Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 968/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi T. B. S. "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. B. S. "T." sp. z o.o. z siedzibą w K. G. ("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") z [...] lutego 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. ("[...]WKZ") decyzją z [...] listopada 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., "ustawa o ochronie zabytków") oraz § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017, poz. 1265, "rozporządzenie"), odmówił skarżącemu pozwolenia na wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] obręb [...] S. P., przy ul. M. [...] w S. P. w zakresie i w sposób przedstawiony w projekcie rozbiórki istniejącego budynku, opracowanym w październiku 2018 r. przez mgr inż. arch. M. P., stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S. P., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] lutego 1980 r. Z wyjaśnienia skarżącego wynika, iż rozbiórka spowodowana jest potrzebą budowy miejsc postojowych dla sąsiedniej inwestycji. Jednakże, przedmiotowy obiekt stanowi cenny przykład oryginalnego elementu chronionego układu; zachował walory architektoniczne (bryła, forma dachu, wystrój elewacji, oryginalna stolarka okienna i drzwiowa), które pomimo jego złego stanu technicznego nadal stanowią o jego walorach zabytkowych. Należy dążyć do pełnej rewaloryzacji obiektów stanowiących oryginalny element historycznego obszaru miasta S. P. Właściwie przeprowadzone prace, pomimo zastosowania nowych materiałów, pozwolą na utrzymanie tych walorów.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że budynek objęty wnioskiem, choć znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego, nie jest elementem, który wymaga ochrony konserwatorskiej, bowiem przedmiotem tej ochrony – zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. G. nr [...] z [...] lutego 1980 r. – jest zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX i XX w., wykonana z drewna łączonego z kamieniem.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...] utrzymał ww. decyzję [...]WKZ w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanego orzeczenia stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wnioskowana rozbiórka budynku odpowiada bowiem zakresowi prac wskazanemu w tym przepisie.

Wnioskowany do rozebrania budynek gospodarczy położony jest na terenie miasta S. P., uznanego za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. G. z [...] lutego 1980 r. pod numerem rejestru [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie". Na podstawie sentencji tej decyzji ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy miasta S. P. W myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół zabudowy to – stosownie do pkt 13 ww. przepisu – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego, każdy historyczny budynek położony na obszarze miasta stanowi element chronionego układu urbanistycznego S. P. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wpisowej wskazano jedynie, jaki typ budynków jest najbardziej charakterystyczny i wartościowy dla historycznego zespołu zabudowy tej miejscowości.

I dalej Minister stwierdził, że [...]WKZ rzetelnie ocenił materiał dowodowy sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organ ten nie przeprowadził dowodu w postaci oględzin nieruchomości. Wykazał wartości reprezentowane przez planowany do wyburzenia budynek gospodarczy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że obiekt ten stanowi cenny przykład oryginalnego elementu zabytkowego układu urbanistycznego miasta S. P. Rozbiórka tego obiektu spowoduje jego nieodwracalne usunięcie z krajobrazu kulturowego miejscowości, powodując uszczerbek dla historii danego terenu.

Także w ocenie organu odwoławczego (jak zaznaczył Minister) planowany do wyburzenia budynek nadal jest wartościowym, historycznym elementem zabudowy S. P. W materiale dowodowym sprawy znajdują się zdjęcia archiwalne przedstawiające omawiany budynek w czasach jego świetności. Budynek ten zachował swoje walory architektoniczne (bryła, forma dachu, wystrój elewacji, oryginalna stolarka okienna i drzwiowa), które pomimo jego obecnego złego stanu technicznego nadal stanowią o walorach zabytkowych. W konsekwencji ocenił, że przeprowadzenie prac rozbiórkowych będzie miało negatywny wpływ na historyczny układ urbanistyczny stanowiący zabytek. Organ podkreślił przy tym, że istotne jest zróżnicowanie zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego, zespołu budowlanego i budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Wnioskowany do rozbiórki budynek gospodarczy, aby być chronionym elementem zabytkowego układu urbanistycznego miasta, nie musi zatem posiadać wybitnych czy niepowtarzalnych wartości architektonicznych, bowiem wtedy byłby indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Poza tym Minister podniósł, że organ I instancji odniósł się do złego stanu zachowania omawianego budynku, wskazując, że stan obiektu nie wskazuje na brak możliwości przeprowadzenia remontu. Powinien więc zostać przeprowadzony remont zachowawczy tego obiektu z dostosowaniem do nowych funkcji. Organ wskazał też, że w sprawie nie został przedstawiony wiarygodny dowód, świadczący o braku możliwości przeprowadzenia remontu przedmiotowego historycznego budynku. Zatem wydaje się, że zdecydowano o rozbiórce tego budynku głównie z uwagi na brak potrzeb użytkowych dysponenta obiektu oraz ze względu na nieuzasadnione według niego koszty remontu. Jak bowiem wynika z projektu rozbiórki dołączonego do wniosku, teren, na którym stoi wnioskowany do rozbiórki obiekt, został przeznaczony pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z parkingami i garażami podziemnymi, zaś omawiany budynek ma być rozebrany w celu realizacji nowych budynków.

