Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1389/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 67 ust. 1, art 68 ust. 1, art 130 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1973/17 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1973/17) oddalił skargę G. B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z powzięciem informacji o funkcjonującej na terenie G. placówce pod nazwą [...], Wojewoda Lubuski pismem z 5 stycznia 2016 r. wystąpił do Prezydenta G. o przekazanie szczegółowych informacji na temat prowadzonej w tej placówce działalności. Z przesłanej odpowiedzi wynikało, że 15 grudnia 2015 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo G. B. informujące o zamiarze rozpoczęcia z dniem 1 stycznia 2016 r. prowadzenia [...]. Nadto z załączonego do pisma wydruku z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, że przeważająca działalność wnioskodawczyni to pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych. Prezydent Miasta podkreślił, iż Gmina nie ma podpisanej umowy z wnioskodawczynią na prowadzenie [...].

Pismem z 21 stycznia 2016 r. Wojewoda Lubuski poinformował skarżącą o obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi strona wskazała, że działalność nie została jeszcze rozpoczęta, w placówce nie przebywa żadna osoba, a dotychczas podejmowane działania mają wyłącznie charakter marketingowo - reklamowy. O zamiarze prowadzenia placówki całodobowego wsparcia zawiadomiła Urząd Miasta w grudniu 2015 r. Dnia 16 lutego 2016 r. wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, jednak z uwagi na jego braki formalne, nieuzupełnione pomimo wezwania, pozostawiono go bez rozpatrzenia.

Pracownicy Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili 4 maja 2016 r. w [...] kontrolę doraźną w celu ustalenia stanu faktycznego. W toku oględzin placówki zaobserwowano obecność sześciu osób w podeszłym wieku (w tym również matkę prowadzącej placówkę). Z przyjętych do protokołu ustnych wyjaśnień prowadzącej placówkę wynikało, że wśród osób zamieszkujących w Domu oprócz jej matki, przebywają członkowie rodzin i najbliżsi pracowników jednostki, krewni i znajomi (cztery kobiety, dwóch mężczyzn). Spośród osób zamieszkujących w dniu kontroli w placówce dwie osoby poruszały się na wózku inwalidzkim, dwie osoby "leżące", przyjęte po zakończonym leczeniu szpitalnym (udar, złamanie kości udowej). Z ustnych wyjaśnień prowadzącej wynikało, że jedna z osób przebywa w placówce wyłącznie w ramach pobytu dziennego (kilka godzin dziennie, 1-2 razy w tygodniu). W dniu kontroli czterech mieszkańców przebywało w jednym pomieszczeniu i nie wykazywało żadnego zainteresowania osobami kontrolującymi. Z żadną z osób zamieszkujących w placówce nie udało się nawiązać kontaktu słowno-logicznego. Wypowiedzi mieszkańców były bardzo splątane, nielogiczne. Pobyt osób w placówce nie został formalnie uregulowany. Prowadząca oświadczyła, iż z mieszkańcami Domu nie zawierała umów cywilno-prawnych, a odpłatność za pobyt regulowana jest wyłącznie na podstawie ustnej umowy z członkami rodzin. Średni miesięczny koszt pobytu osoby wynosił 3.500 zł. W dniu kontroli zaobserwowano pracę trzech osób z personelu placówki (w tym prowadzącą placówkę), którzy świadczyli usługi dla mieszkańców. Strona wyjaśniła, iż kadrę domu stanowią cztery osoby, tj. strona oraz trzy pielęgniarki (w tym jedna zatrudniona na pół etatu). Ponadto dodatkową pomoc w realizacji usług świadczą członkowie rodziny: córki, syn, brat, wuj. Mieszkańcy placówki korzystają z pomieszczeń usytuowanych w części parterowej oraz na pierwszej kondygnacji. W jednym z pokoi na piętrze znajdowały się umieszczone w odrębnych, podpisanych pojemnikach/koszykach leki oraz ewidencja dotycząca przyjmowanych przez pensjonariuszy leków. W budynku zamiast windy zainstalowano krzesełka schodowe. Strona nie posiada wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności. Z uwagi na nieudostępnienie dokumentacji, Wojewoda zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy o udzielenie informacji dotyczącej stanu zatrudnienia w placówce. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej przez Inspekcję wynika, że w placówce zatrudnione są cztery osoby – jedna pielęgniarka w pełnym wymiarze czasu pracy oraz trzy osoby na stanowiskach pracowników gospodarczych w wymiarze 2 i 1/8 etatu. Ponadto usługi na rzecz mieszkańców świadczą wolontariusze (dwie osoby). Dnia 15 czerwca 2016 r. do Wojewody wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia strony dotyczące danych personalnych osób, którym świadczona jest pomoc (opieka), z których wynikało, że spośród pięciu osób, które na dzień kontroli przebywały w placówce, dwie zmarły, w przypadku pozostałych trzech osób wskazano jedynie datę urodzenia oraz niepełny adres zameldowania. Pismem z 1 lipca 2016 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, których organ nie uznał za zasadne. Strona kontrolowana, pomimo wysyłanych monitów, nie zwróciła podpisanego protokołu.

