Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 54/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant apl. prok. Magdalena Morys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia zakładu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740, z późn. zm.) umieszczono w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne obszary, obszary, obiekty i urządzenia zakładu P. - Terminal Przeładunkowy w S..

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Terminal Przeładunkowy w S. jest wymieniony w opublikowanej przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej – KW PSP) "Informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o aktualizowanym corocznie rejestrze substancji niebezpiecznych, znajdujących się w zakładach zlokalizowanych na obszarze województwa [...]" i jest zaliczony do grupy zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

W toku postępowania P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. przedstawiła swoje argumenty. W konkluzji zwróciła się z prośbą o zweryfikowanie konieczności ujmowania tego obiektu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne.

W wyniku szczegółowo przeprowadzonej analizy stanu faktycznego oraz w świetle obowiązujących przepisów stwierdzono, że:

1. Zgodnie z wyrażoną przez KW PSP w [...] opinią z dnia [...] października 2004 r. oraz opinią tego organu z dnia [...] marca 2005 r., utrzymującą poprzednie stanowisko w tej sprawie, dla Terminalu Przeładunkowego "P." w S. opracowano Zewnętrzny Plan Operacyjno- Ratowniczy, bowiem skutki potencjalnej poważnej awarii przemysłowej w tym zakładzie mogą objąć swym zasięgiem tereny poza jego granicami.

W opinii KW PSP z dnia [...] października 2004 r. przypomniano, że [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska o opinie w sprawie spełnienia warunków związanych z koniecznością objęcia obowiązkiem ochrony i urządzeń w wymienionych 22 zakładach (w tym "P." Sp. z o.o.) spośród 32 zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, usytuowanych na terenie województwa [...]. Szło tu o ochronę przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenia techniczne, według kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b i c ustawy o ochronie osób i mienia.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) są to takie zakłady, w których w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu wstępuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, których eksploatacja może doprowadzić do wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia, takiego jak emisja, pożar lub eksplozja, prowadzącego do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Podstawą kwalifikacji wymienionych zakładów do grupy zwiększonego lub dużego ryzyka było spełnienie kryteriów określonych w przepisie wykonawczym do wyżej wymienionej ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535).

Powołany wyżej przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy o ochronie osób i mienia dotyczy zakładów stosujących, produkujących lub magazynujących w znacznych ilościach materiały toksyczne, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej. Nie precyzuje on jednak bliżej ani rodzaju tych materiałów, jak również nie definiuje pojęcia "znaczne ilości".

Porównując treść powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i cytowanego art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy o ochronie osób i mienia stwierdzono występowanie pewnych analogii. Otóż niewątpliwie "materiały toksyczne, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej" są substancjami niebezpiecznymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki. Ponadto ten przepis wyraźnie wskazuje ilości takich substancji jako wartości graniczne, stanowiące podstawę do zaliczenia danego zakładu do odpowiedniej grupy obiektów. Dlatego można założyć, że ilości substancji niebezpiecznych, decydujące o zaliczeniu zakładu do grupy zakładów o zwiększonym ryzyku, to tak zwane "znaczne ilości" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie osób i mienia.

Przy przyjęciu takiej interpretacji zachodzą podstawy do uznania, że jeżeli dany zakład spełnia kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, to jednocześnie może się kwalifikować do grupy obiektów określonych w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy o ochronie osób i mienia

2. Dla umieszczenia w ewidencji nie ma znaczenia zakaz zastosowania na terenie zakładu broni palnej lub innych urządzeń mogących spowodować iskrzenie. Sposób ochrony obiektu, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia określa plan ochrony, który powinien uwzględniać szczególne uwarunkowania występujące na terenie zakładu.

3. Dla umieszczenia w ewidencji nie ma znaczenia również spełnianie przez zakład wymogów dotyczących bezpieczeństwa i posiadanie stosownych zabezpieczeń technicznych oraz stosowanie systemów technicznej i fizycznej ochrony.

W świetle powyższego uznano, że obszary, obiekty Terminalu Przeładunkowego w S. spełniają przesłanki określone w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia kwalifikujące ten obiekt do objęcia obowiązkową ochroną przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne.

