Postanowienie NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1138/01
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 2002-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 9 pkt 5
journal: Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.
Teza: Wystąpienie pokontrolne o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ nie stanowi formy działania inspektora pracy, przybierającego postać decyzji administracyjnej. Wystąpienie to nie stanowi również innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a wobec tego skarga do Sądu na wystąpienie to nie przysługuje.

TEZY

Wystąpienie pokontrolne o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ nie stanowi formy działania inspektora pracy, przybierającego postać decyzji administracyjnej. Wystąpienie to nie stanowi również innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a wobec tego skarga do Sądu na wystąpienie to nie przysługuje.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sz.-P. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Spółki z o.o. w P. na pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. z dnia 13 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie wystąpienia Inspektora Pracy postanawia - odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Sz. w dniach 20-21.02.2001 r. przeprowadził kontrolę w Sz.-P. Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym Spółka z o.o. w P.

Wystąpieniem z dnia 28 lutego 2001 r. (...) skierowanym do Prezesa wyżej wskazanej Spółki, Inspektor Pracy działając na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ wniósł o:

1/ Dopełnienie obowiązku uznania kary za niebyłą w wymaganym terminie.

2/ Zgodne z przepisami ustalanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego.

3/ Ponowne naliczanie świadczeń, których podstawą wymiaru jest wynagrodzenie zasadnicze - z całego okresu wymagalności roszczenia - i wypłacenie zaniżonych kwot.

4/ Udzielenie urlopów pracownikom w roku, w którym nabywają prawo.

Wystąpienie to zawiera uzasadnienie oraz pouczenie, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy adresat, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od daty otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków.

Prezes Sz.-P. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. w P. pismem z dnia 13.03.2001 r. odwołał się od pkt 2 i 3 wyżej opisanego wystąpienia inspektora pracy do Okręgowego Inspektora Pracy w Sz.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2001 r. /doręczonym 23.04.2001 r./ (...) Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. udzielił odpowiedzi wyjaśniając stanowisko inspektora pracy w oparciu o przepisy Kodeksu pracy, zakładowy układ zbiorowy pracy i orzecznictwo Sądu Najwyższego. Organ ten stwierdził w konkluzji, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaleceń zawartych w pkt 2 i 3 wystąpienia inspektora pracy z dnia 28 lutego 2001 r.

Sz.-P. Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w P. w dniu 30 kwietnia 2001 r. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na Wystąpienie Inspektora Pracy z dnia 28.02.2001 r. oraz podtrzymujące je pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. z dnia 13 kwietnia 2001 r.

Jako podstawę skargi strona skarżąca wskazała art. 35 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 25 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i wniosła o wydanie wyroku stwierdzające nie istnienie obowiązków, o których mowa w pkt 2 i 3 "Wystąpienia".

W uzasadnieniu skargi przedstawiono odmienne, od prezentowanego przez inspektorów pracy, stanowisko co do definicji pojęcia wynagrodzenia zasadniczego, a także co do zasad naliczania premii i dodatku za staż pracy stosowanych w Spółce.

Zdaniem strony skarżącej, Spółka nie naruszyła przepisów prawa pracy w zakresie, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./.

Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Sz. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko merytoryczne zajęte w zaskarżonym piśmie.

Ponadto podniósł, że upoważnienie do skierowania wystąpienia wynika z dyspozycji przepisu art. 21 w zw. z art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./. Zgodnie z powyższym inspektorzy pracy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli, w razie stwierdzenia innych naruszeń mogą skierować wystąpienie do kierownika zakładu pracy lub nadrzędnej jednostki organizacyjnej nad zakładem pracy albo innego organu o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do winnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy inspektor pracy może, jeżeli naruszenia są niewielkie, nie wymagające wydania decyzji, ograniczyć swoją interwencję do form niewładczych - skierowania wystąpienia.

W skardze skarżący powołał się na art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym "Sąd orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Z bliższej interpretacji tego przepisu wynika, że ustawodawca miał na uwadze inne prawne formy władczego oddziaływania administracji publicznej, z których wynikają skutki prawne. Nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej i kwalifikować wystąpienia jako władczej formy interwencji inspektora pracy, tj. decyzji administracyjnej.