Pismem z 12 września 2016 r. Wojewoda Lubuski wydał G. B. zalecenia pokontrolne dotyczące sytuacji prawnej prowadzonej działalności. W odpowiedzi pismem z 18 października 2016 r. strona złożyła ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Pomimo wezwania, wniosek nie został uzupełniony, a sprawę pozostawiono bez rozpatrzenia.

Pismem z 27 października 2016 r. Wojewoda Lubuski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzenia przez stronę, bez zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorych oraz niepełnosprawnym.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Lubuski na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 131 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w związku z art. 104 K.p.a. wymierzył G. B. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. B.

W związku z informacją zawartą w odwołaniu o zawieszeniu działalności, zwolnieniu zatrudnionych osób i poszukiwaniu miejsca spełniającego standardy dla domu opieki, organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. wystąpił do Wojewody o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy strona nadal prowadzi przedmiotową działalność. Wojewoda Lubuski podjął czynności kontrolne 26 stycznia, 3 i 14 Iutego, 23 marca oraz 10 kwietnia 2017 r., jednak pracownikom Urzędu udało się wejść do placówki jedynie 26 stycznia 2017 r. oraz 10 kwietnia 2017 r. W pozostałych terminach, również w asyście policji, inspektorzy nie zostali wpuszczeni do środka placówki. Podczas kontroli stwierdzono, że strona wynajmuje pokoje, zaś jej syn S. B. zapewnia sprawowanie opieki. W Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej znajduje się wpis: Wynajem pokoi G. B. (...) oraz [...] (...). Na bramie ogrodzenia znajduje się tabliczka "wynajem pokoi". W czasie kontroli zaobserwowano przedmioty świadczące o całodobowym pobycie osób wymagających opieki (łóżka rehabilitacyjne, pampersy, pieluchomajtki, przenośna toaleta, rower stacjonarny, wózki inwalidzkie). W kolejnych terminach 3 i 14 lutego, 23 marca zostały podjęte próby sprawdzenia, czy faktycznie w placówce nie zamieszkują osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne. Z uwagi na fakt, że inspektorzy nie zostali wpuszczeni na posesję, dokonywano obserwacji terenu wokół obiektu od zewnątrz. Ustalono, że wśród odpadów składowanych na podwórku znajdowała się znaczna ilość pampersów. Przez okno na parterze budynku zaobserwowano dwie starsze osoby (kobiety w wieku ok. 80 lat). Dalsze czynności kontrolne inspektorom udało się przeprowadzić w placówce 10 kwietnia 2017 r. wraz z kontrolą przeprowadzaną przez pracowników Państwowej Inspekcji Pracy. Podczas kontroli na terenie placówki przebywało siedem osób w wieku ok. 60 – 92 lat. Przeprowadzono rozmowy z trzema osobami starszymi, na podstawie których ustalono, że wymagają one pomocy przy wykonywaniu czynności związanych z higieną osobistą, samoobsługą, przy przemieszczaniu się. Pozostałe osoby odmówiły rozmowy, bądź nie były w stanie nawiązać logicznego kontaktu. Ustalono, że w przypadku siedmiu osób, które mają zawartą umowę o sprawowanie opieki dziennej, pięć z nich posiada również zawarte umowy najmu pokoi. Oba rodzaje umów zawarte są na czas nieokreślony. Umowa o sprawowanie opieki dziennej określa, że usługi wykonywane są przez siedem dni w tygodniu, w godzinach od 8.00 do 21.00, a w wyjątkowych sytuacjach opieka może być świadczona w innych godzinach. W przedłożonej kontrolującym umowie podnajmu zawartej na czas nieokreślony wskazano na wynajmowanie pokoju dwuosobowego i współdzielenie go z inną osobą, co jednoznacznie świadczy o zamieszkiwaniu osób w obiekcie. Z informacji ustalonych przez Państwową Inspekcję Pracy wynika, że w ramach wynajmu pokoi skarżąca zatrudnia jednego pracownika na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku opiekuna osób starszych. Dodatkowo na umowy zlecenia zatrudnia do opieki nad osobami starszymi cztery osoby (wcześniej wolontariusze). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję, w obiekcie przebywało kilka osób starszych. Jedna z osób poruszała się na wózku inwalidzkim. Z informacji przekazanych przez dyrektora stacji pogotowia ratunkowego wynika, że wszystkie osiem osób w stosunku do których podejmowano interwencje w kontrolowanej placówce, to osoby w podeszłym wieku. Strona zgłosiła zastrzeżenia do protokołu kontroli, których organ I instancji nie uwzględnił. Strona odmówiła podpisania protokołów z przeprowadzonych kontroli.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 131 ust. 3 w związku z 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt prowadzenia przez G. B., pomimo braku zezwolenia, placówki całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi. Fakt, że obecnie umowy o sprawowanie opieki zawiera jej syn nie oznacza, że strona nie prowadzi placówki. Przed złożeniem odwołania strona nie zawierała żadnych umów na piśmie – ani o sprawowanie opieki, ani umowy najmu. Ponadto pięć osób, z którymi strona ma podpisaną umowę najmu, ma również podpisane umowy o świadczenie usług opiekuńczych z synem skarżącej. W placówce w dniu kontroli przeprowadzonej 10 kwietnia 2017 r. przebywała A. P., która według wyjaśnień strony złożonych 26 stycznia 2017 r., miała trafić do siostry i tam oczekiwać na otwarcie legalnej placówki. Tymczasem osoba ta podpisała ze stroną umowę najmu 15 lutego 2017 r. W ocenie Ministra formalne rozdzielenie prowadzonej działalności przez stronę na wynajem pokoi oraz [...] jest celowym zabiegiem, podjętym w celu uniknięcia kary, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Strona ma pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na tego rodzaju działalność, co potwierdza m. in. fakt, że 17 lutego 2016 r. oraz 18 października 2016 r. złożyła wniosek o uzyskanie takiego zezwolenia. Wnioski te zostały pozostawione bez rozpatrzenia. Fakt dwukrotnego niewpuszczenia inspektorów do placówki świadczy o tym, że strona nie chce ujawnić faktycznie prowadzonej działalności. Zdaniem Ministra, mimo że umowę o sprawowanie opieki nad osobami przebywającymi w placówce podpisuje syn, który zatrudnia również opiekunki, należy uznać, że to strona mając podpisane umowy najmu z osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi prowadzi placówkę całodobowej opieki. Zapis umowy o sprawowanie opieki jedynie między godz. 8.00 - 21.00 nie oznacza, że osobom przebywającym w placówce nie jest świadczona opieka całodobowo. Z kolei zawieszenie działalności polegało jedynie na formalnym zarejestrowaniu dwóch działalności gospodarczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. uznanie, że to nie strona zapewnia usługi opiekuńcze, prowadziłoby do obejścia prawa, a co więcej przy dalszej deklaracji chęci prowadzenia tego rodzaju działalności, do utrwalenia stanu niezgodnego z prawem, w którym jedna z osób zapewnia jedynie opiekę, a druga podpisuje z mieszkańcami umowy najmu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. B., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81a, art. 86 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał na wstępie art. 67 ust. 1 i 3, art. 68 ust. 1 oraz art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wskazując następnie, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wykazało, że skarżąca świadczyła usługi w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy, bez wymaganego zezwolenia. Wobec tego Wojewoda prawidłowo wydał decyzję nakładającą na nią karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w placówce w dniu pierwszej kontroli przebywało sześć osób w podeszłym wieku, dwie poruszały się na wózkach inwalidzkich. Z żadną z osób nie udało się nawiązać logicznego kontaktu. Pobyt tych osób w placówce nie był formalnie uregulowany, a odpłatność (3.500 zł miesięcznie) regulowana była ustną umową pomiędzy skarżącą, a członkami rodzin osób przebywających w placówce. W placówce zatrudnione były wówczas cztery osoby, w tym trzy pielęgniarki. Dodatkową pomoc świadczyła skarżąca i członkowie jej rodziny. W pokoju na parterze znajdowały się pojemniki z podpisanymi i posegregowanymi lekami dla poszczególnych pensjonariuszy. Kontrole przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy potwierdziły zatrudnienie czterech osób w placówce: w tym pielęgniarkę, pracowników gospodarczych i współpracę z wolontariuszami. W kolejnych dniach kontroli również w placówce przebywały osoby starsze wymagające opieki. Nie może więc budzić wątpliwości, że w tym czasie skarżąca prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu pierwszej instancji jest fakt, że skarżąca dwukrotnie występowała o udzielenie zgody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Oznacza to, że skarżąca miała świadomość prowadzonej przez siebie działalności i chciała ją sformalizować. Prowadzenie tego typu placówki potwierdziły także dowody przeprowadzone przez Wojewodę na zlecenie organu odwoławczego, w tym wyjaśnienia pensjonariuszy. I chociaż z początkowych wyjaśnień B. C. wynikało, że syn przywozi go do placówki codziennie, jednakże w końcowych wyjaśnieniach świadek stwierdził, że "pracują tu dzień i noc i nie zostawiają nas bez opieki". Z kolei z wyjaśnień A. P. wynika, że w placówce przebywała w 2016 r. od lipca do ok. października, a ponownie od 15 lutego 2017 r. Natomiast A. D. oświadczyła, że korzysta z opieki dziennej i noclegu. Wyjaśnienia tych osób jednoznacznie wskazują, że przebywają w placówce całodobowo. Osoby te, ze względu na stan zdrowia i wiek, nie są w stanie samodzielnie funkcjonować. Także wbrew twierdzeniom skarżącej, przyjazdy karetek do placówki w 2017 r. miały miejsce nie tylko przed 21.00, ale także o godz. 23.15, co wynika z pisma stacji pogotowia ratunkowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zebrany przez organy materiał dowodowy pozwolił na ustalenie stanu faktycznego. Strona reprezentowana w toku całego postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika była prawidłowo poinformowana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych na wszystkich etapach postępowania, również przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Pełnomocnik strony 18 lipca 2017 r. zapoznał się z materiałami zebranymi w sprawie i nie zgłosił żadnych wniosków. Nie należy pomijać faktu, że na etapie postępowania przed organem odwoławczym inspektorzy będący z asystą Policji nie zostali wpuszczeni do placówki. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, by go ocenić, kierując się literą prawa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i zostało przeprowadzone wnikliwie, a uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 86, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 130 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 67 ust.1 ustawy o pomocy społecznej.

