Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1460/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 132 ust 2 i 3, art 98 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: ART 135, ART 145 § 1 PKT 1 LIT A I C
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ART 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/10 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 1250/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek rozpoznania skargi K. C., uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - w części, w której decyzje te dotyczyły wniosku skarżącego, w pozostałym zaś zakresie, skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...] Prezydent D. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach równych: B. B., A. B., H. C. i M. D. stanowiącej działki nr [...] i [...], ustalając z tego tytułu odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. H. C., A. B. i K. C. ( jako spadkobiercy M. D. i B. B. ) wystąpili o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odsetek za zwłokę w jego wypłacie podając, że ustalone w decyzji z dnia [...] września 1980 r. odszkodowanie nie zostało wypłacone zarówno właścicielom nieruchomości, jak i ich spadkobiercom.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent D. , wykonujący zadania z zakresu administracji urzędowej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu wyżej wspomnianego postępowania, gdyż -zdaniem organu - żądanie wypłaty odszkodowania stanowiło roszczenie cywilne, a zatem ewentualny spór, dotyczący waloryzacji i odsetek za opóźnienie, winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym.

Rozpoznając sprawę, w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez K. C., Wojewoda Ś. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając pogląd, że roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie ma charakter cywilny, mimo że jego źródłem był akt administracyjny.

Na wyżej przedstawioną decyzję K. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której – powołując się na przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne – akcentował, że sprawa dotycząca waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ma charakter sprawy administracyjnej.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta D. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] - w części, w której decyzje te dotyczyły wniosku skarżącego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki uznał, że zobowiązany do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie był w stanie udokumentować, iż wypełnił swój obowiązek, a więc żądanie wypłaty przyznanego odszkodowania było zasadne. Osoby wywłaszczonej ( lub jej spadkobierców ) nie obciążała bowiem konieczność wykazania, że świadczenie nie zostało spełnione. Żądanie wypłaty odszkodowania podlegało ponadto rozpoznaniu sprawy, w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż ustawa ta nie zawiera w przedmiotowym zakresie regulacji intertemporalnych, a także wyłączeń.

Przytaczając treść art. 132 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd Wojewódzki w obszernym uzasadnieniu wyroku podkreślił, że wielkość waloryzowanej kwoty, która ma być wypłacona uprawnionemu jest pochodną ustalonego wcześniej odszkodowania i zastosowanych współczynników, służących jego waloryzacji (art. 5 w/w ustawy).

Instytucję waloryzacji – jak wywodził Sąd - przewiduje wprost przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji tej dokonuje zaś: organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Z uwagi na fakt, iż przepis ten nie rozstrzyga w bezpośredni sposób, w jakiej formie prawnej winno dojść do waloryzacji odszkodowania, powyższe wymagało – jak wyjaśnił Sąd - zastosowania argumentów o charakterze systemowym i funkcjonalnym. Przywołując poglądy przeciwne, wyrażane przez część doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stanowiska tego nie podziela, bowiem zasadnym i bardziej przekonującym – jego zdaniem – był pogląd, że zarówno dokonanie waloryzacji wypłacanego odszkodowania, jak i określenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę, winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zwłaszcza, że adaptacja dla decyzyjnego trybu rozstrzygania o waloryzacji i odsetkach dotyczących wspomnianego wyżej odszkodowania, była wyraźnie widoczna w orzecznictwie sądowym ostatnich lat.

Sąd w tym miejscu wyjaśnił też, że wprawdzie w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK 1995, nr 1 poz. 19) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dopuszczalna jest droga przed sądem powszechnym w sprawach roszczeń akcesoryjnych do należności pieniężnych, wynikających ze stosunku administracyjnego, zaś w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK 2000 nr 5, poz. 143) orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale orzeczenia te zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym. W w/w sprawach rozważania Trybunału dotyczyły dopuszczalności drogi sądowej w sytuacjach, w których roszczenia odnosiły się do zobowiązań pieniężnych, wynikających z decyzji administracyjnej, w ogóle nie były regulowane w przepisach prawa. W sytuacji takiej luki prawnej, Trybunał uznał za celowe przyjęcie, że sporów na tle takich roszczeń nie można wyłączyć z sądowego trybu dochodzenia na zasadach ogólnych przed sądami powszechnymi, poprzez odmowę uznania ich cywilnoprawnego charakteru tylko z tego powodu, że źródłem roszczenia jest stosunek administracyjny. Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał w w/w sprawach nie oznaczało zatem – wg Sądu Wojewódzkiego, że charakter cywilny mają zawsze wszystkie roszczenia pieniężne wywodzące się z aktu administracyjnego.

W związku z powyższym, przywołując bogate orzecznictwo sądowe oraz poglądy części doktryny, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, jego ustalenie jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Nie budzi też wątpliwości, że orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego, a sprawy dotyczące wywłaszczenia są sprawami z zakresu administracji publicznej. Z faktu, iż w ustawie w art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 i 5, wyraźnie wskazano na administracyjny tryb i kompetencję organu administracji do ustalenia odszkodowania, nie można wywodzić, że w konsekwencji pozostałe instytucje związane - na gruncie ustawy - z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość mają charakter cywilnoprawny i należą do drogi postępowania cywilnego.

Waloryzacja jest bowiem – jak wyjaśnił Sąd - uaktualnieniem wartości odszkodowania, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu a jej dokonanie, na dzień zapłaty odszkodowania, jest obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wypłaty. W tej sytuacji należało więc przyjąć, że żądanie dokonania waloryzacji nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz na tle stosunku administracyjnoprawnego. Skoro bowiem spór o odszkodowanie nie był sprawą cywilną ( nie powstawał na tle stosunku cywilnoprawnego), to nie można odmiennie kwalifikować sporu o jego waloryzację, będącą przeliczeniem wysokości ustalonego odszkodowania z zastosowaniem ustawowych współczynników.

Ponadto, Sąd podnosił też, że odesłanie osoby wywłaszczonej na drogę procesu cywilnego - na etapie wypłacania ( i waloryzowania ) odszkodowania - oznaczałoby, że stronę tę obciąży znaczne ryzyko procesowe i finansowe. Dochodząc roszczenia wywłaszczony musiałby: wytoczyć powództwo, określić wartość roszczenia i ponieść związane z procesem koszty, w tym ryzyko wiążące się z konsekwencjami niekorzystnego wyniku postępowania. Takie ukształtowanie instytucji musiałoby budzić wątpliwości w kontekście konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za pełnym odszkodowaniem.

Wobec tego, waloryzacji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - należało dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, w drodze decyzji.

Podobnie – wg Sądu Wojewódzkiego - należało potraktować roszczenie o odsetki. Skoro bowiem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowywał administracyjny charakter. Nie zmienia tego przy tym postanowienie art. 132 ust. 2 ustawy, gdyż odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego nie oznaczało, aby sprawę roszczenia o odsetki, powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnym, należało każdorazowo uznać za sprawę cywilną. Odesłanie to pozwala tylko na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy cywilnej, dotyczącymi np. wysokości odsetek.

Odnosząc się do zagadnienia formy prawnej, w jakiej winno dojść do waloryzacji lub ustalenia wysokości odsetek, Sąd Wojewódzki zauważył, że nie podziela poglądu, iż realizacja tych roszczeń następuje poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, polegającej na obliczeniu kwot i ich faktycznej wypłacie. Wg Sądu, rozstrzygnięcia te winny przybrać formę decyzji administracyjnej tym bardziej, że pogląd taki zdawał się przeważać w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to orzecznictwo w tym miejscu zostało przywołane.

W szczególności Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie można się zgodzić, iż zmiana przepisu art. 132 ust. 3 ustawy, polegająca na dodaniu zdania drugiego, stanowiła by dowód na zamiar ustawodawcy wyłączenia kwestii waloryzacji z trybu decyzyjnego. Przepis ten bowiem przewiduje wprost, że wskazane w nim podmioty "dokonują" waloryzacji. Problem dotyczył zatem tego, jaką formę winno przyjąć to "dokonanie", skoro sprawa należała do trybu postępowania administracyjnego.

W tej mierze Sąd odwołał się w szczególności do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. (sygn. akt OPK 24/99), w której Sąd ten stwierdził, że brak wyraźnego wskazania w ustawie na konieczność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji, także w sytuacji, gdy przepisy danego aktu, regulując pewną instytucję wyraźnie na tę formę wskazują w odniesieniu do innych czynności, nie oznacza, że forma decyzji nie powinna być zachowania. W uzasadnieniu zaś uchwały podniesiono, iż dla rozstrzygnięcia kwestii formy, brak jej określenia w przepisie regulującym pewną instytucję, nie może mieć rozstrzygającego znaczenia, gdyż w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy ( np. zezwala, przydziela, stwierdza).

Zdaniem Sądu zatem, niewątpliwe było, że jakkolwiek uprawnienie strony do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w waloryzowanej wysokości wynikało z przepisu, to już jego wysokość wymagała ustalenia i skonkretyzowania, na co wskazywało użyte określenie, że podmiot "dokonuje waloryzacji". Choć zatem sama wypłata zwaloryzowanego odszkodowania i odsetek jest czynnością materialno-techniczną, to musi być ona jednak poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, za jaki okres, w jakiej wysokości, przy zastosowaniu których wskaźników waloryzacja winna być dokonana. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji, w tym przypadku o charakterze związanym.

Dla uznania decyzyjnego trybu orzekania w przedmiotowych kwestiach nie stał też – wg Sądu Wojewódzkiego - na przeszkodzie krąg podmiotów, zobowiązanych do dokonania waloryzacji, gdyż - wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 122/08) – Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż art. 1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej, ale też inne organy państwowe i podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji, mogą być powołane inne podmioty. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Poza tym uzasadniając przyjęty przez siebie w rozpatrywanej sprawie pogląd, Sąd Wojewódzki zwracał też uwagę na kwestie natury systemowej. Instytucja waloryzacji świadczenia o charakterze administracyjnym nie jest bowiem przewidziana tylko w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przewiduje ją także m.in. przepis art. 148 ust. 3, regulujący obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej przez osoby do tego zobowiązane. Regulacja art. 148 jest zaś analogiczna, jeśli chodzi o zastosowany mechanizm. Opłata ustalana jest decyzją, co wprost przewiduje przepis ustawy. Obowiązek zapłaty opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Wysokość opłaty adiacenckiej, ustalona w decyzji podlega natomiast waloryzacji ( art. 148 ust. 3 ustawy ) a do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego ( art. 148 ust. 2 ustawy ). Także więc w tym przypadku ustawodawca wprost nie uregulował formy dokonania waloryzacji. Odmowa uznania, że właściwą formą jest w tym przypadku decyzja administracyjna oznaczałaby - jak akcentował Sąd - że waloryzacja świadczenia należnego od strony jak i ewentualne odsetki, byłyby modyfikowane w drodze czynności technicznej, co nie zapewniałoby ochrony interesów strony zobowiązanej.

Powyższe względy przemawiały – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – za trafnością zarzutów zawartych w skardze, co do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wskutek błędnego przyjęcia przez organy administracji obu instancji, że analizowana sprawa miała charakter cywilny.

Sąd zwrócił jednak w tym miejscu uwagę, iż z mocy art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, który ma w tym interes prawny, który cechuje to, że ma on charakter indywidualny. W przypadku roszczenia odszkodowawczego, które ma wartość pieniężną, czyli jest świadczeniem podzielnym, interes prawny w kwestionowaniu decyzji, jest zatem ograniczony do udziału we współwłasności. Powyższe więc oznaczało to, iż skarżący - jako spadkobierca poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości - był legitymowany do kwestionowania rozstrzygnięcia jedynie w tej części, w jakiej uprawniony byłby do odszkodowania. Nie miał on natomiast żadnego tytułu prawnego do otrzymania świadczenia pieniężnego, należnego pozostałym współwłaścicielom, którzy skargi nie wnieśli.

W zalecenia dotyczących dalszego toku postępowania, Sąd polecił zatem by przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji poczynił ustalenia co do wysokości udziału przysługującemu jego poprzednikowi prawnemu we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z przyjętym przez Sąd Wojewódzki stanowiskiem. O ile zaś ustalone decyzją z dnia 11 września 1980 r. odszkodowanie nie zostało wypłacone, jego wysokość winna podlegać waloryzacji i wypłacie wraz z odsetkami – w kwotach odpowiadających udziałowi we współwłasności, przysługującemu poprzednikowi prawnemu, co wymagało rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w formie decyzji administracyjnej co do istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1 i 3 wyroku, Wojewoda Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) przez przyjęcie, że roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania winno być rozpoznawane w drodze postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie odnośnie waloryzacji i wysokości odsetek powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ I i II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. a tym samym, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, Wojewoda Ś. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 jego sentencji i - w tym zakresie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z zasądzeniem na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że nie zgadza się z orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej części, gdyż zgodnie z zasadą waloryzacji, wyrażoną w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Przyjęcie natomiast dla waloryzacji formy decyzji administracyjnej, która podlega kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, spowodowałoby niemożność wypełnienia dyspozycji w/w przepisu. Nie można by było dokonać w tej sytuacji waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. Przyjęty bowiem - w decyzji rozstrzygającej o waloryzacji - dzień zapłaty odszkodowania nie byłby, właśnie ze względu na zaskarżalność decyzji - faktycznym dniem zapłaty tego odszkodowania.

W związku z powyższym, należało uznać, że waloryzacja odszkodowania stanowi czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia i nie podlega konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Tylko wtedy bowiem możliwa jest waloryzacja odszkodowania na dzień jego zapłaty (por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13.04.2006r. II SA/GI 432/05, WSA w Krakowie z dnia 20.10.2008r. II SA/Kr 823/08).

Zdaniem Wojewody Ś. uzasadnionym był również pogląd, że niedokonanie waloryzacji lub wadliwe jej dokonanie, stanowiło nienależyte spełnienie świadczenia zapłaty odszkodowania, jako obowiązku cywilnoprawnego, a ewentualny spór co do istnienia i zakresu tego obowiązku podlegał rozstrzygnięciu w sprawie przed sądem powszechnym.

Argumentując stanowisko o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania, skarżący kasacyjnie odwoływał się zwłaszcza do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995r. W 14/94 (OTK 1995/1 poz. 19) oraz wyroku z dnia 10 lipca 2000r. SK 12/99 (OTK ZU 2000/5 poz. 143), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sprawami cywilnymi - w rozumieniu art. 1 k.p.c. - są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.c., gdyż działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w Kodeksie cywilnym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego.

Z uwagi na powyższe, podzielając ten pogląd, Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 8 marca 200l r. III KKO 5/2000 (OSNAPiUS 2002/5 poz. 128) przyjęło, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w wymienionym przepisie mowa jest o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, którego wypłata następuje według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości), właściwy jest sąd powszechny.

W związku z tym, żądanie wypłaty odszkodowania przy zastosowaniu mechanizmów waloryzacyjnych i odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, miało – zdaniem skarżącego kasacyjnie - również charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny.

W świetle więc powyższego – jak wywodził skarżący organ - niedopuszczalne było rozstrzygnięcie odnośnie waloryzacji i wysokości odsetek w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym zatem słusznie organ I instancji, działając na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, a organ II instancji to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a.

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. Nr 153, poz. 1270 z p. zm.).

Odpowiadając na skargę kasacyjną, K. C. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, zwracając szczególną uwagę na fakt, że konsekwencją przyjęcia zapatrywania wyrażonego przez autora skargi kasacyjnej byłoby uznanie roszczenia, podnoszonego przez stronę jako - w świetle prawa cywilnego - przedawnionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. a oraz obrazy prawa materialnego, to jest art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię.

Wskazane wyżej podstawy kasacyjne były za sobą zaś ściśle powiązane, gdyż w istocie rzeczy, o ich zasadności czy jej braku, decydowała w analizowanej sprawie wykładnia prawa materialnego.

Zagadnieniem, które w tym przypadku wymagało rozstrzygnięcia była kwestia określenia sposobu dokonywania waloryzacji odszkodowania, przyznanego byłemu właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości w decyzji o jej wywłaszczeniu a także naliczenie należnych mu - z tytułu opóźnienia w wypłacie przyznanej sumy odszkodowania - odsetek.

Powyższą kwestię reguluje art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2), zaś wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty a waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania (ust. 3).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że wskazane wyżej regulacje prawne na przestrzeni szeregu lat budziły istotnie wątpliwości interpretacyjne, w tym sensie, że kontrowersyjną rzeczą był tryb waloryzowania przyznanego wywłaszczonemu odszkodowania i naliczania należnych mu odsetek. Zaznaczyć przy tym wymaga, że o ile tryb administracyjny dla dokonywania waloryzacji tego rodzaju odszkodowania raczej nie budził w orzecznictwie większych wątpliwości, o tyle sporną bardziej była kwestia sposobu przyznawania odsetek. Podkreślenia jednak wymaga, że od kilku lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w zasadzie jednolite i przyjmuje, że obie omawiane instytucje są realizowane w trybie administracyjnym (vide np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 232/12, LEX nr 1115964 a także wyroki: z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 869/11, LEX nr 1216582, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 103/10, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09, z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1272/08, z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1049/07 i z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05). Stanowisko to jest również podzielane w literaturze specjalistycznej (vide: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3. Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2008 str. 483 i nast., "Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz Gerard Bieniek i Zenon Marmaj, wyd. II, Warszawa – Zielona Góra 1995, str. 193 i nast. oraz Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna", wyd. 3, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2006).

Stwierdzić bowiem należy, że zarówno waloryzacja odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, jak i odsetki od ustalonej jego kwoty, są ściśle powiązane z samym odszkodowaniem, które (okoliczność bezsporna) podlega ustaleniu w postępowaniu administracyjnym. Każda przy tym z w/w instytucji spełnia inne funkcje i z tego powodu – jak zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2378/00, LEX nr 81740) – stanowi odrębne zagadnienie. Waloryzacja – jak wyjaśnił Sąd we wspomnianym wyroku - oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 §1 k.c. Wg tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, iż przyjęcie dla waloryzacji formy decyzji administracyjnej, która podlega kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, powoduje, że nie jest w istocie możliwe dokonanie waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty, nie jest w rzeczywistości problemem. Zaskarżenie bowiem decyzji waloryzacyjnej, skutkujące wydłużeniem się czasu jej realizacji, jest niejako "uzupełniane" poprzez zrekompensowanie stronie ewentualnej straty, poprzez naliczenie należnych jej odsetek. Przyjęcie zaś drogi administracyjnej dla waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest - jak wyżej wspomniano uzasadnione ścisłym związkiem, jaki występuje pomiędzy ustaleniem przez organ wysokości odszkodowania a jego waloryzacją. Zaakcentować bowiem należy, że waloryzacja nie jest świadczeniem: samodzielnym czy dodatkowym, które jest tylko powiązane z roszczeniem głównym, ale wpływa bezpośrednio na jego wysokość. Powoduje, że ustalona poprzednio przez organ kwota odszkodowania zostaje aktualnie urealniona.

Z tego powodu regulacje prawne, dotyczące samego odszkodowania przekładają się niejako na instytucję jego waloryzacji.

Nieuzasadnione były również zarzuty dotyczące poglądu, że waloryzacja wymaga formy decyzji administracyjnej. Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż - w świetle obecnie obowiązującej regulacji prawnej - waloryzacja jest czynnością tylko obrachunkową. Wskazać bowiem w tym miejscu wypada na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. ( sygn. akt I OSK 122/08), w którym Sąd stwierdził, że ponieważ ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy. Chociaż zatem przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że waloryzacji może dokonywać nie tylko organ, ale i osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku , w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art.1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają zatem nie tylko organy administracji publicznej, ale też inne organy państwowe i inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.

Niezależnie jednak od tego stanowiska, można również rozważać sytuację, że omawiany przepis – w swym aktualnym brzmieniu – stanowi podstawę do dokonywania samodzielnie waloryzacji przez osoby lub jednostki organizacyjne zobowiązane do zapłaty odszkodowania. Jeśli jednak takiej waloryzacji podmioty te nie dokonują albo uprawniony nie zgadza się z dokonaną waloryzacją to w kwestii tej organ wydaje decyzję administracyjną.

Odnosząc się do zagadnienia odsetek, należnych od kwoty ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zgodzić się trzeba, że przepis art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nawiązywanie w swej treści do regulacji Kodeksu cywilnego, może sugerować, że ustawodawca wiązał dochodzenie należnych odsetek od przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia z procesem cywilnym. Tym niemniej, zwrócić należy uwagę, że jeśli tak by w istocie rzeczy było, to przepis ten nie zawierał by klauzuli o stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego "odpowiednio". Sąd cywilny przepisy prawa cywilnego stosuje bowiem wprost. Użycie zaś terminu "odpowiednio" świadczy niezbicie o tym, że organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia odsetek od odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ma stosować, w tym przypadku, regulacje prawa cywilnego. Z racji zaś oczywistych odmienności, jakie zachodzą pomiędzy oboma postępowaniami, stosowanie tych przepisów następuje właśnie w sposób jedynie "odpowiedni".

W związku z powoływaniem się w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym orzecznictwem, zgodnie z którym do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, w sytuacji określonej w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, którego wypłata następuje według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości), właściwy jest sąd powszechny, wskazać należy, iż wyrażenie tego poglądu nie miało charakteru rozstrzygającego w niniejszej sprawie. W innych przy tym orzeczeniach Sąd Najwyższy zajmował odmienne stanowisko (np. uchwała z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, uchwała 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, LEX nr 3906 oraz uchwała z dnia 12 maja 1993 r., sygn. akt III CZP 50/93, OSNC 1993/12/221 i uchwała z dnia 26 maja 1995 r., sygn. akt I PZP 13/95, OSNAPiUS 1995 nr 23, poz. 286 dotyczące wprawdzie poprzedniego, ale analogicznego stanu prawnego). Ewolucja poglądów prawnych jest bowiem rzeczą naturalną i nie można w związku z tym uważać za niewzruszalne ustalonych w orzeczeniach stanowisk.

Niezasadnym również w rozpatrywanej sprawie było odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1 poz. 19) oraz wyroku z dnia 10 lipca 2000 r.(sygn. akt. SK 12/99, OTK ZU 2000/5 poz. 143). Jak słusznie wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, w w/w sprawach rozważania Trybunału koncentrowały się na kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sytuacjach, w których roszczenia stron odnosiły się wprawdzie do zobowiązań pieniężnych, wynikających z decyzji administracyjnej, ale nie były one w ogóle regulowane w przepisach prawa. W takiej więc jedynie sytuacji, aby wykluczyć swego rodzaju "lukę prawną", Trybunał uznał za celowe przyjęcie, że sporów na tle takich roszczeń nie można wyłączyć z sądowego trybu dochodzenia na zasadach ogólnych przed sądami powszechnymi. Analizowana sprawa, z uwagi na ściśle powiązanie waloryzacji z odszkodowaniem, nie należała zaś do tego rodzaju spraw.

Jak wyżej wspomniano, przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego przekładała się na kwestie procesowe, bowiem przyjęcie przez organy koncepcji drogi procesu cywilnego dla dochodzenia odsetek i waloryzacji odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia powodowało bezprzedmiotowość w tych sprawach postępowania administracyjnego, co w konsekwencji prowadziło do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Uznanie jednak przez Sąd Wojewódzki tego poglądu za wadliwy, powodowało, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu pierwszej instancji musiały podlegać uchyleniu. Jako, że pogląd Sądu Wojewódzkiego podzielił również orzekający Sąd drugiej instancji, zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za niezasadne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.