Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 169/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pk 1, art. 30 d ust. 1 w zw. z art. 30 e, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: at. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Janusz Zajda (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 944/11 w sprawie ze skargi C. M. Spółki z o.o. w S. Sz. na informację Zarządu Województwa Z. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Z. w Sz. na rzecz C. M. Spółki z o.o. w S. Sz. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

C. spółka z o.o. w S. złożyła [...] maja 2010 r. do Zarządu Województwa Z., działającego jako Instytucja Zarządzająca, wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zakup nowoczesnego wyposażenia i urządzeń medycznych w celu uruchomienia innowacyjnego w skali regionu [...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013, Osi priorytetowej I "Gospodarka-Innowacje-Technologie", Działanie 1.1.1. "Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa - Schemat A".

Pismem z [...] października 2010 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę, że złożony przez nią wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej (środowiskowej, ekonomiczno-finansowej, merytoryczno-technicznej), prowadzonej przez Komisję Oceniającą Projekt, uzyskując 59 punktów, tj. 77,63% maksymalnej ich ilości (wymagane minimum w ramach konkursu wynosiło 50%) i został przekazany Zarządowi Województwa Z. w celu podjęcia decyzji o dofinansowaniu.

W dniu [...] października 2010 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę, że biorąc pod uwagę liczbę punktów uzyskanych przez jej projekt oraz ograniczoną ilość dostępnych w naborze środków, Zarząd Województwa Z. podjął decyzję o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. W piśmie nie umieszczono pouczenia o przysługującym stronie prawie do złożenia protestu.

Spółka [...] maja 2011 r. wniosła protest dotyczący dokonanej oceny projektu, w którym zakwestionowała 4 punkty w zakresie kryteriów merytoryczno-technicznych, tj.: 4.2 - Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa, 4.4 - Innowacyjny charakter projektu, 4.7 - Wykonalność projektu, 4.8 - Trwałość rezultatów projektu.

Instytucja Zarządzająca postanowiła [...] lipca 2011 r. uwzględnić protest Spółki i skierować wniosek o dofinansowanie do ponownej oceny w ramach kwestionowanych czterech kryteriów merytoryczno-technicznych, z uwagi na naruszenie przez ekspertów oceniających projekt standardu określonego w art. 31 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.: dalej: uzppr).

Po ponownej ocenie wniosku, pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformowano Spółkę, że jej projekt uzyskał 56 punktów, co przewyższa wymagane minimum 50% maksymalnej ich ilości. W następstwie oceny obaj eksperci przyznali po 8 punktów za poprawę konkurencyjności przedsiębiorstwa (Lp. 4.2 karty oceny) i po 6 punktów za wykonalność projektu (Lp. 4.7). Eksperci różnie natomiast ocenili innowacyjny charakter projektu - 8 i 10 punktów (Lp. 4.4) i trwałość rezultatu projektu - 13 i 16 punktów (Lp. 4.8).

Pismem z [...] października 2011 r. (doręczonym stronie [...] października 2011 r.) Spółka została poinformowana, że Zarząd Województwa ponownie podjął decyzję o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej, uzasadniając to liczbą punktów uzyskanych przez projekt oraz ograniczoną ilością środków.

W dniu 7 listopada 2011 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny jej projektu, zawarty w informacji Zarządu Województwa Z. z [...] października 2011 r.

Wyrokiem z 1 grudnia 2011 r., I SA/Sz 944/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a także zasądził od Zarządu Województwa Z. na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że środek prawny zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Wątpliwości Sądu nie budził fakt, że Spółka złożyła skargę do Sądu w ustawowym terminie, załączając do niej wymaganą dokumentację oraz uiszczając należną opłatę sądową.

Stwierdził, że pozytywna ocena projektu bez zakwalifikowania go do dofinansowania i umieszczenie na liście rezerwowej oznacza jedynie, że wynik procedury odwoławczej był w istocie negatywny, o czym właśnie stronę poinformowano pismem z [...] października 2011 r. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca środków pieniężnych nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie protestu, jako pozytywne załatwienie sprawy. W tych warunkach należało przyjąć, że procedura odwoławcza w sprawie protestu C. Spółki z o.o. zakończyła się dla strony negatywnie, poprzez niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania i umieszczenie go na liście rezerwowej.