W lakonicznym odwołaniu od powyższej decyzji P.Spółka z o.o. podtrzymała swoje stanowisko odnośnie stanu bezpieczeństwa Terminalu przedstawione we wcześniejszym piśmie (z dnia [...] lutego 2005 r.). Zdaniem strony odwołującej się fakt opracowania przez KW PSP w [...] Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego dla Terminalu Przeładunkowego "P." w S. nie przesądza o tym, że obiekt ten podlega obowiązkowemu wpisowi do w/w ewidencji. Ponadto ustawa nie precyzuje definicji zagrożenia bezpieczeństwu publicznemu oraz definicji odpowiednich zabezpieczeń technicznych. Trudno więc na podstawie niejasnych sformułowań i stosowania analogi z ustawą – Prawo ochrony środowiska, na podstawie której procedowała KW PSP w [...], nakładać na podmiot obowiązki związane z wpisem do w/w ewidencji. Jest to przykład nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji prawa.

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o umieszczeniu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne obszary, zakładu P. Terminal Przeładunkowy w S..

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wprawdzie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia szczegółowo nie określa definicji zagrożenia bezpieczeństwa publicznego oraz pojęcia odpowiednich zabezpieczeń technicznych, jednakże stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] jest oczywiste, poparte szczegółową analizą zagrożeń, na podstawie której KW PSP opracowała dla Terminalu Przeładunkowego w S. Zewnętrzny Plan Operacyjno- Ratowniczy. Opinie tego organu wskazują, że skutki potencjalnej awarii przemysłowej na terenie tego zakładu mogą objąć swym zasięgiem tereny poza jego granicami.

Dlatego też postanowiono oddalić zarzut spółki P. odnoszący się do braku definicji bezpieczeństwa publicznego w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia z uwagi na fakt, iż art. 5 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej ustawy określa, że właśnie ze względu na bezpieczeństwo publiczne niżej wymienione podmioty podlegają obowiązkowej ochronie specjalistycznych uzbrojonych formacje ochronnych lub odpowiedniemu zabezpieczeniu technicznemu:

a) zakłady, obiekty i urządzenia mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i środowiska, w szczególności elektrownie i ciepłownie, ujęcia wody, wodociągi i oczyszczalnie ścieków;

b) zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksyczne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej,

c) rurociągi paliwowe, linie energetyczne i telekomunikacyjne, zapory wodne i śluzy oraz inne urządzenia znajdujące się w otwartym terenie, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska albo spowodować poważne straty materialne.

Powołane wyżej przepisy w sposób pośredni, poprzez wymienienie przykładowych obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla bezpieczeństwa publicznego ze względu na możliwą awarię, definiują pojęcie bezpieczeństwa publicznego. Mając powyższe na względzie uznano, iż obszary, obiekty i urządzenia Terminalu Przeładunkowego "P." Sp. z o.o. w S. są ważne ze względu na bezpieczeństwo publiczne, gdyż magazynują w znacznych ilościach materiały chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej. Niewątpliwie bowiem gaz (propan, butan i propan-butan) jest materiałem chemicznym o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej. Ponadto jest magazynowany w dużych ilościach, o czym może świadczyć stwierdzenie, iż skutki potencjalnej awarii przemysłowej w tym zakładzie mogą objąć swym zasięgiem tereny poza jego granicami, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia (o czym świadczy argumentacja zawarta w piśmie Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2005 r.).

Ponadto zauważono, iż art. 3 pkt 2 przedmiotowej ustawy wymienia przykładowy katalog środków służących odpowiedniemu zabezpieczeniu technicznemu obszarów, obiektów i urządzeń ważnych m.in. ze względu na bezpieczeństwo publiczne, tym samym definiując w sposób pośredni pojęcie odpowiedniego zabezpieczenia technicznego.

W związku z powyższym nie zgodzono się również ze stanowiskiem Spółki, że w strefie zagrożenia nie występują obiekty użyteczności publicznej. Szczegółowa analiza zagrożeń określiła, że jako granicę negatywnego oddziaływania strumienia cieplnego towarzyszącego zjawisku BLEVE przyjęto 6,4 kW/m2 – wartość, przy której granica wytrzymałości na ból w przypadku bezpośredniego oddziaływania na człowieka osiągana jest po ok. 8 sekundach. Jak wynika z informacji przesłanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Wojewodę [...], w tak określonej strefie dla obiektu "P." Sp. z o.o. – Terminal Przeładunkowy w S. znajdują się tereny, na których znajduje się zabudowa rozproszona – jednorodzinna oraz budynek kolejowy.

