Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 567/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. (dalej: podmiot zobowiązany) po rozpoznaniu wniosku z dnia 23 grudnia 2014r. M. B. (dalej : skarżący, podmiot uprawniony) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie :

1. wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą we W. sygn. [...], wraz z załącznikami, w szczególności projektem budowlanym,

2. pisma złożone przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku o sygn. [...],

3. decyzja na pozwolenie na budowę, wydana na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą we W. na skutek wniosku o sygn. [...], decyzją z dnia [...] maja 2015r. [...] podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782) dalej: u.p.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 1 i 2 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że oczekiwania skarżącego dotyczą dokumentacji inwestorskiej stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek A sp. z o.o. z siedzibą we W., ul. [...], w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianą do realizacji w Ś. przy ul. [...] i zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] listopada 2014 roku.

Mając na uwadze, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności w sprawach wyszczególnionych w art. 6 tej ustawy organ w wyniku ponownej analizy stwierdził, iż żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie podlegają regulacjom normowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, iż dokumenty prywatne skierowane do administracji publicznej przez podmiot prywatny nie stały się dokumentami urzędowymi tylko dlatego, że zostały do niego zaadresowane i znajdują się w posiadaniu organu.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 6 ust 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Stąd też żądane do udostępnienia dokumenty (wskazane w punkcie 1 i 2) są dokumentami prywatnymi inwestora tzn. dokumentami, które wprawdzie znajdują się w posiadaniu organu ale nie zostały przez funkcjonariusza publicznego wytworzone bowiem pochodzą od osoby prywatnej.

Dowodząc, że żądane dokumenty nie spełniają przesłanek uznania ich za dokument urzędowy organ odmówił udostępnienia.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż udostępnił wnioskodawcy (z tego samego wniosku) decyzję nr Starosty Ś. z dnia [...] listopada 2014 r, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego w Ś. przy ul. [....]. Decyzja ta zawiera istotne właściwości użytkowe projektowanego obiektu wykazane w projekcie budowlanym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że informacje w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego wraz z załącznikami w szczególności projektem budowlanym oraz pisma złożone przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku o sygn. [...] nie są informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do konkluzji, że przedmiotowe informacje są informacjami publicznym, konsekwencji podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie u.d.i.p; art 6 ust. 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dokumentacja projektowa załączona do decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie o sygn. [...] nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 6 ust. 4 lit a) u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że przedmiotowe informacje jako treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest informacją publiczną i w konsekwencji podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p jako integralna część decyzji administracyjnej; art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności okoliczności na podstawie których organ uznał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także okoliczności podniesionych w decyzji z dnia [...] marca 2015 roku, znak [...] wskazanych przez SKO art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa w związku z art. 1 art. 6, art. 7 ust. 2 u.d.i.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie prawa, o którym mowa wyżej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub innego ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określa ustawa.

Aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Dalej w art. 2 postanowiono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Prawo do/informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2). Stosownie do art. 4 ustawy obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzy publicznej wykonującej zadania publiczne rn.in. na organach władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

t) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Organ odwoławczy stwierdził, że z przytoczonych przepisów prawa wynika, iż wnioskodawcy przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych i prawo to nie podlega ograniczeniu na mocy innych ustaw, bowiem jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy ustawy treść aktów prawnych i innych rozstrzygnięć jest informacją publiczną.

W ocenie Kolegium, wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostęp do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art, 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że to żądanie strony o udostepnienie informacji publicznej w zakresie decyzji – pozwolenia na budowę, zostało wykonane. Odmówiono natomiast udostępnienia informacji w zakresie pkt 1 i 2 wniosku tj. wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz A sp. z o. o sygn. [...], wraz z załącznikami, w szczególności projektem budowlanym oraz pism złożonych przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku sygn. [...]. Z uzasadnienia wynika, iż organ administracji publicznej uznał żądane dokumenty za dokumenty prywatne, których udostępnienie nie podlega regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, zadaniem składu orzekającego jest ustalenie, czy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej", określonym w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Za informacje publiczną należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, LEX nr 647919). Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Oznacza to, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej. Tym samym należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Nie stanowią natomiast informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13).