Podsumowując Minister wskazał, że ogólny stan techniczny omawianego budynku można określić jako zły, lecz remont jest możliwy. Dopuszczalna jest bowiem wymiana zużytych technicznie poszczególnych elementów i dostosowanie ich do współczesnych wymagań technicznych, o ile zachowana zostanie bryła i obecny charakter architektoniczny gospodarczego budynku.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego, skutkiem czego bezpodstawnie przyjęto, iż przedmiotowy budynek musi zostać zachowany pomimo jego złego stanu technicznego oraz bez dokładnego odniesienia się do faktu, iż obszar, na którym budynek się znajduje, jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, co stoi w opozycji, a także poprzez ogólne stwierdzenie, że budynek może zostać przystosowany do nowej funkcji bez wskazania tej funkcji,

- naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na zaniechaniu ustalenia, jaki wpływ będzie miała inwestycja skarżącego na chronione wartości zabytkowego obszaru miasta S. P.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił różnicę między ochroną obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków a ochroną wynikającą z wpisu do tego rejestru układu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2019 r. o znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2018 r. odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót polegających na rozbiórce budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] S. P., przy ul. M. [...] w S. P., wg przedstawionego projektu.

W ocenie Sądu, wskazana decyzja jest prawidłowa; została wydana w oparciu o prawidłowo przyjętą podstawę materialnoprawną, nadto – z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku, wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, we wskazanym trybie i na podstawie przytoczonego przepisu, albowiem działka nr ew. [...], na której posadowiony jest ww. budynek, zlokalizowana jest na terenie miasta S. P. uznanego za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. G. z [...] lutego 1980 r. pod nr rej. [...]. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest zaś konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Należy bowiem zważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy zabytkiem może być nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest zaś, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Jak wynika z powyższego, zabytkiem nieruchomym może być zarówno zespół nieruchomości, jak i pojedynczy obiekt. Przy czym, w razie wpisania budynku (będącego elementem układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego), dodatkowo do rejestru zabytków, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Niemniej, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych (określonych w pkt 12 i 13 art. 3 ww. ustawy, por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16). Biorąc pod uwagę treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków "obiektu S. P. – miasto" (v. sentencja oraz uzasadnienie), stwierdzić zaś trzeba, że ochroną konserwatorską na mocy tego aktu objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S. P. Z tych powodów nie może budzić wątpliwości, że rozbiórka przedmiotowego w sprawie budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta S. P. i zespołu budowlanego tego miasta (v. uzasadnienie decyzji o wpisie), wymagała zezwolenia właściwego organu konserwatorskiego, na mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Sąd zgadza się przy tym z Ministrem, że każdy historyczny budynek położony na obszarze miasta stanowi element chronionego układu urbanistycznego S. P. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków wskazano bowiem jedynie przykładowy typ występującej zabudowy, a przy tym - najbardziej charakterystyczny i wartościowy dla tej zabytkowej miejscowości (zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX i XX w., drewniana, łączona z kamieniem); jednocześnie wskazano także na miasto, czas rozwoju w nim hutnictwa, okres przekształcenia w miejscowość turystyczną, wyraźnie wykształcone centrum miejskie. W konsekwencji uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie może oznaczać, że tylko zabudowa w nim wprost wymieniona objęta jest ochroną prawną.

Z tych przyczyn, Sąd nie ma wątpliwości, że organy konserwatorskie były uprawnione do procedowania w niniejszej sprawie, tj. rozpatrzenia merytorycznie podania skarżącego, jako dotyczącego robót budowlanych polegających na rozbiórce przy zabytku, jak również, że obiekt objęty wnioskiem (inicjującym to postępowanie) o zezwolenie na rozbiórkę, także podlega ochronie konserwatorskiej.

