Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4988/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i 9, art. 92a ust.1, 2 i 6, art. 92c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.-B. M. E., M. K. sp. j. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 802/15 w sprawie ze skarg M.-B. M. E., M. K. sp. j. w C. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.-B. M. E., M. K. sp. j. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 802/15 oddalił skargi "M.-B." M. E., M. K. Spółka jawna na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 kwietnia 2015r. oraz z dnia 17 kwietnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 15 września 2014 r. w Skawinie, ul. A. M. (Gimnazjum nr 2), na drodze krajowej zostały zatrzymane do kontroli autobusy marki Renault o nr rej. [...], którym kierował W. Ż., oraz [...], którym kierował J. P. Pojazdami tymi na podstawie wypisu z licencji nr [...] firma "M. - B." M. E., M. K. spółka jawna z siedzibą w C. (Spółka) wykonywała transport drogowy osób. Pojazdy zatrzymano odpowiednio o godzinie 8:00 i 7.43. Przewoziły one dzieci wraz z opiekunami. Pojazdy były oznakowane wymaganymi tablicami dla przewozu dzieci, znajdowały się w nich rozkłady zadań nr 7 i nr 6 przydzielone dla konkretnego pojazdu. Zgodnie z okazanymi wykresówkami i z wyjaśnieniami kierowców w godzinach od 6:30 do 8:00 następował dowóz dzieci do szkoły, a najczęściej po godzinie 13:00 następowało odwożenie uczniów do domów. Do protokołów przesłuchań kierowcy zeznali, że od 1 września 2014 r. przewożą jedynie dzieci i opiekunów do Gimnazjum nr 2, które to osoby gromadzą się w określonych bezpiecznych miejscach, czyli na przystankach. Kierowcy zeznali, iż wykonują przewozy zgodnie z otrzymaną dyspozycją opiekuna szkoły.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy Skawina nie udzielił Spółce zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób i strona nie występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Burmistrz potwierdził zawarcie stosownej umowy ze stroną na dowóz uczniów do placówek oświatowo - wychowawczych na terenie gminy i miasta Skawina.

Organ I instancji wskazał, że w kontrolowanych przypadkach z przejazdów korzystali uczniowie i opiekunowie grup. Przewozy te wymagały spełnienia określonych wymogów, wykonywane były tylko dla określonej grupy osób, regularnie w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz zgodnie z przyjętym rozkładem jazdy. W ocenie organu I instancji kontrolowane przewozy nie mogły być traktowane jako okazjonalne czy wahadłowe, ponieważ korzystali z nich uczniowie i opiekunowie grupy na podstawie umowy z gminą Skawina, a za dowóz dzieci do Gimnazjum nr 2 w Skawinie opłatę ponosiła Gmina na podstawie zawartej umowy w przewoźnikiem. Wskazał też, że w warunkach określonych w specyfikacji zamówienia w punkcie VII "Warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków" określono, że o udzielenie zamówienia ubiegać się mogli wykonawcy, którzy spełniają warunki dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania, a warunek ten będzie spełniony, jeżeli wykonawca wykaże, że posiada aktualną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem organu, strona jako firma działająca na rynku przewozu osób od ponad 10 lat musiała być świadoma konieczności posiadania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, celem realizowania dowozu uczniów do szkół. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. strona sama przyznała, że dążyła do utworzenia linii regularnej specjalnej.

Małopolski Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości: 8.000 zł. Ten sam organ decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości: 8.000 zł. Kary zostały nałożone na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, dalej u.t.d.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem GITD, organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł za brak zezwoleń. GITD uznał, że w chwili kontroli strona wykonywała przewóz regularny specjalny w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.d. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż strona wykonywała przewozy regularne określonej grupy osób, którą stanowili uczniowie ze szkół znajdujących się na terenie Gminy Skawina. Wskazał, że integralną częścią umowy zawartej pomiędzy stroną a Gminą Skawina jest znajdujący się w aktach sprawy harmonogram dowozu uczniów do szkół wskazujący na miejsca i godziny zatrzymywania się autobusów, którymi przewożeni byli uczniowie. Podkreślił, że realizowane w chwili kontroli przewozy skierowane były do określonej grupy, jaką stanowili uczniowie, odbywały się regularnie w dni nauki szkolnej i miały charakter niepubliczny. Wyjaśnił, że brak punktualności odjazdów autobusu przewożącego uczniów nie jest wystarczającą podstawą do uznania przewozu za okazjonalny.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, który ustalił, iż już specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała informację o planowanych godzinach wykonywanych dowozów, trasach przejazdu autobusów oraz miejscach zatrzymywania się pojazdu. Ponadto do umowy zawartej pomiędzy stroną, a Gminą Skawina dołączono szczegółowy harmonogram dowozu uczniów do szkół z wyszczególnieniem godzin zatrzymywania się na poszczególnych przystankach. Taki harmonogram posiadał także kierujący pojazdem wykonujący przewóz uczniów zgodnie z zadaniem 7 wyszczególnionym w zawartej umowie.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że istotą umowy zawartej przez skarżącą z Gminą Skawina było wykonywanie usług przewozowych polegających na dowozie uczniów z terenu Gminy Skawina do szkół wskazanych w § 3 umowy, zgodnie z opisami zadań stanowiącymi załączniki do zawartej umowy. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z regulacją wynikającą z art. 4 ust. 9 u.t.d. prawidłowe jest zakwalifikowanie przez organy przewozów wykonywanych przez skarżącą w dniu kontroli jako przewozów regularnych specjalnych. Wskazuje na to przede wszystkim korzystanie z tych przewozów wyłącznie przez jedną kategorię osób – dzieci i ich opiekunów, oraz regularność polegająca na zabieraniu pasażerów z określonych w załączniku do umowy przystanków i dowożeniu ich na zajęcia szkolne w godzinach umożliwiających dzieciom przybycie na te zajęcia, także szczegółowe określenie ilości i lokalizacji przystanków w załączniku nr 1, pn. "Szczegółowy przebieg tras dowozu dzieci oraz wykaz przystanków dla poszczególnych zadań w roku szkolnym 2014/2015 do umowy zawartej przez skarżącą z Gminą Skawina (str. 101 akt adm.). Załącznik nr 1 określał natomiast szczegółowo godziny odjazdów i przyjazdów oraz przystanki początkowe i końcowe dla poszczególnych zadań (str. 139 akt adm. do sprawy III SA/Kr 803/15). Stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych. Tej prawidłowo dokonanej przez organy kwalifikacji nie niweczą twierdzenia skarżącej, iż ze stanowiska Burmistrza Gminy wynikała odmienna ocena charakteru spornych przewozów, oraz że kierowcy oczekiwali na dyspozycje opiekunów grup, czy też koordynatora, na wskazanie, czy będą wykonywać dodatkowe zadania, np. przewóz dzieci na basen, do kina czy na wycieczkę. WSA zauważył, że w świetle postanowień zwartej przez skarżącą umowy oraz treści załączników wynika, że sytuacje takie były możliwe, jednak dokumenty te świadczą niewątpliwie, że przedmiotem umowy był dowóz dzieci do szkół i ze szkół i że odbywał się on na zasadach przewozu regularnego specjalnego.

