Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 754/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 6, art, 17, art. 28 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P., E. S., G. N. i K. G. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 30 czerwca 2011 r., nr XI/100/2011 w sprawie uchwalenia ZMIANY - aktualizacji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części określającej jako teren wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy, oznaczony cyfrą "V" na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", teren Wolności przy brzegu Jeziora [...], od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej DW [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "Las Wolność" PLH220060 - w zakresie dotyczącym działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; 2. określa, że zaskarżona uchwała, w części w jakiej stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego B. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego E. S. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego G. N. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego K. G. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 11, art. 12 ust. 1 i 2, art. 27 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie zwaną "ustawą", art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.", oraz w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), Rada Gminy uchwaliła zmianę – aktualizację "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" – zwaną dalej w skrócie "Studium".

W punkcie 2.9 Części II Załącznika nr 1 do ww. uchwały określającym tereny, dla których Gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalono, że do terenów wymagających całkowitego zakazu zabudowy, oznaczonych cyfrą "V" na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", zalicza się teren W. przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...]"[...].

B.P, G.N., K.G. oraz E.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2011 r., zaskarżając punkt 2.9 (Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) Części II (Kierunki zagospodarowania przestrzennego) Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, w części określającej tereny wymagające całkowitego zakazu zabudowy w postaci terenu W. przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...] " [...] w odniesieniu do działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] .

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy w związku

z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że są właścicielami nieruchomości położonych w C., na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą: B.P. jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], G.N. - działki nr [...], K.G. - działki nr [...], a E.S. - działki nr [...].

Skarżacy wyjaśnili, że ich interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały wynika z wprowadzenia w ramach Studium takich postanowień, których implementowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., obrębie geod. C., w gminie C., uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 26 kwietnia 2013 roku, skutkowało naruszeniem prawa własności skarżących oraz naruszeniem zasady równości wobec prawa. Zmiana samego planu, bez zmiany Studium, jest niemożliwa, ponieważ postanowienia tegoż Studium są wiążące dla Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. W konsekwencji niezbędne jest dokonanie przez Radę Gminy zmian w zaskarżonej uchwale z dnia 30 czerwca 2011 roku.

Skarżący wskazali, że Studium określa teren W. przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...] " [...] jako teren wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy (pkt 2.9 Części II Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2011 roku). Tym samym w istocie wprowadza całkowity zakaz zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących, znajdujących się na tym terenie. W oparciu o wyżej wymieniony zapis Studium, Rada Gminy - w drodze uchwały z dnia 26 kwietnia 2013 r. - uchwaliła bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geod. C., w gminie C., w którym wprowadziła daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności do terenów objętych planem. W konsekwencji uchwalenia Studium we wskazanym wyżej kształcie, prawo własności działek należących do skarżących zostało w znaczący sposób ograniczone, głównie przez wprowadzenie na ich działkach całkowitego zakazu zabudowy.

W ocenie skarżących naruszenie uprawnień właścicieli w procesie planistycznym musi być szczegółowo uzasadnione i podlega szczegółowej kontroli, tym bardziej - jak w niniejszym przypadku - gdy ograniczenie to wyłącza wcześniej dostępny sposób zagospodarowania terenu, a nadto odbiega od sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie.

Ponadto w procesie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżących należy odnieść również do Studium, organ planistyczny rozważyć musi wszystkie dostępne i alternatywne warianty, aby zachowana została zasada proporcjonalności w ingerencji w prawo własności poprzez zastosowanie środków najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniom.

