Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w sprawie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania M. P. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Komendantowi Powiatowemu Policji grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r., M. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" (dalej jako KPP, organ I instancji) o wydanie zaświadczenia stwierdzającego służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2002-2012, uzasadniając swój wniosek decyzją Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, stwierdzającej trwałą niezdolność do dalszej służby w Policji oraz złożeniem raportu o zwolnienie ze służby. W załączeniu, wnioskodawca przedstawił wykaz czynności, w których brał udział, a które jednocześnie były wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W związku z powyższym wnioskiem, postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji, odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego wykonywanie przez wnioskodawcę czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w latach 2002 – 2012.

Po rozpoznaniu zażalenia strony na powyższe postanowienie, postanowieniem

z dnia "[...]", Komendant Wojewódzki Policji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie potwierdzenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.

Ponowienie rozpatrując sprawę, organ I instancji pismem z dnia 27 czerwca 2014 r., przedłużył prowadzone postępowanie, określając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 23 lipca 2014 r. Kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło pismem z dnia 22 lipca 2014 r. – do dnia 23 sierpnia 2014 r. Następnie,

w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, organ przedłużył postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w celu uzyskania opinii oraz wykładni na temat sposobu stosowania przepisów po ogłoszeniu wyroku TK. Postępowanie przedłużono do dnia 31 października 2014 r. Po raz kolejny,

z tej samej przyczyny, postępowanie przedłużono do dnia 31 grudnia 2014 r.

Skargą z dnia 19 listopada 2014 r., M. P. zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na długotrwałej bezczynności i bezzasadnym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

W dniu "[...]" Komendant Powiatowy Policji wydał postanowienie odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o treści żądanej za okres od 2002 r. do 2012 r.

W związku z wydaniem przez organ przedmiotowego zaświadczenia, na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r., skarżący zmodyfikował wniosek zawarty w skardze w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. (sygn. II SAB/Ol 194/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji.

Postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M. P., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za okres od 2002 r. do 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 546/15) uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazując, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie potwierdzającym uprawnienie funkcjonariusza.

Wspomniany wyrok uprawomocnił się w dniu 26 września 2015r. i wraz z aktami postępowania został przekazany KPP przez pełnomocnika KWP przy piśmie z dnia 27 października 2015r.

Po przekazaniu akt organ pierwszej instancji sporządził notatkę urzędową z dnia 16 listopada 2015r., po czym pismami z dnia 17 listopada 2015r., 10 grudnia 2015r. i 11 stycznia 2016r. informował o przedłużeniu postępowania odpowiednio do 12 grudnia 2015r. oraz 12 i 29 stycznia 2016r.

W dniu 14 stycznia 2016r. sporządzono notatkę urzędowa, by następnie postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji, ponownie odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Po zwrocie akt do KPP, co miało miejsce w dniu 13 kwietnia 2016r., organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 kwietnia 2016r. ponownie przedłużył postępowanie do 20 maja 2016r. W tym samym dniu sporządził dwa pisma adresowane do innych organów o dokonanie przeglądu oraz nadesłanie akt osobowych, zaś w dniu 19 maja 2016r. sporządził notatę urzędową z akt, o których przegląd występował. Następnie pismem z dnia 19 maja 2016r. przedłużył postepowanie do 30 czerwca 2016r., wcześniej pismem z dnia 16 maja 2016r. ponownie wystąpił o akta osobowe, o które występował już pismem z dnia 25 kwietnia 29016r. W dniu 3 i 4 czerwca 2016r. sporządził notatki urzędowe, by następnie 7 pismami z dnia: 27 czerwca 2016r., 28 lipca 2016r., 25 sierpnia 2016r., 29 września 2016r., 27 października 2016r., 29 listopada 2016r. i 29 grudnia 2016r. przedłużyć termin załatwienia sprawy, ostatecznie do 31 stycznia 2017r.

W dniu 19 stycznia 2017r. organ I instancji sporządzał notatkę urzędowa, po czym pismami z dnia 24 stycznia 2017r. i 15 lutego 2017r. przedłużył postępowanie do 15 marca 2017r. Pismami z dnia 16 lutego 2017r. wystąpił do organów, by pismem z dnia 14 marca 2017r. przedłużyć postępowanie do 14 kwietnia 2017r. Pismami z dnia 22 marca 2017r. i 10 kwietnia 2017r. wystąpił do organów o akta postępowania, po czym pismem z dnia 12 kwietnia 2017r. przedłużył postepowanie do 14 maja 2017r. W dniu 13 kwietnia 2017r. sporządził notatkę urzędowa, po czym pismem z dnia 12 maja 2017r. zawiadomił o niezakończeniu postępowania do dnia 12 czerwca 2017r. W dniu 7 czerwca 2017r. sporządził notatkę urzędowa.

Postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji uchylił postanowienie z dnia "[...]" stwierdzając, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe, bowiem nie ocenił wszystkich dowodów, nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia oraz nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia.

Kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji ponownie odmówił M. P. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", który wskazał na liczne uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017r. przedłużono postępowanie do 17 września 2017r. W dniu 25 sierpnia 2017r. organ I instancji sporządził notatkę urzędową, zaś pismem z dnia 28 sierpnia 2017r. wystąpił do KWP.

W dniu 1 września 2017 r. M. P. wniósł do tut. Sadu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji oraz niewykonanie polecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartego w wyroku z dnia 11 sierpnia 23015 r. Podniósł, że organ I instancji od sierpnia 2015 r. do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnych

istotnych czynności w sprawie. Wykazuje się przewlekłością i opieszałością.

W prowadzonym postępowaniu są istotne, długie i niczym nieuzasadnione przestoje

w wykonywaniu czynności. Prowadzący postępowanie nie określił jakie czynności zamierza wykonać, czemu mają służyć i dlaczego przedłuża postępowanie od kilkunastu miesięcy. Jako uzasadnień używa lakonicznych sformułowań nie mających poparcia w materiale dowodowym, ani w aktach sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, iż Komendant Powiatowy Policji swoim działaniem naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wielokrotne niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego poprzez

wyznaczanie kolejnych terminów zakończenia postępowania wyjaśniającego w sprawie

zaświadczenia niewątpliwie nosi znamiona przewlekłości postępowania

administracyjnego oraz stanowi naruszenie art. 35 i 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uznanie, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uznanie, że organ nie wykonał wytycznych Sądu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postanowienia organu I instancji były kilkukrotnie uchylane przez organ wyższego stopnia, co powodowało konieczność podejmowania kolejnych czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie,

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłości w zakresie wydania zaświadczenia. Należy wskazać, że samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak czynność jego wydania przez organ administracji publicznej ma już taki charakter. Zainteresowany ma bowiem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność lub przewlekłość w podejmowaniu takiej czynności podlega więc kontroli sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 37 k.p.a. jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył (19 czerwca 2017 r.) ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na przewlekłość prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Komendanta Miejskiego Policji i zażalenie na postanowienie z dnia "[...]".

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie przewlekłości w okresie od 3 listopada 2015 r. - tj. od daty zwrotu akt sprawy do organu I instancji po wyroku tut. Sądu z dnia 11 sierpnia 2015r. - do dnia 28 stycznia 2016 r., a zatem do daty rozstrzygnięcia wniosku i tym samym ustania stanu przewlekłości, a następnie w okresie od 13 kwietnia 2016 r. do dnia 9 czerwca 2017 r., a zatem do daty wydania kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku i ustania stanu przewlekłości.

Zgodnie z powołanym art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (za: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.: por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. Akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. Akt II OSK 891/13, wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1, I z dnia 8 lutego 2017 r., I GSK 5346/16, Baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przy czym, co należy podkreślić, skarga na przewlekłość postępowania, podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (tak NSA w wyroku w sprawie II GSK 5346/16 wyżej cytowany). W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego w postaci sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej, przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238; także: wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości.

Z kolei rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 zd. drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia.

W przypadku zaświadczeń art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się, że określony w ustawie siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Tak określony termin nakłada duży rygoryzm co do sprawności postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o wydanie zaświadczenia, a podstawowym nakazem dla organu właściwego jest działanie bez zbędnej zwłoki, którego granicą jest upływ 7 dni.

W rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało zatem zachowanie terminu określonego w przepisie art. 217 § 3 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

W badanej sprawie Komendant Powiatowy Policji prowadzi postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia po raz trzeci. Nie może być wątpliwości co do tego, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 546/15), w którym Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia organu I i II instancji o odmowie wydania zaświadczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, z chwilą doręczenia prawomocnego wyroku – co nastąpiło w dniu 3 listopada 2015r. - po stronie organu powstał obowiązek, rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a.

W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało zakończone, a zwłaszcza czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały jednak znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie co do zaistnienia stanu przewlekłości. Treść obowiązku wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. oznacza niewątpliwie zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy bez nadania właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych przestojów.

Oceniając tok podejmowanych przez organ czynności należało uznać, że organ rzeczywiście prowadził postępowanie w sposób przewlekły od dnia 3 listopada 2015 r., a więc daty otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 546/15. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, organ od momentu wpływu rzeczonego wyroku działał przewlekle, gdyż w tym czasie do dnia wydania postanowienia z dnia 28 stycznia 2016 r. sporządzono jedynie dwie notatki służbowe i dwukrotnie poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania.

Także ponownie rozpoznając sprawę na skutek postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" uchylającego postanowienie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, organ I instancji nadal działał nie przestrzegając zasady niezwłoczności, bowiem rozstrzygnął sprawę dopiero postanowieniem z dnia "[...]" o odmowie wydania zaświadczenia. Jednak otrzymując sprawę do ponownego rozpoznania po raz kolejny organ I instancji lekceważąc fakt wydania postanowienia kasatoryjnego przez organ odwoławczy i wynikający z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązek zastosowania wskazań w nim zawartych co do rozpatrzenia sprawy, a także wynikający z art. 217 § 3 k.p.a. nakaz niezwłocznego działania, zaniechał rozpatrywania sprawy. Zwracał się m.in. w tym czasie o wypożyczenie akt, sporządzał notatki, analizy i zestawienia, gromadził materiały, informował o przedłużeniu terminu do wykonania czynności i przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania.

Organ zakończył stan przewlekłości wydając w dniu "[...]" postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, nie uwzględniając wytycznych zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]". Następnie, wobec uchylenia postanowienia z dnia "[...]" i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji miał obowiązek rozpoznać przedmiotowy wniosek w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Organ, do dnia wniesienia skargi, wniosku nie rozpoznał, jednak nie stanowi to usprawiedliwienia dla niepodejmowania przez organ w okresie od 3 listopada 2015 r. do dnia 28 stycznia 2016 r., a następnie w okresie od 20 kwietnia 2016 r. do dnia 9 czerwca 2017 r. działań zmierzających faktycznie do rozstrzygnięcia sprawy. Procesowa "aktywność" KPP w kontekście przedstawionej chronologii czynności procesowych z całą pewnością zasługuje na miano przewlekłości i jest ona przy tym tak oczywista, że nie wymagająca jakiegokolwiek uzasadnienia. Przy czym rzeczona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy nie tylko długotrwałość tegoż postepowania (nadal nie zakończone), ale w pierwszej kolejności jego charakter (wydanie zaświadczenia), którego istota w świetle wyroku tut. Sadu z dnia 11 sierpnia 2015r. nie powinna dla organu I instancji budzić jakichkolwiek wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa w okolicznościach przedmiotowej sprawy świadczą w/w okoliczności w ich wzajemnych powiązaniu. Otóż prowadzenie postepowania od 3 listopada 2015r. do 9 czerwca 2017r. samo w sobie świadczy o niedotrzymaniu jakiegokolwiek terminu i jaskrawym lekceważeniu nie tylko swoich ustawowych powinności (art. 217 § 3 k.p.a.), ale także adresata postępowania (wnioskującego o wydanie zaświadczenia). Analiza akt postepowania wręcz skłania do tezy, że procesowa aktywność organu koncentrowała się głównie na informowaniu wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy, bez podania jakiejkolwiek przyczyny tego stanu rzeczy, przyczyny, która- abstrahując od jej natury - w świetle art. 217 § 3 k.p.a. z zasady nie zasługiwałaby na uwzględnienie. Nadto – jak nadmieniono - przewlekłości postępowania organ dopuścił się nie w klasycznym postępowaniu administracyjnym (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a w sprawie wydania zaświadczenia. Wprawdzie, jak stanowi art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podnosi się, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3227/14). Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być stosowane, nawet odpowiednio, terminy załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r., I OSK 2/14). Przy czym specyfika przedmiotowego postepowania przejawia się także i w tym, że rozumienie przywołanego przepisu nie powinno być dla organu I instancji nieznane (z założenia), a motywy wyroku tut. Sądu z dnia 11 sierpnia 2015r. w tym przeświadczeniu organ tylko utwierdziły.

W rezultacie powyższego, Sąd uznał zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania, zainicjowanego w 2014 r. - acz przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest stan przewlekłości trwający od daty uprawomocnienia się wyroku tut Sądu z dnia 31 marca 2015r., sygn. akt: II SAB/Ol 194/14, jako, że orzeczony tym wyrokiem stan przewlekłości od dnia 2 stycznia 2014r. do dnia wyrokowania został objęty powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) - w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia jest oczywiście naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i – co istotniejsze – w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł – z urzędu - o wymierzeniu organowi grzywny, miarkując jej wysokość i uwzględniając zarówno zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę wymierzenia grzywny z urzędu Sąd motywuje prewencja szczególną, by do tego rodzaju przewlekłości w przyszłości nie dochodziło, jako, że organ nie wysnuł adekwatnego wniosku z wyroku tut. Sądu z dnia 31 marca 2015r. stwierdzającego przewlekłość postępowania (acz jeszcze nie z rażącym naruszeniem prawa). Wysokość orzeczonej grzywny jest w zasadzie znikoma, skoro oscyluje wokół błędu statystycznego w relacji do wysokości, którą Sąd jest władny orzec (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Sąd nie zobowiązał KPP do ukarania pracownika winnego przewlekłemu prowadzeniu postępowania, gdyż ani art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. ani inne przepisy tej ustawy nie dają podstaw do nakładania przez sąd na organ administracji obowiązku wyjaśnienia przyczyn pozostawania przez organ w bezczynności oraz osób winnych takiemu stanowi. (wyrok NSA z dnia 27 października 2015r., II OSK 411/15).

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.