Tak więc należy stwierdzić, że dokumenty prywatne nie są informacją publiczną i nie podlegają upublicznieniu. Wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz A sp. z o.o., sygn. [...], wraz z załącznikami, w szczególności projektem budowlanym, oraz pism złożonych przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku sygn. [...] są takim dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy polegającej na :

1. błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. polegającym na uznaniu, że informacje w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego wraz z załącznikami w szczególności projektem budowlanym oraz pisma złożone przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku nr [...] nie są informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do konkluzji, ze przedmiotowe informacje są informacjami publicznymi i w konsekwencji podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie przepisów u.d.i.p.;

2. błędnym zastosowaniu art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p. polegającym na uznaniu, że dokumentacja projektowa załączona do decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie o sygn. [...] nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 6 ust. 4 lit. a) prowadzi do wniosku, że przedmiotowe informacje jako treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest informacją publiczną i w konsekwencji podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. jako integralna część decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Następnie skarżący podniósł, że według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Odwołując się do jej treści stwierdzić należy, że pojęcie informacji oraz dokumentu nie są pojęciami tożsamymi. Informacja ma bowiem charakter znacznie szerszy niż dokument (zwłaszcza dokument urzędowy zdefiniowany w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Informację stanowi każdy opis rzeczywistości, co więcej informacja może przybierać różne formy. Może występować w formie ustnej lub też przybrać postać utrwalonego opisu rzeczywistości np. dokumentu.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne kierowane do organu administracji publicznej.

Zdaniem skarżącego analiza orzeczenia SN z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 3070/13 prowadzi do wniosku, że zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko przedstawia w rzeczywistości pogląd wyrażony na sprawę przez WSA w Warszawie, które następnie zostało uzupełnione wywodem przeprowadzonym przez SN "że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą nie tylko informację wytworzone, czy przetworzone przez organ, lecz każde znajdujące się w posiadaniu władz publicznych bądź wykonujących zadania publiczne, a także te przedłożone przez podmioty prywatne".

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że jeśli tylko informacja pomieszczona w dokumentach kierowanych do organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej, winna ona podlegać udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Irrelewantna pozostaje przy tym okoliczność, którą podnosi organ II instancji, że dokument pochodzi od podmiotu niebędącego w sprawie funkcjonariuszem publicznym, skoro jego treść stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p.

Ponadto skarżący zważył, że zarówno organ I jak i II instancji nie uwzględniły okoliczności, iż pisma składane przez stronę w toku postępowania administracyjnego, także dotyczącego wydania pozwolenia na budowę są immanentnie związane z aktami sprawy administracyjnej, stanowiąc ich integralną część.

Podkreślił, że na tle ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych bezspornym jest, że akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną.

Skarżący wskazał na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

Dalej skarżący podkreślił, że dokonana przez organ II instancji ocena charakteru prawnego dokumentacji projektowej załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym projektu budowlanego pozostaje w jawnej sprzeczności z przepisami art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl przywołanego przepisu udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności w zakresie treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć organu administracji. Powyższe prowadzi do konkluzji, że decyzja administracyjna jako indywidualny i konkretny akt administracyjny będący dokumentem urzędowym stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie.

Załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę jest poprzedzająca wydanie tej decyzji złożona dokumentacja projektowa. Powyższy załącznik stanowi integralną część decyzji i jej niezbędny składnik w rozumieniu art. 107 § 2 KPA, a jego brak skutkuje tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niekompletna.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno - budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz, że decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Lu 19/06). Stosownie do art. 34 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany, który podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. Zaznaczyć należy, że stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest obecnie ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach. Jako przykłady należy powołać wyroki NSA z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 i z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3073/12, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2012 r sygn. akt II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/12.

Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że informacją publiczną jest tylko decyzja zatwierdzająca wydanie pozwolenia na budowę, a nie jest nią zatwierdzona dokumentacja projektowa.

