Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1209/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dn. [...].02.2003 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Ogólnopolskie T. [...] od decyzji nr [...] Starosty Powiatu N. z dn. [...].12.2002 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego [...] s.c. M. R., R. O., J. A. na szczególne korzystanie z wód, tj. na pobór piasku z rzeki W. (km [...]) w miejscowości S. gm. C., utrzymał ją w mocy.

Z uzasadnienia Starosty wynika, że w pierwszej decyzji wydanej w tej sprawie z dn. [...].12 2001 r. Starosta odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ale została ona uchylona w dn. [...].08.2002 r. przez Wojewodę [...]. Z uwagi na to, że z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie nowa ustawa z dn. 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) sprawę owego pozwolenia wodnoprawnego organ I instancji zobowiązany był rozpoznawać ponownie w oparciu o postanowienia tej właśnie ustawy. Wnioskodawcę zobowiązano do uzupełnienia wniosku, jednakże wydaną wówczas decyzję z dn.[...].08.2002 r., udzielającą temu podmiotowi zezwolenia wodnoprawnego na przedmiotową działalność, Wojewoda [...] uchylił decyzją z dn. [...].10.2002 r. ze względów formalnych, na skutek odwołania Ogólnopolskiego T. [...]. Już wówczas Towarzystwo wnosiło o umorzenie tego postępowania, jeśli organy orzekające stwierdzą, że kruszywo jest wydobywane w związku z utrzymaniem wód. Natomiast w razie przyjęcia, że jest to szczególne korzystanie z wód przez piaskownię, a więc działalność gospodarcza, wnosiło o odmowę udzielenia tegoż pozwolenia.

Strony postępowania poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów, jednakże w zakreślonym 14 dniowym terminie nie wpłynęły żadne żądania ani wnioski. Wydając pozytywną decyzję Starosta uwzględnił załączony do wniosku operat wodnoprawny, ocenę oddziaływania na środowisko, pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, opinię administratora rzeki - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który stwierdził m. in., że nie jest w stanie prowadzić szeregu prac utrzymaniowych na W. z powodu ograniczonych środków finansowych. Starosta Powiatu N. stwierdził, że nie kwestionując przedstawionych przez Ogólnopolskie T [...] na rozprawie argumentów dotyczących ochrony środowiska, wydał niniejszą decyzję kierując się celem nadrzędnym, jakim jest ochrona ludzi i mienia.

We wniesionym odwołaniu Ogólnopolskie T. [...] zarzuciło, że :

* w ponownie przeprowadzonym przez Starostę Powiatu N.

postępowaniu, wbrew zaleceniom Wojewody [...] zawartym

w decyzji uchylającej z dn. [...].10.2002 r., nie rozstrzygnięto wniosku

Ogólnopolskie T [...] o umorzenie postępowania,

* nie zwrócono się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o

uzgodnienie działalności przedmiotowej piaskowni,

* w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dlaczego odmówiono racji

stanowisku Biura Orzecznictwa w Ministerstwie Środowiska, zawartego

w piśmie z dn. [...].07.2001 r.,

* nie rozpatrzono w stopniu dostatecznym wniosków zawartych w ocenie

oddziaływania na środowisko,

* nie zawarto w decyzji warunku, że prace związane z poborem piasku

należy prowadzić w odległości 50 m od brzegów wyspy oraz, że w

przypadku stwierdzenia występowania gatunków objętych ochroną,

wykonawca powinien uzyskać pozwolenie Ministra Środowiska na

zniszczenie miejsc rozrodu i gniazdowania.

W decyzji z dn. [...].02.2003 r. Wojewoda [...] stwierdził, że niewątpliwie roboty pogłębiarskie, polegające na wydobywaniu piasku z W. zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 pkt 7 ustawy Prawo wodne, jako szczególne korzystanie z wód, wymagają pozwolenia wodnoprawnego, pomimo tego, że celem ich prowadzenia jest udrożnienie koryta rzeki, a tym samym zmniejszenie zagrożenia powodziowego dla terenów przyległych.

Wojewoda powołał pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dn. [...].08.2002 r., w którym zakwalifikowano roboty planowane do wykonania przez ową piaskownię do prac objętych odstępstwem od zakazów wprowadzonych w rezerwacie przyrody, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dn. 16.10.1991 r. O ochronie przyrody. Z tego względu uznał, że powoływanie się Ogólnopolskie T [...] na stwierdzenia dotyczące prowadzenia poboru piasku z miejsc zatorogennych w celach gospodarczych, zawarte w stanowisku Biura Orzecznictwa w Ministerstwie Środowiska, nie znajduje uzasadnienia w sprawie.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził także, iż obowiązek uzyskania przez wykonawcę robót pozwolenia na zniszczenie miejsc rozrodu i gniazdowania gatunków objętych ochroną wynika z obowiązujących przepisów.