W konsekwencji organ w podsumowaniu stwierdził, iż nie można się zgodzić z stwierdzeniem jakoby nakładane na w/w Spółkę obowiązki związane ze wpisem do ewidencji były przykładem nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła zainteresowana Spółka.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko odnośnie bezpieczeństwa terminalu, przedstawione w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej fakt opracowania przez KW PSP w [...] Zewnętrznego Planu Operacyjno-Ratowniczego nie przesądza o tym, że obiekt ten podlega obowiązkowemu wpisowi do ewidencji. Ponadto ustawa nie precyzuje definicji odpowiednich zabezpieczeń technicznych. Trudno więc na podstawie niejasnych sformułowań i stosowania analogii z ustawą – Prawo ochrony środowiska, na podstawie której działała KP PSP w [...], nakładać na podmiot obowiązki związane z wpisem do w/w ewidencji. Jest to przykład nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji prawa. Ponadto inne przepisy zakazują użycia broni palnej na terenie baz gazu płynnego, w związku z czym wprowadzenie na teren bazy LPG w S. tego rodzaju ochrony prowadzi do naruszenia tych przepisów. Tak więc decyzja Wojewody [...], podtrzymana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, narusza zasadę zaufania do Państwa, które z jednej strony zabrania używania broni palnej na terenie baz LPG, z drugiej zaś strony, powołując się na rozszerzającą interpretacje przepisów, nakazuje skarżącej wprowadzenie na teren bazy LPG specjalistycznej uzbrojonej formacji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż analizując rozpatrywaną sprawę organ rozważył, czy "P." Sp. z o.o. – Terminal Przeładunkowy w S. jest obiektem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740, z późn. zm.), a więc czy jest obiektem ważnym dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa – i z tego powodu powinien zostać umieszczony w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Mając na względzie przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b powołanej ustawy, a także opinię wyrażoną przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2004 r. oraz opinię tego organu z dnia [...] marca 2005 r., organ orzekający uznał, iż Terminal Przeładunkowy w S. produkuje lub magazynuje w znacznych ilościach materiały chemiczne (propan, butan, propan-butan) o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej i z tego względu są obiektem ważnym ze względu na bezpieczeństwo publiczne. Ponadto gaz jest magazynowany w znacznych ilościach, o czym może świadczyć stwierdzenie wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2005 r., iż skutki potencjalnej awarii przemysłowej w tym zakładzie mogą objąć swym zasięgiem tereny poza jego granicami, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Stwierdzono też, że ustawa o ochronie osób i mienia wymienia w art. 3 pkt 2 katalog środków służących odpowiedniemu zabezpieczeniu obszarów, obiektów i urządzeń ważnych m.in. ze względu na bezpieczeństwo publiczne. Dlatego też oddalono zarzut "P." Sp. z o.o. dotyczący niejasności sformułowań w tym zakresie. Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie organ nie stosował analogii z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a opinia wyrażona przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w piśmie z dnia [...] października 2004 r., która opiera się na powołanej ustawie jest jedynie jednym z dowodów zgromadzonych w przeprowadzonym postępowaniu, który potwierdza prawidłowość zaliczenia Terminalu Przeładunkowego "P." Sp. z o.o. w S. do obiektów o ważnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, o którym mowa w art. 5 ust.2 pkt 3 lit b ustawy o ochronie osób i mienia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż inne przepisy zakazują użycia broni palnej na terenie bazy gazu płynnego w S. podkreślono, że art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi o zabezpieczeniu obszaru (obiektu) ważnego m.in. ze względu na bezpieczeństwo publiczne za pomocą specjalistycznej uzbrojonej formacji lub odpowiedniego zabezpieczenia technicznego. Użycie powyższego spójnika oznacza, iż na terenie przedmiotowego zakładu ustawa o ochronie osób i mienia wprowadza obowiązek zastosowania choćby jednego z wymienionych zabezpieczeń. Użycie jednego z wymienionych środków ochrony prowadzi do wypełnienia obowiązku nałożonego ustawą. Tym samym w przypadku gdy odrębne przepisy zakazują używania na terenie bazy gazu płynnego broni palnej, w którą są wyposażone specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne, nic nie stoi na przeszkodzie zastosowania na takim obiekcie jedynie odpowiednich zabezpieczeń technicznych. Ochrona obiektu przez specjalistyczne formacje ochronne, które nie będą wyposażone w broń palną ze względu na szczególne uregulowania zawarte w przepisach odrębnych, będzie także spełniać wymogi określone dla tego typu obiektów w ustawie o ochronie osób i mienia.