Projekt budowlany jest integralnym elementem decyzji go zatwierdzającej, Starosta Ś. był obowiązany udostępnić w tym zakresie nie tylko samą decyzję, ale również wszystkie załączniki do niej, zwłaszcza rzeczony projekt.

Skarżący wskazał na zmianę poglądu organu odwoławczego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że nie zachodzi sprzeczność oceny charakteru prawnego dokumentacji projektowej załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisem art. 6 ust. 4 lit "a" tiret pierwszy ustawy. W zaskarżonej decyzji jak i decyzji Nr [...] z dnia [...]. Kolegium wskazało, że decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami stanowi informację publiczną, i została skarżącemu udostępniona wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zastawieniu jest dokumentem prywatnym. Po jego zatwierdzeniu i dołączeniu jako załącznik do decyzji staje się informacją publiczną, która podlega udostępnieniu. Z decyzji Starosty Ś. z dnia [...] jak i odwołania skarżącego od tej decyzji wynika, że odmówiono udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 9 stycznia 2015 r. To z kolei oznacza, że informacja publiczna z pkt 3 tegoż wniosku została w całości udostępniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 u.d.ip. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które te władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji.

Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien zawiadomić pismem uprawnionego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Pismo informacyjne o tym jest zatem formą załatwienia sprawy.

Zaskarżone decyzje zawierają rozstrzygnięcie, że podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej. O ile rozstrzygnięcie jest jasne, nie budzi wątpliwości to uzasadnienie decyzji stoi w sprzeczności z ich osnową.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdza, "że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie podlegają regulacjom normowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że dokumenty prywatne skierowane do administracji publicznej przez podmiot prywatny nie stały się dokumentami urzędowymi, tylko dlatego, że zostały do niego zaadresowane i znajdują się w posiadaniu organu.

Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (...) w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu (...). Zdaniem organu żądane do udostepnienia dokumenty są dokumentami prywatnymi inwestora tzn. dokumentami, które wprawdzie znajdują się w posiadaniu organu ale nie zostały przez funkcjonariusza publicznego wytworzone bowiem pochodzą od osoby prywatnej. Dowodząc, że żądane dokumenty nie spełniają przesłanek uznania ich za dokument urzędowy organ odmówił udostępnienia".

Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że dokumenty prywatne nie są informacją publiczną i nie podlegają upublicznieniu. Wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego oraz pism złożonych przez A sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku sygn. [...] są dokumentami prywatnymi i nie podlegają udostępnieniu.

Z powyższego wynika, że w sprawie kwestionowany jest publiczny charakter informacji. Przyjmuje się wprost, że informacja o jaką wniósł podmiot uprawniony nie jest informacją publiczną.

Jeżeli informacja ta w istocie rzeczy nie jest informacją publiczną wówczas forma decyzji załatwiającej taką sprawę stawałaby się niedopuszczalna. Ustawodawca przewidział formę decyzji w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. dla odmowy udostępniania informacji oraz umorzenia postępowania o udostepnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...) .

Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 u.d.i.p.

Z tego widać, że odmowa udostępnienia informacji nie będzie mieć uzasadnienia wówczas, gdy zobowiązany wykaże, że informacja o jaką wnosił podmiot uprawniony nie jest informacją publiczną. Nie można bowiem odmówić udostępnienia informacji publicznej jeżeli informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

W niniejszej sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem i to tego rodzaju, że trudno uznać, by decyzje te mimo wad mogłyby utrzymać się w obrocie prawnym.

Organ zobowiązany powinien ocenić czy informacja o jaką wniósł podmiot uprawniony ma charakter informacji publicznej (w tym celu powinien wykorzystać uwagi zawarte na wstępie rozważań o istocie informacji publicznej) i jeśli dojdzie do przekonania, że nie ma ona charakteru publicznego, wówczas, powinien jedynie pismem poinformować, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Jeśli natomiast informacja ta taki charakter nosi, ale należy odmówić jej udostępnienia to wówczas podmiot zobowiązany odmówić jej udostępnienia biorąc pod uwagę prawną przeszkodę w jej udostępnieniu (np. określone w art. 5 u.d.i.p.)

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

J.T. 30.12.15r.