Sąd nie ma też wątpliwości, na co również prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków organy konserwatorskie miały za zadanie zbadać, czy prace wskazane we wniosku (w tym przypadku: rozbiórka budynku) wpłyną na zabytek, w tym przypadku: założenie urbanistyczne i zespół budowlany. Oznaczało to obowiązek ustalenia, czy ww. prace mogą zagrozić wartościom zabytku, co w przypadku chronionego założenia czy zespołu wymagało dokonania analizy uwzględniającej m. in. wpływ tych prac na powiązaną przestrzennie grupę budynków - zabudowę, czy zachowanie proporcji przestrzennych chronionego układu. Taka też analiza, zdaniem Sądu, została przeprowadzona w niniejszej sprawie, a odzwierciedleniem tego są uzasadnienia decyzji organów obu instancji wydane w tej sprawie, podkreślające rolę organu konserwatorskiego – tj. jego zadanie w ochronie zabytków m.in. poprzez zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (v. art. 4 ww. ustawy).

I tak, podniesiono w tej kwestii, że budynek objęty rozpatrywanym podaniem stanowi cenny przykład oryginalnego elementu chronionego układu, na którym się znajduje. Wskazano przy tym na jego walory architektoniczne, świadczące o jego wartości zabytkowej, oraz na jego walory historyczne podkreślając, że stanowi oryginalny element historycznego obszaru miasta S. P. Wskazano w konsekwencji na to, że jego rozbiórka spowoduje jego nieodwracalne usunięcie z krajobrazu kulturowego miejscowości, powodując uszczerbek dla historii tego terenu. Minister zasadnie dodał przy tym, że wnioskowany do rozbiórki budynek, aby być chronionym elementem zabytkowego układu urbanistycznego miasta, nie musi posiadać wybitnych czy niepowtarzalnych wartości architektonicznych, bowiem wtedy objęty byłby indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Dokonując takiej oceny wzięto pod uwagę dokumenty załączone do wniosku, m.in. w postaci zdjęć "aktualnych" obrazujących obecny stan przedmiotowego budynku, jak i zdjęć archiwalnych przedstawiających tenże budynek w okresie jego świetności; zasadnie przy tym uznano, że pomimo złego stanu, obiekt ten nadal zachował walory zabytkowe. Prawidłowo jednocześnie stwierdzono, że stan obiektu nie wyklucza możliwości wykonania jego remontu i dalszego jego funkcjonowania po przeprowadzeniu prac "zachowawczych".

W konsekwencji, stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że rozebranie przedmiotowego budynku możliwego do zachowania, oznaczałoby utratę zabudowy o znaczących walorach architektonicznych, należy uznać za w pełni zasadne i uprawnione okolicznościami sprawy.

Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez wadliwe jego zastosowanie. Sąd zauważa w tym kontekście, że organy konserwatorskie po pierwsze - miały kompetencje do orzekania w niniejszej sprawie na jego podstawie, po drugie - ustalając, że prace objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia mogą zagrażać zabytkowi, miały nie tylko prawo ale wręcz obowiązek (wobec brzmienia art. 4 ustawy), stosując ww. przepis art. 36 ust. 1 pkt 1, wydać (w obu instancjach) decyzje negatywne dla skarżącego. Sąd stwierdza nadto, że decydującego znaczenia w tej sprawie nie mógł mieć stan zachowania obiektu, jeśli zważy się, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 ww. ustawy, zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan ich zachowania. Sąd zauważa również, że o zasadności wniosku skarżącego (dotyczącego zezwolenia na rozbiórkę budynku) nie mogły wyłącznie stanowić zapisu obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego. W niniejszej sprawie organy konserwatorskie oceniały bowiem podanie skarżącego złożone na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków tylko z punktu widzenia konserwatorskiego, tj. wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek, stąd też plan miejscowy mógł w tej sprawie znaleźć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje dodatkową ochronę zabytku; natomiast samo przeznaczenie działki, na której znajduje się budynek gospodarczy planowany przez skarżącego do rozbiórki, pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną nie uzasadnia zezwolenia (w badanym trybie) na jego rozbiórkę.

Sąd zauważa przy tym (a to, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, v. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2041/14), że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują, by ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania, czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych na obszarze chronionym; niemniej ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy do dbałości i zachowania zastanych struktur. Dlatego też planowane roboty budowlane winny być dokonywane z poszanowaniem istniejących wartości zabytkowych, a więc: przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Powyższe wynika wprost z art. 4 i art. 6 ustawy o ochronie zabytków. Pod tym też kątem dokonano prawidłowej oceny w sprawie, co winno skłonić właściciela przedmiotowego budynku, położonego w strefie ochrony konserwatorskiej miasta S. P. do jego zachowania, po przeprowadzeniu w pierwszej kolejności prac zabezpieczających, a następnie koniecznego remontu.

Dlatego też, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji