Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1399/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]. nr [...] II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. P. kwotę [...]([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., w prowadzonym postępowaniu w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] w O. gm. P.-Z., po ustaleniu, że oddany do użytku (w [...] roku) obiekt został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami (usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż [...] m od granicy działki), postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, nałożył na właściciela - pp. M. i J. N., obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, zawierającej wskazania zapewniające spełnienie wymagań art. 5 ustawy Prawo budowlane właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej - opracowanej na podstawie inwentaryzacji budowlano- geodezyjnej.

2. Po otrzymaniu żądanego dokumentu Organ powiatowy, w oparciu o wskazania ekspertyzy, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, nałożył na Państwa N. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych (zamknąć roletą przeciwpożarową o klasie odporności [...] otwory w ścianie budynku, jako ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, zabezpieczyć podbitkę dachu od spodu materiałem niepalnym), w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

3. Od decyzji odwołała się I. N. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") - właścicielka nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]). Skarżąca domagała się doprowadzenia istniejącego stanu rzeczy do zgodnego z prawem, żądała zamurowania okien "...ponieważ wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w bliskiej granicy sąsiedniej działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, jest to samowola budowlana a samowolą budowlaną jest każde naruszenie ustawy Prawo budowlane". Wskazuje, że "...istniejący stan powoduje zagrożenie pożarowe dla budynku istniejącego również na działce sąsiedniej, tj. [...], a ponadto uniemożliwia właściwe zagospodarowanie tej działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, z powodu nadmiernego zacienienia". Ponadto uważa, że Organ powierzchownie przeprowadził postępowanie dowodowe i błędnie ocenił dowody, oraz nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych. "Wziął pod uwagę, że budynek państwa M. i J. N. zlokalizowany jest w odległości ok. [...] m, jednak pomiary te były przeprowadzone przed wznowieniem granic działek tj. przed [...] r., a po wznowieniu granic do chwili obecnej (do czasu zakończenia procesu cywilnego) obowiązują inne odległości, wynoszą około [...] m, ścianą z otworami okiennymi (nikt tych pomiarów powtórnie nie przeprowadził)."

4. Decyzją z dnia [...] r., nr. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożył na pp. M. i J. N., zam. O. , gm. P.-Z., obowiązek wykonania, w terminie do dnia [...] r., niżej wymienionych czynności, w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości O., do stanu zgodnego z prawem:

1) zamurować istniejące otwory okienne w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowane w odległości mniejszej niż [...] m od granicy z działką sąsiednią /nr [...]/ bądź wypełnić je przeszkleniem, uniemożliwiającym penetrację wzrokową, o klasie odporności ogniowej E30 (np. z luksferów),

2) zabezpieczyć podbitkę dachu (od spodu), w części zewnętrznej, materiałem niepalnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, że ze szczątkowych dokumentów zgromadzonych przez Organ I instancji wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany na działce nr [...] w O. , został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak [...] i oddany do użytkowania po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Burmistrz P.-Z. pismem z dnia [...] r. znak [...] przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu.

Natomiast z porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (dołączonej do ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy) i karty zatwierdzonego planu realizacyjnego, przedstawiającego m.in. projektowany budynek mieszkalny (nie odnaleziono całego projektu budowlanego) wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowano, niezgodnie z pozwoleniem na budowę - usytuowano go bliżej granicy z działką, nr [...] oraz zmieniono jego gabaryty (jest większy).

Podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wykonał szkic sytuacyjny zabudowy działki nr [...] oraz dokumentację fotograficzną istniejących na niej obiektów. Stwierdził, że budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległościach [...] - [...] m od ogrodzenia (między działkami nr [...] i nr [...]), a w ścianie zbliżonej do granicy z działką nr [...] znajdują się okna.

Organ wskazał, że taki sposób usytuowania budynku jest niezgodny z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującymi w okresie budowy obiektu (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), jak i z przepisami obecnie obowiązującymi, od 1995 roku.

Organ przypomniał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2), przy czym wymienione przepisy § 13, 60 i 271-273 mogą jedynie ograniczać ww. odległości, zmniejszając je.

Ponadto przepis § 12 dopuszcza szereg wyjątków od ogólnej zasady określonej w ust. 1, ale dotyczą one wyłącznie budynku zwróconego w stronę granicy ścianą pełną (bez otworów okiennych lub drzwiowych).

W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane w sytuacji stwierdzenia wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1), a wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach zastosowanie mają przepisy art. 50-51 P.b..

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ust. 7 art. 51 P.b. stanowi zaś, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Biorąc powyższe pod uwagę, Organ II instancji uznał, że przyjęty przez Organ I instancji tryb postępowania w sprawie - art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jest zgodny z prawem.