Ponadto zaznaczył, że w jego ocenie kompetencja starosty w kwestii udzielania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie z wód m. in. piasku, jako szczególne korzystanie z wód, jest jednoznacznie określona w art. 140 ust. 1 Prawa wodnego. Jednocześnie poinformował, że zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie w sprawie, w celu uzupełnienia materiałów i Starosta w wystarczającym zakresie je uzupełnił.

Ogólnopolskie T. [...] w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało, że zaskarżona decyzja Wojewody i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty, zostały wydane z naruszeniem zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody [...] określonych w rozporządzeniu MOSZNiL z dn. 23.12.1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody, co potwierdza stanowisko z dn. 30.07.2001 r. Biura Orzecznictwa w Ministerstwie Środowiska. W stanowisku tym zaznaczono, że komercyjny pobór piasku przez inne niż administrator wód zakłady, nawet w miejscach wskazanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., podlega wszelkim rygorom wynikającym z przepisów prawa ochrony przyrody, a przepisy art. 23a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, dotyczące zwolnień od zakazów w rezerwatach przyrody, nie mogą być odnoszone do robót realizowanych poza okresem nagłego zagrożenia i nie związanych z likwidacją skutków powodzi, nawet jeżeli celem tych robót jest likwidacja zagrożeń powodziowych.

Towarzystwo podkreśliło, że Wojewoda nie uwzględnił przytoczonego stanowiska, a powołał się na ustalenia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dn. [...].08.2002 r., które dotyczyło działalności polegającej na wydobywaniu piasku w związku z utrzymywaniem wód, dla której zgodnie z zapisem art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne nie jest wymagane uzyskanie decyzji wodnoprawnej, zatem powoływanie się na te ustalenie przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji nie dotyczącej utrzymania wód, szlaków żeglownych i remontów urządzeń wodnych jest bezprzedmiotowe.

Towarzystwo podniosło także, iż pozbawione zostało czynnego udziału w przeprowadzonym przez Starostę Powiatu N. dodatkowym postępowaniu administracyjnym, nie zostało bowiem o nim powiadomione.

Ponadto, podobnie jak w odwołaniu Ogólnopolskie T [...] zarzucił, iż decyzja Starosty została utrzymana w mocy, mimo że nie wzięto w niej pod uwagę wszystkich okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, a mianowicie w uchylającej decyzji Wojewody z dn. [...].10.2002 r. W szczególności nie wystąpiono o wydanie decyzji w trybie art. 27b ust. 3 ustawy O ochronie przyrody oraz nadal zaniechano rozpatrzenia wniosku Ogólnopolskie T [...] o umorzenie prowadzonego przez Starostę postępowania wodnoprawnego w zw. z treścią art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Towarzystwo zarzuciło także wydanie obu zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, z uwagi na to, że prace te mają zabezpieczyć przed powodzią dolinę W. i zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e Prawa wodnego do prac tych, jako wykonywanych w wodach stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych. Z tego względu, zdaniem Towarzystwa, zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne na wykonanie tych robót pozwolenia w I instancji powinien udzielać Wojewoda [...], a nie Starosta Powiatu N., a organem odwoławczym powinien być Minister Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zaznaczył, że usuwanie przemiałów odbywać się będzie na terenie rezerwatu [...] na obszarze, do którego zastosowanie mają przepisy art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dn. 207.2001 r. O ochronie przyrody. Zapis ten zawiera odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenach rezerwatów przyrody na rzecz m. in. działań zw. z bezpieczeństwem publicznym, zapobieganiem lub likwidacją skutków klęski żywiołowej, tj. powodzi. Uzgodnienia z Wojewodą wymagają natomiast prace lub roboty z wyłączeniem spraw zw. z bezpieczeństwem publicznym, z tego względu chybiony jest zarzut Towarzystwa, że wszystkie prace prowadzone na terenie rezerwatu przyrody powinny być uzgadniane z Wojewodą. Decyzja Starosty dotyczy poboru piasku z rzeki i zgodnie z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego jest szczególnym korzystaniem z wód, które w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 140 ust. 1 powołanej ustawy właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta z zastrzeżeniem ust. 2, a żaden z przypadków wymienionych w ust. 2 tu nie zachodzi, zatem przepisy o właściwości zostały prawidłowo zastosowane.