Skarżący podnieśli, że podejmując decyzję o ograniczeniu prawa własności organ zobowiązany jest wskazać, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa indywidualnych obywateli. Nie jest bowiem tak, że interes publiczny ma zawsze przewagę na interesem prywatnym. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, że przyjęte rozwiązania planistyczne muszą być racjonalne oraz wiarygodnie uzasadnione.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że wprowadzenie na terenie, którego dotyczy skarga, całkowitego zakazu zabudowy jest racjonalne oraz uzasadnione. Obszar ten jest częścią Parku Krajobrazowego. Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, wprowadza - w celach opisanych w § 2 uchwały - zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 uchwały). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). W ocenie skarżących rozwiązanie przyjęte przez Sejmik Województwa ma realizować cel w postaci ochrony przyrody określony w ww. ustawie. Wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej łub rybackiej) odpowiada wymaganiom ustawowym. Z kolei w Studium wprowadzono całkowity (czyli niedopuszczający budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) zakaz zabudowy na znacznie większym obszarze niż wynikający z uchwały Sejmiku. Inne akty prawne z zakresu ochrony środowiska nie zawierają żadnych konkretnych postanowień w zakresie ograniczeń zabudowy. Stąd nie mogą być one podstawą tak radykalnych ograniczeń, jak te przewidziane w Studium. W ocenie skarżących ingerencja w ich własności jest zatem nadmierna, ponieważ nie ma żadnych przesłanek uzasadniających tak daleko posunięte ograniczenia. Realizacja celów ochrony przyrody zrealizowana została poprzez wydanie uchwały przez Sejmik Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego. Ograniczenia dużo surowsze nie odpowiadają zasadzie proporcjonalności.

Zdaniem skarżących, ustalenia Studium naruszają także wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Na terenach położonych przy Jeziorze C., na wschód od terenu objętego skargą, działki są zabudowane, a prawo do takiego zabudowania odbiera się skarżącym. Oprócz tego, w stosunku do działek o numerach [...],[...] i [...], wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, które uwzględnione zostały w uchwalonym na podstawie Studium planie miejscowym

– wskazanym powyżej. Tytułem przykładu działka nr [...] - ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i garażową zespoloną z budynkiem mieszkalnym oraz jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, studni i zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne.

Skarżący stwierdzili, że - działając w ramach władztwa planistycznego, Gmina nie dysponuje pełną swobodą przy określaniu przeznaczenia danego terenu, lecz związana jest wymaganiami naczelnych i uniwersalnych zasad prawa. Jeżeli właściciele części działek położonych wokół Jeziora C. mają prawo do ich zabudowywania, nie powinno się tego prawa odbierać właścicielom działek położonych na pozostałych terenach położonych wokół tego jeziora. Podkreślili przy tym, że co do niektórych z działek położonych na terenie opisanego powyżej planu miejscowego wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, usankcjonowane w tym planie. Tak więc na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy zostaną wybudowane określone budowle, ale tylko na niektórych działkach. Skarżący - jako właściciele pozostałych działek, są zatem w kwestii zabudowy dyskryminowani, a podjęte przez Gminę działania naruszają standardy konstytucyjnej ochrony prawa własności i równości wobec prawa.

Skarżący wyjaśnili, że ich postulaty nie są zbyt daleko idące. Szanują oni zarówno wymogi prawne, wynikające z uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego, czyli zakazu wznoszenia nowych budynków (z wyjątkiem tych wznoszonych dla celów rybackich, turystyki wodnej i gospodarki wodnej) w granicach 100 metrów od brzegu Jeziora C., jak i ogólne walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu objętego planem miejscowym uchwalonym na podstawie Studium.

Zdaniem skarżącego B.P., na działkach o numerach [...],[...],[...] oraz [...], stanowiących jego własność, powinna być umożliwiona zabudowa mieszkalna. Po pierwsze, w świetle prawa, taka zabudowa jest dopuszczalna, działki te znajdują się w całości poza linią 100 metrów od jeziora, która uniemożliwia zabudowę. Po drugie, poprzez umożliwienie takiej zabudowy, nastąpiłoby zrównanie praw skarżącego B.P., jako właściciela tych działek, z prawami właścicieli działek sąsiednich, którzy nabyli już uprawnienia do zabudowania swoich nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości prawa. Oprócz tego, skarżący B.P. wskazał, że chciałby dokonać zabudowy w linii zabudowy powstałej w wyniku przyznanych już decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, gdyby umożliwić mu zabudowę, nie doszłoby do naruszenia ładu przestrzennego, tym bardziej, że zamierzona przez skarżącego kubatura budynków odpowiada kubaturze budynków sąsiednich.

