Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1383/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1368/13 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1368/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] – Burmistrz Strzyżowa odmówił E. Z. przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr [...] posadowione były dwa budynki mieszkalne: budynek murowany oznaczony G. nr [...] oraz budynek drewniany oznaczony G. nr [...], które były własnością E. P. i E. Z. Uszkodzenia ww. budynków mieszkalnych powstały na skutek masowych ruchów ziemi w związku z długotrwałymi opadami deszczu i zostały zakwalifikowane jako osuwisko. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie nakazał rozbiórkę drewnianego budynku. Budynek ten zamieszkiwała babka współwłaścicielek K. M., która zmarła [...] marca 2012 r. Natomiast w budynku murowanym zameldowane były rodziny: C. i H. M., E. P. z córką K. oraz E. Z. W dniu zdarzenia losowego ww. rodziny z wyjątkiem E. Z., zamieszkiwały i prowadziły odrębne gospodarstwa domowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również nakazał rozbiórkę murowanego budynku. Burmistrz zwrócił uwagę, że E. Z., według oświadczenia pełnomocnika C. M., od 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w C.. W dniu zdarzenia ww. nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w G.. Burmistrz stwierdził, że E. Z. przebywa w Stanach Zjednoczonych, w związku z czym nie jest ona uprawniona do korzystania z pomocy społecznej. Wyjaśnił, że osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku celowego jest jedynie właściciel budynku mieszkalnego, jeżeli w dniu zdarzenia prowadził gospodarstwo domowe. W związku z czym brak jest podstaw do przyznania E. Z. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej, gdyż w chwili zdarzenia nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku.

E. Z., reprezentowana przez pełnomocnika C. M. wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej zmiany w całości i przyznania zasiłku celowego alternatywnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła, że odmowa przyznania zasiłku jest niezasadna, z uwagi na poniesioną stratę powstałą na skutek klęski żywiołowej w nieruchomości stanowiącej jej własność. W ocenie odwołującej się fakt, że nie ma ona zaspokojonych potrzeb życiowych w Polsce, gdzie na stałe chce mieszkać, może stanowić przesłankę udzielenia jej zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku E. Z. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu mieszkalnego w G. nr [...], który uległ zniszczeniu w wyniku osunięcia ziemi, mającego miejsce w maju 2010 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Burmistrz zasadnie umotywował odmowę wskazując, że rodzina odwołującej się ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem E. Z. od 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w USA w C.. Ponadto w dniu zdarzenia ww. nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w G., a odwołująca nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie. W ocenie Kolegium skoro rodzina E. Z. ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to bez znaczenia pozostaje podniesiona okoliczność, że wiązała ona centrum życiowe z domem mieszkalnym w G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2249/11, zgodnie z którym w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. Z. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przyznaniu skarżącej zasiłku celowego, mimo że poniosła ona straty w wyniku klęski żywiołowej,

2) art. 2 ustawy o pomocy społecznej przez nieuniemożliwienie skarżącej trudnej sytuacji życiowej, której nie jest wstanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości,

3) art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez brak wsparcia skarżącej w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb,

4) art. 7 k.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej,

5) art. 77 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności w sprawie, a w szczególności faktu, że skarżąca wskutek klęski żywiołowej została pozbawiona warunków bytowych, co uzasadnia przyznanie zasiłku celowego.

Nadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, wyrażający się w przyjęciu, że skarżąca i jej rodzina ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz na tym, że w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, skarżąca w momencie zdarzenia nie zamieszkiwała oraz nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym, który uległ zniszczeniu na skutek osuwiska, co skutkowało odmową przyznania jej zasiłku celowego. Dom, który uległ zniszczeniu był jej centrum życiowym, pomimo tego, że w momencie zdarzenia czasowo przebywała ona za granicą. Świadczy o tym chociażby fakt, że zarobione za granicą środki przeznaczała na utrzymanie domu, dokonywanie w nim remontów i napraw, a także opłacanie należności publicznoprawnych, czy też zakup opału w celu jego ogrzania. Nie bez znacznie jest również fakt, że skarżąca wyjechała do USA jedynie na wizie turystycznej z zamiarem powrotu do domu, który uległ zniszczeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga nie jest zasadna. Podstawą rozpoznania sprawy był art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl jego treści zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jednocześnie ustawodawca zastrzega poprzez treść art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, iż ten zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednocześnie zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie jest innym zasiłkiem celowym niż określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ale świadczeniem, którego celem pozostaje zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Innymi słowy, niewykazanie przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej przekreśla uprawnienie do uzyskania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

W sprawie wnioskodawczyni E. Z. poprzez swego pełnomocnika matkę C. M. zwróciła się do Burmistrza Strzyżowa o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie straty w postaci zniszczenia budynku mieszkalnego w wyniku osunięcia się ziemi na skutek powodzi. O takim wniosku E. Z. świadczy w szczególności pismo z 16 lipca 2010 r. podpisane przez C. M. w imieniu E. Z. Organ I instancji umotywował swe rozstrzygnięcie odmowne tym, że skarżąca w chwili zdarzenia – osuwiska ziemi – nie prowadziła w zniszczonym budynku mieszkalnym gospodarstwa domowego. E. Z. przebywała i przebywa wraz z mężem w Stanach Zjednoczonych, co potwierdził jej pełnomocnik w toku postępowania wyjaśniającego. Warto zaznaczyć, iż organ I instancji powołał się przy tym na instrukcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010 r. znak [...].

Sąd podkreślił, że ustalenia co do faktów i prawa zostały zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że nie może pominąć, iż Burmistrz Strzyżowa w swojej decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...], zajął stanowisko, iż wniosek E. Z. rozpoznaje ponownie wobec decyzji z [...] listopada 2011 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Burmistrz opiera swe stanowisko także na treści postanowienia SKO z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w którym Kolegium wypowiedziało się, iż sprawa z wniosku E. Z. została już rozpoznana decyzją Burmistrza Strzyżowa z [...] listopada 2011 r. Jednocześnie SKO w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdziło, że sprawa ww. nie została dotychczas rozpoznana przez organ uznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. W istocie wydana przez Burmistrza Strzyżowa decyzja o odmowie przyznania E. Z. zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych klęską żywiołową jest konsekwencją postanowienia SKO o uznaniu zażalenia E. Z. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione.

Wobec tych wątpliwości, Sąd uznał za niezbędne ustalenie czy sprawa z wniosku E. Z. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Na podstawie treści decyzji Burmistrza Miasta Strzyżowa z [...] listopada 2011 r. nr [...], Sąd ustalił, że mocą tej decyzji ww. organ orzekł wyłącznie o odmowie przyznania C. M. i H. M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. O takim kręgu adresatów odmownego rozstrzygnięcia przesądza redakcja osnowy decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji porusza sytuację bytową E. Z. ale w kontekście odmownego rozstrzygnięcia o prawie do zasiłku celowego jej rodziców – C. M. i H. M.. W żadnym zdaniu uzasadnienia organ władczo nie stwierdza, że odmawia przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej E. Z., co pozwala przyjąć że jej wniosek złożony przez pełnomocnika C. M. nie został decyzją tą rozpoznany. Podobnie decyzję organu I instancji oceniał SKO w uzasadnieniu decyzji, którą rozpoznano odwołanie. SKO w decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...], stwierdza bowiem że opisana decyzja Burmistrza Strzyżowa nie jest kierowana do E. Z. Wobec tego, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje nie rozstrzygają sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zaś postanowienie SKO w Rzeszowie z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w którym stwierdzono że sprawa z wniosku E. Z. została załatwiona wprowadziło w błąd uczestników postępowania, w tym organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że nie są one zasadne. Po pierwsze nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenie organu I instancji, że od 10 lat, w tym w chwili zniszczenia domu, jak i obecnie, przebywała i przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Ten fakt potwierdza m.in. wywiad środowiskowy z 28 grudnia 2010 r. dotyczący sytuacji E. Paszek współwłaścicielki zniszczonych budynków, w którym pracownik socjalny stwierdza, że E. Z. od wielu lat przebywa w USA. Potwierdza to sama skarżąca w skardze do WSA pisząc, że w chwili zdarzenia nie przybywała w zniszczonym domu, a w Stanach Zjednoczony przebywa w celach zarobkowych. Pełnomocnik skarżącej wyraźnie w zakończeniu skargi podkreśla znaczenie faktu wyjazdu skarżącej do USA wyłącznie w tych celach. Nie budzi też wątpliwości Sądu, to że budynki stanowiące własność E. Z. uległy zniszczeniu w wyniku powodzi, bowiem w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z [...] października 2010 r., potwierdzające te zdarzenie.

Zdaniem Sądu, odmowa przyznania skarżącej uprawnienia do zasiłku celowego znajduje oparcie zarówno w art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej a także w art. 40 ust. 2 tej ustawy.

Otóż w myśl art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rzeczpospolita Polska nie zawarła ze Stanami Zjednoczonymi umowy, która modyfikowałaby regulacje art. 5 ustawy o pomocy społecznej, a skoro tak, to skutkiem nie przybywania skarżącej na terytorium RP, jest stan w którym osoba ta nie może skutecznie ubiegać się o jakąkolwiek postać świadczeń z pomocy społecznej. Fakt trwania stanu zameldowania na pobyt stały, w sytuacji gdy skarżąca przebywa od przeszło 10 lat poza granicami Polski, nie zmienia tej oceny, bowiem zamieszkiwanie nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku zameldowania się na pobyt stały lub czasowy. Sąd wskazał, że art. 5 ustawy o pomocy społecznej i inne przepisy tej ustawy nie utożsamiają miejsca zameldowania i zamieszkania. O przyznaniu świadczenia przesądza miejsce zamieszkania (faktycznego przebywania), a nie zameldowania, co ustawodawca podkreśla w kolejnych przepisach. Już tylko z tego powodu, że skarżąca nie zamieszkuje i nie przebywa na terytorium RP, organy miały podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może zostać przyznany osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ten pogląd wielokrotnie był akceptowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych. Dla przykładu NSA w wyroku z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 227/13, LEX nr 1329607, podkreślił wyraźnie, iż samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego majątku w wyniku powodzi. W analogiczny sposób przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zinterpretował NSA w wyroku z 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2249/11, LexPolonica nr 3892270. Podkreślono w nim jednoznacznie, że w sytuacji gdy osoba poniosła straty w nieruchomości budynkowej, a ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej nie korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, to nie może to stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego.

