Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 122/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 13 listopada 2014 r., Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową w związku z modernizacją i doprowadzeniem do zgodności z obowiązującymi przepisami istniejącej stacji paliw A. nr [...] oraz częściową jej rozbiórkę, na terenie działki nr [...] oraz działki nr [...] w T. przy ul. W.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjował wniosek A. z dnia 8 września 2014 r. o pozwolenie na rozbudowę z przebudową w związku z modernizacją i doprowadzeniem do zgodności z obowiązującymi przepisami istniejącej stacji paliw A. nr [...] przy ul. W. w T., dz. nr [...] oraz dz. nr [...]. Wniosek ten następnie uzupełniono rozszerzając go o częściową rozbiórkę stacji paliw.

Postanowieniem z dnia 8 października 2014 r., Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez doprowadzenie określonego we wniosku zakresu zamierzenia budowlanego do zgodności z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi oraz poprzez doprowadzenie inwestycji do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazania intensywności zabudowy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją zgodnie z § 10 ust. 5 pkt planu, w zakresie spełnienia wskazanych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 9 ust. 3 planu wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dla terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ a także w zakresie dostosowania nowych elementów, tj. małej architektury, urządzeń technicznych, nośników reklamowych oraz frontu budynku związanych z planowaną inwestycją do zapisów koncepcji estetyzacji miasta dla terenu strefy konserwatorskiej, oznaczonego na rysunku planu symbolem II, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 9 ust. 5 wskazanego aktu.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie inwestor wyjaśnił, że w myśl § 10 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego intensywność zabudowy liczona jest w stosunku do terenu UZ w jednostce urbanistycznej US2, a nie w stosunku do pojedynczej działki budowlanej. Wskaźnik intensywności zabudowy terenu UZ, wynoszący obecnie 0,365, w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji wzrośnie do 0,368, podczas gdy plan dopuszcza wartość 0,3 - 0,8. Odnośnie zasad kształtowania przestrzeni publicznych inwestor wskazał, że zawarte w § 9 pkt 1 planu miejscowego wyliczenie usług społecznych nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "w tym". W związku powyższym nie można przyjąć, aby inne, niewymienione a spełniające wymogi planu usługi publiczne nie mogły być realizowane na tym terenie lub, jak w przypadku istniejącej stacji paliw, pod warunkiem doprowadzenia jej do zgodności z obowiązującymi przepisami, nie mogły dalej funkcjonować. Inwestor wskazał, iż jedną z grup usług technicznych niewyszczególnionych w § 9 ust 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 5 pkt 1 planu są usługi techniczne, w ramach których wyróżnia się transport i infrastrukturę, które mimo iż niewymienione, są niezbędne do funkcjonowania wskazanych w planie obiektów usług społecznych. Modernizowana stacja paliw z doprowadzeniem jej do zgodności z przepisami stanowi usługę publiczną o charakterze pomocniczym infrastruktury punktowej. W zakresie kształtowania przestrzeni publicznej dotyczącej sytuowania urządzeń reklamowych i małej architektury na terenie modernizowanej stacji paliw inwestor wskazał, iż projekt przewiduje wykonanie usytuowanego na zadaszeniu nad dystrybutorami podświetlanego pylonu cenowego w barwach A., umieszczenie podświetlanych znaków wjazdu i wyjazdu oraz wykonanie osłony śmietnikowej dostosowanej stylistycznie do pozostałych obiektów stacji.