Z kolei na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego K.G., powinno się dopuścić zabudowę siedliskową lub sportowo - rekreacyjną. Większa część tej działki także znajduje się poza granicą 100 m od brzegu jeziora. Tym samym na tej części prawo nie przewiduje żadnych ograniczeń w zabudowie. Oprócz tego, skoro na sąsiednich działkach (położonych na północnym -zachodzie) dopuszcza się zabudowę mieszkalną, tym bardziej powinna być dopuszczona zabudowa siedliskowa lub sportowo - rekreacyjna, która w sposób łagodniejszy ingeruje w otoczenie.

Natomiast na działkach o numerach [...],[...],[...],[...]oraz [...] (położnych w przeważającej części w granicach 100 m od jeziora), stanowiących własność skarżących B.P., G.N. i E.S., powinna, zdaniem skarżących, zostać dozwolona zabudowa dopuszczalna w świetle uchwały Sejmiku Województwa o Parku Krajobrazowym, czyli budowa obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Całkowity zakaz zabudowy na tym terenie jest ograniczeniem zbyt daleko idącym, ponieważ umożliwienie budowania takich obiektów jak np. pomosty w niczym nie zagrozi chronionym na tym terenie walorom przyrodniczym i krajobrazowym.

Wobec działki nr [...], zdaniem jej właściciela - skarżącego B.P., ograniczenia przewidziane w zaskarżonej uchwale także są zbyt duże. Działka ta jest w znacznym stopniu oddalona od jeziora, leży po drugiej stronie drogi. Jego zdaniem, zasadne jest umożliwienie na tym terenie zabudowy siedliskowej. Duża część tej działki przeznaczona została według planu miejscowego na grunty rolne. Według skarżącego teren przeznaczony na grunty rolne powinien być rozszerzony. Oprócz tego, w celu prowadzenia efektywnej działalności rolniczej, powinno się dopuścić na tym terenie zabudowę siedliskową. Wprowadzenie zakazu zabudowy uniemożliwia także wybudowanie zabudowań gospodarskich, niezbędnych do użytkowania gruntu w celach rolniczych, stąd niezbędne jest uchylenie tego zakazu w celu umożliwienia skarżącemu B.P. budowy takich budynków gospodarskich.

Skarżący wyjaśnili nadto, że ich celem nie jest wybudowanie na tych przyrodniczo unikalnych terenach np. hotelu, który pozostawałby w absolutnej sprzeczności z założeniami dotyczącymi ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Ich wnioski odpowiadają wyłącznie ich indywidualnym potrzebom jako właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Wprowadzanie postulowanych zmian nie zniweczyłoby ogólnego celu, jakim jest ochrona środowiska i nie byłoby sprzeczne z jakimikolwiek przepisami regulującymi ochronę przyrody lub krajobrazu. Ponadto wprowadzenie rozwiązań w postulowanym przez skarżących kształcie odpowiadałaby konstytucyjnej zasadzie równości praw.

Reasumując skarżący wskazali postulowane przeznaczenie poszczególnych działek:

1. [...],[...],[...],[...],[...]- zabudowa służąca turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

2. [...]- zabudowa siedliskowa i sportowo-rekreacyjna;

3. [...],[...],[...],[...]- zabudowa mieszkalna;

4. [...] - zabudowa siedliskowa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, uchwała dotycząca Studium nie ma bezpośredniego wpływu na ograniczenie praw własności skarżących, a jedynie pośredni - poprzez ustalenia planu miejscowego. Wyłączenie spod zabudowy terenów wskazanych w Studium,

a w konsekwencji wprowadzenie zakazu zabudowy poprzez uchwalenie planu miejscowego, uzasadnia przede wszystkim położenie działek w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo. Teren objęty ustaleniami planu nie był nigdy brany pod uwagę jako potencjalny kierunek rozwoju miejscowości C. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze. Projekt Studium uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń Studium oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia.

