Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1263/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22, art. 33, art. 92a, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 roku sprawy ze skargi T. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 4 i art. 22, art. 33, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159 poz. 1128) oraz lp. 1.3, lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu na T. L. kary pieniężnej w wysokości 9000 złotych.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 5 listopada 2013 r. na drodze krajowej nr 7 w M. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu marki Man o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki Wielton o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował P. B., który wykonywał przewóz drogowy. Podczas kontroli kierujący okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydanej dla przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. A 7a. Przebieg i ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia 5 listopada 2013 r. W toku prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że skontrolowany pojazd jest własnością T. L. i w dniu kontroli przewóz był wykonywany w jego imieniu.

Pismem z dnia 22 listopada 2013 roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ I instancji, zawiadomił T. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z protokołem kontroli z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...].

Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował T. L. o rozszerzeniu prowadzonego wobec niego w oparciu o protokół kontroli nr [...] postępowania w zakresie naruszenia lp. zał. 1.1. zał. nr 3 do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej z dnia [...] nr [...] nakładającej na T. L. karę pieniężną w wysokości 9000 złotych.

Na skutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] wydał decyzję administracyjną nr [...] nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 9000 złotych.

Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał:

- wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd.

W dniu 4 września 2015 roku T. L. złożył odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, skutkujące rozszerzeniem postępowania o naruszenia nie będące przedmiotem prawidłowo wszczętej i przeprowadzonej kontroli,

- naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie,

- naruszenie art. 70 ust. 1, art. 74, art. 75, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenia nie będące przedmiotem prawidłowo wszczętej i przeprowadzonej kontroli.

Skarżący, powołując się na art. 92c ust. 1 pkt 2 i art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podniósł, że organ I instancji powinien z urzędu umorzyć postępowanie, gdyż za stwierdzone w toku kontroli naruszenia strona została już ukarana mandatem karnym przez sąd rejonowy. Ponadto skarżący podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji na podstawie protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] toczyło się z rażącym przekroczeniem zakresu pierwotnie stwierdzonych naruszeń i tym samym bez podstawy prawnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 103/10. W ocenie strony, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną za naruszenia nie będące przedmiotem przeprowadzonej kontroli.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie [...] Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] skarżący wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - w rozumieniu definicji z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Do tej kategorii przewozów ustawa pozwala zaliczyć przejazdy wykonywane pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Wymogiem zaliczenia tych przejazdów do kategorii niezarobkowych przewozów drogowych jest łączne spełnienie przez nie szeregu warunków. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący te warunki spełniał. W przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił bowiem, że kierowca P. B. w dniu kontroli jechał do W. po nawóz wapienny potrzebny do produkcji nawozów w przedsiębiorstwie skarżącego. Jest to działalność polegająca na produkcji nawozów i związków azotowych. Działalność została zarejestrowana w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 5 listopada 2013 r. P. B. poruszał się po drodze krajowej nr 7, na której został zatrzymany do kontroli drogowej. Droga krajowa nr 7 jest drogą publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Kontrolowany pojazd prowadził pracownik przedsiębiorcy, tym samym został spełniony również warunek określony w punkcie a) art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Organ wskazał ponadto, że T. L. jest także właścicielem zespołu pojazdów poddanego kontroli, natomiast przepis art. 4 pkt 4 stanowi, że przedsiębiorca wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy jest obowiązany legitymować się tytułem prawnym do dysponowania pojazdem samochodowym.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowanie wykazało również, że skarżący w dniu kontroli nie posiadał zaświadczenia uprawniającego do wykonywania niezarobkowego przewozu rzeczy. Obowiązek posiadania zaświadczenia do wykonywania niezarobkowego przewozu (na potrzeby własne) wynika z art. 33 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący, wykonując przewozy towarów niezbędnych mu do wykonywania podstawowej działalności gospodarczej był zobowiązany posiadać zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez niego prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W dniu kontroli skarżący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na wykonywanie transport drogowego.