Jak wynika z § 6 ust. 6 Procedury odwoławczej informacja winna zawierać merytoryczne uzasadnienie. W sprawie, wbrew przepisom Procedury, Zarząd Województwa nie zawarł stosownego uzasadnienia, bo za takie nie można uznać dołączenia do informacji kserokopii dwóch kart oceny merytoryczno-technicznej. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca powinien uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą ocen ekspertów, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037 oraz z 17 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 788/11, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 598/10, niepubl.). Informacja podlegająca ocenie Sądu musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero w oparciu o taką treść informacji Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza. Przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd jest możliwe w sytuacji, gdy powody które zdecydowały o negatywnej ocenie projektu, zostały przedstawione w informacji instytucji zarządzającej, dokonującej tej oceny (v. wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2009 r., sygn. akt III SA/Po 672/09, LEX nr 641628).

Brak uzasadnienia negatywnej procedury odwoławczej w informacji z [...] października 2011 r. nie tylko nie odpowiada przepisowi § 6 ust. 6 Procedury, ale i nie pozwala na stwierdzenie, czy ponowna ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z § 6 ust. 3 Procedury oraz z art. 26 ust. 2 w związku art. 31 ust. 1 uzppr, tj. bezstronnie i rzetelnie, przy zastosowaniu przejrzystych reguł i uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu.

Sąd podzielił stanowisko Spółki, że przyznanie jej w wyniku rozpatrzenia protestu niższej liczby punktów, tj. 56, w sytuacji gdy pierwotnie było to 59 punktów, jest działaniem na niekorzyść skarżącej w toku procedury odwoławczej. Zmiana tej punktacji w zasadzie pozbawiła stronę możliwości dofinansowania, gdyż projekt skarżącej z 59 punktami znalazł się pierwotnie na liście rezerwowej na miejscu 5, następnie został przesunięty na pozycję 7, a po skierowaniu do dofinansowania 3 projektów z ostatecznej listy rezerwowej - na 4. Rozpatrzenie kolejnych odwołań zepchnęło projekt na 6 miejsce. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu wniosku projekt uzyskał 56 punktów i został przesunięty na 25 miejsce.

Zmniejszenie ilości punktów (w ramach oceny tych samych kryteriów) na niekorzyść w trakcie trwania procedury odwoławczej oznacza zmianę podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, a bezspornie pozbawia stronę prawa do środka odwoławczego w zakresie obejmującym nową punktację. O powyższym jednoznacznie świadczy treść § 6 ust. 4 Procedury, zgodnie z którym negatywny wynik rozpatrzenia protestu, a w przypadku jego pozytywnego rozpatrzenia - wyniki ponownie przeprowadzonej oceny - są wiążące i kończą przedsądowy etap procedury odwoławczej w ramach systemu realizacji RPO WZ.

Jakkolwiek, zgodnie art. 37 uzppr, do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania kpa, a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja zarządzająca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadne jest przyjęcie, że dokonując ponownej oceny wniosku w ramach wskazanego kryterium lub kryteriów, instytucja zarządzająca nie powinna pogarszać sytuacji prawnej strony odwołującej się, która ma prawo do tego, aby pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesiony przez nią protest, jeżeli nie okaże się skuteczny, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną oceną, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Na tym etapie postępowania strona jest już bowiem pozbawiona prawa do środka odwoławczego w zakresie obejmującym nową punktację.

Ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tj. wobec sporządzenia informacji, która uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie powodów, które zdecydowały o przyznaniu wskazanej punktacji, należało stwierdzić na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Z.

Rozpatrując ponownie protest, Instytucja nie może ograniczać się wyłącznie do załączenia kart ocen ekspertów, a winna przeprowadzić szczegółową analizę z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez ekspertów jak i Spółkę, a zawartą w proteście.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Województwa Z. wniósł o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana w sposób zgodny z prawem i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od C. Spółki z o.o. w S. kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 30c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

a/ przez błędne przyjęcie, że pismo z [...] października 2011 r. nie zawierało stosownego uzasadnienia, podczas gdy zgodnie z systemem realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. w uzasadnieniu informacji kierowanej do wnioskodawcy o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej (po ponownej ocenie - w informacji o wynikach procedury odwoławczej) powinna znajdować się tabela przedstawiająca liczbę przyznanych punktów wraz z uzasadnieniem ekspertów lub kopie kart oceny, z których wynika ilość przyznanych punktów, jak również uzasadnienie stanowiska ekspertów;

b/ poprzez błędne przyjęcie, że ponowna ocena została przeprowadzona w sposób uniemożliwiający Sądowi zweryfikowanie powodów, które zdecydowały o przyznaniu wskazanej punktacji podczas gdy w kartach oceny stanowiących załącznik do informacji wysłanej do wnioskodawcy [...] października 2011 r., a zatem stanowiących jej integralną część, zawarta jest precyzyjna, szczegółowa i jednoznaczna ocena ekspertów;