Strona skarżąca w chwili zdarzenia, na które się powołuje, nie zamieszkiwała w budynkach zniszczonych na skutek powodzi, gdyż przebywała od 10 lat poza granicami RP. Strona nie stara się nawet zakwestionować, że zamieszkuje w USA. Z tej przyczyny organy zasadnie przyjęły, że jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone przez co nie ma podstaw do tego aby udzielić jej pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Podnoszone w skardze argumenty, w postaci ponoszenia opłat i innych kosztów utrzymania zniszczonych budynków jak i to, że w przyszłości skarżąca zamierza wrócić do Polski, nie mogą podważać decyzji negatywnej skoro strona mieszkała w innym miejscu niż zniszczone budynki. Tym samym wnioskodawczyni nie wykazała, że zasiłek celowy jest dla niej konieczny gdyż ma zaspokoić jej niezbędną potrzebę życiową. Tej potrzeby obiektywnie nie ma, bowiem strona od dłuższego czasu nie mieszkała i nie mieszka w Polsce. Zasiłek celowy, uregulowany w art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej w tym wypadku potrzeby mieszkaniowej i tej potrzeby skarżąca z pewnością nie wykazała. Pomoc społeczna nie może zastępować działań samego poszkodowanego w sytuacji gdy nie znajduje się on w okolicznościach określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że osoby które korzystały z budynków należących do strony skarżącej otrzymały od Burmistrza Miasta Strzyżowa pomoc w postaci zasiłków celowych na odtworzenie zniszczonych budynków mieszkalnych. Nie można więc stwierdzić, że organy pomocy społecznej wykazały bierność wobec sytuacji rodziny skarżącej jaka wynikła na skutek powodzi.

Reasumując, ponieważ skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ustawy o pomocy społecznej, a także w art. 40 ust. 2 tej ustawy, niezbędnych do uzyskania zasiłku celowego, to odmowa przyznania jej pomocy społecznej była pod względem kryteriów zasady legalności prawidłowa. Organy nie mogły więc ustalić innego wyniku sprawy niż ten, z którym nie zgadza się strona skarżąca.

Sąd nie będąc związany granicami skargi nie dostrzegł innych niż zawarte w jej treści naruszeń prawa, które mogłyby spowodować zastosowanie kompetencji kasacyjnych, przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

E. Z. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie,

2) pkt 1 instrukcji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010 r. nr [...] w związku z pkt 1 pisma okólnego Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2010 r. nr [...], poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie w jej ramach, że obydwa te przepisy prawa stanowią odrębny od ustawy o pomocy społecznej reżim przyznawania – uregulowanego w zupełności poza nią – świadczenia w postaci rządowej pomocy z tytułu klęski powodzi, a przez to nie wykluczają z katalogu osób uprawnionych, osób zamieszkujących poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie jest zasadny. Żądanie zawarte w podaniu w sposób jednoznaczny wyznaczyło rodzaj sprawy, która była rozpoznana i rozstrzygnięta. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia dwóch odrębnych regulacji prawnych rozpoznawania i rozstrzygania spraw z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz dla osób, które poniosły starty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zamknięty konstytucyjny system prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wyklucza wyprowadzenie podstaw prawnych zarówno w zakresie przyznania jednostce uprawnienia, jak i nałożenie obowiązku z aktów o charakterze wewnętrznym. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem decyzji na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Nie jest zatem zasadny zarzut wyprowadzający z pkt 1 instrukcji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010 r. nr [...] w związku z pkt 1 pisma okólnego Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2010 r. nr [...] odrębnego reżimu prawnego przyznawania pomocy społecznej, poza regulacją obowiązującą w ustawie o pomocy społecznej. Fakt powołania się na instrukcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2010 r. w decyzji z [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrza Strzyżowa o odmowie E. Z. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej nie przesądza o wadliwości, skoro rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisem prawa powszechnie obowiązującego – art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zarzucono rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w trybie ustawowym z pominięciem trybu pozaustawowego. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej podstawowa wartość ochrony praw jednostki władczej ingerencji tylko w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego wyklucza zasadność tej podstawy kasacyjnej. Organy administracji publicznej nie mogą władczo wkraczać w sytuację jednostki zarówno w zakresie przyznania uprawnienia, jak i nałożenia obowiązku w przypadku braku przepisu prawa dającego do tego podstawę. Stanowi o tym wprost art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (art. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 2)". Warto powołać art. 34a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.), który stanowi: "Minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne i polecenia (ust. 1). 2. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2)".

W obowiązującym w Polsce konstytucyjnym porządku prawnym wyłączone jest władcze działanie organów administracji publicznej wobec jednostki na podstawie instrukcji. Wyprowadzenie zatem przez Sąd takich podstaw do działania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, jak wnioskowano w skardze kasacyjnej, stanowiłoby pogwałcenie konstytucyjnej zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.