Konsekwencją powyższego jest zdaniem GITD treść lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8 000 zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy podniósł, iż podczas kontroli w dniu 5 listopada 2013 r. ustalono, że odczytu danych z karty kierowcy nr [...] należącej do P. B. po raz ostatni dokonano w dniu 7 października 2013 r. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z karty kierowcy muszą być pobierane co najmniej raz na 28 dni. Zaś w przypadku ryzyka utraty danych związanych z prowadzeniem pojazdu wykonującego przewóz drogowy mogą być one pobierane częściej. W niniejszej sprawie skarżący, w ocenie organu, nie wywiązał się z obowiązku, jaki nakłada na niego powołany przepis. Konsekwencją naruszenia wskazanego przepisu rozporządzenia jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł stosownie do treści lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wskazał, iż stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera:

1) co najmniej raz na 90 dni;

2) natychmiast:

a) przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi,

b) w sytuacji wadliwego funkcjonowania bądź uszkodzenia tachografu cyfrowego, umożliwiających jednakże pobranie zarejestrowanych w nim danych,

c) w przypadku wycofania pojazdu z tachografem cyfrowym z użytkowania;

3) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty.

Analiza danych tachografu zamontowanego w skontrolowanym pojeździe marki Man o numerze rejestracyjnym [...] wykazała, że ostatniego odczytu danych z tego tachografu dokonano w dniu 16 maja 2013 r., czyli 173 dni przed kontrolą drogową. Tym samym skarżący nie dopełnił obowiązku odczytu danych z pamięci tachografu cyfrowego. Dlatego konsekwencją niezastosowania się do tego obowiązku jest nałożona na przedsiębiorcę kara pieniężna w wysokości 500 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu GITD stwierdził, że organ I instancji nie naruszył 8 k.p.a., gdyż w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach prawa i zgodnie z przepisami prawa oraz pouczył stronę o przysługujących jej prawdach. Swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi a art. 107 § 3 k.p.a.

Brak wskazania w protokole kontroli określonego naruszenia nie wyklucza, w ocenie organu odwoławczego, możliwości stwierdzenia takiego naruszenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Protokół kontroli ma jedynie na celu utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w dniu kontroli i w oparciu o ten stan faktyczny organ prowadzący postępowanie stwierdza, czy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce. Natomiast wiążące stwierdzenie naruszeń następuje w decyzji administracyjnej. Protokół kontroli stanowi zatem punkt wyjścia dla toczącego się później postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia naruszeń, które istniały w dniu kontroli. Tym samym do stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym także uzyskanie informacji od organu wydającego takie zaświadczenia. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedsiębiorca wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy bez wymaganego zaświadczenia. Natomiast w dniu kontroli inspektor uzyskał informację, że kierowca wykonywał przewóz drogowy na podstawie licencji należącej do przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. A 7a.

Również zarzut dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest zdaniem organu niezasadny. Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym za naruszenie przepisów tej ustawy, odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca jak i osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie bądź osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, co potwierdza treść art. 92 i art. 92a w/w ustawy. Różnica polega na tym, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie bądź osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawy o transporcie drogowym. GITD zaznaczył, że załączona do odwołania kopia wniosku o ukaranie z dnia 20 sierpnia 2014 r. dotyczy T. R. P., będącego kierownikiem w przedsiębiorstwie skarżącego, który dopuścił do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonanych w dniu 5 listopada 2013 r. podczas wykonywania przewozu drogowego w imieniu strony. Zatem kara nałożona zgodnie z wymienionym wnioskiem nie została nałożona za naruszenie popełnione przez skarżącego i tym samym nie wyczerpuje dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje również podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek tego przepisu, bowiem do naruszenia zapisów ustawy o transporcie drogowym doszło na skutek niedopilnowania przez skarżącego swoich spraw.