Decyzją z dnia 13 listopada 2014 r., Nr [...] Starosta odmówił A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do przeznaczenia planowanej inwestycji oraz w zakresie spełnienia wymogów wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie Starosty, zawarte w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b planu odnoszące się do obszaru objętego inwestycją wyliczenie dotyczące terenów oznaczonych symbolem UZ stanowi zamknięty katalog inwestycyjny w kategoriach związanych z oświatą i nauką, zdrowiem oraz kulturą. Stacje paliw, MOP itp. zakwalifikowane zostały z kolei do terenów innych usług z dopuszczeniem produkcji spełniającej odpowiednie warunki uchwały i oznaczone zostały na rysunku planu symbolem U, bez określania dla nich warunków zabudowy. Powyższe powoduje, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał również, iż inwestor przedstawił wyliczenia dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy odnoszące się dla całego terenu UZ w jednostce urbanistycznej US2, uwzględniając w nich także działki, do których nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, co powoduje naruszenie interesów osób trzecich. Organ wskazał, iż jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni terenu działki. Wyliczenia wskaźnika należało zatem ograniczyć do terenu, do którego inwestor posiada prawo dysponowania na cele budowlane. Ponadto Starosta wskazał, iż planowany zakres zamierzenia budowlanego określony we wniosku nie został doprowadzony do zgodności z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi. Po dokonaniu rozbiórki obiektu wraz z infrastrukturą towarzyszącą nastąpi bowiem jego odbudowa a nie przebudowa, jak to zostało określone we wniosku o pozwolenie na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ zauważył, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych zastałych po innym obiekcie budowlanym, nie można zakwalifikować ich jako przebudowy.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia inwestor wskazał, iż w świetle ustaleń § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i § 8 ust. 5 pkt 2 lit. g obowiązującego na terenie objętym inwestycją planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z kategoryzacjami PKD i PKOB stacje paliw powinny być traktowane jako "usługi handlowe unikatowe o swobodnej lokalizacji niemające charakteru pawilonu handlowo-usługowego". W strukturze planu działka inwestycyjna zaliczona została do strefy śródmiejskiej, w której jako dominujące użytkowanie wymienia się w pierwszej kolejności obiekty handlu. Ponadto w zawartych w § 8 ust. 5 pkt 3 i 4 planu określonych dla tej strefy ustaleniach konserwatorskich dopuszcza się modernizację a także wyburzenia obiektów niezakwalifikowanych do ochrony. Powyższe ustalenia zawarte w rozdziale II planu mają w ocenie inwestora charakter nadrzędny w stosunku do ustaleń szczegółowych stanowiących treść rozdziału III. Podkreślono, iż wymienione w § 9 ust. 1 planu usługi społeczne (oświaty, zdrowia, obiekty kultury) wchodzące w skład usług publicznych są usługami preferowanymi na tym terenie, co potwierdza zawarte w tej jednostce sformułowanie "w tym". Powyższe oznacza, iż także inne usługi publiczne spełniające wymogi planu a niewymienione we wskazanym wyliczeniu, mogą być realizowane lub, jak w przypadku istniejącej stacji paliw, mogą dalej funkcjonować pod warunkiem doprowadzenia jej do zgodności z obowiązującymi przepisami. Jedną z grup usług publicznych są usługi techniczne, w ramach których wyróżnia się transport i infrastrukturę, które pomimo iż nie są wymienione, są niezbędne w funkcjonowaniu wymienionych w planie miejscowym obiektów usług społecznych. W ocenie inwestora modernizowana stacja paliw stanowi usługę publiczną o charakterze pomocniczym infrastruktury punktowej. Natomiast zakwalifikowanie przez Starostę stacji benzynowych do terenów innych usług oznaczonych na rysunku planu symbolem U odnosi się do lokalizacji nowopowstających obiektów, a nie do istniejącej już i funkcjonującej stacji, którą poddaje się modernizacji, mającej na celu doprowadzenie jej do zgodności z obowiązującymi przepisami.