Organ wyjaśnił, że działki skarżących to niezabudowane działki rolne i rolno-leśne położone w obszarze o walorach przyrodniczych i krajobrazowych. W ich sąsiedztwie brak jest zabudowy (poza działką nr [...] - obiekt o nieustalonym statusie prawnym), teren nie jest również uzbrojony inżynieryjnie. Jak cały obszar uchwalonego na podstawie Studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki wymienione w skardze położone są w granicach obszarów chronionych ze względu na potrzeby ochrony przyrody. Wyłączenie z zabudowy obszaru planu, a tym samym utrzymanie trwałego, aktualnego rolno-leśnego użytkowania, pozwoli na swobodne przemieszczanie się zwierząt i roślin, na co we wnioskach do planu zwracała uwagę Dyrekcja Parku Narodowego "B.T.". Żadna z instytucji i żaden z organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska i ochronę przyrody nie kwestionował w trakcie procedury planistycznej ustalonego projektem planu miejscowego zakazu zabudowy. Ustalenia miejscowego planu nie zmieniają przeznaczenia działek z rolno-leśnego i rolnego, a tym samym skarżący mogą użytkować teren zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Organ wyjaśnił nadto, że Rada Gminy - uchwalając Studium, musi pogodzić interesy indywidualne z interesami całej społeczności samorządowej. Są pewne obszary krajobrazowo-przyrodnicze, które wymagają szczególnej ochrony i sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ochrona przyrody, ochrona krajobrazu otwartego przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona, pamiętać bowiem należy, że krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym w obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem (za taki trzeba uznać krajobraz Parku Krajobrazowego), i dlatego dla jego ochrony uzasadnione jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących zagospodarowania i użytkowania. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną (zasada zrównoważonego rozwoju, zapewnienia ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji RP), uprawnione są zatem działania gminy służące wdrażaniu rozwiązań zapewniających realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich, w tym wypadku prawa skarżących - właścicieli nieruchomości.

Organ stwierdził również, że nie dostrzega w działaniu Rady przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały naruszenia interesu skarżących, ani norm prawnych powszechnie obowiązujących i nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Uchwalając Studium Rada działała zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego Rada może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu pianistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że uchwalając Studium Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego.

Uzupełniając skargę, przy piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. skarżący załączyli dokumentację fotograficzną prezentującą działki skarżących oraz zabudowane działki sąsiednie o numerach [...] i [...]. W ocenie skarżących, z załączonych zdjęć jasno wynika, że działki skarżących (o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) położone są w całości lub w znacznej części z dala od Jeziora C. Szczególnie dotyczy to działki nr [...] położonej w najdalszym punkcie aż 900 m od linii brzegowej. Dodatkowo wskazali, że od strony północnej działki są odgrodzone lasem, który zasłania widok na Jezioro, zatem ewentualna zabudowa tych działek nie niweczyłaby walorów przyrodniczych otoczenia Jeziora C. Wskazywany w skardze, a wynikający z uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, zakaz zabudowy na obszarze 100 m od jeziora jest wystarczający do zachowania unikatowego charakteru tego jeziora. Ponadto skarżący wskazali na znaczny stopień zabudowy działek nr [...] i nr [...], co do których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy oraz następujące po nich pozwolenia na budowę. Szczególnie dotyczy to działki nr [...], na której wybudowany został budynek o powierzchni 400 m2 na jednej kondygnacji. Z jednej strony Gmina pozwala jednym właścicielom na wybudowanie tak gigantycznych budowli, a z drugiej strony pozbawia prawa jakiejkolwiek zabudowy właścicieli działek sąsiadujących. W ocenie skarżących jest to przykład naruszenia zasady równości wobec prawa. Zauważyli także, że zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] zlokalizowana jest w odległości dużo bliższej od jeziora niż ewentualna zabudowa, która miałaby być usytuowana chociażby na działkach skarżących o numerach [...],[...],[...] i [...].

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących, popierając skargę, dodatkowo wyjaśnił, że działki skarżących są położone albo w odległości ponad 100 metrów od jeziora, a jeżeli położone są bliżej, to są takiej szerokości, że możliwa jest na nich zabudowa w odległości większej niż 100 metrów od jeziora. Lokalizacja działek skarżących, za wyjątkiem bezpośrednio graniczących z linią brzegową jeziora, powoduje, że i tak z działek tych jeziora nie widać, ponieważ zlokalizowane jest za lasem. Podnosząc w skardze, że wyłączono wcześniejszy sposób zagospodarowania terenu, pełnomocnik miał na uwadze, że w wyniku kwestionowanych zapisów uniemożliwiono skarżącym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, które - z uwagi na sąsiednią zabudowę - mogliby uzyskać.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – zwanej w skrócie "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. Rada Gminy uchwaliła zmianę – aktualizację "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.".

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący, przed wniesieniem skargi na opisaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpili do Rady Gminy ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli skargę do Sądu w ustawowym terminie.

Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie zwanej "ustawą", stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07 i z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, zob. także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych – przywołując treść art. 9 ust. 4 ustawy - podkreśla się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46, Baza Orzeczeń LEX nr 286103). Ponadto wskazuje się, że o naruszeniu interesu prawnego skarżących przesądza ustalenie, że są oni właścicielami działek objętych studium, a sytuacja tych działek ulega istotnej, niekorzystnej dla skarżących zmianie ze względu na wprowadzanie tam np. strefy ochrony konserwatorskiej, czy ograniczeń powierzchni zabudowy. To zaś zobowiązuje Sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1392/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że wiążący charakter ustaleń studium wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, kształtującego wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy), znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie zaskarżalności studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku z osobna. W sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy dopuścić możliwość zaskarżenia w odpowiednim zakresie studium, które stanowi niejako pierwotne źródło takiego naruszenia. Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu, który dopuszcza potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. W sytuacji gdy radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla danego podmiotu rozwiązań planistycznych. W takiej sytuacji tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089) podkreślił, że: "Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu (...), iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszenia procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości."

Należy również zauważyć, że wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądzają jednoznacznie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednak w art. 7 ustawy wskazano jedynie, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Ponadto przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.", określa kompetencje sądu do orzekania w sprawach wszystkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dopuszczalną skargę z art. 101 u.s.g. na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmując, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Sąd zważył przy tym, że uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje takim właścicielom nieruchomości, którzy - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r., sygn. II SA/Po 443/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zapisy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, w kwestionowanej w skardze części, zostały sformułowane na tyle szczegółowo, że w sposób realny zdeterminowały treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., obrębie geod. C., w gminie C., uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 26 kwietnia 2013 roku (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2013 r., poz. 2447), podjętą w oparciu o to Studium. W zaskarżonej części Studium określiło bowiem wymóg wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego całkowitego zakazu zabudowy na terenach oznaczonych cyfrą "V" na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w tym na terenie W. przy brzegu Jeziora C., od granicy ternu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...]" [...]. Na tym terenie położne są nieruchomości, będące własnością skarżących: B.P.- działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] oraz [...], G.N. - działka nr [...], K.G. - działka nr [...], E.S. - działka nr [...].

Należy przy tym zaznaczyć, że uchwałą Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geodezyjnym C., w gminie C. dla ww. nieruchomości skarżących ustalono przeznaczenie wykluczające jakąkolwiek zabudowę. W § 4 ust. 2 pkt 1 tej uchwały, na terenach oznaczonych literą R (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...]), przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. W § 4 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały, na terenach oznaczonych literami ZL (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), ustalono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną, nie dopuszczono także sytuowania obiektów (budynków i budowli) na potrzeby gospodarki leśnej. Z kolei w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały o planie miejscowym, na terenach oznaczonych literami ZE (działki o numerach [...],[...],[...],[...]), ustalono zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych.

Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Taka sytuacja – zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie w dacie wniesienia skargi nieruchomości skarżących były przeznaczone w ww. uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod funkcje wyłączające jakąkolwiek zabudowę, zaś pierwotnym i bezpośrednim źródłem takich ustaleń planu były kwestionowane zapisy Studium, zgodnie z którymi teren, na którym położne są nieruchomości skarżących, określono jako wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Niewątpliwie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości stanowi istotne ograniczenie uprawnień właścicielskich, zatem w ten sposób sformułowane zapisy Studium wymagały w konsekwencji oceny, czy dokonane naruszenie interesu prawnego skarżących zostało podjęte zgodnie z prawem. Zgodnie bowiem

z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W zaskarżonej uchwale o zmianie – aktualizacji Studium określono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 2.9 Części II Załącznika nr 1 do ww. uchwały). Jako jeden z priorytetów sporządzania planów miejscowych w gminie ustalono, że teren W. przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 "[...]" wymaga wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Na tym terenie położone są nieruchomości skarżących. W Studium wyjaśniono, że priorytet ten, jak i pozostałe priorytety sporządzania planów miejscowych, ustalono ze względu na zróżnicowanie terenów pod względem uwarunkowań fizjograficznych, atrakcyjności położenia terenu, dostępności inżynieryjnego uzbrojenia oraz biorąc pod uwagę zbilansowanie potrzeb rozwojowych gminy i jej możliwości finansowych, również w postaci nakładów na przyszłą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną w związku z rozwojem zabudowy (vide zapisy zawarte w punkcie 2.9 Części II Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały).

Z materiałów przyjętych do opracowania Studium wynika, że na obszarze, na którym położone są nieruchomości skarżących, występują zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "[...]",Park Krajobrazowy, obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 W.– [...] oraz w niewielkim zakresie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty L. – [...].

Park Narodowy "[...]" został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego "[...]" (Dz. U. nr 64, poz. 305 ze zm.). W rozporządzeniu wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.

Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr 230, poz. 1545) ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "[...]". Rozporządzenie zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia. Wynika z nich, że przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin należy uwzględniać ustalenia polegające m.in. na:

– ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo w określonych w załączniku strefach,

– uwzględnieniu w inwestycjach drogowych bezpiecznych przejść dla migrujących zwierząt,

– dążeniu do utworzenia strefy ciszy na Jeziorze C., na odcinkach graniczących z Parkiem w pasie 200 m od brzegu,

– we wsiach o zwartej zabudowie lokalizowaniu nowej zabudowy w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy,

– ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych – nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych,

– wprowadzaniu zakazu lokalizacji nowych budynków i budowli: - na gruntach leśnych, z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną, - bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką,

– dążeniu do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zasobów i skupisk zabudowy oraz wzrostu wykorzystania przestrzeni miejscowości, przy zapewnieniu określonych indywidualnie w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miejscowości wymogów w zakresie proporcji terenów zabudowanych i zieleni oraz minimalnych rozwiązań w zakresie uzyskiwania i zachowywania ładu i porządku w przestrzeni publicznej.

Na podstawie § 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2011 roku, nr 66, poz. 1459) na terenie Parku wprowadzono m.in. następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) (pkt 1), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7).

W § 4 ust. 1 ww. uchwały wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. – gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

W § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku określono, że odstępstwa od zakazów wymienione § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat. Z Biuletynu Informacji Publicznej zawartego na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (www.gdansk.rdos.gov.pl) wynika, że obwieszczeniem z dnia 17 grudnia 2012 r. organ ten zawiadomił o przystąpieniu do opracowania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 W. oraz że sporządzony dopiero został opis założeń do opracowania projektu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 W. (informacja umieszczona w Biuletynie dnia 11 grudnia 2012 r., poprawiona 24 stycznia 2013 r.).

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000 (ust. 1); prowadzenie działalności, o której mowa w ust. 1, na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody, jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach (ust. 2); jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń (ust. 3).

Z przedstawionych regulacji, dotyczących ustanowionych na obszarze Studium, na którym położone są nieruchomości skarżących, form ochrony przyrody, wynika jednoznacznie, że nie przewidują one całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy. W szczególności ograniczenia wynikające z uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza ona budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

W tym miejscu należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w ww. uchwale Sejmiku są w większości powtórzeniem zapisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który wymienia zakazy, które mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Innym ograniczeniem wynikającym także z ustawy o ochronie przyrody jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy.

Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "[...]" wprowadza ustalenia dla aktów planistycznych obowiązujące w otulinie Parku. Ustalenia te wprowadzają ograniczenie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach wytyczonych w ww. załączniku. Z analizy granic powyższych stref wynika, że nie obejmują one obszaru oznaczonego cyfrą "V" na załączniku graficznym Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" jako teren W. przy brzegu Jeziora C., od granicy ternu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...]"[...], a tym samym obszaru planu miejscowego uchwalonego na podstawie zaskarżonego Studium, opisanego powyżej, oraz nieruchomości będących własnością skarżących (działki skarżących wyraźnie oznaczone na mapie znajdującej się na k. 105 akt sądowych).

Ustalenia zawarte w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadzają ponadto wymagania ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, który to teren także nie pokrywa się z terenem objętym ww. zapisami Studium i planem miejscowym.

Powyższe ustalenia potwierdza treść załącznika graficznego do Studium zatytułowanego "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", na którym oznaczono zarówno przebieg istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, jak zasięg ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, które nie pokrywają się z nieruchomościami skarżących.

Również punkt ujęcia i kierunek widoku o wybitnej wartości oznaczony na ww. mapie Studium nie pokrywa się z działkami skarżących. W związku z tym nie znajduje potwierdzenia zapis § 6 ust. 5 zd. 2 uchwały dotyczącej planu miejscowego, w którym Rada uzasadniała zakaz zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE, a więc także terenów, na których położone są nieruchomości skarżących, istniejącą ekspozycją krajobrazową (położeniem w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro C.).

Ponadto, skoro cele ochrony walorów krajobrazowo-kulturowych są realizowane zgodnie z planem ochrony Parku przez ochronę ciągów widokowych na innym obszarze, to Rada winna uzasadnić w sposób wiarygodny, że zachodzą podstawy do tworzenia nowych, a więc dalej idących w stosunku do istniejących form ochrony przyrody, ograniczeń w zakresie ochrony ekspozycji krajobrazowej. Należy w tym miejscu podkreślić również, że - jak wynika z pisma skarżących z dnia 14 listopada 2013 r. oraz oświadczenia ich pełnomocnika złożonego na rozprawie, działki skarżących – za wyjątkiem tych bezpośrednio graniczących z linią brzegową jeziora, od strony północnej są odgrodzone lasem, który zasłania widok na Jezioro C.

Stanowisko Rady o konieczności zachowania ekspozycji krajobrazowej związanej z widokiem na Jezioro C. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na działkach skarżących zostało zatem skutecznie zakwestionowane przez skarżących, albowiem Rada nie uzasadniła należycie tego stanowiska.

W odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadza nadto:

– wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy

(pkt 4 lit. g),

– na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h),

– zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką (pkt 4 lit. i),

– wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).

Z powyższych zapisów nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "[...]", a wręcz przeciwnie, dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.

Ogólnikowa argumentacja zawarta w zapisach omawianego fragmentu Studium (pkt 2.9 Części II Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały), zgodnie z którą omawiany zakaz zabudowy, jak i pozostałe priorytety sporządzania planów miejscowych, ustalono "ze względu na zróżnicowanie terenów pod względem uwarunkowań fizjograficznych, atrakcyjności położenia terenu, dostępności inżynieryjnego uzbrojenia oraz biorąc pod uwagę zbilansowanie potrzeb rozwojowych gminy i jej możliwości finansowych (również w postaci nakładów na przyszłą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną w związku z rozwojem zabudowy )", nie stanowi – zdaniem Sądu, uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenu nieruchomości skarżących. Również w toku postępowania przez Sądem Rada nie wykazała, aby zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wprowadzenie na działkach skarżących zakazów dalej idących od przyjętych powszechnie obowiązującymi przepisami, wprowadzającymi wyżej opisane formy ochrony przyrody. W ocenie Sądu wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach pozostających własnością skarżących nie mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z ww. przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, nie oznacza oczywiście, że może to uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).