Na rozprawie w dniu 23.07.2004 r. pełnomocnik Towarzystwa rozszerzył zarzuty skargi żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak udziału w postępowaniu administracyjnym strony - dzierżawcy obwodu rybackiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy w związku z reformą Sądownictwa Administracyjnego zważył, co następuje.

Wniesiona skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Nie można wszak podzielić przekonania pełnomocnika strony skarżącej, iż wydobycie kruszywa, w tym także piasku z dna rzeki należy traktować jako wydobywanie go, pozostające w związku z utrzymaniem wód, a tym samym w oparciu o art. 124 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) nie wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Wszak sytuacja taka mogłaby mieć miejsce tylko w razie wykonywania tej działalności przez administratora wód, a więc Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W.. Natomiast, gdy prace te prowadzi inny podmiot na zasadach komercyjnych i jego celem nie jest w istocie utrzymanie wód, nawet jeśli zarządca wód nie sprzeciwia się tej działalności, licząc niejako na zastąpienie go w realizacji jego obowiązków, to przepis ten nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto należy mieć na względzie także i to, iż przedmiotowa działalność może w istocie, o ile okaże się to konieczne na danym odcinku rzeki, stanowić "regulację wód", a więc wykraczać poza działania związane z utrzymaniem wód, jeżeli zamierzone prace będą prowadziły do kształtowania przekroju poprzecznego i podłużnego oraz układu poziomego koryta rzeki w uzgodnieniu z administratorem wód, o czym stanowi art. 67 powołanej ustawy.

Zamierzoną działalność należy zatem traktować w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 ustawy Prawo wodne jako wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na to, że stanowi szczególne korzystanie z wód.

Podobnie w ocenie Sądu nie jest trafny zarzut niewłaściwości organu, który wydał to pozwolenie, rozstrzygając sprawę w I instancji. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wskazały, iż jest nim Starosta, o czym przesądza art. 140 ust. 1 powołanej ustawy. Nie znajduje natomiast uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej, iż jest nim Wojewoda z uwagi na zapis art. 140 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e cyt. ustawy. Wszak owo stosowanie odpowiednie zastrzeżone w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e przemawia za zastosowaniem przepisów dotyczących urządzeń wodnych do robót, ale tylko w znaczeniu robót budowlanych, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią lub w wodach. Zapis ten nie dotyczy zatem robót pogłębiarskich, polegających na wydobywaniu piasku z dna rzeki w celach komercyjnych. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia treść całego ust. 2 pkt 1 art. 9 tej ustawy odnoszącego się do wznoszenia różnego rodzaju urządzeń, a w szczególności zapis ust. 2 pkt 1 lit. e tego artykułu, odnoszącego się do obiektów budowlanych, a zatem i robót w świetle Prawa budowlanego.

Nie można także podzielić przekonania skarżącego Towarzystwa, iż obie decyzje wydane zostały z naruszeniem zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody [...] , wszak art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16.10.1991 r. O ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.) stanowi wyraźnie, iż zakazy nie dotyczą prowadzenia działań związanych z bezpieczeństwem publicznym, a taki charakter mają w ocenie Sądu zamierzone działania podejmowane przez [...] s.c. M. R., R. O., J. A., z uwagi na poważne zagrożenie powodziowe przyległego terenu, znacznie się nasilające w razie nieprzeprowadzenia tych prac. Wskazują na to pisma Regionalnego Zarządu Dróg Wodnych znajdujące się w aktach sprawy, podnosi się w nich również brak wystarczających środków na ten cel w budżecie zarządcy wód ( pisma z dnia [...].07.2002 r. oraz [...].08.2002 r.).

Odnosząc się z kolei do kwestii nienałożenia w pozwoleniu wodnoprawnym na inwestora obowiązku uzyskania uzgodnienia Wojewody na zniszczenie miejsc rozrodu i gniazdowania chronionych gatunków ptaków w oparciu o art. 27b ust. 3 ustawy z dnia 16.10.1991 r. O ochronie przyrody, stwierdzić należy, iż obowiązek taki spoczywa na uzyskującym pozwolenie wodnoprawne z mocy samego prawa. W pozwoleniu wodnoprawnym znalazł się zakaz wydobywania piasku w okresie lęgowym ptactwa, pomiędzy 15 marca a 15 sierpnia każdego roku, co w ocenie Sądu w dostatecznym stopniu zabezpiecza gniazdujące na tym obszarze ptaki. Nadto należy mieć na uwadze, fakt, że ust. 3 art. 27b powołanej ustawy zakazuje dokonywania bez zgody wojewody zmian polegających m. in. na prowadzeniu prac mających wpływ na ochronę miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt gatunków chronionych, ale tylko takich, dla których wojewoda ustala granice tych miejsc. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26.09.2001 r. w sprawie określenia listy gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących objętych ochroną gatunkową ścisłą i częściową oraz zakazów dla danych gatunków i odstępstw od tych zakazów (Dz.U. nr 130, poz. 1456) tylko w załączniku nr 3 zamieszczono listę gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących objętych ochroną gatunkową ścisłą, dla których ustalane są granice miejsc rozrodu i regularnego przebywania oraz terminy ochrony tych miejsc. Należy z tego wnosić, że wojewoda uzgadnia wspomniane zmiany polegających m. in. na prowadzeniu prac mających wpływ na ochronę miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt gatunków chronionych tylko odnośnie gatunków zwierząt rodzimych dziko występujących, objętych wspomnianym załącznikiem nr 3. Ze znajdującej się w aktach sprawy oceny oddziaływania na środowisko [...] s.c. (s. 21-22) nie wynika, aby którykolwiek z gatunków ptaków wymienionych w owym załączniku nr 3 odbywał lęgi na przedmiotowym obszarze. Wskazuje się w nim wręcz, że koncentracja licznych gatunków wodnych i błotnych następuje powyżej mostu, liczne ptaki, także z gatunków zagrożonych wyginięciem zamieszkują dolinę poniżej przedmiotowego odcinka. W konkluzji stwierdza się, że tereny odznaczające się takim bogactwem ornitofauny są położone w bezpiecznej odległości od przedmiotowego przedsięwzięcia. Opinia ta, jak wynika z akt sprawy nie była podważana i uznano, że dokładnie opisuje faunę zamieszkującą ten obszar. Z tego względu i ten zarzut podniesiony przez stronę skarżącą należy uznać za niezasadny.

Z kolei zarzut nieumieszczenia warunku prowadzenia prac związanych z poborem piasku w odległości 50 m od brzegów wyspy, mający zdaniem strony skarżącej, zminimalizować oddziaływanie poboru piasku na środowisko nie jest uzasadniony, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 128 ust. 1 pkt 8 w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się, ale tylko niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko zamierzonych prac. Mając na uwadze już zamieszczony w pozwoleniu wodnoprawnym zakaz prowadzenia prac w okresie lęgowym ptactwa organ I instancji mógł uznać, iż nie jest to warunek niezbędny. Samo zamieszczenie go w uchylonym pozwoleniu wodnoprawnym nie obligowało organu I instancji do jego powtórzenia, skoro sprawę rozpoznawał od początku w jej całokształcie i po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego dokonał takiej oceny, a ze wskazań zawartych w decyzji uchylającej nie wynikała konieczność jego zamieszczenia.

Ogólnopolskie T. [...] domagało się także uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na brak udziału w postępowaniu administracyjnym strony - dzierżawcy obwodu rybackiego. Postępowanie takie mogłoby jednak zostać wznowione wyłącznie po podniesieniu tego zarzutu przez stronę zainteresowaną -dzierżawcę obwodu rybackiego w stosownym wniosku. Towarzystwo nie jest natomiast do tej czynności legitymowane.

Słuszne są natomiast zarzuty Ogólnopolskie T [...] odnośnie nierozpoznania przez organ I instancji wniosku o umorzenie postępowania, samo bowiem przesądzenie w decyzji o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i przyznania Staroście kompetencji wydania go nie jest jednoznaczne z rozpatrzeniem takiego wniosku. Uchybienie to, polegające na naruszeniu przepisów prawa procesowego, z racji zapisów ustawowych przesądzających o istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tę działalność, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się uchybienia nie powiadamiając Towarzystwa występującego w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony o przeprowadzeniu w trybie art. 136 Kpa przez Starostę dodatkowego postępowania dowodowego. Niemniej mając na względzie fakt, iż dotyczyło ono dołączenia do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmującego obszar zamierzonej działalności oraz opisu jej prowadzenia w języku nietechnicznym, z którymi to dokumentami strona skarżąca swobodnie mogła się zapoznać w postępowaniu sądowym brak jest podstaw do uznania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji.