Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1786/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 par 1; art. 105; art. 156 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par 2 pkt 8; art. 141 par 4; art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 149; art. 174 pkt 1 i 2; art. 183 par 1 i 2; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 9/11 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku w przedmiocie wyegzekwowania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 9/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku (dalej zwany jako "PINB w Łasku") w przedmiocie wyegzekwowania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego: zobowiązał PINB w Łasku do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tytułu wykonawczego – decyzji Urzędu Miasta i Gminy w Łasku z dnia [...] sierpnia 1989r. znak: [...] – w terminie trzydziestu dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od PINB w Łasku na rzecz skarżącego M. M. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. M. M. wniósł zażalenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwany dalej: "Łódzki WINB"), na niezałatwienie w terminie przez PINB w Łasku sprawy dotyczącej egzekucji polegającej na rozbiórce części przedmiotowego budynku. Konsekwencją powyższego zażalenia było pismo Łódzkiego WINB w Łodzi z dnia 4 lutego 2011r.

Następnie M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB w Łasku, żądając nakazania temu organowi wyegzekwowania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego w części wchodzącej na głębokość trzech metrów w działkę, która obecnie jest jego własnością. Nakaz rozbiórki wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 1989r. Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Łasku. Alternatywnie skarżący wniósł o nakazanie PINB w Łasku przekazania sprawy egzekucyjnej właściwemu organowi egzekucyjnemu. W uzasadnieniu skargi M. M. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1989r. udzielono A. i A., małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce położonej we wsi W. W/w decyzją organ określił, że przy wykonywaniu robót budowlanych należy m.in. "rozebrać istniejący od strony działki F. O. budynek mieszkalny w części wchodzącej na odległość 3,00 m w głąb tejże działki, wykonując nowopowstałą ścianę szczytową, jako ścianę pełną bez otworów". F. O. to dziadek M. M., obecnego właściciela owej działki, na której stoi posadowiony w części budynek należący do A. i A. S. Skarżący podniósł, iż od roku 1989 nakaz rozbiórki części spornej budynku orzeczony w/w decyzją o pozwoleniu na budowę nie został wykonany, wskazał również, iż ściana kolankowa części tegoż budynku pod dachówką jest odchylona od pionu o około 25-30 cm., przez co skarżący nie może rozpocząć procesu inwestycyjnego, gdyż na jego terenie stoi około 30 m² domu małżonków S. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nie dopilnowały realizacji prawa przez siebie stanowionego w formie decyzji administracyjnych przez 21 lat.

PINB w Łasku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że decyzja ta stała się ostateczna i jako taka podlegała wykonaniu, nadto budynek gospodarczy będący przedmiotem wyżej wymienionej decyzji został wybudowany i jest użytkowany. Inwestor przy wykonywaniu robót budowlanych nie wykonał wspomnianej rozbiórki, a postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z dnia [...] września 1995r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Sieradzkiego postanowieniem z dnia [...] listopada 1995r. nr [...]. Następnie w dniu [...] listopada 1996r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Łasku postanowieniem nr [...] ponownie nałożył na A. i A. małżonków S., grzywnę w celu przymuszenia, które zostało uchylone postanowieniem Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] stycznia 1997r., nr [...], a samo postępowanie egzekucyjne zostało przez organ drugiej instancji umorzone. Organ wskazał, iż powyższe postanowienie Wojewody Sieradzkiego zostało przez M. M. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 marca 2000r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 233/97 uchylił w/w postanowienie Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] stycznia 1997r. Następnie sprawa została skierowana do Łódzkiego WINB, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...], utrzymał w mocy wymienione wcześniej postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z dnia [...] listopada 1996r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na to postanowienie A. i A. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00 - skargę oddalił. Odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał, że stosownie do postanowień ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), na organie egzekucyjnym ciąży ustawowy obowiązek badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja niedopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem podstawą żądania dokonania rozbiórki części budynku, o którą wnosi skarżący jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, w której zawarto warunek rozbiórki bez określania terminu jej wykonania. Zdaniem organu warunek ten nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego albowiem nie posiada charakteru nakazu, z podaniem terminu jego wykonania. Nadto wskazano, iż PINB w Łasku jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień, stosowanie do treści art. 20 § 1 pkt. 4 w/w ustawy, a w tym przypadku obowiązek rozbiórki nie wynika ani z decyzji, ani z postanowienia tego organu. Wobec tego organem administracji publicznej właściwym do wyegzekwowania obowiązku zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu jest właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1989r. wydana została przez Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Łasku, to zdaniem PINB w Łasku organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest Starosta Łaski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2011r. uznał, iż skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żadna z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę nie jest usprawiedliwieniem dla trwającej tyle lat bezczynności organu. W odniesieniu do stwierdzenia PINB w Łasku, iż decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy jest niewykonalna, gdyż zawarto warunek rozbiórki bez określania terminu jej wykonania Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2000r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 223/97, uchylił postanowienie Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] stycznia 1997r., umarzające postępowanie egzekucyjne. Przesłanką umorzenia postępowania w trybie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. było właśnie stwierdzenie przez organ braku przymiotu wykonalności decyzji z uwagi na nieokreślenie terminu wykonania rozbiórki. NSA stwierdził, iż przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. jest wyłącznie trwała niemożność wykonania obowiązku. Taką przeszkodą w ocenie Sądu nie jest brak określenia w decyzji terminu wykonania rozbiórki budynku, bowiem przepisy prawa materialnego administracyjnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.), jak i prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) takiego obowiązku nie zawierały. Nadto Sąd wyjaśnił, że również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzależniały wykonania obowiązku od określenia w decyzji jej terminu. NSA w powołanym wyroku przesądził również, iż M. M., jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się będący przedmiotem postępowania budynek, ma interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie Wojewody Sieradzkiego, mimo że nie jest podmiotem wymienionym w art. 5 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż tożsamy pogląd co do zarzutu niewykonalności decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 roku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2003r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00, którym oddalono skargę A. i A. S. na postanowienie WINB w Łodzi z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1989r., którą zostało udzielone skarżącym pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce położonej we wsi W., pod warunkiem rozbiórki części budynku mieszkalnego jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i podlega wykonaniu. Nieokreślenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki nie czyni jej niewykonalną, tym bardziej, że - jak uzasadniał NSA – przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wykonania decyzji takiego obowiązku nie przewidywały. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec tak kategorycznych stwierdzeń niezrozumiała i nieakceptowalna jest dalsza bezczynność organu, dotycząca postępowania egzekucyjnego, które toczy się od 1995 r., zatem nie do zaaprobowania jest powoływanie się przez organ na tezę o niewykonalności decyzji wobec przesądzenia tej kwestii dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego poglądem prawnym wszak organy są związane (art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że nie sposób zaaprobować też bezczynności organu, związanej z podnoszoną od 2008 roku argumentacją, że to Starosta Łaski a nie PINB w Łasku jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki części budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia właściwości organu została przesądzona orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanymi we wcześniejszych rozważaniach, w szczególności w wyroku z dnia 13 czerwca 2003r w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00, NSA nie negował właściwości WINB w Łodzi, który pełnił funkcję organu II instancji, gdy organem stopnia podstawowego był Kierownik Urzędu Rejonowego w Łasku, zaś poddane kontroli sądu rozstrzygnięcie dotyczyło postępowania egzekucyjnego (nałożenie grzywny w celu przymuszenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nawet jeśli, organy prowadzące postępowanie stwierdzają, że nie są właściwe do jego prowadzenia, to winny zmianę stanowiska uzasadnić i zakończyć postępowanie w sposób prawem przewidziany. Sąd pierwszej instancji wskazał, również, iż w państwie prawa niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie egzekucyjne uznały się za niewłaściwe po 11 latach prowadzenia postępowania, co więcej, aby konstatacji tej nie towarzyszyło żadne rozstrzygnięcie procesowe, które zostałoby poddane weryfikacji w trybie instancyjnym, przewidywane wszak przez Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa teza znajduje potwierdzenie w tym, iż organy nadzoru budowlanego podejmowały w niniejszej sprawie następujące działania, WINB w Łodzi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000r., jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1989r., nadto PINB w Łasku, więc organ którego bezczynność jest przedmiotem rozpoznawanej skargi, w dniach 19 marca 2004r. i 14 czerwca 2005r., jako organ właściwy w sprawie, wystosował do A. i A. S. upomnienia w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki spornego budynku, wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 1989r. Wreszcie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] organ nadzoru budowlanego nakazał M. S. i M. M. (aktualnym współwłaścicielom spornego budynku) dostarczenie ekspertyzy o stanie technicznym tegoż budynku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazane wyżej działania nie niweczą zarzutu o bezczynności organu. Nie doprowadziły bowiem do zakończenia toczącego się właściwie od 1989 r. postępowania, którego celem jest wyegzekwowanie nakazu rozbiórki spornego budynku mieszkalnego w części wchodzącej na odległość 3 m w sąsiednią działkę, przy jednoczesnym wykonaniu nowopowstałej ściany szczytowej, jako ściany pełnej bez otworów, podlegają wykonaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na tychże organach ciąży obowiązek zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji przypomniał, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - wniesienie skargi na bezczynność - jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie Sąd stwierdził, iż warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Sąd pierwszej instancji uznał, że PINB w Łasku pozostaje bezczynny, albowiem do dnia orzekania nie został wyegzekwowany nakaz rozbiórki spornego budynku mieszkalnego, w części wchodzącej na odległość 3 m w sąsiednią działkę, przy jednoczesnym wykonaniu nowopowstałej ściany szczytowej, jako ściany pełnej bez otworów zawarty w decyzji z dnia [...] sierpnia 1989r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji za bezsporny w sprawie należało uznać zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 k.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin 30 dni, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby sprawę wykonania nakazu rozbiórki zawartego w decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Łasku z dnia [...] sierpnia 1989r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PINB w Łasku reprezentowany przez radcę prawnego A. J. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dn. 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzoru budowlanego był i jest właściwy w sprawie wykonania egzekucji decyzji o pozwoleniu na budowę;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt lit a) i c) p.p.s.a., poprzez błędne dokonanie ustaleń prawnych, nie wskazanie materialnej podstawy rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego był właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego decyzji pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, iż stanowisko Sądu oparte zostało na niezgodnym z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określeniu kompetencji PINB w Łasku jako organu nadzoru i w konsekwencji przyjęciu, iż organ ten był właściwym organem egzekucyjnym. Pełnomocnik organu podkreślił, że ustawodawca w art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w sposób precyzyjny określił właściwość organów administracji architektoniczno budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego. Pełnomocnik organu podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie podał konkretnego przepisu ustawy, który by wskazywał, że właśnie PINB w Łasku jako organ nadzoru budowlanego I instancji był organem właściwym do prowadzenia egzekucji. Pełnomocnik organu podniósł, że wobec powyższego za błędne i niezgodne z w/w przepisami należy uznać stwierdzenie Sądu, że kwestia właściwości organu przesądzona została orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003 r., w którym NSA nie negował właściwości WINB w Łodzi. Z okoliczności tej w ocenie pełnomocnika organu nie można wywieść, że PINB w Łasku zobowiązany był do prowadzenia egzekucji. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo WINB w Łodzi skierowane do skarżącego, w którym zawarte zostało merytoryczne stanowisko w sprawie. Organ ten nie wydał postanowienia, w którym PINB w Łasku zobowiązany zostałby do załatwienia sprawy w określonym terminie. W ocenie pełnomocnika organu stanowisko Sądu co do właściwości organu nadzoru budowlanego jest także sprzeczne z art. 20 § 1 pkt 2 i 4 u.p.e.a. W ocenie pełnomocnika organu niezgodne z przepisami jest także stwierdzenie Sądu, że prowadzenie przez PINB w Łasku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku, którego część miała być przedmiotem egzekucji, przesądza o właściwości tego organu jako organu egzekucyjnego. Pełnomocnik organu podniósł, iż nakazanie obu zainteresowanym stronom, jako współwłaścicielom budynku, postanowieniem wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawą budowlanego przez PINB w Łasku, wykonania oceny stanu technicznego budynku było odrębnym postępowaniem należącym bezspornie do właściwości tego organu i nie pozostawało w związku z egzekucją. Pełnomocnik organu wskazał, że wniosek o wszczęcie egzekucji nie został nigdy skierowany do PINB w Łasku, a egzekucja wszczęta została w stanie prawnym, który nie przewidywał istnienia odrębnego organu nadzoru budowlanego. Podniósł, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie przywołał żadnego przepisu przejściowego, z którego wynikałoby, że organ nadzoru budowlanego przejął zadania obejmujące egzekucję obowiązków w sprawach należących do właściwości organu administracji architektoniczno budowlanej. Zdaniem pełnomocnika organu powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nie dotyczyły postanowienia czy decyzji wydanych przez PINB w Łasku, lecz w wyrokach tych rozważana była kwestia wykonalności egzekucji w świetle art. 59 ust. 1 pkt 5 u.p.e.a. Fakt, że skarga dotyczyła postępowania egzekucyjnego, w którym nie jest dopuszczalne badanie zasadności obowiązku, zdaniem pełnomocnika organu nie mógł zwalniać Sądu od wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mających bezpośredni i istotny

wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik organu podniósł, iż Sąd pominął okoliczność, że rozstrzygnięcie organu w pozwoleniu na budowę, dotyczące wybudowania nowej ściany szczytowej w granicy nieruchomości, a także wykonanie robót obejmujących rozbiórkę znacznej części budynku nie zostało oparte na niezbędnej w tym przypadku dokumentacji. W ocenie pełnomocnika organu niezbędność tej dokumentacji wynikała zarówno z charakteru nakazanych robót jak i z zagwarantowania bezpieczeństwa konstrukcji budynku, oraz prawidłowości ich wykonania z punktu widzenia sztuki budowlanej, a przede wszystkim wprost z art. 28 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jak i § 46 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego. Pełnomocnik organu stwierdził, że niezgodne z przepisami jest też stanowisko Sądu, stwierdzające, że przepisy prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę nie przewidywały określenia terminu rozbiórki, w tym wypadku części budynku mieszkalnego. Podniósł, iż wydane na podstawie delegacji ustawowej w/w rozporządzenie w § 43 ust. 2 pkt 5 lit. b), stanowi, że pozwolenie na budowę określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Pełnomocnik organu zaznaczył, iż w wydanym pozwoleniu wymóg ten nie został dopełniony. Pełnomocnik organu zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji pominął istotną okoliczność jaką jest to, że budynek mieszkalny, którego rozbiórkę w części nakazano w pozwoleniu na budowę, stanowi współwłasność skarżącego M. M. oraz M. S., co ma istotne znaczenie także z uwagi na nałożony obowiązek wybudowania ściany pełnej w granicy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik M. M. podniósł, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w wypadku uwzględnienia skargi na bezczynność czy to przewlekłość postępowania sąd może tylko zobowiązać organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub też dokonania czynności lub stwierdzenia bądź uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślił, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Pełnomocnik M. M. podniósł, iż Sąd pierwszej instancji zgodnie z w/w przepisem nie przesądzając o merytorycznych kwestiach przyszłego rozstrzygnięcia jakie ma być wydane przez PINB w Łasku orzekł o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym określonego tytułu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie był więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem wniesionym przez skarżącego M. M., czy też zachowanie organu nie wskazywało aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej bądź instancyjnej. Zatem organy administracji muszą kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie. Przy wszczęciu postępowania na wniosek strony, w razie negatywnego wyniku badania, organ przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. Nadto zaznaczyć należy, iż organ zobligowany jest do badania swojej właściwości również w toku postępowania jak również w chwili podejmowania decyzji. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w danej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 65 § 1 k.p.a. zdanie 2-gie (przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.11.6.18) zmieniającej treść w/w przepisu z dniem 11 kwietnia 2011 r.)

przekazanie sprawy do organu właściwego następowało w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie, po 11 kwietnia 2011 r. organ przekazuje je pismem zawiadamiając wnioskodawcę. Przekazanie podania organowi właściwemu służy doprowadzeniu do załatwienia sprawy przez właściwy organ, co ma zasadnicze znaczenie, gdyż decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która skutkuje jej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić również wypada, że o ile właściwość rzeczową organów administracji publicznej określa się według przepisów o zakresie ich działania (art. 20 k.p.a.), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej oraz instancyjnej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I OW 10/07 publik. Lex nr 339939). Z tych względów przekazanie podania zgodnie z właściwością musi być poprzedzone analizą przepisów określających właściwość organów w sprawie, której dotyczy wniesione podanie. Zatem podkreślić należy, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. jednoznacznie nakłada na organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego jeżeli jest niewłaściwy w tej sprawie. Jeżeli w trakcie postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania na mocy art. 105 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji w zasadnie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Stwierdzić należy, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, bowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną wyroku powołał przepis art. 149 p.p.s.a. i wyjaśnił istotne motywy podjętego rozstrzygnięcia z powołaniem się na poglądy prawne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 223/97 oraz z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 1236/00. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego zostały przez Sąd pierwszej instancji ustalone w sposób nie budzący wątpliwości.

Bezspornym jest, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły stosownych działań w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki spornego budynku wynikającego z prawomocnej decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Łasku z dnia [...] sierpnia 1989 r. Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądził o właściwości PINB w Łasku. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że organy nadzoru nie podjęły stosownych działań prowadzących do kończącego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż nie jest właściwy do prowadzenia postępowania to ciąży na nim obowiązek uargumentowania tego stanowiska i zakończenia postępowania w sposób przewidziany przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie dopuszczalnym jest, aby organy administracji podnosiły argumenty dotyczące braku właściwości po 11 latach prowadzenia postępowania, bez podjęcia rozstrzygnięcia, które podlegałoby weryfikacji w trybie instancyjnym. Ocena działań organów nadzoru budowlanego, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia niefrasobliwości organów prowadzących niniejsze postępowanie. Takie działania, a właściwie ich brak nie służą ochronie zasad państwa prawa w szczególności ochrony obywateli i ich zaufania do działań organów państwa oraz zasad sprawiedliwości społecznej.

Z uwagi na powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji są całkowicie bezzasadne. W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodjęcie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawie indywidualnej. Takie założenia korespondują z treścią art. 149 p.p.s.a. będącego podstawą zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do podjęcia określonych działań we właściwej formie i w określonym terminie. Natomiast podkreślić należy, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w danym postępowaniu, w którym organ pozostaje w bezczynności. Tym samym Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie wypowiada się i nie zajmuje stanowiska merytorycznego w sprawie w rozpoznaniu której organ pozostaje bezczynny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.