W skardze na powyższą decyzję T. L. podniósł, iż zaskarża decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w zakresie nałożenia na skarżącego kary za naruszenie, polegające na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, w kwocie 8 000 zł.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 7 kpa oraz art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, iż organ I Instancji nałożył na skarżącego karę za naruszenie nie będące przedmiotem prawidłowo wszczętej i przeprowadzonej kontroli;

b) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 15 kpa, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji z pominięciem faktycznej treści protokołu kontroli z dnia 5 listopada 2013 r. ([...]) oraz skupienie się w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy jedynie na okolicznościach, które nie były przez skarżącego zarzucane w odwołaniu od decyzji z dnia 14 sierpnia 2015 r., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązku organu do wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 70 ust. 1, art. 74, art. 75, art. 92a oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku niestwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2015 r., która to kontrola stanowiła podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaną decyzją.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz pkt 1c p.p.s.a., art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie.

Strona podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego jedynie lakonicznie odnosi się do zagadnienia, jakim jest naruszenia przez organ I Instancji przepisów prawa materialnego dotyczących kontroli wykonywanej na podstawie uregulowań ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie w przytłaczającej większości skupia się na niemających charakteru kluczowego okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazując przy tym lapidarnie i bez należytego uzasadnienia na stanowisko organu, zgodnie z którym kontrola oraz sporządzony na jej podstawie protokół stanowią jedynie impuls do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających, w ramach których badaniu i ukaraniu winny podlegać także inne, niestwierdzone w toku pierwotnej kontroli naruszenia, gdyż jak twierdzi organ II Instancji, wiążące stwierdzenie naruszeń następuje dopiero w decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż ze stanowiskiem powyższym nie sposób się zgodzić, gdyż przyjęcie interpretacji przepisów, zaproponowanej przez organ, czyniłoby zupełnie zbędnym uprzednie prowadzenie prawidłowo wszczętej i zaprotokołowanej kontroli z wyczerpującym wskazaniem stwierdzonych naruszeń, skoro w ramach tak wszczętego postępowania, zdaniem organu, przedmiotem badania winny być wszelkie zdarzenia zeszłe w sytuacji kontrolowanego. Strona powołała się przy tym i obszernie zacytowała wyroki sądów administracyjnych, które zgodne są z jej stanowiskiem, m. in.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze II GSK 50/08, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r ., sygn. II GSK 103/10, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II GSK 1/10.

Zdaniem skarżącego, treść ust. 2 art. 92 u.t.d. wskazuje, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej są naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W protokole kontroli [...] stwierdzono natomiast, iż: "rodzaj przewozu na potrzeby własne - nie dotyczy", "liczba stwierdzonych naruszeń: 2", "naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę na podstawie art. 92a ust. 1,6,7, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zał nr 3 Ip 6.3.11" oraz "naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd na podstawie art. 92a ust. 1,6,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zał. nr 3 Ip 6.3.12". Tym samym, w ocenie strony, wyłącznie wskazane powyżej naruszenia stanowiły przedmiot kontroli wykonanej na drodze krajowej w dniu 5 listopada 2013 r. i to one stanowiły faktyczną, nieprzekraczalną granicę prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zatem organ niezgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał rozszerzenia postępowania na okoliczności, które nie stanowiły przedmiotu prawidłowo wszczętej kontroli oraz wbrew brzmieniu art. 92a ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenia niestwierdzone w toku kontroli.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., nr 1414), zwanej dalej: "u.t.d.", ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159 poz. 1128) oraz mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a."

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność stwierdzonych naruszeń zasad wykonywania transportu drogowego, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a. Zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy – uwzględniając specyfikę regulacji prawnej i samych przewozów - przeprowadziły wszelkie wymagane dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych w świetle tej regulacji okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody, jakie obowiązane były przeprowadzić z urzędu. Ciążący na organach zgodnie z powołanymi przepisami obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie oznacza jednak, że przedsiębiorca zwolniony jest ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy tylko on może przedstawić korzystne dla niego dowody związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny, stanowiący podstawę do nałożenia na T. L. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez skarżącego w odwołaniu ani też w zarzutach skargi. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymanego w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego instancji, stanowi:

1/ wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia,

2/ naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę,

3/ naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd.

