Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 874/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1693/14 w sprawie ze skargi H. A.i T. A. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2014 r. oddalił skargę H. A. i T. A. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawny:

Wojewoda Ł. decyzją z [...] września 2008 r. ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. - T. M. od km 346+803,80 do km 356+700,00 wraz z przebudową infrastruktury technicznej".

H. A., C. A. oraz T.A. 25 maja 2009 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej Wojewody Ł..

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji Wojewody Ł. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. A., C. A. i T. A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2238/10 odrzucił skargę.

H. A., T. A., L. A., K. S. oraz A. A. wnioskiem z 27 lutego 2013 r. wystąpili ponownie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji lokalizacyjnej Wojewody Ł., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), jak i obowiązku ochrony uzasadnionych interesów ich rodziny poprzez zapewnienie bezpośredniego dojazdu do nieruchomości, na której prowadzą działalność gospodarczą. Wskazali na negatywne konsekwencje, które spowoduje przedmiotowa decyzja, w tym konieczność zamknięcia prowadzonego od 25 lat zakładu wulkanizacyjnego. Ponownie podnieśli, że przedmiotowa decyzja narusza ich prawa jako obywateli, w tym zagwarantowane przez Konstytucję RP prawo do godnego traktowania oraz poszanowania nabytych już praw.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł., z uwagi na wystąpienie przez strony z wnioskiem opartym na jednakowej podstawie faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowa decyzja była już badana pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa.

Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. A., T. A., L. A., A. A. oraz K. S..

Wyrokiem z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1760/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wbrew stanowisku Ministra, sam fakt kontroli legalności danego aktu administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie zamyka bezwzględnie możliwości ponownego procedowania przez ten sam organ administracji, co do ustalania czy dany akt nie jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością. W ocenie Sądu, Minister nie przeanalizował we właściwy sposób wniosku, konieczne jest bowiem wskazanie, jakiego rodzaju wady kwalifikowane strony przypisywały decyzji Wojewody Ł. w poprzednim wniosku i czy w stosunku do nich organ zajął już merytorycznie stanowisko.

W powyższych okolicznościach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 Kpa - po rozpoznaniu wniosku H. A., T. A., K. S., A. A. oraz L. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [..] kwietnia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z [...] września 2008 r..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody Ł. była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra infrastruktury z [...] października 2010 r., zaś zarzuty podniesione we wniosku z 27 lutego 2013 r. są tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku z 25 maja 2009 r. i sprowadzają się do kwestii braku zapewnienia stronom właściwego dostępu do drogi publicznej.

Minister podkreślił, że w przypadku obu wniosków występuje również tożsamość podmiotowa. Odnosząc się do zarzutu, iż po upływie czterech lat wyszły na jaw nowe okoliczności, które mogą stanowić samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, organ wskazał, iż ww. okoliczność stanowić może jedynie przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. A. i T. A.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 i 126 Kpa poprzez powierzchowne zbadanie przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z [..] września 2008 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi, dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 21 listopada 2014 r. powyższą skargę oddalił.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po uprawomocnieniu się powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sądu z 8 stycznia 2014 r. uchylającego postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [..] maja 2013 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie ustalić, jakiego rodzaju wady kwalifikowane strony przypisywały decyzji Wojewody Ł. w poprzednim wniosku i czy w stosunku do nich organ zajął już merytorycznie stanowisko.

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę Sąd I instancji, tak samo jak organ, pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w przedstawionym powyżej prawomocnym wyroku stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa").

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Minister poddał bowiem szczegółowej analizie ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności, analizując czy podnoszone przez wnioskodawców zarzuty nie są tożsame z zarzutami podniesionymi we wcześniejszym wniosku z 25 maja 2009 r., co do których organ nadzorczy odniósł się merytorycznie ostatecznym rozstrzygnięciem. W wyniku przeprowadzonej analizy organ wskazał, iż w obu wnioskach zarzuty sprowadzają się do kwestii braku zapewnienia stronom właściwego dostępu do drogi publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że powyższe ustalenia organu należy ocenić jako prawidłowe. Tym samym za nieuprawniony należy uznać podniesiony przez skarżących zarzut nieuwzględnienia zaleceń ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2014 r.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo przeprowadził analizę odnośnie porównania wniosków skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Ł. z [...] września 2008 r.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nową okolicznością jest bardzo duże zmniejszenie wielkości świadczonych usług wobec braku możliwości dojazdu. Obecny dojazd jest bowiem o około 2 kilometry dłuższy od dawnego, a nadto wskutek wąskiej drogi uniemożliwia dojazd samochodów. Te okoliczności nie mogły być objęte pierwszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ponieważ zaistniały później.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1693/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną T.A..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie należy wskazać, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, iż decyzja od dnia jej wydania jest obarczona jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jakiekolwiek okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, w szczególności zaś uznaniem, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie przyznaje się też, czego oczekują skarżący, rekompensaty czy odszkodowania za niedogodności, które zaistniały po wydaniu decyzji.

Tym samy podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i w skardze kasacyjnej kwestia zmniejszenia wielkości świadczonych usług po wydaniu decyzji lokalizacyjnej i zbudowaniu drogi ekspresowej nie ma żadnego znaczenia dla zbadania przesłanek nieważności decyzji lokalizacyjnej i nie mogła uzasadniać ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, ponieważ stan faktyczny i prawny sprawy jest jednoznaczny tj. identyczność zarzutów w obu wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących pozbawienia ich nieruchomości bezpośredniego dostępu do drogi krajowej. Skonfrontowanie treści obu wniosków prowadzi do oczywistego stwierdzenia, że niedopuszczalne było ponowne prowadzenie postępowania nadzorczego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości ustalenia Sądu I instancji.

Ponadto należy zauważyć, że w ramach dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 61a Kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogło w ogóle podlegać rozważaniu zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Tak więc całkowicie bezzasadne jest zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.