Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 346/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i Stowarzyszenia [...] w Dąbrowie Górniczej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 w sprawie ze skargi I.K., J.K., E.C. i R.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i Stowarzyszenia [...] w Dąbrowie Górniczej na rzecz I.K., J.K., E.C. i R.B. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 uwzględniając skargę I. K., J. K., E. C. i R. B. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr WGN.II.SM.6481-2.1/04 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Umową sprzedaży, zawartą w dniu 24 września 1980 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) A. K. i I. K. aktem notarialnym [...] zbyły na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości o pow. 1,65 ha, stanowiącej dz. nr 61 i 62, położoną w D. przy ul. P. i L. z przeznaczeniem wg planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., na budowę parkingu i zieleńca miejskiego.

W dniu 15 kwietnia 1999 r. b. właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia.

Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że budowa parkingu i zieleńca została zrealizowana. Obiekty te istniały na obu działkach w latach 1976-1984, a więc jeszcze przed wykupieniem ich przez Skarb Państwa. W późniejszym okresie zostało na nich zorganizowane targowisko miejskie.

Decyzję tę w dniu [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy Wojewoda Śląski.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, nakazując ustalenie czy rzeczywiście działki te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, kiedy miała miejsce realizacja parkingu i zieleńca oraz czy miało to miejsce na wszystkich działkach.

Nadto Sąd uznał za konieczne wyłączenie Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza – z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03.

Wyznaczony w to miejsce przez Wojewodę Śląskiego Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. umorzył postępowanie w oparciu o art. 142, 229a w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. zw. dalej u.g.n.), gdyż wobec wprowadzonego do ustawy przepisu art. 229a roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ustawa z 1958 r. dopuszczała wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, a urządzenie targowiska miejskiego mieści się w tego rodzaju celach.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił decyzję Prezydenta z tego powodu, że organ nie wypełnił zaleceń NSA, zawartych w wyroku z dnia 28 maja 2003 r., a nadto dlatego, iż wydając decyzję na podstawie art. 229a u.g.n. organ był zobligowany do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca i czy mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Stowarzyszenia Kupców Targowych w D. wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05 uchylił decyzję ostateczną, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, iż utraciła moc ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 2003 r., z powodu zmiany stanu prawnego. Prawidłowe było zatem powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 229a u.g.n. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było zbadanie czy wystąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Organ winien zająć stanowisko czy urządzenie targowiska mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, nie zaś uchylić się od tego obowiązku nakazując organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego – bez sprecyzowania, w jakim kierunku winno ono zmierzać.

Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że targowisko miejskie należy uznać za cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08 WSA uchylił decyzje organów obu instancji powołując się na przepis art. 145a K.p.a., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, uznającego art. 229a u.g.n. za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji organy związane są wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r.

Następnie Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż część działki nr 61, aktualnie oznaczona nr 61/1 została zajęta pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego. Działki nr 61/2, 61/3 i 62 stanowią natomiast teren targowiska, co potwierdza wizja dokonana 28 września 2008 r. Przesłuchani świadkowie na rozprawie podawali dwie sprzeczne wersje – zawnioskowani przez Stowarzyszenie Kupców Targowych twierdzili, że został zorganizowany parking ogrodzony łańcuchem i wyposażony w budkę, z którego w latach 1981-1983 korzystała Milicja Obywatelska, przechowując na nim samochody po wypadkach. W 1983 r. parking został przeniesiony kilkaset metrów dalej na działkę położoną również przy ul. P., a na jego miejscu zorganizowano targowisko. Świadkowie ci zeznali, że teren wywłaszczonej nieruchomości został zagospodarowany jako zielenic z alejkami wysypanymi żwirem oraz ławeczkami. Z terenu tego korzystały cyrki ustawiając tam namioty oraz karuzele. Odmienne zeznania złożyli świadkowie zawnioskowani przez wnioskodawczynie, którzy zeznali, że część działek była wykorzystana jako targowisko, a pozostała część była nieużytkowana i na tej części ustawiano namioty cyrkowe i karuzele.

Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że w latach 1977-1980 teren nieruchomości był użytkowany przez Zarząd Gospodarki Terenami. Natomiast z wydanej 24 września 1990 r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia targowiska wynika, że targowisko zostało zorganizowane na terenie ówczesnego parkingu zlokalizowanego w narożniku ulic P. i Twardej. W ocenie organu zebrane dokumenty i zeznania świadków wskazują na to, że na działkach 61/1 i 61/3 został zorganizowany parking stanowiący cel wywłaszczenia, o asfaltowej powierzchni, ogrodzony słupkami i metalowymi łańcuchami. Wjazd znajdował się od ul. Twardej, a przy wjeździe na parking znajdował się "murowany" obiekt, istniejący obecniewy Organ nie uznał za wiarygodne dowodów z zeznań świadków spokrewnionych z wnioskodawcami. Oceniając realizację drugiego z zadań organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w 1980 r., w którym teren wywłaszczonej nieruchomości został oznaczony symbolami B5UI oraz II2KPII i przeznaczony pod tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i miejską drogę ekspresową. Dokumentacja fotograficzna z 2004 r. dowodzi, że na terenie sąsiadującym z działką nr 62 znajdowały się pozostałości alejek wraz z krawężnikami oraz połowa klombu, którego druga część znajdowała się na działce nr 62. Na terenie nieruchomości znajduje się dużo słupków metalowych, wykonanych prawdopodobnie w 1982 lub 1983 r. Na zdjęciu wykonanym w okresie letnim widać pielęgnowaną i koszoną trawę, co zaprzecza zeznaniom świadków, że były to chaszcze, czy nieużytki. Zgodnie z zeznaniami innych świadków Zakład Zieleni Miejskiej wykonał projekt zagospodarowania terenu, lecz nie został on zrealizowany. Na nieruchomość nawieziono humus, posiano trawę, umieszczono ławki i wyznaczono alejki, co dowodzi, że przystąpiono do realizacji projektu. Nie negując zeznań świadków twierdzących, że teren działki nr 62 stanowił nieużytek organ uznał, że w ówczesnym czasie wiele zieleńców miejskich było zaniedbanych, co nie dowodzi, iż nie został zrealizowany cel, jakim było założenie zieleńca.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania stron i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że niespełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono jej przeznaczeniewy Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo zastosował art. 80 K.p.a., zawierający zasadę swobodnej oceny dowodów. Za wiarygodne należało uznać zeznania świadków co do realizacji parkingu w początkach lat 80-tych na dz. nr 61/1, 61/2 i 61/3. Parking ten był wyasfaltowany, ogrodzony i strzeżony oraz znajdowała się na nim dyżurka portiera od strony wjazdu z ul. Twardej. Należy dać wiarę, iż parking ten był wybudowany także na działce nr 61/3, natomiast na działce nr 62 została urządzona aleja utwardzona żużlem i obłożona krawężnikami, a na pozostałej części był teren zielony z ławkami. Teren ten pełnił funkcję rekreacyjną oraz stacjonował na nim cyrk i karuzele, a zatem służył zamierzeniom wynikającym z definicji terminu "zieleń miejska". Odmowa uznania za dowód zeznań świadków zawnioskowanych przez wnioskodawczynie nastąpiła z powodu sprzeczności z pozostałymi zeznaniami świadków.

W skardze na powyższe decyzje I. K., J. K., E. C. i R. B. wniosły o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r. Ponadto organy naruszyły przepisy art. 7, 8 art. 12 § 1, art. 28, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących Prezydent celowo zataił dokumentację dot. realizacji celu wywłaszczenia. Wątpliwości budzi decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny sporządzona w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego a opatrzona sygnaturą stosowaną przez ówczesny Zarząd Gospodarki Terenami oraz wydanie pozwolenia budowlanego na terenie stanowiącym własność skarżących. Organ niezasadnie pominął zeznania wskazanych przez skarżące świadków, mimo że znajdują one potwierdzenie w piśmie wiceprezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia 5 lipca 1979 r., w którym zwrócono uwagę na systematyczną dewastację terenu przez różne przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie; a takie samo stanowisko wyraziło Stowarzyszenie Kupców Targowych.

Uwzględniając skargę WSA w Gliwicach na wstępie stwierdził, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r., w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie WSA oraz organy.

Organy były także związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który to obowiązek został nałożony wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08.

Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przyjmując za prawidłowe ustalenie organów co do trybu nabycia nieruchomości Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia powinno określić się na podstawie aktu notarialnego oraz wskazanej w nim decyzji upoważniającej organ do uruchomienia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej.

Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdza, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle; wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001/7/216) Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.

Analizując przepisy regulujące zwrot nieruchomości Sąd zwraca uwagę, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w trakcie toczącego się postępowania został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co umknęło uwadze organom. Przepis ten w jego aktualnym brzmieniu określa warunki, po spełnieniu których nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Ma to miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Obie normy mają charakter rozłączny tzn. zaistnienie którejkolwiek z nich czyni zasadnym wniosek o zwrot.

Zdaniem Sądu posługując się wykładnią językowo-logiczną należy przyjąć, że w przypadku realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, czy nabyciem w trybie ustawy z 1958 r., należy uznać ją za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości. Odnosząc to do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zebrane dowody świadczą o tym, iż część nabytej przez Skarb Państwa w 1980 r. nieruchomości została faktycznie zagospodarowana pod parking dla samochodów, a na parkingu tym były przechowywane przez MO samochody uszkodzone w wypadkach. W świetle dokonanej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że do realizacji parkingu mogło dojść na części działki nr 61 przed dniem 24 września 1980 r. Na wcześniejszą realizację parkingu zdają się wskazywać nie tylko zeznania części przesłuchanych świadków, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca dwóch ugód z dnia [...] listopada 1980 r. zawartych pomiędzy Urzędem Miejskim – Zarządem Gospodarki Terenami w D. a Alicją K. oraz Izoldą K.. Ugody te sporządzone zostały w oparciu o opinię przygotowaną przez rzeczoznawcę ds. rolnych Alicję Horską. Z opinii tej wynika wprost, że byłe współwłaścicielki nieruchomości składającej się z działek nr 61 i 62 zostały w latach 1977-1979 pozbawione możliwości jej użytkowania.

Za przyjęciem hipotezy, że do realizacji parkingu mogło dojść przed zawarciem umowy sprzedaży wskazanej we wniosku o zwrotu nieruchomości, a także być może przed dniem [...] sierpnia 1979 r., kiedy to zatwierdzony został projekt realizacyjny tej inwestycji, wskazuje także wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 28 sierpnia 1978 r. (akt adm. tom I, k 21 – załącznik do pisma z dnia 14 maja 2004 r.). Z wypisu tego wynika, że działka nr 61, położona w obrębie 59, została już na dwa lata przed zawarciem umowy sprzedaży podzielona na działki nr 61/1, nr 61/2 i nr 61/3. Do tej dokumentacji geodezyjnej orzekające w sprawie organy jednak nie odniosły się w żaden sposób. Konsekwencją zaś jej pominięcia był brak ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, jaki był cel podziału działki nr 61 i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów.

Unormowanie wynikające z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nakłada na organy administracji orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązek dokonania ustaleń faktycznych nie tylko odnoszących się do daty rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, ale także do rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości dotyczących ostatecznej realizacji celu wywłaszczenia. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają zaś na wyjaśnienie, czy na wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości ukończono realizację zieleńca miejskiego. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody wskazują bowiem co najwyżej, że na działce nr 62 doszło do rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji zieleńca miejskiego wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organy nie wypowiedziały się w przedmiocie dowodów wskazujących, że przedmiotowy zieleniec nie został ukończony.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel może żądać zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Także i do tej kwestii w żaden sposób nie odniosły się orzekające w sprawie organy, mimo że obowiązek jej zbadania został wprost nałożony w wyroku NSA z 2003 r. Uprawnienie domagania się przez byłych właścicieli, bądź ich następców prawnych, zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zostało zamieszczone w art. 137 ust. 2 u.g.n., a doprecyzowane już po wyroku NSA, na mocy ustawy zmieniającej u.g.n. z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Orzekające w sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do tego przepisu, nie rozważyły bowiem w ogóle czy cel wynikający z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a to budowa parkingu i zieleńca miejskiego został zrealizowany na całej nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, czy też tylko na jej części.

