Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 358/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 28,  art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M.N. sp. z o.o. w Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r. nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.- (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej – k.p.a.), w związku z odwołaniem M. N. sp. z o.o. z siedzibą w Z., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.- (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. W. [...] w Z.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja. Przed wydaniem rozstrzygnięcia oprotestowanego obecnie rozpoznawaną skargą organy nadzoru budowlanego wydawały kilkakrotnie rozstrzygnięcia związane z nieruchomością zlokalizowaną przy ul. W. [...] w Z., a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydawał wyroki dotyczące tych rozstrzygnięć.

PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy odkryciu zasypanych piwnic budynku po starym młynie przy ul. W. [...] w Z., zaś decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia wskazanych w decyzji dokumentów w wyznaczonym terminie. Kolejne rozstrzygnięcie w postaci decyzji z dnia [...] r., nr [...] dotyczyło udzielenia przez PINB pozwolenia na wznowienie robót. Poza służbami nadzoru budowlanego w latach 2004-2006 wydawane były także przez organy administracji architektonicznobudowlanej rozstrzygnięcia związane z pozwoleniem na budowę hotelu przy ul. W.w Z. na działkach nr[...],[...] , [...], i [...] obręb IV, AM-[...], jednakże jak wynika z akt administracyjnych, nie zakończyły się one zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Faktycznie jednak postępowanie organów nadzoru budowlanego ściśle związane z budową hotelu przy ul. W. [...] w Z. zostało zainicjowane pismem z dnia 7 lutego 2007 r., którym M. N. sp. z o.o. zwróciła się do PINB w Z. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, właśnie jako przedmiot postępowania wskazując budowę hotelu. Brak reakcji organu na wniosek ww. spółki spowodował złożenie przez M.N. sp. z o.o. skargi na bezczynność, która znalazła uzasadnione podstawy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., (sygn. akt II SAB/Wr 10/10) zobowiązał PINB w Z. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie załatwienia sprawy z wniosku M.N. sp. z o.o. z dnia [...] r. Na skutek odwołań M. N. sp. z o.o. oraz P.S. E., DWINB jako organ odwoławczy w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w Z. Skarga wywiedziona przez inwestorkę do sądu administracyjnego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., (sygn. akt II SA/Wr 289/11).

Po powrocie akt administracyjnych do organu administracyjnego, PINB w Z.wydał decyzję z dnia[...]r., nr[...], którą umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane odwołaniem złożonym przez reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika P.S. E. w Z. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zajętego przez organ I instancji i decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję PINB w Z. jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja drugoinstancyjna została oprotestowana przez E. L.-G.skargą wywiedzioną do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stwierdził braku legalności skarżonego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 365/13) oddalającym skargę.

Wobec uchylenia poprzedniej decyzji o umorzeniu postępowania, organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. W. [...] w Z. Uzasadniając wydaną decyzję PINB w Z. wskazał na nieskuteczne oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] r., oraz na ustalenia poczynione w trakcie kolejnych oględzin. Oceniając stan faktyczny sprawy organ decyzyjny podał, że inwestorka w latach 2003-2004 wykonała roboty budowlane związane z zabezpieczeniem odkrytych piwnic przy ul. W. w Z. w oparciu o ostateczną decyzję PINB, a nadto ich zakres był zgodny z tą decyzją. Decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanej ściany parteru budynku nr [...] przy ul. W. w Z., a decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Organ I instancji wskazał, iż nie wykonano żadnych innych robót budowlanych oprócz wynikających ze wskazanej decyzji, zatem w ocenie PINB w Z. brak było podstaw do uznania, że roboty wykonano samowolnie. W uzasadnieniu decyzji zwrócono także uwagę na fakt, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie projektu konstrukcyjnego autorstwa R.N. i zostały one wykonane zgodnie z tym projektem i w sposób prawidłowy. Uznając postępowanie za bezprzedmiotowe przywołano też fakt, że inwestor od 10 lat nie wykonał żadnych robót budowlanych, natomiast planowanie budowy hotelu czy innego obiektu nie jest wystarczającą przesłanką pozwalającą postawić zarzut samowoli budowlanej.

Od powyższej decyzji w prawem zakreślonym terminie odwołania złożyli Prokurator Rejonowy w Z., reprezentowane przez pełnomocnika P.S. E. z siedzibą w Z. oraz M.N.sp. z o.o. z siedzibą w Z. W odwołaniu M.N. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, popierając wniosek zarzutem naruszenia art. 6, 7, 8 i 105 k.p.a. Na uzasadnienie żądania wskazano, że E.L.-G. od 2003 r. prowadziła regularną budowę hotelu przy ul. W. na podstawie projektu budowlanego autorstwa architekta M. W. lecz nie uzyskała ona decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę. W dwóch powstałych kondygnacjach hotelu prowadzona jest działalność gospodarcza, a piwnice służą jako magazyny i zaplecze sanitarne restauracji, natomiast w miesiącach letnich cały obiekt jest ogródkiem piwnym. PINB w Z. zarzucono subiektywne postrzeganie rzeczywistości oraz stosowanie prawa.

Po przekazaniu złożonych odwołań i akt administracyjnych organowi II instancji, DWINB stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu właścicielskiego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością przy ul. W. [...] w Z., w związku z czym w dniu [...]r. wydał na podstawie art. 136 k.p.a. postanowienie nr[...], którym zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dostarczenie aktualnych wypisów i wyrysu z ewidencji gruntów celem ustalenia numerów działek sąsiadujących z objętą postępowaniem nieruchomością. Postępowanie uzupełniające związane było także z wydaniem przez DWINB postanowienia z dnia [...]r., nr [...], którym nałożono na PINB w Z. obowiązek dostarczenia oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii dokumentu określającego sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. W. [...] w Z. Zlecenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. w przedmiotowej sprawie polegało również na wydaniu przez DWINB w dniu [...] r. postanowienia nr[...], którym nałożono na PINB w Z. obowiązek dostarczenia oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii dokumentu określającego sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. W. [...] w Z. (działka nr [...] obręb[...]) oraz ustalenia ilości wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali w budynku przy ul. W. [...] w Z.

Po przedłożeniu dokumentów, o których była mowa w postanowieniach, w dniu [...]r. DWINB wydał trzy decyzje. Decyzją nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w Z. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, zaś decyzjami o numerach [...] i [...] umorzono postępowania odwoławcze w sprawie odwołań, odpowiednio P. S. E. z siedzibą w Z. oraz M. N. sp. z o.o. z siedzibą w Z. W uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazano na przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe oraz przywołano wynikające z przepisów, doktryny i orzecznictwa administracyjnego zasady związane z przyznaniem przymiotu strony postępowania. W szczególności odwołano się do zasady, że statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ do udziału w postępowaniu, lecz żądanie oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Następnie dokonano rozróżnienia strony postępowania od zainteresowanego oraz opisano zasady uznania za stronę postępowania poza inwestorem także właściciela gruntu na którym obiekt został samowolnie wzniesiony i nieruchomości sąsiadujących z tym terenem. Nadto odniesiono się do udziału w postepowaniu zarządcy nieruchomości, w sytuacji gdy taki został ustanowiony.

W uzasadnieniu decyzji odnoszącym się do zagadnień związanych z lokalizacją zamierzenia stanowiącego przedmiot postępowania podano, że inwestycja związana z adaptacją piwnic budynku po starym młynie zlokalizowanym przy ul. W.w Z. obejmowała działki nr [...]i[...]. Działka nr [...] została podzielona i obecnie obejmuje działki [...] i[...]. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest E. L.- G. Z wyrysu mapy ewidencyjnej wywiedziono, iż powyższe nieruchomości znajdują się w otoczeniu działki nr [...] stanowiącej własność Ch.P. oraz działek nr[...], [...], [...], [...] których użytkownikiem wieczystym jest E.L.-G., oraz działek stanowiących własność Gminy Miejskiej Z. o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...]. Z terenem objętym inwestycją opisaną we wniosku o wszczęcie postępowania graniczy działka nr [...]na której posadowiony jest budynek składający się z ośmiu lokali w tym jednego niewyodrębnionego należącego do Gminy Miejskiej Z. Organ wskazał, że właścicielami samodzielnych lokali są: K. i B.O. (lokal mieszkalny nr[...]), P.S. E. (lokal niemieszkalny nr[...]), J. G. (lokal mieszkalny nr[...]), H. O. (lokal mieszkalny nr[...]), E. L.-G. (lokal mieszkalny nr[...]), T. S. (lokal mieszkalny nr[...]), zaś właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w Z., z którym związane są udziały we współwłasności części wspólnych rzeczonej nieruchomości oraz prawie wieczystego użytkowania gruntu jest M. N. sp. z o. o. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy sprawy organ odwoławczy ustalił, że zarząd budynkiem przy ul. W. [...] w Z. został powierzony Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej w osobach J. G. oraz B. O., na podstawie Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. W. [...] w Z. nr [...], z dnia [...] r., potwierdzonej aktem notarialnym z dnia [...]r.

