Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 88/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: par 12 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art.7, art.77 par. 1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.188, art.145 par.1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 899/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia [...] maja 2013r., Nr [...], 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 899/13 oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Lubartowski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 31 ust. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie F. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków komisariatu policji na budynek usług administracji publicznej według indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego, wraz z przebudową, termomodernizacją, infrastrukturą techniczną - instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania oraz przyłączem wodociągowym z włączeniem sieci wodociągowej na działce nr [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz częściową rozbiórką budynku gospodarczego, przebudową części budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię z jednym miejscem garażowym, budową miejsc parkingowych i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości F. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku uchylenia przez Wojewodę Lubelskiego (decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]) poprzedniej decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. - właścicielka sąsiedniej działki nr [...]. Ww. działka została zaliczona do obszaru oddziaływania obiektu z uwagi na rozbiórkę części budynku gospodarczego (wraz ze zmianą sposobu użytkowania pozostałej części budynku na kotłownię wraz z jednym miejscem garażowym), oznaczonego literą C na projekcie zagospodarowania działki, usytuowanego w odległości 1,20 m od działki nr [...]. Zarzuciła organowi naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podnosząc, że odległość budynku gospodarczego od granicy jej działki wynosi niespełna 1,20 m, co narusza dyspozycję powołanego przepisu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że przewidziana do rozbiórki część budynku gospodarczego znajduje się w odległości mniejszej niż wskazana w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania A. S. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podniósł, że istniejący na działce nr [...] dwukondygnacyjny budynek przeznaczony do przebudowy pełnił funkcję administracyjno-mieszkalną i był wykorzystywany jako budynek policji. Projektowana przebudowa zmienia jego sposób użytkowania z komisariatu na budynek administracyjno-biurowy z uzupełnieniem funkcji podstawowej o część mieszkalną. Drugi budynek objęty przebudową i zmianą sposobu użytkowania to jednokondygnacyjny budynek gospodarczy, obecnie pełniący funkcję uzupełniającą i użytkowany jako garaże i komórki lokatorskie. Projekt przewiduje jego częściową rozbiórkę i zrealizowanie w pozostałej części kotłowni olejowej oraz jednego miejsca garażowego. W projekcie przewidziano również nowe przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, zmianę istniejącego przyłącza elektrycznego napowietrznego na nowe oraz przyłącze ciepłownicze z własnej kotłowni zlokalizowanej w budynku gospodarczym do budynku usług administracji publicznej.

W ocenie organu planowana inwestycja jest zgodna przepisami prawa miejscowego i warunkami technicznymi. Wskazał, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2002 r.) oraz zmianą do tej uchwały zatwierdzoną uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.), na obszarze oznaczonym symbolem B6 MN, UC, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług komercyjnych. Zdaniem organu ustalenia dotyczące zarówno terenu MN przeznaczonego pod mieszkalnictwo niskie, jak i UC - pod usługi komercyjne, pozwalają na realizację wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto przepis § 4 ust. 3 planu miejscowego przewiduje jako źródło ciepła paliwa niskoemisyjne, wskazuje na konieczność racjonalizacji systemów grzewczych w obiektach istniejących i nowobudowanych.

Organ podkreślił, że projektowana rozbiórka części budynku gospodarczego oraz przebudowa pozostałej części budynku poprawi warunki użytkowe nieruchomości A. S. Ściana zbliżona do granicy działki nr [...] będzie ścianą bez otworów okiennych (odmiennie niż ściana istniejąca), a sam budynek z powodu częściowej rozbiórki ulegnie skróceniu od strony granicy działki skarżącej (o 3,79 m). Przewidywana moc kotła grzewczego (25 kW) w kotłowni nie powoduje zaliczenia inwestycji do wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), a z uwagi na projektowaną technologię kotłowni obawy skarżącej dotyczące skażenia gleby i powietrza nie mają uzasadnienia. Dodał, że przepisy warunków technicznych nie określają odległości kotłowni od granicy działki.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej dotyczące lokalizacji budynku gospodarczego (kotłowni) organ II instancji stwierdził, że o sposobie sytuowania budynku na działce decydują przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że zakwestionowana decyzja nie rozstrzyga o lokalizacji istniejącego obiektu, lecz jedynie o zmianie sposobu jego użytkowania. Kwestia odległości istniejącego obiektu od granicy działki może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego i tylko te służby mogą ocenić zgodność realizacji z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę na działce nr [...] w F.

