Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 342/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 , art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 7,77 par. 1,80 i 107 par. 3 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., art. 200, art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wymierzył na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) A. i J.M. karę [..] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] gm..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji ustalił, że A. i J.M. zam. , w dniu [...] złożyli do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w obiektu. Od powyższej decyzji A. i J.M. wnieśli odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W toku postępowania dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy, z uwagi na niedostarczenie wymaganych dokumentów, przeprowadzono kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzono, że budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest użytkowany. Poszczególne pomieszczenia budynku zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt AGD, RTV, przybory do czyszczenia, sprzątania i mycia, sprzęt ogrodniczy, sprzęt do ćwiczeń, rekreacji i wypoczynku urządzenia i inne sprzęty domowe do przygotowania i spożycia posiłków. Inwestorzy do protokołu z dnia [...] zeznali, że w budynku tym przyrządzają posiłki i korzystają z pomieszczeń sanitarno-higienicznych. Organ wskazał, że inwestorzy oświadczyli do protokołu, że gromadzenie powyższych rzeczy nastąpiło po złożeniu w dniu 12 .05. 2014 r, zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powołując się na opisane w protokole sprzęty i przedmioty znajdujące się w budynku i wykonaną na potwierdzenie ustaleń dokumentację fotograficzną, PINB nie miał wątpliwości co do przystąpienia przez inwestorów do użytkowania budynku mieszkalnego, a zatem wymierzył karę stosownie do dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. M.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu treści zaskarżonego postanowienia wskazał, że A. M. w zażaleniu podniosła, że już w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] informowała organ powiatowy, iż budynek nie jest użytkowany. W przedmiotowym budynku bywają z mężem okazjonalnie, by doglądać robotników, bądź wykonać konieczne prace w ogrodzie. Oboje z mężem mieszkają bowiem, gdzie mieści się ich centrum życia i aktywności zawodowej. Do pracy potrzebne są jej komputer, skaner, drukarka, faks oraz Internet o dużej szybkości, których nie ma w przedmiotowym budynku. Odległość od miejsca budowy (km) wymaga niekiedy pozostania na noc. Sprzęt AGD musiał zostać zamontowany w trakcie zabudowy kuchni. Jest to zabudowa stała, a sprzęty te są w nią wbudowane. Sprzęt radiowy został wstawiony po jego wymianie na nowy w domu , a telewizora nie posiadają. Płyty gramofonowe winylowe oraz gramofon przez kilka lat czekały na strychu, w chwili gdy kupili odpowiedni regał przewieźli je, by uniknąć jeszcze większych zniszczeń. Książki i czasopisma w przeważającej części dotyczą uprawy i pielęgnacji roślin, gdyż ogród otaczający dom urządzają sami. Wiele sprzętów, jak pralka, odkurzacz, ławeczka do ćwiczeń, deska do prasowania są zupełnie nowe i nieużywane. Niektóre przedmioty (zegar, dwie oprawione mapy regionu, lustro, sokowirówka, filiżanki) są prezentami od rodziny i znajomych, którzy wiedzą, że kończymy budowę domu i wyposażamy go. Gitara należy do córki - zostawiła ją tam na czas wakacji wyjeżdżając na praktyki studenckie - pod koniec została zabrana. Pościeli nie mają - jeśli nocują, to w bardzo prowizorycznym posłaniu (śpiwory, jaśki). Rzeczy osobiste (bieliznę, ręczniki, kosmetyki) każdorazowo przywożą ze sobą. Część kocyków i dywaników przeznaczona jest dla psa (), który jest bardzo wrażliwy na zimno. Meble zostały zakupione już po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z przedmiotowego budynku nie korzystają z mężem w sposób ciągły i przebywają w nim jedynie okresowo, bowiem ich miejscem zamieszkania i aktywności zawodowej jest . Wszystkie meble w tym budynku są zabezpieczone folią i oklejone taśmą. Szuflady i półki są puste. Poinformowali o powyższym organ powiatowy, który jednak faktu tego nie uwzględnił. Do zażalenia załączono szereg fotografii zafoliowanych mebli.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, powołując się na akta sprawy, że A. i J.M., na podstawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...], zrealizowali inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, zbiornikiem na ścieki i utwardzeniami terenu, zlokalizowanego na dz. nr 66/1, położonej w miejscowości, gm.