W tym kontekście Sąd zauważył, że wskazana w akcie notarialnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu i zieleńca odnalazła się dopiero po ostatnio zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia [...] maja 2008 r. Zatem do treści tej decyzji nie mogły się odnieść orzekające wcześniej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości składy orzekające NSA oraz WSA w Gliwicach. Odnaleziona po blisko 10 latach od wszczęcia postępowania, decyzja niestety nie posiada załącznika w postaci planu realizacyjnego, który został nią zatwierdzony. Brak planu realizacyjnego, a także wydanych ewentualnie na jego podstawie pozwoleń na budowę praktycznie uniemożliwia bliższe określenie lokalizacji objętych nim inwestycji. W odnalezionej decyzji nie zostały też wskazane numery ewidencyjne działek, na których miało zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu i zieleńca miejskiego. Organ wydający te decyzje ograniczył się zaś jedynie do wskazania, że teren ten stanowi rejon ulic P. i L..

Brak planu realizacyjnego inwestycji w związku z którą Skarb Państwa nabył nieruchomość, o której zwrot ubiegają się skarżące, brak decyzji o udzieleniu pozwolenia na ich budowę oraz aktualne zagospodarowanie tej nieruchomości na zupełnie odmienny cel spowodowało konieczność posłużenia się w miejsce brakujących dokumentów dowodami pośrednimi w postaci zeznań świadków. Zeznania te organy powinny jednak zweryfikować w oparciu o istniejące dokumenty, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy utrata ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 581/08, /w:/ LEX nr 555628). Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – obowiązującej w dacie zatwierdzenia omawianego planu realizacyjnego – podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. W związku z tym z uwagi na brak omawianej dokumentacji projektowej organy orzekające w sprawie winny szczegółowo zanalizować zapisy planu miejscowego obowiązującego w dacie domniemanej realizacji obu inwestycji. W aktach sprawy znalazł się wypis z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Dąbrowa Górnicza zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 15 stycznia 1979 r., Nr XVIII/64/79 (Dz. Urz. WRN w Katowicach z 1979 r. Nr 1). Zgodnie z tym wypisem i wyrysem fragmentu tego planu nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania znajdowała się w jednostkach oznaczonych symbolami B 5 UI – "Tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym", a także w niewielkiej części w jednostce II2KPII – "Miejska droga ekspresowa. Szerokość w liniach rozgraniczających 70 m. Odległość od linii zabudowy 50 m. Szerokość jezdni 2 x 7 m". Te zapisy planu miejscowego stawiały zatem pod znakiem zapytania realizację na wywłaszczonej nieruchomości parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego. Sąd zauważył jednocześnie, że przedmiotowy plan przewidywał w rejonie ulic P. i L. realizację zieleni parkowej (tereny oznaczone symbolem B4 ZP). Te zapisy planu dotyczyły jednak terenów położonych na północ i zachód od przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania oraz szczegółową lekturę akt sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Zasługujący na uwzględnienie uznał Sąd zarzut naruszenia art. 7, 8, art. 12 § 1, art. 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że nieruchomość składająca się z działek nr 61/1, 61/2, 61/3 i 62 nie stała się w całości zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z niezastosowaniem się do wskazań zawartych w wyroku NSA 2003 r. i wyroku WSA z 2008 r. za zasadny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Sąd nie uznał natomiast zasadności zarzutu naruszenia przez organy art. 28 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia Kupców Targowych w D., z uwagi na to, że Stowarzyszenie dopuszczone do udziału w sprawie na mocy postanowienia Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 8 marca 2004 r., następnie złożono skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r., uwzględnioną wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05. W wyroku tym Sąd nie tylko nie zakwestionował prawa Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ale ze skargi tego Stowarzyszenia uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2005 r. Orzeczenie to, jako prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 P.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił zastosowanie się do powyższych wskazań. W szczególności organ winien przyjąć, że parking, o którym mowa w planie realizacyjnym, mógł zostać zrealizowany przed wykupieniem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ winien ustalić na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Następnie organ ten ustali, na jakiej części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany parking i czy miało to związek z podziałem działki nr 61. Prezydent Miasta Sosnowca rozważy wreszcie ponownie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na wykupionej nieruchomości została ukończona budowa zieleńca miejskiego. W razie potrzeby organ winien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy usiłując zwłaszcza dotrzeć do osób, które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub są pod nimi podpisane (urzędnicy, geodeta, biegli rzeczoznawcy majątkowi).

Z przytoczonych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Gmina Dąbrowa Górnicza i Stowarzyszenie Kupców Targowych w D., prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości skargi te oparły o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a.

Gmina Dąbrowa Górnicza zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w szczególności ustalenie, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy, pomimo iż nie doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia decyzji; nadto naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracji rozpatrujący sprawę nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt SA/Ka 1834/01, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do uchylenia decyzji,

2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez bezzasadne zarzucenie organom obu instancji nieprawidłowości ich zastosowania.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ew. po uchyleniu wyroku jego zmianę i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zeznania większości świadków wskazują, że na części terenu, na którym obecnie znajduje się targowisko miejskie położony był parking, a na części tereny zielone, przy czym analiza zeznań wskazuje, że zeznania te dotyczyły zagospodarowania działek o nr 61/1, 61/2, 61/3 i 62, a zatem całego wywłaszczonego terenu.

Przykładowo Gmina przytacza zeznania W. N. (protokół z dnia 19 lutego 2009 r.), który wskazał, że na części przedmiotowego terenu istniał parking a pozostały teren był zielony, istniały alejki prawdopodobnie również ławeczki. Świadek E.O. również potwierdziła istnienie parkingu, wskazała, że przez działkę o nr 62 biegła alejka utwardzona, obłożona wąskimi krawężnikami. Świadkowie J. S. i W. N. również potwierdzili położenie parkingu oraz istnienie alejek spacerowych. Generalnie rzecz biorąc większość świadków potwierdzała istnienie na wywłaszczonych nieruchomościach parkingu jak i zieleńca.

Uwadze WSA umknął fakt, iż część świadków zeznała czy też pokazała na przedłożonych im mapach jako teren parkingu działki 61/1, 61/2 (J. B., T. G., J. S.), a inni świadkowie działkę 61/3 (E.O., W. N., R. B. i inni, wskazani w uzasadnieniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2010 r.), zatem zeznania te wzajemnie się uzupełniają i prowadzą do logicznego wniosku, iż parking istniał na działkach 61/1, 61/2, 61/3.

Odnośnie działki 62 w ocenie skarżącej Gminy z zeznań świadków wynika, iż istniał tam teren zielony z ławeczkami, urządzona została alejka obłożona krawężnikami, świadkowie zeznali, iż do czasu urządzenia targowiska miejskiego chodzili tam na spacery, w konsekwencji należy przyjąć, że był to teren zagospodarowany, ogólnie dostępny w celach rekreacyjnych dla mieszkańców miasta. Zgodnie z definicją językową zieleniec to "niewielki teren w mieście, obsiany trawą, obsadzony kwiatami, drzewami i krzewami" (Słownik Języka Polskiego wyd. PWN 2010). Biorąc pod uwagę całokształt zeznań świadków nie ulega wątpliwości, iż na terenie będącym przedmiotem wniosku o zwrot poza parkingiem istniał zieleniec i został on oddany do użytku ogółowi mieszkańców, zatem jego realizacja została ukończona. Okresowe stacjonowanie cyrku na tym obszarze nie dowodzi, iż teren ten stracił charakter zieleńca. Dodatkowo z dokumentacji zdjęciowej z roku 1982 lub 1983 wynika, iż trawa na przedmiotowym terenie jest niska, zatem musiała być pielęgnowana, czy też koszona. Również na sąsiedniej działce znajdują się pozostałości części klombu, który w połowie był położony na działce 62. W tej sytuacji, na podstawie zebranych dowodów organ administracji słusznie wywiódł, iż na działce nr 62 zrealizowano zieleniec miejski.

