

Skarżąca stwierdziła też, że zawarte w planie ograniczenia dotyczące usług nieuciążliwych z wykluczeniem usług związanych ze "składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych" bezpośrednio nawiązują do działalności prowadzonej przez skarżącą, a stąd można odnieść wrażenie, że "zapis planu nie ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego lecz doprowadzenie do zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej na należącej do niej działce". Podkreślono, że wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały trudno przyznać, by rada gminy przestawiła argumentację "pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach".

Uzasadniając zarzut zignorowania aktualnego zagospodarowania nieruchomości oraz pozbawienia skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, skarżąca podniosła, że uzyskała szereg decyzji administracyjnych kształtujących sposób jej zabudowania i zagospodarowania, m.in. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym, które zostały całkowicie zignorowane przez organ planistyczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się kolejno do zgłoszonych zarzutów stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 560/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Gminę B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 829/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzając od skarżącej Spółki na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wskazał, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji sprzeczności zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium było co najmniej przedwczesne. Konkluzja Sądu wojewódzkiego w tej kwestii nastąpiła bez głębszej analizy.

NSA poddał ponadto w wątpliwość zakres rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, tj. stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy zarzuty i wnioski skargi ograniczały się wyłącznie do kwestionowania zapisów dotyczących przeznaczenia terenu, na którym jest zlokalizowana działka skarżącej. NSA zwrócił uwagę, że do tych granic ogranicza się naruszenie interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło jakichkolwiek rozważań w tej kwestii.

NSA zalecił, aby rozstrzygając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu i ponownie ocenił, czy w warunkach niniejszej sprawy, w stosunku do terenu, na którym jest położona działka skarżącej, mamy do czynienia z naruszeniem zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oraz czy w stosunku do tego obszaru doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W sytuacji zaś gdy Sąd dojdzie do przekonania, że skarga Spółki jest uzasadniona, winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy w związku z tym możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w stosunku do działki skarżącej, czy też konieczne jest wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego w szerszym zakresie. NSA podkreślił przy tym, że na tym etapie nie przesądza o zasadności bądź bezzasadności złożonej skargi, a jedynie wskazuje na potrzebę ponownego gruntownego przeanalizowania sprawy celem dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały w sposób odpowiadający prawu.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wskazała, że postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy K. w K. ogłosił upadłość skarżącej Spółki oraz wyznaczył syndyka masy upadłości. Jednocześnie złożyła do akt pełnomocnictwo procesowe udzielone jej przez syndyka.

Sąd odroczył rozprawę i zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia odpisu wskazanego wyżej postanowienia o ogłoszeniu upadłości wraz z klauzulą prawomocności.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt odpis żądanego przez Sąd postanowienia. Sąd zmienił oznaczenie strony skarżącej wskazując Syndyka Masy Upadłości skarżącej Spółki jako skarżącego. Pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska i wnioski z tym, że pełnomocnik strony skarżącej sprecyzowała, iż przedmiotem skargi jest ta część zaskarżonej uchwały, która dotyczy działki nr 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Wyjaśnić przyjdzie na wstępie, że Sąd postanowił zmienić oznaczenie strony skarżącej w związku z ogłoszeniem jej upadłości poprzez wskazanie syndyka. Zgodnie bowiem z przepisem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 2344), po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Użyte w tym przepisie pojęcie masy upadłości zdefiniowane jest w art. 61 Prawa upadłościowego, który stanowi, że z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 62 tej ustawy, w skład masy upadłości wchodzi m.in. majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości. Rozważenia wymagało zatem, czy postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy masy upadłości w rozumieniu art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, postępowanie dotyczy masy upadłości, albowiem wynik sprawy może mieć wpływ na wartość działki nr 1, która to działka niewątpliwie wchodzi do masy upadłości skarżącej Spółki. Wynik niniejszej sprawy może mieć zatem wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (zob. podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08).