Odnośnie zarzutu niepełnego przesłuchania strony i jej syna, Sąd pierwszej instancji wskazał, że osoby te, w trakcie przeprowadzenia kontroli 26 stycznia 2017 r. składały jedynie ustne wyjaśnienia do protokołu, nie były więc przez organ przesłuchiwane w trybie art. 86 K.p.a. Natomiast zeznania B. C., A. P. oraz A. D. nie były jedynymi dowodami zebranymi w sprawie, a ich oceny Minister dokonał w kontekście całości materiału dowodowego. Ocena ta jest prawidłowa. Fakt, że osoby te miały ponad 80 lat nie może z tej tylko przyczyny dyskwalifikować ich zeznań. Również podniesiony w skardze zarzut, że A. P. jest ciotką pracownika gospodarczego nie zmienia tej oceny.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżąca jedynie wynajmuje pokoje, a opiekę zapewnia jej syn S. B. (w godz. od 8.00 do 21.00) i on podpisuje umowy o sprawowanie opieki oraz zatrudnia osoby do opieki, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma to wpływu na ocenę stanu faktycznego z przyczyn wyżej omówionych. Ponadto słusznie wskazał organ, że formalne rozdzielenie prowadzonej działalności przez skarżącą, poprzez zarejestrowanie pod adresem placówki dwóch działalności jest celowym zabiegiem strony podjętym, aby uniknąć kary. Skarżąca ma świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na tego rodzaju działalność.

Za chybiony uznał także Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 81a K.p.a. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed tą datą, wobec czego art. 81a K.p.a. nie mógł zostać naruszony przez organy. Ponadto zebrany materiał dowodowy nie poddaje w wątpliwość faktu prowadzenia przez skarżącą placówki bez zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego:

1. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na błędnym uznaniu, iż w zakresie pojęcia świadczenia usług opiekuńczych mieści się opieka nad osobą najbliższą w domu lub w miejscu, w którym osoba sprawująca opiekę przebywa ze swoją osobą najbliższą wbrew prawidłowym ustaleniom, iż w domu skarżącej przebywają jedynie członkowie rodziny Pani B. oraz członkowie rodzin osób pracujących dla Pani B., którzy w tym domu przebywają a także przy prawidłowym ustaleniu iż wynajmowane pokoje w domu Pani B. są dwuosobowe i w umowie najmu jest wskazane, że będą współdzielone,

2. art. 130 pkt 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż opieka nad osobami najbliższymi w domu mieści się w zakresie pojęcia prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę dla osób w podeszłym wieku wbrew prawidłowym ustaleniom organu i Sądu pierwszej instancji, iż w domu G. B., w którym G. B. prowadzi dom opieki dziennej przebywają na noc jedynie członkowie rodziny B. oraz osób pracujących dla Państwa B.,

- naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

3. art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oraz przy orzekaniu w sprawie następujących kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie wyjaśnionych przez organ kwestii: a) czy osoby zatrudnione przez Panią B., których członkowie rodziny przebywali w jej domu wynajmowali od Pani B. pokoje na noc i zostawali w nich z członkami swoich rodzin, którzy pozostawali pod ich opieką; b) jakie były koszty życia osób mieszkających w domu skarżącej oraz jaki był koszt najmu pokoju i czy wspominana kwota 3.500 zł jaką Pani B. miała otrzymywać od członków rodzin osób przebywających w jej domu mogła stanowić jedynie rozliczenie kosztów z współmieszkańcami podczas gdy skarżąca podnosiła wielokrotnie przed organem, iż zajmuje się ona jedynie swoimi bliskimi i umożliwia zajmowanie się swoimi bliskimi osobom pracującym u niej, prowadząc najem pokoi; co w konsekwencji spowodowało powielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny niepełnego materiału dowodowego poczynionej przez organ I i II instancji i uznanie, iż skarżąca świadczy usługi w zakresie opieki całodobowej nad osobami w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia, a co za tym idzie pozostawienie w obiegu decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na nie zebraniu przez organ materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2016 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem stawek minimalnych i spisu kosztów poniesionych w sprawie, a w razie oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu, a także o zasądzenie wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu według norm prawem przepisanych, która to pomoc nie została opłacona ani w całości ani w części. Skarżąca zrzekła się rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pominięto ustalenie, na kim ciąży obowiązek sprawowania opieki nad osobami przebywającymi w domu skarżącej i kto taką opiekę faktycznie sprawuje. Osoby pracujące u skarżącej w związku z wykonywaniem dziennej opieki wynajmowały pokoje od skarżącej, by tam przebywać ze swoimi najbliższymi, którzy wymagali ich opieki. Organ natomiast a priori przyjął, iż opłata uiszczana jest za usługi świadczone przez całą dobę, nie ustalając dokładnie co kwota ta miałaby pokrywać – czy jest to faktycznie wynagrodzenie za opiekę, czy może zwrot kosztów związany ze współkorzystania z domu, a może zapłata ta odpowiada opłacie za opiekę dzienną bądź wynika z umowy najmu pokoi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzut 3). Za prawidłową należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Organy administracyjne przeprowadziły obszerne postępowanie dowodowe, uzupełnione również w toku postępowania odwoławczego, dokonując wielokrotnych kontroli nieruchomości skarżącej, uwzględniając także ustalenia poczynione przez Państwową Inspekcję Pracy, treść zawartych umów o świadczenie usług opiekuńczych oraz wyjaśnienia osób zamieszkujących w przedmiotowym domu i stacji pogotowia ratunkowego. Ustalenia te i wynikająca z nich konkluzja odnośnie faktycznego prowadzenia przez skarżącą placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nie nasuwają żadnych wątpliwości jak również wypełniają zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wymienione w art. 7 i art. 77 K.p.a. Słusznie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na postawę strony skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego, która wielokrotnie utrudniała prowadzenie czynności kontrolnych, uniemożliwiając ich przeprowadzenie wewnątrz przedmiotowego obiektu, a także czynione wcześniej starania o legalne podjęcie działalności w zakresie prowadzenia przedmiotowej placówki. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w analizowanym zarzucie, Sąd pierwszej instancji a wcześniej organy administracyjne odniosły się do wyjaśnień strony skarżącej, że opiekę nad osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku sprawowali członkowie rodzin tych osób, a skarżąca jedynie wynajmowała pokoje tym osobom wraz ich opiekunami. W ocenie jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie to nie miało wpływu na ocenę stanu faktycznego, bowiem nie znajdowało potwierdzenia w przeprowadzonych przez organ dowodach. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd, a co pominięto w rozważaniach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie skarżąca, pomimo świadomości odnośnie regulacji prawnych dotyczących prowadzenia placówki takiej jak przedmiotowa, formalnie rozdzieliła prowadzoną działalność na wyjem pokoi, którą prowadziła osobiście i na działalność w zakresie opieki prowadzonej przez jej syna. Taki zabieg słusznie został uznany za próbę ominięcia obowiązków prawnych w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Również wyjaśnienia zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej, że skarżąca prowadziła działalność jedynie w zakresie wynajmu pokoi, a opiekę sprawowali członkowie rodzin osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku, należało uznać za niewiarygodne już chociażby z tego względu, że jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, opiekę taką świadczył jej syn na podstawie zawieranych ustnie lub podpisywanych umów. Ponadto jak ustaliła Państwowa Inspekcja Pracy zatrudniał w tym celu pracowników. Również bez znaczenia pozostawało ustalenie, jakie były koszty życia osób mieszkających w domu skarżącej oraz wyjaśnienia, że pobierana opłata od osób w nim zamieszkujących w kwocie 3500 zł stanowiła jedynie koszty wynajmu, skoro w kontrolowanym postępowaniu ustalono, że działalność skarżącej nie ograniczała się jedynie do oddania rzeczy, w tym przypadku budynku, do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony (por. art. 659 K.c.), ale faktycznie do organizowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku, a więc na zapewnieniu usług opiekuńczych i bytowych, o których mowa w art. 68 ustawy z 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej.

W tym stanie faktycznym sprawy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zarzut 1), a w jego konsekwencji również zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (zarzut 2) wobec ustalenia, że skarżąca bez zezwolenia prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258 – 261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.