W dniu 12.05.2014 r. A. i J.M. złożyli w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw do ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...].

W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolne w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W toku przedmiotowej kontroli stwierdzono, że analizowany budynek mieszkalny jest użytkowany. W protokole z czynności odnotowano m.in., iż cyt.:

"1. W pomieszczeniach piwnicznych znajdują się różne regały z narzędziami, ubraniami i innymi środkami, przyrządy do ćwiczeń, rowery itp.

2. W poziomie parteru w pokojach jak i łazience, kuchni znajdują się meble na których znajdują się książki, płyty urządzenia elektryczne, w kuchni naczynia, sprzęt kuchenny, w łazience przybory do mycia, ręczniki natomiast na łóżkach (pościel) koce, poduszki i śpiwór.

3. W poziomie poddasza znajdują się meble regały, urządzenia elektryczne oraz w łazience przybory do mycia i kąpieli".

Na poparcie powyższego wykonano szereg fotografii, które następnie załączono do akt sprawy.

Obecni podczas kontroli inwestorzy - A. i J.M. złożyli do ww. protokołu zgodne oświadczenie, iż cyt.: "nie zgadzają się z tym, że użytkują budynek oraz, że stałym miejscem ich zamieszkania jest , natomiast w przedmiotowym budynku bywają okazjonalnie, by doglądać robotników, bądź wykonać konieczne prace w ogrodzie. Ponadto oświadczyli, iż znajdujące się w budynku rowery służą do rekreacji, natomiast przybory toaletowe w łazienkach służą do podstawowej higieny po powrocie z jazdy na rowerze lub po wykonaniu prac ogrodowych i remontowych oraz, że cyt.: "Płyty zostały przywiezione ze strychu na którym to ulegały powolnemu niszczeniu. Sprzęt kuchenny i naczynia służą do przygotowania posiłków po pracy. Sprzęt elektryczny został przywieziony ze stałego miejsca zamieszkania po wymianie na nowy. Pomieszczenie z przyrządem do ćwiczeń jest ciągle urządzane, przyrząd do ćwiczeń nie jest wykorzystywany został dopiero rozłożony. Narzędzia w warsztacie są wykorzystywane do prac wykończeniowych. Warsztatowe narzędzia są zabierane z powrotem do naszego stałego miejsca zamieszkania".

Mając na względzie powyższe, pismem z dnia 30.09.2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, zbiornikiem na ścieki i utwardzeniami terenu, zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w m. , gm. .

Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy wymierzył inwestorom karę za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, w kwocie [...] zł. - stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) podwyższoną dziesięciokrotnie: s x k x w x, gdzie s = [...]; k= ; w = dla kategorii I (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane - budynki mieszkalne jednorodzinne).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) i (wydanie w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zawarte w ww. przepisie sformułowanie "organ wymierza karę" świadczy o obligatoryjnym charakterze stosowania tejże instytucji.

W ocenie ZWINB, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności fotografie wykonane podczas kontroli PINB z dnia [...], nie pozostawia wątpliwości co do przystąpienia przez inwestorów do użytkowania przedmiotowego budynku. Według organu, o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego nie świadczy jeszcze umieszczenie w lokalu umeblowania, albo wyposażenie go w sprzęt AGD. Jednakże zgromadzenie i wykorzystywanie przedmiotów codziennego użytku, oraz wykonywanie w lokalu takich czynności, jak przygotowywanie na sprzęcie kuchennym posiłków, korzystanie z pomieszczenia łazienki lub okresowe noclegowanie w budynku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ewidentnie świadczy o przystąpieniu do użytkowania takiego obiektu. Przy tym bez znaczenia jest, czy w niniejszej sprawie ww. budynek użytkowany był stale, czy też tylko okresowo lub czasowo (np. tylko w określonej porze dnia lub w pewne dni tygodnia). Podobnie bez znaczenia pozostaje podnoszona przez inwestorów okoliczność, iż obecnie nie użytkują już przedmiotowego budynku. Karę, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wymierza się bowiem za stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania. Fakt ten został natomiast, zdaniem ZWINB , wykazany przez organ powiatowy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Jednocześnie ZWINB stwierdził, iż wysokość kary została naliczona przez PINB prawidłowo, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 57-59f prawa budowlanego i przyjęciem właściwych kategorii obiektu budowlanego wg załącznika do ww. ustawy.

W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

A. M. działająca przez pełnomocnika adwokata M. J. wniosła skargę na wyżej opisane postanowienie, któremu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia tj. art. 54 , 55 oraz 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania zmierzającego do wymierzenia inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz poprzez błędną wykładnię art. 57 ust 7 poprzez błędną wykładnię pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu.",

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 kp.a poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, skutkujące niewłaściwą oceną stanu faktycznego przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej, postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób oczywisty narusza art. 54 ustawy Prawo budowlane, albowiem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego może nastąpić jedynie wówczas, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami.

Powyższe stanowisko wypracowane zostało przez linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (IIOSK 1847/11, LEX 1358420) uznał, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.

Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o "uzyskanie decyzji w trybie art. 54 u.p.b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala organowi zastosować kary z art. 57 ust. 7 u.p.b". Cytowane wyżej orzeczenie NSA należy wprost odnieść do niniejszej sprawy, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu [...] stwierdził, że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W zaistniałej sytuacji nie było zatem podstaw materialnoprawnych do nałożenia na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Skarżąca zarzucając ponadto naruszenie obowiązującej w obrocie prawnym interpretacji ustawowego pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu" wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Umieszczenie wyposażenia, maszyn, urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeśli wiąże się z przytwierdzeniem do tego obiektu, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Umieszczenie tego rodzaju wyposażenia w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu jedynie przygotowanie do przystąpienia do użytkowania (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1414/1, LEX 1367259). Stwierdzenie w toku kontroli faktu gromadzenia w budynku mebli, sprzętów, czy rzeczy osobistych może być więc jedynie dowodem na umieszczenie ich w budynku, nie zaś na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

W kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono w uzasadnieniu skargi, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało błędnym przyjęciem, że strony przystąpiły do użytkowania budynku w m. Swoje przekonanie organ oparł jedynie na fakcie, że w przedmiotowym budynku znajdowały się meble (regały z książkami, ubraniami i innymi środkami), przyrządy do ćwiczeń, sprzęty elektroniczne, rowery, środki czystości i przybory do mycia, czy pościel, a to nie stanowi dowodu na okoliczność przystąpienia inwestorów do użytkowania budynku.

W judykaturze podkreśla się, że do ustalenia, czy faktycznie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu, niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, takich jak przesłuchanie świadków i samych stron, a także wystąpienie do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Tymczasem zarówno organ powiatowy, jak i organ wojewódzki jako organ II instancji uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a, , zaniechały ich przeprowadzenia, ograniczając się jedynie do wysłuchania stanowiska skarżących w dniu kontroli oraz zanegowania ich twierdzeń podniesionych w piśmie z dnia 13 października 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w istotnym stopniu, uzasadniającym jego uchylenie oraz uchylenie obarczonego takimi samymi wadami postanowienia organu I instancji.

Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z powyższego przepisu wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (podobnie wyrok NSA z 20 listopada 2009 r. , sygn. akt II OSK 1049/09).

Analiza uzasadnień postanowień organów obu instancji, w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym, dokonana w kontekście zarzutów skargi, potwierdza zarzucane skargą braki w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego.

Po pierwsze, wskazać należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że ocena dowodów winna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, przy czym organy obu instancji obowiązane są ocenić każdy z dowodów z osobna i wszystkie dowody łącznie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 372-373 nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 527, uw. 6). Naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (wyrok SN z 23. 11.1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83, akceptowany przez A. Wróbla – op. cit. s. 527, uw. 9).

Co prawda, w świetle ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu dostrzec trzeba wystąpienie szeregu okoliczności, które dały organom podstawę do stwierdzenia przystąpienia przez inwestorów do użytkowania spornego budynku, rzecz jednak w tym, że organy orzekające w sprawie potraktowały ustalone w toku kontroli okoliczności w oderwaniu od realiów wynikających z wyjaśnień stron postępowania. Żaden z tych organów nie rozważył wyjaśnień złożonych przez inwestorów w toku kontroli, nie wskazano, które z nich i dlaczego uznano za niewiarygodne. Organ odwoławczy nie dokonał oceny wiarygodności twierdzeń A. M. zawartych w zażaleniu i nie rozważył ich argumentacji w kontekście okoliczności, że strony mieszkają [..] km od miejsca budowy. Nie przeprowadzono również jakiegokolwiek dowodu zeznań świadków (kierownika budowy, robotników zatrudnionych na budowie, ewentualnych sąsiadów).

W ocenie Sądu, samo zgromadzenie umeblowania i sprzętów domowych oraz podstawowych rzeczy niezbędnych dla pobytu, noclegu i utrzymania higieny osobistej, nie zawsze stanowić będzie o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego. Mieć należy na uwadze, że samo zgromadzenie sprzętów w obiekcie równie dobrze może świadczyć o przygotowaniu do użytkowania, które nie jest objęte sankcja wynikającą z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Należało zatem rozważyć wyjaśnienia skarżącej i jej twierdzenia zawarte w zażaleniu biorąc pod uwagę rozłożenie faktów w czasie. Niezaprzeczalne jest bowiem zgłoszenie przez inwestorów w dniu [..] zakończenia budowy, wydanie przez organ decyzji wnoszącej sprzeciw w dniu [...] r. oraz przeprowadzenie kontroli ujawniającej okoliczności będące podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w dniu 22 września 2014 r. Organy nie rozważyły w kontekście powyższych okoliczności oraz faktu umiejscowienia ich centrum życiowego, czy przyznana przez inwestorów konieczność sporadycznego pozostania na noc w budowanym obiekcie, celem nadzorowania robót budowlanych oraz osobistego udziału w urządzaniu ogrodu przydomowego, w powiązaniu z dość znaczną odległością miejsca zamieszkania inwestorów od miejsca budowy, jest wystarczająca do stwierdzenia że doszło do zrealizowaniu przez nich zamiaru przystąpienia do użytkowania tego domu. .

Ustalenie, że inwestorzy przystąpili do użytkowania spornego budynku, jest zatem w realiach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne.

Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że inwestor, stosownie do wymogu określonego w art. 54 Prawa budowlanego, zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to jednak nie odniosło skutku umożliwiającego legalne przystąpienie do użytkowania tego obiektu, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył w drodze decyzji z dnia [...] sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania zgłoszonego obiektu. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotne znaczenie miało zawarte w postanowieniu organu I instancji, a pominięte w rozważaniach przez ten organ, jak również niedostrzeżone przez organ odwoławczy ustalenie, że wyniki kontroli przeprowadzonej w toku postępowania w przedmiocie zgłoszenia zakończenia budowy wykazały, że "budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego". Organy obu instancji z ustalenia tego nie wyprowadziły żadnych wniosków.

Tymczasem, jak zasadnie zostało to podniesione w skardze, celem przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary jest zmobilizowanie do dopełnienia określonych prawem czynności takiego tylko inwestora, który powinien i może skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a zatem prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z jej warunkami określonymi przede wszystkim w zatwierdzonym decyzja projekcie budowlanym.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r sygn. akt II OSK 1847/11 (dostępny w Internetowej bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl), stwierdzające, że:" zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jej ustaleniami. Prawnie skuteczne jest, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane). Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę."

W sytuacji, gdy organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy obiekt wykonany został z istotnymi odstępstwami od udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, to rzeczą organu odwoławczego było zbadanie i wyjaśnienie tej okoliczności, gdyż jej potwierdzenie stanęłoby na przeszkodzie nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Rzecz jednak w tym, że w materiale dowodowym, zebranym w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych, nie ma dowodu potwierdzającego takie ustalenie, a zatem stwierdzić trzeba, że okoliczność istotnego odstąpienia przez inwestorów od udzielonego pozwolenia na budowę, nie została dostatecznie wyjaśniona. Podkreślenia wymaga, że z przyczyn wskazanych wyżej, pozytywne przesądzenie powyższej okoliczności musiałoby skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji w niniejszej sprawie.

Wyżej opisane braki w gromadzeniu materiału dowodowego oraz w jego ocenie przez organy obu instancji stanowią naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.pa. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. skoro utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji.

W tym stanie sprawy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie czy zgłoszone przez skarżących zakończenie budowy dotyczyło budowy dokonanej z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Pozytywne przesądzenie tej kwestii skutkować powinno umorzeniem postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. W przypadku zaś ustalenia negatywnego co do powyższej okoliczności, rzeczą organu będzie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i poddanie go wszechstronnej ocenie umożliwiającej niekontrowersyjne rozstrzygniecie czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Z tych względów należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a (pkt I wyroku) oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).