W odniesieniu do kwestii wskaźnika intensywności zabudowy wskazano, iż sposób obliczenia tego wskaźnika w sposób jednoznaczny określony został w zawartych w § 4 planu definicjach. Wynika z nich, iż przez "wskaźnik intensywności zabudowy" rozumieć należy stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych liczonej po obrysie zewnętrznym do powierzchni terenu (§ 4 pkt 44). Z kolei przez "teren" rozumieć należy części stref i jednostek oraz układu komunikacyjnego, wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi określającymi przeznaczenie, o ile z treści planu nie wynika inaczej (§ 4 pkt 37). Natomiast "strefa" to tereny o ustalonej w planie funkcji wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz symbolem literowym. W ocenie inwestora, obliczanie wskaźnika intensywności zabudowy stosownie do przytoczonych wyżej definicji następuje w odniesieniu do terenu oznaczonego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolami literowymi, a nie do poszczególnych działek.

Odwołująca podniosła również, iż projekt modernizowanej stacji paliw nie został opracowany w zakresie odbudowy z rozbudową. Projektowana rozbudowa z przebudową a także częściową rozbiórką stacji paliw przewiduje pozostawienie dwóch ścian zewnętrznych z ławami i murami fundamentowymi jako elementami stałymi do rozbudowy i przebudowy. Powstały budynek nie jest zatem odtworzeniem poprzedniego obiektu, a jedynie jego rozbudową i przebudową.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miasta T. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UZ. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 6 lit. c uchwały, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dla terenów usług z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 10 ust. 5 pkt 1. W myśl natomiast § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, przestrzeń publiczną wyróżnioną w planie tworzą tereny usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ, w tym usługi oświaty i nauki (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, licea, szkoły zawodowe, pomaturalne i policealne oraz szkoły wyższe), usługi zdrowia (szpitale, przychodnie, domy opieki społecznej) oraz obiekty kultury (kościoły, domy parafialne). Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, iż powyższe wyliczenie nie jest wyczerpujące, co z kolei prowadzi do wniosku, że na danym terenie realizowane mogą być również inne niewymienione usługi publiczne z dużym udziałem zieleni, jeśli tylko spełniają one wymogi planu. Wbrew twierdzeniu odwołującej się do usług tych nie można jednak zaliczyć stacji paliw, albowiem jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem U. Wyraźne zakwalifikowanie przez uchwałę stacji benzynowych do odrębnej kategorii terenu uniemożliwia realizację tego typu obiektu na terenie oznaczonym innym symbolem, w tym przypadku UZ. Z planu nadto nie wynika, żeby zakwalifikowanie stacji paliw do terenów innych usług oznaczonych na rysunku planu symbolem U odnosiło się jedynie do lokalizacji nowopowstających obiektów. Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja, ze względu na swój zakres obejmujący rozbiórkę istniejącego na działce pawilonu (z wyjątkiem dwóch ścian) i zadaszenia, demontaż podziemnych zbiorników, nawierzchni i ogrodzenia, rozbiórkę fundamentów zbiorników, fundamentów słupów zadaszenia a także częściowo fundamentów budynku i ścian piwnicy stanowi właściwie realizację nowego obiektu. Organ odwoławczy potwierdził niezgodność zakresu zamierzenia budowlanego określonego we wniosku z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi. Organ uznał bowiem, że planowana inwestycja stanowi w istocie rozbudowę, wskazując, że biorąc pod uwagę fakt, iż z pierwotnej zabudowy działki inwestycyjnej pozostać mają jedynie dwie ściany usytuowanego na niej budynku, nie byłoby błędem stwierdzenie, iż zamierzenie w rzeczywistości obejmuje budowę stacji paliw.

W zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy terenu organ odwoławczy nie podzielił oceny Starosty. Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 44 planu miejscowego, przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych, liczonej po obrysie zewnętrznym, do powierzchni terenu. Z kolei przez teren w myśl § 4 pkt 37 rozumieć należy części stref i jednostek oraz układu komunikacyjnego, wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi określającymi przeznaczenie, o ile z treści planu nie wynika inaczej. Strefę natomiast stanowią tereny o ustalonej w planie funkcji, wyznaczone na rysunku Planu liniami rozgraniczającymi oraz symbolem literowym (§ 4 pkt 33). Z powyższych definicji wynika zatem, iż wskaźnik intensywności zabudowy w niniejszej sprawie liczony powinien być jako stosunek powierzchni budynków do powierzchni części strefy wyznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonej symbolem literowym UZ. Zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 1 tiret pierwsze, wskaźnik dla usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ wynosi od 0,3 do 0,8. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje podniesienie wskaźnika na terenie UZ do wartości 0,370, zatem powyższy wymóg zostanie spełniony. Organ wskazał, iż zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zdaniem organu, trzeba jednak mieć na uwadze, iż obowiązujący na terenie objętym niniejszą inwestycją plan miejscowy uchwalony został w 2005 r., natomiast pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy wprowadzone zostało w art. 15 ust. 2 pkt 6 dopiero dnia 21 października 2010 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo jednak odmiennej oceny Wojewody we wskazanej kwestii, brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do zawartych w § 9 zasad kształtowania przestrzeni publicznych stanowił samodzielną przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 15 k.p.a. poprzez ocenę zaskarżonej decyzji tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, podczas gdy organ II instancji był zobowiązany do oceny sprawy administracyjnej w jej całokształcie pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji powzięcia wątpliwości co do wystąpienia niezgodności zakresu zamierzenia budowlanego określonego we wniosku z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T.,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie A. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji,

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty wskutek błędnego przekonania, że projekt budowlany przedstawiony przez A. jest niezgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.,

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i ograniczenie się przez organ do rozważenia kwestii podniesionych w odwołaniu.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazywała, że usługi publiczne oznaczone w planie symbolem UZ obejmują również stacje benzynowe, albowiem brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym w analizowanym planie, definicji usług publicznych. Zdaniem skarżącej, z powodu otwartego charakteru katalogu usług publicznych ujętego w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, świadczenie usług stacji paliw na terenie usług publicznych z dużym udziałem zieleni jest dopuszczalne pod warunkiem spełnienia wymogów przewidzianych dla tego terenu przez plan. W ocenie skarżącej katalogi usług określone w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f nie są konkurencyjne, a komplementarne, z tym zastrzeżeniem, że świadczenie usług na terenach usług publicznych z dużym udziałem zieleni wymaga zgodności z ustalonymi dlań parametrami i wskaźnikami kształtowania terenu określonymi w § 9 ust. 3 planu. Skarżąca wskazała, że wszelkie wymogi planu odnoszą się do inwestycji nowych, gdyż plan reguluje ład przestrzenny na przyszłość, a więc nie odnoszą się do inwestycji czynionych w stosunku do obiektów już istniejących. Zdaniem skarżącej z postanowień § 9 planu nie wynika wprost, aby zasady lokalizacji poszczególnych rodzajów usług publicznych na wyodrębnionych terenach dotyczyły usług realizowanych w istniejących obiektach budowlanych. Co więcej, postanowienia planu nie wskazują w tym zakresie na sposób realizacji wykorzystania danego terenu inny niż dotychczasowy. Plan nie odnosi się do usług dotychczas świadczonych na terenie usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ i nie przewiduje w tym zakresie zakazów lub ograniczeń odnośnie dalszego funkcjonowania obiektów istniejących. Skarżąca stwierdziła, że przyjmując tok rozumowania organu odwoławczego należałoby stwierdzić, że w żadnym z budynków, które służą do wykonywania usług spoza katalogu przewidzianego dla danego terenu, niegdyś wybudowanych zgodnie z prawem, a aktualnie niespełniających norm wynikających z przepisów prawa, nie można byłoby prowadzić żadnych prac i zmian wymagających uzyskania pozwolenia. W skrajnym przypadku stanowisko organu mogłoby oznaczać konieczność pozostawienia budynku w stanie nienaruszonym do jego całkowitego technicznego zużycia, co uniemożliwiłoby swobodne korzystanie z nieruchomości. Wobec powyższego, stanowisko organu odwoławczego, jakoby regulacja zawarta w § 9 ust. 1 pkt. 1 Planu odnosiła się również do inwestycji już istniejących jest bezpodstawne.

Nadto podkreślono, że stanowisko Wojewody w zakresie braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu w zakresie odnoszącym się do zasad kształtowania przestrzeni publicznych zawartych w § 9 planu jest niespójne z postanowieniami planu zawartymi w § 7 pkt 4 lit. oraz § 8 ust. 5 pkt. 3.

Stosownie do treści § 7 pkt 4 lit. c planu, który określa ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, na terenach objętych planem w zakresie ochrony środowiska, w granicach planu ustala się zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych oraz rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów prowadzących do wzrostu uciążliwości; rozbudowa i przebudowa obiektów istniejących jest dopuszczalna pod warunkiem usunięcia istniejącego ponadnormatywnego oddziaływania. Interpretacja przytoczonego postanowienia prowadzi do wniosku, że na terenach objętych planem dozwolona jest rozbudowa i przebudowa istniejących obiektów, które nie prowadzą do wzrostu uciążliwości (§ 7 pkt 4 lit. c zd. 1 a contrario). Ponadto, dopuszczalna jest rozbudowa i przebudowa istniejących obiektów, które spowodowały ponadnormatywne oddziaływanie, pod warunkiem jego usunięcia. § 1 pkt 39 planu definiuje uciążliwość obiektów i urządzeń jako ich negatywne oddziaływanie na otoczenie wynikające z przekroczenia standardów środowiskowych określonych prawem, powodowane emisją gazów i pyłów, odorów, hałasu, promieniowania itp., a także wynikające ze wzmożonego ruchu pojazdów, związanego z funkcjonowaniem tych obiektów i urządzeń. W ocenie skarżącej, zamierzona przez niego inwestycja mieści się w założeniach § 7 pkt 4 lit. c zd. 1 planu dopuszczających możliwość rozbudowy i przebudowy, albowiem nie doprowadzi ona do wzrostu uciążliwości w rozumieniu § 1 pkt 39 planu oddziaływanie obiektu na otoczenie w wyniku realizacji inwestycji nie doprowadzi do przekroczenia standardów środowiskowych czy do wzmożonego ruchu pojazdów w stopniu wyższym niż notowany przed realizacją zamierzonej inwestycji. Planowana inwestycja mieści się także w dyspozycji § 7 pkt 4 lit. c zd. 2 planu. Inwestor zobowiązał się w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji do przeprowadzenia działań naprawczych gruntu w miejscu istniejących zbiorników na paliwa, przywracających powierzchnię ziemi do stanu wymaganego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. nr 165 poz. 1359). Po wykonaniu inwestycji, nowe instalacje i urządzenia będą spełniać obowiązujące przepisy ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063). Powyższe wynika z uzasadnienia załączonej do projektów budowlanych decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 9 stycznia 2014 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przywołano również treść § 8 ust. 5 pkt 3 planu, który również znajduje zastosowanie do obszaru przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z nim dopuszcza się modernizację i adaptację obiektów nie mających cech zabytkowych z zachowaniem ustaleń planu. Zgodnie z § 1 pkt 11 planu przez modernizację należy rozumieć unowocześnienie, uwspółcześnienie. Aktualnie "modernizacja" nie jest pojęciem z zakresu prawa budowlanego. Dokonując jednak jego interpretacji z uwzględnieniem definicji ujętej w § 1 pkt 11 planu stwierdzono, że pojęcie modernizacja mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy" (stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie pojęcia "modernizacja", zamieszczone na witrynie internetowej GINB dnia 2 marca 2006r.), co dodatkowo przemawia za przyjęciem zgodności projektów budowlanych skarżącej z założeniami planu.

Zdaniem skarżącej, w interesie mieszkańców jest dalsze funkcjonowanie stacji paliw w dotychczasowej lokalizacji, co realizuje zasadę miasta zwartego wynikającą z § 6 pkt 6 planu. Realizacja tej zasady oznacza preferowanie intensyfikacji, modernizacji, restrukturyzacji oraz rewitalizacji istniejącej zabudowy; oznacza to także wypełnianie "pustek miejskich". Zapisy planu należy interpretować ściśle, jednak w sposób uwzględniający interes mieszkańców i ewentualnych inwestorów budowlanych w sytuacji, kiedy zapisy planu nie są jednoznaczne w stosunku do wszelkich możliwych sytuacji faktycznych, które mogą wystąpić w rzeczywistości

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. Nr 2014, poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Organy administracji architektoniczno - budowlanej procedowały w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, w myśl art. 35 ust. 3 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W kontrolowanej sprawie z uwagi na nieusunięcie przez inwestora naruszeń wskazanych w postanowieniu Starosty z dnia 8 października 2014 r., organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgłoszonej inwestycji, a Wojewoda decyzję tą utrzymał w mocy.

Z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wynikało, że inwestycja polegać ma na rozbudowie i przebudowie istniejącej stacji benzynowej, z którymi wiązać się miała częściowa jej rozbiórka. Przewidywano pozostawienie wyłącznie dwóch ścian zewnętrznych z ławami i murami fundamentowymi. Założonym celem inwestycji miała być modernizacja istniejących zabudowań stacji benzynowej.

Obszar przedmiotowej inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. nr 28, poz. 569), zmienionego uchwałami nr XXXVIII/331/2009 z dnia 29 października 2009 r., nr XVIII/!51/2012 z dnia 29 marca 2012 r., nr XXIII/266/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XLII/342/2014 z dnia 27 marca 2014 r. oraz nr XLII/343/2014 z dnia 27 marca 2014 r. Z treści uchwały planistycznej wynika, że projektowana inwestycja znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej "Przy Parku im. K.", która należy do śródmiejskiej strefy oznaczonej symbolem US2 i dla której szczegółowe ustalenia zawarte zostały w § 19.

Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 uchwały, w jednostce tej wyróżniono tereny przestrzeni publicznej, które obejmują tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZP, cmentarze oznaczone symbolem ZC oraz tereny usług z dużym udziałem zieleni oznaczone symbolem UZ. Działka nr [...] objęta projektowaną inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UZ. Z § 19 ust. 2 pkt 6 lit. c uchwały o planie wynika, że w ramach wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dla terenów usług z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 10 ust. 5 pkt 1.

Przepis § 9 planu zatytułowany "Zasady kształtowania przestrzeni publicznych" przewiduje natomiast różne rodzaje terenów tworzących w planie przestrzeń publiczną.

W § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b planu przewidziano m.in., że przestrzeń publiczną wyróżnioną w planie tworzą tereny usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ, w tym usługi oświaty i nauki (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, licea, szkoły zawodowe, pomaturalne i policealne oraz szkoły wyższe), usługi zdrowia (szpitale, przychodnie, domy opieki społecznej) oraz obiekty kultury (kościoły, domy parafialne). W § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f planu z kolei wskazano, że przestrzeń publiczną tworzą również tereny innych usług (stacje paliw, MOP, itp.), z dopuszczeniem produkcji spełniającej warunki określone w § 7 ust. 4 lit. c, d, e Uchwały, oznaczone na rysunku planu symbolem U, dla których nie ustala się parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Przywołane postanowienia planu wyraźnie wskazują na intencje uchwałodawcy gminnego zmierzające do zakwalifikowania takich obiektów usługowych jak stacje paliw i MOP do grupy odrębnej od terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, w tym usług oświaty i nauki, usług zdrowia oraz obiektów kultury. W ramach usług świadczonych w przestrzeni publicznej w rozumieniu § 4 pkt 15 planu, rozróżniono wyraźnie różne rodzaje usług publicznych. Potwierdza to zarówno opisowa, jak i rysunkowa część planu, w tym odrębna symbolika tych terenów: U – dla terenów stacji paliw, MOP itp., oraz UZ – dla terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni.

Interpretacji powyższej nie zmienia fakt posłużenia się w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. c planu zwrotem "w tym" wskazującym na niewyczerpujący charakter sformułowanego wyliczenia. To prowadzi jedynie do wniosku, że na danym terenie realizowane mogą być również inne niewymienione usługi publiczne z dużym udziałem zieleni, jeśli tylko spełniają one wymogi planu i charakterem wpisują się w przewidziany przez gminę profil usług. Wbrew twierdzeniu skarżącej do usług tych nie można jednak zaliczyć stacji paliw, albowiem jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu odrębnym symbolem U. Wyraźne zakwalifikowanie przez uchwałę stacji paliw do odrębnej kategorii terenu uniemożliwia realizację tego typu obiektu na terenie oznaczonym innym symbolem, w tym przypadku UZ.

W jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UZ, w której położona jest działka nr [...], plan nie przewidział realizacji usług w postaci stacji paliw. W konsekwencji podejmowanie jakichkolwiek działań budowlanych zmierzających do rozbudowy budynku obecnie istniejącej stacji paliw jest sprzeczne z planem miejscowym.

Zgodnie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustawa przyznaje zatem uchwałodawcy gminnemu uprawnienie do określenia tymczasowego sposobu zagospodarowania terenów poprzez wykorzystywane ich w sposób dotychczasowy, ale nie nakłada takiego obowiązku. Tymczasowy sposób wykorzystania może zostać jednak określony odmiennie od dotychczasowego. Z przepisu tego wynika, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu.

W § 16 planu zatytułowanym "Sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów" postanowiono, że na terenach objętych planem ustala się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania dla terenów wskazanych do działań inwestycyjnych określony w Rozdziale III niniejszej Uchwały. Przepis ten dotyczy jedynie trenów przeznaczonych do zadań inwestycyjnych, o których jest mowa w § 1 ust. 4 pkt 2 lit a uchwały, wymienionych w załącznikach od 4.2.1. do 4.2.15. Wśród terenów tych nie ma obszarów z jednostki planistycznej US2.

W § 19 dla terenu UZ, na którym znajduje się do działka nr [...] nie zawarto żadnych unormowań dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu. Przedmiotowy teren może być zatem, zgodnie z regułą z art. 35 u.p.z.p. wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem.

Argumentacja skarżącej, że zapisy planu odnoszą się wyłącznie do obiektów nowopowstających, a planowana inwestycja nie jest nową budową tylko przebudową – rozbudową obiektów już istniejących, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zapisy planu dotyczą bowiem realizacji wszystkich robót budowlanych, prowadzących do powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części. Skarżąca nie naruszając postanowień planu mogłaby dokonać prac niezbędnych do zachowania substancji istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast dokonanie rozbudowy tego obiektu należałoby ocenić jako niedopuszczalne. Planowana stacja paliw miałaby mieć całkowicie odmienne charakterystyczne parametry zabudowy. Skarżąca zarzucało, że planowana inwestycja stanowi w istocie rozbudowę stacji. Rozbudowa stacji w stosunku do gabarytów stacji poprzednio istniejącej stanowi realizację nowych części obiektu, a więc inwestycji sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Już tylko z tej zatem przyczyny planowaną inwestycję należy ocenić jako sprzeczną z planem.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewoda prawidłowo ocenił, iż planowana inwestycja, ze względu na swój zakres obejmujący rozbiórkę istniejącego na działce pawilonu (z wyjątkiem dwóch ścian) i zadaszenia, demontaż podziemnych zbiorników, nawierzchni i ogrodzenia, rozbiórkę fundamentów zbiorników, fundamentów słupów zadaszenia a także częściowo fundamentów budynku i ścian piwnicy stanowi właściwie realizację nowego obiektu. Tak scharakteryzowanego przedsięwzięcia nie można w świetle przepisów Prawa budowlanego uznać za przebudowę bądź modernizację w potocznym tego słowa rozumieniu. W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa ma zatem doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przebudowa dotyczyć musi zatem istniejącego obiektu budowlanego. Nie można bowiem przebudować obiektu, który wcześniej uległ rozbiórce i fizycznie nie istnieje. Jak wynika z projektu budowlanego, realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości oraz szerokości i długości budynku stacji i ma być wykonana po rozbiórce dotychczasowego obiektu budowlanego.

Analizując zarzut błędnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, z pominięciem przepisów § 6, 7 i 8 planu, Sąd uznał go za niezasadny. Ocenę zgodności planowanej inwestycji z planem należy rozpocząć od analizy postanowień szczegółowych odnoszących się do terenu objętego inwestycją, a przede wszystkim przewidzianego tam przeznaczenia terenu. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało zweryfikować zatem postanowienia szczegółowe ujęte w § 19 planu "US 2 - "Przy parku im. K."" odnoszące się do objętej nim działki nr [...]. Jeśli analiza § 19 w powiązaniu z § 9, do którego § 19 nawiązuje, prowadzi do wniosku, że inwestycja polegająca na rozbudowie stacji paliw jest w tej jednostce planistycznej niedopuszczalna, to brak jest uzasadnionych podstaw do dalszego odwoływania się do postanowień ogólnych umieszonych w rozdziale II planu, na które powołuje się skarżąca. Wskazane przez skarżącą § 6, 7 i 8 planu regulują kwestie dotyczące inwestycji dopuszczalnych, przewidzianych w danej strefie planu. Postanowienia tych paragrafów nie traktują o przeznaczeniu, ale o warunkach realizacji dopuszczalnych w danych jednostkach funkcji.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, a związane z nią niekorzystne dla właściciela lub użytkownika wieczystego następstwa mogą być zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zrekompensowane poprzez wypłatę odszkodowania, przekazanie nieruchomości zamiennej, bądź wykup całości lub części nieruchomości, korzystanie z której (lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Nadto skarżącej, jako właścicielowi działki objętej działaniami planistycznymi w procedurze sporządzania planu miejscowego służyły przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym środki zmierzające do zabezpieczenia jej interesów prawnych, z których mogła ona skorzystać. W sytuacji natomiast, w której plan miejscowy nabrał charakteru powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji winny stosować się do jego postanowień. Ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu i są wiążące dla właścicieli nieruchomości i inwestorów.

W związku ze sprzecznością projektu budowlanego z planem niecelowym było badanie w niniejszej sprawie kwestii wskaźnika intensywności zabudowy. Nie ma bowiem podstaw do rozważania tej okoliczności, jeśli proponowana zabudowa nie jest w ogóle w strefie UZ dopuszczona.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi o charakterze procesowym. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny.

Wskazać należy, że wobec stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem niezasadnym było badanie innych okoliczności sprawy. Sprzeczności z planem wykluczała bowiem możliwość uwzględnienia wniosku.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, która miałaby wpływ istotny na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Brak zapoznania stron z materiałem dowodowym i umożliwienia im złożenia dodatkowych wyjaśnień tylko wtedy ma znaczenie, gdy to uchybienie mogło wpłynąć na wydanie decyzji o odmiennej treści niż ta, którą organ wydał. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarżąca miała prawo bieżącego wglądu w toczące się postępowanie, a organ odwoławczy nie zgromadził żadnych nowych dowodów, a więc procedował na dowodach, z którymi skarżąca zapoznała się już na etapie postępowania przed organem I instancji. Tylko istotne naruszenie przepisów proceduralnych uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a w okolicznościach tej sprawy naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. takiej wady nie generuje.

Organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec bezskutecznego upływu terminu na usunięcie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty z dnia 8 października 2014 r.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną oddalił.