Wobec powyższego nie można zarzucać organowi administracyjnemu I jak i II instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie dowodowe, z powodu braków dokumentów posiłkowały się zeznaniami świadków. Z kolei zeznania świadków zostały ocenione prawidłowo. Zeznania te wzajemnie się uzupełniały, ułożyły się w logiczny ciąg wydarzeń. W okolicach lat 1980-1982 na obszarze całego terenu będącego przedmiotem wniosku o zwrot istniał zarówno parking jak i zieleniec. Skoro parking i zieleniec istniały na całym terenie objętym wnioskiem o zwrot zbędnym było rozważanie czy cel został zrealizowany na części terenu, wobec tego niezrozumiały i bezzasadny jest zarzut WSA o braku zastosowania przez organy administracyjne art. 137 ust. 2 u.g.n.

Do oceny zbędności nieruchomości istotne jest czy cel wywłaszczenia został rzeczywiście i faktycznie zrealizowany, natomiast nie bada się czy realizacja nastąpiła zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie bada się również prawidłowości samej decyzji wywłaszczeniowej. Czyni to zbędnym polecenie Sądu zbadania wypisu z planu zagospodarowaniu przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą WRN w Katowicach z dnia 15 stycznia 1979 r.

Wobec powyższego nie można zarzucać organowi administracyjnemu niezastosowania się do zaleceń płynących z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01, w którym wskazano aby organy ustaliły czy rzeczywiście wywłaszczone działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczeniowy, kiedy zagospodarowanie miało czas i czy nastąpiło na wszystkich działkach, których dotyczy zwrot. Organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Organy nie dostały zalecenia aby badać zgodność celu wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, wskazując, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym nie zaszły przesłanki do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Nie doszło zatem wbrew stanowisku Sądu do naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 8, 77, 80, art. 107 § 2 K.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób oczywisty miało wpływ na wynik postępowania, gdyby Sąd nie dopatrzył się naruszeń skarga wnioskodawczyń uległaby oddaleniu.

Stowarzyszenie Kupców Targowych w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 i 137 u.g.n.,

2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 153 P.p.s.a. i wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku przez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na długotrwałość postępowania administracyjnego i liczne (16 razy) zmiany prawa materialnego jednakże brak analizy i wykładni tych zmian nie wpływały (poza art. 229a) na decyzje o zwrocie nieruchomości. Stan faktyczny w tej sprawie w 90% ustalono na podstawie zeznań świadków. Dopiero WSA odmówiło wiary zeznaniom świadków, nie wskazując na jakiej podstawie, skoro (poza świadkami stron) potrafili oni zaznaczyć na mapie położenie parkingu oraz zieleńca. Sąd wadliwie dał pierwszeństwo dokumentom, skoro wiadomo od 9 lat, że dokumentów nie ma.