Odnosząc się kwestii możliwości zastosowania art. 92c u.t.d. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścisłej. To przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skarżąca jako profesjonalny przewoźnik, musiała być świadoma skutków braku posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Twierdzenie, że wyłączną odpowiedzialność za brak wymaganego zezwolenia ponosi Burmistrz Miasta i Gminy Skawina nie ma oparcia w przepisach u.t.d. i nie może zwolnić skarżącej od odpowiedzialności. Argumenty, na które powołuje się skarżąca nie mogły w żadnym zakresie być uznane jako uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d.

Odnośnie przepisów prawnych stanowiących podstawę nałożenia kar pieniężnych na skarżącą w obydwu sprawach, tj. art. 92a ust. 1, 2 i 6, oraz Ip. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd I instancji wskazał, że "przewóz regularny specjalny" stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii przewozu regularnego. Skoro zaś ustawodawca penalizuje (w ramach I.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) wykonywanie jakiegokolwiek przewozu regularnego bez stosownego zezwolenia (zaświadczenia lub potwierdzenia), jest oczywiste, że kara tam przewidziana dotyczyć musi także szczególnej odmiany tego przewozu, tzn. "przewozu regularnego specjalnego".

Oddalając skargi Sąd w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 j.t., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skarg, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. polegającą na przyjęciu, że "przewóz regularny specjalny stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii przewozu regularnego".

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że " przewóz regularny specjalny stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii przewozu regularnego". W ocenie skarżącej kasacyjnie pomiędzy pojęciami "przewóz regularny" i "przewóz regularny specjalny" zachodzi stosunek wykluczenia, co oznacza, że przewóz regularny specjalny nigdy nie może być przewozem regularnym i odwrotnie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony, bowiem wykładnia wskazanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.

Pojęcie przewozu regularnego i regularnego specjalnego zostały zdefiniowane w ustawie o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983); zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej już z samego brzmienia definicji przewozu regularnego specjalnego wynika, że przewóz ten jest też przewozem regularnym.

Zasadnicza różnica pomiędzy przewozami zdefiniowanymi w ww. punkcie 7 i punkcie 9 art.4 u.t.d. jest taka, że pierwszy z przewozów jest przewozem publicznym, natomiast drugi przewozem niepublicznym. Oba przewozy są przewozami regularnymi.

Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że ten sam przewóz nie może być równocześnie przewozem publicznym i niepublicznym, jednak - jak wyżej wskazano – ta właśnie cecha zasadniczo odróżnia przewozy regularne i regularne specjalne, nie zmieniając faktu, ze oba są przewozami regularnymi.

Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 i ust. 4 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenie na wykonywanie transportu regularnego dołącza się inne dokumenty niż do wniosku o zezwolenie na wykonywanie transportu regularnego specjalnego, wynika ze specyfiki każdego z przewozów w zakresie tego czy jest to przewóz publiczny czy też dotyczy określonej grupy osób, która będzie uprawniona do korzystania z przewozu. Odmienność ta nie podważa stwierdzenia, że oba te przewozy są przewozami regularnymi.

Końcowo NSA zauważa, że będący podstawą ukarania skarżącej przepis lp 2.1 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. przewiduje karę za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia (..) , z którego to sformułowania wynika, że zagrożone karą jest wykonywanie każdego przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.

W sytuacji gdy przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują obowiązek posiadania zezwolenia zarówno na wykonywanie regularnych przewozów jak i regularnych przewozów specjalnych (art.18 ust.1 u.t.d.), proponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przepisów u.t.d., która prowadziłaby do tego, że karą za wykonywanie przewozów regularnych bez zezwolenia zagrożone byłoby tylko wykonywanie przewozów regularnych publicznych bez takiego zezwolenia, natomiast wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia nie byłoby zagrożone sankcją, jest nielogiczna i sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy i jako taka nie może zostać uznana za prawidłową.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).