Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2 w zw. z  art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 64a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprzeciwu M. G. i S.G. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz M. G. i S. G. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW") nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. (dalej: "zaskarżona decyzja") uchylająca decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] cofającą bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne udzielone J. T. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. na szczególne korzystanie z wód rz. [...] na potrzeby stawów hodowlanych oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Starosta [...] udzielił J. T. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rz. [...] zastawką w km 92+080 do rzędnej 67,10 m n.p.m; na pobór wody na potrzeby stawów karpiowych w ilości łącznej 196.800 m3/rok, a także na odprowadzanie oczyszczonych wód z obiektu stawowego rowem "A" do rz. [...] w km 91+550 w ilości 104 m3/rok. W warunkach pozwolenia zastrzeżono, że wody do rzeki będą odprowadzane w natężeniu nie większym niż 0,7 m3/s oraz określono liczbę pobranych średnich dobowych prób do analizy w ciągu roku. Na korzystającego z wód nałożono m. in. obowiązek wykonania drenażu odwadniającego stopę grobli podwyższającej skarpę po prawej stronie rz. [...] przy urządzeniu piętrzącym.

II.2. Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia J. T., bez odszkodowania, przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] cofnął bez odszkodowania własną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rz. [...] na potrzeby hodowli ryb karpiowatych, a ponadto nałożył na J. T. obowiązek likwidacji rowu położonego na działce nr [...] w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Starosta wskazał na zaniechanie wykonywania przez J. T. badań wody (pkt 4 pozwolenia wodnoprawnego) oraz zaniechanie wykonania drenażu odwadniającego stopę grobli wykonaną w celu podwyższenia skarpy po prawej stronie rzeki [...] przy urządzeniu piętrzącym (pkt 7 pozwolenia wodnoprawnego). Starosta podkreślił, że jak długo pozwolenie wodnoprawne jest w obrocie prawnym, obowiązuje ono zakład zarówno w kwestii uprawnień, jak i ustanowionych w tym pozwoleniu obowiązków. Jeżeli podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne naruszył jego warunki, to wówczas organ właściwy do wydania takiego pozwolenia może je cofnąć z urzędu, zgodnie z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Starosta uznał, że J. T. posiadający pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]) nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu (art. 136 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne).

II.3. Odwołanie od decyzji Starosty złożył J. T.

II.4. Uzasadniając wydanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Prezes PGW wskazał w szczególności, że z analizy całości dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku pisma S. G. z dnia 20 marca 2017 r., który zgłosił podtapianie jego działki przez obiekt stawowy. W wyniku powyższego w dniu 14 kwietnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w [...] przeprowadziło wizję, w czasie której stwierdzono, że piętrzenie na rz. [...] nie jest prowadzone, woda z rzeki nie jest pobierana, doprowadzalnik B jest przekonserwowany, zbiornik na doprowadzalniku B jest napełniony wodą i częściowo zarośnięty, staw główny jest napełniony wodą do rzędnej 66,62 m n.p.m. (pozwolenie na 67,10 m n.p.m.), rejestr poboru zrzutu wody do rzeki jest prowadzony, partycypacja w kosztach utrzymania rzeki jest realizowana, książka obiektu stawów jest prowadzona. W protokole tym nie odnotowano stanu wody na działce S. G. W czasie kolejnej wizji przeprowadzonej w dniu 3 sierpnia 2017 r. piętrzenia w rzece również nie stwierdzono. Doprowadzalnik B był mocno porośnięty i nie prowadził wody, staw był napełniony do rzędnej 66,66 m n.p.m. i mocno zarośnięty trzciną. Taki sam poziom wody występował w zbiorniku B i w magazynie ryb. Na polu S. G., na działce nr [...], woda występowała w koleinach ścieżki technologicznej na dł. 10-15 m. Stwierdzono, że obowiązek wykonania drenażu odwadniającego wzdłuż stopy prawego wału rzeki nie został wykonany. Znaki wodne piętrzenia zostały zainstalowane, urządzenia wodne są utrzymywane. Do protokołu J. T. złożył wyjaśnienie, że nie prowadzi badań jakości ścieków, bowiem przyrost produkcji ryb w stawie nie przekracza 1,5 t zatem ścieki nie występują. Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Starosta wezwał J. T. do wycinki trzciny w zakresie umożliwiającym pomiar powierzchni stawów, dostarczenia wyników badań próbek wody z całego okresu trwania pozwolenia wodnoprawnego oraz do udzielenia wyjaśnień dotyczących wykonania drenażu. W odpowiedzi J. T. wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów odnoszących się do przyrostu masy ryb w cyklu produkcyjnym, wody odprowadzane ze stawów nie są ściekami w związku z czym prowadzenia badań jest zbędne. Wyjaśnił również, że Starostwo wiedziało o nieprowadzeniu badań i mimo przeprowadzenia kilkunastu przeglądów nigdy nie zgłaszało zastrzeżeń. J. T. poinformował ponadto, że organ wielokrotnie był informowany o niemożliwości wykonania drenażu z uwagi na sprzeciw Pana B. (ówczesnego właściciela terenów przyległych do rzeki), zdaniem którego z 30-letniej praktyki wynika, że krótkotrwałe piętrzenie wody na jazie nie ma wpływu na jego grunty i wykonanie drenażu nie zmieni stosunków wodnych, istniejących jeszcze przed wykonaniem piętrzenia. Takie stanowisko może sugerować, że powodem podmakania terenu przyległego do rzeki jest przepust limitujący jej przepływy, a nie piętrzenie wody na tym przepuście. W aktach sprawy znajdują się pisma dotyczące średnicy przepustu piętrzącego wody rzeki [...], z których wynika, że przepust ten ma zbyt małą średnicę dla bezpiecznego przepuszczania wody miarodajnej. Według pisma RZGW w [...] o niewystarczającej średnicy przepustu piętrzącego świadczy sytuacja z 2011 r. kiedy w celu ochrony terenów przyległych do rzeki [...] koniecznym było wykonanie obejścia zastawki. RZGW w [...] wystąpił wówczas do ZZMiUW w [...] o rozważenie możliwości przebudowy tego przepustu jednak zdaniem ZZMiUW w [...] nie jest on właścicielem tego urządzenia. Z pisma ZZMiUW w [...] z dnia 18 marca 2013 r. wynika, że urządzenie to zostało wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 1982 r. udzielonego A. P. na wykonanie stawu wraz ze związanymi z nim urządzeniami. Można zatem domniemywać, że wraz z przejęciem stawów J. T. powinien był również przejąć przedmiotowy przepust z piętrzeniem i to on powinien dokonać przebudowy tego urządzenia. Na podstawie powyższego materiału dowodowego oraz przepisu art. 136 ust. 3 i art. 139 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., wymienioną w sentencji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] cofnął pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rz. [...] na potrzeby stawu karpiowego, nakładając jednocześnie obowiązek likwidacji rowu zlokalizowanego