Organ podniósł, iż z przedłożonej przez inwestora, na żądanie Organu powiatowego, ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego (na działce nr [...] w O. ), sporządzonej przez rzecz., bud. M. F. i rzecz., ds. zabezpieczeń ppoż. J. F. (z [...] r.), wynika, że z uwagi na występujące nieprawidłowości (występowanie w ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż [...] m od granicy sąsiedniej działki budowlanej i mniejszej niż [...] m od sąsiedniego budynku, otworów okiennych bezklasowych) należy dokonać zabezpieczeń przeciwpożarowych obiektu, wskazanych w pkt 6 opracowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., w oparciu o powyższe zalecenia, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na właściciela - pp. M. i J. N., obowiązek zabezpieczenia podbitki dachu materiałem niepalnym oraz zamknięcia otworów w ścianie roletą przeciwpożarową (wariant z roletą zaopiniował pozytywnie Z. Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej - postanowieniem z dnia [...] r.). Jednakże rozstrzygnięcie to, w ocenie Organu II instancji, choć spełniające wymogi ppoż., jest niezgodne z wyżej cytowanym § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem pozostawia otwory okienne w ścianie zbliżonej do granicy na odległość mniejszą niż wymagane [...] m (zabezpieczone jedynie roletą ppoż.).

Orzeczenie Organu odwoławczego, zdaniem tego Organu, umożliwia wypełnienie otworów okiennych przeszkleniem o klasie odporności ogniowej E 30, uniemożliwiającym penetrację wzrokową (np. z luksferów). Takie rozwiązanie zapewni nie tylko ochronę przeciwpożarową, ale i ochronę interesów osób trzecich (co wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich).

Ponadto Organ wskazał, iż ze względu na przeznaczenie pomieszczeń, w których usytuowane są okna wymagające zamurowania bądź wypełnienia przeszkleniem - garaż, piwnica, kuchnia, klatka schodowa (jak wynika z ww. ekspertyzy) - ich likwidacja nie naruszy innych przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności dotyczących doświetlenia tych pomieszczeń światłem dziennym.

5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i na jego podstawie dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, które to miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że ani Organ I, ani Organ II instancji nie uwzględniły w prowadzonym postępowaniu i podczas przeprowadzonych oględzin i pomiarów odległości pomiędzy budynkami zmiany granic nieruchomości. Oba Organy oparły się na wynikach obmiarów pochodzących sprzed postępowania o wznowienie granic, tj. sprzed [...] r. Tym samym dane przyjęte przez oba Organy są błędne. Obecna odległość pomiędzy budynkami wynosi około [...] m i [...] m. Ma to niewątpliwie wpływ na niezgodność wybudowanego budynku z projektem oraz przepisami prawa.

Kolejną kwestią, którą podkreśliła Skarżąca, a na którą zwrócił uwagę Organ odwoławczy, a w jej ocenie nie poczynił w tym kierunku żadnych działań, jest szczątkowość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepisy K.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób zupełny, a nie szczątkowy. Skoro więc, jak wskazała Skarżąca, Organ I instancji, co zauważył Organ odwoławczy, zebrał materiał dowodowy w sposób szczątkowy, to jego obowiązkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zebranie materiału dowodowego we własnym zakresie lub zlecenie tej czynności Organowi I instancji.

Skarżąca podniosła, iż działkę nr [...] w obrębie O. kupiła [...] r. Wtedy już sąsiedzi byli wybudowani. I to oni w pierwszej kolejności znali przebieg granic które były wyznaczone w [...] r. przez geodetę. Skarżąca podniosła, że mapy geodezyjne inwestora świadczą, że doskonale wiedział że budową wszedł na działkę Skarżącej.

Skarżąca wskazała, że [...] r. otrzymała zawiadomienie Starosty [...] o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, między innymi dotyczyło to również części jej działki, gdyż według dokumentów w geodezji powiatowej budynki przemysłowe inwestora są na działce Skarżącej.

Dalej Skarżąca podniosła, że kilkakrotnie, na wniosek radnego, którym jest inwestor, zawieszano postępowanie wyjaśniające, ale dwa lata później w dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję [...], na podstawie której wyłączono z użytkowania rolniczego dwie działki inwestora i [...] m działki Skarżącej, uzasadniając to tym że na części jej działki znajdują się budynki przemysłowe radnego.

Wskazała, że Urzędu Miasta i Gminy dostała decyzję do płacenia podatku za [...] m działki przemysłowej - [...] zł, mimo że takiej działalności nie prowadzi i nigdy nie prowadziła, decyzje te otrzymuje do dzisiaj.

Gdy próby ugody nie przyniosły rezultatów, Skarżąca złożyła wniosek [...] r do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia legalności wybudowanych na działkach [...], [...] budynków mieszkalnych jak i przemysłowych, należących do J. i M. N.. Postępowanie prowadzone przez organy administracji dokumentują przedstawione dokumenty.

W dniu [...] r. Wojewoda Z. wydał decyzję [...], gdzie "stwierdza się nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. Z. z dnia [...] r. znak [...] udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku warsztatowego w miejscowości O. na dz. nr [...] obręb O. z przeznaczeniem na sklep i lakiernię. Decyzja została wydana z rażącym naruszaniem prawa. Przedmiotowa decyzja narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane".

W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaje decyzję [...], gdzie stwierdza nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. znak [...] wskazując, że "w świetle powyższego orzekając o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego zakładu mechaniki pojazdowej Burmistrz [...] w sposób rażący naruszył prawo".

W dniu [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...], że decyzja zezwalająca na użytkowanie rozbudowanego zakładu mechaniki pojazdowej N. J., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej Skarżąca podaje, że w dniu [...] r. z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dowiaduje się, że rozdzielono postępowanie na dwa odrębne: jedno dotyczące budynku mieszkalnego, które toczy się dalej, a drugie dotyczące zakładu przemysłowego – to postępowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Cywilny. Sprawa nie została rozstrzygnięta przez Sąd ponieważ została umorzona.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Podniosła, że domaga się zalegalizowania istniejącego stanu rzeczy albo doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem i kartą planu realizacyjnego przedstawiającą między innymi projektowany budynek i jego usytuowanie na działce, a głównie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Okna w ścianie budynku usytuowanej w bliskiej granicy sąsiedniej działki są niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, w ocenie Skarżącej jest to samowola budowlana a samowolą budowlaną jest każde naruszenie ustawy Prawa budowlane.

Zdaniem Skarżącej, istniejący stan powoduje zagrożenie pożarowe dla jej budynku, a ponadto uniemożliwia właściwe zagospodarowanie działki zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem.

Skarżąca uważa, że Organ I instancji powierzchownie przeprowadził postępowanie dowodowe i błędnie ocenił dowody, oraz nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych. Wziął pod uwagę że budynek państwa M. i J. N. zlokalizowany jest w odległości ok. [...] m, jednak pomiary te były przeprowadzane przed wznowieniem granic działek tj. przed [...] r., a po wznowieniu granic do chwili obecnej obowiązują inne odległości i wynoszą około [...] m, ścianą z otworami okiennymi (nikt tych pomiarów powtórnie nie przeprowadził).

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej powoływana jako: "p.p.s.a"), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także

- z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te nie odpowiadają prawu.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy przywoływanej już ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1–4 prawodawca określa cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Jak wskazuje M. Wincenciak, ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1–4 (por. M. Wincenciak, w: A. Plucińska – Filipowicz (red.), Komentarz aktualizowany do art. 50 Prawa budowlanego, LEX 2018).

Artykuł 50 ust. 1 odnosi się m.in. do robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 36a P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a, zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 4.

Pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Budowa obiektu budowlanego wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). Jak wskazuje M. Wincenciak, w przypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Do obowiązków tego organu należą bowiem nadzór i kontrola przestrzegania prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II OW 27/09, LEX nr 566005; wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LEX nr 542223, oraz z dnia 22 maja 2009 r., II OSK 802/08, LEX nr 574698).

Stosując art. 51 P.b. organ nadzoru zobowiązany jest do stosowania łagodniejszych środków mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa, mieć bowiem trzeba na uwadze, że nakaz rozbiórki jest środkiem najostrzejszym. Nakaz rozbiórki wykonanych robót może być orzeczony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie organ administracji w takiej sytuacji ustalić powinien m.in. czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem (warunkami technicznymi, sztuką budowlaną, przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym).

Art. 51 P.b. określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 P.b., na mocy którego właściwy organ zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych m.in. bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane są faktycznie wykonywane. Jeśli roboty zostały już zrealizowane, art. 50 nie stosuje się. Do takiej sytuacji odnosi się art. 51 ust. 7 P.b., który pozwala organom nadzoru, bezpośrednio stosować art. 51 P.b. bez konieczności wstrzymywania robót budowlanych na podstawie art. 50.

9. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 P.b. organy nadzoru budowlanego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt w ogóle można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zaś gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę.

W tym miejscu powołać można stanowisko sądów administracyjnych, z którymi skład orzekający w sprawie niniejszej się zgadza, iż celem postępowania toczącego się na podstawie art. 50 i 51 P.b. jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego szeroko rozumianego.

