Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1183/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/424/2022/5872/MM w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 14 marca 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. (dalej: "organ", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia obecnie skarżącej A. A. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, że "z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] sygn. akt [...] wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda".

Następnie decyzją z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 12 stycznia 2015 r. w sprawie wydania Skarżącej prawa jazdy kategorii B (pkt 1 decyzji) i odmówił wydania tego prawa jazdy (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm., dalej: "u.k.p."), oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2016 r.").

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wspomniany już wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Zdaniem organu, Sąd stwierdził, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że K.P. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Organ podkreślił, iż okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem sadu uznaje się za udowodnione i wiążące organy administracji publicznej.

Końcowo organ stwierdził, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż Strona nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r. należało odmówić Stronie wydania prawa jazdy kategorii B.

Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu Strona podkreśliła, że jako uczestnik kursu pozostawała w uzasadnionym przekonania, że szkoła nauki jazdy znajdująca się zgodnie z art. 43 u.k.p. pod nadzorem starosty, działa zgodnie z zasadami i w granicach prawa, a osoba fizyczna nie posiada żadnych dodatkowych, a tym bardziej szerszych niż starosta, możliwości kontroli bądź nadzoru takiego podmiotu. Zwróciła również uwagę na zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Zaakcentowała, że nie miała możliwości ani podstaw do tego by w trakcie kursy ani po jego ukończeniu i zdaniu egzaminu państwowego podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę jazdy była nielegalna, zwłaszcza że podlegała nadzorowi starosty. Wskazała, że złożyła egzamin państwowy, a zdobyte uprawnienie do prowadzenia pojazdów jest prawem słusznie nabytym. Zakwestionowała odebranie tego prawa przez zaniedbanie i niedopatrzenie organów państwowych, zwłaszcza po kilku latach od zdobytych uprawnień, podkreślając, że to na organach państwa spoczywał obowiązek nadzoru i weryfikacji sposobu wykonywania działalności regulowanej, zaś Strona nie może ponosić konsekwencji zaniedbań organów państwa.

Na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w oparciu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/424/2022/5872/MM, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania, organ odwoławczy przytoczył przepis art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 2 u.k.p. oraz przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób bezsporny, że dowód potwierdzający odbycie przez Stronę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kat. B (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego) okazał się fałszywy. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do: odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia teoretycznego egzaminu wewnętrznego oraz praktycznego egzaminu wewnętrznego.

W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 146 § 1-2, art. 145a-145b k.p.a., w szczególności mający zastosowanie w stosunku do wady z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. 10 letni termin od dnia doręczenia decyzji jeszcze nie upłynął.

Wobec powyższego, decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 12 stycznia 2015 r. w sprawie wydania Stronie prawa jazdy kategorii B należało uchylić i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając wznowioną sprawę, Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki wydania prawa jazdy. Kolegium stwierdziło, że w przypadku Skarżącej weryfikacja dokumentacji zakończyła się negatywnie, gdyż nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kat. B, a fakt ten, jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Tym samym należało orzec o odmowie wydania prawa jazdy. W ocenie Kolegium podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Chybiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji. Przepis art. 16 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W sprawie bezsprzecznie okoliczności takie zachodzą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Kolegium wywiodła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:

I. Naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że Skarżąca nie odbyła wymaganego szkolenia, podczas gdy szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości został przez Skarżącą zrealizowany,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, bez stosownego wyjaśnienia, iż stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem Skarżąca odbywała wymagane prawem szkolenie oraz odbywała egzamin wewnętrzny,

3. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa,

4. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest odniesienia do zarzutów Skarżącej i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, równocześnie wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia z 2016 r., podczas gdy pierwotna decyzja o wydaniu prawa jazda Skarżącej została wydana w 2015 r.,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu postępowania,

6. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i Skarżąca go nie ukończyła,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 23 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy Skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie, jednak nie można uznać, że nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w w/w wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności,

2. art. 2 Konstytucji poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi. Skarżąca podkreśliła, że szkolenie oraz egzamin wewnętrzny został przez nią w całości zrealizowany. Zwrócono uwagę, że organy nie starały się wyjaśnić okoliczności związanych ze szkoleniem teoretycznym i egzaminem praktycznym, choćby przez wysłuchanie Skarżącej oraz świadków, których nazwiska występują w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącej samo sfałszowanie podpisu Skarżącej na karcie obecności nie może wskazywać, że Skarżąca nie była obecna na kursie. Skarżąca była przekonana, że dokumentacja jaką ośrodek prowadzi jest rzetelna i kompletna. Podtrzymała również argumentacje przedstawioną w treści odwołania przywołując w tym zakresie wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 663/15.

W dalszej części uzasadnienia zaakcentowała, że zaświadczenie wydawane osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii jest dokumentem urzędowym któremu przysługuje szczególna moc dowodowa, a jeśli zachodziło prawdopodobieństwo, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym, to organy powinny podjąć w tym zakresie czynności wyjaśniające. O spełnieniu przesłanki koniecznej do uzyskania prawa jazdy nie decyduje samo zaświadczenie, ale fakt odbycia szkolenia. Stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenie nie oznacza, ze Skarżąca szkolenia nie odbyła. Wątpliwości winny natomiast zgodnie z art. 81a k.p.a. zostać rozstrzygnięcie na korzyść strony. W przedmiotowej sprawie organ nie odniósł się do odwołania Skarżącej, nie przeprowadzono rozprawy i nie zweryfikowano czy rzeczywiście Skarżąca nie odbyła kursu. Zauważyła także, że zaskarżone rozstrzygnięcie naraża Skarżącą na utratę możliwości poruszania się samochodem, pozostaje w stracie przez poniesione koszty szkolenia i egzaminów, które są bardzo kosztowne. W powołaniu na orzecznictwo sadów administracyjnych zwróciła uwagę na zasadę ochrony tzw. stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Podniesiono, iż to zasada zaufania obywatela do państwa powinna mieć pierwszeństwo w wydawaniu decyzji administracyjnych.

W powołaniu na art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. podkreślono, że przepis ten jednoznacznie daje uprawnienia do otrzymania prawa jazdy osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii. Jednocześnie żaden przepis nie wymienia warunków formalnych jakie mają spełniać dokumenty poświadczające udział w szkoleniu. Zaistniałą sytuacja naraża Skarżącą na stres i utratę poczucia bezpieczeństwa, skoro po 7 latach bez własnej winy traci prawo jazdy. W ocenie Skarżącej art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w przypadku stwierdzenia w wyroku sądowym sfałszowania dokumentów przez osoby inne niż strona, która we własnej sprawie nieświadomie się nimi posłużyła, a ewentualnie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zatem stosownie do art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji po upływie 5 lat jest niedopuszczalne.

Do skargi przedłożono kserokopię protokołu kontroli nr [...] z dnia 16 grudnia 2015 r. oraz nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi. Kolegium potrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano dodatkowo, że organ winien wskazać jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej w toku postępowania wznowieniowego przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, jednak mając na uwadze skutki jakie zachodzą przy wskazaniu podstawy prawnej wydania decyzji przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r., należy w ocenie Kolegium uznać, że prowadzą do tych samych wniosków.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/424/2022/5872/MM, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta M. z dnia 14 marca 2022 r. nr [...], mocą której organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 12 stycznia 2015 r. w sprawie wydania Skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmówił wydania tego prawa jazdy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji z dnia 14 lutego 2022 r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień Skarżącej do kierowania pojazdami kategorii B. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu, o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ten wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń.

Argumentację tę utrzymał organ odwoławczy zauważając, że skoro sfałszowano dokumentację dotyczącą kursu na prawo jazdy, to pozostałe czynności związane z uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami automatycznie obarczone są wadą, wykluczającą uzyskanie tych uprawnień. Dostrzec można w tym zakresie daleko idący formalizm, zasadzający się na całkowitym oderwaniu treści wydanego rozstrzygnięcia od oceny jego konsekwencji dla Strony. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w nieco szerszy sposób wyjaśniło powody, dla których uznało za zasadne cofnięcie przyznanych wcześniej Stronie uprawnień.

Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje na brak jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag ogólnych. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kluczową kwestią jest więc stwierdzenie istnienia podstaw do uchylenia decyzji. Podkreślenia jednak wymaga, że stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji nie oznacza zarazem bezwzględnej konieczności wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Aby było to możliwe konieczna jest ocena całokształtu okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu szeregu przepisów k.p.a., również znajdujących się poza rozdziałem 12 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wznowił postepowanie administracyjne, w wyniku którego przyznano Skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i w efekcie odmówił jej wydania prawa jazdy. W takich realiach mamy więc do czynienia z cofnięciem, po upływie dłuższego czasu, uprawnień przyznanych stronie na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia 15 stycznia 2015 r. Oznacza to, że przez okres ponad 7 lat Skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje Strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane.

Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem przesłanki wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności bada wystąpienie przesłanki wznowienia; w drugiej jej wpływ na wynik zakończonego postępowania, natomiast w trzeciej winien rozważyć, jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Taka kilkuetapowa weryfikacja ma w założeniu umożliwić osiągnięcie optymalnego wyniku postępowania, akceptowalnego zarówno z formalnego, jak i społecznego punktu widzenia. Żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z perspektywy strony postępowania. Obowiązek stania na straży praworządności wynika natomiast z art. 7 k.p.a. Wskazaną regulacją nałożono na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji takich wyjaśnień nie dostarcza.

Kontynuując rozważania wskazać przyjdzie, że organy całkowicie pominęły fakt, iż przez stosunkowo długi okres czasu (ponad 7 lat) Strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby Skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla Strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

Podkreślenia wymaga, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.

Stosownie do brzmienia art. 43 ust. 1 u.k.p., to starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika więc, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Jak więc w związku z takimi unormowaniami należy postrzegać realizację zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), gdy organ pozbawia Stronę przyznanych jej uprawnień powołując się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego, własnego nadzoru nad ośrodkiem szkolenia kierowców.

Wskazać należy w tym miejscu, że kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do odebrania Stronie przyznanych jej uprawnień. Takie działanie pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., lecz również z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, co w praktyce oznacza skierowany do szeroko pojmowanych organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Instytucja wznowienia postępowania ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w obrocie prawnym wywołując niepożądane skutki prawne. Badając jednak jego wadliwość i oceniając konsekwencje takiego rozstrzygnięcia, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego Kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania wznowieniowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, w tym zarówno tych dla Strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skład orzekający w niniejsze sprawie w pełni podziela przy tym poglądy wyrażone w powołanym przez Skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 663/15 (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2445/14), w tym pogląd, w myśl którego organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa. Jakkolwiek powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, jednakże wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ten ośrodek zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane przez Sąd okoliczności i, kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego Strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu - stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.k.p. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 11 powołanej ustawy prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, że Strona w ogóle nie odbyła szkolenia. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, w wydruku zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego znajdującym się w aktach sprawy (k. 8) brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Wspomnianego wydruku w ogóle nie sposób uznać za dokument zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. W istocie nie tylko nie zawiera on czytelnych informacji o tym, co jest jego przedmiotem, ale nie wynika z niego, kto je wystawił i podpisał. Tym bardziej zatem nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, a następnie na przyznanie uprawnień, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag dotyczących zasad ogólnych k.p.a.

Jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697,00 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. 480,00 zł ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.