Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1017/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. aic
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.- dalej "ustawa wprowadzająca"), po rozpoznaniu wniosku S. S.. z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. ponowne rozpatrzenie treści złożonej propozycji pełnienia służby w zakresie stanowiska z służbowego oraz wysokości uposażenia z dnia 29 maja 2017 r., utrzymał w mocy propozycję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, pismem z dnia 29 maja 2017 r. zaproponował S. S. (dalej "skarżący") warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy - podkomisarz,

3) stanowisko służbowe - starszy specjalista Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk specjalistycznych,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania: Śląski Urząd Celno-Skarbowy w Katowicach,

5) komórka organizacyjna: [...]

6) miejsce pełnienia służby: B., ul. [...]

7) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,017 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Skarżący w dniu 29 maja złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby.

Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodził się z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska oraz wysokością proponowanego uposażenia zasadniczego, tj. jego obniżenie. Z uwagi na powyższe wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli ponowne rozpatrzenie treści złożonej propozycji w kwestionowanym zakresie. Zdaniem skarżącego takie działanie organu jest niesprawiedliwe, krzywdzące i niezgodne z prawem oraz ma charakter nierównego traktowania i dyskryminacji. Skarżący podkreślił, że inni funkcjonariusze pełniący służbę w różnych komórkach Izby Administracji Skarbowej w Katowicach mają uposażenie przeliczone w taki sposób, że nie zostało im ono obniżone. Zaznaczył, że wniosek nie jest odmową przyjęcia propozycji, gdyż propozycję przyjął, a we wniosku kwestionuje jedynie obniżenie stanowiska oraz uposażenia zasadniczego. Wniósł o złożenie propozycji służby zawierającej propozycję stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego takiego jakie miał uprzednio. Skarżący stwierdził, że otrzymana przez niego propozycja służby nie może pogarszać jego sytuacji w stosunku do tej jaką miał w Służbie Celnej. Ponadto wskazał, że działanie organu ma charakter nierównego traktowania i dyskryminacji funkcjonariuszy pełniących służbę w różnych komórkach Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, ponieważ inni funkcjonariusze nie mieli obniżonego stanowiska służbowego ani uposażenia. Stwierdził, że obniżenie uposażenia powoduje jednocześnie obniżenie należnych mu dodatków, a dodatek kontrolerski jest elementem fakultatywnym i nie rekompensuje strat spowodowanych obniżką uposażeni. W ocenie skarżącego złożona mu propozycja służby jest niezgodna z treścią art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, gdyż nie uwzględniono jego kwalifikacji i przebiegu jego 26- letniej służby. Dalej odniósł się do treści art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1957 i 2255 oraz 2017 r. , poz. 244 i 379) oraz § 7 rozporządzenia Mimistra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U.z 2017 r., poz. 444) stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych do obniżenia mu stanowiska służbowego, a co za tym idzie uposażenia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy propozycję określającą warunki służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zastosowane regulacje prawne, w tym art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Odnosząc się do kwestii wysokości uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych, wyjaśnił, iż zostało ono ustalone w oparciu o następujące zasady:

1) uposażenie brutto zostało przeliczone z zastosowaniem mnożnika 2,017,

2) uwzględniono dodatek z tytułu wysługi lat – 23,5 % (według stanu na dzień 1 czerwca 2017r.).

3) uwzględniono dodatek za stopień służbowy - 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

4) ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych w komórce realizującej zadania kontrolne przyznano dodatek kontrolerski, przyznany na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia z 26 kwietnia 2017 r. Wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy wprowadzającej. uposażenie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, tym samym wysokość uposażenia funkcjonariusza nie może być oceniana jedynie przez porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego.

Ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanych w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6 000 zł, w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6 000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty. Organ stwierdził, że wysokość uposażenia funkcjonariusza nie może być oceniana jedynie prze porównanie mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia uposażenia zasadniczego, co wynika z art. 224 ustawy wprowadzającej. Powyższe zasady zostały przyjęte w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy, a ewentualne różnice wynikały z obiektywnych przesłanek.

Odnosząc się do kwestii zaproponowanego skarżącemu niższego stanowiska niż zajmowane przed propozycją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że zadania realizowane w komórkach realizacji są przypisywane do stanowisk z grupy stanowisk specjalistycznych. Stanowiska w grupie stanowisk eksperckich zaproponowano tym funkcjonariuszom, którzy w ramach komórek realizacji wykonują inne, bardziej złożone zadania. Przy ustalaniu struktury stanowisk, które zostaną zaproponowane wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach realizacji, brano pod uwagę przede wszystkim realizowane zadania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że przywołany przez skarżącego art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947) oraz przepisy rozporządzenia .Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U .z 2017 r., poz. 444) nie znajdują zastosowania w procesie przedkładania propozycji, bowiem proces ten został w całości uregulowany w ustawie wprowadzającej. Ustawa wprowadzająca nie zawiera w swej treści zapisu, że funkcjonariuszowi, który otrzyma propozycje pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego.

Podniósł, że złożona skarżącemu pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby jest zgodna z obowiązującym prawem a podniesione argumenty nie mogą skutecznie wpłynąć na zmianę złożonej propozycji służby.

W skardze wywiedzionej do tutejszego Sądu na decyzję z dnia [...] S. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, które doprowadziło do przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej z obniżeniem zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego oraz wysokością zaproponowanego mi uposażenia zasadniczego tj. nieuwzględnienie posiadanych kwalifikacji a w szczególności przebiegu dotychczasowej służby: oparcie materialnej podstawy decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na przepisach art. 192 ust. 1 i art. 240 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27.02.2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, rozporządzenia Rozwoju i Finansów z dnia 28.02.2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (Dz. U. poz. 446), rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28.02.2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414), które w swej treści nie zawierają żadnych przepisów na podstawie których można obniżyć zajmowane dotychczas stanowisko służbowe a co za tym idzie obniżyć uposażenie zasadnicze, rażące naruszenie art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) która weszła w życie w dniu 1 marca 2017 r., zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w ściśle określonych przypadkach, poprzez ich niezastosowanie w procesie przedkładania propozycji; ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego wg. zasady iż, proponowane uposażenie zasadnicze będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty, które nie znajduje umocowania w żadnym przepisie prawa na podstawie którego złożono skarżącemu decyzję ustalającą warunki pełnienia służby; obniżenie zajmowanego dotychczas stanowiska eksperta służby celnej do starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej bez przeprowadzonego wartościowania stanowisk tj. z naruszeniem art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), a także naruszenie prawa procesowego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rażącą obrazę przepisów prawa Unii Europejskiej tj. prawa do dobrej administracji wynikającej z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 a) i c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i pominięcie zapisanych w traktatach unijnych ogólnych zasad prawa wspólnotowego, takich jak: zasada pewności prawa oraz zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jak również zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, obowiązku uzasadniania aktów oraz przejrzystości. Wniósł o uchylenie w części złożonej mu propozycji służby w zakresie zajmowanego stanowiska i uposażenia oraz jednostki, w której będzie realizował zadania, komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby z zachowaniem dotychczasowego stanowiska i wysokości uposażenia, uwzględnienie przez organ w całości skargi, zasądzenie, na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdził, że złożona mu propozycja jest niezgodna z treścią art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Nie zgodził się z wyjaśnieniem organu, że zaproponowane stanowisko było wynikiem przyjętej zasady, że przy ustalaniu struktury stanowisk, które zostaną zaproponowane wszystkim funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach realizacji, brano pod uwagę przede wszystkim realizowane zadania. Wskazał, że w komórce, w której zaproponowano skarżącemu służbę są stanowiska z grupy stanowisk eksperckich, a organ był zobowiązany posiadane kwalifikacje. W ocenie skarżącego zasada ta nie posiada umocowania prawnego, nie uwzględnia doświadczenia zawodowego oraz doprowadziła do sytuacji, w której został on zdegradowany bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Stwierdził dalej, że została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

W opinii skarżącego zaskarżony akt narusza również szereg opisanych przez niego norm prawa Unii Europejskiej, a proces składania propozycji służby nie jest procesem transparentnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną. Stwierdził, że złożenie propozycji służby oparto na przepisach rangi ustawowej i organ nie posiada kompetencji do oceny ich zgodności z Konstytucją. Stwierdził, że nie został naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu rażącej obrazy prawa Unii Europejskiej organ zauważył, że całość materii związana z uregulowaniem struktury administracji celno-skarbowej i statusu osób realizujących jej działania leży w gestii poszczególnych państw Wspólnoty i nie podlega regulacji unijnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 p.ps.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia[...] którą utrzymano w mocy złożoną S. S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach. Warunki te były tożsame z warunkami wynikającymi z decyzji z dnia [....] Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby.

W niniejszej sprawie, elementami nierozerwanie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4).

Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, co wynika wprost z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Zatem, to ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wskazał na formę decyzji administracyjnej w sprawie zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby. Stąd też, na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w zakresie zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej, ustalając nowe warunki pełnienia służby. Jeżeli funkcjonariusz otrzymał propozycję dalszej służby, ale przedłożona mu propozycja jest dla niego niesatysfakcjonująca, wówczas ma możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim trzeba zauważyć, że w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Jednakże w niniejszej sprawie - co należy od razu podkreślić - zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie daje organowi możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie pisemnej propozycji, z uwzględnieniem kryteriów zawartych w tym przepisie.

Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, stąd akt ten podlega sądowej kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, tj. k.p.a. Jednocześnie dostrzec trzeba, że propozycja pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie organu - w ramach reformy administracji skarbowej w skali globalnej - ustalające nowe warunki dalszego pełnienia służby. Przy czym wspomniana reforma wprawdzie spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednakże te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają one z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Jeśli więc ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów jest obligatoryjne w indywidualnej sprawie, czyli wobec konkretnego funkcjonariusza. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Nie jest tak, jak sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że w zakresie ww. propozycji działania organu korzystają ze sfery autonomii. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). W tej materii zasadnym staje się nawiązać do zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12 (opubl. OTK-A 2014/1/4, System Informacji Prawnej LEX nr 1418831) stanowiska, wedle którego przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej - co należy podkreślić - nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie wskazać też trzeba na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (opubl. OTK-A 2004/4/30, LEX nr 107448), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Zatem, zdaniem Sądu, adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby.

Jak już wyżej sygnalizowano, ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Integralną częścią każdej decyzji jest natomiast jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 741/17 oraz WSA w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 451/17- dostępne w bazie orzeczeń CBOIS).

Sąd zauważa ponadto, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wskazał na zasadę proponowania stanowiska młodszego eksperta Służby Celno- Skarbowej wszystkim kierownikom referatów oraz wyjaśnił kwestię wysokości uposażenia.

Z kolei decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Podane okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie w związku z obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.).

Dlatego też, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący. Organ nie może zatem sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje dalszej służby, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, powołując się na adekwatność nowych warunków pełnienia służby do poziomu komórki, w której zaproponowano służbę.

Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a także do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a.

Końcowo wyjaśnić jeszcze trzeba, że charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku eksperta.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.