Istotne jest również, iż skarga T. L. nie zawiera zarzutów w zakresie stwierdzonego przez organ transportu drogowego naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), gdyż dotyczy jedynie tej części zaskarżonej decyzji, która obejmuje swoim zakresem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji jednak, gdy strona nie wnosi zarzutów, co do części zaskarżonej decyzji, a sąd nie dostrzega w niezaskarżonej części rozstrzygnięcia uchybień, które powodowałyby konieczność skorzystania z przedmiotowego przepisu, rozważania sądu w tym zakresie uznać należy za zbyteczne. Dlatego też w niniejszej sprawie sąd uznał za zbędne odnoszenie się do tej części rozważań zaskarżonej decyzji, która odnosi się do stwierdzonego przez organ naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, uznając przedstawioną w tym zakresie argumentację organu za zgodną z prawem i zbieżną ze stanowiskiem sądu.

W odniesieniu do zarzutu niezgodnego z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009". Natomiast według art. 5b ust. 1 i 2 ustawy, podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania licencji.

Stosownie do treści art. 4 pkt 3 u.t.d, transportem drogowym jest krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (lit. a) oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (lit. b). Z kolei, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.t.d., termin "niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne" - oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki wymienione następnie w lit. a-d tego przepisu. Należy do nich m.in. wymóg, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (lit. a) oraz - w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - aby rzeczy przewożone były własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu był przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin (lit. c).

Jak wynika z powołanych przepisów, ustawodawca wyodrębnił z pojęcia transportu drogowego niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), który uzależnił od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. a-d, co oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość zakwalifikowania konkretnego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne, nawet jeśli jest on wykonywany przez przedsiębiorcę jednorazowo i pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, na co wskazuje wprost art. 4 pkt 3 lit. a ustawy. O ile zatem przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo do podstawowej działalności, spełniający przesłanki określone w art. 4 pkt 4 ustawy wymaga, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, uzyskania odpowiedniego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, o tyle wykonywanie takiego przewozu, niespełniającego warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy, wymaga - zgodnie z art. 5 ust. 1 oraz art. 5b ust. 1 i 2 - uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bądź odpowiedniej licencji.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż w dniu 5 listopada 2013 r. kierowca P. B., poruszając się drogą krajową nr 7, jechał do W. po nawóz wapienny potrzebny do produkcji w przedsiębiorstwie skarżącego. Jest to działalność polegająca na produkcji nawozów i związków azotowych, która zarejestrowana została zarejestrowana w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. P. B. w dniu kontroli zatrudniony był w [...] T. L. w D. na podstawie umowy o pracę, tym samym został spełniony warunek określony w punkcie a) art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Nie jest także kwestionowany fakt, iż T. L. jest właścicielem zespołu pojazdów poddanego kontroli w dniu 5 listopada 2013 r. natomiast przepis art. 4 pkt 4 stanowi, że przedsiębiorca wykonujący niezarobkowy przewóz drogowy jest obowiązany legitymować się tytułem prawnym do dysponowania pojazdem samochodowym.

Przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowanie wykazało również, że T. L. w dniu 5 listopada 2013 r. nie posiadał zaświadczenia uprawniającego do wykonywania niezarobkowego przewozu rzeczy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia T. L. złożył w Starostwie Powiatowym w P. 10 dni po kontroli drogowej, tj. 15 listopada 2013 r. Obowiązek posiadania zaświadczenia do wykonywania niezarobkowego przewozu (na potrzeby własne) wynika z art. 33 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący, wykonując przewozy towarów niezbędnych mu do wykonywania podstawowej działalności gospodarczej zobowiązany był posiadać zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez niego prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W dniu kontroli skarżący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na wykonywanie transport drogowego. W konsekwencji organy transportu drogowego zasadnie wymierzyły za powyższe naruszenie sankcję określoną w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.3, która wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8 000 zł.