na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania, a jako podstawę do wydania decyzji powołano przepis art. 138 ust. 1, w związku z art. 136 ust. 1 i 4 Prawa wodnego, nie wymieniając która konkretnie przyczyna stanowi podstawę do uchylenia pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Prezesa PGW, organ I instancji nie przeprowadził należytej oceny całości akt sprawy i nie udokumentował co stanowiło podstawę do cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Z dokonanych przeglądów można domniemywać, że podstawy takiej organ doszukiwał w przepisie art. 136 ust. 1 pkt 3 ustawy, w świetle którego cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe jeżeli zakład nie realizuje obowiązków wobec osób narażonych na szkody albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wśród nierealizowanych obowiązków dominowała sprawa nieprowadzenia badania jakości ścieków, jednak organ nie odniósł się do argumentu podnoszonego przez zobowiązanego, że przy przyroście nieprzekraczającym 1,5 t produkcji, ustawa nie zalicza takich wód do ścieków, i że wcześniej prowadzone postępowania nie uznały niewykonywanie tego obowiązku za wystarczającą podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. Niezrealizowany został również obowiązek wykonania drenażu odwadniającego wzdłuż stopy prawego wału rzeki. Organ nie przyjął wyjaśnień zobowiązanego do wykonania tego drenażu przyjmując, że oświadczenie Pana B. o odmowie wejścia na jego teren w celu wykonania obowiązku pochodzi sprzed 13 lat i nie jest aktualne. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji miał jednak świadomość, że wykonanie przedmiotowego drenażu nie rozwiąże problemu, bowiem powodem występowania podtopień na terenie przyległym do rzeki jest przede wszystkim zbyt mała średnica przepustu zlokalizowanego w km 92+800 rz. [...]. Z pisma J. T. z dnia 15 grudnia 2017 r. wynika, że deklarował on przebudowę tego przepustu w dostosowaniu do aktualnych obliczeń hydrologicznych, jeżeli pozwolenie wodnoprawne nie zostanie cofnięte, jednakże organ nie uwzględnił tej deklaracji i sprawę przebudowy przepustu pozostawił bez rozstrzygnięcia. Cofając pozwolenie wodnoprawne organ nałożył na uprawnionego obowiązek likwidacji rowu położonego na działce [...], jednak rów ten nie ma żadnego wpływu na stan uwilgotnienia gruntów na nieruchomości Pana [...] i jego likwidacja nie rozwiąże tego problemu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby przedmiotowy rów miał znaczenie dla kształtowania zasobów wodnych, w związku z czym należałoby przeanalizować czy na podstawie przepisu art. 139 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., nałożenie na zakład takiego obowiązku było możliwe. W świetle powyższych ustaleń wypada podzielić stanowisko wnoszącego odwołanie, że organ I instancji nie wykazał należytej staranności przy rozpatrywaniu zebranego materiału dowodowego co w efekcie miało wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ nie uwzględnił pełnomocnictw będących w aktach sprawy co oznacza, że strony nie były prawidłowo powiadamiane o toczącym się postępowaniu. Ponadto wątpliwość budzi czy strony postępowania zostały ustalone i zawiadamiane prawidłowo. W aktach sprawy znajduje się m. in. pełnomocnictwo udzielone przez M. G. T. J., które bez wyjaśnienia przyczyny organ pomija. Podtopienia występujące na terenie nieruchomości przyległej do rzeki wskazują na potrzebę przeprowadzenia działań mających na celu likwidację szkód. Nie musi to jednak prowadzić do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rz. [...] na potrzeby stawów hodowlanych, tym bardziej, że decyzja wydana w tym zakresie przez Starostę [...], nie prowadzi do likwidacji szkód mimo cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien przeanalizować, czy w dalszym ciągu prowadzić postępowanie w kierunku cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, czy lepszy skutek możliwy jest do osiągnięcia w wyniku postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisu art. 410 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (odpowiednik przepisu art. 133 Prawa wodnego z 2001 r.) i nałożeniu na zakład obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę interesów ludności i gospodarki (np. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom).

