Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1163/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S., R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. S. i R. S. kwoty po 100 zł (sto złotych) na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz solidarnie na rzecz skarżących K. S. i R. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 roku, poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy [...] nr [...] orzekł, o:

1) ustaleniu K. i R. małżonkom S. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...], spowodowanej wybudowaniem drogi - ulicy [...] w [...], przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość,

2) zobowiązaniu K. i R. małż. S. do uiszczenia ustalonej opłaty proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności, tj-

- K. S. w [...] części, tj. w kwocie [...]zł,

- R. S. w [...] części, tj. w kwocie [...]zł.

Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że Starosta [...] (dalej jako Starosta) decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę drogi. W ramach zrealizowanej inwestycji na ulicy [...] (dalej jako Ulica) wybudowano drogę. Dnia [...] października 2012 roku dokonano protokolarnego komisyjnego odbioru robót. Organ I instancji wskazał, że pismem z [...] grudnia 2012 roku zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy drogi. Organ ustalił, iż zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a w konsekwencji uznał, iż dnia [...] stycznia 2013 roku doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W dalszej części uzasadnianie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie.

Organ scharakteryzował przedłożony operat szacunkowy, wskazując że wartość nieruchomości przed stworzeniem dostępu do drogi publicznej oraz po jej stworzeniu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych, natomiast rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej. Biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Wójt podkreślił, że kwestie te pozostawia się wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami u.g.n. ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, zlokalizowanych w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta [...], na osiedlach mieszkaniowych o podobnym charakterze. Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należało za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych, zarówno przed jak i po budowie drogi. Udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami.

Wójt ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wartość wzrosła o [...] zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r., obowiązywała ww. uchwała Rady Gminy z [...] sierpnia 2010 r., gdzie wskazano, że opłata adiacencka stanowi 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi 15% kwoty [...]zł, czyli wynosi [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów Stron kierowanych pod adresem operatu szacunkowego organ zaznaczył, iż mają one charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego.

W odwołaniu od opisanej decyzji Właściciele, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej:

a) przez naruszenie obowiązku z art. 7 i art. 77 k.p.a., który obliguje organ rozpatrujący sprawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym podjęcia niezbędnych działań do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy,

b) art. 10 § 1 k.p.a. przez nieefektywne prowadzenie postępowania, poprzez niewyznaczenie stronom terminu celem ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego,

c) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa,

d) art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania poprzez pominięcie milczeniem ważnych aspektów sprawy,

2) naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości niebędących podobnymi,

3) niezastosowanie art. 157 ust. 1 u.g.n.,

4) naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych,

5) błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi w tym zakresie normami i nie budzi zastrzeżeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko przedstawione przez Wójta. Odnosząc się do najważniejszych twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji SKO wskazało, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że przedmiotowa droga była budowana, a nie przebudowywana. Powyższe SKO wywiodło m.in. z faktu braku dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego, co miało świadczyć jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga.

SKO uznało również, że z dniem [...] stycznia 2013 r. doszło do stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej. Nadto SKO dokonało własnej oceny operatu szacunkowego, tożsamej z charakterystyką dokonaną przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S. i R. S. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili m.in. obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności:

a) art. 77 § 1 art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienie, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodu: z akt postępowania zakończonego decyzją Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na budowę drogi, oraz związanych ze zgłoszeniem zakończenia budowy drogi; poprzez brak ustalenia w jakim zakresie w i w jakim stopniu osoby trzecie, w tym Skarżący, partycypowali w kosztach budowy drogi; brak określenia w jakim zakresie w kosztach budowy drogi partycypowała Gmina i jaki miało to wpływ na wycenę wzrostu wartości nieruchomości skarżących (brak umniejszenia); brak wykazania, że rzeczona budowa drogi sfinansowana została ze środków Gminy; brak wykazania aby miała miejsce budowa drogi a nie jej przebudowa; brak wykazania kiedy nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z drogi w sytuacji gdy przed realizacją inwestycji przez Gminę istniała już droga w przedmiotowej ulicy.

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuprawnione zaniechanie organu II instancji odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej Decyzji do wszystkich zarzutów Skarżących, w tym w szczególności tych odnoszących się do kwestii błędów merytorycznych operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej.

c) art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi w tym zakresie normami i nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza w sytuacji gdy sam rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat wskazał na brak możliwości określenia nieruchomości podobnych dla wyceny i określenia stanu nieruchomości przed realizacją inwestycji.

Nadto skarżący podnieśli obrazę przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 17 i 18 u.d.p., poprzez uznanie, że budową drogi w ulicy sfinansowana została przez Gminę, w sytuacji gdy Gmina sfinansowała jedynie pracę związane z przebudową już istniejącej drogi oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że sam brak dokumentów formalnych odnoszących się do już istniejącej drogi (pokrytej nawierzchnią utwardzoną betonową podbudowaną z posadowionymi krawężnikami), i położenie na niej kostki brukowej w ramach inwestycji prowadzonej przez Gminę stanowi samo przez się podstawę do uznania, że to ostatnie działanie zrealizowane przez Gminę stanowi budowę drogi a nie jej przebudowę - co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego naliczenia skarżącym opłaty adiacenckiej.

b) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n., poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi.

c) naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207 poz. 2109), poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienia opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych.

Pomimo wielości zarzutów i ich zróżnicowania, sprowadzają się one do kwestionowania dwóch istotnych dla sprawy okoliczności. Po pierwsze, iż przed przeprowadzeniem przedmiotowej inwestycji, mającej polegać na budowie drogi, istniała tam już infrastruktura drogowa, co wskazuje na dokonanie przebudowy, a nie budowy drogi, a zatem wymierzenie opłaty adiacenckiej nie miało podstaw prawnych. W dalszej kolejności Skarżący kwestionują wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości zamieszczone w operacie szacunkowym oraz powierzchowną jego ocenę.

Skarżący wskazali, że w sprawie doszło wyłącznie do przebudowy drogi, co nie stwarza warunków do wymierzenia opłaty adiacenckiej, a nie jak przyjęły do organy administracyjne do budowy drogi. W tym zakresie wskazano na fakt, iż na ulicy prowadzona była już wcześniej inwestycja – m.in. w zakresie budowy dróg, która jednak nie została zakończona. Tym samym, zdaniem Skarżących, musiały istnieć już wcześniej dokumenty wymagane przez Prawo budowlane, a dotyczące realizacji określonej infrastruktury przez Inwestora budowy osiedla, skoro Gmina miała wyłącznie dokończyć realizację inwestycji, co w dalszej kolejności przekłada się na stwierdzenie, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przez Gminę istniała już, przynajmniej częściowo, stosowna infrastruktura drogowa. Zdaniem skarżących winno być faktem bezspornym, iż droga w ramach Ulicy istniała przed dniem [...] marca 2011 r. Pokryta była nawierzchnią utwardzoną betonową z posadowionymi krawężnikami oraz zrealizowane w niej były wszelkie urządzenia infrastruktury technicznej. Gmina jedynie przebudowała drogę wykładając ją kostką brukową, co nie wymagało zmiany pasy drogowego i skutkowało podniesieniem parametrów technicznych istniejącej już drogi w Ulicy. Skarżący zarzucili organom administracyjnym w tym zakresie brak stosownej inicjatywy dowodowej i oparcie się wyłącznie na fakcie braku wymaganej dokumentacji.

Odnosząc się zaś do operatu szacunkowego, skarżący podnieśli, iż pominięcie zgłoszonych przez nich zastrzeżeń potwierdza przekonanie, że organ nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Skarżących, zgłoszone w sprawie zastrzeżenia nasuwają uzasadnione wątpliwości, czy organ wyjaśnił dostatecznie sprawę i czy nie powinien jednak podjąć dodatkowych czynności w tym zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Następnie skarżący zarzucili, że rzeczoznawca nie dysponował bazą transakcji niezbędną do oszacowania wartości nieruchomości przed wykonaniem inwestycji (tj. nieruchomości położnych przy drodze z podbudową betonową zaopatrzoną w krawężniki betonowe, studzienki rewizyjne i kratki ściekowe) i po zrealizowaniu inwestycji (tj. nieruchomości położonych przy ciągu pieszo jednym a ciąg pieszo jezdny nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i nie posiada on takich samych bądź podobnych parametrów funkcjonalnych i technicznych), co w konsekwencji oznaczało, iż rzeczoznawca do sporządzenia operatu zebrał nieruchomości, które w rzeczy samej nie są podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Skarżący podnieśli również, że ocena przedmiotowego operatu jest lakoniczna, albowiem organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanych przez nich zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi.

Na wstępie Sąd pragnie zaznaczyć, że w pełni podziela sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia prawne i z tego powodu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wywody w tym zakresie ograniczono do kwestii najistotniejszych z punktu widzenia rozpatrywanej materii.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu w brzmieniu w dacie orzekania przez organ I instancji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. (aktualnie przepis ten zezwala na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od momentu spełnienia opisanych powyżej warunków). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powołanych powyżej przepisów u.g.n., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia budowy drogi, a więc spełnienia podstawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, że w przepisach u.g.n. nie zdefiniowano pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy administracji, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do przepisów u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania prowadzi do wniosku, że zarówno organ I, jak i II instancji nie sprostały dyspozycji przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu technicznego drogi na ulicy [...] przed wydaniem przez Starostę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowy i udzieleniu Gminie pozwolenia na budowę drogi. Organ I instancji, a za nim SKO kategorycznie stwierdziły, że w niniejszej sprawie miała miejsce budowa drogi. W tym zakresie organy administracyjne oparły się na braku istnienia dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego oraz wskazanej powyżej decyzji Starosty, co ich zdaniem miało świadczyć, że przed realizacją inwestycji drogowej zakończonej w 2012 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga w rozumieniu przepisów u.d.p. Organy obu instancji zaakceptowały w tym zakresie twierdzenia biegłego rzeczoznawcy, który w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym również kategorycznie stwierdził, że na przedmiotowej ulicy nie było wcześniej drogi w rozumieniu przepisów u.d.p., a wyłącznie droga pokryta nawierzchnią utwardzoną betonową podbudowaną z posadowionymi krawężnikami.

Nie ma wątpliwości co do tego, że wskazana okoliczność, jaką jest rzeczywisty stan drogi sprzed rozpoczęcia inwestycji przez Gminę jest dla niniejszej sprawy okolicznością istotną i wymaga kategorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o stosowne dowody. Od ustalenia bowiem, czy na ulicy [...] istniały wcześniej elementy pozwalające uznać ją za drogę wraz z odpowiednią infrastrukturą drogową zależeć będzie, czy wymierzenie opłaty adiacenckiej jest w ogóle możliwe. Stwierdzenie takiej okoliczność zmusiłoby w konsekwencji organy administracyjne do przyjęcia, że doszło do przebudowy drogi, co wykracza już poza przesłanki określone w art. 145 ust. 1 u.g.n. Stwierdzenie natomiast, że przed dniem [...] marca 2011 r. na ulicy [...] droga nie istniała, potwierdzi wystąpienie jednego z warunków wymierzenia tejże opłaty.

Ustalenie tak kluczowej dla niniejszej sprawy okoliczności powinno odbyć się w oparciu o materiał dowodowy, którego w ocenie Sądu, nie ma w aktach sprawy. Żaden z organów administracji nie zgromadził materiału dowodowego na potwierdzenie swojego stanowiska, opierając się wyłącznie na braku dokumentacji wymaganej przez przepisy Prawa budowlanego oraz stwierdzeniu biegłego, zawartym w operacie szacunkowym. Podkreślić też należy, że biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie dysponował żadnymi dowodami wskazującymi na stan ulicy [...] sprzed [...] marca 2011 r. (s. 3 operatu: źródła danych merytorycznych). W odpowiedzi na zarzuty skarżących, co do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego wskazano, że biegły opierał się na informacjach uzyskanych od zleceniodawcy oraz swoich obserwacjach. Zaznaczyć też trzeba, że o ile biegły wskazał, że jednym ze źródeł dowodowych były oględziny miejsca, to jako takie źródło nie zostały natomiast wskazane informacje od zleceniodawcy.

Sąd wskazuje, że zarówno operat szacunkowy jak i decyzja organu I instancji zawierają ustalenia gołosłowne. W operacie (s. 5) w "charakterystyce nieruchomości gruntowej" biegły napisał, że ulica przed budową drogi miała nawierzchnię gruntową z podbudową betonową. Ta informacja została powtórzona w wyciągu z operatu. Nie wiadomo skąd biegły pozyskał tą informację; w szczególności pochodzenie tej informacji nie wynika ze źródeł danych merytorycznych operatu (s. 3). Także pozostała bez wyjaśnienia informacja wskazana w rozliczeniu powierzchni i długości budowy siedmiu ulic wskazanych w tym piśmie (k. 3 akt organu), w tym ulicy przy której znajduje się nieruchomość Skarżących, że zużyto "krawężnik-nowy" (1135,28 m) ale także "krawężnik-wymieniony" (238,45 m). Skoro w dacie inwestycji były posadowione krawężniki to nie można wykluczyć, że droga była wybudowana wcześniej. Co więcej, nie wiadomo na której ulicy znajdowały się wcześniej "krawężniki wymienione". Jeżeli organ jednoznacznie ustali, że nie znajdowały się na ulicy [...] to nie ma potrzeby dokonywania dalszych ustaleń w tym zakresie.

Także nie została udokumentowana w aktach załączonych do skargi informacja zawarta w decyzji organu I instancji, że Gmina prowadziła inwestycję budowy dróg na terenie, na którym została wcześniej rozpoczęta i nigdy nie ukończona przez Inwestora budowa osiedla – między innymi w zakresie dróg. W szczególności nie wiadomo, co zostało wcześniej wybudowane (ukończone), w którym miejscu osiedla i w jakim stopniu zaawansowania.

Organ II instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy winien uzupełnić materiał dowodowy w opisanym powyżej zakresie.

Kolejną kwestią, która winna zostać przez organ II instancji rozstrzygnięta kategorycznie i w oparciu o zgromadzone dowody, nie zaś w oparciu o domniemania, jest data dzienna, w której stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Jak już wcześniej wskazano, okoliczność ta jest istotna z uwagi na termin wskazany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie postępowania pierwszoinstancyjnego, wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Organy obu instancji ustaliły, że w dniu [...] października 2012 r. dokonano protokolarnego komisyjnego odbioru robót. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 roku zawiadomiono, w trybie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy drogi. Organy ustaliły, iż zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a w konsekwencji uznały, iż dnia [...] stycznia 2013 roku doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wskazać jednak należy, że termin [...] grudnia 2012 r. podyktowany jest wyłącznie datą sporządzenia zawiadomienia skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak jest jednak w aktach niniejszej sprawy jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na nadanie przedmiotowego zawiadomienia, a co ważniejsze – na dzień jego odbioru przez ten organ. Data [...] grudnia 2012 r. wskazana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w aktach. Z kolei protokół komisyjnego odbioru robót z dnia [...] października 2012 r. zawarty w aktach dotyczy budowy kanalizacji deszczowej, nie zaś drogi.

Okoliczność ta, z uwagi na powołane powyżej przepisy oraz zawarty w nim 3 letni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest istotna i winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o materiał dowodowy.

Wskazane braki postępowania dowodowego naruszają art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mają one istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem dopiero dowiedzenie okoliczności, które Sąd wskazał powyżej, i to w sposób realizujący dyspozycję naruszonych przepisów, pozwoli na rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej meritum.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien zatem w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do dowodowego ustalenia stanu ulicy [...] sprzed daty [...] marca 2011 r. Organ II instancji musi również ustalić w jakiej dacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego został poinformowany o zakończeniu budowy drogi w tej ulicy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Sąd zaznacza, że pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, że organ I instancji dysponował w momencie wydawania decyzji, i dysponuje nadal, dokumentami z których wynikają ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia: co do zachowania terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz co tego, czy miała miejsce budowa czy też przebudowa drogi - ale dokumenty te nie zostały dołączone do akt sprawy. Sąd podkreśla, że z woli ustawodawcy orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Zarazem, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może, między innymi uzupełnić dowody i materiały w sprawie, dzięki czemu postępowanie zostanie szybciej ukończone.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne. Sąd zaznacza, że pełnomocnik dołączył do postępowania dopiero na rozprawie. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł), opłata od pełnomocnictwa przedłożona do akt sprawy oraz zwrot wpisu, po 100 zł na rzecz każdego ze Skarżących, jako współwłaścicieli, w częściach ułamkowych.