W podsumowaniu nie zgodzono się ze stwierdzeniem, że nakładane na w/w Spółkę obowiązki, związane z wpisem do ewidencji, są przykładem nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o umieszczeniu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne obszary - zakładu P. Terminal Przeładunkowy w S..

W art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, ustalającym zakres regulacji, w pkt 1 stwierdza się, iż ustawa określa obszary obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie.

W art. 3 powołana ustawa wprowadza dwie podstawowe formy wykonywania ochrony osób i mienia, rozróżniając bezpośrednią ochronę fizyczną i zabezpieczenie techniczne. Zabezpieczenie techniczne, mogące mieć przede wszystkim zastosowanie do ochrony przedmiotowego terminalu, polega, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, na:

a) montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, sygnalizujących zagrożenie chronionych osób i mienia, oraz eksploatacji, konserwacji i naprawach w miejscach ich zainstalowania,

b) montażu urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploatacji, konserwacji, naprawach i awaryjnym otwieraniu w miejscach zainstalowania.

Nie jest więc uprawnione twierdzenie skarżącego, iż ustawa o ochronie osób i mienia nie określa pojęcia zabezpieczenia technicznego.

W art. 5 ust. 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia określono obszary, obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Odnośnie wymienionych kategorii obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie (w zakresie: obronności państwa, ochrony interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego, ochrony innych ważnych interesów państwa) zawarte w ustawie wyliczenie ma charakter enumeratywny (wyczerpujący), natomiast konkretne rodzaje obiektów wymienione w ramach poszczególnych kategorii określone są w sposób przykładowy. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności"; ustawodawca dopuszcza więc możliwość rozszerzenia listy konkretnych obiektów, nakładając bezwarunkowy obowiązek ochrony tych, które zostały wymienione w ustawie. (Tak T. R. Aleksandrowicz, "Ustawa o ochronie osób i mienia. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2002, str. 60) Ich szczegółowe wykazy sporządzają m.in. ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie w stosunku do podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przy czym umieszczenie w takim wykazie następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Wykazy są przesyłane wojewodom i bieżąco aktualizowane (ust. 4), a wojewodowie prowadzą ewidencję tych obszarów, obiektów i urządzeń znajdujących się na terenie województwa; ma ona charakter poufny (ust. 5).

Według przypomnianej regulacji umieszczenie w wykazie następuje w drodze decyzji organu, któremu dany obszar, obiekt lub urządzenie podlega, jest mu podporządkowany lub przez niego nadzorowany. Ponadto z mocy art. 5 ust. 6 wojewoda uzyskał kompetencje do umieszczenia - też w drodze decyzji - obszarów, obiektów i urządzeń objętych art. 5 ust. 1 i 2, ale nie pozostających w układzie zależności określonym w ust. 3. W ten sposób dokonano wyraźnego rozgraniczenia kompetencji organów.

W art. 7 ustawy o ochronie osób i mienia nakazano kierownikom jednostek organizacyjnych umieszczonych w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie uzgodnienie z komendantem wojewódzkim Policji planów ochrony jednostek, którymi zarządzają. Natomiast do sporządzenia planu ochrony upoważniony jest wyłącznie pracownik ochrony posiadający licencję drugiego stopnia, co wynika z art. 27 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], przy podejmowaniu decyzji, wskazał art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, co oznacza, że skarżące przedsiębiorstwo mieści się w ramach kategorii obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie ze względu na wymogi bezpieczeństwa publicznego. Oznacza to również, że przedmiotowy terminal został zaliczony do wymienionego w powołanym przepisie ustawy rodzaju zakładów stosujących, produkujących lub magazynujących w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksyczne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej.

