Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1154/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. O. i R. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza na rzecz skarżących D. O. i R. O. od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12.03.2007 r., Wójt Gminy S. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w obrębie [...], na terenie gminy S.

Postanowieniem z dnia [...].04.2007 r., Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...].10.2008 r., uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...].11.2008 r., znak: [...], ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto podniósł, iż z dostarczonej mu przez Dyrekcję [...] dokumentacji fotograficznej wynika, że teren przeznaczony pod zabudowę stanowi trasy migracyjne zwierząt, w związku z czym realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stoi w sprzeczności z art. 119 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), zgodnie z którym zabrania się wznoszenia w pobliżu rzek obiektów uniemożliwiających i utrudniających dziko występującym zwierzętom dostępu do wody.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., pismem z dnia 15.01.2009 r. zażalenie złożył R. O. Z kolei pismem z dnia 27.08.2010 r. R. i D. O. (pismo w postępowaniu zażaleniowym) wskazali, że zażaleniu z dnia 15.01.2009 r. nie został nadany jakikolwiek bieg, a decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...].08.2010 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżący wskazali, że działka oznaczona nr ewid. [...] posiada charakter budowlany, co jednoznacznie wynika z wpisu do księgi wieczystej i ewidencji gruntów prowadzonej dla tej nieruchomości oraz decyzji Wójta Gminy S. w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od tej nieruchomości. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że działka ta istotnie jest od lat nieużytkowana i obecnie jest porośnięta roślinnością, jednakże nie jest to roślinność, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...]. Skarżący podnoszą również, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, czy działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w granicach [...].

Pismem z dnia 08.09.2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. przekazał wniesione zażalenie wraz z pismem Skarżących z dnia 27.08.2010 r. Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. [...]Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. O. z dnia 15.01.2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...].11.2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zażalenie zostało wniesione w terminie, co obligowało organ do jego rozpoznania. Rozstrzygając ponownie sprawę GDOŚ wskazał, iż inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie S., w granicach [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz w granicach obszaru [...] (kod obszaru [...]). Położenie przedmiotowej działki w granicach [...] potwierdza Załącznik do ww. Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] oraz mapy zamieszczone na ogólnodostępnym portalu internetowym [...].

W ocenie organu odwoławczego słusznie organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja naruszy zakaz określony w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] stanowiący, iż na terenie [...] zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z map umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym [...] wynika, iż na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia. Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody przez pojęcie zadrzewienia rozumie się drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno - kulturowe. Natomiast ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwości - jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w ww. przepisie znajdujące się wśród pól: zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami w rozumieniu definicji ustawowej i nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (por. wyrok WSA z dnia 04.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 211/11). Wystarcza potencjalna możliwość wycięcia ww. zadrzewień na skutek realizacji inwestycji, aby został naruszony ww. przepis. Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z przedłożonego przez Skarżącego wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka oznaczona nr ewid. [...] to zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem [...]. Zgodnie z §68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) użytki rolne dzielą się na: 1) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R. S-Ł, S-Ps.

3) łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł

4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R. B-Ł. B-Ps.

6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

7) rowy, oznaczone symbolem - W.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu zadrzewienia porastające przedmiotową działkę stanowiącą użytek rolny są zadrzewieniami śródpolnymi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...]. Działka ta nie jest zabudowana, zaś zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantują przestrzegania omawianego zakazu.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego odnośnie naruszenia art. 10 §1 i art. 81 Kpa, poprzez niezapewnienie stronie - przed wydaniem zaskarżonego postanowienia - prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału (w szczególności uniemożliwieniu zapoznania się z opinią Dyrekcji [...] oraz materiałem fotograficznym), organ wskazał, że faktycznie naruszenie ww. przepisów miało miejsce. Jednakże w jego ocenie, nie miało ono istotnego wpływu na przebieg niniejszego postępowania, bowiem w piśmie z dnia 27.08.2010 r. Skarżący m.in. stwierdził, że "obecny stan znajdującej się na niej roślinności w żadnym razie nie powinien stanowić okoliczności przemawiającej przeciwko wydaniu uzgodnienia warunków zabudowy, tym bardziej że jej porośniecie drzewostanem powstało na przestrzeni ostatnich lat i nie obejmuje całej działki".

