Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 959/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 145 § 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 593/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 593/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi Z. B., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Starosta O. odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej położonej w jednostce ewidencyjnej O., [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, na rzecz Z. B., P. C., R. C., A. J., J. C., Z. C., J. S., M. B., K. T., Z. B., A. C., I. C., L. P., B. W., W. M., H. C., P. C. i B. S. W uzasadnieniu podniósł, że część dawnej parceli gruntowej nr [...] o pow. [...]m2 (obecna działka nr [...] o pow. [...]m2) została przejęta od M. C. na rzecz państwa na cele kolejowe na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1953 r.

W decyzji wyjaśniono, że wywłaszczenie powyższe polega zgodnie z art. 1 ust.3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. na odjęciu prawa własności dotychczasowym właścicielom z dniem 9 maja 1945 r. Prezydium orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ: 1) były one zajęte w okresie od 01.09.1939 r. do 09.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2. ust. 1 pkt a, tj. na cele komunikacji publicznej (kolejowe), 2) były w posiadaniu i używaniu wnioskodawcy w dniu 16 kwietnia 1948 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz dotychczas i nadal są niezbędnie i potrzebne dla wyżej wymienionych celów, 3) zostały całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych oraz przystosowane do celów kolejowych.

Aktualnie, zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prawo własności działki nr [...] ujawnione jest na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych.

W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji podjął działania w celu odszukania dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego, które pozwoliłyby sprecyzować cel wywłaszczenia, a także dokumentów pozwalających stwierdzić czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W trakcie rozprawy, która obyła się na przedmiotowej działce 16 grudnia 2015 r., stwierdzono, że działka ta jest nieogrodzona, porośnięta trawą, rosną na niej dwa drzewa i maliny. Z. B. poinformowała, że od 1963 r. wraz z mężem użytkują cześć działki niezajętą pod tory kolejowe. Wskazała, że po wywłaszczeniu teren był wykorzystywany na cele kolejowe do ok. lat 70-80 - została wybudowana bocznica kolejowa, służąca do zawracania parowozu.

Z Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie pozyskano do akt sprawy wniosek Dyrektora Kolei Państwowych o wywłaszczenie gruntów zajętych przez okupanta pod rozbudowę stacji O., obwieszczenie Starosty Powiatowego B. z [...] lipca 1949 r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonych w gm. kat. B. i B. zajętych w okresie wojny 1939-1945 pod rozbudowę stacji kolejowej O. oraz ogłoszenie PWRN z dnia [...] maja 1956 r. o wyznaczonej rozprawie odszkodowawczej, kopie z mapy katastralnej, fragmenty protokołu (sporządzonego w maju 1956 r.) ze zbierania danych niezbędnych do ustalenia odszkodowania i rozprawy odszkodowawczej zawierającego ogólne opisy sposobu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonych.

Przy piśmie z [...] lipca 2016 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. przesłały kopię mapy schematycznej stacji O. sporządzoną 2 maja 1945 r. z naniesionym torem bocznicowym oraz kopię mapy sytuacyjnej sporządzonej w 1980 r., a aktualizowanej w 1994 r., na której uwidoczniony jest tor bocznicowy oraz rozjazd nr [...]. Z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozyskano zdjęcie lotnicze wykonane w 1957 r. obejmujące między innymi działkę nr [...] położoną w B., na którym widoczne są umieszczone na przedmiotowej działce tory kolejowe.

Z analizy podstawy prawnej orzeczenia z 1953 r. wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu m.in. do działki nr [...] przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 u.g.n. Wskazał, że pozyskane do akt sprawy dokumenty dowodzą, że infrastruktura kolejowa na działce nr [...] położonej w B. (tor bocznicowy) powstała przed 2 maja 1945 r. (w okresie wojny 1939-1945), istniała na przedmiotowej działce w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu (10 grudnia 1953 r.) i była wykorzystywana przez kolej do lat 70-80-tych. Z dołączonych do akt sprawy map zasadniczych wynika, że tory kolejowe ułożone były w środkowej części działki nr [...] na około 2/3 jej długości. Nie może więc budzić wątpliwości, że dla realizacji celu wywłaszczenia niezbędna była cała działka nr [...]. Fakt późniejszego zaprzestania realizacji celu wywłaszczenia nie oznacza, że istnieją podstawy do jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego orzeczenia, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości stosuje się do nieruchomości przejętych w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody, pomimo uzyskania szeregu dokumentów, nie udało się sprecyzować celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z czym uznano za ten cel wskazane w decyzji z 1953 r. cele kolejowe. Wojewoda powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie rozprawy z [...] grudnia 2015 r. i dokumentów zgromadzonych w sprawie, z których wynika, że infrastruktura kolejowa na przedmiotowej działce w postaci toru bocznicowego powstała przed 2 maja 1945 r., istniała na przedmiotowym terenie w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu (10 grudnia 1953 r.) i była wykorzystywana przez kolej do około lat 70-tych/80-tych XX wieku. Organ odwoławczy stwierdził, iż dla realizacji celu wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość.

Z porównania mapy zasadniczej z 27 maja 2015 r. i mapy sytuacyjnej z 10 grudnia 2015 r. (stan na sierpień 1980 r.) wynika, że część torów została zdemontowana z uwagi na fakt, iż linia kolejowa znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości jest nieczynna co najmniej od lat 80-tych ubiegłego stulecia. Wojewoda zauważył, że zrealizowana infrastruktura kolejowa w postaci torów bocznicowych charakteryzuje się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew. Wziąwszy pod uwagę obowiązującą w dacie wywłaszczenia ustawę z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych, organ drugiej instancji podzielił zdanie Starosty, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same tory kolejowe nie były położone na całej powierzchni działki.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zatem wywłaszczenie na podstawie ww. dekretu, przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek powoduje, iż obecnie nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. B.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Wojewoda, dokonując ustaleń w sprawie, nie odniósł się do oświadczeń skarżącej składanych na rozprawie administracyjnej 16 grudnia 2015 r. o tym, że przedmiotowy teren był wykorzystany na cele kolejowe i została na nim wybudowana bocznica kolejowa. Skarżąca na rozprawie sądowej 5 października 2017 r. oświadczyła, iż cel wywłaszczenia był realizowany w latach 50 ubiegłego wieku, a nie w czasie wojny. Brak odniesienia się co do dowodów, w oparciu o które organ dokonał ustaleń co do daty realizacji celu wywłaszczenia, jest uchybieniem organu. Jednakże zdaniem tego Sądu nie to uchybienie przesądziło o konieczności eliminacji orzeczeń organów obu instancji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organów, że na cel wywłaszczenia potrzebna była cała nieruchomość a nie tylko część zajęta pod tor bocznicowy, jest błędne. Sąd ten przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Wskazał, że ww. przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., zmodyfikowane powyższym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zatem nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli na dzień złożenia wniosku o jej zwrot z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia i nie później niż 22 września 2004 r. cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd nie podzielił zapatrywań Wojewody w zakresie, w jakim uznał on, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na oddziaływanie infrastruktury kolejowej na nieruchomości sąsiednie i ograniczenia w zagospodarowaniu terenem na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych. W ocenie tego Sądu realizacji celu wywłaszczenia należy upatrywać zawsze w działaniach, efektem których jest powstanie danego obiektu, fragmentu infrastruktury itp., których powstanie w decyzji uwłaszczeniowej było określane jako cel wywłaszczenia. Przy czym sam cel wywłaszczania bywał często określany w sposób ogólny i nie ma potrzeby by ten cel uszczegóławiać. Wystarczające było ustalenie, że jakakolwiek infrastruktura kolejowa była zrealizowana na wywłaszczonym terenie, by uznać, że do realizacji celu wywłaszczenia doszło. W tym zakresie stanowisko organów jest prawidłowe.

