Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 818/20 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 818/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z[...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J. W. i W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi I., gm. N. [...] marca 2011 r. J. W. i W. K. wniosły o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GINB decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] października 2011 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r. W wyniku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. NSA wyrokiem z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 2 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] października 2011 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], GINB ponownie odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W. i W. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...]. Decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Sprawa ponownie trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15, po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że GINB powinien ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., a także powinien uwzględnić wytyczne wynikające z zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych. Kolejną decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...],[...], GINB odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W. i W. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...]. Decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...],[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] grudnia 2016 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, oddalił skargę J. W. od ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. Następnie NSA wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W., uchylił ten wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...],[...], oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r., znak: [...],[...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB kontrolowaną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...][...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że NSA w wyroku z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, wskazał, że "kontrolowane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały bez należytego uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. VII SA/Wa 1063/15 oraz rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, a więc z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. GINB wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazując, że stanowi ono wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przypomniał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, co nie wyklucza możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Organ nadzoru, może bowiem gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Ponadto GINB przypomniał, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem, lecz ogranicza się do sprawdzenia czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wskazał, że jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa i wyjaśnił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a więc gdy występuje rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym, jednoznacznym i niepowodującym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając wniosek z [...] marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], GINB przypomniał, że Wojewoda [...] skarżoną decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...], odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia na wniosek J. W. i W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], ponieważ w ocenie organu wojewódzkiego, wnioskujące nie posiadały legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia takiego postępowania.

GINB zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05 oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], umarzającą postępowanie z odwołania J. W. od decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., znak: [...]. Następnie, po tym wyroku NSA Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., znak: [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. GINB, mając na uwadze brzmienie art. 153 p.p.s.a., przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, stwierdził, że wadliwa była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomniał, że NSA wskazał, że zarówno organ, jak też Sąd Wojewódzki dostrzegły, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., nie zachodził oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, ale pominęły inne ważne aspekty sprawy warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że NSA stwierdził, że z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. podyktowana została tym, że wniosek pochodził od osób niebędących stronami, a w uzasadnieniu decyzji powołano się na treść raportu wskazującego, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Organ podkreślił w tym miejscu, że już w wyroku z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził potrzebę uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornych obiektów także przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zaakcentował też, że skoro obiekty objęte przedmiotowym pozwoleniem stanowią inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej. W takiej sytuacji należało przyjąć, że charakter spornej inwestycji bezwzględnie wymagał zbadania w postępowaniu wyjaśniającym, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dla ochrony interesu skarżącej ważne było zagwarantowanie jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego, a w konsekwencji ustalenia ich legitymacji procesowej do występowania w danej sprawie. Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] ograniczył się do powołania wniosków z raportu, bez jego weryfikacji oraz stwierdził arbitralnie, że brak przymiotu strony został potwierdzony wobec wnioskodawczyni w wielu rozstrzygnięciach organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. GINB wyjaśnił, że w konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja Wojewody dowodzi rażącego naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazywały na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. mogła być podjęta na etapie formalnego badania wniosku w razie stwierdzenia niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., nie mogła być również uzasadniona tym, że prawne konsekwencje decyzji o odmowie wszczęcia postępowania jak też decyzji umarzającej postępowanie w zasadzie sprowadzają się do tego samego, to jest do stwierdzenia braku legitymacji procesowej u wnioskodawcy, jak również do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wnioskowanie organu oparte zostało na założeniu, że skarżącej nie przysługuje status strony, legitymujący ją do udziału w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., podczas gdy dokonane w kontrolowanych decyzjach ustalenia nie pozwalały na taką ocenę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, za wyrokiem NSA z 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1964/18, powtórzył, że w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów nie może być wyznaczony wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z uwagi na zaliczenie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ważne było uwzględnienie tej okoliczności przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu. Tymczasem w decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] wskazał, że według raportu oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamknie się w granicach działki inwestora. Organ kontrolujący tę decyzję w trybie nieważnościowym pominął to zagadnienie, co świadczy o wadliwym podejściu organów do obowiązków związanych z ustaleniem kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. GINB zauważył także, że w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym i wystąpiła z wnioskiem inicjującym tryb nadzwyczajny, to dopiero w toku wszczętej sprawy mogłaby ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania nie doszło, to skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Organ podkreślił, że na tle art. 157 § 3 k.p.a. ukształtowany został pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono stanowisko, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie art. 61 a § 1 k.p.a.), powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się przy tym, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. GINB powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, stanął na stanowisku, że organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Wskazał również, że przy wyznaczaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy powinny uwzględniać zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą we wskazanym wyżej przepisie Prawa budowlanego. Zdaniem GINB, powyższe reguły nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie przy ocenie legitymacji procesowej skarżącej, jako podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r., co stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów organ orzekający uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r, znak: [...], narusza art. 157 § 3 k.p.a. Skoro ustalenie statusu procesowego skarżącej wiązało się z potrzebą przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to nie można jednocześnie twierdzić, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie naruszyła art. 157 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ma jednak charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...],[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności ww. decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...]. Oznacza to, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], została już zbadana w toku postępowania administracyjnego. Brak jest zatem zdaniem GINB podstaw do uznania, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące prawa w sytuacji gdy prawidłowość tej decyzji została już zbadana w administracyjnym toku instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz 158 § 1 k.p.a., podając, że faktycznie wniosek stron postępowania – J. W. i W. K. z dnia [...] marca 2011 r., nie dotyczył wszczęcia postępowania; art. 153 oraz art. 170 p.p.s. a., wobec lekceważenia przez GINB zapadłych orzeczeń WSA w Warszawie i NSA; art. 156 § 1, pkt 1, 2 i 3, art 157 § 1 i 2 k.p.a., wobec braku wnikliwej oceny, skarżonej decyzji; art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku odniesienia się do faktycznych argumentów wniosku z [...] marca 2011 r.; art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. wobec nie odniesienia się do całego materiału dowodowego; art 61 § 1 w zw. z art 63 § 2 k. p. a., ponieważ skarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest drugą decyzją Wojewody [...] w tej samej sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art 6, 7, 8, 11 i 12 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Wskazał ponownie, że sprawa, była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, co stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., powoduje konieczność podporządkowania się zarówno organu, jak też sądu rozpoznającego sprawę wyrażonym w tym wyroku poglądom. Podał, że w wyroku tym, NSA zawarł generalne wskazanie, aby GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15. Sąd I instancji stwierdził, że GINB nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego dlatego zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r, znak: [...], narusza art. 157 § 3 k.p.a. Skoro ustalenie statusu procesowego skarżącej wiązało się z potrzebą przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to nie można twierdzić, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie naruszyła art. 157 § 3 k.p.a.