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że w świetle art. 124 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny byłby zobligowany do zawieszenia postępowania ze względu na powzięcie wiadomości o powołaniu syndyka masy upadłości w postępowaniu upadłościowym obejmującym likwidację majątku skarżącej, gdyby brak było wyraźnego przystąpienia syndyka do postępowania. W niniejszej sprawie nie ma jednak wątpliwości, że Syndyk przystąpił do postępowania, czemu dała wyraz jego pełnomocnik na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2018 r.

Przystępując do rozpoznania skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi musi nastąpić z uwzględnieniem oceny i rozważań poczynionych przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 829/16.

Dla porządku odnieść się przyjdzie do kwestii legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Skarżąca Spółka, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planu taką legitymację ma. Ustalenia planu, które są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa naruszają jej interes prawny. Naruszenie to przejawia się ograniczeniami w możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości. Zresztą kwestia interesu prawnego skarżącej, jak również kwestia legitymacji do wniesienia skargi na plan miejscowy obejmujący swoim terenem nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, została przesądzona przez NSA w powołanym wyroku. Wskazać ponadto wypadnie, że wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącej z dnia 25 lutego 2015 r.), czym uczyniono zadość wymaganiom z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi.

Wyjaśnienia wymaga też określenie granic, w jakich sąd administracyjny winien rozstrzygać niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uznając materialnoprawną legitymację skarżącej do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest jedynie w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14). W przypadku rozpatrywania takiej skargi sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). W niniejszej sprawie dodatkowym argumentem przemawiającym za ograniczeniem granic kognicji sądu do kontroli zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do zapisów dotyczących działki skarżącej Spółki, jest zakres zaskarżenia określony przez samą skarżącą w petitum skargi. Skarżąca wskazała bowiem wyraźnie, że "zaskarża uchwałę (...) w części, w jakiej reguluje przeznaczenie należącej do skarżącej działki nr 1". Zakres ten potwierdzony został przez pełnomocnika Syndyka na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku. Mając na względzie powyższe, Sąd w składzie obecnie orzekającym nie znajduje podstaw do wykroczenia poza tak określone granice sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, iż rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

Zarzuty skarżącej odnoszą się do zasad sporządzania planu. Naruszeniem tych zasad jest bowiem m.in. naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium, jak i przekroczenie przez organ gminy granic tzw. władztwa planistycznego. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu nienaruszania przez plan zapisów studium. W art. 15 ust. 1 jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym stanie rzeczy, w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to bez względu na charakter takiego naruszenia (istotny bądź nieistotny) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno być aktem z założenia elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, to wprowadzenie w tym studium jakkolwiek ogólnych zapisów, wszak konkretnie wskazujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania poszczególnych terenów, nie daje organom gminy swobody w dokonywaniu zmiany takich ustaleń na etapie procedury planistycznej. Uwaga ta ma tym bardziej istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia [...] r. zawiera szereg zapisów szczegółowych, od których odstąpienie w planie miejscowym wymagałoby przekonywującego uzasadnienia co do braku naruszenia zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13). Ustawodawca pozostawił jednak uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13; z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że na uwzględnienie zasługiwała część zarzutów skargi wskazujących bądź to na naruszenie ustaleń studium przez zapisy § 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącej Spółki, bądź też na brak należytego uzasadnienia rozbieżności pomiędzy ustaleniami obu tych aktów planistycznych.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem U-1 – tereny obiektów usługowych z przeznaczeniem głównym: usługowe obiekty budowlane użyteczności publicznej (vide: str. 123 studium). Nie zawarto przy tym definicji "usługowych obiektów użyteczności publicznej" odsyłając w tym zakresie do przepisów prawa budowlanego (pkt 3.4.2 ppkt 2, str. 119 studium). Jednocześnie w studium dopuszczono możliwość realizacji funkcji uzupełniających, tj. obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zieleni urządzonej, budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, obiektów budowlanych do parkowania, obiektów związanych z produkcją ogniw fotowoltaicznych, budowli infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury.

Niezależnie od powyższego wprowadzono zakazy, które także szczegółowo zostały wymienione, a mianowicie zakaz lokalizowania: usług uciążliwych, usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Przewidziano w nim także dla tego terenu maksymalną wysokość budynków - 5 kondygnacji nadziemnych - tj. do 18 m. Ponadto z ustaleń studium wynika, że dla przedmiotowego terenu dopuszczono handel opałem pod warunkiem, że będzie on składowany na terenie powierzchni użytkowej budynku lub lokalu usługowego, w granicach którego będzie sprzedawany.

Z kolei w zaskarżonym planie działka skarżącej znalazła się w jednostce o symbolu B1.U. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego planu, dla terenu oznaczonego na rysunku planu B1.U., ustala się przeznaczenie: usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych. Jako uzupełniający sposób zagospodarowania przewidziano: obiekty małej architektury, dojścia i dojazdy, miejsca do parkowania, budowle infrastruktury technicznej, zieleń urządzoną (§ 7 ust. 2 pkt 1). Maksymalna wysokość zabudowy określona została jako 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze użytkowe) - 12m (§ 7 ust. 2 pkt 2).

Porównanie przedstawionych wyżej zapisów studium i planu wskazuje, że już samo pominięcie w uchwalonym planie przewidzianej w studium zabudowy mieszkaniowej jedno-i wielorodzinnej stanowi istotną sprzeczność obu aktów. Nie jest przy tym przekonywujący argument Gminy, że skoro studium dopuszcza przeznaczenie terenu w całości pod zabudowę uzupełniającą, z pominięciem przeznaczenia podstawowego, to tym bardziej dopuszczalne wydaje się pominięcie danego przeznaczenia uzupełniającego. Gdyby tak miało być, to winno to wynikać wprost z treści studium. Skoro uchwałodawca wyraźnie przewidział jedynie możliwość pominięcia przeznaczenia podstawowego, to nie można twierdzić, że dopuścił odwrotne działanie. W kwestii przeznaczenia uzupełniającego dla przedmiotowego terenu nie bez znaczenia pozostają też ogólne kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium. Otóż jednym z głównych zamierzeń dla jednostki G. jest rozwój zabudowy mieszkaniowej w formie uzupełnienia zabudowy istniejącej oraz wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową (vide: str. 113 studium). Trudno w takiej sytuacji zgodzić się z tymi argumentami organu, które usprawiedliwiają pominięcie tej funkcji (mieszkaniowej) względami społecznymi.

Sformułowany w planie bezwzględny zakaz handlu opałem w porównaniu z przytoczonymi wyżej zapisami studium w tej kwestii, również pozostaje z tym studium w sprzeczności. W tym zakresie zabrakło jakiegokolwiek uzasadnienia co do odmienności uregulowań w planie miejscowym. W procedurze planistycznej zabrakło też dostatecznego uzasadnienia, dlaczego w planie dla terenu B1.U całkowicie pominięto przewidziane w studium jako przeznaczenie uzupełniające obiekty związane z produkcją energii z ogniw fotowoltaicznych.