III.1. Z zaskarżoną decyzją nie zgodzili się M. G. oraz S. G. (dalej: "skarżący"), wnosząc sprzeciw. W sprzeciwie zarzucono:

- naruszenie art. 138 § k.p.a. przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził należytej oceny całości akt sprawy i nie udokumentował co stanowiło podstawę do cofnięcia pozwolenia wodno- prawnego, i w rezultacie błędne uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia a sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ewentualny sprzeciw Pana B. miał wpływ na niedochowanie obowiązku wykonania drenażu odwadniającego, podczas gdy drenaż miał zostać wykonany po prawej stronie rzeki [...] przy urządzeniu piętrzącym, bez względu na pozwolenie Pana B.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przyrost masy ryb w cyklu produkcyjnym ma wpływ na obowiązek nałożony decyzją dotyczący poboru prób wody do analiz, podczas gdy decyzja nie wiązała tego obowiązku z określonym przyrostem ryb w cyklu produkcyjnym. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano w szczególności, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji dokonał subsumcji stanu faktycznego do norm zastosowanych przepisów prawa. Przede wszystkim organ wskazał na obowiązki płynące z pozwolenia wodnoprawnego i jednocześnie zaniechania w tym zakresie korzystającego z pozwolenia. W pkt 4 pozwolenia wskazano warunki korzystania z wód tj. obowiązek odprowadzania wód zawierających zanieczyszczenia, które powstały wyłącznie w efekcie procesów metabolicznych u ryb i są biologicznie rozkładane, a także kontroli w tym zakresie, czemu służyć miał obowiązek poboru próbek wody i ich badanie. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że korzystający z pozwolenia wodnoprawnego tego nie robił. W trakcie postępowania wdał się jedynie w spór co do tego obowiązku, podnosząc okoliczność przyrostu ryb w cyklu produkcyjnym z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów prawa. Mając jednak na uwadze treść cofniętego pozwolenia wodnoprawnego, które w tym zakresie nie zostało zmienione, opisany obowiązek nie został powiązany z określonym przyrostem ryb w cyklu produkcyjnym, dlatego też zważenia organu II instancji w zakresie nierozważenia zarzutów J. T. są bezpodstawne. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że pozwolenie w zakresie omawianego obowiązku nadal obowiązuje i w związku z tym nadal nakłada na J. T. jego przestrzeganie, bez względu na okoliczności podnoszone przez użytkownika pozwolenia. Co więcej organ podał również podstawy nałożenia tego obowiązku, podkreślając jego znaczenie dla kwestii ochrony środowiska. W pkt. 7 pozwolenia nałożono na korzystającego z pozwolenia obowiązek wykonania drenażu odwadniającego stopę grobli wykonaną w celu podwyższenia skarpy po prawej stronie rzeki [...] przy urządzeniu piętrzącym. Organ wskazał jednocześnie średnice i długości drenażu. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że tego rodzaju obowiązek również nie został wykonany przez korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ewentualnego sprzeciwu Pana B. nie miała w sprawie znaczenia, albowiem nałożony obowiązek nie był powiązany z taką zgodą. Nałożony obowiązek miał istotne znaczenie, albowiem wykluczać miał podtopienia terenów sąsiednich. Niewypełnienie tego obowiązku obecnie skutkuje szeregiem postępowań dotyczących właśnie negatywnych wpływów urządzeń stawowych na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Organ zatem może nałożyć ten obowiązek. Ta regulacja nie ma na celu - jak błędnie sugeruje organ II instancji - zmniejszenie uwilgotnienia gruntów sąsiednich, lecz przywrócenie stanu poprzedniego, sprzed wydanej decyzji, kiedy rowu otwartego nie było, a z rzeki nie był czyniony pobór wody, czy też jej piętrzenie. Przy cofnięciu pozwolenia, rów ten jest zbędny, w szczególności stanowi on wytwór ludzki, i w żaden sposób jego pozostawienie nie kontynuuje naturalnych stosunków wodnych. Wręcz przeciwnie narusza je poprzez uwilgotnienie gruntów z nim sąsiadujących. W opisanym stanie prawnym i faktycznym, niezrozumiała jest decyzja organu II instancji o potrzebie ponownej analizy akt sprawy czy też dodatkowego udokumentowania przesłanek cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli chodzi o kwestię doręczeń pism procesowych, to po stronie skarżących w tym zakresie nie doszło do uchybień.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby stronę wnoszącą sprzeciw prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej (z samego faktu uwzględnienia sprzeciwu nie wynika jeszcze, że w uzasadnieniu wyroku nie mogą być sformułowane oceny prawne niekorzystne dla wnoszącego sprzeciw). Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Stąd też NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 (OSP 2019, z. 4 poz. 42 z aprobująca glosą P. [...]) stwierdził, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie II z 21 grudnia 2018 r., SA/Rz 1317/18; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., VI SA/Wa 1718/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2 zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą winno być merytoryczne orzekanie przez odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae).

IV.3.2. Prezes PGW nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodziły omówione wyżej przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Przede wszystkim z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, podjęcia jakich to konkretnych czynności wyjaśniających zaniechał Starosta. Tym bardziej Prezes PGW nie wykazał, że wykonanie takich czynności przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi zresztą do wniosku, że nie budzi wątpliwości, jakie okoliczności stanowiły podstawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. J. T. nie kwestionował niewykonania określonych obowiązków nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym (dotyczących pobierania próbek wody oraz wykonania drenażu), ale wskazywał na okoliczności, które jego zdaniem czyniły bezzasadnym wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Spór przed organem II instancji sprowadzał się zatem w istocie do dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod relewantne normy prawa materialnego. Rozstrzygniecie tego rodzaju zagadnienia nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej, a wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Należy dodać, że przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej w realiach niniejszej sprawy nie mogły być podniesione przez Prezesa PGW uchybienia Starosty dotyczące pominięcia pełnomocnika skarżącej M. G. Po pierwsze, w pełnomocnictwie udzielonym przez M. G. 1 grudnia 2017 r. T. J. nie wskazano innego adresu do doręczeń niż adres mocodawczyni (k. 25). Zatem korespondencja kierowana na nazwisko M. G. była kierowana na prawidłowy adres, będący również adresem pełnomocnika. M. G. odebrała osobiście zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzję Starosty. Po drugie, przepisy dotyczące doręczeń dla pełnomocnika mają charakter gwarancyjny dla strony. W realiach niniejszej sprawy, decyzja Starosty była korzystna dla M. G., a nadto została jej doręczona i strona ta nie wniosła od niej odwołania. Należy podkreślić, że ewentualne oświadczenie przez stronę, że otrzymała wadliwe zaadresowaną przesyłkę i nie kwestionuje z tego tytułu rozstrzygnięcia konwaliduje brak formalny doręczenia (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2015 r., IV SA/Po 309/15 oraz cyt. tam pogląd G. Łaszczycy, A. Matana, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998). Przed ewentualnym uchyleniem takiej decyzji, na skutek pominięcia pełnomocnika M. G., Prezes PGW winien w pierwszej kolejności ustalić, czy strona ta domaga się uchylenia decyzji. Wniosek taki ma silne oparcie w wykładni systemowej (argumentum ex art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a.). To strona jest dysponentem swoich uprawnień procesowych i uchylenie korzystanej dla tej strony decyzji z powołaniem się na naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wbrew woli tej strony, jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania do działań organów władzy (art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP). Przepisy o dręczeniach są ustanowione celem zagwarantowania interesów stron, którym tych doręczeń się dokonuje, a nie praw stron o interesach przeciwnych wobec tych podmiotów. Z naruszeniem tych przepisów nie należy wyprowadzać konkluzji sprzecznych z interesami osoby, wobec której dokonano wadliwego doręczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., II OSK 1774/14, CBOSA). Należy dodać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezesa PGW wystąpienie do M. G. z przedmiotowym zapytaniem będzie zbędne, albowiem wnosząc sprzeciw strona ta w sposób jednoznaczny zajęła swoje stanowisko co do braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. W końcu przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej nie mogły być rozważania Prezesa PGW co do istnienia ewentualnych podstaw do nałożenia na J. T. obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę interesów ludności i gospodarki (np. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom). Jest to odrębna od cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego sprawa administracyjna i ewentualne prowadzenie postępowania w tej sprawie wymagałoby odrębnego wszczęcia nowego postępowania administracyjnego. Natomiast niniejsza sprawa dotycząca cofnięcia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego winna zakończyć się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes PGW będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne i zalecenia co do dalszego postępowania. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, tym bardziej, że postępowanie niniejsze toczy się bez udziału wszystkich stron o sprzecznych interesach.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.

IV.6. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.

-----------------------

1