Po ustaleniu właścicieli nieruchomości, wyodrębnionych lokali i zarządcy nieruchomości DWINB, wskazując na zapisy ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), uznał, że spółka jako właściciel lokalu wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wskazano, że spółka jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w Z., z którym związane są udziały we współwłasności części wspólnych rzeczonej nieruchomości oraz prawie wieczystego użytkowania gruntu - działki nr [...]- nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego jako potencjalnych adresatów decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego fakt, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność spółki graniczy z terenem rzekomej inwestycji nie kreuje automatycznie interesu prawnego po jej stronie. Niezbędne w tym celu byłoby ustalenie, że samowolnie wzniesiony obiekt budowlany w jakikolwiek sposób rzutuje na sferę praw lub obowiązków właściciela nieruchomości sąsiedniej, natomiast w ocenie organu brak jest normy prawa materialnego, która mogłaby w sprawie kształtować interes spółki jako strony postępowania. W uzasadnieniu decyzji oceniono argumenty podniesione w odwołaniu jako nie dotyczące naruszenia przez domniemaną samowolę budowlaną konkretnej normy prawnej, skutkującego ograniczeniem np. możliwości korzystania przez spółkę z należącej do niej nieruchomości. DWINB oceniając, że M. N.i sp. z o. o. z siedzibą w Z. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. podkreślił, iż ,,wywodzenie interesu prawnego z samego faktu, zaistnienia zdaniem spółki, samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. W. [...] w Z. przez E. L.- G., nie stanowi sama w sobie podstawy do uznania istnienia indywidualnego interesu prawnego odwołującej się".

W skardze na decyzję DWINB, jaką M. N. sp. z o.o. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 28 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W motywach skargi, wyrażając dezaprobatę zapadłego rozstrzygnięcia, wskazano na konieczność prowadzenia postępowania w sposób urzeczywistniający konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, działania organów wyłącznie w granicach i na podstawie prawa oraz w trybie określonym przez prawo, a także z zapewnieniem obywatelom zaufania do państwa i poczucia bezpieczeństwa. Zdaniem autora skargi zasady te nie zostały spełnione, ponieważ działania organów przez 7 lat były szczątkowe i jeśli już w ogóle zostały podjęte, to ograniczały się do absolutnego minimum. Z tego względu, w ocenie skarżącej spółki, zarówno toczące się postępowanie jak i zapadające w nim rozstrzygnięcia nie odpowiadały prawu i nie prowadziły do należytego załatwienia sprawy. Decyzje zawierają wadę prawną ponieważ zostały wydane w sprawie, która w tym czasie była przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, zaś skarga została oddalona wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 365/13). PINB z niezrozumiałych dla skarżącej przyczyn ponownie podjął postępowanie w tej samej sprawie i wydał drugą decyzję o umorzeniu postępowania. W wyniku takiego rozstrzygnięcia doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne ze sobą decyzje dotyczące tej samej sprawy, co jest stanem niedopuszczalnym i świadczy o bezsprzecznej wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pominął kwestię, iż ponowne wszczęcie postępowania przez organ I instancji ogóle nie powinno mieć miejsca przed rozpatrzeniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ koniecznym było nie tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji z dnia [...]r., ale też umorzenie całego przedwcześnie podjętego postępowania I instancji, tj. zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 3.

