Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 167/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1, ust. 3 i art. 22i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., zwanej w skrócie "specustawą drogową") art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1 – 4, art. 135 ust. 1 – 4 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej w skrócie "k.p.a."), w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] (zwanej w skrócie "ZRID"):

1. ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa[...], odszkodowanie w wysokości 360.249,75 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości położonej w obrębie[...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 359 o powierzchni 0,03904 ha, nr 360 o powierzchni 0,2552 ha i nr 361 o powierzchni 0,0181 ha,

2. wskazał, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy[...].

Ponadto Starosta wskazał, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a samo odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień zapłaty.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie ulic [...] oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy [...] części nieruchomości – działek nr 359, nr 360 i nr 361, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa[...].

Starosta wskazał, że stosownie do 23 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, za wyjątkiem wskazanym w art. 18 specustawy drogowej. Wobec tego zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego mającego na celu określenie wartości rynkowej prawa własności działek nr 359, 360 i 361.

Organ, wskazując na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego podniósł, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W tej kwestii wyznacznikiem jest miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Według stanu na dzień 17 września 2010 r. działka nr 359 znajdowała się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]nr XI/109/2003 z dnia 30 października 2003 r. działka nr 359 w części położona była na terenie oznaczonym symbolem 5KP (teren komunikacji), 6KL (teren komunikacji publicznej) oraz 1 MN/U (teren mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych).

Działki nr 360 i 361 znajdowały się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XLVI/504/2010 z dnia 28 maja 2010 r. działka nr 361 położona była w jednostce zasadniczej 6 ([...]) na terenie oznaczonym symbolem KG6. Działka nr 360 znajdowała się w strefie produkcyjno – usługowej (6P2), a częściowo na terenach oznaczonych symbolem KG6 – drogi gminne.

Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr 201/3LP stanowiła użytek oznaczony symbolem RV i RVI, natomiast działka nr 200/19 Lp stanowiła użytek RV, Ls oraz Tr. Działka nr 361 powstała z podziału działki nr 200/19 LP, która w tej części stanowiła RV.

Organ wskazał na analizę rynku nieruchomości drogowych przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Wynika z niej, że rynek lokalny tych nieruchomości jest niejednorodny, cechuje go bardzo duże zróżnicowanie uzyskiwanych cen transakcyjnych. Większość działek nabytych przez gminę była obciążona służebnościami przechodu i przejazdu. Działki te powstały w wyniku podziałów nieruchomości, z których wydzielono działki pod zabudowę i pełniły funkcję dojazdową. Rozszerzając badania do rynku regionalnego Powiatu [...] biegła stwierdziła, że transakcje nieruchomościami drogowymi występują sporadycznie, dotyczą nieruchomości niepodobnych od nieruchomości wycenianej. Wobec tego stwierdziła, że brak jest możliwości utworzenia zbioru nieruchomości pomocniczych w oparciu o segment nieruchomości drogowych, aby możliwe było zastosowanie podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy, kierując się zasadą korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) stwierdziła, że zasadne jest dokonanie analizy rynkowej w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wskazał także na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ceny transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których stroną była jednostka samorządu terytorialnego, nie wypełniają przesłanek art. 151 u.g.n.

Ponadto zdaniem organu ponieważ ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi są niższe od cen nieruchomości inwestycyjnych, przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi spowodowałoby, że w wycenie nie zostałaby zrealizowana ustawowa zasada korzyści.

Określenie wartości nieruchomości nastąpiło zatem na podstawie wartości nieruchomości przyległych.

Organ wskazał, że funkcją przeważającą wśród gruntów przyległych do działki nr 359 stanowi funkcja mieszkaniowo – usługowa. Natomiast działki nr 360 i nr 361 położone są na terenie, dla którego funkcją przeważającą wśród gruntów przyległych są tereny o funkcji produkcyjno – usługowej.

Tak określona wartość działki nr 359 wynosi 241.345 zł, działki nr 361 – 6.979 zł, a działki nr 360 – 94.771 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca gmina[...].

Odnośnie wyceny działki nr 359 skarżąca podniosła, że bezzasadnie zostały odrzucone przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami drogowymi, które mogą być podstawą ustalenia wartości szacowanej nieruchomości.

