Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 74/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 i art. 134 par. 1, art. 64e, art.151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77, art. 78 par. 2, art. 105, art. 107, art. 136, art. 15, art. 31 par. 3, art. 40 par. 2, art. 6, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 820/20 w sprawie ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 czerwca 2020 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej sieci komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 820/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw P. Sp. z o.o. w W. od decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 czerwca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej sieci komórkowej.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy stanowi on podstawę prawną do oddalenia skargi w całości lub części,

2) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako podstawy prawnej do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy stanowi on podstawę prawną do uwzględnienia skargi w całości lub części;

3) art. 64e przez niezauważenie niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, polegające na błędnej ocenie, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego jej rozstrzygnięcia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do większości zarzutów spółki zawartych w sprzeciwie, w tym brak stanowiska Sądu co do naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niedoręczanie korespondencji w sprawie takiej jak decyzje wydane w I i II instancji ustanowionym przez skarżącą pełnomocnikom na wskazane przez nich adresy do korespondencji a przez to pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w sprawie czyli naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, w tym wyciągnięcia z niego wniosków sprzecznych z treścią dowodów w nim zgromadzonych,

5) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 40 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy nie było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej a co najmniej organ odwoławczy gruntownie tych podstaw nie wyjaśnił, niewłaściwie ocenił materiał dowodowy sprawy a więc wydał decyzję kasacyjną z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że mimo wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istotna jego treść odpowiada wymogom ustawowym, co pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki we wstępnych uwagach błędnie powołał przepisy art. 145 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. odnoszące się do kontroli sądowej inicjowanej skargami na decyzje lub postanowienia, to jednak z całości argumentacji wynika, że przedmiotem rozpoznania był sprzeciw od decyzji kasacyjnej S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2020 r.

Oczywiście rację ma skarżąca Spółka, że przepis art. 64e, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 i art. 145 p.p.s.a. w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu oraz skargi. Mianowicie art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia wyroku wynika jednak, że chociaż Sąd nie wskazał prawidłowo przepisów stanowiących podstawę orzekania, to w istocie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zgodnie z kryterium zawartym w art. 64e p.p.s.a. Pomijając omyłkowe określenie zaskarżonego aktu jako postanowienie – zamiast decyzja – Sąd Wojewódzki wyjaśnił poprawnie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegało to, czy S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd Wojewódzki doszedł do trafnych wniosków, że w sprawie zaistniały wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że podstawową kwestią sporną w sprawie była kwalifikacja przedmiotowej stacji bazowej i rozstrzygnięcie, czy stanowi ona samodzielny obiekt budowlany, czy też rodzaj urządzenia bądź instalacji. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na braki czynności wyjaśniających związanych z określeniem wysokości przedmiotowego obiektu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, w tym złożony przez inwestora dokument p.n. "Inwentaryzacja ogólnobudowlana" nie zawierał informacji pozwalających na rzetelne ustalenie, czy nadbudowana część budynku stanowi element stacji, czy też powstała wcześniej i stanowi część budynku.

Co ważne, niezależnie od powyższych uchybień, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa stanowi obiekt budowlany i nie może być uznana za instalację bądź urządzenie, którego wykonanie podlegałoby zwolnieniu z reglamentacji Prawa budowlanego. Zajmując takie stanowisko, organ odwoławczy przywołał stosowne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej na gruncie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego z konstatacją, że roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy obiekt, nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym bardziej z obowiązku dokonania zgłoszenia.

W konsekwencji organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeprowadzenia ponownego postępowania, przede wszystkim w celu ustalenia czy sporny obiekt nie narusza przepisów prawa w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację.

W takim stanie sprawy niezasadny jest zarzut kasacyjny negujący rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu sprzeciwu. Skoro organ odwoławczy z zastosowanych przepisów prawa materialnego wyprowadził wnioski co do niezgodności z prawem przedmiotowych robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia, a w konsekwencji stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, to implikowało wydanie decyzji kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku wydanie decyzji reformatoryjnej było niedopuszczalne. W sytuacji, gdy organ I instancji uznał roboty budowlane za zgodne z prawem i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, to organ II instancji – stwierdzając samowolę budowlaną – nie może w całości przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, lecz ma obowiązek wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał w niniejszej sprawie, że decyzja organu powiatowego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 78 § 2, art. 105 i art. 107 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji reformatoryjnej. Niewątpliwie, wyznaczony do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, tak jak uczynił to w przedmiotowej sprawie.

Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Z tych względów akceptacji podlegało orzeczenie organu odwoławczego, przy czym zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki nie weryfikował przyjętej w zaskarżonej decyzji wykładni i subsumpcji przepisów prawa materialnego, które zdeterminowały kierunek rozpoznawania sprawy i potrzebę jej ponownego rozpoznania.

Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty zawarte w punktach 1, 2 i 3 podstawy kasacyjnej. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak zaznaczono wyżej, częściowo jest zasadny, jednak uchybienia Sądu Wojewódzkiego nie mogły mieć wpływu na wynik kontroli instancyjnej. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi strona skarżąca, że Sąd zupełnie nie odniósł się do zarzutów, aczkolwiek rzeczywiście uczynił to lakonicznie i pominął kwestię związaną z nieprawidłowym doręczaniem korespondencji.

Po pierwsze, Sąd odniósł się do zarzutu w zakresie braku legitymacji czynnej do złożenia odwołania przez występujące w sprawie Stowarzyszenie. Wskazał bowiem w uzasadnieniu wyroku, że Stowarzyszenie – działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – złożyło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, a zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. organizacja uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony, zatem w następstwie posiada uprawnienie do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, że na skutek wniosku Stowarzyszenia organ postanowił o wszczęciu z urzędu postępowania w trybie art. 31 § 2 k.p.a. W takim przypadku trafnie Sąd Wojewódzki wskazał na zastosowanie w postępowaniu art. 31 § 3 k.p.a. Podzielić bowiem należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 1621/16).

Po drugie, nie ma racji strona skarżąca, że w postępowaniu administracyjnym doszło do takiego naruszenia przepisów art. 40 § 2 w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z akt, w postępowaniu administracyjnym spółka udzieliła pełnomocnictwa do reprezentacji pracownikowi spółki W. P., który udzielił dalszego pełnomocnictwa Panu P. D. W piśmie z dnia 22 maja 2019 r., działając w imieniu spółki, P. D. zgłosił się jako pełnomocnik skarżącej, wskazując jako adres do korespondencji: "P. Sp. z o.o. Biuro Regionalne w K. Al. M. ... ... K." i załączając dwa ww. pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo Pana P. D., który działał w sprawie do 27 sierpnia 2019 r., wygasło 31 grudnia 2019 r. Do dnia 12 lipca 2019 r. korespondencja w sprawie kierowana była na ww. adres Biura Regionalnego w K. Dnia 12 sierpnia 2019 r. po raz pierwszy na adres: "P. Sp. z o.o. ul. T. ..., ... W." skierowano zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym poinformowano o możliwości zapoznania się z dowodami i wniesienia ewentualnych uwag. W dniu 27 sierpnia 2019 r. Pan P. D. zapoznał się z aktami postępowania i sporządził dokumentację zdjęciową. W piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. spółka, pomimo skierowania decyzji obu instancji na adres W. ul. T. ..., wniosła sprzeciw od decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 czerwca 2020 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że strona brała czynny udział w sprawie, a uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. Jak wykazane zostało wyżej, dokumentacja przedstawiona przez inwestora nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie okoliczności wykonania nadbudówki budynku wykorzystanej do stacji bazowej, co dostrzegł trafnie organ odwoławczy. We wskazanym kontekście na wynik sprawy nie miało wpływu uchybienie Sądu w postaci braku odniesienia w uzasadnieniu wyroku do omówionych zarzutów spółki. Mając powyższe na uwadze, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za chybione.

W rezultacie akceptacji podlegało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu sprzeciwu, chociaż dla porządku należy zauważyć, że słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono błędne powołanie w uzasadnieniu wyroku art. 151 p.p.s.a, podczas gdy podstawę orzekania stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

6