Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1598/99
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ winien w przepisanej formie zgłosić sprzeciw, bez nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu. Takie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zawierać zakaz realizacji obiektów danego rodzaju lub w razie zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Jeżeli, bowiem taki obowiązek wynika z mocy prawa, to brak jest podstaw prawnych do jego nakładania w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ administracji nie zgłosił sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że wykonanie obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej powodującej obowiązek wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

TEZY

Po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ winien w przepisanej formie zgłosić sprzeciw, bez nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu. Takie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zawierać zakaz realizacji obiektów danego rodzaju lub w razie zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Jeżeli, bowiem taki obowiązek wynika z mocy prawa, to brak jest podstaw prawnych do jego nakładania w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ administracji nie zgłosił sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że wykonanie obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej powodującej obowiązek wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 czerwca 1999 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Kazimierz U. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 lipca 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 czerwca 1999 r. (...). Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 ust. 1 Kpa nakazał Kazimierzowi U. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie na działce nr 570/5 w G. oraz doprowadzenie działki do stanu sprzed 1997 r.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w dniu 30 marca 1999 r. dokonano oględzin budynku murowanego usytuowanego na ww. działce w wyniku, których stwierdzono, że na przedmiotowej działce pobudowane są dwa budynki gospodarcze - jeden drewniany wybudowany w 1991 r. oraz murowany wybudowany w 1997 r. Organ I instancji wskazał, że działka nr 570/5 w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewidziana jest pod uprawy polowe z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz innej, uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolnej. Na postawione obiekty nie wydano pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że murowany budynek gospodarczy jest dostawiony do istniejącego budynku gospodarczego, jest dwukondygnacyjny od strony jeziora, gdzie skarpa stromo opada w dół. Ponadto organ wskazał, że w dniu 23 czerwca 1997 r. poprzednia właścicielka działki zgłosiła rozpoczęcie budowy, na które organ odpowiedział pismem z dnia 25 czerwca 1997 r. wyjaśniając, że zgłoszenie robót bez pozwolenia dotyczy tylko siedlisk rolniczych, a działka nr 570/5 nie ma takiego charakteru i w planie zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczona została pod uprawy rolne i jakakolwiek zabudowa będzie traktowana jako nielegalna.

W związku ze zrealizowaniem przez skarżącego zamierzenia budowlanego organ I instancji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 cytowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Kazimierz U. wnosząc o jej uchylenie wskazywał, że sporny obiekt budowlany dobudował do stojącej od 10 lat szopy drewnianej, jego powierzchnia wynosi 35 m2 i użytkowany jest na cele związane z prowadzeniem pasieki, jak również przechowywaniem sprzętu niezbędnego do tej działalności. Odwołujący wskazał ponadto, że przed rozpoczęciem spornej budowy pisemnie zawiadomił Urząd Gminy w S. o zamiarze budowy.

Podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji wskazał, że dobudowa budynku stanowi rozbudowę istniejącej szopy drewnianej na ww. działce, a rozbudowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Brak zaś pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że istotnie przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego na inwestorze ciąży obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy takiego obiektu. Organ wskazał, że zamiar budowy został zgłoszony, ale Urząd Gminy w S. poinformował inwestora pismem z dnia 25 czerwca 1997 r., że na ww. działce nie może być realizowana żadna zabudowa, albowiem teren tej działki przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz U. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując w szczególności, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sporny budynek gospodarczy dobudowany do istniejącej szopy drewnianej w celu prowadzenia pasieki nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu i temu obowiązkowi zadośćuczynił.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Kazimierza U. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 Kpa wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. W ocenie Sądu w toku postępowania naruszone zostały przez organy administracji również inne zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. zasada uwzględniania interesu społecznego, słusznego interesu obywateli /art. 7 Kpa/, zasada pogłębiana zaufania do organów państwa /art. 8 Kpa/ oraz zasada udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych przez organy prowadzące postępowanie /art. 9 Kpa/.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 czerwca 1997 r. Ewa B. - ówczesna właścicielka przedmiotowej działki - zgłosiła w Urzędzie Gminy w S. zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego z nieużytkowym poddaszem o powierzchni zabudowy 31,5 m2, wskazując jako przeznaczenie obiektu produkcję pszczelarską. Zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. działka 570/5 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem Rm przeznaczonej na tereny upraw polowych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz innej, uzasadnionej prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolniczej.

Pismem z dnia 25 czerwca 1997 r. Urząd Gminy w S. wskazał, że na ww. działce zgłoszenie dotyczące rozbudowy budynków gospodarczych dotyczy tylko siedlisk rolniczych, a takim siedliskiem ww. działka nie jest oraz powołał się na zapis planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym teren działki przeznaczony jest pod uprawy polowe.

Organy administracji zasadnie wskazywały, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /publikacja jak wyżej/ pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej m.in. parterowych budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2. Do takich obiektów niewątpliwie nie należał budynek gospodarczy, którego zamiar budowy zgłosił inwestor. Do obiektu tego nie miał również zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wymagający zgłoszenia zamiaru budowy. W związku z powyższym organy administracji zasadnie przyjęły, że dla planowanej na działce nr 570/5 inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odpowiadając pismem z dnia 25 czerwca 1997 r. na zgłoszony przez inwestora zamiar budowy obiektu gospodarczego organ wskazał na sprzeczność zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego /pomijając pełny zapis planu obowiązujący dla jednostki oznaczonej symbolem Rm - dopuszczający inną niż zagrodowa i jednorodzinna zabudowę uzasadnioną prowadzeniem produkcji rolniczej/ oraz wskazał, że przedmiotowa działka nie ma charakteru siedliska rolniczego. Pisma powyższego nie można traktować jako sprzeciwu wyrażonego przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zostało wyrażone w formie decyzji administracyjnej.

Dokonując zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzonej działalności budowlanej inwestor pozostawał w przekonaniu, że planowany obiekt objęty jest obowiązkiem zgłoszenia. Zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji państwowej są obowiązane do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji nie poinformował skarżącego, że dla planowanego zamierzenia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym, w którym badana będzie m.in. zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ winien w przepisanej formie zgłosić sprzeciw, bez nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu. Takie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie zawierać zakaz realizacji obiektów danego rodzaju lub w razie zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 cytowanej ustawy. Jeżeli, bowiem taki obowiązek wynika z mocy prawa, to brak jest podstaw prawnych do jego nakładania w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ w niniejszej sprawie organ administracji nie zgłosił sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że wykonanie obiektu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej powodującej obowiązek wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.