Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 82/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, 2, 4, 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie, które postanowieniem z [...] grudnia 2018r., Nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie przedstawiając stan faktyczny sprawy.

Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu.

Na wezwanie Sądu organ został zobowiązany do złożenia oświadczenia czy przekazana dokumentacja stanowi pełną dokumentację akt sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy oświadczył, że Sądowi została przekazana – pełna dokumentacja – akt sprawy ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...] – k. 34 akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Skarżący pismem z [...] listopada 2018r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy oznaczonej numerem [...] Przyjąć zatem należy, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko to konsekwentnie już prezentuje NSA zauważając, że rozbieżność w orzecznictwie NSA w tej kwestii ma charakter przeszły (por. wyrok NSA z dnia 03 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 514/19) i podkreślając, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 07 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 3420/18, dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "K.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podkreślić należy, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy oświadczył Sądowi, że przekazana dokumentacja akt sprawy [...] stanowił – pełną dokumentację tej sprawy – k. 34 akt sądowych. Oświadczenie to Wójt Gminy złożył w odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące kompletności przekazanych akt, w oparciu o które złożona przez S. W. skarga miała zostać rozpoznana. Ponieważ, jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), to w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że Organ nie dysponował żadnymi więcej dokumentami, ponad te które zostały Sądowi przekazane wraz z oświadczeniem że Sądowi została przekazana – pełna dokumentacja – akt sprawy ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...] – k. 34 akt sądowych. Na tej też podstawie dokonano oceny zasadności złożonej skargi.

Wynikający z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi stan sprawy jest następujący. Wniosek S. W. o wydanie warunków zabudowy wpłynął do Organu [...] listopada 2012 r. (k. 1 akt adm.) – z tym że dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. (k. 23 akt adm.) wnioskodawca uzupełnił swój wniosek, na wezwanie organu z [...] grudnia 2012 r. (k.21 akt adm.).

Pismem z [...] stycznia 2013 r. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (k.24 akt adm.).

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. (k. 25 akt adm.) – a więc dopiero ponad półtora miesiąca od uzupełnienia wniosku przez Skarżącego i ponad miesiąc od wystosowania przez Organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania – Wójt zawiesił postępowanie lokalizacyjne, na nie dłużej niż do [...] września 2013 r., z uwagi na toczące się równolegle prace planistyczne, zainicjowane uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w [...], po zachodniej stronie [...].

Postanowieniem z [...] marca 2013 r. SKO w [...] uchyliło powyższe postanowienie Wójta w całości, wskazując na brak wykazania sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych Skarżącego z planowanym w projekcie planu miejscowego przeznaczeniem danego terenu. Postanowienie SKO wpłynęło do Organu [...] maja 2013 r.(k.26 akt adm.).

Po ponad dwóch tygodniach – postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. – Wójt ponownie zawiesił postępowanie lokalizacyjne, na nie dłużej niż do [...] września 2013 r. To postanowienie uostateczniło się w związku z cofnięciem przez Skarżącego pierwotnie wniesionego zażalenia (k. 31 i 47 akt adm.).

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Organ podjął zawieszone postępowanie (k. 49 akt adm.) i pismem z tego samego dnia Wójt zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na poprawne przeprowadzenie przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy", do [...] listopada 2013 r.(k. 50 akt adm.).

W dniu [...] października 2013 r. została na zlecenie Organu sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji (k.52-55 akt adm.).

Pismem z [...] listopada 2013 r. Organ zawiadomił strony "o zebranych materiałach" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich przez strony, a także o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2013 r., "[z] uwagi na poprawne przeprowadzenie przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy" (k. 59 akt adm.).

Następnie prawie dwa miesiące później – pismem z [...] grudnia 2013 r. (k. 60 akt adm.)– Organ po raz trzeci zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2014 r., z tym samym uzasadnieniem poprawnego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy, by [...] stycznia 2014 r. zakończyć skarżone postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak: [...]) – k. 61 akt adm.

Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały w skrajnym przypadku nawet blisko dwóch miesięcy. Z niewiadomych przyczyn taki okres upłynął zwłaszcza pomiędzy uzupełnieniem przez Skarżącego wniosku inicjującego postępowanie lokalizacyjne (27.12.2012 r. – k. 23 akt adm.), a wydaniem przez Organ postanowienia (pierwszego) o zawieszeniu postępowania (15.02.2013 r. – k. 25 akt adm.) – w ciągu którego to okresu nie odnotowano żadnej aktywności Organu, poza wystosowaniem do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania (10.01.2013 r. – k. 24 akt adm.). Zwłoka w wydaniu powyższego postanowienia o zawieszeniu postępowania jest tym bardziej niezrozumiała, że wskazana w tym postanowieniu przyczyna zawieszenia – trwające prace planistyczne dotyczyły terenu obejmującego m.in. wnioskowane działki, zainicjowane uchwałą intencyjną z [...] czerwca 2012 r. – występowała już w dacie składania wniosku przez S. W. (26.11.2012 r. – k. 1 akt adm.) i już wówczas musiała być Organowi wiadoma.

