Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 958/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.64 § 2 oraz art.105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.R., B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących R.R., B.P. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 958/14

Uzasadnienie

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...].02.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej Kpa) umorzył w całości postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29.01.2014 r. wysłano pismo z prośbą o uzupełnienie wniosku z dnia 26.02.2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa budynku garażowego w granicy z: [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowa ogrodzenia - lokalizacja inwestycji: Ś. działka nr ewid.: [...],[...]. W związku z nie uzupełnieniem wniosku, w zakresie wynikającym z wezwania, doręczonego w dniu 30.01.2014 r. w zakreślonym terminie wniosek pozostawiono bez rozpoznania, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, o czym stanowi art. 105 § 1 Kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R.R. i B.P. reprezentowani przez pełnomocnika B.R. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].06.2014r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wcześniej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Burmistrz Ś., po rozpoznaniu wniosku M.S., S.S. i R.W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku garażowego w granicy z dz. nr ewid. [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowie ogrodzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R.R. i B.P. wskazując, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa własności przysługującego dla tej służebności oraz że sprzeciwiają się tej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R.R. i B.P. wskazując, że działka, na której planowana jest inwestycja obciążona jest służebnością przejazdu, a zatem lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w granicach działki jest niedopuszczalna.

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 roku wydanym w sprawie IV SA/Po 429/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję zauważając błędy proceduralne polegające na tym, że organy pominęły jako stronę postępowania Ligę Obrony Kraju oraz inwestorów R. S. oraz M. S.-W.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję z dnia [...] marca 2013 roku o nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Decyzja ta ponownie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana niezgodnie z prawem i z rażącym naruszeniem ograniczonych praw podmiotowych prawowitych użytkowników przejazdu (o pow. 122 m2 ,która to powierzchnia nie może być objęta decyzją o warunkach zabudowy).

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 roku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 562/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 roku. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony, organ jest bowiem tym żądaniem związany. W ocenie Sądu, jeśli w rozpoznawanej sprawie zachodziły wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań organ miał obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Z części wstępnej decyzji wynika (co jest zgodne z wnioskiem inwestorów), że inwestycja ma być posadowiona na działce o nr ewidencyjnym [...]. W dalszej części decyzji, zaś podane jest już, że lokalizacja ma nastąpić na dwóch działkach o nr [...] i [...]. Przy czym lokalizacja takowa z wniosku nie wynikała, a organy tego nie wyjaśniły. Świadczy to o tym, że organy bez wcześniejszego wyjaśnienia w tym miejscu wyszły poza żądanie wniosku. Ponadto Sąd zauważył, że obszar analizowany wyznaczono tylko wokół działki budowlanej o nr ewidencyjnym [...] przyjmując jedynie szerokość jej frontu w wymiarze 17 m do obliczenia promienia obszaru analizowanego tzn.17,7 m x 3, co daje łącznie 53,1 m. W ocenie Sądu jeżeli zdaniem organu lokalizacja garażu miałaby nastąpić faktycznie na działkach o nr [...] i [...], jak wskazuje decyzja, to promień obszaru analizowanego powinien być wyznaczony w trzykrotnej wielkości sumy frontów działek o numerach [...] i [...]. W konsekwencji wszystkie wymagane ustawą parametry winny odnosić się do faktycznego obszaru terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Ponadto Sąd zarzucił, że organ odnosząc się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł się na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które są dostępne z tej samej drogi publicznej i są zabudowane w sposób pozwalający na określenie powyższych wymagań. Obydwie wskazane działki leżą poza obszarem analizowanym wyznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, co stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organy wyszły w tym zakresie poza obszar analizowany wyznaczony w toku postępowania w promieniu 53,10 m.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że nie mają racji skarżący, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana z uwagi na fakt, że przysługuje im na działce podlegającej ewentualnemu zainwestowaniu ograniczone prawo rzeczowe służebności przejazdu. Sąd wskazał, że organy w ramach postępowania administracyjnego mającego doprowadzić do wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie badają kwestii prawa do gruntu.

We wskazaniach dotyczących dalszego postępowania WSA wskazał, że organy uwzględnią ocenę zawartą w tymże wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez WSA. Przede wszystkim skorelują treść wniosku inwestora z treścią decyzji. Organy powinny także doprowadzić do prawidłowego wyznaczenia granic terenu obszaru analizowanego i dopiero wówczas dokonać stosownych odniesień do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Po dokonaniu analizy wyżej wymienionego wyroku, na podstawie art. 64 § 2 Kpa organ I instancji pismem z dnia 29.01.2014r. wezwał wnioskodawców pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania do uzupełnienia wniosku o:

1. "kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać oraz obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

2.Określenie obszaru oddziaływania inwestycji.

W związku z brakiem odpowiedzi w terminie wyznaczonym przez organ I instancji Burmistrz Ś. opisaną wyżej decyzją nr [...] z dnia [...].02.2014 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 562/13 - powołując się na związanie wynikające z art.153 Ppsa – i mając na uwadze, że uprzednie wezwanie wnioskodawców przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku, dokonane pismem z dnia 29 stycznia 2014 roku w zakresie mapy pozostało bez odpowiedzi, Kolegium w toku postępowania odwoławczego wezwało ponownie wnioskodawców pismem z dnia 19 maja 2014 roku (doręczonym w dniu 26 maja 2014 roku) do sprecyzowania żądania objętego przedmiotowym wnioskiem i podania, czy inwestycja obejmuje działkę o nr ewidencyjnym [...], czy też obejmuje dwie działki o nr [...] i [...]. Ponadto, jeśli lokalizacja inwestycji miałaby nastąpić na dwóch działkach o nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało do przedłożenia w terminie 7 dni kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać oraz obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej jednak niż 50 metrów, pod rygorem wydania rozstrzygnięcia na postawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wnioskodawcy nie złożyli odpowiedzi na ww. wezwanie.

Kolegium zauważyło, że zgodnie ze wskazaniami WSA konieczne jest dokładne określenie zakresu wniosku, gdyż z części wstępnej decyzji wynika (co jest zgodne z wnioskiem inwestorów), że inwestycja ma być posadowiona na działce o nr ewidencyjnym [...]. W dalszej części decyzji zaś podane było, że lokalizacja ma nastąpić na dwóch działkach o nr [...] i [...]. Przy czym lokalizacja takowa z wniosku nie wynikała, a organy tego nie wyjaśniły. Kolegium podkreśliło, że z wyroku Sądu wynika, że jeżeli zdaniem organu lokalizacja garażu miałaby nastąpić faktycznie na działkach o nr [...] i [...], jak wskazuje decyzja, to promień obszaru analizowanego powinien być wyznaczony w trzykrotnej wielkości sumy frontów działek o numerach [...] i [...].

W ocenie SKO jednak nie znajdowało uzasadnienia wezwanie do określenia granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, skoro nie jest on objęty żądaniem, a jego ustalenie należy do organu administracji publicznej - m.in. w celu określenia kręgu stron. Zasadnym jest przy tym uznanie, że załączone do wniosku mapy winny przedstawić teren większy niż wynikający z określenia granic terenu objętego wnioskiem (granic terenu, którego wniosek dotyczy) po to, by dla ustalenia np. numerów działek sąsiadujących organ administracji publicznej nie podejmował odrębnie z urzędu działań umożliwiających dokonanie takich ustaleń.

Kolegium podkreśliło, że w związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Ś. oraz na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...].02.2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa budynku garażowego w granicy z: [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowa ogrodzenia, - lokalizacja inwestycji: Ś. działka nr ewid.: [...],[...], uznać należało za uzasadnioną. Zdaniem SKO umorzenie postępowania było w niniejszej sprawie konieczne z uwagi na przesłanki formalne, tj. brak odpowiedzi wnioskodawców na wezwanie co do potwierdzenia zakresu wniosku oraz związany z tym brak mapy, która pozwalałaby przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W związku z tym organy administracji w niniejszej sprawie w ogóle nie miały podstaw, aby sprawę badać merytorycznie.

Jednocześnie podzielono zarzut odwołujących się, że organ I instancji nie wezwał wnioskodawców do uzupełniania wniosku w sposób wynikający z wyroku z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13 oraz, że uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów z art. 107 § 3. Jednakże uchybienia organu I instancji zostały naprawione, zaś Kolegium szczegółowo opisało stan faktyczny i prawny sprawy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.R. i B.P. wnosząc o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w skardze.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13 uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 roku o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 Ppsa pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 Ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 Ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 Ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, że organy obu instancji nie wykonały w pełni zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13. Wprawdzie organ I instancji pismem z dnia 29.01.2014r. (k.229 akt admin. organu I inst.) wezwał wnioskodawców pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania do uzupełnienia wniosku o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, a także o określenie obszaru oddziaływania inwestycji, lecz nie wezwał wnioskodawców o sprecyzowanie ich wniosku w celu skorelowania treści wniosku inwestorów z treścią decyzji. Organ II instancji starając się naprawić to uchybienie w trybie art.136 Kpa w toku postępowania odwoławczego wezwał ponownie wnioskodawców pismem z dnia 19 maja 2014 roku (doręczonym w dniu 26 maja 2014 roku) do sprecyzowania żądania objętego przedmiotowym wnioskiem i podania, czy inwestycja obejmuje działkę o nr ewidencyjnym [...], czy też obejmuje dwie działki o nr [...] i [...]. Ponadto, jeśli lokalizacja inwestycji miałaby nastąpić na dwóch działkach o nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało do przedłożenia w terminie 7 dni kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać oraz obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej jednak niż 50 metrów, pod rygorem wydania rozstrzygnięcia na postawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Niespornym jest, że obydwa wezwania ze strony inwestorów pozostały bez odpowiedzi. Tym niemniej należy podkreślić, że organy obydwu instancji nie wykonały w pełni zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13. Organ I instancji wzywając do uzupełnienia braków wprawdzie prawidłowo pouczył wnioskodawców, że brak odpowiedzi na wezwanie będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, jednakże to wezwanie było niepełne. Pominięto w nim bowiem kwestię sprecyzowania wniosku przez inwestorów ograniczając się jedynie do wezwania o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, a także o określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Natomiast organ odwoławczy w swym wezwaniu do uzupełnienia braków z dnia 19.05.2014r. wprawdzie wezwał zarówno do sprecyzowania żądania objętego przedmiotowym wnioskiem i podania, czy inwestycja obejmuje działkę o nr ewidencyjnym [...], czy też obejmuje dwie działki o nr [...] i [...], jak i do przedłożenia w terminie 7 dni kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, lecz w wezwaniu tym zawarto wadliwe pouczenie, że w razie nieuzupełnienia braków rozstrzygnięcie zostanie wydane na postawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

W świetle powyższego nie można było przyjąć, że organy administracji w pełni i prawidłowo wykonały zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13.

Organy administracji dopuściły się więc naruszenia art.153 Ppsa polegającego na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 562/13. Już tylko to uchybienie skutkować musiało przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej.

Dodatkowo należy wskazać, że organy wadliwie zinterpretowały instytucję umorzenia postępowania administracyjnego oraz instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jak wynika z treści wydanych w sprawie decyzji, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 Kpa. Jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał na nieustosunkowanie się wnioskodawców do wezwania do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta nie mogła być powodem umorzenia postępowania administracyjnego

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. (por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast.) Zatem bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.

Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 Kpa."

W konsekwencji, jak wskazano wyżej, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony"; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony"; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913, w którym stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".

Oceniając niniejszą sprawę wskazać należy, iż Burmistrz Ś. wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 23.10.2013, pismem z dnia 29 stycznia 2014r. działając w trybie art. 64 §2 Kpa wezwał wnioskodawcę do dostarczenia kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać oraz obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50m i określenie obszaru oddziaływania inwestycji. W tymże piśmie organ zakreślił termin do usunięcia braków oraz wskazał skutki uchybienia temu terminowi.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1: 1000 lub 1:1500. Inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu odpowiednio w myśl art.64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy) jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa. Zatem oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powinien zawierać elementy formalne, którymi zgodnie z art. 63 § 2 Kpa są: wskazanie osoby, od której pochodzi wniosek, oraz adres wnioskodawcy. W myśl tego przepisu wniosek powinien także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 Kpa). Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają natomiast podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296).

W sytuacji, gdy wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzupełnił wskazanych przez organ wykonawczy gminy braków wniosku w postaci określenia granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, jak tego wymaga art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tak Igor Zachariasz w Komentarzu do art.52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w programie Lex)

Wskazać należy, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 niepublikowany) wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego.

Wobec tego w przypadku, gdy podanie (żądanie) strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzujące w sposób oczywisty przedmiotu żądania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej stosownie do art. 64 § 2 Kpa zobowiązane są do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. (tak: wyrok WSA w Łodzi o sygn. III SA/Łd 67/14 z dnia 19.03.2014r. , publ. CBOiS)

Organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno jednak towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie jedynie ograniczać się do zapytania czy pismo, jest skargą, czy odwołaniem, tak jak w rozpatrywanej sprawie. (tak: wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. III SA/Wr 624/13 z dnia 17.01.2014r., publ. CBOiS)

W świetle powyższego wniosek o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 Kpa). Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają również podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.). Uwzględniając więc fakt, iż wnioskodawcy nie przedstawili kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż zasadnym było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

W tym miejscu należy powtórzyć, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest jedynie czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296, wyrok WSA w Poznaniu o sygn. IV SAB/Po 19/14).

Mając powyższe na uwadze organy administracji błędnie przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy wnioskodawcy pomimo wezwań organów nie uzupełnili braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy zasadnym byłoby pozostawienie ich wniosku bez rozpoznania. W rozpatrywanym przypadku w ustalonym stanie faktycznym ta czynność materialno – techniczna byłaby jednak przedwczesna z uwagi na opisaną wcześniej wadliwość skierowanych do wnioskodawców wezwań organów z dnia 29.01.2014r. oraz z dnia 19.05.2014r.

Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."c" w zw. z art.135 Ppsa należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W toku dalszego postępowania organ I instancji uwzględni powyższą wykładnię i działając w trybie art. 64 §2 Kpa prawidłowo wezwie wnioskodawców pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez jego sprecyzowanie w celu skorelowania treści wniosku inwestorów z treścią decyzji i wskazanie jakich działek dotyczy wniosek, poprzez złożenie kopii mapy zasadniczej lub - w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej, a także poprzez określenie obszaru oddziaływania inwestycji.

W razie uzupełnienia przez wnioskodawców w/w braków organ I instancji podejmie czynności zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W razie zaś nieuzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie organ I instancji rozważy pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a.