Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 362/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art.3 par.1i par.2 pkt 5 i 6, art.147 par.1, art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.4 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art.156 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 29 stycznia 2015r., Nr IV/18/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr IV/18/2015 Rady Gminy Janowo z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Janowo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm., dalej jako: u.cz.p.g.) podjęła w dniu 29 stycznia 2015r. uchwałę nr IV/18/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janowo.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – D. S., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości określa regulamin. W świetle wskazanego wyżej przepisu rada gminy obowiązana była określić m.in. częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tymczasem w zaskarżonym regulaminie w § 5 określono częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, nie określono natomiast częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. Jak podkreśliła strona skarżąca wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.cz.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. i wyczerpywać ich treść. Zatem brak w przedmiotowym regulaminie postanowień dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości nie wyczerpuje treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.g., co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością całej uchwały. Dodatkowo wskazano, iż postanowienia regulaminu zawarte w § 3 ust. 4 - w zakresie wyrazów: "i wnętrza budynków" naruszają prawo, ponieważ regulacja ta wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., podobnie jak § 4 ust. 2 regulaminu, gdyż upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. nie uprawnia rady gminy do nałożenia obowiązków na przedsiębiorców. Niezgodny z prawem jest także § 9 ust. 5 regulaminu zakazujący mieszania popiołu z innymi odpadami komunalnymi, ponieważ upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. nie przewiduje możliwości wprowadzania zakazów, lecz wyłącznie wymagania dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. wykracza również regulacja zawarta w § 12 regulaminu w zakresie wyrazów: "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt". Takie unormowanie nie dość, że przekracza upoważnienie ustawowe, to dodatkowo dotyczy materii uregulowanej już w art. 431 Kodeksu cywilnego. Podobnie brak jest podstaw prawnych do nakładania na właścicieli psów obowiązku odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką z ostrzeżeniem, o czym stanowi § 13 ust. 2 pkt 3 kwestionowanego regulaminu. Z kolei treść § 13 ust. 3 regulaminu w ocenie strony skarżącej jest niejasna. Wskazano, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dotyczą hodowców zwierząt domowych, lecz osób utrzymujących zwierzęta domowe, a pojęcia te nie są tożsame. Wskazano, że nie wiadomo o jakich hodowców chodzi w uchwale i jakie wymogi mają oni spełniać: wynikające z uchwały, czy też z innych przepisów. Zaznaczono, że rada gminy nie ma prawa do wprowadzania regulacji wykraczającej poza upoważnienie wynikające z ustawy, a także ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej. W związku z tym nie może też dokonywać wykładni rozszerzającej, czy też wprowadzać kompetencji w drodze analogii, a akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale też w granicach upoważnienia ustawowego. Wskazano ponadto, że z zasad techniki prawodawczej wynika generalny nakaz takiego redagowania przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów tych norm wyrażały intencje prawodawcy, tj. każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy, zaś przedmiotowe zapisy uchwały przeczą powyższej zasadzie bądź też wykraczają poza delegację wynikającą z przepisów art. 4 ust. 2 u.cz.p.g.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Janowo wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w skardze Wojewoda zarzucił brak określenia sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. Podano jednak, że w zaskarżonej uchwale został określony sposób pozbywania się nieczystości ciekłych, gdyż w § 10 pkt 3 regulaminu rada gminy wskazała, że nieczystości ciekłe gromadzone są w zbiornikach bezodpływowych, natomiast odbioru nieczystości ciekłych dokonuje się przy użyciu pojazdu asenizacyjnego. Ponadto zbiorniki te oraz przydomowe oczyszczalnie ścieków muszą być zlokalizowane w taki sposób, aby był możliwy dojazd pojazdu asenizacyjnego należącego do przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia. Natomiast przyznano, że brak jest uregulowania dotyczącego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, co jest spowodowane tym, że co do zasady rada gminy nie może narzucić konkretnych terminów, gdyż częstotliwość ta określana jest odrębnie w umowie pomiędzy właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą oraz wynika z zasad funkcjonowania każdego zbiornika w zależności od zaleceń producenta. Ogólny zapis mówiący o obowiązku właścicieli nieruchomości zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości wskazuje, że należy zachowywać również czystość i porządek w odniesieniu do kwestii częstotliwości odbioru nieczystości ciekłych, czyli odbiór powinien odbywać się w terminach gwarantujących czystość i porządek, a takiego terminu z konkretnym wskazaniem rada gminy nie jest w stanie wskazać. W tej sytuacji zdaniem Wójta uchwała nie powinna zostać uznana za nieważną w całości, a jedynie ewentualnie w części dotyczącej nieczystości ciekłych i powinna zostać doprecyzowana o zapis mówiący o odbiorze nieczystości ciekłych zgodnie z zaleceniem producenta, gdyż faktycznie rada gminy nie jest w stanie w pełni wyczerpać delegacji ustawowej w tym zakresie i tym samym wskazać konkretnego terminu odbioru nieczystości ciekłych. Podniesiono, że przedmiotowy regulamin zawiera wszystkie pozostałe elementy obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutu co do wyrazów użytych w § 3 ust. 4 regulaminu tj. "i wnętrza budynków" wskazano, że jest on niezrozumiały i nieprecyzyjny. Podniesiono, że zapis regulaminu stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie i zbieranie odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynku jest prawidłowy, nie narusza prawa i nie wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. Powołany artykuł dotyczy bowiem terenu nieruchomości, a zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zatem wnętrze budynku również mieści się w definicji nieruchomości, a tym samym Rada mogła nakazać uprzątanie i zbieranie odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza

budynku, gdyż oba te pojęcia dotyczą terenu nieruchomości, o którym mowa jest w art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. Ponadto w ocenie Rady zapis ten jest konieczny i niezbędny m.in. z uwagi na to, że ma na celu wyeliminowanie gromadzenia odpadów w budynkach, co stanowi potencjalne zagrożenie sanitarne. Podano przy tym, że kwestionowany zapis w identycznym brzmieniu znajdował się w uchwale NR XXVIII/156/2013 Rady Gminy Janowo z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janowo, która była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 2013r. i w tymże rozstrzygnięciu zapis ten nie został zakwestionowany. Wskazano, że tego rodzaju niekonsekwencja Wojewody powoduje, że Rada Gminy przy podejmowaniu uchwał nie może polegać na linii orzeczniczej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Dostosowanie uchwały w oparciu o linię orzeczniczą nie daje pewności, że zapis ten pomimo, że nie został zakwestionowany we wcześniejszych rozstrzygnięciach lub w uchwałach innych Rad nie zostanie aktualnie zakwestionowany. Co do zarzutów Wojewody odnośnie zapisu § 4 ust. 2, § 12 oraz § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 regulaminu także stwierdzono, że zapisy w identycznym brzmieniu znajdowały się w uchwale z dnia 28 lutego 2013r., która była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i nie zostały zakwestionowane, a tym samym Wojewoda uznał je za zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego niezgodności z prawem zapisu § 9 ust. 5 regulaminu, który zakazuje mieszania popiołu z innymi odpadami komunalnymi wskazano, że zapis ten jest zgodny z prawem, gdyż wymagania to również zakazy, a zakaz mieszania popiołu z innymi odpadami komunalnymi ma na celu utrzymanie pojemników w należytym stanie porządkowym i sanitarnym. Zakwestionowano stanowisko Wojewody co do braku podstaw prawnych do nakładania na właścicieli psów obowiązku odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką z ostrzeżeniem, o czym stanowi § 13 ust. 2 pkt 3 regulaminu. Stwierdzono, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. wskazuje, że regulamin powinien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Rady Gminy przepis ten stanowi podstawę do nałożenia na właścicieli psów obowiązku odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką z ostrzeżeniem, gdyż ma to na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi. Wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby. Zatem pies przebywa bez uwięzi na terenie posesji i w celu wyeliminowania zagrożenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. niezbędnym jest ostrzeżenie osób, które potencjalnie mogą wejść na teren posesji o przebywającym na posesji zwierzęciu. Podniesiono, że taki sam zapis znajduje się również w uchwale Rady Gminy Janowiec Kościelny oraz Rady Miejskiej we Fromborku, która w ostatnim czasie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i przedmiotowy zapis nie został zakwestionowany przez Wojewodę. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 13 ust. 3 regulaminu podniesiono, że Wojewoda nie wskazał, czy niejasność zapisu wpływa na zgodność z prawem przedmiotowego zapisu. Podniesiono ponadto, że Wojewoda nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., a kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 czerwca 2015r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że z uwagi na brak określenia częstotliwości wywozu nieczystości ciekłych stwierdzeniu nieważności podlegać powinien tylko § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.cz.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje zatem, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi zawierać regulacje dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Takie regulacje nie znalazły się w zaskarżonej uchwale, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Niewyczerpanie bowiem zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały, a nie tylko jej części – jak wskazuje wójt w odpowiedzi na skargę. Uchwała bowiem, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w całości musi być oceniona jak sprzeczna z prawem. Odnosząc się do argumentacji wójta, że rada gminy nie może narzucić konkretnych terminów odbioru nieczystości ciekłych, gdyż częstotliwość ta określana jest odrębnie w umowie pomiędzy właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą oraz wynika z zasad funkcjonowania każdego zbiornika w zależności od