Zauważyć wypada, że pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można ograniczyć do przepisów techniczno - budowalnych (por: wyroki w sprawach II OSK 2689/15 z 22 czerwca 2017 r., II SA/Op 149/17 z 25 lipca 2017 r., II SA/Rz 1360/16 z 28 czerwca 2017 r., wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem także zgodność z innymi mającymi zastosowanie przepisami, musi być oceniana i ma wpływ na wynik tej oceny, w szczególności na dopuszczalność legalizacji danego obiektu budowlanego. Jednocześnie, decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji (tak wyroki w sprawach: II SA/Gd 439/17 z 18 października 2017 r., VII SA/Wa 1544/16 z 4 października 2017 r., II SA/Gd 147/17 z 26 lipca 2017 r.). Jak stwierdził Sąd w powołanym wyroku w sprawie VII SA/Wa 1544/16: "istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 P.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami P.b. A zatem, organ powinien wyjaśnić, jakie przepisy prawa powinny być stosowane, a także ustalić pod rządem jakich przepisów roboty budowlane zostały zrealizowane i czy obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na uznanie robót budowlanych wykonanych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów za stan zgodny z prawem".

10. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, iż bezsporna jest w zasadzie szczątkowość materiału zgromadzonego przez Organ I instancji, co jednak nie przeszkodziło Organowi odwoławczemu w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że obowiązkiem Organu odwoławczego było rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, co nie zostało uczynione.

W szczególności budzi wątpliwość brak kompleksowych ustaleń, czy dany obiekt można w ogóle doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej, że jak wynika z zebranego materiału nawet zamurowanie okien nie zmieni odległości posadowienia budynku inwestorów. Przypomnieć wypada treść normy art. 36 a ust. 1 i 5 pkt 1 P.b. zgodnie z którą zmiana usytuowania obiektu budowlanego na działce, a więc i zmiana odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W sytuacji, gdy inwestorzy zmian tych dokonali bez takiej decyzji, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 P.b. w celu zalegalizowania dokonanych robót. Podkreślenia jednak wymaga, że zalegalizowanie nie jest jednak możliwe, gdy zmiany zostały dokonane z naruszeniem warunków technicznych czy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, te zaś ustalenia w rozpatrywanej sprawie nie zostały poczynione.

Wynika to w szczególności z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., który umożliwia udzielenia pozwolenia na budowę tylko po sprawdzeniu przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, co odnosi się również do decyzji o pozwoleniu na dokonanie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 3 P.b.. W konsekwencji, samowolna zmiana usytuowania obiektu (która jest istotnym odstępstwem) ażeby mogła być zalegalizowana, musi odpowiadać przepisom, w tym w szczególności warunkom technicznym.

Z ustaleń organów obu instancji wynika jednak, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie spełnia warunków technicznych obowiązujących tak w momencie wybudowania obiektu, jak i na moment wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ – co jest niekwestionowane przez strony – przedmiotowa nieruchomość nie zachowuje wymaganej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości od granicy z działką sąsiednią.

11. Brak w materiale dotyczy także ustaleń w zakresie istnienia i relacji spornego obiektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości budzi odniesienie się Organów obu instancji jedynie do przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy w ocenie Sądu ekspertyzą winna być objęta całość inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami, w sytuacji gdy nawet ze szczątkowego materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że została ona zrealizowana z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.

Przypomnieć jeszcze raz wypada, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowalnego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, i szczegółowo swoje stanowisko uzasadnić.

W tym miejscu wskazać można, za poglądem wyrażonym przez WSA w Białymstoku, który to pogląd sąd orzekający w sprawie podziela i uznaje za swój, że w trybie naprawczym nie chodzi o to, aby organ nakazał lub odmówił nakazania rozbiórki, lecz o to aby w toku prowadzonego postępowania ustalił, czy doszło do wykonania robót budowlanych, które mogą skutkować koniecznością dokonania odpowiednich zmian mając na uwadze słuszny interes osób trzecich oraz czy jest możliwe nakazanie wykonania przez inwestora takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby obiekty stanu zgodnego z prawem i z poszanowaniem wspomnianych interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2018 r. II SA/Bk 783/17).

12. Końcowo wskazać należy, że brak możliwości nakazu wykonania odpowiednich czynności lub robót, przy jednoczesnym ustaleniu, że doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, może skutkować nakazem rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Opolu z 25 lipca 2017 r., II SA/Op 149/17).

13. Na skutek niniejszego wyroku Organ uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę i uzupełni postępowanie dowodowe, zaś Organ odwoławczy będzie pamiętał o istocie postępowania odwoławczego polegającego na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

14. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku

z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.

15. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

16. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą Organu będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd oceny prawnej celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.