Odnosząc się do uwagi skarżącej, że sytuowanie projektowanej kotłowni nie jest jedyną możliwą jej lokalizacją na działce, wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do żądania zmiany zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy. Uznał, że zastrzeżenia dotyczące usytuowania kotłowni nie mają uzasadnienia w obowiązujących przepisach i nie są przedmiotem niniejszej sprawy, skoro kotłownia została zaprojektowana w budynku istniejącym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S. Podniosła, że wiele lat wcześniej Gmina wybudowała budynki gospodarcze prawie wzdłuż całego ogrodzenia rozdzielającego działki nr [...] i nr [...]. Betonowa ściana zwrócona do działki nr [...] wygląda nieestetycznie. Obecnie Gmina chce wyburzyć komórki naprzeciwko okna budynku mieszkalnego na należącej do niej działce, ale w połowie długości ogrodzenia chce przebudować komórkę na kotłownię. Komin kotłowni będzie górował nad komórkami. W efekcie nie poprawi to warunków użytkowych nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że Gmina jest właścicielem działki o dużej niezabudowanej powierzchni, szczególnie dużo wolnego miejsca znajduje się od strony zachodniej za budynkiem, a na sąsiadującej działce nie ma żadnego budynku mieszkalnego. Wskazała na uciążliwości, jakie przez lata wiązały się dla niej z sąsiedztwem działki należącej do Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd uznał, że organy zasadnie rozstrzygnęły w przedmiocie dopuszczalności planowanych robót w oparciu o regulacje dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. art. 71 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu określona w projekcie budowlanym inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, nie narusza ustaleń dla wiodącej – mieszkaniowej funkcji terenu i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Złożony projekt budowlany jest kompletny a rozwiązania projektowe zostały uzgodnione i zaopiniowane w wymaganym przepisami zakresie. Nie budzi również wątpliwości złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej dopuszczalna jest kwestionowana przez nią zmiana sposobu użytkowania budynku z budynku gospodarczego na kotłownię z jednym miejscem garażowym, połączoną z częściową rozbiórką tego budynku oraz jego przebudową. Sąd przyznał, że odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej, tj. 1,20 m, jest mniejsza niż określona w § 12 rozporządzenia, ale okoliczność ta sama przez się nie wyłącza możliwości uzyskania pozwolenia na jego częściową rozbiórkę oraz przebudowę.

W pierwszej kolejności wskazał, że § 12 rozporządzenia dotyczący minimalnych odległości budynku od granicy z działką sąsiednią obejmuje dyspozycjami wyłącznie "sytuowanie" budynku", a zatem roboty budowlane prowadzące do powstania nowej substancji budowlanej, do zwiększenia charakterystycznych parametrów budynku - budowę oraz rozbudowę budynku. Roboty budowlane planowane przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania obejmują jedynie jego przebudowę i częściową rozbiórkę. Uznał, że z tego powodu brak było podstaw do oceny inwestycji z punktu widzenia nakazów zachowania odległości z § 12 rozporządzenia. Dodał, że badanie legalności posadowienia przedmiotowego budynku względem granicy z sąsiednią działką nr [...] leży poza kompetencją organu administracji architektoniczno-budowlanej i należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie daje ponadto podstaw do uznania, że budynek gospodarczy został posadowiony na działce nr [...] w niezgodnie z prawem.

Zdaniem Sądu żadne z planowanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego z pomieszczeń gospodarczych na kotłownię wraz z jednym miejscem garażowym nie zagrażają interesowi prawnemu skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej. Obiekt nie zostanie przybliżony do granicy z działką sąsiednią, a jego charakterystyczne parametry zmniejszą się.

Sąd wskazał, że przepisy techniczne zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają również szczególnych zasad lokalizacji kotłowni względem granicy z działką sąsiednią. Podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że projektowana kotłownia z dwoma zbiornikami na olej opałowy (o mocy kotła grzewczego - 25 kW), będący paliwem niskoemisyjnym, jest korzystniejsza dla otoczenia niż wykorzystywany dotychczas w budynku głównym sposób ogrzewania piecem węglowym. Ogrzewanie na olej opałowy spełnia również dyspozycję § 4 ust. 3 planu miejscowego. Podkreślił, że spaliny będą odprowadzane poprzez komin o średnicy 13 cm i wysokości 8,5 m, zlokalizowany ok. 4,40 m od granicy działki nr [...].

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że rozbiórka części budynku gospodarczego, znajdującego się w odległości mniejszej niż wskazana w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, rażąco naruszy jej interes. Wyjaśnił, że Prawo budowlane nie zakazuje prowadzenia rozbiórki budynku znajdującego się w określonej ww. przepisem odległości od granicy z sąsiednia działką a jedynie nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na częściową rozbiórkę budynku gospodarczego i zachodziły przesłanki do udzielenia mu tego pozwolenia.

Sąd przypomniał, że decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) obiektu budowlanego jest tzw. decyzją związaną, co determinowało ocenę zarzutów skargi, że projektowane przeznaczenie budynku spowoduje znaczne obniżenie realnej wartości działki budowlanej nr [...] i negatywnie wpłynie na estetykę otoczenia. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). O naruszeniu interesu osób trzecich można jednak mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy prawa. Stąd ewentualne obniżenie wartości działki oraz ogólnie pojmowany wzgląd na walory estetyczne otoczenia nie mogły stanowić podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały również podstaw do rozważenia innego posadowienia kotłowni na działce nr [...], gdyż miały obowiązek rozstrzygać sprawę w granicach wniosku inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - § 2 ust. 1 w zw. z § 1 oraz z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie przy inwestycjach dotyczących "sytuowania" budynku, a zatem do robót budowlanych, które prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej - i w rezultacie ich niezastosowania w niniejszej sprawie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie F. pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię z jednym miejscem garażowym, pomimo niespełniania wymogów w zakresie wprowadzenia odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co narusza uzasadniony interes skarżącej;

3. naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji, a zwłaszcza: brak analiz, czy proponowane usytuowanie kotłowni stanowi optymalne i jedyne rozwiązanie w danym stanie faktycznym, czy możliwe jest posadowienie obiektu kotłowni w innym miejscu przy poszanowaniu obiektywnego interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, czy dopuszczalna jest przebudowa części budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię z jednym miejscem garażowym nie tylko z punktu widzenia interesów inwestora, ale i ze względu na poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącej;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo ewidentnego naruszenia prawa procesowego i materialnego w sprawie przez organy obu instancji;

5. naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie istniały przesłanki do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wprowadza wyjątków od zasady stosowania przepisów rozporządzenia do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków, w tym też do przebudowy, która nie zmienia zewnętrznych gabarytów budynku. W związku z tym do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym przepis § 12 ust. 1.