zaleceń producenta wyjaśnić należy, że obowiązek określenia częstotliwości odbioru nieczystości ciekłych wynika z powołanego wyżej przepisu ustawowego i nic nie zwalnia rady gminy z wypełnienia tego obowiązku. W związku z tym okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie mają żadnego znaczenia. Nie można także podzielić stanowiska wójta, że sposób odbioru nieczystości ciekłych jest określony w § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zapis ten określa bowiem jedynie zasady rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości płynnych, a nie sposób odbioru nieczystości ciekłych. Skoro zaś przepisy prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, to powinny upoważnienie to wypełniać wprost, a nie drogą interpretacji poszczególnych zapisów uchwały.

W tym stanie sprawy pozostałe zarzuty skargi mają mniejsze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Należy jednak wskazać, że także inne zarzuty podniesione w skardze, dotyczące zapisów nie znajdujących podstawy prawnej, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego lub modyfikujących obowiązujące przepisy są zasadne.

Podnieść należy, że w § 3 ust. 4 zaskarżonego regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie i zbieranie odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków. Słuszne jest stanowisko Wojewody, że przepis ten - określając obowiązki właścicieli nieruchomości w odniesieniu do wnętrza budynków - wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nie ma przy tym znaczenia powołana przez wójta definicja nieruchomości, zawarta w Kodeksie cywilnym, gdyż art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. ściśle określa zakres regulaminu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem ani ten przepis, ani inny zapis art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. nie upoważnia radę gminy do nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości w odniesieniu do wnętrza budynków. Podobnie brak jest podstaw do nakładania w przedmiotowym regulaminie obowiązków na przedsiębiorców - § 4 ust. 2 regulaminu. Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych określone są w rozdziale 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i te przepisy określają obowiązki przedsiębiorców zajmujących się działalnością w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. nie wskazuje, aby gmina była upoważniona do nakładania obowiązków na tych przedsiębiorców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Także poza upoważnienie ustawowe wykracza zapis § 9 ust. 5 regulaminu stanowiący że zakazuje się mieszania popiołu z innym odpadami komunalnymi. Nie można przy ty podzielić stanowiska wójta, że wymagania to także zakazy, gdyż nie są to pojęcia tożsame. Ponadto wprowadzenie do regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, zakazu musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe, a z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. nie wynika, aby w ramach wymagań dotyczących utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym rada gminy była upoważniona do formułowania jakichkolwiek zakazów.

Odnosząc się do zapisu § 12 regulaminu w części określającej, że osoba utrzymująca zwierzęta domowe ponosi pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany zapis nie mieści się w pojęciu obowiązków, a poza tym – jak słusznie podniósł Wojewoda – wkracza w materię uregulowaną w art. 431 Kodeksu cywilnego Wykracza zaś poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Nie jest dopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) trzeba liczyć się z tym, iż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Także za wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego należy uznać zapis dotyczący nałożenia na właściciela psa obowiązku odpowiedniego oznakowania jego nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (§ 13 ust. 2 pkt 3 regulaminu). Trudno bowiem uznać, że obowiązek ten mieści się w ramach ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. Także brak jest upoważnienia ustawowego do nakładania obowiązków na hodowców zwierząt domowych, gdyż - jak słusznie podniósł Wojewoda – pojęcie hodowcy nie jest tożsame z pojęciem osoby utrzymującej zwierzęta domowe, a w regulaminie mogą być nakładane obowiązki tylko na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Już ta okoliczność stanowi o niezgodności kwestionowanego przepisu z prawem. Należy bowiem podkreślić, że przepisy prawa miejscowego – jak wskazano wyżej – mogą być wydawane jedynie w granicach upoważnienia ustawowego. Zatem sprzeczny z prawem jest każdy zapis nie znajdujący takiego upoważnienia lub wykraczający poza jego zakres, nawet jeśli nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów.

Zupełnie natomiast bez znaczenia są zarzuty wójta dotyczące nieskorzystania przez Wojewodę z uprawnień określonych w art. 91 u.s.g. W powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazano wprawdzie na obowiązki Wojewody jako organu nadzoru, ale nieskorzystanie przez ten organ z przysługujących mu uprawnień nie ma żadnego wpływu na orzeczenie sądu administracyjnego. Podobnie nie może być uwzględniona wielokrotnie podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że podobne zapisy, znajdujące się w poprzednio obowiązującej uchwale, nie były przez organ nadzoru kwestionowane. Sąd administracyjny nie jest związany stanowiskiem organu nadzoru i dokonuje we własnym zakresie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.