Odnosząc się do sprawy braku interesu prawnego spółki uznano, że organ II instancji oparł takie założenie wyłącznie na fakcie utraty przez spółkę współużytkowania wieczystego działki nr [...] w Z. oraz na uznaniu, że graniczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność spółki z terenem inwestycji będącej samowolą budowlaną nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego. Uzasadnienie tej okoliczności zostało uznane za daleko niewystarczające wobec niewyjaśnienia żadnych innych istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy oprócz sprawdzenia stanu prawnego poszczególnych działek w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. [...] w Z. nie przeprowadził żadnych czynności, które miałyby wyjaśnić jaki był zakres i rodzaj robót wykonanych w ramach spornej inwestycji, jak mogła ona oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, a co za tym idzie jakie podmioty powinny w postępowaniu występować w charakterze strony. Ustaleń tych nie poczynił też organ I instancji, wobec czego twierdzenie o braku przymiotu strony przez skarżącą spółkę było zdecydowanie przedwczesne.

Kontynuując argumentację skargi przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r. wskazując na zawarty w nim zapis dotyczący zachowania przy ponownym postępowaniu reguł procedury administracyjnej, a w szczególności zapewnienie możliwości udziału w czynnościach procesowych każdej stronie postępowania, a także ustanowionym pełnomocnikom stron. Ponadto Sąd zobowiązał organu I instancji do określenia jakie dopuścił dowody, jakie okoliczności mają one ustalić, oraz dokonania oceny zarzutu braku przymiotu strony spółki M. N., której należy dokonać w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w oparciu o ustalony wyczerpująco stan faktyczny. Odnosząc się do treści wyroku skarżąca spółka wskazała na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez PINB w Z., uznając przy tym, że wyjaśnienie wskazanych zagadnień nie mogło być dokonywane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zgodnie z art. 136 k.p.a. organ II instancji może przeprowadzić postępowanie wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie w celu ich pierwszorazowego zebrania. We wskazanych okolicznościach sprawy skoro wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. było niedopuszczalne z powodu trwającego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowania w tożsamej sprawie, organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję w całości oraz umorzyć postępowanie organu I instancji.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zamieszczoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), (dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie, jak zakreślił to organ ,,samowoli budowlanej polegającej na budowie hotelu przy ul. W. [...] w Z.", a w konsekwencji czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 15 k.p.a., z którego dla organu odwoławczego płynie obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przywołany przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaznaczyć należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Organ odwoławczy, słusznie w ocenie Sądu odwołał się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do art. 28 k.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Zwrócić należy w tym miejscu także uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Tak rozumiany interes prawny wynika m.in. z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego procedują w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zaś względem tego trybu ustawodawca nie przewidział odmiennej definicji strony postępowania. Skoro organ I instancji dopuścił skarżącą spółkę do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a następnie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma ona przymiotu strony w tymże postępowaniu, nie można uznać za wadliwe rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ I instancji do udziału w tymże postępowaniu. O istnieniu przymiotu strony przesądza ocena, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny", (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1271/04). Również fakt doręczenia decyzji nie oznacza, że skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

Na uwagę zasługuje tok postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy względem ustalenia przymiotu strony skarżącej spółki, charakter zebranego materiału dowodowego oraz przeprowadzona przez organ analiza prawna odnośnie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, z całą pewnością DWINB przysługiwało uprawnienie wynikające z art. 136 k.p.a. do żądania uzupełnienia materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji. Nie może być istotne, że ustaleń w tym zakresie nie poczynił organ I instancji, zaś ustalenia DWINB, jak podaje skarżąca spółka mają charakter ,,pierwszorazowych". Organ odwoławczy dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w trybie art. 136 k.p.a. objął bowiem kwestię zasadniczą, a mianowicie czy odwołanie pochodzi od strony, a więc czy w ogóle skutecznie uruchomiony został na skutek pisma procesowego spółki postępowanie odwoławcze. Wydane w tym zakresie postanowienia każdorazowo związane były z istotnym dla postępowania elementem, zaś w każdym przypadku żądanie zostało zredagowane precyzyjnie, i jak dowodzi lektura akt administracyjnych, okazało się wykonalne. Co więcej przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego okazało się niezbędne, gdyż pozwoliło na ustalenie podstawowego elementu każdego postępowania administracyjnego, jakim jest krąg podmiotów uprawnionych do czynnego w nim udziału tj. stron postępowania. Ponad wszelką wątpliwość w oparciu o wypis i wyrys z rejestru gruntów ustalono, że nieruchomość objęta postępowaniem jest w użytkowaniu wieczystym E. L.-G. Nieruchomość sąsiednia tj. działka nr [...] zabudowana jest budynkiem składającym się z ośmiu lokali w tym jednego niewyodrębnionego należącego do Gminy Miejskiej Z., zaś M.N. sp. z o.o. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W.[...] w Z., z którym związane są udziały we współwłasności części wspólnych rzeczonej nieruchomości oraz prawie wieczystego użytkowania gruntu. Kolejnym ustaleniem poczynionym w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego jest powzięcie przez organ decyzyjny wiedzy o ustanowieniu zarządcy wspólnoty. Wywody DWINB na gruncie ustawy o własności lokali, a w szczególności dotyczące sposobu reprezentacji wspólnoty, spotkały się z pełną aprobatą składu orzekającego. Dodatkowo z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, aby skarżąca spółka wykazała własny zindywidualizowany interes prawny umożliwiający przypisanie jej charakteru strony postępowania. W tych okolicznościach, jedynym interesem jakim legitymuje się spółka jest interes faktyczny, a ten z kolei uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu nie daje. Mowa o interesie prawnym może być wyłącznie wówczas, gdy interes na który powołuje się podmiot uzasadniający swój udział w postępowaniu jest realny i aktualny, a także wynika z zastosowania konkretnej normy prawnej. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie można wskazać jakiejkolwiek normy prawa materialnego z której można byłoby wywieść tak rozumiany interes spółki. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała jej indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako jego strona. Tym samym za niezasadne należało uznać podniesione w skardze naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 28 k.p.a.