Należy również dostrzec, że Rada - kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy - musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, czy zasada ochrony własności. Tak więc organ przy uchwalaniu studium musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo według art. 1 ust. 2 ustawy: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wykazała, że dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu studium, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących, która polega na całkowitym zakazie zabudowy ich nieruchomości. Brak jest wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w Studium priorytet całkowitego zakaz zabudowy nieruchomości skarżących. Podkreślić należy, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, w szczególności w aktach dotyczących otuliny Parku Narodowego "[...]" [...] Parku Krajobrazowego.

W wyroku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1222/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw (z zakresu ochrony przyrody – przyp. Sądu) narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Wyrok ten został wydany w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w ocenie Sądu powyższą tezę należy odnieść również do takich zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakie zostały zakwestionowane w skardze wniesionej w niniejszej sprawie, które - ze względu na szczegółowość i konkretność ustaleń - skutkują związaniem Rady Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Słusznie również w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2244/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich" .

Z materiałów planistycznych przedstawionych przez Radę, a także uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne tak dalekie naruszenie prawa własności skarżących. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących. Uprawnienia te zostały już znacznie ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro cele ochrony środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości skarżących poprzez wprowadzenie opisanych powyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w Studium Rada musiałaby uzasadnić innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich względów oraz wymagań Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła, a w ocenie Sądu powinna. Powoływanie się w odpowiedzi na skargę na położenie nieruchomości skarżących w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone formy ochrony przyrody i krajobrazu.

Powtórzyć należy, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania studium ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia, nawet w przyszłości, w szczególności w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie, szczegółowe zapisy Studium zostały już przeniesione do ustaleń planu miejscowego. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy Studium przewidujące dla terenu nieruchomości skarżących całkowity zakaz zabudowy. Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art. 31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt

III ARN 49/93, OSN z 1994, nr 4, poz. 181; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 415/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Baza Orzeczeń Lex nr 597314).

Przytoczone stanowiska i poglądy sądów administracyjnych, które Sąd w obecnym składzie w całości podziela, należy odnosić również do uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji, gdy ich zapisy są na tyle szczegółowe i konkretne, że w sposób realny i bezpośredni determinują ustalenia następnie uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Należy przy tym wyjaśnić, że przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są w organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym aktem planistycznym, w tym Studium. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w studium są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść aktu planistycznego przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy. Sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy (jak w niniejszej sprawie m.in. przez Dyrektora Parku Narodowego "[...]") nie zwalnia rady gminy z rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami planistycznymi. Analiza ta winna być, jak to już wyżej wskazano, szczegółowa i dogłębna.

Należy również zauważyć, że Dyrektor Parku - zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, opiniuje projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie ustaleń tego studium, które mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Trudno zatem uznać, że pozytywna opinia Dyrektora Parku może sama z siebie uzasadniać wprowadzenie zakazu zabudowy, który niewątpliwie nie będzie mieć negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku.

W świetle art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania studium dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu aktu planistycznego, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem. Naruszenie przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i jest podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada, wprowadzając całkowity zakaz zabudowy na nieruchomościach skarżących, dokonała nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym, nadużywając przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem naruszyła zasady sporządzania Studium, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności Studium w zaskarżonej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Rada – uchwalając sporne zapisy Studium dotyczące działek skarżących, które przełożyły się wprost na uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób nieuzasadniony wprowadziła bowiem całkowity zakaz zabudowy nieruchomości skarżących bez uwzględnienia już istniejących na tym obszarze ograniczeń wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody i krajobrazu oraz bez wykazania, że istnieją inne wymagania, których znaczenie jest na tyle istotne, aby uzasadniały dalej idące ograniczenia w możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 94 ust 2 u.s.g. stanowi zaś, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem; uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Ponieważ studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części określającej jako teren wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy, oznaczony cyfrą "V" na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", teren W. przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[...]"[...] - w zakresie dotyczącym działek skarżących o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Kierując się treścią art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł również, że w części, w jakiej stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Zasadzając zwrot kosztów od organu na rzecz każdego ze skarżących oddzielnie Sąd kierował się treścią art. 202 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty w każdym przypadku złożyły się następujące kwoty – 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu sądowego oraz 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika – 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).