Jednakże przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż przedmiotem żądania zwrotu może być także część nieruchomości wywłaszczonej. Regulacja ta obejmuje sytuacje, kiedy do realizacji celu wywłaszczenia doszło, ale realizacja ta nie obejmowała całej wywłaszczonej nieruchomości, a niewykorzystany na cel wywłaszczenia obszar miał znaczenie gospodarcze na tyle istotne, iż mógł on stanowić samodzielny przedmiot żądania zwrotu. Zdaniem Sądu brak jest podstaw by uznać, że realizacją celu wywłaszczenia jest uciążliwość, z jaką wiąże się realizacja tych celów. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że jeżeli dany obiekt (w niniejszym postępowaniu infrastruktura kolejowa) skutkuje ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, to automatycznie realizacja celu wywłaszczenia "rozciąga" się na te obszary. Przepisy ustawy z 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych, nie dotyczą konieczności wywłaszczeń nieruchomości sąsiadujących z infrastrukturą kolejową, a jedynie ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości co do zabudowy, zadrzewiania czy dokonywania prac ziemnych. Ustawa ta nakładała na właścicieli tych terenów określone zakazy oraz nadawała ówczesnym organom administracji kompetencje do egzekwowania tych zakazów oraz określała zasady ustalania odszkodowań za uciążliwości związane z realizacją postanowień ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, iż z uwagi na fakt realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy toru bocznicowego, cała nieruchomość wywłaszczona jest objęta tym celem, pomimo iż przedmiotowy tor zajmował tylko fragment wywłaszczonej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu części wywłaszczonej nieruchomości w związku z realizacją celu wywłaszczenia na jej fragmencie nie może skutkować przyjęciem, iż cel ten był realizowany na całej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali faktyczny obszar na jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany i rozpozna wniosek o zwrot części nieruchomości zbędnej (niewykorzystanej) na cel wywłaszczenia z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za wadliwe stanowisko organu, że na cel wywłaszczenia potrzebna była cała nieruchomość, a nie tylko część zajęta pod tor bocznicowy oraz, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na oddziaływanie infrastruktury kolejowej na nieruchomości sąsiednie i ograniczenia w zagospodarowaniu terenem na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz opasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła osobiście Z. B., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej żadna ze stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, której zrzekł się Wojewoda Małopolski.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Mając na względzie wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę i sposób jej sformułowania wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym są także podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu normy prawnej.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono i uzasadniono. Nie jest on natomiast uprawniony do wyręczania strony skarżącej kasacyjnie oraz formułowania za nią, konkretyzowania, czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy je sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Z uwagi na omówione wymogi dotyczące sporządzenia skargi kasacyjnej ustawodawca zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka zaskarżenia przez profesjonalnych pełnomocników. Ich doświadczenie i umiejętności miały z założenia chronić stronę nieposiadajacą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez radcę prawnego. Sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika jest jednak wadliwy. W podstawie skargi kasacyjnej jej autor podał, że wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za wadliwe stanowisko organu, że na cel wywłaszczenia potrzebna była cała nieruchomość, a nie tylko część zajęta pod tor bocznicowy oraz, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na oddziaływanie infrastruktury kolejowej na nieruchomości sąsiednie i ograniczenia w zagospodarowaniu terenem na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz opasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych.

Zgodnie z art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być: "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. II FSK 4064/14 (LEX nr 2276565) Naczelny śąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał, jako przepis prawa naruszony jego zdaniem przez Sąd pierwszej instancji, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać jednak należy, że ww. przepis prawa ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący musi wiec połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

W wyroku z dnia 09.02.2018 r. sygn. akt I OSK 858/16 (LEX nr 2465005) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia." Podobnie w wyroku z dnia 13.05.2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14 (LEX nr 2108304) Sąd ten wskazał, że: "Przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej."

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz przepisu tego nie powiązał z żadnym przepisem regulującym postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak również z żadnym przepisem regulującym postępowanie przed organami administracji. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu postępowania o jakim wyżej mowa, który w jego ocenie Sąd pierwszej instancji naruszył rozpoznając skargę, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe braki formalne wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej i niemożność jej uzupełniania przez Naczelny Sąd Administracyjny czyniły niemożliwym prawidłowe jej rozpoznanie i skutkowały konieczność jej oddalenia, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.