Ponadto organ wskazał, że planowane zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie dotyczy budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, a także nie wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego.

0 Nie jest także możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nie dotyczą:

1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony;

2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;

3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;

4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "inwestycją celu publicznego",

co wynika wprost z samego charakteru planowanej inwestycji.

Odnośnie natomiast powołania się przez organ I instancji na naruszenie art. 119 ustawy o ochronie przyrody GDOP zauważył, że powyższy przepis ma charakter jedynie uzupełniający w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach prawa budowlanego oraz prawa wodnego (Gruszecki K., Komentarz, ABC 2010) i powinien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez wójta jako organu, do którego zadań należy również ochrona przyrody i respektowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody na terenie gminy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/10).

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli R. i D. O. domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, że nie wyjaśnił on i nie uzasadnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone Postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, tj.:

al przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 10§ 1, 12, 75§ 1, 76§ 1, 77, 81, 106§ 3 i art.35§ 3 k.p.a.;

b/ przepisów prawa materialnego: art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji, art. 140 k.c., art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, § 3 ust.1 pkt.3 w/w Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r., art. 4 ustawy Prawo budowlane, art.2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona lokalizacja ich działki na terenie [...]. W myśl §1 pkt. 1 wyżej wymienionego Rozporządzenia nr [...],[...] obejmuje bowiem między innymi obszar w gminie S., w której znajduje się działka nr [...]. Jednakże w § 1 pkt 2 tego Rozporządzenia wskazano, że także otulina tego [...] znajduje się między innymi w gminie S. Wobec tego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien był dokładnie wyjaśnić czy na pewno działka skarżących leży w granicach [...] czy w granicach otuliny [...] (lub poza nią). Powyższe nie wynika bowiem z zamieszczonego w Załączniku do Rozporządzenia nr [...] opisu przebiegu granicy [...] i opisu przebiegu granicy otuliny [...]. Kwestia ta ma istotne znaczenie w naszej sprawie bowiem z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody wynika, że zakazy, o których w niej mowa, mogą być wprowadzone w [...] co oznacza, że nie dotyczą jego otuliny (a tym bardziej działek położonych poza otuliną). Także z § 3 pkt.1 w/w Rozporządzenia nr [...] wynika, że wprowadzone w [...] zakazy dotyczą tylko terenu [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako dowód na okoliczność, iż działka objęta planowaną inwestycją leży w granicach [...] powołał jedynie Załącznik do w/w Rozporządzenia nr [...] oraz mapy zamieszczone na ogólnodostępnym portalu internetowym [...]. Tymczasem w/w Załączniku znajduje się jedynie opisowy przebieg granicy [...] bez części graficznej, z którego w ocenie skarżących nie wynika, czy działka znajduje się na terenie [...]. Nie jest ona w tym Załączniku wymieniona ani też nie wskazano w nim danych, które pozwalają stwierdzić w/w okoliczność. Zawarty w w/w opisowej części Załącznika przebieg granicy [...] i otuliny, jest, w aspekcie niniejszej sprawy, niejasny i nieczytelny, a zatem niemiarodajny dla wykazania okoliczności na ustalenie której powołuje się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Zdaniem skarżących Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził też dowodu z dokumentu urzędowego w postaci mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg granicy [...] i jego otuliny, choć niewątpliwie arkusze mapy ewidencyjnej poszczególnych obrębów gmin istnieją. Nie jest zaś takim dowodem, mapa dostępna w Internecie na portalu [...]. Z mapy tam zamieszczonej, w którą skarżący dokonali wglądu, nie byli w stanie ustalić położenia ich działki względem granic [...] lub jego otuliny. Nadto w ich ocenie mapa zamieszczona w Internecie nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76§ 1 k.p.a. " a zatem dowodu na którym można oprzeć ustalenia w niniejszej sprawie. Nawet gdyby przyjąć, że może to być dowód w rozumieniu art75 § 1 k.p.a. to tylko wówczas gdyby brak było mapy jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76§1 k.p.a. i gdyby ten dowód był w niniejszej sprawie przydatny. Z w/w przyczyn dowód ten jednak nie wydaje się być przydatny. Poza w/w "dowodami" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zebrał jakichkolwiek innych dowodów na wykazanie położenia działki skarżących w granicach [...], co stanowi o naruszeniu przez niego art. 7 i 77§ 1 k.p.a.

