Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1525/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 270, 280, 173 par. 1, 174 pkt 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,29,30,89,90,91,95, 145 par. 1, 145a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1940/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1940/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia czerwca 2006 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej Kabaty nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A, B, C), wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. J. w Warszawie. Mazowiecki WINB uznał, iż J. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1922/08, po rozpatrzeniu skargi J. K., uchylił w/w decyzję GINB z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż J. K. służy przymiot strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], albowiem z mocy zawartej w dniu [...] grudnia 2000 r., Repertorium A – Nr [...] z Dom Development umowy sprzedaży i wspólnej inwestycji, J. K. stał się nie tylko współwłaścicielem działek nr ewid. [...], [...] i [...] położonych przy ul. J. w Warszawie, ale też inwestorem budowy, której dotyczyło postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, iż w pierwszej kolejności należy zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a jeśli nie, to koniecznym jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił J. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] Mazowiecki WINB odmówił wznowienia na wniosek J. K. postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A, B i C), wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. J. w Warszawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, iż J. K. oparł swój wniosek na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 8 k.p.a., a następnie - w oparciu o sprecyzowanie wniosku przez zainteresowanego – stwierdził, iż wyczerpują one znamiona art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczność niedopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestycji wchodzących w skład osiedla przy ul. J. była powoływana przez wnioskującego już w skargach sądowych z dnia 15 października 2007 r. na postanowienia GINB z dnia [...] września 2007 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Mazowieckiego WINB Nr [...], [...] i [...]. Do wniosku o wznowienie dołączona została umowa sprzedaży i wspólnej inwestycji z Development z dnia [...] grudnia 2000 r., mocą której J. K. stał się współwłaścicielem działek nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. J. w Warszawie. W oparciu o te ustalenia organ stwierdził, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przekroczony, gdyż wiedzę o tych przesłankach J. K. posiadał co najmniej od dnia 15 października 2007r. Organ podkreślił, iż sam J. K. w skargach wskazywał, że o decyzjach nr [...], [...], [...] wydanych w dniu [...] czerwca 2006 r. dowiedział się przeszło rok później. Co do przesłanki z pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. to wnioskujący o wznowienie wskazał na uchylenie wyrokiem sądowym z dnia 2 lipca 2004 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, o czym wiadomość powziął z korespondencji z GINB z 2007 r. To oznacza, że wiedzę o tej okoliczności J. K. posiadał od 2007 r. Powyższe okoliczności wskazują, że wniosek z dnia 8 kwietnia 2008 r. o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. K. domagał się jej uchylenia jako naruszajacej jego prawa jako współwłaściciela i współinwestora przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że nie powoływał się na okoliczności zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz że nie są one tożsame z niedopuszczeniem do udziału w sprawie. Podał nadto, iż nieprawomocne postanowienie z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie stało się główną przesłanką wydania przez ten sam organ decyzji o odmowie wznowienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podkreślił, iż wznowienie postępowania administracyjnego należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a jego podstawy zostały wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stwarzająca prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a także określonymi postanowieniami, jeżeli postępowanie, w których one zapadły, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 k.p.a. Sąd podał, że postępowanie wznowieniowe w administracji dzieli się na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu podstaw formalnych wznowienia, a w efekcie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W drugiej fazie prowadzone jest postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

W myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 tegoż przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Gdy podanie o wznowienie złożono z uchybieniem powyższego terminu, strona może w oparciu o art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wnosić o jego przywrócenie, z zachowaniem warunków wskazanych w tym przepisie.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 58 § 1 i 2 k.p.a. warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest łączne spełnienie przesłanek z w/w przepisu. Osoba zainteresowana musi złożyć do właściwego organu prośbę (wniosek) o przywrócenie terminu, w którym winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, zaś wniosek ten musi być złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i musi być dopełniona czynność procesowa, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku własnej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A, B i C) wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. J. w Warszawie. We wniosku z dnia 7 kwietnia 2008 r. o wznowienie postępowania zainteresowany wskazał kodeksowe przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 8 k.p.a., wnosząc też o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie.

Sąd podkreślił, iż J. K. wypowiadając się merytorycznie co do kwestionowanych decyzji stwierdził, że po przeczytaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1886/07 stało się dla niego jasne, iż właściwym będzie wznowienie postępowania. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. precyzującym ( na żądanie organu ) okoliczności stanowiące przesłanki wznowienia oraz termin w jakim wnioskodawca dowiedział się o każdej z nich, skarżący wskazał, iż składając wniosek kierował się jedynie przypuszczeniami co do nieprawdziwego dokumentu lub niewyegzekwowania niezbędnych dokumentów, co wyczerpuje przesłanki z pkt 1 i 5. Odnośnie przesłanki z pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, iż wiadomość o niej powziął na podstawie decyzji GINB z dnia [...] maja 2007 r., w której podano, że zwalczana przez niego decyzja o pozwoleniu zamiennym została wyeliminowana z obrotu wyrokiem sądowym z 2004 r. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o tym - jak słusznie podniósł organ odwoławczy - iż wiedzę o tej okoliczności J. K. posiadł już w 2007 r., a zatem wniosek o wznowienie został zgłoszony z uchybieniem terminu do jego złożenia. Natomiast w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. J. K. powoływał tę okoliczność już w skargach sądowych z dnia 15 października 2007 r., dotyczących postanowień stwierdzających uchybienie terminu do wniesienia odwołań właśnie od decyzji organu wojewódzkiego Nr [...], Nr [...] i Nr [...] Zainteresowany wskazał wtedy, iż o powyższych decyzjach wydanych w dniu [...] czerwca 2006 r. dowiedział się przeszło rok później przypadkowo.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z organem, iż wiedzę o powyższych decyzjach skarżący posiadał co najmniej od [...] października 2007 r., a zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] został uchybiony. Skoro zaś zainteresowany wiedział o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia od jesieni 2007 r., a przedmiotowy wniosek złożył w dniu 7 kwietnia 2008 r., to organ administracji zasadnie przyjął, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu z art. 128 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wskazał, iż postanowieniem Nr [...] organ odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez adwokata W. S., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi J. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 28, 29, 30 k.p.a. oraz art. 89, 90, 91, i 95 k.p.a., które gwarantują stronom udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wypowiedzieć się w wyroku na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. co do wadliwości, z punktu widzenia obowiązującego prawa budowlanego (art. 59) całej decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. i decyzję tę uchylić z urzędu. Podkreślił, że omawiana decyzja ostateczna mieści w sobie nie odpowiadający prawdzie zapis dotyczący pozwolenia na użytkowanie parkingu przy budynkach " A", "B" i "C".

W związku z powyższymi zarzutami J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. lub jego zmianę po myśli żądań skarżącego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz orzeczenie o kosztach według obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że w niniejszej sprawie cały następujący po sobie ciąg kolejnych decyzji władze państwowego nadzoru budowlanego podejmowały na przestrzeni wielu lat w toku postępowania administracyjnego, jednak bez udziału J. K. jako strony w postępowaniu. Tymczasem, w wyroku z dnia 12 marca 2009 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1922/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżącemu J. K. przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania odnośnie decyzji ostatecznej Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2006 roku w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych "A", "B" i "C", albowiem z mocy zawartej w dniu 27 grudnia 2000 roku, Rep. A Kr [...] z firmą Dom Development umowy J. K. stał się nie tylko współwłaścicielem działek gruntu przy ul. J. w Warszawie, lecz również jest współinwestorem samej budowy.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że Sąd uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 8 k.p.a. Według Sądu określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia wniosku został przekroczony, gdyż wiedzę o tych przesłankach skarżący posiadał ponoć co najmniej od 15 października 2007 roku, a więc wniosek z dnia 8 kwietnia 2008 r. został złożony z uchybieniem terminu.

Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, iż nie został zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących postawę do wznowienia postępowania. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż trafność rozumowania Sądu w tym względzie podważa fakt, że dopiero od dnia 12 marca 2009 r. przyznano skarżącemu prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Do dnia 26 stycznia 2010 r. J. K. nie posiadał wiedzy co do okoliczności faktycznych sprawy, bowiem dopiero od tej ostatniej daty uzyskał dostęp do akt sprawy i dlatego od tej właśnie daty należy obliczać termin 30 dni z art. 148 § 1 k.p.a. Wcześniej takiej wiedzy skarżący nie posiadał. Nadto z ujawnionych w toku niniejszego postępowania przed Sądem okoliczności wynika, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została bez należytego wykazania przez firmę Dom Development, że całkowicie i wyłącznie firma ta dysponuje prawami do nieruchomości gruntowej pod budynkami mieszkalnymi i garażami. Ze względu na powyższe – w ocenie skarżącego - Sąd winien był decyzję tę uchylić z urzędu, z mocy samego prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Dom Development S.A. w Warszawie, reprezentowana przez adwokata G. Z., wnosząc o jej oddalenie. W pierwszej kolejności, pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł, że skarga kasacyjna winna zostać oddalona ze względu na jej wadliwe sformułowane zarzuty kasacyjne. Podkreślił, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – Sąd uchybił, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu ustawy zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04).

Pełnomocnik Spółki zwrócił uwagę, iż skarżący w treści skargi nie wskazuje, na której podstawie — naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - opiera skargę kasacyjną. Nadto skarżący albo nie wskazuje w ogóle przepisów, których naruszenie ma dotyczyć poprzestając na ogólnym wskazaniu przepisów prawa budowlanego albo wskazuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie opisując na czym polega ich naruszenie oraz wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnik uczestnika postępowania przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1248/08, że: "Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów KPA w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować takiego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za trafny będzie jednak trzeba uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze." ( publik.: Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych rok 2010, Nr 2, poz. 8, str. 3 ).

Z powyższych względów Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Jednocześnie z ostrożności procesowej Dom Development S.A. w Warszawie - podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zaznaczyła, że skarga kasacyjna winna zostać oddalona także z powodu uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145 b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a oraz art. 145 b nie wpłynęły na treść decyzji.

Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. może rozważać jedynie, czy zasadne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź decyzja odmawiająca wznowienia postępowania ( od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienie ) (art. 149 § 3 k.p.a. ) nie może zatem zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź wskazaniem braku takich przesłanek. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 roku - I SA 1326/86 - ONSA 1987, z. 2, poz. 80).

Z tych też względów dopóki organ nie wznowi postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, dopóty nie jest możliwe i dopuszczalne rozważanie kwestii merytorycznych objętych przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją.

A zatem, skoro w niniejszej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A, B, C), wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. J. w Warszawie, to tym samym nie jest możliwe i dopuszczalne rozważanie kwestii merytorycznych objętych ustawą – Prawo budowlane.

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jeżeli organ stwierdzi brak podstaw formalnych do wznowienia (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych) to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmowa wznowienia postępowania oznacza bowiem, że zamknięta jest droga do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, a więc nie mogą więc być uwzględnione żadne przepisy prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nie dostrzeżenie wadliwości decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. z punktu widzenia obowiązującego prawa budowlanego (art. 59) jak i zarzut, że Sąd winien tą decyzję uchylić z urzędu. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nie był uprawniony dokonywać oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r.

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ( od dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienia – ustawa z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18 ) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 § 1 k.p.a. ( sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ), a to z poniższych względów.

Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Co do zasady podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).Termin zaś do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z dnia 10 marca 2006 r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006/5/133). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 – 573; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany; z dnia 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046).

W tej sytuacji właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeanalizował w dostateczny sposób całokształtu okoliczności związanych z ustaleniem stanu faktycznego, tj. co do daty, kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o decyzji i jej rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie w tym zakresie podzielił ustalenia organów administracji publicznej. Organy i Sąd pierwszej instancji rozważyły zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania oddzielnie dla każdej z podnoszonych przez skarżącego przyczyn wznowienia postępowania i wysnuły prawidłowe wnioski. Wskazać także należy, iż skarżący J. K. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił J. K. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania J. K. - postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. J. K. wniósł skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/09 oddalił powyższą skargę. J. K. złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia tego wyroku. W dniu 26 maja 2010 r. skarżącemu doręczono odpis wyroku z uzasadnieniem ( k. 33 – wniosek i k. 45 akt o sygn. VII SA/Wa 1943/09 ). Od powyższego wyroku J. K. nie złożył skargi kasacyjnej, a zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/09 jest prawomocny ( art. 168 § 1 p.p.s.a. ). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził , że orzeczenie z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/09 jest prawomocne od dnia 26 czerwca 2010 r. ( k. 32 odwrót akt o sygn. VII SA/Wa 1943/09 - postanowienie ).

W tym stanie rzeczy ostateczne i prawomocne jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...]. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - art. 170 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania we wskazanej wyżej sprawie w odniesieniu do wszystkich powołanych przez skarżącego podstaw wznowieniowych. Skoro J. K. uchybił terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w tejże sprawie i termin ten nie został skarżącemu przywrócony co do żadnej z podstaw wznowieniowych, to tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 148 § 1 k.p.a.

Tym samym uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji rozważył należycie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym daty, w której skarżący dowiedział się o zaistnieniu przesłanek wznowienia postępowania. Nie można także podzielić twierdzenia skarżącego, iż dopiero od dnia 26 stycznia 2010 r. należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na treść skarg z dnia 15 października 2007 r., wniesionych do sądu administracyjnego na postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], Nr [...] i Nr [...]. W skargach tych J. K. podał kiedy dowiedział się o decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym o decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A, B, C). J. K. wniósł odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], Nr [...] i Nr [...], a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ( sygn. akt VII SA/Wa 1886/07, VII SA/Wa 1887/07 i VII SA/Wa 1888/07 ).

Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji z art. 148 § 1 k.p.a.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 28, 29 30 k.p.a. oraz art. 89, 90, 91 i 95 k.p.a. Zgodnie z art. 174 "p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, organy administracji publicznej nie odmówiły skarżącemu przymiotu strony, lecz stwierdziły, że J. K. wniósł podanie o wznowienie z uchybieniem przepisanego terminu. W takiej sytuacji powoływanie się przez skarżącego na art. 28 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia. Nadto J. K. nie wskazał w jakiej formie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miałby dopuścić się naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na czym polega to naruszenie i czy miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego ograniczył się wyłącznie do podania przepisów k.p.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu.

Odnośnie stanowiska uczestnika postepowania - Dom Development S.A. w Warszawie w zakresie wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy przypomnieć Uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/2009. Zgodnie z tą uchwałą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c, bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (por. ONSAiWSA 2010/1/1; LexPolonica nr 2102130; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Monitor Podatkowy 2009/12/32; Palestra 2010/1-2 str. 271;Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009/6/94).

W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – sposób postawienia i sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanych zarzutów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.