Stanowisko to sąd wojewódzki uznał za słuszne, ale stwierdził, że organ orzekający pominął wytyczne NSA bo ponownie powtórzył stwierdzenie zawarte we wcześniej zakwestionowanej przez ten sąd decyzji z [...] lutego 2017 r., że powyższe naruszenie nie miało charakteru rażącego. Zdaniem sądu GINB wyrażając takie stanowisko, nie zastosował się do wyraźnego wskazania NSA, zgodnie z którym wadliwa jest ocena wyrażona w decyzji z [...] lutego 2017 r. oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/17, że decyzja Wojewody z [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., które jednak nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto GINB, nie wypełnił wytycznych NSA, przedstawiając zupełnie nowe, nieznane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, a mianowicie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...],[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], co oznacza, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], została już zbadana w toku postępowania administracyjnego. Ta argumentacja organu, nie może być zdaniem sądu I instancji uznana za prawidłową, przede wszystkim dlatego, że nie stanowi wypełnienia wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego gdyż weryfikacja prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym, następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

WSA w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy mając na uwadze nie budzące wątpliwości naruszenie przez organ art. 157 § 3 k.p.a., będzie musiał jeszcze ocenić czy naruszenie tego przepisu, wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie jest natomiast zasadny w ocenie sądu I instancji zarzut naruszenia art. 157 § 1, 156 § 1 i 158 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3 k.p.a. wobec błędnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej wszczęcia postępowania, podczas gdy w rzeczywistości wniosek skarżących dotyczył nie wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz zmiany środka zaskarżania w toczącym się postępowaniu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...]. Sąd podkreślił, że obydwie wnioskujące, w piśmie z [...] marca 2011 r., zawarły nie tylko wniosek o "zmianę środka zaskarżenia wykazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego...", ale wyraźnie wskazały, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska, wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. w całości. Wniosek ten był już wielokrotnie oceniany przez sąd w rozpoznawanej sprawie, zaś jego treść była interpretowana w sposób jednoznaczny jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie zasługują również zdaniem sądu wojewódzkiego na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] marca 2011 r., z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. gdyż decyzją z [...] grudnia 2009 r., na którą powołuje się skarżąca, Wojewoda, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] listopada 2004 r. Przedmiotem decyzji Wojewody z [...] grudnia 2009 r. była inna sprawa administracyjna. Wspomniana decyzja Wojewody, wydana została w innym nadzwyczajnym trybie - wznowienia postępowania, natomiast będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy decyzja Wojewody z [...] marca 2011 r., wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2011 r.

Konkludując sąd stwierdził, że organ musi jeszcze, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi NSA, oraz wskazaniami sądu rozpoznającego sprawę, poddać analizie kwestionowaną decyzję Wojewody pod kątem wywołanych przez nią skutków nie dających się zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności i uzasadnić ją zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie zinterpretował wskazane przepisy, odmawiając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, właściwie uzasadniając swoje stanowisko;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ niewłaściwie zastosował wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18 oraz wskazanych w nim wcześniejszych orzeczeń zapadłych w sprawie, podczas gdy organ prawidłowo zastosował wskazane wytyczne sądów administracyjnych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Taką okolicznością w przedmiotowej sprawie jest wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] lipca 2018 r., znak: [...][...], którą oceniono merytorycznie w postępowaniu nieważnościowym decyzję Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...].

W piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, J. W., wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W kolejnym piśmie z [...] listopada 2021 r. J. W. bardzo obszernie przedstawiła stan faktyczny sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Jak wyżej wskazano sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. z jednego powodu – niezastosowania się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1964/18, co spowodowało jego zdaniem naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 170 p.p.s.a natomiast dotyczy tak zwanej prawomocności materialnej, zakresu związania prawomocnym orzeczeniem stanowiąc, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku na który powołuje się sąd wojewódzki, NSA zawarł wskazanie – "Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu wyników postępowania odwoławczego prowadzonego w zwykłym trybie instancyjnym w przedmiocie decyzji z [...] listopada 2004 r., w związku z treścią wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 i 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 507/13 oraz wyroku WSA z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/15".

Należy stanowczo stwierdzić, wbrew temu, co ustalił sąd wojewódzki, że organ orzekający wypełnił niniejsze zalecenie o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu ( k. 3 – 7 ). We wszystkich podanych wyrokach sądy wskazywały na jedno i to samo zagadnienie, że nieruchomość, której właścicielką jest J. W. może znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi I., gm. N. Zarówno NSA jak i WSA wyjaśniały, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów nie może być wyznaczony wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz budowle rolnicze i ich usytuowanie. W wyroku z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wywody odnośnie "obszaru oddziaływania obiektu" i stwierdził potrzebę uwzględnienia przy jego wyznaczaniu także przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zaakcentował, że skoro obiekty objęte przedmiotowym pozwoleniem stanowią inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej kasacyjnie.

Natomiast w wyroku z 30 października 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1964/18 NSA zawarł stwierdzenie, że "Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego , czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego".

Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r, znak: [...] wyraźnie narusza art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej była wadliwa.

Słusznie jednak organ przyjął, że wada ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej przez J. W.

Należy pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Nie bez znaczenia w sprawie, w ocenie rażącego naruszenia prawa (wbrew stanowisku sądu I instancji) jest to, że organ nadzoru kontrolował merytorycznie decyzję Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...],[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności ww. decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...]. Prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] została już zbadana w toku postępowania administracyjnego. Ma zatem rację GINB, że brak jest podstaw do uznania, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy prawidłowość tej decyzji została już zbadana w administracyjnym toku instancji.

Na marginesie tylko zauważyć należy, że wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. w sprawie VII SA/Wa 2229/18 WSA w Warszawie oddalił skargę J. W. na wskazaną wyżej decyzję. Od wyroku tego wpłynęła skarga kasacyjna J. W., która oczekuje na rozpoznanie (sygn. akt II OSK 1510/20).

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).