Z przedstawionych wyżej przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia wynika m.in., że:

- określone kategorie (z ustalonego w ustawie zakresu) obszarów, obiektów i urządzeń (w rozpatrywanej sprawie – w zakresie bezpieczeństwa publicznego), które zostały następnie wymienione w ustawie w sposób przykładowy (w rozpatrywanej sprawie dotyczy to terminalu zaliczonego do obiektów wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit b) podlegają obowiązkowej ochronie przez uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne;

- określone wyżej obszary, obiekty lub urządzenia podlegają najpierw umieszczeniu w wykazie obszarów, obiektów lub urządzeń w drodze decyzji administracyjnej odpowiedniego organu, określonego w art. 5 ust. 3 ustawy. W przypadku tego rodzaju obiektów wprowadzenie do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających ochronie, znajdujących się na terenie województwa i prowadzonej przez wojewodę, nie wymaga odrębnej, kolejnej decyzji wojewody;

- zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może umieścić w ewidencji, o której wyżej mowa, znajdujące się na terenie województwa obszary, obiekty i urządzenia innych podmiotów niż określone w ust. 3 powołanej ustawy. W tym przypadku wydawana jest decyzja nie o umieszczeniu określonego obszaru, obiektu lub urządzenia w wykazie sporządzanym przez właściwy organ, lecz decyzja wojewody o umieszczeniu w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne znajdujących się na terenie województwa obszarów, obiektów i urządzeń innych podmiotów niż określone w powołanym wyżej ust. 3 art. 5 ustawy. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy. Takie zakwalifikowanie zakładu P.- Terminal Przeładunkowy w S. – jako obszarów, obiektów i urządzeń innego podmiotu niż określone w powołanym wyżej ust. 3 art. 5 ustawy – było w ocenie Sądu prawidłowe.

W powołanej decyzji Wojewody [...] wyraźnie występują odwołania do pojęć zdefiniowanych w ustawie – Prawo ochrony środowiska oraz instytucji i instrumentów prawnych przyjętych w tej ustawie, a w szczególności w jej tytule IV "Poważne awarie", Dziale II "Instrumenty prawne służące przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej." Wymóg zasięgnięcia opinii komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest związany z instrumentami prawnymi uregulowanymi w tym dziale (np. w art. 254, 258). Również instytucja wewnętrznego i zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego jest uregulowana w tym dziale ustawy, w art. 260. Jednakże w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie potwierdzono odwołań do pojęć i instrumentów prawnych wywodzących się z ustawy - Prawo ochrony środowiska stwierdzając, że przepisy samej ustawy o ochronie osób i mienia pozwalają pośrednio zdefiniować pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa publicznego" oraz pojęcia "odpowiednich zabezpieczeń technicznych.

Przedstawione stanowisko jest związane z zarzutami skarżącego, zgłoszonymi w odwołaniu i skardze, wedle którego sama ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia nie precyzuje przedstawionych wyżej pojęć, a stosowanie analogi z ustawą - Prawo ochrony środowiska prowadzi do przyjęcia niejasnych sformułowań i stanowi przykład nieuprawnionej, rozszerzającej interpretacji prawa.

Zgłoszone zarzuty nie są trafne. Przywołane wyżej przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia określają obszary, obiekty, urządzenia i transporty podlegające obowiązkowej ochronie, przy czym efektem takiego zakwalifikowania tych obszarów, obiektów i urządzeń jest ich zamieszczenie w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie , znajdujących się na terenie województwa. Zamieszczenie obszarów, obiektów i urządzeń w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, nie jest jednak celem samym w sobie. Idzie za tym, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie osób i mienia, obowiązek przyjęcia uzgodnionego z komendantem wojewódzkim Policji, planu ochrony tych obszarów, obiektów i urządzeń, a następnie – stała realizacja tego planu, wypełnianie przewidzianych w nim obowiązków ochronnych, z czy łączą się odpowiednie nakłady. W każdym jednak razie na gruncie ustawy o ochronie osób i mienia idzie przede wszystkim o ochronę w sensie policyjnym (przedmiotowo rzecz ujmując).

Jest oczywiste, że pojęcie ochrony środowiska w ujęciu ustawy – Prawo ochrony środowiska ma odmienną treść, odzwierciedla inną kategorię pojęciową, związaną z odmiennym przedmiotem ochrony oraz zakresem i charakterem działań ochronnych (Samo pojecie ochrony środowiska zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 13 powołanej ustawy). Plan ochrony obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, o którym mowa w ustawie o ochronie osób i mienia, oraz wewnętrzny i zewnętrzny plan operacyjno - ratowniczy uregulowany w ustawie -Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do ustawy (rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze – Dz.U. Nr 131, poz. 1219), to odrębne instrumenty prawne, o różnych celach, przedmiocie, zakresie, itp. Należy tutaj przyznać rację skarżącej Spółce, że fakt opracowania przez KW PSP w [...] zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego nie przesądza o tym, że obiekt ten podlega obowiązkowemu wpisowi do ewidencji, o której mowa w ustawie o ochronie osób i mienia.

Nie oznacza to jednak, że odwołanie się do pojęć i terminów użytych w Prawie ochrony środowiska, a zwłaszcza do przepisów dotyczących ochrony środowiska przed poważną awarią (regulujących – zgodnie z art. 243 ustawy – zapobieganie zdarzeniom mogącym powodować awarie oraz ograniczenie jej skutków dla ludzi i środowiska) jest błędem i ma charakter "niedopuszczalnej analogii", świadcząc o rozszerzającej wykładni prawa. Po pierwsze – obowiązujące prawo stanowi system przepisów, wzajemnie powiązanych i przenikających się nie tylko poprzez system formalnych odwołań, lecz również w płaszczyźnie przedmiotowej i podmiotowej. W odniesieniu do Prawa ochrony środowiska ma to znaczenie szczególne, gdyż zakres i charakter tej regulacji zbliża ją do kodeksu prawa środowiska (por. "Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz", red. J. Jendrośka, Wrocław 2001), co pozwala, w przypadku stosowania pojęć nieostrych i niedookreślonych w innych ustawach, dotyczących zbliżonej problematyki, do sięgania do definicji zawartych w tym Prawie. Po drugie – orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje (w szczególności wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1615/99), że decyzja o umieszczeniu wykazie obszarów i obiektów wymagających obowiązkowej ochrony nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na związek pomiędzy ilością magazynowanych materiałów a zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego. Oczywiście, dokonane w sprawie ustalenia a także opinie wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (z dnia [...] października 2004 r. oraz [...] marca 2005 r.), pozwoliły organom orzekającym uznać, iż Terminal Przeładunkowy w S. produkuje lub magazynuje w znacznych ilościach materiały chemiczne (propan, butan, propan-butan) o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej i z tego względu są obiektem ważnym ze względu na bezpieczeństwo publiczne. Z dużym prawdopodobieństwem, odwołując się do doświadczenia życiowego można stwierdzić, że opinia ta jest prawidłowa. Jednakże trudno uznać za niewłaściwe odwołanie się przez organ pierwszej instancji do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art.5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia zawiera zarówno elementy uznania administracyjnego (poprzez użycie określenia "w szczególności" w odniesieniu do konkretnych obiektów wymienionych w tym przepisie), jak i pojęcia nieostre, takie jak właśnie "w znacznych ilościach", które nie stwarzają podstaw do zastosowania konstrukcji swobodnego uznania, lecz wymagają wypełnienia je przez organ orzekający konkretną treścią. Samo zaliczenie przedmiotowego terminalu w S. do kategorii zakładów magazynujących materiały wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości i zostało ustalone w oparciu o jasne kryteria, związane z bezpieczeństwem publicznym. Natomiast przy ustalaniu sensu pojęcia "znacznej ilości" – właśnie w kontekście bezpieczeństwa publicznego organ pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki.

Zrzut niemożności zastosowania do ochrony przedmiotowego obiektu broni palnej Sąd uznał za dostatecznie wyjaśniony w zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., tj. naruszenia, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, zasady zaufania do Państwa nie jest uzasadniony, gdyż akurat w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w rozpatrywanej sytuacji przewaga interesu społecznego, publicznego, jest oczywista.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.