Mając na uwadze treść pozostałych zarzutów zamieszczonych w skardze należy odnieść się do następstw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 365/13) oraz samego wniosku skarżącej o wadliwości prowadzonego przez organy postępowania wynikającego z wydania kolejnych sprzecznych decyzji w tej samej sprawie. Ocena tych zarzutów musi być przeprowadzona przez pryzmat pojęcia ostateczności decyzji. Otóż DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jakkolwiek na wskazaną decyzję organu II instancji przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, co zresztą miało miejsce, decyzja ta była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Skutkiem decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest powrót tejże do organu I instancji. Inną kwestią pozostaje wykonalność decyzji organu II instancji zaskarżonej do sądu administracyjnego. Samo zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na jej wykonalność. W przypadku braku działań organu I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nawet rozstrzygnięciem oprotestowanym następnie skargą, skuteczny okazuje się zarzut bezczynności tego organu. O ile jednak wykonanie ostatecznej w toku instancji decyzji zaskarżonej do sądu może rodzić nieodwracalne skutki prawne w ustawie p.p.s.a. przewidziana została instytucja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem PINB w Z. nie miał formalnych przeszkód aby kontynuować postępowanie wobec przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Oczywiście z treści art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Jednak względem decyzji DWINB z dnia [...] r., nr[...] nie został złożony wniosek do sądu o wstrzymanie jej wykonania, a o wstrzymaniu wykonania decyzji nie orzekał także organ odwoławczy.

Pozostając przy wskazanym wyżej wyroku oraz wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zasadzie związania sądu oraz organ oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu zauważyć należy, że wskazana zasada nie doznała uszczerbku w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że wobec zaleceń ustalenia stanu prawnego nieruchomości i stron postępowania, DWINB przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Wydane na podstawie tego przepisu postanowienia pozwoliły na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a w oparciu o dodatkowy materiał dowody organ właśnie doszedł do przekonania o braku przymiotu strony skarżącej spółki.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniami skargi, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne z sobą decyzje administracyjne. Wspomnianą decyzją z dnia [...] r., nr [...] DWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od kolejnej decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...]r., nr[...]. Mamy zatem do czynienia z kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie, a nie jak wykazuje skarżąca, sprzecznymi z sobą rozstrzygnięciami funkcjonującymi w obrocie prawnym.

Na marginesie zauważyć trzeba, że mimo stwierdzenia przez DWINB niedopuszczalności odwołań P.S. E. i M.N. sp. z o.o. decyzjami z dnia [...]r., nr [...] i[...], merytorycznie zostało rozpoznane odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesione przez Prokuratora Rejonowego w Z., gdyż DWINB wydał decyzją nr[...]. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta została oprotestowana skargą lub w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że postępowanie związane z zaskarżoną decyzją przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżąca niebędąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.