Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2144/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy U. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 wobec art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910) - postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej zwanego "Kuratorem") z [...] marca 2020 r. - negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez Gminę [...] (dalej jako "Gmina"), z dniem [...] sierpnia 2020 r., Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym, zwanej dalej "Szkołą".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły z końcem roku szkolnego 2019/2020 – [...] sierpnia 2020 r.; w uchwale zawarto deklarację zapewnienia uczniom Szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr 1 w [...] (dalej jako "Szkoła Podstawowa nr 1"), a dzieciom uczęszczającym do oddziału przedszkolnego w Szkole - kontynuowania wychowania przedszkolnego w Przedszkolu nr 2 w [...] (dalej jako "Przedszkole"),

- Burmistrz [...], zwany dalej "Burmistrzem", wystąpił - pismem z 7 lutego 2020 r. - do Kuratora o wyrażenie opinii co do zamiaru likwidacji Szkoły; we wniosku wskazano, że wszystkie zamieszkałe w obwodzie Szkoły dzieci będą dowożone z opiekunem do szkoły i przedszkola w [...] autobusem miejscowego PKS; według informacji Burmistrza, czas przejazdu autobusu z najdalej położonej miejscowości w obwodzie Szkoły do szkoły i przedszkola w [...] wynosi 30 min; w uzasadnieniu wniosku o likwidację Szkoły wskazano, że rosnące z roku na rok koszty utrzymania jednostek oświatowych w Gminie, oraz niekorzystny wskaźnik urodzeń, który utrzymuje się od kilku lat na stałym poziomie, zmusiły ją do podjęcia działań zmierzających do dostosowania sieci szkolnej do liczby dzieci; podkreślano, że Szkoła Podstawowa nr 1 oraz Przedszkole - do których uczęszczałyby dzieci ze zlikwidowanej Szkoły - są bardzo dobrze wyposażone i dysponują nowoczesną bazą lokalowo-dydaktyczną,

- Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły; na postanowienie w tym przedmiocie wniósł zażalenie Burmistrz,

- po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II. instancji postanowił podtrzymać postanowienie Kuratora,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, zauważono, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, wynikają z jego ustrojowej roli - jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe): nadzór pedagogiczny polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe); art. 55 ust. 2 tej ustawy - poprzez użycie zwrotu "w szczególności" - wskazuje jedynie przykładowe sfery sprawowanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego; w trybie art. 89 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje on opinię, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą; przy wydawaniu opinii jest więc zobligowany do uwzględnienia nie tylko okoliczności, wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły - ale również wszystkie aspekty związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa; kurator oświaty powinien także ocenić propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki; związane jest to z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego; wydając opinię kurator oświaty musi się odnosić do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki; z kolei ocena - zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym - nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, lecz właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły - w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki; przepisy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół; przyjmuje się, że kurator oświaty jest obowiązany ocenić skutki likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową oraz dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminy; opinia wydawana w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie jest więc stanowiskiem w ramach nadzoru, które mogłoby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły; opinia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego; nie ingeruje to w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy (tak wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 258/06, czy WSA o sygn. akt II SA/Rz 692/17 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); z kolei - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 265/08 – dostępny w CBOSA), stwierdzono: "wykonując zadania publiczne samodzielne na podstawie ustaw i w ich ramach, samorząd - w tym gmina - podlegają różnym ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza, więc podporządkowania ich działalności konkretnym przepisom prawa", a dalej: "zgoda kuratora - czyli pozytywna opinia odnośnie likwidacji szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, jest rodzajem ograniczenia samodzielności gminy, ale też przejawem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP. Wykonywany przez kuratora oświaty nadzór jest nadzorem pedagogicznym na terenie województwa i obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest odpowiedzialny przede wszystkim za jakość edukacji na szczeblu wojewódzkim, którą dba chociażby poprzez wykonywanie kontroli, jaką może przeprowadzać zarówno w odniesieniu do szkół publicznych jak i niepublicznych."; w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjne wskazuje się, że wydawana przez kuratora opinia nie ogranicza się do oceny spełnienia wymogów formalnych, ale do rozważenia skutków, wywołanych likwidacją szkoły; w związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi - określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe - nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy przemawiają przeciwko temu inne okoliczności; kurator opiniuje bowiem przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów wskazanych przepisów; w szczególności, przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 871/09 – dostępny w CBOSA); opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa; w tym zakresie więc sformułowany w zażaleniu zarzut nie jest zasadny,

- odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., wskazano: nie zasługują one na uznanie; Kurator podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy; zebrał i rozpatrzył wyczerpujący - cały materiał dowodowy;. wydane przezeń postanowienie nie narusza więc wskazanych przepisów, a jego rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego,

- organ odwoławczy przeanalizował argumenty merytoryczne - w tym te, które - w ocenie wnoszącego zażalenie - organ I. instancji przeanalizował niewłaściwie, bądź w ogóle ich nie wziął pod uwagę; rolą organu odwoławczego jest - analogicznie jak kuratora oświaty - ocena podjętego przez gminę zamiaru zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki; jest to związane z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego (art. 55, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe),

- z zebranego w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego wynika, że Szkoła - o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym - mieści się w parterowym budynku i dysponuje 5 salami dydaktycznymi, w tym pracownią komputerową z 10 stanowiskami oraz salą dla oddziału przedszkolnego; w Szkole znajdują się również: sala do zabaw, biblioteka szkolna, a ponadto dzieci korzystają z Filii Biblioteki Publicznej w [...], która mieści się w budynku Szkoły; na terenie Szkoły znajdują się 2 boiska trawiaste oraz plac zabaw z terenem przyszkolnym o powierzchni ok. 6 ha; w okresie zimowym zajęcia wychowania fizycznego odbywają się na korytarzu szkolnym; w Szkole nie ma bowiem sali gimnastycznej; w Szkole nie funkcjonuje świetlica; do odjazdu autobusu szkolnego o godz. 13.25 zorganizowana jest opieka nad uczniami dojeżdżającymi; Szkoła pracuje od godz. 7.10; lekcje trwają w godz. 7.40-13.10; w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Rady Rodziców Szkoły z 19 grudnia 2019 r. wskazano, że głównym powodem małej ilości dzieci w Szkole jest brak zapewnienia opieki do czasu powrotu rodziców z pracy; jest ona bowiem zamykana wraz z odjazdem autobusu; rodzice wskazują, że wnioskowali wielokrotnie o przedłużenie godzin opieki nad dziećmi, ale zawsze spotykali się z odmową; obecnie w Szkole nie funkcjonuje dożywianie z powodu braku firmy, która chciałaby dowozić posiłki; opieka psychologiczno-pedagogiczna dla uczniów jest świadczona przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]; pielęgniarka szkolna dojeżdża do Szkoły raz w miesiącu,

- nie znajduje potwierdzenia argument zażalenia, jakoby baza sportowa Szkoły była zbyt mała, aby umożliwić właściwy rozwój ruchowy dzieci; uczniowie Szkoły - pomimo braku sali gimnastycznej - mogą korzystać z 2 boisk trawiastych, placu zabaw oraz dużego terenu przyszkolnego; co wynika z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356 oraz Dz. U. z 2018 r. poz. 1679), posiadana przez szkołę baza pozwala na zrealizowanie podstawy programowej z wychowania fizycznego w klasach I-III; należy jednak tak ustalić realizację programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły oraz zestawu programów nauczania, aby niektóre treści programowe były realizowane w okresie sprzyjającym aktywności fizycznej na świeżym powietrzu; w szczególności na świeżym powietrzu należy realizować: kozłowanie piłki, prowadzenie piłki nogą, podanie piłki oburącz i jednorącz, rozgrywanie "na trzy", zagrywka ze zmniejszonej odległości, rzut i chwyt ringo, rzut piłki do kosza, rzut i strzał piłki do bramki, odbicie piłki oburącz sposobem górnym, biegi i marszobiegi w terenie, skok w dal po rozbiegu oraz skoki przez przeszkody, minigry, zabawy lub gry ruchowe; przy tym - zgodnie z treścią przywołanego wyżej rozporządzenia - filozofia oczekiwań wobec współczesnego wychowania fizycznego uległa zmianie; są one związane z przygotowaniem ucznia do całożyciowej aktywności fizycznej i troski o zdrowie; wychowanie fizyczne to przede wszystkim przygotowanie prozdrowotne; pełni ono - oprócz funkcji doraźnej - również prospektywną - przygotowuje do wyborów korzystnych dla zdrowia; prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w formie realizowanej przez Szkołę - w oparciu o posiadaną bazę - pozwala na realizację podstawy programowej i nie może stanowić przesłanki przemawiającej za likwidacją Szkoły,

- do Szkoły o strukturze organizacyjnej klas I-III uczęszcza 20 dzieci - w tym 12 uczniów do 3 oddziałów szkolnych oraz 8 dzieci do oddziału przedszkolnego; liczebność uczniów w oddziałach poszczególnych klas przedstawia się następująco:

- klasa I - 6,

- klasa II - 4,

- klasa III – 2;

zajęcia w szkole są prowadzone w systemie klas łączonych; zdaniem Burmistrza przemawia to za jej likwidacją; nauka w systemie klas łączonych jest jednak rozwiązaniem przyjętym w obowiązującym prawie; zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to:

- w klasach I-III można prowadzić łączone zajęcia z innymi klasami w zakresie całej edukacji muzycznej, plastycznej i wychowania fizycznego;

- w klasach II i III połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych można prowadzić z zastosowaniem łączenia tych klas z innymi klasami;

rozwiązanie - polegające na prowadzeniu zgodnie z powyższymi zasadami zajęć systemem klas łączonych, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców - umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej,

- biorąc powyższe pod uwagę Szkoła dysponuje budynkiem i wyposażeniem adekwatnym do potrzeb małej szkoły; zapewniają one realizację podstawy programowej szkoły podstawowej o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym,

- co wynika z akt sprawy, Szkoła Podstawowa nr 1 funkcjonuje w 4 budynkach, oddalonych od siebie od 10 do 75 m.; dysponuje 24 salami dydaktycznymi - w tym 2 pracowniami komputerowymi, pracownią chemiczno-fizyczną, biologiczną oraz robotyki; w budynku głównym uczą się oddziały klas IV-VI, oddziały przedszkolne i jeden oddział klasy III; w budynku tym znajduje się:

- 7 sal dydaktycznych,

- pracownia komputerowa wyposażona w 16 komputerów,

- sala gimnastyczna,

- świetlice dla oddziałów przedszkolnych, uczniów klas I-III i IV-VIII,

- biblioteka,

- gabinety: pedagoga, pielęgniarki szkolnej,

- stołówka i szatnie;

w drugim budynku uczą się: 2 oddziały klasy l, 2 oddziały klasy II i 2 oddziały klasy III; każdy oddział ma swoją salę, w której znajdują się szafki dla uczniów; w budynku tym znajduje się również zastępcza sala gimnastyczna; w trzecim budynku uczą się oddziały klas VII-VIII; znajduje się tam: 10 sal lekcyjnych oraz pracownia komputerowa wyposażona w 16 komputerów, gabinet pedagoga i szatnia; czwartym budynkiem jest hala sportowa; oprócz płyty głównej znajdują się tam: siłownia, sala do zabaw, sala fitness i szatnie; na terenie szkoły znajduje się boisko ze sztuczną nawierzchnią; w roku szkolnym 2019/2020 w szkole realizowano następujące zajęcia dodatkowe: sportowe, plastyczne, taneczne, cheerleaders, kółka z matematyki, języka polskiego i biologii, zajęcia przyrodnicze oraz zajęcia z programowania i robotyki; ponadto prowadzono zajęcia rewalidacyjne, terapii sensorycznej, logopedyczne, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze z matematyki, języka polskiego i języka angielskiego; placówka pracuje w systemie jednozmianowym w godz. 6.30-16.00; w Szkole Podstawowej nr 1 uczy się 477 dzieci - w tym 443 uczniów w 20 oddziałach szkolnych oraz 34 dzieci w 2 oddziałach przedszkolnych; liczebność uczniów w oddziałach poszczególnych klas przedstawia się następująco:

- klasa I - 32 (2 oddziały),

- klasa II - 43 (2 oddziały),

- klasa III - 62 (3 oddziały),

- klasa IV - 49 (2 oddziały),

- klasa V - 73 (3 oddziały),

- klasa VI - 54 (2 oddziały),

- klasa VII - 64 (3 oddziały),

- klasa VIII - 66 (3 oddziały);

w przypadku ewentualnej likwidacji Szkoły, liczba uczniów w Szkole Podstawowej nr 1 w roku szkolnym 2020/2021 nie powodowałaby konieczności utworzenia dodatkowych oddziałów,

- z materiału dowodowego wynika, że Przedszkole mieści się w budynku dwupiętrowym; na parterze znajduje się kuchnia, pomieszczenie gospodarcze i szatnia dla pracowników; sale zajęć i ich wyposażenie są w dobrym stanie sanitarno-technicznym; na każdym piętrze są szatnie dla dzieci; w budynku znajdują się sale do zajęć logopedycznych, rewalidacji i zajęć korekcyjno-kompensacyjnych; dla Przedszkola nie ma własnego placu zabaw; wykorzystywany jest jednak plac zabaw przy budynku starego przedszkola; posiłki są przygotowywane w przedszkolnej kuchni; w Przedszkolu zorganizowano pomoc psychologiczno-pedagogiczną oraz dodatkowe zajęcia z języka angielskiego i taneczne; funkcjonuje ono w godz. 6.30-16.30,

- do Przedszkola w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 130 dzieci w wieku 3-6 lat; uczą się w 6 oddziałach; liczebność dzieci w poszczególnych oddziałach przedstawia się następująco:

- I gr. (3 latki) - 23,

- II gr. (4 latki) - 23,

- III gr. (5 latki) - 23,

- IV gr. (6 latki) - 21,

- V gr. (3 i 4 latki) - 20,

- VI (6 latki) – 20;

w przypadku ewentualnej likwidacji Szkoły z oddziałem przedszkolnym, liczba dzieci w Przedszkolu w roku szkolnym 2020/2021 nie powodowałaby konieczności utworzenia dodatkowych oddziałów,

- Szkoła Podstawowa nr 1 dysponuje budynkiem i wyposażeniem, dającym możliwość zapewnienia realizacji podstawy programowej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym, a Przedszkole ma odpowiednią bazę lokalowo-dydaktyczną do prowadzenia wychowania przedszkolnego,

- wobec tego zarówno Szkoła, jak i Szkoła Podstawowa nr 1 oraz Przedszkole dysponują warunkami lokalowo-dydaktycznymi adekwatnymi do potrzeb odpowiednio małej szkoły o strukturze organizacyjnej klas I-III oraz szkoły i przedszkola przeznaczonych dla większej liczby dzieci; kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych nie może zatem stanowić podstawy do likwidacji Szkoły,

- odnosząc się do czynnika demograficznego, wskazywanego jako główna - poza przesłankami ekonomicznymi - przyczyna likwidacji Szkoły stwierdzono: w Szkole uczy się obecnie 12 uczniów w klasach I-III oraz 8 dzieci w oddziale przedszkolnym; dane ujęte we wniosku Burmistrza wskazują, że liczba urodzeń w obwodzie Szkoły utrzymuje się w ostatnich 6 latach na podobnym poziomie i wynosi: 3 dzieci w 2014 r., 9 dzieci w 2015 r., 7 dzieci w 2016 r., 4 dzieci w 2017 r., 9 dzieci w 2018 r., 8 dzieci w 2019 r.; liczba uczniów, uczęszczających do Szkoły kształtowała się w ostatnich 8 latach następująco:

- 14 w roku szkolnym 2012/2013,

- 15 w roku 2013/2014,

- 18 w roku 2014/2015,

- 18 w roku 2015/2016,

- 13 w roku 2016/2017,

- 9 w roku 2017/2018,

- 7 w roku 2018/2019,

- 12 w roku 2019/2020;

na podstawie przywołanych danych o liczbie urodzeń w obwodzie Szkoły można prognozować, że liczba uczniów w kolejnych latach będzie kształtować się następująco:

- 12 w roku szkolnym 2020/2021,

- 11 w roku 2021/2022,

- 14 w roku 2022/2023,

- 19 w roku 2023/2024,

- 20 w roku 2024/2025,

- 20 w roku 2025/2026,

- 21 w roku 2026/2027;

widać zatem wyraźnie tendencję wzrostową; według danych Głównego Urzędu Statystycznego (stan na dzień 31 grudnia 2019 r.) liczba urodzeń na terenie Gminy utrzymuje się ponadto w ostatnich latach na podobnym poziomie:

- 2014 r. - 142,

- 2015 r. - 169,

- 2016 r. - 158,

- 2017 r. - 145,

- 2018 r. - 146,

- 2019 r. – 140;

- wzięto pod uwagę, że - w związku z reformą oświaty - liczba szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez Gminę wzrosła z 8 do 9, a liczba uczniów i oddziałów w tych szkołach wzrosła z 1000 w 2016 roku (61 oddziałów) do 1273 w 2019 roku (78 oddziałów); przy tym - uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2020 r. - zlikwidowano Szkołę Podstawową w [...]; w roku szkolnym 2020/2021 w Gminie będzie zatem funkcjonowało 8 szkół; wobec powyższego sytuacja demograficzna - zarówno w obwodzie Szkoły, jak i na terenie całej Gminy - nie uzasadnia zamiaru likwidacji tej placówki,

- odnosząc się do podnoszonych przez Burmistrza różnic w efektywności nauczania oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych w mniejszych oddziałach w Szkole i większych oddziałach w Szkole Podstawowej nr 1 wskazano: w publikacji Instytutu Badań Edukacyjnych pt. "Szkolne pytania. Wyniki badań nad efektywnością nauczania w klasach IV-VI" odnotowano, że z jednej strony dostępne są badania, które wskazują na związek między wielkością oddziałów a osiągnięciami uczniów, z drugiej istnieją badania, które pokazują, że związek ten jest niewielki; z pewnością w małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą, a także większe zaangażowanie uczniów na lekcji i bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem; chociaż same w sobie te zjawiska nie gwarantują wzrostu efektywności nauczania; niewielka klasa okazuje się raczej szansą na poprawę efektywności nauczania niż jej gwarancją; zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników - w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego; organ odwoławczy podziela ponadto ocenę Kuratora, że Szkoła zapewnia warunki do poznawczego, emocjonalnego, społecznego rozwoju małej liczby uczniów; nabywają oni umiejętności współpracy i integracji ze środowiskiem szkolnym oraz lokalnym; przebywają w szkole w rodzinnej atmosferze - sprzyjającej budowaniu właściwych relacji oraz poczuciu bezpieczeństwa,

- odnotowano, że Rada Rodziców Szkoły - pismem z 19 grudnia 2019 r., skierowanym do Kuratora - wskazała m.in. na przyjazną atmosferę panującą w Szkole; zapewnia ona poczucie bezpieczeństwa, indywidualizację nauczania oraz wsparcie dla uczniów; zdaniem rodziców, praca w małych grupach jest skuteczniejsza, sprzyja samodzielności myślenia i działania, a także kształtowaniu pozytywnej motywacji do uczenia się; korzystnie wpływa też na umiejętności twórczego rozwiązywania problemów, pomaga osiągać lepsze wyniki w nauce, a nauczyciele dokładnie znają dzieci i ich potrzeby, motywują do nauki i aktywizują; dzięki temu dzieci dobrze sobie radzą w klasie IV - w innych szkołach,

- dla uczniów likwidowanej Szkoły zmiana miejsca edukacji - współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych, w nieznanym dziecku otoczeniu - prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa; temat trudności i wyzwań, jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze, zauważają pedagodzy i psychologowie (wskazano adres strony internetowej z przykładowym materiałem), a wiele szkół publikuje na swoich stronach internetowych programy adaptacyjne dla uczniów; aby - między innymi - ograniczyć konieczność częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej) - co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia - ustawodawca zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego; istotą rozwiązań, ujętych w ustawie - Prawo oświatowe było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej,

- ponownie przeanalizowano kwestię dowozu dzieci - po ewentualnej likwidacji Szkoły; zgodnie z deklaracją - zawartą we wniosku Burmistrza o wydanie opinii - wszystkie zamieszkałe w obwodzie likwidowanej szkoły dzieci będą dowożone kursem zamkniętym do szkoły i przedszkola w [...] autobusami miejscowego PKS z opiekunem; według informacji, podanej przez Burmistrza, czas przejazdu autobusu z najdalej położonej miejscowości w obwodzie Szkoły do szkoły i przedszkola w [...] wynosi 30 min.; obecnie zorganizowane były dowozy do Szkoły dla 10 dzieci; dojeżdżają one autobusem kursowym bez opiekuna; dojeżdżający otrzymują bilety zakupione przez organ prowadzący szkołę; dzieci zamieszkują w miejscowości, w której znajduje się Szkoła oraz w 3 miejscowościach - oddalonych od 2,4 km do 7,6 km od szkoły; przyjeżdżają do szkoły o godz. 7.10, a wyjeżdżają do domów o godz. 13.25; z analizy przy użyciu mapy Google (https://www.google. com/maps) wynika, że długość drogi pomiędzy Szkołą a Szkołą Podstawową nr 1 oraz Przedszkolem wynosi odpowiednio 12 km i 12,5 km.; po ewentualnej likwidacji Szkoły odległości dzieci do placówek w [...] wydłużyłyby się w następujący sposób:

- D. - 18,4 km (obecnie 7,6 km),

- T.- 15,1 km (obecnie 4,4 km),

- L. 13,1 km (obecnie 2,4 km),

- L. - 11,8 km (obecnie 1,2 km);

długość drogi, którą pokonywałby autobus szkolny - zabierając dzieci z przystanków - wynosi 20 km.; w przypadku dzieci zamieszkałych w miejscowości D. droga do szkoły w obie strony będzie miała zatem długość 40 km, a czas dojazdu wyniesie 1 godzinę; wobec nieprzedstawienia przez Burmistrza informacji na temat planowanego rozkładu jazdy autobusów, nie można ustalić czasu, jaki dzieci będą oczekiwały na zajęcia po przyjeździe do szkoły oraz na odwóz po zakończeniu zajęć;

- odnotowano, że droga - po której biegnie trasa dojazdu autobusu z miejscowości położonych w obwodzie Szkoły do Szkoły Podstawowej nr 1 i Przedszkola - na odcinku o długości 11,5 km - od miejscowości D. do wjazdu na drogę krajową nr [...], w okolicy miejscowości [...] - jest wąska, bez pobocza, miejscami kręta, z licznymi podjazdami pod górę i zjazdami w dół; w opinii Kuratora, uczniowie - szczególnie w okresie jesienno-zimowym, kiedy bardzo często występują niesprzyjające warunki atmosferyczne, powodujące śliską nawierzchnię, śnieżycę, gołoledź - będą narażeni na zagrożenia, związane z długim i niebezpiecznym dojazdem do szkoły i przedszkola w [...]; ukształtowanie terenu, wąskie i śliskie drogi utrudniają, a nawet uniemożliwiają dojazd do szkoły środkami komunikacji publicznej; taką ocenę dojazdu potwierdza - znajdujące się w aktach sprawy - pismo Rady Rodziców Szkoły z 19 grudnia 2019 r.; wskazano tam, że w okresie zimowym problemem jest niedostateczny stan odśnieżania drogi przez pasmo [...]; jazda staje się wtedy niebezpieczna; zdarzało się, że kierowca autobusu odmówił jazdy w takich warunkach i tylko dzięki telefonom i sąsiedzkiej współpracy dzieci dotarły do domu prywatnymi autami;, w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Rady Pedagogicznej Szkoły - z 18 lutego 2020 r. - wskazano ponadto, że - w trakcie codziennego dojazdu - uczniowie będą mieli do pokonania bardzo trudny górzysty teren [...] - szczególnie zimą, kiedy warunki pogodowe powodują brak przejezdności drogi; również pismo Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty w [...] NSZZ "Solidarność", zawiera informację, że - w okresie zimowym - przejazdy lokalnymi drogami nie odbywają się punktualnie, autobusy nie dojeżdżają do punktu docelowego - szczególnie na trasie D.-L., warunki panujące na drodze nie pozwalają na bezpieczny przejazd, a dzieci marzną na przystankach; według autorów tego pisma, świadczące usługę dowozu dzieci do szkół autobusy są bardzo zniszczone i stare, a dla części uczniów nie starcza miejsc siedzących; nie zapewnia to bezpieczeństwa podróżowania,

- wobec tego w przedmiotowej sprawie występuje zagrożenie braku prawidłowego realizowania obowiązku dowozu dzieci z likwidowanej Szkoły do szkoły i przedszkola w [...] - wskazanego w art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe; po przeprowadzeniu likwidacji Szkoły, droga i czas dojazdu dzieci wydłużą się ponadto nawet kilkukrotnie, a połowa dzieci - która obecnie nie dojeżdża do szkoły - zostanie pozbawiona komfortu nauki w pobliżu miejsca zamieszkania,

- późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także dłuższe przebywanie w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w dotychczasowej, spowodują znaczne pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki nad dziećmi; czas, który uczniowie poświęciliby na:

- dojście do punktu zbiorczego,

- oczekiwanie na autobus,

- wydłużony dojazd do szkoły,

- przebywanie w świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów, oczekująca na kurs powrotny do domu

nie jest adekwatny do ewentualnych korzyści; płyną one natomiast z uczęszczania do szkoły, czy oddziału przedszkolnego w niedalekiej odległości od domu,

- trafna jest ocena Kuratora, który wziął pod uwagę okoliczność znacznego wydłużenia się drogi i czasu dotarcia uczniów do szkoły, a także kwestię bezpieczeństwa dojazdów w okresie zimowym - związaną z górzystym ukształtowaniem terenu oraz stanem i przejezdnością dróg, po których odbywałyby się dojazdy do szkoły; odnosząc się do zarzutu zażalenia - że kwestie: odległości do szkoły w [...] oraz dowożenia nie należy do zadań kuratora oświaty i nie jest racjonalnym argumentem uzasadniającym negatywną opinię – wskazano: kurator oświaty - jako organ nadzoru pedagogicznego - ocenia propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki - w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe); znaczne wydłużenie drogi i czasu dojazdu, stanowiłoby dla uczniów likwidowanej Szkoły pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki; byliby oni zmuszeni do:

- wcześniejszego wstawania,

- wydłużonych nawet do 20 km i męczących dojazdów autobusami PKS, w których nie zawsze mieliby zapewnione miejsca siedzące,

- oczekiwania w świetlicy na rozpoczęcie zajęć i oczekiwania po zakończeniu zajęć na przyjazd autobusu i kurs powrotny do miejscowości, w której zamieszkują; wszystko to powoduje, że czas, który dzieci mogłyby przeznaczyć na odpoczynek, czy zabawę, będą zmuszone poświęcić na dojazdy do szkoły; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konkluzji uzasadnienia prawomocnego wyroku z 10 października 2018 r (sygn. akt II SA/Wa 184/18 – dostępny w CBOSA) wskazał: "organy opiniujące negatywnie uchwałę o zamiarze przekształcenia szkoły Podstawowej w (...) nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego. Przekonująco uzasadniły bowiem swoje stanowisko w sprawie, przyznając pierwszeństwo dla bliskiego dostępu do szkoły dla uczniów przed lepszymi warunkami nauczania w innej szkole.",

- pomimo, że Szkoła Podstawowa nr 1 i Przedszkole dysponują bardziej rozbudowaną bazą lokalowo-dydaktyczną niż Szkoła, to inne aspekty - takie jak: bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania - mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o jej likwidacji; niewątpliwie warunki lokalowe Szkoły Podstawowej nr 1 i Przedszkola są korzystne i dostosowane do specyfiki pracy i potrzeb większych placówek; trudno jednak miarodajnie porównywać warunki lokalowe większej i mniejszej placówki; ilościowe porównanie będzie bowiem zawsze korzystniejsze dla dużej placówki; dlatego należy oceniać je z uwzględnieniem specyfiki danej szkoły - zwracając uwagę, czy szkoła jest dostosowana do konkretnych uwarunkowań - liczby klas i potrzeb uczniów; pomimo, że bazy lokalowe szkoły i przedszkola w [...] są bogatsze, to baza Szkoły jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej w klasach I-III i oddziale przedszkolnym; nie zachodzą wiec przesłanki uzasadniające likwidację Szkoły w odniesieniu do warunków lokalowych, demograficznych, czy kwestii dowożenia uczniów do szkoły,

- dla Gminy istotnym, przemawiającym za likwidacją Szkoły argumentem jest aspekt ekonomiczny; zgodnie jednak z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin; argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zatem zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły; głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców - wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców - nie zaś - jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat Szkoły; co oczywiste, koszty utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach są zróżnicowane; warunkuje to przede wszystkim liczba uczniów w oddziałach danej szkoły i stałe koszty utrzymania danego budynku; wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły - przy uwzględnieniu innych aspektów, omówionych wyżej - nie stanowią podstawowej przesłanki do jej likwidacji,

- organ odwoławczy zbadał niemniej kwestię wydatków Gminy na oświatę; subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy wyniosła 12,8 min zł; przy porównaniu danych dotyczących wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem ich stosunek wyniósł dla gmin w 2019 roku 22% i był wyższy niż w poprzednim o 0,3 pkt procentowego; w odniesieniu do Gminy wskaźnik ten wyniósł natomiast 21,5% i pozostał na podobnym poziomie, co w roku poprzednim; przy porównaniu wydatków bieżących do dochodów ogółem dla gmin w 2019 roku ich udział jest na poziomie 22% i jest on niższy niż w 2018 roku o 0,7 pkt procentowego; oznacza to, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty; w Gminie wskaźnik ten w 2019 roku wyniósł 22,9% i był niższy niż w poprzednim o 0,5 pkt procentowego; oznacza to, że dochody Gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty,

- ponadto - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2446) - na uczniów uczęszczających do Szkoły nalicza się dodatkową kwotę w części oświatowej subwencji ogólnej - związaną z liczbą jej uczniów (waga P3) - w wysokości ponad 1,2 tys. zł na ucznia; z zawartych we wniosku o wydanie opinii informacji wynika również, że koszt kształcenia 1 dziecka w Szkole spadł z 38 567 zł w 2019 roku do 30 050 zł. w 2020 roku; biorąc to pod uwagę z budżetu państwa do gmin jak dana, przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich; w obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich zamiar likwidacji Szkoły nie jest zasadny,

- wnoszący zażalenie wyraził zdziwienie, że Kurator pozytywnie zaopiniował likwidację Szkoły Podstawowej w L., która - jego zdaniem - w porównaniu ze Szkołą ma lepszą perspektywę demograficzną, a warunki budynków obu szkół są podobne; odnosząc się do tego wskazano: do organu II. instancji nie wpłynęło odwołanie od decyzji Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w L.; nie są mu znane zatem z urzędu motywy wydania pozytywnej opinii w tej sprawie; z danych zawartych we wniosku Burmistrza wynika jednak, że liczba dzieci w szkole w L. w 2019 roku wzrosła, podczas gdy w szkole w L. liczba dzieci spadła; odległość pomiędzy szkołą w L. a Szkołą Podstawową nr 1 wynosi ponadto 4,9 km i jest 2,5 razy krótsza od dzielącej Szkołę ze szkołą w [...]; odległość i czas dojazdu uczniów do Szkoły Podstawowej nr 1 po likwidacji szkoły w L. będą przedstawiały się zatem korzystniej niż w przypadku likwidacji Szkoły,

- w związku z powyższym Kurator nie naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; zebrał w przedmiotowej sprawie pełny materiał dowodowy i rozważył wszystkie aspekty likwidacji Szkoły; oceniwszy wszystkie, istotne dla sprawy kwestie, organ odwoławczy podtrzymuje stanowisko Kuratora,

- reasumując, nie jest zasadne stanowisko wnoszącego zażalenie, jakoby likwidacja Szkoły stanowiła dostosowanie sieci szkół w Gminie do zmian demograficznych, z uwzględnieniem korzyści ekonomicznej; dla dzieci młodszych - uczęszczających do klas I-III oraz oddziału przedszkolnego - korzystniejsze będzie, aby w sieci szkolnej funkcjonowała Szkoła - zlokalizowana w niedalekiej odległości od ich domów; faktycznym powodem likwidacji Szkoły jest przede wszystkim spodziewana oszczędność finansowa wobec zmniejszenia liczby szkół podstawowych na terenie Gminy; główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być jednak przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. w poprawie warunków nauki dzieci, a nie obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat placówki; w związku z tym, negatywna opinia Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły jest uzasadniona.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa:

- materialnego - art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; przyjęto, że postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji Szkoły jest uzasadnione, pomimo zapewnienia uczniom przez organ prowadzący Szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz transportu publicznego,

- postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego; w konsekwencji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez pominięcie, że rodzice przenieśli wszystkich uczniów Szkoły do innych szkół, gdzie kontynuują obowiązek szkolny od 1 września 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- rodzice wszystkich uczniów Szkoły skorzystali z zapewnionej im przez Gminę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu; w związku z tym od 1 września 2020 r. do Szkoły (w tym funkcjonującego przy niej oddziału przedszkolnego) nie uczęszcza żaden uczeń; w chwili obecnej nie istnieją wiec żadne z okoliczności podnoszonych przez organu obu instancji, przemawiające przeciwko likwidacji Szkoły; przepisanie przez rodziców wszystkich uczniów do innych szkól potwierdza, że organ prowadzący zapewnił uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu,

- w chwili obecnej Szkoła przestała służyć zarówno mieszkańcom L. jak i Gminie; zarządzeniem Burmistrza z [...] czerwca 2020 r. przedłużono nauczycielowi dyplomowanemu - p. M. F. - do [...] sierpnia 2020 r. powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły; w chwili obecnej - od 1 września 2020 r., w Szkole nie ma zatrudnionych nauczycieli oraz pracowników obsługi; w celu spełnienia obowiązków, wynikających z przepisów prawa oświatowego, pomimo braku uczniów w Szkole - zarządzeniem Burmistrza z [...] sierpnia 2020 r. - powierzono nauczycielowi dyplomowanemu, p. M. K. -, zatrudnionemu w Szkole Podstawowej w [....] i w Szkole Podstawowej w L. - pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły na okres od [...] września 2020 r. do [...] maja 2021 r.; osobę tę zatrudniono na 1/30 etatu; utrzymanie w tym momencie Szkoły wiąże się z kosztami - m.in. utrzymania budynku szkoły i wynagrodzenia jedynej zatrudnionej tam osoby, pełniącej obowiązki jej dyrektora,

- obowiązkiem organu administracji - wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej - jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa,

- wedle uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Lu 828/18 – dostępne w CBOSA): "kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc nie tyle samej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia (stanowiłoby to bowiem ingerencję w powierzony organowi luz decyzyjny), co prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 KPA"; w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym;

- organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydawania przez nie rozstrzygnięcia; obowiązek ten dotyczy również organ II. instancji; wynika to z zasady dwuinstancyjności,

- organ odwoławczy oparł stanowisko na dowolnych ustaleniach - niepopartych wyczerpującym rozpatrzeniem argumentów, przedstawionych przez organ prowadzący, oraz wyczerpująco zgromadzonym materiałem dowodowym; zaniechano przede wszystkim podjęcia jakichkolwiek działań, mających na celu ustalenie stanu faktycznego na dzień wydania skarżonego postanowienia; wprawdzie przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół, a opinia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego; nie może mieć ono jednak charakteru dowolnego,

- organy obu instancji nie oceniły wszechstronnie materiału dowodowego, zaś zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem zasad wyrażonych w przepisach K.p.a.; stanowią one, że - w toku postępowania - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w odniesieniu do całej społeczności lokalnej, a nie tylko nielicznej jej grupy,

- przed wydaniem rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien zebrać wyczerpujący materiał dowodowy - niezbędny do jego wydania - i na tej podstawie wszechstronnie ocenić okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia; zaskarżone postanowienie ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej Gminy, a także ogranicza rolę samorządu gminnego w stanowieniu prawa lokalnego; kompetencja ustawowa kuratora oświaty – wydawania wiążącej organy samorządu terytorialnego opinii, dotyczącej likwidacji szkól - nie miała z pewnością - w zamierzeniu ustawodawcy - stanowić ograniczenia demokracji i samorządności lokalnej; wręcz przeciwnie - miała służyć utrzymaniu i promowaniu szkół nowoczesnych, rozwijających się, przyjaznych, o szerokiej ofercie edukacyjnej służącej rozwojowi uczniów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, że okoliczność przeniesienia przez rodziców dzieci z przeznaczonej do likwidacji Szkoły nie była znana orzekającemu. Żadne zawarte w materiale dowodowym informacje ani dokumenty nie wskazywały, że w likwidowanej Szkole nie będzie w roku szkolnym 2020/2021 uczniów. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz - do dnia złożenia skargi - nie przekazał organowi odwoławczemu materiałów dowodowych i informacji uzupełniających. W aktach sprawy znajduje się zaś pismo Rady Rodziców, Rady Pedagogicznej oraz Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w [...], gdzie wyrażano zdecydowany sprzeciw społeczności wobec likwidacji Szkoły a także deklaracje rodziców o dalszym wybieraniu danej szkoły obwodowej, jako miejsce realizacji obowiązku nauki przez dzieci.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Trafna jest argumentacja organu administracji, gdzie wskazywano – powołując reguły prawa materialnego, w zakresie ram sprawowania nadzoru pedagogicznego - przesłanki opiniowania przez kuratora oświaty zamiaru likwidacji szkoły przez jej organ prowadzący. Wyznacza to również ramy sprawy, prowadzonej w II instancji. Bezsporny są także w istocie ustalenia, co do faktów uważanych słusznie przez organ odwoławczy za istotne w sprawie (szeroko i wnikliwie opisanych) - nie są one kwestionowane w skardze. Różnica stanowisk stron sprowadza się do ich oceny. Argumentacja organu w sprawie nie wykracza poza granice prawa. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

Zasadnie wskazano w uzasadnieniu skarżonego aktu - przywołując trafny zresztą pogląd judykatury - że rolą wyspecjalizowanego organu opiniującego nie jest wyłącznie ocena, czy spełnione są wymagania określone art. 39 ust. 3 czy 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Pogląd ten dominowały zresztą we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz przywołane przez organ orzeczenia). Jest on trafny, gdyż przemawiają za nim zarówno względy wykładni językowo-logicznej jak i systemowej. Jak słusznie odnotowano, w ustawie - Prawo oświatowe zakreślono ramy zadań kuratora oświaty (np. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5), jako organu nadzoru pedagogicznego, który polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, w szczególności co od zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6). Nie sposób wnosić, że w kwestii sieci szkół jest to zdeterminowane wyłącznie realizacją normatywnego obowiązku zapewnienia dzieciom dowozu do znaczniej oddalonych placówek. Brak woli prawodawcy, aby problematykę sieci obwodowych szkół podstawowych - ich rozmieszczenia - pozostawić całkowicie w gestii samorządu gminnego, potwierdza ustanowienie procedury obowiązku pozytywnego zaopiniowanie takiej sieci przez kuratora oświaty. Logicznym jest, że interes ekonomiczny gminy (jako wspólnoty wszystkich jej mieszkańców) może przemawiać za organizacją jednej lub tylko niewielu placówek oświatowych, przy zagwarantowaniu ustawowego obowiązku dowozu dzieci. Rozwiązanie tego rodzaju może nie służyć dobrze edukacji dzieci, objętych obowiązkiem szkolnym, np. wobec zachwianie proporcji pomiędzy czasem gdy możliwa jest samodzielna ich aktywność oraz przeznaczonym na proces obowiązkowego nauczania - obejmujący także potrzebę dotarcia do szkoły (wyłączony z czasu wolnego). Prowadzić też może do znacznej różnicy, w sytuacji dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, zależnie od miejsca zamieszkania - np. znaczne uprzywilejowanie dzieci w większych miejscowościach Z kolei lokalna specyfika - dostępna baza lokalowa, uwarunkowania terenowe, możliwości finansowe danej gminy itp. - utrudniają sparametryzowanie - poprzez stosowne regulacje normatywne - konkretnych standardów w danym zakresie. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął koncepcje możliwości władczej ingerencji organu, reprezentującego władzę państwa (kurator oświaty) w kompetencje gmin, do których należy organizacja nauczania na szczeblu podstawowym. Jednym z instrumentów jest potrzeba uzyskania pozytywnej opinii w przypadku zamiaru likwidacji szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 zd. 1 ustawy - Prawo oświatowe).

Przeciwko koncepcji, jakoby rolą opiniującego zamiar likwidacji szkoły kuratora oświaty, była wyłącznie kontrola, czy spełniono normatywne wymagania zakreślone art. 39 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, przemawiają też względy systemowe. Kontrola samej legalności działania organów samorządu gminnego jest realizowana w odrębnych trybach.

Reasumując - wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi – sama ingerencja organu administracji rządowej (Państwa) w kwestie zasadności likwidacji Szkoły jest - w świetle obowiązującego prawodawstwa – dopuszczalna. Nie narusza więc zasady samodzielności gminy, w kwestiach należących do jej zadań (patrz przywołane przez organ analogiczne stanowisko dotychczasowego orzecznictwa).

Odrębną kwestią jest natomiast, czy – w rozpatrywanym przypadku - wyrażenie negatywnego stanowiska było dopuszczalne.

W kontekście zaskarżenia danego postanowienia kwestią kluczową są granice kontroli legalności tego aktu. Jak wskazano wcześniej, prawodawca nie przyjął dotąd koncepcji ścisłego, normatywnego określenia wymagań, dotyczących standardu zapewnienie sieci obwodowych szkół podstawowych w gminach. Poprzestał na wskazaniu obowiązku zagwarantowania przez gminy środków transportu, gdy odległość szkoły obwodowy od miejsca zamieszkania dziecka jest znaczniejsza. Prawidłowość - z perspektywy Państwa - realizacji obowiązku zapewnienia właściwej sieci szkół przez gminy - stworzenia dla dzieci optymalnych warunków nauki (w tym nie nadmiernej odległości do szkoły), z uwzględnieniem lokalnej specyfiki – jest realizowana przez ustanowienie instytucji uprzedniego uzyskania akceptacji proponowanej sieci od wyspecjalizowanego organu administracji rządowej - służącego nadzorowi z ramienia Państwa nad realizacją przez samorząd terytorialny zadań edukacyjnych (tak art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe), a potem akceptacji zamiaru likwidacji szkoły.

Prawodawca miał więc na uwadze, że - w danym zakresie - odmienne mogą być priorytety postrzegane z perspektywy wspólnoty samorządowej – której większość mieszkańców reprezentują jej organy - oraz dobra powszechnego - interesu ogółu obywateli, realizowanego przez organy administracji rządowej. Prawodawca przyznał w danym zakresie prymat interesowi publicznemu – ogólnonarodowemu - nad wynikającym z uwarunkowań w danej wspólnocie samorządowej - np. w kwestiach ekonomicznych istotne oszczędności w wydatkach na realizację zadań, należących do własnych, dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

Taka, przyjętej przez prawodawcę, czytelna koncepcja wyznacza ramy sądowej kontroli orzeczeń, w przedmiocie opiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Otóż, kompetencja sądu administracyjnego musi ograniczać się w danym przypadku do ustalenia, czy:

- prawidłowo ustalono stan faktyczny, w kontekście kwestii obiektywnie istotnych w sprawie (pozostających w rzeczywistym z nią związku) oraz

- stanowisko logicznie uzasadniono, z uwzględnieniem ustalonych wcześniej istotnych faktów, w kontekście realizacji ustawowych zadań kuratora oświaty – np.: zapewnienia właściwej bazy dla realizacji procesów dydaktycznych, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań.

Nie jest z kolei rolą sądu administracyjnego ustalanie, czy wyspecjalizowany w zakresie oświaty organ administracji odpowiednio ważył, takie czynniki jak np.:

- walory nauczania w niewielkich szkołach lokalnych, gdzie jest możliwa lepsza integracja uczniów i nauczycieli, wobec korzyści wynikających z uczęszczania do placówek większych, gdy obiektywnie możliwe jest ich lepsze wyposażenie oraz zapewnienie większego zakresu dodatkowych zajęć uzupełniających edukację czy specjalistycznego personelu,

- walory nauczania w lepiej wyposażonej w szkole, wobec łączącego się z tym ograniczenia czasu wolnego uczniów (gdy jest możliwa samodzielna ich aktywność) w przypadku znacznego trwania dojazdu do szkoły (uwzględniając czas przejazdu i oczekiwania na transport),

- zakres ograniczeń nauczania w klasach, gdzie uczęszczają dzieci z kilku poziomów edukacyjnych (łączonych), wobec potencjalnych korzyści z zapewnienia im:

- dobrej atmosfery nauki,

- możliwości samodzielnego uczęszczania do szkoły w lokalnym środowisku bądź krótkich dojazdów

a więc możliwości rozwoju w bardziej przyjaznym środowisku,

- jaka ilość uczniów - przy oczywiście wyższych nakładach finansowych, potrzebnych przy prowadzeniu małych szkół - uzasadnia - wobec alternatywy dojazdu na konkretne odległości i jego czasu oraz zmiany warunków nauki (duże klasy i szkoły) - przyjęcie, że likwidację szkoły dla osiągnięcia określonych oszczędności w budżecie gminy należy uznać za celową.

Powyższe kwestie nie poddają się kontroli w kontekście uwarunkowań prawnych. W istocie przesądzenia są tu następstwem subiektywnej oceny, opartej na wiedzy eksperckiej, lecz także konkretnym wartościowaniu szeregu dóbr - przypisywaniu im określonej wagi. Wobec tego rozbieżne mogą być w danym zakresie opinie specjalistów, zaś w uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano te, które podziela dany wyspecjalizowany organ. Z woli prawodawcy jest on właściwy w zakresie danej oceny - realizuje w danej mierze politykę państwa, odzwierciedlającą aktualne priorytety ogółu obywateli.

Przypisanie natomiast także w danym zakresie uprawnień kontrolnych sądom administracyjnych oznaczałoby, że w istocie kreowanie polityki w tym obszarze następowałoby wedle priorytetów wartościowania dóbr, jakie prezentują określone składy, bądź są wytyczane linią orzecznicza sądu II. instancji, o ile byłaby ona jednolita. Polityka edukacyjna w zakresie utrzymywania sieci szkół byłabym wówczas kreowana wedle pryncypiów prezentowanych przez sądy nie zaś powołane w tym celu wyspecjalizowane agendy państwa. Prowadziłoby to do naruszenie konstytucyjnej reguły trójpodziału władzy a skutkowało w istocie tym, że – lapidarnie rzecz ujmując - konstytucyjna zasada "demokratycznego państwa prawnego" – tak art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - byłaby utożsamiona z "państwem prawników". Ponownie należy bowiem podkreślić, że żaden system norm prawnych w Polsce nie determinuje, które wartości - w kontekście zapewnienia właściwych warunków edukacji - uznać za najistotniejsze oraz jaką wagę im przypisywać gdy faktycznie pozostają w opozycji - np. lepsze warunki nauki w kontekście możliwości lokalowych i oferty dydaktycznej wobec znacznego czasu dojazdu do szkoły i nauki w małej społeczności.

Wprawdzie obecnie wyrażane bywają w orzecznictwie sądów także poglądy odmienne - formułowane bywają stanowiska, w kwestii wagi poszczególnych dóbr. Sąd w tym składzie ich jednak nie podziela, ze wskazanych wyżej powodów. Tezy te pozostają zresztą w sprzeczności z uprzednio prezentowanymi w judykaturze - przywołanym przez organ administracji w zaskarżonym akcie.

Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do realiów rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w istocie nie jest sporny ustalony w niej przez organ odwoławczy stan faktyczny, w kwestii:

- spełnienia przez Szkołę wymaganych warunków do realizacji nauczanie dzieci młodszych oraz

- uwarunkowań demograficznych – nie było przesłanek do założenia, że liczba dzieci podejmujących naukę będzie się zmniejszać.

Organ miał tez też na względzie czynniki, które mogłyby przemawiać za likwidacją Szkoły - w alternatywnej lokalizacji: lepsze warunki infrastrukturalne, szersza oferta zajęć dodatkowych, bieżące wsparcie kadrowe specjalistów (okoliczności opisano w uzasadnieniu). Skonstatował jednak, że kwestie:

- dojazdów - czasu ich trwania oraz utrudnienia, występujące w okresie zimowym (droga przez przełęcz, okresowo źle utrzymywana) oraz

- trudnej integracji dzieci w zupełnie innym środowisku - rozmiar placówek oraz grup nauczania, do których trafiłyby

uzasadniają sprzeciw wobec likwidacją danej placówki. Jego stanowisko jest spójne i logicznie uzasadnione. Z kolei - jak wskazano wcześniej - wartościowanie dóbr, jako element realizacji polityki edukacyjnej państwa - przykładowo pozytywna ocena walorów edukacji w małych, lokalnych placówkach, z czym połączono pewne finansowe wsparcie Państwa dla gmin prowadzących takie szkoły - nie podlega ocenie Sądu.

Nie oznacza to naturalnie pozostawienia samodzielności samorządu terytorialnego poza realną ochroną sądową, gdyby organ państwa oczywiście nadużył swej władzy dyskrecjonalnej w danym zakresie - rozstrzygnięcie:

- nie byłoby oparte na logicznej argumentacji lub,

- co do meritum całkowicie odbiegało od znanej powszechnie, przyjętej praktyki modelu sieci szkół w innych gminach w Polsce – np. chodziłoby o utrzymanie placówki dla potrzeb nauczania czwórki dzieci - itp.

Przypadek taki nie był jednak sygnalizowany przez stronę skarżącą, zaś - co bezsporny w sprawie - wobec nieco odmiennych uwarunkowań organ I. instancji pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji przez Gminę innej szkoły.

Organ rozważał też sytuacje ekonomiczną Gminy wychodząc, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które wykluczałyby możliwości dalszego utrzymywania danej placówki.

Powyższych ocen nie podważają okoliczności powołane w skardze - przepisania przez rodziców dzieci do innych placówek na kolejny rok szkolny po dacie zamierzonej likwidacji Szkoły. Był to bowiem fakt nieznany organowi zaś sprzeczny z formułowanymi przez nich deklaracjami. Zdarzenie to mogła być z kolei wyłącznie następstwem zapowiedzi likwidacji Szkoły i chęcią wcześniejszego zapewnienie dzieciom miejsca w wybranych placówkach, czy wręcz konkretnych ich oddziałach.

Gdyby jednak wystąpiłyby przesłanki do uznania, że nie ma już osób, zainteresowanych uczęszczaniem ich dzieci do Szkoły, to - w zmienionych realiach - możliwe jest ponowne wystąpienie o opinie w przedmiocie nowej uchwały o likwidacji Szkoły. Organ opiniujący rozpatrzy wówczas tę sprawę, mając na uwadze, że jego zadaniem jest ochrona właściwych warunków edukacji, z uwzględnieniem także aspiracji społeczności lokalnej - rodziców dzieci, które miałyby uczęszczać do danej placówki, nie zaś sama realizacja teoretycznej koncepcji utrzymania sieci szkół - niezależnie od obiektywnych potrzeb. Brak natomiast podstaw do uznania, aby wcześniej organ kwestię tę pominął - patrz powołany w odpowiedzi na skargę materiał dowodowy.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Chybiony jest zarówno zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę sformułowanie opinii, jak i przepisów postępowania, dotyczących obowiązku właściwego wyjaśnienie sprawy w istotnych aspektach.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.