Pierwsze postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania (z [...].02.2013 r. – k. 25 akt adm.) zostało uchylone przez SKO w [...] ([...].03.2013 r. – k. 26 akt adm.) jako wadliwe – co oznacza, że ten okres "spoczywania" postępowania nie stanowi okresu zawieszenia, o jakim mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Przepis ten – pozwalający nie wliczać do terminów załatwienia sprawy "okresów zawieszenia postępowania" – nie obejmuje sytuacji, gdy prawidłowość zawieszenia została we właściwym trybie zakwestionowana. Uwolnienie się Organu od zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest możliwe tylko w tej sytuacji, gdy zawieszenie nastąpiło zgodnie z przepisem art. 62 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945), jak stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. akt II SAB/Sz 79/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Taki też pogląd wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z 5 czerwca 2019r., sygn. akt IV SAB/Po 43/19, który Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela. Tymczasem dopiero postanowieniem Wójta z [...] czerwca 2013 r. (k. 31 akt adm.) przedmiotowe postępowanie zostało skutecznie zawieszone, na okres do [...] września 2013 r., a zgodność z prawem tego postanowienia nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że S. W. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Wójta, ale je następnie cofnął, w związku z czym SKO w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe (k.47 akt adm.). Na postanowienie SKO nie wniesiono skargi. W tej sytuacji owo drugie postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania korzysta z domniemania legalności, a wywołanego nim okresu spoczywania postępowania nie uwzględnia się przy ocenie terminowości załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a.

Istotny, nieuzasadniony okres zwłoki wystąpił także po sporządzeniu (18.10.2013r.) analizy urbanistycznej i projektu decyzji (k. 52-55 akt adm.). Pismem z [...] listopada 2013 r. Organ zawiadomił strony "o zebranych materiałach" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich przez strony oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do [...].12.2012r.), co uzasadnił koniecznością poprawnego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy (k. 59 akt adm.). Następnie pismem z [...] grudnia 2013 r., z powołaniem się na takie same okoliczności, po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy (do [...].01.2014r.) – k. 60 akt adm. Przy tym od dnia sporządzenia projektu decyzji ([...].10.2013r. – k. 55 akt adm.) do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie ([...].01.2014r. – k. 61 akt adm.) w aktach sprawy nie udokumentowano podjęcia żadnej czynności w sprawie, poza wspomnianymi wyżej dwoma zawiadomieniami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Wskazać przy tym należy, że Organ trzykrotnie w toku postępowania, po jego podjęciu, informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (pismami z [...].09.2013 r. – k. 50 akt adm., [...].11.2013 r. – k. 59 akt adm. i [...].12.2013 r. – k. 60 akt adm.), z tym że tylko to pierwsze można uznać obiektywnie za w dostatecznym stopniu uzasadnione (przede wszystkim rzeczywistą potrzebą opracowania analizy urbanistycznej i projektu decyzji). Należy w tym miejscu podkreślić, że badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd nie może ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wystosowano zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 K.p.a., ale musi dokonać zasadności jego wydania, w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić, jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy, i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy sporządzeniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym kontekście ocenić należało zwłaszcza późniejsze zawiadomienia – z [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. Podane w nich przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie wskazują, że było to spowodowane "koniecznością poprawnego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Analiza akt sprawy pokazuje jednak, że na tym etapie postępowania, a zwłaszcza po wystosowaniu przez Organ zawiadomienia z [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. nie zachodziła już konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków, o których mowa w przepisach art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Po zawiadomieniu o zabraniu materiału dowodowego oraz fakcie i przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w aktach nie udokumentowano już żadnej czynności, aż do momentu wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji.

Reasumując, pomiędzy złożeniem uzupełnionego wniosku ([...].12.2013 r.), a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ([...].01.2014 r.) upłynęło ponad 12 miesięcy. Przez okres blisko 4 miesięcy (od [...].06.2013 r. do [...].09.2013 r.) postępowanie w sprawie było zawieszone (wcześniejsze zawieszenie, trwające prawie półtora miesiąca: od [...].02.2013 r. do [...].03.2013 r., okazało się wadliwe). Wobec tego tylko ten późniejszy okres zawieszenia, w ocenie Sądu, nie mógł obciążać Organu podczas dokonywania oceny sprawności prowadzenia postępowania. Jednak również przez pozostały okres trwania postępowania administracyjnego, Organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania istotnych czynności merytorycznych, poza zleconym opracowaniem analizy urbanistycznej i projektu decyzji, a następnie wydaniem samej decyzji. Żadnych czynności Organu (poza dwoma zawiadomieniami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – k. 59 i 60 akt adm.) nie udokumentowano w okresie od [...].10.2013 r. do [...].01.2014 r. – a więc niespełna 3 miesięcy.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym; tym bardziej, że finalnie zakończyła się ona odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było niezbędne.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Sąd uznał jednak, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym" naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność znaną jemu z urzędu – a także akcentowaną przez Organ w odpowiedzi na skargę – że niezałatwienie sprawy w terminie mogło być, w istotnej części, spowodowane złożeniem przez S. W. (osobiście lub w imieniu członków jego rodziny: H. W., T. W. oraz F. W.) licznych wniosków o ustalenie warunków zabudowy w latach 2012 i 2013. Okoliczność ta, jakkolwiek nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, to jednak już ważyła przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący.

Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., wobec czego skargę w tym zakresie (tj. w zakresie tego żądania) na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił (pkt 3 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.