Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 570/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

P. W. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), od dnia [...] listopada 1995 r. był zatrudniony w administracji celnej. Od [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. [...] w K. na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu [...] celnego.

W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej: KAS), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W wyniku skargi, złożonej przez wnioskodawcę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji) w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w R. (zwana dalej: IAS), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17 orzekł: w pkt 1 – o zobowiązaniu DIS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; w pkt 2 - stwierdził, że bezczynność DIS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek złożonej przez organ I instancji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/18, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: u.p.w.KAS.), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: u.KAS), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, iż w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej, z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań. Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się ustawowymi przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy.

W związku z faktem, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji, określającej nowe warunki pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tym też dniu wystawione zostało świadectwo służby.

Wyjaśnił też, że skarżący przez siedem lat poprzedzających reformę pełnił służbę w Granicznym [...] w K.. Zgodnie z decyzjami Dyrektora Izby Celnej w P. Nr [...]w sprawie ustalenia liczby etatów dla komórek organizacyjnych Izby Celnej w P. i podległych Urzędów Celnych - stan zatrudnienia w ww. Referacie przed konsolidacją w ramach KAS wynosił 43 etaty, zaś według stanu na dzień 30 września 2017 r. (zgodnie ze złożonymi propozycjami) służbę w V Granicznym Referacie [...] w K. (który był odpowiednikiem Granicznego Referatu [...] w K. sprzed konsolidacji) pełniło 35 funkcjonariuszy. Obecnie stan zatrudnienia w IV Mobilnym Referacie Realizacji w K. utworzonego z ww. [...] Granicznego Referatu Realizacji wynosi 20 funkcjonariuszy.

Stwierdził, że dokonując analizy stanu etatowego w referatach zwalczania przestępczości w związku z realizowanym procesem kadrowym, związany uwarunkowaniami ustawowymi, był zobligowany do dostosowania obsady etatowej w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury IAS wynikała z nałożonej ustawą o KAS specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez brak zastosowania w stosunku do wnioskodawcy przesłanek wskazanych w tym przepisie (brak nawet ich rozważenia) i zwolnienie go ze służby jedynie (jak wynika z decyzji) z powodu kwestii kadrowych (etatów w jego dawnym Referacie), w sytuacji gdy mógł być przeniesiony do innej komórki lub referatu;

2. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych (potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji DIAS);

3. art. 6. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku przedstawienia wnioskodawcy propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było;

4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych zaleceń WSA i NSA wydanych w jego sprawie (odpowiednio: sygn. II SAB/Rz 77/17 oraz I OSK 2096/18) bowiem w ogólnie nie tłumaczy ono merytorycznie powodu braku przedstawienia mu propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KSA miał w stosunku do skarżącego zastosowanie, podniósł, że niewłaściwie rozpatrzono wskazane tam przesłanki ustawowe albowiem przebieg jego służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały w pełni za tym, aby złożyć mu propozycję służby.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej fazie reformy aparatu skarbowego tj. z dniem [...] grudnia 2016 r. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stali się, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowali ciągłość pracy. Natomiast w drugiej fazie reformy, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się oni, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby, do czasu przyjęcia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby, braku takiej propozycji lub odmowy jej przyjęcia - nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Celem utworzenia KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wyjaśnił, że wprowadzony limit funkcjonariuszy w województwie podkarpackim, skutkował brakiem propozycji dla wnioskodawcy. Nowa struktura administracji skarbowej została dostosowana do potrzeb terenowych i organizacyjnych, związanych z wykonywaniem zadań oraz zapewnienia niezbędnej obsady komórek organizacyjnych. Działania DlAS podyktowane były określonym limitem funkcjonariuszy, który sprawił, że część dotychczasowych funkcjonariuszy nie otrzymała propozycji służby. Wprowadzona reforma administracji skarbowej i utworzenie KAS, skutkowało w zakresie zatrudnienia, koniecznością zapewnienia realizacji zadań KAS przy uwzględnieniu funduszu płac pozostającego w dyspozycji organu I instancji, potrzebami kadrowymi w podległych mu jednostkach organizacyjnych oraz limitami minimalnej obsady dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Alokacja kadr uwzględniała "graniczną" specyfikę IAS oraz lokalizacje jednostek.

Szef KAS wyjaśnił dalej, iż wprowadzona instytucja wygaśnięcia stosunku pracy/służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS), w przypadku nie otrzymania przez pracownika/funkcjonariusza propozycji pracy lub służby w terminie do 31 maja 2017 r. jest analogiczna do rozwiązań stosowanych w latach 90-tych na potrzeby reformy administracji publicznej (ustawa z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skoro wygaśnięcie stosunku służby nastąpiło z mocy prawa, to nie może być uznane za niezgodne z prawem. Skutek ten przewidywała bowiem sama ustawa.

W konsekwencji za niezasadnie uznał stanowisko skarżącego, iż brak przedstawienia propozycji służby narusza normę wynikającą z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS stwierdzając, że przepis ten nie nakładał na organ obowiązku przedłożenia skarżącemu propozycji służby/pracy, co potwierdza art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. DIAS w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą IAS, podjął decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł nadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj.: 1) pisma P. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]) stanu etatyzacji w P. Urzędzie Celno-Skarbowym na datę wdrożenia reformy KAS oraz 3) ogłoszenia o wolnych stanowiskach służbowych i naborze na te stanowiska w IAS (z miejscem pełnienia służby w P. Urzędzie Celno-Skarbowym w P., Oddziały w: Medyce, Przemyślu-Medyce, Korczowej i Budomierzu), w liczbie 100 etatów z dnia 29 grudnia 2017 r., na okoliczność, że względy organizacji urzędu kierowanego przez przełożonego służbowego pozwalały, tak pod kątem liczby wolnych do obsadzenia stanowisk służbowych, jak i kwalifikacji na nich wymaganych oraz miejsca zamieszkania funkcjonariusza gwarantującego dyspozycyjność, przedstawić mu propozycję kontynuowania służby na nowych warunkach w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:

1. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia służby w Służbie Celno-Skarbowej w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego pełnienia tej służby, pomimo niezbadania przesłanek, od których uzależniono przedstawienie propozycji dalszego pełnienia służby, obejmujących posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania;

2. art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS, poprzez przedwczesną ocenę, że stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej wygasł wskutek nieprzedstawienia propozycji pełnienia służby, skoro w badanej sprawie organ nie przystąpił w ogóle do oceny podstaw przedłożenia propozycji dalszego pełnienia służby, określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS i ograniczył się do przyjęcia, że sam tylko upływ czasu, w jakim propozycja nie została przedstawiona, jest równoznaczny z wykazaniem braku spełnienia kryteriów stawianych przez art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS;

3. art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.KAS, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie negatywne załatwianej sprawy (w postaci stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby) nie obliguje organu do wykazania w toku postępowania, że nie zaszły podstawy do wydania decyzji dla niego pozytywnej, tzn. o ustaleniu nowych warunków pełnienia służby;

4. art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na zastosowaniu go jako podstawy prawnej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem, podczas gdy regulacją kompetencyjną w tym zakresie stanowił wyłącznie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

5. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych środków w celu przekonania strony, że w jej sytuacji kadrowo-życiowej determinowanej okolicznościami, obejmującymi posiadane przez wnioskodawcę kwalifikacje przydatne w Służbie Celno-Skarbowej, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, nie było ani faktycznych, ani jurydycznych przesłanek do wydania decyzji konkurencyjnej względem zaskarżonej, tzn. ustalającej nowe warunki pełnienia służby w formacji.;

6. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), polegającym na nieuwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/18, zgodnie z którą organ I instancji rozpatrując sprawę w przedmiocie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby obowiązany był wydać wymaganą decyzję oraz – wybierając kierunek jej rozstrzygnięcia odnieść się do przesłanek podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego, tzn.: posiadanych kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/18, oddalił skargę kasacyjną DIAS, złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17 zobowiązującego organ I instancji do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego wnioskodawcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez ww. organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd stwierdza, iż orzekające w postępowaniu organy prawidłowo wykonały wytyczne określone ww. wyrokami.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.wwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS realizując wydane w sprawie wyroki WSA w Rzeszowie i NSA decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administracje Skarbową.

DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Skarżący został zatrudniony w administracji celnej od [...] listopada 1995 r. Skarżący pełnił służbę: w okresie od [...] listopada 1995 r. do [...] sierpnia 1996 r. w Placówce Celnej/Oddziale Celnym W.; od [...] września 1996 r. do [...] listopada 1997 r. w Oddziale Celnym H., od [...] grudnia 1997 r. do [...] lutego 2010 r. w Oddziale Celnym K.; od dnia [...] marca 2010 r. do [...] lipca 2017 r. w Granicznym Referacie [...] w K. i w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. w Dziale Realizacji w P. Urzędzie Celno-Skarbowym w P.. Jak z powyższego wynika przez siedem lat poprzedzających opisaną reformę wnioskodawca pełnił służbę w Granicznym Referacie [...] w K.. Do dnia [...] marca 2017 r. stan zatrudnienia w ww. Referacie wynosił 43 etaty. Natomiast po konsolidacji w ramach KAS stan zatrudnienia w V Granicznym Referacie Realizacji w K. stanowiącym odpowiednik Granicznego Referatu [...] w K. wynosił 35 funkcjonariuszy, natomiast na datę podjęcia decyzji przez organ I instancji ten stan zatrudnienia wynosił 20 funkcjonariuszy. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek funkcjonariuszy zatrudnionych w ww. jednostce uległa znaczącemu zmniejszeniu.

Dodatkowo DIAS podniósł, że był zobligowany uwarunkowaniami ustawowymi do dostosowania obsady etatowej w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury organizacyjnej IAS wynikała ze specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji.

Reasumując, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017r.

Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Taka decyzja została wydana. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.

W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno- Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie NSA należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 u.KAS.

Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.

Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że w ramach nowych struktur musiało nastąpić zmniejszenie liczby funkcjonariuszy w jednostce, w której dotychczas skarżący pełnił służbę. Organ I instancji podkreślił również, że zmiana struktury organizacyjnej IAS wynikała ze specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji.

Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i 180 u.KAS okoliczności; czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.

Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS i u.KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych, zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 164 ust. 9 zd. 1 u.p.w.KAS nie są uprawione.

Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie w sentencji zaskarżonej decyzji organ wskazał, że została ona podjęta m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże zarówno treść samego orzeczenia – utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jak i uzasadnienie podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia ewidentnie wskazuje, że w tym przypadku doszło do omyłki pisarskiej, ponieważ zamiarem organu nie było wydanie decyzji kasacyjnej, a decyzji utrzymującej w mocy decyzją organu I instancji. Sąd też zarzut skarżącego wywiedziony w tym zakresie nie mógł prowadzić do jej uchylenia.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.