Jak wynika z akt sprawy i zarzutów skargi, T. L. nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, uważa jednak, że kara pieniężna za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nałożona została na niego z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 70 ust. 1, art. 74, art. 75, art. 92 a oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, gdyż zakres kontroli opisany w protokole kontroli nr [...] z dnia 5 listopada 2015 r., nie obejmował powyższego zagadnienia. Zdaniem strony, doszło zatem do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku niestwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2015 r. Zdaniem skarżącego, treść ust. 2 art. 92 u.t.d. wskazuje, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej są naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W protokole kontroli nr [...] stwierdzono natomiast, iż: "rodzaj przewozu na potrzeby własne - nie dotyczy", "liczba stwierdzonych naruszeń: 2", "naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę na podstawie art. 92a ust. 1,6,7, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zał nr 3 Ip 6.3.11" oraz "naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd na podstawie art. 92a ust. 1,6,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zał. nr 3 Ip 6.3.12". Tym samym, w ocenie strony, wyłącznie wskazane powyżej naruszenia stanowiły przedmiot kontroli wykonanej na drodze krajowej w dniu 5 listopada 2013 r. i to one stanowiły faktyczną, nieprzekraczalną granicę prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zatem organ niezgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał rozszerzenia postępowania na okoliczności, które nie stanowiły przedmiotu prawidłowo wszczętej kontroli oraz wbrew brzmieniu art. 92a ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenia niestwierdzone w toku kontroli. Skarżący powołał się przy tym i obszernie zacytował wyroki sądów administracyjnych, które zgodne są ze stanowiskiem strony, m. in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 50/08, oraz wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r ., sygn. II GSK 103/10.

Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie zostało objęte zakresem protokołu kontroli nr[...]. Trzeba mieć jednak na uwadze, że w trakcie kontroli drogowej w dniu 5 listopada 2013 r. kontrolujący inspektor ustalił w oparciu o dokumenty przedstawione przez kierowcę, iż pojazdem marki MAN o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki WIELTON o numerze rejestracyjny [...], wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy przez firmę A Sp. z o.o. z/s ul. A 7a, [...] W. P. B. przedstawił bowiem kontrolującemu wypis nr 3 z licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej dla A Sp. z o.o. W związku z powyższym wobec w/w przedsiębiorcy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie naruszeń opisanych w protokole kontroli z dnia 5 listopada 2013 r., tj. naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d.) oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d.). W dniu 18 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego K. wpłynęło pismo przedsiębiorstwa A Sp. z o.o., z którego wynikało, że kontrolowany w dniu 5 listopada 2013 r. pojazd jest własnością przedsiębiorcy T. L., ponadto w/w spółka oświadczyła, że nie wykonywała przedmiotowego przewozu drogowego w dniu kontroli drogowej. Na tej podstawie w dniu 22 listopada 2013 r. wszczęto zatem postępowanie administracyjne wobec skarżącego w zakresie naruszeń z lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wzywając jednocześnie do przedstawienia licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Kolejnym pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie wezwał T. L. do przedstawienia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wobec tego, że skarżący nie przedstawił udzielonej mu licencji na wykonywanie transportu drogowego, a jedynie kserokopię wypisu z licencji Nr [...] wydanej dla przedsiębiorcy A Sp. z o.o. z/s [...] W., ul. A 7a, w dniu 21 stycznia 2014 r. prowadzone przez organ transportu postępowanie zostało rozszerzone w zakresie naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do w/w ustawy, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Jednocześnie w treści zawiadomienia zawarto pouczenia z art. 10 § 1, art. 41 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a.

Naruszenie polegające na wykonywaniu przez T. L. przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie mogło zatem zostać objęte zakresem protokołu kontroli nr[...], gdyż w dniu kontroli inspektorzy nie posiadali informacji o tej okoliczności. Dopiero wszczęte postępowanie administracyjne wobec A sp. z o.o., wykazało, że kontrolowany w dniu 5 listopada 2013 r. pojazd jest własnością przedsiębiorcy T. L. oraz, że w dniu kontroli drogowej w/w spółka nie wykonywała przewozu drogowego. Z tego właśnie powodu pismem z dnia 22 listopada 2013 roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ I instancji, zawiadomił T. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z protokołem kontroli z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...], a następnie zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. poinformował o rozszerzeniu prowadzonego wobec niego postępowania w zakresie naruszenia lp. zał. 1.1. zał. nr 3 do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji. Fakt nieposiadania w dniu 5 listopada 2013 r. przez skarżącego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji został w sposób bezsporny ustalony w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie była przez stronę kwestionowana. Wszczynanie zatem w tej sytuacji odrębnego postępowania kontrolnego wobec T. L. tylko po to, aby sporządzony został protokół kontroli, a w nim ujawnione zostało naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, którego fakt popełnienia organ bezspornie ustalił i wykazał w trakcie innego postępowania (opierającego się na wynikach kontroli drogowej), uznać należy za niecelowe i zmierzające do niepotrzebnego wydłużenia toczącego się postępowania.

Brak objęcia zakresem protokołu kontroli z dnia 5 listopada 2013 r. naruszenia lp. zał. 1.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w żaden sposób nie spowodował ograniczenia praw skarżącego, jako strony postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. T. L. w dniu 29 listopada 2013 r. w prawidłowy sposób został poinformowany o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z protokołem kontroli z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...], a kolejnym zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował stronę o rozszerzeniu prowadzonego wobec niego postępowania w zakresie naruszenia lp. zał. 1.1. zał. nr 3 do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji. Nie budzi wątpliwości, że zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu celem poinformowania o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli naruszeniami przepisów o transporcie drogowym i realizacji zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Wskazują na to powołane w nim przepisy art. 10 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a., regulujące odpowiednio zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i sposoby wszczęcia tego postępowania. Doręczenie tego zawiadomienia jest wyrazem realizacji zasady informowania strony o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący brał czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Brak zatem opisania w protokole kontroli naruszenia, za które następnie nałożona została kara pieniężna w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie miało zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie żadnego istotnego wpływu na wynik postępowania zakończonego wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...].

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 70 ust. 1, art. 74, art. 75, 92a oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku niestwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2015 r. Zdaniem sądu, z treści art. 92a u.t.d. nie wynika, aby warunkiem koniecznym dla nałożenia kary pieniężnej było uprzednie opisanie stwierdzonego przez organ naruszenia w protokole kontroli. Przepis ten stanowi, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Brzmienie tego przepisu nie uzależnia zatem nałożenia kary od uprzedniego sporządzenia protokołu kontroli, lecz od stwierdzenia przez organ wykonywania przez podmiot przewozu drogowego z naruszeniem obowiązujących przepisów, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce. W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.t.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Przepis ten odnosi się do właściwości organu, a nie do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. "Wykonywana kontrola", o której mowa w cytowanym przepisie jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji, nie oznacza natomiast zdaniem sądu, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik przeprowadzonej kontroli drogowej ujawni fakt popełnienia określonego naruszenia. W ocenie sądu, brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w sytuacji gdy fakt popełnienia naruszenia przepisów tej ustawy został w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalony w toku czynności kontrolnych prowadzonych wobec innego przedsiębiorcy lub w związku z innymi stwierdzonymi uchybieniami. Nie może budzić wątpliwości, że celem nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w transporcie drogowym jest przede wszystkim zapewnienie należytego wykonywania działalności gospodarczej (w postaci świadczenia przewozów drogowych) i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Mają więc one przede wszystkim znacznie prewencyjne i są narzędziem prawnym służącym do przymuszenia przewoźników do respektowania określonych w ustawie nakazów i zakazów. Założenie, że nie można nałożyć kary pieniężnej przedsiębiorcy, który ewidentnie narusza ustawowe regulacje w zakresie wykonywania transportu drogowego, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku przeprowadzonej kontroli, prowadziłoby zdaniem sądu, do niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji.

Treść art. 70 ust. 1, art. 74 i art. 75 u.t.d. reguluje z kolei sposób wykonywania czynności kontrolnych przez inspektorów transportu drogowego oraz zakres ich uprawnień i nie zawiera również zastrzeżenia o konieczności sporządzenia protokołu kontroli przed wydaniem przez uprawniony organ decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 75 u.t.d., wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania:

1) administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy;

2) karnego lub karno-skarbowego;

3) w sprawach o wykroczenia;

4) przez organy Państwowej Inspekcji Pracy;

5) przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych.

Z przepisu tego wynika zatem, jak słusznie podnosił organ w zaskarżonej decyzji, że protokół kontroli stanowi punkt wyjścia dla toczącego się później postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia naruszeń, które istniały w dniu kontroli. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie, do stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym także uzyskanie informacji od organu wydającego takie zaświadczenia. Protokół kontroli ma jedynie na celu utrwalenie stanu faktycznego zaistniałego w dniu kontroli i w oparciu o ten stan faktyczny organ prowadzący postępowanie stwierdza czy naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce. Natomiast wiążące stwierdzenie naruszeń następuje w decyzji administracyjnej. Zatem brak wskazania w protokole kontroli określonego naruszenia nie wyklucza, w ocenie sądu, możliwości stwierdzenia takiego naruszenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, iż wydane zostały one w innym stanie prawnym, niż mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Do dnia 11 października 2013 r. obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie wykonywania kontroli przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184), wydane na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 2 - 4 ustawy o transporcie drogowym, które w § 4 ust. 1 stanowiło wprost, iż stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Obowiązujące natomiast od dnia 12 października 2013 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1064) takiego zapisu nie zawiera.

Z uwagi na powyższe, oczywistym jest dla sądu, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ze wskazanych już przepisów lp. 1.3, 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika, iż kary zostały określone przez ustawodawcę w sposób sztywny, bezwzględny, nie pozostawiając uznaniu organów określenia ich wysokości. Organ wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej nie ma możliwości ustalić innej wysokości kary niż ta, która przypisana została w załączniku, co do poszczególnych naruszeń. Przewidziane przez ustawodawcę związanie organów wysokością kary ustalonej w załączniku nr 3 oraz brak ich swobody w zakresie ustalania jej wysokości ma związek z charakterem odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ust. 1 u.t.d. Dlatego też, wymierzenie kary na tej podstawie nie jest uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz związane jest z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy stwierdzeniu naruszenia, dla nałożenia kary nie ma tym samym znaczenia, jakie były tego przyczyny i kto ponosi za to winę. Kara administracyjna nie jest bowiem opłatą za popełniony czyn, lecz służy przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów określonych w przepisach prawa. W przypadku odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ust. 1 u.t.d. istotny jest skutek w postaci obiektywnego naruszenia prawa. Dolegliwość w postaci kary pieniężnej jest konsekwencją samego naruszenia prawa, które stanowi przesłankę odpowiedzialności. Przy jej ustalaniu organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa. Rola organu sprowadza się do stwierdzenia, czy doszło do naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego i w razie pozytywnego wyniku oceny w tym zakresie do nałożenia kary pieniężnej w takiej kwocie, jaka ustalona została przez ustawodawcę. Organ nakłada karę pieniężną za poszczególne naruszenie przepisów ustawy w drodze decyzji administracyjnej, która obejmuje w istocie stwierdzone odrębne zdarzenia stanowiące przesłankę zastosowania sankcji w formie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r., II GSK 1266/10, LEX nr 1151598).

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

d.j.