Powinno to, w ocenie skarżących, spowodować uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach przedwczesne wydaje się rozważanie czy w odniesieniu do działki nr [...] ma zastosowanie § 3 ust.1 pkt.3 w/w rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. W ocenie jednak skarżących także w odniesieniu do kwestii zadrzewień nie jest miarodajny dowód z mapy zamieszczonej w Internecie na w/w portalu internetowym, na który powołał się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Według wiedzy skarżących, znajdująca się na tej działce roślinność nie jest bowiem zadrzewieniem, które uniemożliwia realizację przedmiotowej inwestycji. Działka ta jest działką budowlaną. Z wypisu z rejestru gruntów tej działki wynika, że działka ta to zurbanizowane tereny niezabudowane - a zatem przeznaczone pod zabudowę. Z rejestru tego nie wynika przy tym aby znajdowały się na niej jakiekolwiek zadrzewienia. Nie wynika też z niego aby działka ta była terenem rolnym. Symbol [...] oznacza bowiem tereny [...] nie zaś rolne, zaś symbol [...] -klasę gleby - w tym przypadku klasę [...]. Oznaczenie to nie wspiera zatem, w ocenie skarżących, twierdzeń stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.

Skarżący nie są także w stanie odnieść się do wykonanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na okoliczność istnienia na ich działce zadrzewień, o których mowa w w/w przepisie Rozporządzenia nr [...], dokumentacji fotograficznej, gdyż nie była im ona przedstawiona i nie jest im wiadomo czy dotyczy ich działki.

Podkreślają, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie próbował nawet wskazać czy na tej działce są pojedyncze drzewa, pojedyncze krzewy czy też zwarty drzewostan, a jeśli tak to w jakiej części działki. Fakt istnienia na niej jakiegokolwiek zadrzewienia samo w sobie nie oznacza, że niedopuszczalna jest na niej inwestycja, o której mowa we wniosku skarżących o wydanie warunków zabudowy. Istotny jest bowiem rodzaj i zakres tej roślinności, czego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zbadał. Może tu być bowiem tylko problem ustalenia określonego miejsca lokalizacji na tej działce budynku, która pozwoli uniknąć likwidacji lub zniszczenia tej roślinności. Powyższe okoliczności powinny być przedmiotem starannej analizy Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z uwagi na to, że zastosowany w odniesieniu do działki § 3 ust.1 pkt.3 Rozporządzenia nr [...] prowadzi nie tylko do ograniczenia praw skarżących jako obywateli, w szczególności przysługującego im, zagwarantowanego art. 64 Konstytucji RP prawa własności działki ewidencyjnej nr [...].

Wobec nie dokonania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wszechstronnej analizy tych aspektów sprawy i błędnego przyjęcia, że ograniczenia skutkujące wydaniem zaskarżonego Postanowienia nie dotyczą istoty prawa własności działki nr [...], uzasadniony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym Postanowieniem wyżej wymienionego przepisu Konstytucji, a nadto art. 140 k.c. oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane i art.2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżący wskazali, iż ich zażalenie było rozpoznawane od 8.09.2010 r. do 23.04.2012 r., co świadczy o rażącym naruszeniu art.12 k.p.a. Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienie dotyczy uzgodnienia, o którym mowa w art.60 ust.1 i art. 53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma do niego zastosowanie też art.53 ust.5 tej ustawy w myśl którego do uzgodnień stosuje się art 106 k.p.a. W art. 106 3 k.p.a wskazano, że uzgodnienie powinno być z zasady dokonane w terminie dwutygodniowym od dręczenia żądania tego uzgodnienia, zaś z art.35§ 3 k.p.a, iż w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Żaden z tych terminów nie został dochowany.

Zdaniem skarżących jeśli nawet lokalizacja działki nr [...] na terenie [...] wynika wprost z mapy znajdującej się w Internecie, a tylko nie potrafili tego stwierdzić, to w ich ocenie nie zwalniało to Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z obowiązku wynikającego z art. 10§1. k.p.a. Tymczasem nie stworzono im możliwości zapoznania się z dokonanymi przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na podstawie mapy internetowej, ustaleniami co do położenia ich działki w granicach [...] oraz z dokumentacją fotograficzną co do znajdujących się na niej zadrzewień. Nie mieli też możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału. Oznacza to, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył także art.10 §1 i 81 k.p.a. Wbrew przy tym zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeniu, skarżący uznają, że w/w naruszenia miały znaczenie w niniejszej sprawie choćby w świetle treści art. art.81 k.p.a. w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...].11.2008 r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w obrębie [...], na terenie gminy S. z uwagi na to, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie znajduje i może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach [...]. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze parku krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został on utworzony.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż interes prawny w zaskarżeniu w/w postanowienia posiadają oboje skarżący jako małżonkowie będący współwłaścicielami działki nr [...] oraz współinwestorzy.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego jak również prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

I. W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły, iż należąca do skarżących działka nr [...] położona w obrębie [...], zlokalizowana jest na obszarze [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako dowód na tą okoliczność, organ powołał Załącznik do Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] oraz wydruki z mapy zamieszczonej na ogólnodostępnym portalu internetowym [...].

Tymczasem jak słusznie wywodzą skarżący w/w Załącznik, zawiera jedynie opisowy przebieg granicy [...] w powołaniu na numery arkuszy map, które nie są załączone do rozporządzenia, tym samym nie zawiera ono załącznika graficznego obrazującego przebieg granicy [...]. Na podstawie tegoż załącznika nie można zatem bez odwołania się do konkretnego arkusza mapy w nim przywołanego wskazać, czy działka skarżących rzeczywiście znajduje się na terenie [...]. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły zatem należycie dowodu z dokumentu w postaci mapy obrazującej przebieg granicy [...] i jego otuliny powołanej w w/w rozporządzeniu. Organ I instancji posiłkował się wprawdzie kopią fragmentu jakiejś bliżej nieopisanej mapy, z którego nie sposób jednak wywieść czy jest to mapa o której mowa w w/w rozporządzeniu oraz czy należąca do skarżących działka zlokalizowana jest na obszarze [...]. Z kolei odwoławczy powołał się na mapę dostępną w Internecie na portalu [...] na stronie [...]. W ocenie jednak Sądu w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, pomiędzy organami a stroną istnieje spór co do okoliczności zlokalizowania działki gruntu na obszarze objętym ochroną organ w pierwszej kolejności winien powołać się na konkretny arkusz mapy wskazanej w w/w rozporządzeniu Wojewody [...], a jedynie dodatkowo, posiłkowo w celu potwierdzenia swojego stanowiska, jeżeli zachodzi taka konieczność oprzeć się na nieurzędowej kopi mapy zamieszczonej na stronach internetowych. Powyższe powadzi do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie orzekające organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż działka skarżących rzeczywiście zlokalizowana jest na obszarze [...], co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107§ 3 k.p.a.

II. Przyjmując, że należąca do skarżących działka znajduje się na obszarze [...], orzekające w sprawie organy odmówiły uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, iż planowane przez skarżących przedsięwzięcie naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...]. Przepis ten wprowadza zakaz likwidowania i niszczenia na terenie [...] zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego, lecz jego rozumienie nie budzi wątpliwości: jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 tej ustawy, znajdujące się wśród pól: zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnące wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami w rozumieniu definicji ustawowej i nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów.

Organy orzekające w sprawie w ocenie Sądu nie ustaliły jednak czy na obszarze objętym inwestycją znajduje się rzeczywiście roślinność o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych przez Sąd identyczne jak załączone do akt sprawy kopie zdjęć znajdują się również w aktach administracyjnych sprawy o sygn. IV SA/Wa 1154/12, która dotyczy sąsiedniej działki tj. o nr [...], Zdjęcia te są nieopisane, niewiadomo kiedy i przez kogo zostały zrobione, ponadto jak słusznie podnoszą skarżący nie można na ich podstawie stwierdzić jakiej dokładnie działki dotyczą i czy w ogóle obrazują roślinność znajdującą się na działce objętej niniejszą sprawą. Tym samym w ocenie Sądu nie mogą one stanowić dowodu w sprawie z uwagi na podniesione powyżej okoliczności, jak również z tego powodu, iż w sytuacji gdy organ przeprowadzał oględziny na gruncie skarżących, czego dowodem jest w/w dokumentacja fotograficzna, to jego obowiązkiem było zgodnie z art. 79 k.p.a umożliwić stronom skarżącym udział podczas przeprowadzania tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. Tymczasem orzekające w sprawie organy wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi wynikającemu z art. 10§ 1 k.p.a nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiał dowodowego, przez co jak wskazano powyżej zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie.

III. Ponadto zdaniem Sądu nawet przy ewentualnym przyjęciu, iż na nieruchomości objętej niniejszą sprawą znajdują się drzewa i krzewy (skarżący nie kwestionują bowiem, iż ich działka jest porośnięta drzewostanem), istotnym było rozważenie przez organy, czy stanowią one roślinność śródpolną, tj. rosnąca wśród pól, czyli gruntów rolnych.

Pojęcie gruntów rolnych zawiera art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i

leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (Dz. U z 2004.121.1266 j.t.), zgodnie z którym

gruntami rolnymi, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Zgodnie zaś z § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i

Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.

U Nr 38 poz. 454 z 2001 r.) użytki rolne dzielą się na:

1) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps,

3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,

4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps,

6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

7) rowy, oznaczone symbolem - W.

Tymczasem jak wynika z opisu użytku zawartego w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, mająca być objęta inwestycją działka to zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem [...], które z kolei zgodnie z § 68 ust. 3 pkt. 4 w/w rozporządzenia są zaliczane nie do użytków rolnych a gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, do których zgodnie z załącznikiem nr 6 do w/w rozporządzenia zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy, potencjalna roślinność występująca na działce skarżących nie może być uznana za roślinność śródpolną, bowiem ogólnie przyjmując działka skarżących, zgodnie z ewidencją gruntów jest działką budowlaną, a nie rolną. A zatem nie może mieć do niej zastosowania zakaz o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...].

IV. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozważenia przez organ odwoławczy, iż zastosowany w odniesieniu do działki skarżących § 3 ust.1 pkt.3 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] prowadzi do ograniczenia praw skarżących jako obywateli, w szczególności przysługującego im, zagwarantowanego art. 64 Konstytucji RP prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], należy wskazać, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony. Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 3 tej ustawy na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m. in., zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Taki właśnie zakaz został wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Jest to obowiązujący akt prawa miejscowego, którego organy orzekające w sprawie są obowiązane przestrzegać. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności zaskarżonego postanowienia z przepisami Konstytucji należy wskazać, iż kwestia ta pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że rozporządzenie Wojewody nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Może to nastąpić jedynie w odrębnym postępowaniu, wszczętym na skutek odrębnej skargi. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności zostały uregulowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stosuje się w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z kolei w myśl art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Także w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Wobec tego stwierdzić należy, że ograniczenie prawa własności wprowadzone przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie ustawy, ze względu na wymóg ochrony środowiska ma rangę ustawową.

V. Sąd nie uwzględnił także zarzutu, podniesionego przez stronę skarżącą dotyczącego niedochowania przez organ odwoławczy terminu rozpoznania zażalenia. Należy wskazać, iż w przypadku bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy stronie przysługują określone środki prawne mające na celu zmuszenie organu do rozpoznania sprawy - tj. np. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zapadło w oparciu o art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobligowane będą w pierwszej kolejności do rzetelnego ustalenia zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...], czy działka skarżących znajduje się na terenie [...]. W sytuacji zaś potwierdzenia powyższej okoliczności dokonać stosownego uzgodnienia uwzględniając stanowisko Sądu dotyczące braku podstaw do zastosowania w odniesieniu do nieruchomości skarżących zakazu o którym mowa w §3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia w części dotyczącej likwidowania i niszczenia roślinności śródpolnej.