Odnośnie wynikającego z planu wykluczenia warsztatów i myjni samochodowych (w tym, w odniesieniu do działki skarżącej Spółki), to umknęło organowi, że studium przewiduje, iż na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się ustalanie dla działek przeznaczeń oraz sposobu zagospodarowania niedopuszczonego w studium m.in. w przypadku działek, na które wydane zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również prawomocne pozwolenie na budowę obiektów o funkcji niezgodnej z ustaleniami studium (vide: pkt 3.4.1 ppkt 2.1.3 i 4, str. 118 studium). Wydaje się, że realizacja tych ustaleń studium nastąpiła poprzez wprowadzenie w zaskarżonym planie zapisu § 3 ust. 2 pkt 1, w myśl którego dopuszczone zostały w określonym zakresie roboty budowlane i sposób użytkowania inne niż ustalone w planie. Dopuszczenia te zostały jednak ograniczone do istniejącej zabudowy zrealizowanej na podstawie ostatecznych decyzji. Taki zapis pozostaje w sprzeczności nie tylko z powołanym wyżej zapisem studium, ale również z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Doszło przy tym do nieuprawnionego przekroczenia władztwa planistycznego poprzez pozbawienie skarżącej możliwości realizacji uprawnień wynikających z ostatecznych decyzji wydanych przez organy administracji publicznej.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad i w granicach wytyczonych naruszeniem interesu prawnego skarżącej, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Za niezasadne należało uznać te zarzuty, które podważały legalność wykluczenia usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów oraz handlu hurtowego. Ograniczenia w tym zakresie pozostają w zgodzie z zapisami studium. Z zapisów studium dla terenu U-1 (str. 123) wynika wprost zakaz lokalizowania usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów. Z kolei zakaz handlu hurtowego, jakkolwiek nie został wprost sformułowany w studium, to w ocenie Sądu mieści się w pojęciu usług uciążliwych i to nie tylko w rozumieniu definicji określonych w obu omawianych aktach planistycznych, ale również w potocznym rozumieniu uciążliwości. Ponadto ograniczenie w tym zakresie mieści się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego.

Za niezasadny uznać też należało zarzut niezgodności planu ze studium w zakresie określenia dopuszczalnej wysokości zabudowy. Jakkolwiek słusznie skarżąca zauważa różnice pomiędzy zapisami studium dotyczącymi parametrów zabudowy (wysokość budynków 5 kondygnacji nadziemnych – 18m) a zapisami planu (3 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe - 12m), to jednak różnica ta w ocenie Sądu nie stanowi o braku zgodności pomiędzy tymi zapisami. W studium znajduje się bowiem zapis dopuszczający w planach miejscowych niestosowanie wskaźników zapisanych w ustaleniach szczegółowych w określonych przypadkach (vide: pkt 3.4.1 ppkt 4, str. 118 studium). Strona skarżąca nie wykazała przy tym, że żaden z wymienionych tam przypadków nie zachodzi w odniesieniu do jej działki.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Analiza dokumentów planistycznych nie pozwala na stwierdzenie, aby nie były one aktualne w dacie opiniowania i uzgadniania projektu planu. Skarżąca zdaje się upatrywać naruszenia tego przepisu poprzez pominięcie w procedurze planistycznej wskazywanych przez nią decyzji kształtujących sposób zabudowania i zagospodarowania przedmiotowej działki. Tymczasem decyzje te pozostawały bez wpływu na treść zaskarżonej uchwały.

Wskazać bowiem przyjdzie, o czym już była po części mowa, że ustawodawca uregulował kwestie związane z bytem prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji ich rozbieżności w stosunku do ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega wygaśnięciu, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie istniejącej zabudowy zrealizowanej na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę oraz sposobu użytkowania działki zgodnego z ostateczną decyzją administracyjną ustala się dopuszczenie prowadzenia robót budowlanych w obrębie budynków z przeznaczeniem innymi niż ustalone w planie. Przytoczone regulacje dopuszczają zatem, aby ustalenia planu miejscowego były inne, aniżeli ustalenia i warunki wynikające z wcześniej wydanych decyzji. Nie sposób też w tym miejscu pominąć unormowania wynikającego z art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Z kolei odnośnie decyzji w przedmiocie odpadów, powtórzyć przyjdzie, że zakaz lokalizowania usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów jest zgodny z ustaleniami studium. W tym zakresie odmienne uregulowanie tej kwestii w planie było niedopuszczalne w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nadmienić też przyjdzie, że zapisy studium nie były kwestionowane przez skarżącą.

Dodać jeszcze wypadnie, że treść powołanych wyroków NSA dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl