Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 681/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 21, art. 13, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Polskich Inwestycji Rozwojowych S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku J. W. z dnia [...] lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15, wydanego w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1 wyroku NSA) oraz odstąpił od zasądzenia od J.W. na rzecz Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku).

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. J.W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") - powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - zwrócił się do spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W. (obecnie działająca pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W. - dalej oba podmioty nazywane będą także jako - odpowiednio - "P. S.A." lub "P. S.A.", ewentualnie jako - "podmiot zobowiązany") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w siedzibie spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. dokumentów E. Polska S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. i P. S.A., które dotyczy dofinansowania przez P. S.A. projektu budowy elektrociepłowni gazowej.

Udzielając odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej, spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, iż ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i zawarte zobowiązania o zachowaniu poufności nie może udostępnić osobom trzecim dokumentacji związanej z finansowanymi przez Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. projektami.

W piśmie z dnia [...] września 205 r. skarżący wezwał P. S.A. do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc w uzasadnieniu wezwania, że udzielona odpowiedź nie stanowi decyzji administracyjnej, a także nie zawiera wskazania powodów, dla których zachodzi rzekoma podstawa do odmowy udostępniania żądanych dokumentów ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Strona skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę, że osoba podpisana pod pismem, zgodnie z zasadami reprezentacji spółki P. S.A. określonymi w KRS, nie jest uprawniona do jednoosobowej jej reprezentacji, co w konsekwencji oznacza, że odpowiedź na wniosek nie jest stanowiskiem tej spółki.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, spółka P. S.A. w piśmie z dnia [...] września 2015 r., powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 280 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1355 ze zm.) - wskazała, iż przedmiotem wniosku nie są informacje publiczne, w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto, spółka P. S.A. stwierdziła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a także są objęte klauzulą poufności wynikającą z treści porozumienia zawartego pomiędzy P. S.A. a E. Polska S.A. Spółka P. S.A. podniosła także, iż inwestycja realizowana jest przez Fundusz [...] (dalej: "[...]"). Spółka P. S.A. wskazała ponadto, że na zlecenie Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych B. S.A. świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego tego funduszu, w związku z czym zastosowanie ma art. 280 ust. 1 lit. e ustawy o funduszach inwestycyjnych, statuujący obowiązek P. S.A. zachowania tajemnicy zawodowej.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, spółka P. S.A. w piśmie z dnia [...] października 2015 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że żądane informacje w całości objęte są tajemnicą zawodową, w rozumieniu art. 280 ustawy o funduszach inwestycyjnych, a także stanowią tajemnicę przedsiębiorców, a jednocześnie są objęte klauzulą poufności na podstawie umowy. P. S.A. stwierdziła ponadto, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., albowiem nie dotyczą spółki P. S.A., jako podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez tą spółkę zadań publicznych, wobec czego nie istnieje obowiązek ich udostępnienia.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

P. S.A. stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Spółka P. S.A. wskazał ponadto, że nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. P. S.A. zauważyła, że działalność "innych osób prawnych" może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Natomiast, jak wskazała spółka, P. S.A. nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na spółkę obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych. Spółka wskazała, że P. S.A. powstała w ramach Programu Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie finansowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. Spółka została założona na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy. P. S.A. zauważyła, że Skarb Państwa, powołując tę spółkę, nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś jej rolą jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu. Spółka P. S.A. stwierdziła ponadto, że nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. P. S.A. podniosła, iż Skarb Państwa, jako większościowy akcjonariusz, jest jedynie właścicielem akcji tej spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością spółki, działającej w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. P. S.A. stwierdziła jednocześnie, że nawet przyjęcie, iż spółka ta spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał spółkę Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego J.W. z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność spółki P. S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz zasądzając od P. S.A. na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając uwzględnienie skargi - stwierdził, że w jego ocenie podstawę prawną zobowiązującą spółkę P. S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. Zdaniem Sadu pierwszej instancji, w świetle tego przepisu, zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne inne, niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to, kto jest ich właścicielem, a także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku, jak stwierdził WSA w Warszawie, zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółka P. S.A. przyznaje, iż spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz że jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji. WSA w Warszawie zauważył, że analiza statutu spółki P. S.A. wskazuje, że jej założycielem jest Skarb Państwa. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka ta została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Sad stwierdził, że kapitał spółki P. S.A. (kapitał zakładowy) tworzą środki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, jak uznał WSA w Warszawie, że Państwo powierzyło przedmiotowej spółce realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem spółki jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Sad uznał, że pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. W ocenie WSA w Warszawie, pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji RP. Sąd uznał ponadto, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. WSA w Warszawie stwierdził, że żądana w niniejszej sprawie informacja publiczna dotyczy porozumienia między spółką P. S.A. a innym podmiotem, które dotyczy dofinansowania inwestycji, a więc wydatkowania środków publicznych. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że spółka P. S.A., jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, powinna rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie skarżącej wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji spółka Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W. (dawniej: Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W.) wniosła o uchylenie spornego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność, na podstawie art.188 p.p.s.a., bądź o uchylenie spornego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Spółka Polski Fundusz Rozwoju S.A. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w zakresie statusu prawnego spółki P. S.A. na twierdzeniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a mianowicie, że: (i) "Spółka przyznaje, że spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji" (s. 8 wyroku), (ii) "Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu" (s. 9 wyroku), gdy w rzeczywistości spółka P. S.A. w toku całego postępowania konsekwentnie podnosiła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a Sąd pierwszej instancji w oderwaniu od stanowiska spółki, bez oceny jej statusu prawnego i przy lakonicznym uzasadnieniu faktycznym i prawnym - przyjął, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do zarzutów oraz stanowiska spółki P. S.A. wyrażonego w odpowiedzi na skargę na bezczynność, tj. przesłanek przemawiających za oddaleniem skargi na bezczynność, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pełnej analizy i oceny materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy co do charakteru informacji, o którą wnosił wnioskodawca, co skutkowało przyjęciem, że "dokumenty stanowiące podstawę zawarcia wstępnego porozumienia" stanowią "informację o wydatkach podmiotu publicznego", która jest informacją publiczną, gdy w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji w żadnym stopniu nie ocenił, jaki charakter mają ww. dokumenty, a lakoniczne stwierdzenie dotyczące informacji o wydatkach podmiotu publicznego nie może być uznane za całościowe i wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny prawnej i faktycznej przedmiotowych przesłanek uznania informacji za informację o sprawach publicznych; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że spółka P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy sam fakt założenia spółki przez Skarb Państwa, jak i wskazanie w statucie, że jej "celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie miejsc pracy" nie przesądzają o tym, że wspomniana spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji związanych z prowadzoną przez nią działalnością; żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowiące podstawę zawarcia wstępnego porozumienia nie obejmują i nie dotyczą sfery spraw publicznych, która to przesłanka musi być spełniona, by uznać podmiot za zobowiązany do udzielania informacji publicznej; powyższe skutkuje tym, że na gruncie niniejszej sprawy spółka nie może zostać uznana za podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a w konsekwencji nie była zobowiązana do udostępnienia wnioskowanych dokumentów;

2) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną i mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy w rzeczywistości dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, nie odnoszą się do sfery spraw publicznych, nie pochodzą od podmiotu, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. i w konsekwencji nie powinny być udostępnione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej spółka P.S.A. podniosła, że P. S.A. konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zauważyła, że w odpowiedzi na skargę wyjaśniła wcześniej, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., co wprost wynika z odpisu z KRS, jak również ze statutu spółki. Spółka P. przedstawiła także argumenty świadczące o tym, że nie wykonuje zadań publicznych, ani jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, nie figuruje w BIP, ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Zdaniem spółki P. S.A., ustalenie Sądu pierwszej instancji jakoby spółka przyznała, że jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zostało więc dokonane bez analizy akt sprawy oraz w oderwaniu od prezentowanego przez spółkę stanowiska. Ponadto, spółka P. S.A. zarzucił, że WSA w Warszawie, uznając spółkę za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zaniechał ustalenia, czy spółka P. S.A. jest podmiotem, który dysponuje majątkiem publicznym lub osobą prawną, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Według P. S.A., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zdaniem P. S.A., skład orzekający WSA w Warszawie błędnie i bezpodstawnie uznając tę okoliczność za bezsporną, odstąpił od oceny prawnej i nie rozpoznał tej kwestii, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto, NSA zarzucił, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, przy czym w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15, wydanego w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1 wyroku NSA) oraz odstąpił od zasądzenia od J.W. na rzecz Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuprawnionym założeniu, że publiczny charakter żądanej informacji oraz status spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej są przez nią przyznane, co znalazło wyraz w lakoniczności uzasadnienia i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji rozważań w zakresie tego statusu.

NSA uznał, że nie może uzyskać akceptacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, że spółka P. S.A. przyznała fakt dysponowania majątkiem publicznym i to, że Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą. NSA stwierdził, że okoliczności te, jako przesłanki warunkujące możliwość wydania orzeczenia zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udzielenie żądanej informacji, wymagały samodzielnego rozważenia przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, jak zauważył NSA, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do uznania okoliczności za przyznane, ogólnie jedynie stwierdzając, że Skarb Państwa jest założycielem spółki P. S.A. i jej kapitał zakładowy tworzą środki Skarbu Państwa. NSA zauważył jednak, że nie są to kryteria wystarczające do uznania, że spółka P. S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto, NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że za uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zdaniem NSA, wadliwość jego wykładni polega na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia pogłębionej analizy tego przepisu, skutkującym brakiem skonkretyzowania przesłanek rozstrzygających o kwalifikacji spółki, jako podmiotu zobowiązanego. NSA zauważył, że przepis ten nie definiuje pojęcia informacji publicznej, lecz określa krąg podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Według NSA, zawiera on w ust. 1 generalną zasadę, że obowiązane do udostępniania informacji o sprawach publicznych są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Niewątpliwie, jak stwierdził NSA, spółka P. S.A. nie jest organem władzy, niemniej - jak wskazał NSA - obowiązek udzielenia informacji publicznej ciąży jednak także na innych podmiotach, w szczególności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

NSA zauważył, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje dwie grupy podmiotów, w tym osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem NSA, odwołanie się do pozycji dominującej, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest jednak zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych.

NSA wskazał, że pojęcie pozycji dominującej zostało w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 798 ze zm. - dalej także: "u.o.k.k.") zdefiniowane w art. 4 pkt 10 (pozycja dominująca - to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%), odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. NSA wskazał, ze obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach. Jak wskazał bowiem NSA, obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w piśmiennictwie wyrażane jest stanowisko, że "błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. (...) słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego" przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą" (por. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, Rejent z 2015 r., nr 8, s. 113-114).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższy pogląd w niniejszej sprawie podziela.

W konsekwencji, NSA uznał, że sam fakt założenia spółki P. S.A. przez Skarb Państwa nie jest kryterium wystarczającym do uznania jej za osobę prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Zdaniem NSA, konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą spółki. NSA uznał, że kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną - zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k.

NSA stwierdził, że pominięcie tego aspektu skutkowało wadliwym ustaleniem przesłanek, które podlegały zbadaniu przez Sąd pierwszej instancji w ramach czynionych ustaleń faktycznych. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają bowiem zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych. W tej sytuacji, NSA uznał, że powołując się na statut spółki P. S.A., Sąd pierwszej instancji poprzestał na ustaleniu osoby założyciela, natomiast zaniechał analizy w zakresie pozostałych rozwiązań statutowych, mających znaczenie w kontekście przesłanki wywierania wpływu na funkcjonowanie przedmiotowej spółki.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W analizowanej sprawie skarżący J.W. w piśmie z dnia [...] lipca 2015r. skierował do spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W. (obecnie działającej pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W.) wniosek, w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w siedzibie spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. dokumentów E. Polska S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. i P. S.A., które dotyczy dofinansowania przez P. S.A. projektu budowy elektrociepłowni gazowej w T.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W tej sytuacji, uznać trzeba, iż kluczowa w niniejszej sprawie jest ocena, czy na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, można zaliczyć spółkę Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W., która obecnie działa pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W., do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W tym miejscu, należy wyraźnie wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, uznać należy, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268; por. także: m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, czy też wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Należy również bardzo wyraźnie wskazać, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. m.in. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie skargę J.W., związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi kasacyjnej spółki Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15, że Sąd ten, rozpatrując skargę J.W., przede wszystkim w sposób nieuprawniony założył, że publiczny charakter żądanej informacji oraz status spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zostały przyznane przez spółkę P. S.A., co znalazło wyraz w lakoniczności uzasadnienia i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji rozważań w zakresie statusu tej spółki. Ponadto, NSA zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że Sąd ten ograniczył się do ogólnego jedynie stwierdzenia, że Skarb Państwa jest założycielem spółki P. S.A. i jej kapitał zakładowy tworzą środki Skarbu Państwa, gdy tymczasem - w ocenie NSA - nie są to jednak kryteria wystarczające do uznania, że spółka P. S.A. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto, NSA zarzucił, że WSA w Warszawie dokonał wadliwej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., albowiem zaniechał przeprowadzenia pogłębionej analizy tego przepisu, co skutkowało brakiem skonkretyzowania przesłanek rozstrzygających o kwalifikacji spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. NSA zauważył, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje dwie grupy podmiotów, w tym osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. NSA uznał jednak, że odwołanie się w tym przepisie do pozycji dominującej, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując interpretacji pojęcia pozycji dominującej - poprzez odwołanie się do regulacji wyrażonej w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - zwrócił jednak uwagę, że pojęcie to odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji wyrażonej w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W konsekwencji, NSA uznał, że analizując pojęcie dominacji na potrzeby art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., należy mieć na względzie nie tyle znaczenie tego pojęcia w odniesieniu do sytuacją podmiotu na rynku, lecz znaczenie pojęcia dominacji w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście, jak zauważył wyraźnie NSA, ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. wskazuje, że przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. W konsekwencji, NSA stwierdził, że przedsiębiorcą (podmiotem) dominującym będzie ten, w zakresie którego uprawnień będzie w szczególności:

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny - powołując się na poglądy wyrażone w literaturze - uznał, że "(...) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki", co w konsekwencji oznacza, jak stwierdził NSA, że na potrzeby wspomnianego wyżej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. "(...) słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego" przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą" (por. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, Rejent z 2015 r., nr 8, s. 113-114).

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sam fakt założenia spółki P. S.A. przez Skarb Państwa nie jest kryterium wystarczającym do uznania jej za osobę prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Zdaniem NSA, konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą spółki. NSA uznał, że kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną - zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k.

Mając na względzie wskazaną powyżej ocenę prawną i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie stosownych ustaleń w zakresie okoliczności mających znaczenie w kontekście przesłanki wywierania wpływu przez Skarb Państwa, jako podmiot dominujący, na funkcjonowanie spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W., obecnie działającej pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W.

Otóż, należy zauważyć spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W., obecnie działająca pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W., to spółka akcyjna, której - zgodnie z informacją wynikająca z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (https://ekrs.ms.gov.pl/web/wyszukiwarka-krs) - jedynym akcjonariuszem od dnia wpisu do rejestru w dniu [...] czerwca 2013 r. jest Skarb Państwa.

Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. - obecnie Polski Fundusz Rozwoju S.A. - to spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której Skarb Państwa - w świetle wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 - jest niewątpliwie podmiotem dominującym, który posiada kontrolę, w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje bezpośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy Polskiego Funduszu Rozwoju S.A., posiadając jednocześnie uprawnieniem do powoływania i odwoływania większości członków rady nadzorczej tego przedsiębiorcy.

W tej sytuacji, uznać należy, że - wbrew zarzutom podnoszonym w toku dotychczasowego postepowania, w tym również w skardze kasacyjnej, przez spółkę Polski Fundusz Rozwoju S.A. (a wcześniej przez Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A.) - spółka, do której zwrócił się skarżący J.W. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. o udostepnienie informacji publicznej, należy do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu, mając na względzie przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także kierując się wytycznymi NSA zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 - należy zauważyć, że skoro Skarb Państwa wywiera decydujący wpływ na daną osobę prawną, mając w niej "pozycję dominującą", o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to nie ulega wątpliwości, że spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w W., obecnie działająca pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W., stanowi podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Stanowisko powyższe jest tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Polskiego Fundusz Rozwoju S.A. nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze podkreśla się również, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. (obecnie działająca pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A.), będąc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, albowiem materia objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie w siedzibie spółki P. S.A. dokumentów stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy spółką E. Polska S.A. i spółką P. S.A., które dotyczy dofinansowania przez P. S.A. projektu budowy elektrociepłowni gazowej w T., dotyczyła zagadnień, które uznać należy za informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, uznać należy, że niewątpliwie tego typu dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, należy do kategorii informacji z zakresu objętego ustawą o dostępie do informacji publicznej (vide: informacja o majątku spółki handlowej z wyłącznym udziałem - pozycją dominującą - Skarbu Państwa, jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a więc obowiązkiem zarządu spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. (obecnie Polski Fundusz Rozwoju S.A.) było udostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. (obecnie działająca pod firmą Polski Fundusz Rozwoju S.A.) pozostawała zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., Sąd zobowiązał spółkę P. S.A. do rozpoznania tego wniosku.

Jednocześnie, Sąd obowiązany był rozważyć, czy wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - bezczynność spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. (obecnie Polski Fundusz Rozwoju S.A.) w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez spółkę przekroczony. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał w żadnym wypadku z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. (obecnie Polski Fundusz Rozwoju S.A.) w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wyłącznie z odmiennej interpretacji statusu prawnego P. S.A. (P. S.A.), jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na podmiot zobowiązany obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, tym bardziej, że również sam skarżący nie domagał się jej wymierzenia w treści skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. - zobowiązał spółkę P. S.A. do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej.

Jednocześnie, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.