Nie można też wykluczyć, że ich nie sporządzono a takie elementy małej architektury jak parking i zieleniec powstały bez wymaganej wtedy dokumentacji. Przypadki takie z pewnością w latach osiemdziesiątych i wcześniejszych istniały. Zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z 2003 r. nie zostały dochowane w skarżonym wyroku bowiem administracyjne organy orzekające wg tych zaleceń miały ustalić tylko fakty powstania parkingu i zieleńca nie zaś wyjaśniać jaki był cel na przykład podziału działki nr 61 na 61/1, 61/2 i 61/3. Zakres zaleceń wyraźnie więc poszerzono, ku wyraźnemu zaskoczeniu wszystkich (prawie) organów i stron. Cele podziału tych działek wyjaśnić po 30 latach po prostu nie sposób, zresztą jest to bez znaczenia w tej sprawie. Dokumenty zachowane z roku 1980, to jest zdjęcie przedstawione przez W. N.a dowodzi istnienia parkingu jak i zieleńca. Jest to papierowy dowód istnienia czegoś tutaj poszukiwanego. Nie są to co prawda dokumenty urzędowe zrealizowania parkingu i zieleńca. W takim stanie należy jednak oczekiwać wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił tym bardzo obiektywnym dowodom wiary. Miara zieleńca miejskiego dzisiaj i pond 30 lat wcześniej jest inna, ale przykładanie dzisiejszej miary do roku 1980 i następnych obiektywna nie jest. Sąd zdaje się też poszedł w legalizm, jeśli jakiś dokument nie powstał, a powinien (warto wtedy wskazać konkretny przepis z lat osiemdziesiątych, czego w wyroku nie uczyniono) to rzecz (parking, zieleniec) nie zaistniały w tym tereniewy Jest odwrotnie, rzeczy zaistniały tylko być może niezgodnie z ówczesnym prawem. Z akcentem na być może. Zresztą odnalezienie fragmentu dokumentacji (decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingi i zieleńca) tylko pogarsza wg oceny WSA sprawę bowiem wcześniej orzekające składy nie mogły się do niej odnieść. Przy takiej wykładni tylko znalezienie wszystkich dokumentów gwarantuje uznania odmowy zwrotu tej nieruchomości. Znalezienie części dokumentów już takiej gwarancji nie daje.

Stowarzyszenie stwierdza, że merytorycznie w tej sprawie orzekał tylko NSA w wyroku z dnia 28 maja 2003 r., pozostałe wyroki dot. kwestii formalnych, bądź zmiany stanu prawnego. Brak odniesienia się do dokumentu w sytuacji gdy brak załącznika mapowego niczego nie zmienia.

Z uwagi na inwestycję w postaci Huty Katowice na terenie miasta realizowano co najmniej kilka zieleńców w celu ograniczenia upraw ogrodowych z uwagi na emisję zanieczyszczeń.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżące wniosły o jej oddalenie opowiadając się za trafnością wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza, iż kontrola instancyjna ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. To z kolei wymaga prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej, sformułowania zarzutów i ich uzasadnienia, zaś w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dodatkowo wykazania, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Stowarzyszenia Kupców Targowych w D. została oparta o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego uczestnik postępowania zarzucił błędną wykładnię art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Takie sformułowanie zarzutu nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, gdyż nie wskazuje w sposób prawidłowy naruszonych przepisów. Oba przepisu posiadają rozbudowaną strukturę redakcyjną składając się z ustępów, zaś art. 137 ust. 1 dodatkowo z punktów. Powołanie się tylko na cały artykuł nie jest wystarczające, bowiem związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi odwoławczemu na uzupełnianie, bądź dokonywanie interpretacji zarzutu wadliwie sformułowanego. Skarga kasacyjna winna więc wskazywać konkretną jednostkę redakcyjną przepisu, formułować zarzut na czym polegała wadliwa wykładnia konkretnego przepisu i jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Ani zarzut skargi kasacyjnej, ani sporządzone jej uzasadnienie takich elementów nie zawierają.

Z tych względów zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił bez zbadania.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. zawarty w obu skargach kasacyjnych.

Przepis ten zawiera zasadę związania Sądu oraz organu oceną prawną zamieszczoną w wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Oznacza to, że dopóki stan prawny lub faktyczny nie ulega zmianie w toku dalszego postępowania zarówno Sąd jak i organ nie mogą przyjąć innej oceny, bądź pominąć wskazania co do dalszego postępowania.

Zasada ta w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie znalazła pełne zastosowanie, co w szczególności podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05, zwracając uwagę na utratę mocy oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 w związku ze zmianą stanu prawnego, a następnie w wyroku WSA z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08, w którym zalecono respektowanie oceny prawnej z wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 wobec utraty mocy obowiązującej przepisu art. 229a u.g.n.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA sygn. akt II SA/Ka 1834/01, jak również prawidłowo przyjął, że organy nie wykonały w pełni wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Kupców, iż dopiero w wyroku z dnia 27 października 2010 r. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji pod kątem kompletności zebranego przez organy materiału dowodowego i poprawności merytorycznej wydanych decyzji.

Należy zważyć, iż NSA w wyroku z dnia 28 maja 2003 r. ocenił, że organy wydając decyzje, przyjmujące zrealizowanie celu wywłaszczenia, uczyniły to w oparciu o niepełny materiał dowodowy naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. a wydane decyzje nie znajdują oparcia w dowodach. Sąd zlecił organom ustalenie, czy rzeczywiście wywłaszczone działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczeniowy – budowę parkingu i zieleńca, kiedy miało miejsce (czas) zrealizowanie celu i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot. Sąd przy tym zwrócił uwagę, iż art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Będąc związany wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r. WSA w Gliwicach dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego oraz decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] kwietnia 2009 r. zasadnie zwracając uwagę na występujące jeszcze braki w materiale dowodowym, które doprowadziły w tej sprawie do przedwczesnej odmowy zwrotu nieruchomości.

W związku z odnalezieniem w 2008 r. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (do czego nie odniosły się organy we wcześniejszym postępowaniu) Sąd zasadnie zlecił uzupełnienie materiału dowodowego w drodze przesłuchania osób sporządzających te dokumenty. Trafnie również Sąd dokonał oceny odnalezionej decyzji w zestawieniu z przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba poczynienia takich ustaleń wiąże się z wymaganiami podyktowanymi normami prawa materialnego. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej dla celów wywłaszczenia winien nastąpić nie tylko gdy pomimo upływu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), lecz także wówczas gdy pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.).

Na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oceny stosowania prawa materialnego. Nawet gdyby więc na nabytej nieruchomości rozpoczęto realizację parkingu lub zieleńca to ich ukończenie wobec oczywistej sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania zasadnie wzbudziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, zwłaszcza wobec rozbieżnych zeznań świadków co do istotnych okoliczności.

Podkreślić przy tym należy, iż u podstaw zaleceń Sądu legła nie tyle potrzeba zbadania legalności celów wywłaszczenia, lecz poprzez uzyskanie nowych dowodów weryfikacja zeznań świadków co do tego czy na nabytych w 1980 r. działkach nr 61 i 62 zostały zrealizowane w pełni cele wywłaszczenia, czy też parking lub zieleniec zrealizowano tylko na części nieruchomości.

W zakresie powyższych ustaleń nie straciły swej aktualności wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r., potwierdzone następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131.08.

Z powyższych względów zarzuty skarg kasacyjnych dot., naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. należało uznać za chybione.

Również za nietrafne ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej, wniesionej przez Gminę Dąbrowa Górnicza, naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z nieprawidłową oceną naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Szerzej na tę kwestię została już zwrócona uwaga przy ocenie zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Uzupełniająco należy dodać, że wobec oparcia zaskarżonych decyzji na zeznaniach świadków, które w kwestiach istotnych wykazywały istotne rozbieżności trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji na konieczność weryfikacji tych dowodów na podstawie dokumentów, które mogą okazać się pomocne zwłaszcza w sprawie ustalenia czy i kiedy zostały zrealizowane inwestycje, objęte umową z 1980 r.

Występujące braki w dokumentacji mogą być uzupełnione jedynie w drodze przesłuchania świadków, sporządzających je, bądź też figurujących w podpisie, co może być dokonane tylko przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Prawidłowo zatem w takiej sytuacji Sąd zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i uchylił decyzje organów obu instancji.

Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż naruszenie tych przepisów Sąd pierwszej instancji przypisał organom w związku z odmową zwrotu nabytej nieruchomości przy niewyjaśnieniu stanu faktycznego, a w szczególności bez pewnego ustalenia czy zostały w pełni zrealizowane cele wywłaszczenia.

Jeśli dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i zrealizowaniu wytycznych Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku organ winien rozważyć ponownie, czy zebrany materiał pozwala na jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia (co zlecił Sąd Wojewódzki) to logicznym jest, iż zarzut błędnej oceny stosowania przez ten Sąd prawa materialnego jest przedwczesny i nie mógł być uznany za zasadny.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzekając o zwrocie kosztów na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).