Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 474/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 742/18 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz K. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. II SA/Łd 742/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO w L.) z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lutego 2018 r., nr [...] i zasądził od SKO w L. na rzecz skarżącej K. W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej SKO w L. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji obu instancji wadliwie określiły granice obszaru analizowanego i tym samym dokonały niewłaściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w sytuacji, gdy analiza ta przeprowadzona została w sposób prawidłowy,

c) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku,

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że nie musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny, wyczerpujący i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy; niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, i z jakich powodów tak je zakwalifikowano; uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy niewątpliwie znanym stanie faktycznym,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że miało miejsce naruszenie przez organy administracji norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jest błędny i dowolny. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i ponadto wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest podstaw do rozszerzania granic analizowanego obszaru tylko po to, aby "znaleźć" inną zabudowę pozwalającą na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Według skarżącego kasacyjnie organu, prawidłowa wykładnia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, za taką szczególną sytuację nie można uznać okoliczności, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przyjęcie natomiast w ślad za Sądem I instancji szerokiej wykładni ww. przepisów mogłoby prowadzić do naruszenia zasad ładu przestrzennego, bowiem inwestor mógłby oczekiwać nadmiernego poszerzenia analizowanego obszaru tylko i wyłącznie w celu spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że zarówno skarżąca, jak i Sąd I instancji, stoją na stanowisku, że w niniejszej sprawie granice analizowanego obszaru należałoby rozszerzyć aż 7-krotnie, aby wytyczony obszar był wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że wskazane w ww. przepisach minimalne granice obszaru poddawanego analizie mogą być rozszerzane tylko w wyjątkowych okolicznościach, które nie zachodzą w realiach niniejszej sprawy. Sam fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma innej zabudowy nie uzasadnia bowiem "rozciągania" granic analizowanego obszaru do momentu aż znajdzie się działka umożliwiająca spełnienie warunków opisanych w ww. przepisach. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, czego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaniechał. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przy dokonywaniu analizy urbanistycznej nie ma znaczenia okoliczność, że dla innej nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym została wydana decyzja o warunkach zabudowy, czy też decyzja o pozwoleniu na budowę. Samo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, lub też zezwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych, nie przesądza jeszcze, że zabudowa na określonej nieruchomości kiedykolwiek powstanie.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny. Zdaniem SKO w L., w sprawie miało miejsce oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi równocześnie, że bezpośrednim skutkiem uchybień Sądu na gruncie stosowania prawa materialnego było nieprawidłowe sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, co wiąże się z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Główne zarzuty skargi kasacyjnej dotykają trzech zasadniczych kwestii dotyczących:

1. błędnej wykładni art. 61 ust.1 pkt 1ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.);

2. błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie);

3. naruszenia przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 2. lit. a, b skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 rozporządzenia, jednak nietrafna jest ocena organów prowadzących postępowanie, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego przewidzianego przez przepisy rozporządzenia oznacza, że teren został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji, obejmującego uchylenie decyzji jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę sprawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można tej ocenie zarzucić dowolności, a tym samym przekroczenia wyznaczonej granicy oceny materiału dowodowego wyznaczonej w art. 80 k.p.a. Powodem uwzględnienia skargi K. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było prawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Ma rację Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, na końcu uzasadnienia wyroku, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, oznacza, że dostrzegł inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 2. lit. c i d skargi kasacyjnej. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 wskazano, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji.

Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że Sąd ten nie podzielił w pełni ustaleń poczynionych przez organy, inaczej mówiąc, nie zaakceptował prawidłowości ustaleń faktycznych, a skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z tą oceną Sądu I instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia, skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji skoncentrował swoją uwagę na istocie sprawy.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § p.p.s.a. mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji wykazał i uzasadnił, że stwierdzone przez ten Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zawarł jasne i wyczerpujące wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1. lit. b, c, d skargi kasacyjnej. Pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pkt 1. lit. b, c, d skargi kasacyjnej, dotyczą one w istocie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego został określony w § 3 rozporządzenia. Przepis ten nie pozostawia organowi swobodnego uznania przy ustalaniu kwestii wielkości obszaru. Wyznaczając bowiem ten obszar organ powinien mieć na uwadze unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie powinna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania, stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni, było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie.

Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego powinno wynikać z okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 774/15, LEX nr 2283949).

Przechodząc do oceny uzasadnienia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, że w decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z [...] lutego 2018 r. w istocie ona nie występuje.

Poza przywołaniem treści przepisów prawa znajduje się jedno zdanie: wyznaczony obszar analizowany został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia (w odległości ok. 99 m, czyli większej niż minimalna odległość – 50 m). W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], znajduje się również jedno zdanie, stanowiące uzasadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, według którego wyznaczony obszar analizowany został sporządzony zgodnie z rozporządzenia (w odległości ok. 99 m, czyli większej niż minimalna odległość – 50 m). Z analizy oraz treści decyzji organu I instancji nie wynika, jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił.

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest nie tylko szczegółowo wyłożonej argumentacji za przyjęciem w tej konkretnej sytuacji szerokości frontu działki, ale nawet brak jest informacji, jaką wielkość frontu działki przyjął organ ustalając wielkość obszaru analizowanego. Z uzasadnienia decyzji organu obu instancji wynika, że obszar analizowany sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia i wynosi ok. 99 m, czyli większej niż minimalna odległość – 50 m.

W decyzji SKO w L. z [...] maja 2018 r., nr [...], poza przywołaniem treści przepisów prawa, uzasadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego sprowadza się do jednego zdania, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną – tekstową wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, tj. trzykrotność szerokości frontu działki (99 m) od terenu objętego wnioskiem. Na podstawie decyzji organów obu instancji nie można przeprowadzić oceny dotyczącej prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w szczególności, czy wielkość ok. 99 m stanowi trzykrotność szerokości frontu działki (SKO w L. w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2018 r.), czy też wielkość ok. 99 m to jedynie odległość większa niż 50 m (organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2018 r.).

Skoro organy granice obszaru analizowanego wyznaczyły w wielkości ok. 99 m, czyli większej niż 50 m, to wymagało to szczegółowego uzasadnienia, gdyż w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki. W decyzjach organów obu instancji brak jest takiego szczegółowego uzasadnienia.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0), por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1299/17, LEX nr 2678516.

Należy wyraźnie podkreślić, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ prawidłowo uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. np. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 774/15, LEX nr 2283949; z 23 listopada 2016 r., sygn. II OSK 3346/14, LEX nr 2260905; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 3036/15, LEX nr 2406633). Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z załączonych do akt postępowania administracyjnego map wynika, że na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ma rację Sąd I instancji, że SKO w L. nie ustosunkowało się w żaden sposób do zarzutów odwołania dotyczących pominięcia przy wyznaczeniu obszaru analizowanego działek zabudowanych nr [...] i [...].

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, nieograniczony do wymaganego prawem minimum oraz przeprowadzona analiza urbanistyczna powinny objąć rozważaniami także inne nieruchomości zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, a znajdujące się w szeroko rumianym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z tego powodu istotnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Dla wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie ma to, jak wyznaczony zostanie obszar dla analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku obszaru analizowanego w większych granicach (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. II OSK 3346/14, LEX nr 226095).

Nie oznacza to, jak błędnie twierdzi w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie granice analizowanego obszaru należałoby rozszerzyć aż 7-krotnie, aby wytyczony obszar był wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji takiego stanowiska w uzasadnieniu wyroku nie wyraził.

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne, a wręcz podstawowe, znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, a takiej nie zawierają decyzje organów obu instancji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1492/11, LEX nr 1367298). Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił.

Ma rację Sąd I instancji, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie bezrefleksyjnie przyjęły ustalenia i wnioski ze sporządzonej do sprawy analizy urbanistycznej co do niemożności określenia parametrów projektowanej inwestycji z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonym w minimalnych odległościach od planowanej inwestycji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Artykuł 1 p.u.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, a skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, którego paragrafu art. 1 p.u.s.a. dotyczy ten zarzut. Według skarżącego kasacyjnie organu doszło do naruszenia art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Przepis art. 1 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.