Odnośnie działek nr 360 i nr 361 skarżąca podniosła, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajdują się one w obszarze wielkofunkcyjnym. W momencie wydawanie decyzji ZRID miały one charakter leśny. Takiego charakteru nieruchomości nie może zmienić studium. Studium nie uwzględnia bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby grunt mógł mieć charakter inwestycyjny niezbędna jest zgoda na zmianę przeznaczenia nieruchomości wydawana przez [...] Dyrekcję Lasów Państwowych bądź winno nastąpić ustawowe wyłączenie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odrzucenie zatem w procesie wyceny nieruchomości transakcji nieruchomościami leśnymi powoduje jego wadliwość.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była porośnięta drzewostanem leśnym jedynie na działce nr 360. Na pozostałych działkach brak było składników roślinnych i budowlanych.

Organ podniósł, że przy ustaleniu wartości wywłaszczanej nieruchomości podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).

Wojewoda ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy [...] nr XI/109/2003) działka nr 359 w części położona była w części na terenie oznaczonym symbolem 5KP (teren komunikacji), a w części na terenie 1 MN/U (teren mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych). Działka nr 361 zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajdowała się na terenie KG6 – droga zapewniająca połączenie nowych terenów mieszkaniowych w [...] z drogą serwisową wzdłuż drogi S5. Natomiast działka nr 360 zgodnie ze studium w części była przeznaczona pod drogi (symbol KG6), a w części pod produkcję z usługami – GP2.

Wojewoda wskazał na ustalenia biegłej odnośnie ceny nieruchomości drogowych (w przedziale 6,00 – 90,00 zł za m2) oraz niemożności wskazania nieruchomości podobnych. Podniósł, że w takim stanie rzeczy tzw. zasada korzyści nie występowała w stosunku do części działek przeznaczonych pod drogę, gdyż cel nabycia była tożsamy z przeznaczeniem.

Z powodu braku transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi biegła zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego określiła wartość działki nr 361 oraz części działki nr 360 przeznaczonej pod drogę w oparciu o grunty przeważające wśród gruntów przyległych, w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody porównania parami. Natomiast w stosunku do części działki nr 359 i nr 360 przeznaczonych na cele inwestycyjne (mieszkaniowe oraz produkcyjno – usługowe) rzeczoznawca dokonała określenia wartość nieruchomości w myśli § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem organu, mając na uwadze, że dominującym przeznaczeniem wśród gruntów przyległych do działki nr 359 są grunty pod zabudowę mieszkaniową i usługową, a gruntów przyległych do działek nr 360 i nr 361 – grunty o funkcji produkcyjno – usługowej, rzeczoznawca w sposób prawidłowy dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Kwota odszkodowania została ponadto powiększona o 5 %, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wobec niezwłocznego wydania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że na potrzeby wyceny biegła zbadała rynek nieruchomości o funkcji drogowej, jednakże dotyczył on transakcji nieruchomościami niepodobnymi do przedmiotu wyceny, dlatego też w procesie wyceny rzeczoznawca odrzuciła transakcje drogowe i wyceny dokonała w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w stosunku do działek przeznaczonych pod drogi, a części o przeznaczeniu inwestycyjnym zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Biegła wskazała także (str. 38 operatu szacunkowego), że na analizowanym rynku nie były zawierane umowy sprzedaży nieruchomościami pod zabudowę przemysłowo – usługową ze składnikami takimi jak zadrzewienie, dlatego określania wartości działki nr 360 dokonała w myśl art. 135 u.g.n.

Wojewoda wskazał ponadto, że w myśl art. 154 u.g.n. dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Przedmiotowe działki objęte były w części studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie można było oprzeć się na faktycznym sposobie ich użytkowania. Nawet gdyby przyjąć, że nieruchomości te przeznaczone były pod las lub gdyby biegła do wyceny przyjęła faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w myśl zasady korzyści, biorąc pod uwagę wzrost wartości nieruchomości, biegła winna sporządzić wycenę w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W sytuacji stwierdzenia przez biegłą braku podobnych transakcji nieruchomościami drogowymi, wycena winna być dokonana w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Analogiczna sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

― § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji

― naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i produkcyjno – usługową.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na dzień wydania decyzji ZRID część nieruchomości – działki nr 360 i nr 361 stanowiły część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy o lasach. Ceny tego typu gruntów w województwie kujawsko – pomorskim kształtują się w zakresie 0,5 – 5 zł za m2. Brak uwzględnienia tej okoliczności zdaniem skarżącej oznacza naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w operacie szacunkowym biegła błędnie zastosowała art. 154 ust. 2 u.g.n. określając, w oparciu o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie przejmowanych nieruchomości jako nieruchomości drogowe. Skarżąca podtrzymała w tym zakresie przedstawioną w odwołaniu argumentację odnośnie konieczności dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła, że wobec takich uwarunkowań żaden grunt leśny nie będzie miał potencjału gruntu inwestycyjnego i nie można oczekiwać, aby potencjalny nabywca zapłacił za taki grunt leśny cenę kilkudziesięciu złotych za metr kwadratowy.

Zdaniem skarżącej, także określając stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych biegła bezzasadnie przyjęła, iż są to nieruchomości o funkcji produkcyjno – usługowej, gdy nie wynika to z wyrysów wycenianych działek.

Odnośnie działki nr 359 zdaniem skarżącej trafnie jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowo – usługowej, jednak w złym jego segmencie. Do porównania bowiem powinny być przyjęte nieruchomości o znacznej powierzchni – działka nr 359 ma bowiem powierzchnię 2,53 ha.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę stwierdzając, że działki nr 360 i nr 361 przed wydaniem decyzji ZRID nie miały statusu nieruchomości przeznaczonych pod drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej.

Sposób określenia wartości nieruchomości, które w drodze decyzji wydawanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostały przeznaczone pod inwestycję drogową określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji (tj. z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.; Dz. U. Nr 165, poz. 985) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z treści cytowanych przepisów wynika, jak słusznie zauważył organ, iż punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości (drogowe lub niedrogowe) – takiego, jakie istniało przed wydaniem decyzji ZRID. W przypadku, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie niedrogowe – punktem wyjścia określenia jej wartości będzie wartość, jaka prezentowała ta nieruchomość wg jej stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Jeżeli zaś nieruchomość już przed wydaniem decyzji ZRID była przeznaczona pod drogę – jak wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia należy w pierwszej kolejności określać jej wartość poprzez porównanie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a gdy to jest niemożliwe – należy wycenić nieruchomość tak, jakby była nieruchomością o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, które przeważa wśród gruntów przyległych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy mieć przede wszystkim na względzie wynikającą z art. 128 u.g.n. zasadę, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiany. Bliższe określenie tej wartości ustawodawca daje w art. 134 u.g.n. wskazując, że chodzi o wartość rynkową. Nie jest natomiast jasne, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy określeniu tak określonej wartości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., (sygn. akt K 4/10; wyrok dotyczący m.in. zgodności z przepisami Konstytucją i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzemieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r., ale odnoszący się także do sytuacji prawnej po tej nowelizacji) "Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać "w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto, w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości, wskazuje: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)". Należy zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. - jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (por. część IV pkt 2.1.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10; publ. OTK-A z 2012 Nr 9, poz. 106 oraz System Informacji Prawnej LEX pod nr 1220282).

Podzielając powyższy pogląd Trybunału należy uznać, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić w oparciu o takie "przeznaczenie" nieruchomości, które zostało ustalone wyłącznie w oparciu kryteria wskazane w art. 154 u.g.n. tj. w ściśle określonej kolejności, tj. najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Trzeba dostrzec, że zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy zatem odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisanych w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że w przypadku kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Należy mieć bowiem na uwadze, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też – jak słusznie podnosi skarżąca – przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.), które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić ani spowodować jej wszczęcie. Trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele produkcyjno – usługowe rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (produkcyjno – usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako produkcyjno – usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Innym uwarunkowaniem prawnym związanym ze studium jest natomiast to, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. O ile zatem w studium wyraźnie wskazano, że dany obszar jest przeznaczony jako teren pod drogę, to w istocie zapis ten – w powiązaniu z cytowanym wyżej art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądza o przeznaczeniu nieruchomości dotychczas niezainwestowanych, co do których nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych np. w postaci uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew zatem zarzutowi skarżącej sprecyzowanemu na rozprawie, faktyczne wykorzystywanie gruntu jako gruntu leśnego nie wyłącza możliwości uznania, że jest to nieruchomość przeznaczona pod drogi.

Powyższe rozważania, odnoszone do kontrolowanej sprawy, prowadzą do wniosku, że nieruchomości – działki nr 360 i 361, których obszar (w całości – odnośnie działki nr 361, w części – odnośnie działki nr 360) zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajdowała się na terenie KG6 – droga zapewniająca połączenie nowych terenów mieszkaniowych w [...] z drogą serwisową wzdłuż drogi S[...], powinny być określone jako przeznaczone pod inwestycję drogową, a tym samym ich wartość winna być określona w sposób wskazany w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnośnie powyższych nieruchomości zatem rzeczoznawca majątkowy winien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

W tym jednakże względzie zdaniem Sądu organ błędnie przyjął, iż rzeczoznawca z zachowaniem wymogów prawa ocenił, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

W ramach tej oceny organy winny także zwracać uwagę na problem granic analizowanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego przed określeniem wartości nieruchomości jest analiza rynku nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego). Stosownie do § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd nawiązujący do ustawodawstwa ustrojowego, odnoszącego się do instytucji samorządu terytorialnego, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1264911).

W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w operacie szacunkowym wskazała, że badając możliwość określenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowe badała rynek lokalny, określając iż rynkiem tym jest obszar gminy[...]. Wobec natomiast braku możliwości odnalezienia na tak wskazanym rynku lokalnym podobnych nieruchomości drogowych – biegła rozszerzyła badanie do "rynku regionalnego powiatu bydgoskiego", zwracając uwagę na rynek "w pobliskich gminach" (k. 23 operatu szacunkowego). Biegła zatem błędnie, z naruszeniem § 26 ww. rozporządzenia dokonała odróżnienia rynku lokalnego od rynku regionalnego. Uchybieniu temu należy przypisać istotny wpływ na wynik sprawy nie tyle ze względu na sam błąd rozróżnienia, ile ze względu na różne potraktowanie przez rzeczoznawcę sposobu analizy wyodrębnianych przez nią "rynków". O ile dla rynku "lokalnego" (gminy[...]) rzeczoznawca przeprowadza szczegółową analizę, zestawiając wszystkie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, łącznie z ich cenami i uwarunkowaniami każdej z transakcji, o tyle odnośnie "rynku regionalnego" (gminy okoliczne w obrębie powiatu bydgoskiego) jej analiza ogranicza się do stwierdzenia, że transakcje nieruchomościami "drogowymi" występują sporadycznie, dotyczą nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej pod kątem wskazanych przez nią cech. Tak sporządzona opinia nie może być uznana za zupełną i wiarygodną. Jeżeli – jak wyżej wskazano – w istocie obszar powiatu [...] (którego częścią jest gmina[...]) stanowi jeden rynek lokalny, należy badać ten rynek w całości w sposób jednakowy, z jednakową dokładnością. Tylko taki sposób badania pozwala uznać, że opinia jest wiarygodna. Ewentualne różnicowanie sposobu badania poszczególnych obszarów składających się na rynek lokalny musiałoby być szczegółowo uzasadnione. Jednakże w operacie szacunkowym, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji biegła rzeczoznawca nie wskazała żadnych racjonalnych ani prawnych przesłanek dokonania takiego zróżnicowania.

Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem z prawidłowo sporządzonej analizy biegłego wynikałoby, że możliwe jest określenie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, może to wpłynąć wynik sprawy poprzez odmienne określenie wartości nieruchomości - działek nr 360 i nr 361, a tym samym odmienne określenie wysokości odszkodowania.

Co więcej – jak wynika z wcześniejszych rozważań – nawet przyjęcie, że konieczne jest odniesienie się do wartości nieruchomości określonej na podstawie takiego przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród nieruchomości przyległych – biegła nie może pominąć stanu faktycznego tych gruntów (grunty leśne) i wpływu jaki ma na określenie ich przeznaczenia uwarunkowania prawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej odnośnie braku uwzględnienia przy wycenie nieruchomości – działki nr 359, cen uzyskiwanych na wyodrębnionym rynku (segmencie rynku) nieruchomości wielkopowierzchniowych o funkcji mieszkaniowo – usługowej. Poza twierdzeniem, że uczestniczy w transakcjach na tak rozumianym rynku skarżąca nie wskazała żadnych dowodów, nie dostrzeżonych czy pominiętych przez organ w postępowaniu administracyjnym, które by podważały wiarygodność czy zupełność analizy biegłego odnośnie rynku nieruchomości o funkcji mieszkaniowo – usługowym, w tym odnośnie niedostrzeżenia istnienia wyspecjalizowanego rynku obrotu nieruchomościami wielkopowierzchniowymi.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po sporządzeniu operatu szacunkowego odpowiadającego wymogom prawa.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowainu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.