- przez błędne przyjęcie, że ponowna ocena wniosku powinna zawierać wskazanie, co do wyników tego etapu przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę jak i ekspertów, podczas gdy na tym etapie oceny wniosku, eksperci nie dokonują oceny protestu (i zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę), ale ponownej oceny merytorycznej wniosku;

c/ przez błędne przyjęcie, że eksperci na etapie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie są związani zakazem reformationis in peius, podczas gdy z art. 37 uzppr wynika brak woli ustawodawcy objęcia postępowania odwoławczego regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego;

d/ przez błędne przyjęcie, że informacja z [...] października 2011 r. nie odpowiadała wymogom § 6 ust. 6 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013, podczas gdy przepis ten dotyczy wymogów jakie winna spełnić informacja o nieuwzględnieniu protestu, a w sprawie: po pierwsze, sam protest został rozpatrzony w istocie pozytywnie, w wyniku czego skierowano projekt do ponownej oceny; po drugie, przedmiotem oceny Sądu I instancji była informacja odnośnie ponownej oceny projektu;

2. art. 30c ust. 3 pkt 1 (po sprostowaniu) uzppr w zw. z art. 138 ppsa przez uwzględnienie skargi z powodu uznania, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd pierwszej instancji nakazał skierowanie sprawy do ponownej procedury odwoławczej przedsądowej, a nie ponownej oceny;

3. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 30c ust. 3 uzppr przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na umieszczeniu w uzasadnieniu wyroku sprzecznych zaleceń dla organu, które winien on zastosować przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

II. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 30b ust. 4 w zw. z art. 30g uzppr oraz § 6 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów składanych w ramach RPO WZ - przez przyjęcie, że pismo z [...] października 2011 r. nie stanowiło wymaganej w tym przepisie informacji, podczas gdy w rzeczywistości stanowiło informację w przedmiocie rozstrzygnięcia procedury odwoławczej, której wymogi określone zostały wyczerpująco w art. 30b ust. 4 uzppr i są to jedynie: wymóg formy pisemnej i pouczenie możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c i 30a ust. 3 uzppr przez błędne przyjęcie, że informacja o wynikach procedury odwoławczej powinna zawierać takie same wymogi jak informacja o wynikach oceny projektu;

2. art. 37 uzppr polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że w postępowaniu odwoławczym eksperci są związani obowiązującym w postępowaniu administracyjnym zakazem reformationis in peius.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez kasatora. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, zatem powinna kwestionować naruszenia prawa, których dopuścił się ten sąd przy rozpoznawaniu sprawy, z powołaniem się na podstawy kasacyjne określone w ppsa. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w środku prawnym. Wiąże się to z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30e uzppr i w zw. z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa).

Zarząd Województwa Z. (Instytucja Zarządzająca) oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania prawidłowości i kompletności informacji zawartej w piśmie z [...] października 2011 r., oraz wykazania niezwiązania ekspertów zakazem reformationis in peius. Zrównanie pojęć niewłaściwego zastosowania prawa z pojęciem błędnej jego wykładni powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego, precyzyjnie określonego przepisu, czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia, natomiast niewłaściwe zastosowanie wyraża się błędem w subsumpcji.

W zarzutach o charakterze procesowym - ściśle powiązanych z zarzutami materialnoprawnymi, co uzasadnia ich łączne rozpatrywanie - sprowadzających się do kwestionowania potrzeby uzasadnienia informacji o rozpatrzeniu protestu, roli ekspertów i zakresu ich związania, a także treści wskazań co do dalszego postępowania, autor skargi kasacyjnej nie zarzucił, ani nie wykazał, aby wskazana kwalifikowana obraza przepisów miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten związek winien być wyeksponowany w zarzucie i umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż to pomiędzy uchybieniem procesowym Sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi istnieć związek przyczynowy. Przywołanie przepisu art. 141 § 4 ppsa jedynie w kontekście "sprzecznych zaleceń dla organu" prowadzi do wniosku, iż Zarząd Województwa Z. nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr przez stwierdzenie, że "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo", należy zarzut ten uznać za chybiony. Wskazany przepis jest normą procesową, regulującą sposób i przyczyny orzekania w przypadku uwzględnienia skargi odmiennie niż art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Działania kontrolne zarówno organu jak i Sądu pierwszej instancji mają na celu sprawdzenie zgodności z prawem ocen projektu dokonanych przez Wydział Zarządzania RPO WZ, uwzględniających merytoryczno-techniczne oceny Komisji Oceniającej Projekty (v. § 1 pkt 4 Procedury odwoławczej). Niezależnie co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu). Nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania, pod względem prawnym, oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny" projektu, to jest to również ocena w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr, będąca istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy.

Jeżeli w świetle przedłożonej mu kompletnej dokumentacji Sąd stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, rozstrzygając o proteście w istocie kontroluje prawidłowość oceny projektu dokonanej na pierwszym etapie tj. na etapie rozpatrywania wniosku i w tym kontekście ocenia również rozstrzygnięcie o proteście. Inaczej mówiąc, działając na podstawie art. 30c ust. 3 uzppr Sąd ocenia nie tylko negatywne rozstrzygnięcie o proteście, ale bada czy ocena projektu (a nie tylko ocena protestu) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. (por. wyrok NSA z 21 września 2010 r., II GSK 980/10, LEX nr 746379)

Konsekwencją tego rodzaju oceny było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. rozstrzygnięcia odpowiadającego treści art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr.

Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż informacja z [...] października 2011 r. o wynikach odwołania, gdy sam protest "rozpatrzony został w istocie pozytywnie", odpowiadała wymogom Procedury odwoławczej.

Przy ocenie, czy w sprawie doszło do pozytywnej, czy negatywnej oceny projektu, trzeba mieć na uwadze celowościową wykładnię przepisów, które ustanowione zostały dla uzyskania dofinansowania projektu objętego wnioskiem, złożonym w odpowiedzi na ogłoszony konkurs. Tak więc każde zakończenie postępowania w ramach ustanowionej procedury, które nie przyniosło rezultatu w postaci zawarcia umowy o dofinansowanie projektu (jak w sprawie niniejszej), musi być postrzegane jako negatywna ocena projektu.

Jak wynika z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu § 6 ust. 6 Procedury odwoławczej informacja winna zawierać merytoryczne uzasadnienie. W informacji z [...] października 2011 r. Zarząd Województwa - wbrew przepisom Procedury - nie zawarł merytorycznego uzasadnienia, bo za takie nie można uznać dołączenia do informacji kart merytoryczno-technicznych ocen ekspertów. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, na etapie ponownego badania sprawy beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółową, jednoznaczną analizą ocen ekspertów, przeprowadzoną z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów (por. m.in. wyroki NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10, LEX nr 597037 oraz z 17 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 788/11, niepubl.). Podlegająca ocenie Sądu informacja musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero wówczas Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza.

Zupełnie niezrozumiałe w tym kontekście jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż organ związany jest oceną dokonana przez ekspertów, a tym samym to eksperci rozstrzygają o wnioskach i protestach. Rozpatrując ponownie protest, Instytucja nie może ograniczać się wyłącznie do załączenia kart ocen ekspertów, a winna przeprowadzić szczegółową analizę środka prawnego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych tak przez ekspertów jak i wnioskodawcę, a zawartych w proteście.

Niezasadnym jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na przepis art. 37 uzppr, jako prawną podstawę braku związania organu i ekspertów zakazem reformationis in peius.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, zgodnie z którym wspomniany zakaz wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej orzeczeniem organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Wyjątki w tym zakresie, gdy np. orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, organ odwoławczy obowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W sprawie, przyznanie stronie w następstwie rozpatrzenia protestu znacząco mniejszej ilości punktów niż miała ona po pierwszym etapie postępowania, a co obiektywnie zdecydowanie pogorszało jej sytuację w zakresie uzyskania dofinansowania, było oczywistym działaniem na "niekorzyść".

Odwołujący się powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia. (por. m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r., II GSK 1245/10; 17 listopada 2011 r., II OSK 1635/10; 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10)

Odnoszenie powyższego zarzutu kasacyjnego także do ekspertów organu, których rola nie polega na wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, jest nieporozumieniem.

Tak więc aczkolwiek do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy o zppr nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania kpa, a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja zarządzająca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa

w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).