Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1266/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7, art. 144 § 4, art. 133 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 3, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2167/09 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2167/09 oddalił skargę M. W. na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej zwanego "dekretem"). Dawni właściciele hipoteczni małżonkowie H. D. i A. D. w dniu [...] listopada 1948 r. złożyli wniosek, w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 roku.

Aktem notarialnym z dnia [...] października 1961 r. dokonano sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" przenosząc na jej rzecz własność czasową działki na 80 lat.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury (na wniosek skarżącej będącej następcą prawnym poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości), stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lipca 1950 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r.

Po rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Prezydent wskazał, iż własność czasowa przedmiotowej nieruchomość została przeniesiona na rzecz wymienionej Spółdzielni na okres 80 lat. Aktualnie na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny przekazany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni "[...]" z siedzibą w W. Organ pierwszej instancji stwierdził, że trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i związane z tym zawarcie umowy notarialnej uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. Prawo to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z ustanowieniem tego prawa wpisu jawnego w księgach wieczystych.

SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało w mocy decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że oddanie innym podmiotom gruntów, przejętych w trybie dekretu, w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy, uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Warszawie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca nie godząc się z zaskarżoną decyzją wywodziła, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego nieruchomości umową notarialną zawartą na podstawie decyzji administracyjnej, nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podnosząc że w toczącym się postępowaniu zwykłym nie można przeszkody prawnej rozpatrywać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych.

Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 574/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. Uwzględniając skargę sąd wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste, to ten szczególny stan uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa do gruntu, ale uzasadniał konieczność zaoferowania przez Gminę, w miarę posiadania zapasów, innego gruntu o równej wartości, na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu. Nierozważnie takiej możliwości przez organ naruszało ww. przepis, jak również doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, że wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "u.g.g."), przez przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozważył możliwości zaoferowania stronie innego gruntu o równej wartości do czego był zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 236/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że sąd I instancji błędnie wyjaśnił treść art. 7 ust. 4 dekretu. Zdaniem NSA z uzasadnienia wyroku nie wynika czym kierował się wojewódzki sąd administracyjny uznając, że zaskarżone decyzje naruszają ten przepis. Prezydent m.st. Warszawy kategorycznie twierdzi w skardze kasacyjnej, iż roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu trwale wygasły. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżąca, ale także mogłoby się wydawać, że i sąd I instancji, skoro uznał za naruszenie prawa nie rozważenie przez Prezydenta możliwości zaofiarowania gruntu zamiennego. Wobec zupełnego braku rozważań, co do istnienia bądź nie roszczeń w związku z późniejszymi regulacjami prawnymi, nie można skontrolować w pełni poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd miał rozważy powyższe kwestie, ustalając czy i w jakim zakresie obowiązują roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu, czy też wygasły. NSA wskazał również, że analizując wskazane wyżej przepisy ustaw o gospodarce gruntami i nieruchomościami, nasuwa się nieodparcie wniosek, iż sankcjonują one niewykonanie obowiązku dotyczącego wydania aktu wykonawczego do dekretu, a tym samym to, że byłym właścicielom warszawskim nigdy nie wypłacono odszkodowań i dalej nie da się tego uczynić, ale także i to, że już same te przepisy, zwłaszcza dziś obowiązujący art. 214 u.g.n., daje podstawy do nierównego traktowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Jeżeli dokonując rozważań na tle tych przepisów, Wojewódzki Sąd dojdzie do przekonania, że istnieją poważne wątpliwości co do konstytucyjności tych przepisów tj. art. 82 ust. 1 u.g.g. oraz art. 214 ust. 1 u.g.n., to wówczas powinien skorzystać z przysługującego prawa zapytania o to. W sprawie niniejszej sytuacja jest szczególna, a wobec zaszłości jakie wystąpiły, jej rozwiązanie może zależeć od oceny co do konstytucyjności przepisów dotyczących roszczeń z art. 7 ust. 4 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu podniesiono, że ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi być dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 236/09, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu tego wyroku NSA polecił w ponownym postępowaniu rozważyć, czy i w jakim zakresie obowiązują lub wygasły roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu. Przy tym, od wyniku tej oceny NSA uzależnia dalsze ewentualne pytanie o konstytucyjność art. 82 ust. 1 u.g.g. oraz art. 214 ust.1 u.g.n. W ocenie sądu I instancji art. 7 ust. 4 dekretu nie może obecnie stanowić źródła jakichkolwiek roszczeń. Możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej wygasła na mocy art. 82 ust 1 u.g.g. Przepis ten stanowił jednoznacznie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. To, że przepis ten obecnie nie obowiązuje, nie ma żadnego znaczenia, ponieważ roszczenia wygasły i żaden późniejszy przepis nie cofnął tego skutku. Wręcz przeciwnie art. 214 ust. 1 u.g.n. wprost potwierdza tę okoliczność. Nadto zwrócono uwagę na to, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o odszkodowanie za grunt dekretowy, lecz dotyczy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W tym zakresie dekret nie przewidywał żadnego obowiązku wydania aktu wykonawczego, dlatego wszelkie rozważania w tym zakresie wykraczałyby poza granice niniejszej sprawy. Pomijając czysto teoretyczny wymiar tych rozważań, kwestie odszkodowania w dekrecie - stosownie do treści art. 7 ust. 5 - miały być rozpoznawane dopiero w razie nie zgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1, lub nie przyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy. Kwestie odszkodowawcze nie miały żadnego znaczenia w momencie merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego. Inną rzeczą jest wyłączenie art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu od 1958 r. poprzez wprowadzenie szczególnej regulacji odszkodowawczej w ramach przepisów wywłaszczeniowych – art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, później art. 82 u.g.g. i obecnie art. 214 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji nie dostrzegł potrzeby rozważania konstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g., czy art. 214 u.g.n., ponieważ przepisy te nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd jest uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie taka zależność – zdaniem Sądu - w ogóle nie występuje. Ewentualne zadanie pytania o konstytucyjność art. 214 ust. 1 czy art. 82 u.g.g. mogłoby nastąpić w ramach sprawy odszkodowawczej, a nie o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, że zadysponowanie przedmiotową nieruchomością uniemożliwia realizację wniosku dekretowego. Wprawdzie ta negatywna przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego nie wynika wprost z dekretu, jednak należy pamiętać że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 7 dekretu jest ustalenie treści przyszłego prawa użytkowania wieczystego. Dlatego w sytuacji, kiedy w chwili orzekania grunt został oddany w użytkowanie wieczyste niemożliwe jest zastosowanie art. 232-239 k.c. oraz art. 30 i 31 u.g.n., czyli ustalenie treści prawa użytkowania wieczystego. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, która jest właścicielem budynków na gruncie, w sposób oczywisty uniemożliwia ustanowienie kolejnego prawa użytkowania wieczystego. Taka decyzja byłaby niewykonalna. W ocenie Sądu I instancji organy zajęły prawidłowe stanowisko stwierdzając, że dopóki grunt dekretowy pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, nie jest możliwe oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślił także, iż nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Stan faktyczny jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie sprawia, że ustanowienie wieczystego użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Nie można ponadto abstrahować od treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 ze zm.) dającego spółdzielni mieszkaniowej roszczenie wobec właściciela o przeniesienie własności nieruchomości zabudowanej za wynagrodzeniem. Powyższy stan wskazuje, że poprzedni właściciel (jego następca prawny) nieruchomości dekretowej mógłby jedynie wystąpić o stwierdzenie, że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (własność czasową) została wydana z naruszeniem prawa i dochodzić roszczeń odszkodowawczych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku działająca M.W. zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

-1) nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy, poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 24 marca 2010 roku, iż przepis art. 82 ust. 1 u.g.g., nie mógł spowodować wygaśnięcia praw skarżącej wynikających z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, gdyż prawa te nie istniały w dniu wejścia w życie tego przepisu, a przepis art. 82 ust. 1 u.g.g. dotyczył jedynie praw istniejących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (por. wyroki SN z 15.10.2008, I CSK235/08 - Lex nr 548744 oraz 26.08.2009,1 CSK26/09- Lex nr 527139),

-2) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 7 ust. 4 dekretu,

-3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, a w szczególności do argumentacji, iż przepis art. 82 ust. 1 u.g.g. (jak słusznie zauważył to NSA w wyroku z 27.11.2009, I OSK 236/09, niekonstytucyjny, bo naruszający zasadę równości), nie mógł spowodować wygaśnięcia praw, które nie istniały w dniu wejścia w życie tego przepisu, a powstały znacznie później, dopiero po rozpatrzeniu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (po uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej),

-4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym do sygn. akt I OSK 249/07 z dnia 23 czerwca 2008 roku stwierdził, iż zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko zawarł w Uchwale Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 roku, I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1),

-5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż przepis art. 7 ust. 4 dekretu nie może obecnie stanowić źródła, jakichkolwiek roszczeń, podczas gdy zgodnie z wyrokami Sądu Najwyższego: z 15.10.2008, I CSK 235/08 - Lex nr 548744 oraz z 26.08.2009, I CSK 26/09 - Lex nr 527139 prawa wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, które powstały dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku dekretowego, a nie istniały w dniu wejścia w życie art. 82 ust. 1 u.g.g.. nie wygasły i w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, organ jest zobowiązany przyznać grunt zamienny, w miarę posiadania zapasów gruntów,

-6) art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być w całości uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 roku odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki jej uchylenia, albowiem:

organ nie rozważył możliwości przyznania skarżącej na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu innego gruntu o równej wartości, czym naruszył w/w przepis, gdyż w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego organ ma obowiązek przyznania gruntu zamiennego, w miarę posiadania zapasów gruntów;

organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.,

c) decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752196, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 - Case of the Former King of Greece and Others vs. Grece oraz w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia); oraz:

II. naruszenia prawa materialnego, które stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

- art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 u.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że obecnie przepis ten nie może stanowić źródła jakichkolwiek roszczeń, z uwagi na to, iż możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej wygasła na mocy art. 82 ust. 1 u.g.g., podczas gdy zgodnie z wyrokami Sądu Najwyższego: z 15.10.2008 r., I CSK 235/08 - Lex nr 548744 oraz z 26.08.2009 r., I CSK 26/09-Lex nr 527139, a także wyrokiem NSA z 27.11.2009 r., I OSK 236/09 prawa wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, które powstały dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku dekretowego, a nie istniały w dniu wejścia w życie art. 82 ust. 1 u.g.g. nie wygasły i w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, organ jest zobowiązany przyznać grunt zamienny, w miarę posiadania zapasów gruntów,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wszystkich okoliczności sprawy oraz nie uwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej,

- art. 82 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie niekonstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g., który (jak zauważył NSA w wyroku z dnia 27.11.2009, I OSK 236/09) jest sprzeczny z Konstytucją albowiem narusza przepisy o ochronie własności (art. 64 ust. 2) oraz równości praw (art. 32 ust. 1), gdyż przewiduje wywłaszczenie bez prawa do odszkodowania (art. 21 ust. 2) oraz różnicuje sytuację byłych właścicieli nieruchomości warszawskich bez dostatecznego uzasadnienia (art. 31 ust. 3).

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor skoncentrował się na kwestii wygaśnięcia praw na podstawie art. 82 ust. 1 u.g.g., zasadzie proporcjonalności oraz naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie będąc uprawnionym do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie zaś do unormowania art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania.

Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną w granicach określonych podniesionymi w tej skardze zarzutami. W podstawie skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekretu") w zw. z art. 82 ust. 1 u.g.g., naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "u.g.g.") w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te nie są trafne.

Odnosząc się do kwestii zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 u.g.g. zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał wyraźnie, z jakim aspektem wykładni wiąże jej błędny charakter ani też, w jaki sposób powinna przebiegać wykładnia prawidłowa. Treść zarzutu pozwala wprawdzie odczytać intencję autora jako powiązanie błędnego charakteru wykładni z jej wynikiem i to nie tylko w odniesieniu do art. 7 ust. 4 dekretu, ale także do powiązanego z nim w ramach budowania normatywnej podstawy orzeczenia Sądu I instancji ust. 5 tego przepisu oraz art. 82 ust. 1 u.g.g., ale odczytanie to nie usuwa uchybienia natury argumentacyjnej, zwłaszcza że, zarzutowi odwołującemu się do błędnej wykładni, w związku z łącznym powoływaniem się na kilka przepisów, tym bardziej powinna towarzyszyć argumentacja, określająca wadliwość sposobu interpretacji, dotycząca każdego z tym przepisów oddzielnie oraz ewentualnie wszystkich ich łącznie.

Nie może tego zastąpić, występujące w niniejszej skardze kasacyjnej w przypadku wszystkich trzech zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu, częste cytowanie fragmentów uzasadnień orzeczeń sądowych, niekiedy powtarzających tezy już wskazane wcześniej lub jedynie luźno powiązanych z merytorycznymi argumentami skargi kasacyjnej.

Zarzut sformułowany w punkcie 1 zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej jest nietrafny jednak przede wszystkim z tego powodu, że wykładnia tych przepisów zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została ustalona w uprzednio wydanym w sprawie niniejszej wyroku NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 236/09. W myśl natomiast art. 190 zd. 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kwestionując prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji wykładni art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 u.g.g. autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast w istocie wykładnię tych przepisów, ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 82 ust. 1 u.g.g. nie może być uznany za trafny i prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Zarzuty kasacyjne muszą wszak dotyczyć uchybień sądu I instancji a nie uprzednio zajętego w sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP decyduje charakter tego przepisu oraz konstrukcja zarzutu dotyczącego jego naruszenia. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawia dyrektywę dla formułowania porządku prawnego w państwie w drodze działań legislacyjnych oraz stanowi wskazówkę dla podmiotów stosujących prawo. Jak każdy przepis Konstytucji, na gruncie jej art. 8 ust. 2, podlega bezpośredniemu stosowaniu w postępowaniu sądowym, z tym, że w przypadku tego przepisu, zwłaszcza jeżeli wyprowadzi się z niego zasadę proporcjonalności, należącą do zasad najbardziej ogólnych w ramach całego porządku prawnego, dla pełnego zrekonstruowania wzoru zachowania, stanowiącego podstawę normatywną orzeczenia sądowego, niezbędne jest powiązanie wybranych składników jego treści z innym przepisem bądź konstytucji bądź ustawy, regulującej powiązany z kryteriami art. 31 Konstytucji przedmiot. Przepis ten wprowadza nakaz ustawowego normowania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw i chcąc podnieść zarzut jego naruszenia wskazać należ prócz art. 31 ust. 3 również inny przepis ustawy proceduralny bądź materialny, który został naruszony, a naruszenie którego skutkuje dopiero naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako składnikiem swoistego "naruszenia łącznego". W tym zasadza się brak możliwości jego samodzielnego zastosowania w postępowaniu sądowym. Nie można w związku z tym sądowi postawić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bez połączenia go z zarzutem naruszenia innych przepisów prawa procesowego lub materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 988/07 – Lex nr 498333; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 858/06 – Lex nr 394317 czy wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05 – Lex nr 187605). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie został połączony z zarzutem naruszenia innego przepisu. Z tego powodu jak i ze względu na to, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, znajdując zastosowanie bezpośrednie, nie podlega jednak samodzielnemu stosowaniu w postępowaniu sądowym w rozumieniu wskazanym wyżej, zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznać należy za nietrafny.

Sądowi I instancji nie można również zasadnie postawić zarzutu, że wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił on niekonstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g. czym naruszyć miał art. 82 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, którego postanowienia implementowane zostały w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643) to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z konstytucją. Nie jest więc, co do zasady, kompetencją sądów administracyjnych orzekanie o niekonstytucyjności przepisów ustaw. O zgodności z Konstytucją RP art. 82 ust. 1 u.g.g. nie wypowiedział się też NSA w sprawie I OSK 236/09, gdzie NSA poddało jedynie pod rozwagę sądu I instancji, aby rozważył on czy nie istnieją wątpliwości co do konstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g., co też sąd I instancji uczynił, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie widzi podstaw do kwestionowania konstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g. Nie można więc sądowi I instancji czynić zarzutu, że nie uwzględnił on stanowiska NSA dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 82 ust. 1 u.g.g. Nie można tego uczynić po pierwsze dlatego, że NSA orzeczeń stwierdzających zgodność przepisu ustawy z Konstytucją RP nie wydaje, a po drugie dlatego, iż w sprawie I OSK 236/09 Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się o zgodności bądź niezgodności art. 82 ust. 1 u.g.g. z którymkolwiek z przepisów Konstytucji RP, sugerując jedynie, że ze względu na pewne okoliczności prawne mogą powstać wątpliwości dotyczące konstytucyjności. O sprzeczności konkretnego przepisu z Konstytucją RP można mówić jedynie, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający, że dany przepis nie jest zgodny z określonym w sentencji wyroku TK przepisem Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie ma zaś wyroku TK, który stwierdzałby, że art. 82 ust. 1 u.g.g. jest sprzeczny z którymkolwiek z przepisów Konstytucji RP. Tym samym nie można sądowi I instancji postawić zarzutu, że wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił on tego, iż art. 82 ust. 1 u.g.g. jest sprzeczny z Konstytucją RP a tym samym, aby naruszył on art. 82 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Orzeczenie sądu I instancji będzie się zatem poddawało kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, Lex nr 597986).

Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w niniejszej skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Nie można więc przyjąć aby dotknięte było jakąkolwiek wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnianego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Jest ono ponadto jasne, przekonujące co do przyjętych przez Sąd I instancji stanowisk, a ponadto wynika z niego, że sąd I instancji wydał wyrok uwzględniając wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 236/09. Również te okoliczności decydują o tym, że uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można oceniać negatywnie a tym bardziej przyjąć, iż to jak zostało ono sporządzone decyduje o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku (por tezę 1 wyroku NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1435/09, Lex nr 745016). Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że uzasadniając ten zarzut podniesiono, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miałoby polegać na niewypowiedzeniu się Sądu I instancji co do wszystkich zarzutów skargi. Okoliczność ta nie może motywować zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem powoływanie się na taki argument nie może służyć podważaniu zakresu dokonanej przez sąd I instancji oceny legalności.

W szczególności nie można uznać za zasadne powiązania naruszenia art. 141 § 4 z art. 134 § 1 p.p.s.a. w kontekście wskazanym w trzecim zarzucie proceduralnym. Sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej zostały bowiem bezpośrednio powiązane z pominięciem kwestii niekonstytucyjności art. 82 ust. 1 u.g.g., a więc rozstrzygnięciem problemu materialnoprawnego. Ten zaś, poddany już kontroli kasacyjnej wyżej, nie jest zarzutem merytorycznie trafnym z powodu sposobu podniesienia problemu konstytucyjności przez NSA oraz wyrażeniem stanowiska w tej kwestii przez Sąd I instancji.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. to należy zauważyć, że z jego uzasadnienia wynika, iż naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. kasator doszukuje się w przyjętym przez sąd I instancji sposobie wykładni art. 7 ust. 4 dekretu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1045/09, Lex nr 745445). Dokonana przez sąd I instancji wykładnia nie może być też zwalczana za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2, w szczególności, jeżeli: 1) oddalono skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięto istotną części tych akt, 3) przeprowadzono postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparto orzeczenie na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, Lex nr 594014). Reasumując, zarzut niniejszy z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu nie może być uznany za trafny gdyż okoliczność, która w ocenie autora skargi kasacyjnej decyduje o trafności tego zarzutu, nie skutkuje naruszeniem tak art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. czy obu tych przepisów we wzajemnym powiązaniu. Okoliczność podnoszona w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. uzasadniać może jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia zasadności ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że art. 151 p.p.s.a ma charakter normy ogólnej, odnoszącej się do treści wyroku sądu w przypadku, gdy ten oddala skargę. Tym samym nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego naruszenie może być jedynie konsekwencją uchybienia przez sąd I instancji innym normom procedury sądowoadministracyjnej bądź przepisom prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I GSK 774/09 – Lex nr 594602). Przepis ten wskazuje bowiem wyłącznie na treść rozstrzygnięcia nie zaś na decydujące o tej treści przyczyny. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. musi być połączony z zarzutem naruszenia przez sąd I instancji innego przepisu procedury administracyjnej bądź zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie kasator nie połączył zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia innego przepisu ustawy p.p.s.a. bądź przepisu prawa materialnego. Nie stanowi takiego skutecznego wskazania powołanie się na naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu (bowiem naruszenie tego przepisu nie miało miejsca, co wynika z ustaleń podniesionych wyżej) czy też nierozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 1 Protokołu z 1952 r. do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. Tylko konstrukcja zarzutu uwzględniająca powyższe wymogi pozwoliłaby na ocenę tego czy w istocie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zatem podniesiony w rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może być uznany za trafny, a zarazem uwzględniony.

Niezależnie od powyższych ustaleń kontrolnych należy wskazać, jeśli idzie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, że żaden z nich nie doczekał się wyraźnej argumentacji, wymaganej na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację zmierzającą w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. A zatem także z tego powodu powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.