Z tego względu, zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, na wystąpienie inspektora pracy nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest pismo Okręgowego Inspektora Pracy w Sz. podtrzymujące stanowisko Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Sz. zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 lutego 2001 r. wydanym na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./.

Wskazana wyżej ustawa, w art. 1 utworzyła Państwową Inspekcję Pracy jako organ powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym w art. 8 szczegółowo określiła zarówno zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy jak i uprawnień kontrolnych jej pracowników.

W art. 9 ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia /w kontrolowanym zakładzie pracy/ naruszenia przepisów prawa pracy, które, najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako "nakazanie" podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności /pkt 1-3/, "zgłoszenie sprzeciwu" /pkt 4/ i skierowanie wystąpienia /pkt 5/.

Zgodnie z art. 9 pkt 5 w razie stwierdzenia innych niż wymienione w pkt 1-4 naruszeń przepisów prawa pracy, właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy uprawniony jest do skierowania wystąpienia do kierownika zakładu pracy lub nadrzędnej jednostki organizacyjnej nad zakładem pracy albo innego organu o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych.

Natomiast art. 21 ust. 1 stanowi, że "W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy:

1/ wydaje nakazy, o których mowa w art. 9 pkt 1 i 2,

2/ kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5.

Ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawową gradacją rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa pracy.

Konsekwencją tego zróżnicowania jest gwarantowane art. 21 ust. 3 prawo wniesienia odwołania od nakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 do okręgowego inspektora Pracy /art. 16 ust. 1 pkt 4/ oraz brak trybu odwoławczego co do wystąpień inspektora pracy.

Stąd wypływa wniosek, że wystąpienie o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej, czego strona skarżąca nie kwestionuje, skoro jako podstawę prawną kognicji Sądu wskazano w skardze art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

W myśl art. 16 ust. 1 pkt 4 wyżej wskazanej ustawy Sąd orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Rozważenia zatem wymagało, czy wystąpienie pokontrolne inspektora pracy z dnia 28 lutego 2001 r. wydane na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ obligujące Prezesa Sz.-P. Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. w P. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu prawa pracy, stanowi w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Niewątpliwie wystąpienie to zawiera zobowiązanie kierownika zakładu pracy do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także zawiera pouczenie o treści art. 21 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w myśl którego kierownik zakładu pracy /jego jednostka nadrzędna lub inny organ/, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków. Taka treść wystąpienia mogłaby świadczyć o tym, iż stanowi ono inny akt określony w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co przemawiałoby za uznaniem dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu.

Z drugiej jednak strony podnieść trzeba, iż wskazany w tymże wystąpieniu obowiązek, nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowania wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata.

Również przepisy kodeksu pracy /art. 281-283/ nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym inspektora pracy.

Dla odróżnienia wskazać trzeba, że nie wykonanie w wyznaczonym terminie podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy stanowi wykroczenie określone w art. 283 pkt 7 Kodeksu pracy. Ponadto zwrócić należy uwagę na charakter prawny stwierdzonych przez inspektora pracy naruszeń prawa pracy i nałożonych obowiązków w kwestionowanych skargą pkt 2 i 3 wystąpienia. Mianowicie, naruszenia te dotyczą ustalania wysokość wynagrodzenia zasadniczego pracowników. Tego rodzaju naruszenie stanowić może podstawę indywidualnego roszczenia pracownika przeciwko zakładowi pracy. Zatem kwestionowane wystąpienie inspektora pracy dotyczy sprawy z zakresu prawa pracy należącego do szerokiej gałęzi prawa cywilnego.

Tymczasem w myśl art. 20 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego".

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie wydane przez inspektora pracy wystąpienie pokontrolne nie stanowi innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a wobec tego skarga do Sądu na wystąpienie to nie przysługuje.

Dlatego należało na podstawie art. 27 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy o NSA orzec o odrzuceniu skargi.