Powołując się na brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podniosła, że inwestor nie przedstawił stosownej ekspertyzy technicznej, o której mowa w tym przepisie a organy nie rozstrzygały w przedmiocie zastosowania w sprawie § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Pomimo tego Sąd jak i organy obu instancji błędnie uznały, że projekt zagospodarowania działki będący częścią projektu budowlanego jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego, organ w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalić, czy dane przedsięwzięcie budowlane odpowiada warunkom techniczno-budowlanym oraz czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości na sąsiednie działki budowlane. Jej zdaniem jej interes narusza zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię, który znajduje się w odległości od granicy działki skarżącej naruszającej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawarte w niej zarzuty są częściowo usprawiedliwione.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana, co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji wyrok Sądu, w którym nie stwierdza się tej wady, został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. określonych jako naruszenie przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowana komisariatu policji na budynek usług administracji publicznej oraz pozwolenia na częściową rozbiórkę budynku gospodarczego, przebudowę części budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię z jednym miejscem garażowym wraz z budową miejsc parkingowych i zmianą zagospodarowania terenu działki. Od początku postępowania o wydanie pozwolenia na tak określoną inwestycję skarżąca kasacyjnie podnosiła, że budynek gospodarczy objęty wnioskiem, który w części ma być rozebrany, a w części zmienione ma być jego przeznaczenie na kotłownię, jest usytuowany w nieprawidłowej, z punktu widzenia zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dotyczących odległości od granicy z jej działką. W odpowiedzi na tak stawiane zarzuty zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji wskazały, że w niniejszym postępowaniu organy administracji nie miały podstaw do oceny prawidłowości decyzji z punktu widzenia odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia, albowiem prace adaptacyjne mają być wykonane w obiekcie już istniejącym. O ile, co do zasady, niewątpliwie należy zgodzić się z poglądem zarówno organu administracji jak i Sądu pierwszej instancji, że organy architektoniczno-budowane nie są władne prowadzić postępowania dotyczącego zgodności istniejącego obiektu z prawem, w tym również co do jego posadowienia względem działki sąsiedniej, to jednak nie oznacza to, że kwestia ta pozostawać może zupełnie poza zakresem zainteresowania tych organów w fazie wydawania decyzji o zezwoleniu na zmianę przeznaczenia obiektu lub dokonywania jakichkolwiek prac budowlanych w tym obiekcie.

Nie może bowiem ujść uwadze, że systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje, że wszystkie działania zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego mają za zadanie podejmowanie wszelkich czynności, aby realizowane lub zrealizowane obiekty budowlane nie naruszały przepisów prawa. Konsekwencją powyższej zasady jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek zmian takich jak przebudowa czy zmiana sposobu użytkowania w obiekcie, który wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście stan zgodności z prawem nie musi oznaczać zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Jeśli bowiem inwestor zrealizował obiekt w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę, to zmiana przepisów, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie będzie skutkowała koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Innymi słowy stan zgodności z prawem w takiej sytuacji to stan zgodności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie, co raz jeszcze przypomnieć należy, skarżąca konsekwentnie wskazywała na zbyt duże zbliżenie budynku gospodarczego do granicy jej działki. Nie jest także kwestionowane, że odległość ta wynosi 1,2 m a stan faktyczny wynikający z projektu architektoniczno-budowlanego wskazywałby, że w ścianie tej znajduje się otwór okienny (przeznaczony do likwidacji). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, kiedy został zrealizowany budynek gospodarczy, czy w oparciu o pozwolenie na budowę, jeśli było wymagane, oraz w jakim kształcie tego pozwolenia. Wprawdzie co do zasady nie można nakazać organom architektoniczno-budowlanym występowania z żądaniem udokumentowania legalności budynku objętego wnioskiem o zezwolenie na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania, jednakże w takiej sprawie, w której stan zgodności z prawem budzi uzasadnione wątpliwości, organ architektoniczno-budowlany winien rozstrzygnąć tę niepewność. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie w sensie prawnym (i faktycznym) niemożliwe. System prawny w państwie prawa musi wykluczać powstanie tego rodzaju sytuacji. I tak dla przykładu, przebudowa obiektu posadowionego w warunkach samowoli budowlanej spowoduje, że nie będzie możliwe ewentualne nakazanie jego rozbiórki, jeżeli inwestor nie spełni wymogów niezbędnych do jego legalizacji. Roboty wykonane w ramach przebudowy byłyby bowiem robotami "zgodnymi z prawem". Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji oraz organów architektoniczno-budowlanych, iż poza oceną tych organów muszą pozostawać okoliczności związane z usytuowaniem budynku gospodarczego na działce. Usytuowanie okna w ścianie zwróconej do granicy z działką sąsiednią w odległości 1,2 m musiało wzbudzić wątpliwość co do legalności tego obiektu, a to oznacza, że rzeczą organu było zwrócenie się do organów nadzoru budowlanego o wyjaśnienie omawianej kwestii. Analiza historyczna przepisów rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwala stwierdzić, że w żadnym okresie ich obowiązywania takie usytuowanie budynku nie było, co do zasady, dopuszczalne. A zatem o ile rację ma Sąd wojewódzki oraz organy architektoniczno-budowlane, że w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania i przebudowy obiektu budowlanego przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma zastosowania, albowiem przepis ten na etapie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę (przebudowę) ma zastosowanie jedynie do projektowanych robót, o tyle uszło uwadze Sądu oraz organów administracji, że nie jest dopuszczalne projektowanie robót budowlanych (ich wykonywanie) w stosunku do obiektu, którego usytuowanie jest niezgodne z przepisami prawa (tak też NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2935/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ta ostatnia kwestia nie została wyjaśniona przez organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę, to trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na stronie 11 Sąd stwierdził, że nie ma żadnych podstaw do uznania, że budynek gospodarczy został posadowiony na działce nr [...] w miejscowości F. niezgodnie z prawem, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie to jest gołosłowne i niepoparte materiałem zgromadzonym w aktach sprawy.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej został błędnie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, to należy uznać, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest co najmniej przedwczesne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem jednolity pogląd wskazujący, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktyczne pozwala na ocenę, czy trafnie organy administracji zastosowały przepisy prawa materialnego (tam m.in. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1323/07; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie na marginesie wskazać należy, że prawidłowa jest dokonana przez organy administracji ocena zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady brak również podstaw do kwestionowania twierdzeń organu administracji co do możliwości dokonania zmian przeznaczenia budynku gospodarczego i zrealizowania w jego części kotłowni. Moc pieca i projektowana technologia kotłowni nie budzą obaw co do negatywnego oddziaływania na środowisko, jak również na nieruchomość skarżącej, tym bardziej, że jej realizacja ma na celu dostosowanie systemu grzewczego do zapisów wprowadzonych w planie. Powyższe uwagi są oczywiście aktualne jedynie w sytuacji stwierdzenia, że budynek będący przedmiotem przebudowy jest posadowiony zgodnie z przepisami prawa.

Konkludując, jako usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Natomiast twierdzenia skarżącej, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, jest przedwczesne. Można jedynie niezależnie od wyników postępowania wyjaśniającego przyjąć, odmiennie niż uczyniła to skarżąca kasacyjnie, że rację mają organy administracji i Sąd pierwszej instancji, że § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ma zastosowanie jedynie do obiektów nowobudowanych (tak też NSA w wyroku z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 112/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co jednak nie uprawnia organu architektoniczno-budowlanego do wydania zezwolenia na przebudowę obiektu zrealizowanego z naruszeniem przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny, po uchyleniu wyroku, do rozpoznania skargi. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy postępowania w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy architektoniczno-budowlane związane będą wskazaną wyżej oceną prawną. Zadaniem organów będzie zatem zwrócenie się do organów nadzoru budowlanego (lub inwestora) o podanie informacji lub złożenie dokumentów mających na celu wyjaśnienie, czy budynek gospodarczy został zrealizowany w zgodzie z przepisami prawa, a jeśli nie, zainicjowanie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Dopiero ostateczna decyzja kończąca takie postępowanie pozwoli na wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę części budynku gospodarczego oraz zmianę jego przeznaczenia. Jednocześnie Sąd zauważa, że kontrolowana decyzja dotyczy zarówno omawianego budynku, jak i budynku komisariatu policji, jednakże wobec objęcia inwestycji jednym projektem i wnioskiem nie było możliwe wydanie takie rozstrzygnięcia, w którym - bez naruszenia przepisów prawa - pozostawiona byłaby w obiegu prawnym decyzja w części dotyczącej budynku komisariatu policji. W tym zakresie wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej Sąd nie stwierdził niezgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy.