Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 553/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Par. 45, 46, 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata W. M. Kancelaria Adwokacka ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7 d, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 36, § 38 pkt 3, § 46 pkt 1, § 86 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w związku z art. 104 oraz art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu. granicy między działkami 2890/1 stanowiącą własność M. S. objętą KW [...] a działką 2884 stanowiącą własność T. Z. na podstawie KW [...], oraz działką 3111 stanowiącą własność M. S. objętą KW [...] a działką 3110 stanowiącą własność T. Z. na podstawie KW [...], położonymi w A gmina B, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podano, że Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia 26 stycznia 2006r. znak: [...] wyraził pogląd, iż w przypadku ustalenia, że dane ewidencyjne określające przebieg granic działki zawierają błędy, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone decyzją o ujawnieniu w operacie ewidencyjnym poprawnych danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] 2006r, znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał sprawę ustalenia granicy między działkami nr 3111 i 3110 położonymi w A według właściwości Staroście do ponownego rozpatrzenia. Starosta dnia [...] 2006r. postanowieniem znak: [...], wszczął postępowanie w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działkami nr 2890/1 i 2884 oraz odrębnym pismem poinformował, że na zlecenie Starostwa Powiatowego geodeta uprawniony T. S. dokona ustalenia granic w terenie i pomiaru uzupełniającego pomiędzy w/w działkami oraz granicy pomiędzy działką nr 3110 a działką 3111 położonymi w A. W wyniku pomiaru w terenie, podczas którego strony podpisały protokół graniczny, sporządzono mapę uzupełniającą i wykaz zmian. Po przedłożeniu przez geodetę uprawnionego operatu geodezyjnego dnia [...] 2006r. Starosta wydał decyzję o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącą działek położonych w obrębie A nr 2884 i 28901 (znak: [...]), oraz działek także położonych w A nr: 3111 i 3110 (znak: [...]).

Od w/w decyzji M. S. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który dnia [...] 2006r. decyzją znak: [...] uchylił decyzję dotyczącą ustalenia granicy pomiędzy działkami 3111 a 3110, natomiast utrzymał w mocy decyzję dotyczącą ustalenia granicy pomiędzy działkami 2890/1 i 2884 (znak: [...]).

Następnie w wyniku skargi M. S. od decyzji znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 241/07 z dnia 6 czerwca 2007r. uchylił decyzje l i II instancji dotyczące ustalenia granicy pomiędzy działkami 2890/1 i 2884. W uzasadnieniu WSA podniósł między innymi brak uczestnictwa w postępowaniu J. S., który wówczas figurował jako współwłaściciel działki 2890/1.

Dnia 12 czerwca 2008r. M. S. dostarczyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt [...] z którego wynika, że nabyła ona wprost spadek po J. S. Dnia 8 lipca 2008r. zostało ponownie wszczęte postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granicy między działką 2890/1 stanowiącą własność M. S. a działką 2884 stanowiącą własność T. Z. oraz działką 3111 stanowiącą własność M. S. a działką 3110 stanowiącą własność T. Z.

Dnia 28 listopada 2008r. odbyła się w terenie wizja w sprawie przebiegu granic pomiędzy opisywanymi działkami. Strony zostały pouczone, że w przypadku zgodnego bezspornego okazania granic na gruncie, granice te po dokonaniu pomiaru zostaną wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i budynków. Starosta wskazał, że w trakcie rozprawy wykorzystano operat pomiarowy wpisany do ewidencji zasobu powiatowego za nr. [...], w którym znajdowały się dane pomiarowe ustalonych wówczas granic oraz podpisany przez strony protokół graniczny. Strony jednak nie uznały granic uwidocznionych w operacie, wskazując odmienny przebieg granic. Ustalono, że granica pomiędzy działką nr 3111 a działką nr 3110 częściowo jest sporna. Na odcinku przedstawionym na szkicu polowym od punktu 3 do kamienia granicznego położonego ok. 100 m od zabudowań gospodarczych strony wskazały różny przebieg granicy. T. Z. żądał ustalenia granicy według mapy ewidencyjnej, zaś M. S. wniosła, aby ustalić tę granicę według starych śladów granic i użytkowania. W odniesieniu do części granicy pomiędzy działkami 2890/1 i 2884 również nie było zgody stron i każda z nich wskazywała inny przebieg granicy. M. S. nie wyraziła zgody na przebieg granicy przez punkt 11 - kamień granitowy, natomiast T. Z. żądał ustalenia przebiegu granicy od pkt. 10 przez pkt 11 do pkt 12.

W związku z powyższym, oraz stwierdzeniem przez organ, że między stronami postępowania istnieje wieloletni spór graniczny Starosta uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dla celów ewidencji gruntów granicy bezspornego spokojnego użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Starosty rozstrzygnięcie istniejącego sporu granicznego nie było możliwe na drodze postępowania o ustalenie granic, a może to nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Starosta wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (II SA 1384/99, Lex 46228), zgodnie z którym "Przepisy ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów."

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła M. S. zarzucając, że organ l instancji bezzasadnie umorzył postępowanie, zaś jej zdaniem powinien sprawę załatwić merytorycznie, a nie kierować ją do postępowania rozgraniczeniowego. Załatwienie sprawy powinno zdaniem odwołującej polegać na wydaniu decyzji o ujawnieniu w ewidencji poprawnych danych określających przebieg granic. Dane dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami 3110 i 3111, oraz 2890/1 i 2884, na aktualnych mapach ewidencyjnych są wynikiem błędu popełnionego przez organy ewidencyjne. Odwołująca zarzuciła nadto przewlekłość postępowania po wydania przez WSA wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 241/07.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 14 kwietnia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że między stronami postępowania istnieje wieloletni konflikt mający charakter sporu granicznego dotyczący granic między działką 2890/1 stanowiącą własność M. S. a działką 2884 stanowiącą własność T. Z. oraz działką 3111 stanowiącą własność M. S. a działką 3110 stanowiącą własność T. Z. W związku z tym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dla celów ewidencji gruntów granicy bezspornego spokojnego użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że brak zgodnych wskazań co do przebiegu granic powoduje, że rozstrzygnięcie zaistniałego błędu nie jest możliwe w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. S., która ponownie zakwestionowała umorzenie postępowania administracyjnego i zarzuciła, że organy nie zrealizowały obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nałożonego przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt III SA/Kr 241/07. Skarżąca domaga się merytorycznego załatwienia sprawy spornych granic, a nie umarzania postępowania i kierowania sprawy do postępowania rozgraniczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2009r. przyznał prawo pomocy - zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata z urzędu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzupełnił akta sprawy przekazując uwierzytelnioną kopię odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r. nr [...]. Nadto podał, że wizja wyznaczona na dzień 22 listopada 2006r. odbyła się w obecności uprawnionego geodety, który przygotował ponownie dokumentację stanowiącą podstawę do wydania decyzji, lecz wobec niemożności ustalenia na gruncie bezspornego przebiegu granicy i protokół sporządzony w terenie nie został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt.1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje powyższe zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust.2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

-prawomocnych orzeczeń sądowych,

-aktów notarialnych,

-ostatecznych decyzji administracyjnych,

-aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania.

Usuwanie zatem błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.04.2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289).

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącą do Starosty w dniu 6 marca 2006 r. We wniosku tym skarżąca domagała usunięcia błędu znajdującego się na "nowej mapie", twierdząc, granice pomiędzy działkami stanowiącymi jej własność, nr 2890/1, 2889 i 3111, a działkami nr 2884, 3109 i 3110 stanowiącymi własność T. Z. Wskazuje na to jednoznacznie treść pisma - wniosku skarżącej (k. 4 akt adm.), jak i treść zawiadomień o wszczęciu postępowania skierowanych do skarżącej, oraz uczestników postępowania (k. 5 -7 akt adm).

W toku postępowania wszczętego tak sformułowanym wnioskiem zapadły następujące rozstrzygnięcia organów administracji, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie :

1. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. [...], uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] 2006 r. [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów dot. zmiany konfiguracji i powierzchni działek ewid. stanowiących własność M. S. i J. S. - nr. 3111, oraz T. Z. - o nr. 3110,

2. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., [...] wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów dot. zmiany konfiguracji i powierzchni działek ewid. stanowiących własność M. S. i J. S. - nr 2890/1, oraz T. Z.- nr. 2884,

3. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2007 r., III SA/Kr 241/07 uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną w pkt. 2 (tj. dotyczącą działek nr 2890/1 i 2884), zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granicy odnośnie działek 2890/1 i 2884, oraz 3111 i 3110.

Podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 kwietnia 2009 roku dotycząca działek : nr 2890/1 i 3111 (własność M. S.), oraz nr 2884 i nr 3110 (własność T. Z.) została więc wydana po dokonaniu przez tut. Sąd kontroli ostatecznej decyzji dotyczącej wprowadzenia zmian ewidencyjnych odnośnie działek nr 2890/1 i 2884. Zatem w tej części rozstrzygnięcia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był związany wyrażoną w wyroku WSA oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zgodnie z postanowieniami art. 153 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem z wykładnią prawa, a ta - w związku z postanowieniami art. 138 i 141 § 4 , może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. LexisNexis, wyd.2 kom. do art. 153). Z porównania treści uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2007 r. z wynika, że w toku dalszego postępowania organ dokonał prawidłowego ustalenia stron postępowania, biorąc za podstawę treść postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po J. S. zmarłym 3 sierpnia 1999 r. nabyła w całości M. S. - skarżąca. Dalsze wskazania, oraz ocena prawna, które zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku nie zostały przez organ uwzględnione. Sąd wskazał, że "wydanie w sprawie decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian, stosownie do przepisu § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza, iż powstał obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Implikuje to spełnienie przewidzianego art. 7 i 77 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, gdyż dopiero ocena całokształtu zebranego materiału daje organowi podstawę do przyjęcia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe reguły zostały w sprawie naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ocena ta dotyczyła uwzględnienia przez organ dokumentu pn.: "operat pomiarowy zespół bazowy pomiaru uzupełniającego działek 2884, 2890/1, 3110, 3111", zawierającego istotne braki, co skutkowało przyjęciem przez organ ustaleń przedwczesnych, nie opartych na zebraniu całego materiału dowodowego.

Postępowanie przeprowadzone po uchyleniu przez Sąd decyzji WINGiK z dnia [...] 2006 r. , oraz po uchyleniu przez WINGiK decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r. sprowadziło się (oprócz ustalenia następcy prawnego J. S.) do przeprowadzenia przez organ l instancji w dniu 28 listopada 2008 r. wizji w terenie na działkach nr 3110, 3111, 2890/1 i 2884, celem okazania i ustalenia granic. W trakcie czynności wykonywanych na gruncie "wykorzystano"- jak to określił organ (str. 2 uzasadnienia decyzji Starosty) operat pomiarowy nr. [...], co do którego wypowiedział się już negatywnie WSA. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania zapadła zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej, jako bezprzedmiotowe.

Analiza przedstawionych przez organ akt administracyjnych, jak i mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy i rozporządzenia daje podstawy do uznania, że decyzja ta narusza zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, a także przepis art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organ nieprawidłowo uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu. We wniosku tym bowiem, jak wynika już z samej jego treści, skarżąca kwestionowała przebieg granic na mapie ewidencyjnej między wyżej opisanymi działkami, wskazując na niezgodność tego przebiegu z granicami przedstawionymi na mapie katastralnej. Taka treść żądania wynikała również ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma skarżącej do Głównego Geodety Kraju, które to pismo dotyczył błędnie przedstawionej na mapie ewidencyjnej granicy między działkami 3110 i 3111. W toku postępowania, w trakcie przeprowadzanych wizji skarżąca podnosiła i wskazywała prawidłowy według niej przebieg granicy, którego nie odzwierciedla aktualna mapa ewidencyjna. Także organy wskazywały na istnienie błędu w wykazaniu przebiegu granicy między działkami 3110 i 3111 (decyzja Starosty z dnia [...] 2006 r. [...], decyzja WINGiK z dnia [...] 2006 r., w której organ ten wskazywał na konieczność wyjaśnienia wieloletniego błędu, skoro na jego istnienie wskazuje organ l instancji). Przebieg postępowania administracyjnego wskazuje, że jedną z przyczyn nieuzasadnionego umorzenia postępowania była okoliczność, iż organ nie ustalił precyzyjnie przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Jest oczywiste, że treść żądania skierowanego do organu wyznacza przedmiot postępowania i organ nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jednakże już samo skierowanie żądania wszczęcia postępowania stwarza po stronie organu obowiązki wynikające zarówno z przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego, konieczność dokonania oceny formalnej i procesowej podania, jak i obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, przy czym ten ostatni wymóg dotyczy nie tylko fazy wstępnej po wniesieniu podania, ale całego przebiegu postępowania. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony ( por. uwagi B. Adamiak do art. 6 i 63 kpa [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008). Rzeczą organu pierwszej instancji było doprowadzenie do sprecyzowania przez skarżącą żądania wszczynającego postępowanie, a więc wyjaśnienie, czy skarżąca zarzuca naruszenie zasad, jakimi organ winien był kierować się przy zakładaniu ewidencji gruntów, a więc na błąd przy zakładaniu ewidencji, czy też uważa, że mapa katastralna stanowi jedyny dokument prawidłowo odzwierciedlający przebieg granicy, czy też uważa, że wyłącznym wskazaniem prawidłowego przebiegu granicy jest stan wynikający z aktualnego stanu posiadania. Nie można również wykluczyć, że podstawą żądania skarżącej mogłyby być zdarzenia prawne, mające miejsce już po założeniu ewidencji. Skoro jednak organ nie doprowadził do precyzyjnego wyartykułowania żądania wniosku, to konsekwencją takiego stanu rzeczy musiały być braki w przeprowadzonym postępowaniu - nie wiadomo w jakiej dacie była założona ewidencja i wg. jakich zasad, co było podstawą wykazania granic w zakładanej ewidencji (mapy katastralne, okazanie granic). Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałyby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy powyższe dane - map katastralnych, map ewidencyjnych i dokumentów na podstawie których ewidencja była zakładana. W rezultacie organ błędnie umorzył postępowanie. Błąd ten polegał na braku ustalenia rzeczywistego przedmiotu postępowania, co było wynikiem naruszenia na etapie wszczęcia postępowania wskazanych wyżej zasad wynikających z art. 63 § 2 w zw. z art. 9 kpa, oraz na naruszeniu przepisu prawa materialnego- a to § 47 ust. 3 rozporządzenia ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi : "W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Treść zaskarżonej decyzji, jak i przebieg postępowania wskazuje, że organy słusznie przyjęły jako drogę załatwienia wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 6 marca 2006 r. przeprowadzenie postępowania administracyjnego a nie drugą możliwość polegająca na żądaniu dostarczenia przez skarżącą dokumentów, o kotnych mowa w art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taki wybór obligował jednak organy, po uprzednim sprecyzowaniu żądania skarżącej, do przeprowadzenia postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 kpa, na co zwrócił już uwagę WSA w wyroku, którym organy były związane. W uwzględnieniu tych reguł organy winny były również odnieść się do informacji skarżącej o mającym miejsce w 1999 roku postępowaniu administracyjnym, dotyczącym, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma do Głównego Geodety Kraju, wykazania przebiegu granicy pomiędzy działkami 3110 i 3111. Informacja ta pozostała bez reakcji organów, przy czym z treści tego pisma można by wnioskować, że postępowanie w tym przedmiocie toczyło się i zostało umorzone. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zatem błędem było uznanie, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Sprawa wymagała - po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego powyższe uwagi wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, że instytucja umorzenia postępowania, uregulowana w przepisie art. 105 § 1 kpa, wiąże się z bezprzedmiotowością, czyli brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 105 kpa (Dz.U. 00.98.1071) LEX/el. 2010). Jak powszechnie i jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, gdy brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. op.cit., także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck 2008, 9 wydanie). Przebieg kontrolowanego postępowania wskazuje na wniosek przeciwny, aniżeli stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga podkreślenia, że podjęte przez organy czynności polegające na próbie tylko wyjaśnienia istnienia niezgodności, czy też błędu, podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą, polegające na próbie ustalenia przebiegu granicy na gruncie, stosownie do treści § 37 i § 38 rozporządzenia, nie stanowią i nie mogły stanowić w stanie rozpatrywanej przez organy sprawy podstawy sprostowania ewentualnego błędu powstałego przy zakładaniu ewidencji. Przepisy te bowiem dotyczą przypadku, o którym mowa w § 37, czyli braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym i nie są podstawą do prostowania błędów w ewidencji. Nadto, nie można utożsamiać istnienia ewentualnego błędu powstałego przy zakładaniu ewidencji z istnieniem sporu granicznego - wszak możliwa jest sytuacja, w której błąd taki zostanie usunięty, lecz nie spowoduje to zażegnania sporu granicznego, który będzie mógł zostać rozstrzygnięty tylko w innym postępowaniu.

Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi nadto do wniosku, że bezprzedmiotowym było kierowanie do stron kolejnego, po wyroku WSA, oraz po wydaniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] 2006 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 38). Uchylenie przez sąd decyzji dotyczących działek 2884 i 2890/1, oraz uchylenie przez Winnik decyzji dotyczącej działek 3110 i 3111 do ponownego rozpatrzenia nie spowodowało konieczności wszczynania "na nowo" postępowania administracyjnego, wszczętego już raz wnioskiem skarżącej z dnia 6 marca 2006 r. Uchybienie to, polegające na naruszeniu art. 61 § 4 kpa nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, a należało je potraktować jedynie jako informację organu, że kwestie dotyczące granic rozpatrywane będą w jednym postępowaniu, co skutkowało objęciem ich jedną, zaskarżoną decyzją.

Ponownie rozpatrując sprawę wszczętą wnioskiem M. S., organy winny mieć na względzie przede wszystkim treść i prawidłową wykładnię przepisów postępowania, które zostały naruszone wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 63 § 2 w zw. z art. 9, art. 77, art. 105 § 1 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego - § 37, 38 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę wszczętą wnioskiem M. S., organy winny mieć na względzie przede wszystkim treść i prawidłową wykładnię przepisów postępowania, które zostały naruszone wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wobec zatem zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, przewidzianych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało na podstawie powyższych przepisów orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 250 ustawy.