Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1654/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 117 ust. 1 pkt 8 lit h
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa drogową, w wyniku rozpatrzenia odwołania W. D., M. G., R. M., A. O., W. S., W. S., I. G. i H. G. od decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 2018 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...]na odcinku [...]- [...]. Etap II inwestycji, tj. odcinek od km [...] do km [...]: I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji: - znajdujący się w pkt 1.2, na stronie 1, w wierszu 14, licząc od dołu strony, zapis: "Działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi powiatowej:" - znajdujący się w pkt 1.3, na stronie 1, w wierszu 11, licząc od dołu strony, zapis: "Działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi gminnej:" i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie, w miejsce uchylenia, w treści pkt 1.2, na stronie 1, nowego zapisu: "Działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi powiatowej, na których ustalam obowiązek budowy innych dróg publicznych, wynikający z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:" - ustalenie, w miejsce uchylenia, w treści pkt 1.3, na stronie 1, nowego zapisu: "Działka w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi gminnej, na której ustalam obowiązek budowy innych dróg publicznych, wynikający z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g ww. ustawy:"; II. uchylił: - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w pkt 10.1. na stronie 8, w wierszach od 3 do 7, licząc od góry strony, zapis: "10.1. Ustalam obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych i zjazdów oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8c ustawy na poniżej wyszczególnionych działkach nieruchomościach:", - tabelę określającą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, znajdującą się w pkt 10.1. zaskarżonej decyzji, na stronie 9, w zakresie następującej pozycji: [...] Przebudowa drogi powiatowej Wycinki drzew i krzewów; - tabelę określającą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, znajdującą się w pkt 10.1., zaskarżonej decyzji, na stronie 9, w zakresie następującej pozycji: [...] Przebudowa drogi powiatowej Wycinki drzew i krzewów; - tabelę określającą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, znajdującą się w pkt 10.1., zaskarżonej decyzji, na stronie 9, w zakresie następującej pozycji: [...] Przebudowa drogi powiatowej Wycinki drzew i krzewów; - tabelę określającą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, znajdującą się w pkt 10.1., zaskarżonej decyzji, na stronie 9, w zakresie następującej pozycji: [...] Przebudowa drogi gminnej; - rysunek nr [...]mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 8, nowego zapisu: "10.1. Ustalam obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych oraz budowy i przebudowy zjazdów, a także zezwalam na wykonanie powyższych obowiązków na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. j ustawy, na poniżej wyszczególnionych nieruchomościach:" - ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się na stronie 9 nowego zapisu: [...] Przebudowa drogi powiatowej; - ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się na stronie 9 nowego zapisu: [...] Przebudowa drogi powiatowej; - ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się na stronie 9 nowego zapisu: [...] Przebudowa drogi powiatowej; - ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się na stronie 9 nowego zapisu: [...] Przebudowa zjazdu; - zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennego rysunku nr [...]mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącego załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał zaś w mocy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Rozwoju (dalej: MR) stwierdził, że wnioskiem z [...]sierpnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wystąpił do Wojewody [...]o wydanie decyzji zezwalającrj na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...]na odcinku [...]- [...]. Etap II inwestycji, tj. odcinek od km [...] do km [...]. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Wojewoda [...], działając na postawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 oraz art. 17 specustawy drogowej, wydał [...]grudnia 2018 r. decyzję zezwalającą inwestorowi na realizację ww. inwestycji drogowej, nadając równocześnie jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że inwestycja obejmuje odcinek drogi krajowej nr [...] o długości ok. 3 km zlokalizowany w powiecie [...], w gminie [...], na terenie obrębów [...]i [...]. Rozbudowa drogi rozpoczyna się za wiaduktem nad linią kolejową [...], a kończy w miejscowości [...]przed mostem nad [...]. Droga przekracza [...] w km [...] mostem [...]. Trasa w większości przebiega przez obszar niezabudowany, z wyjątkiem skrzyżowań z drogami publicznymi. W ramach inwestycji inwestor zaplanował przebudowę drogi krajowej wraz z rozbudową infrastruktury drogowej służącej obsłudze przyległego terenu. Projekt przewiduje remont mostu nad [...], przebudowę przepustu [...], remont fragmentu [...]mostu nad [...], a także przebudowę wszystkich niezbędnych istniejących sieci i instalacji kolidujących z planowaną inwestycją. Wojewoda stwierdził, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył komplet dokumentów i decyzji wymaganych przepisami specustawy drogowej. Rozwiązania projektu budowlanego uzyskały wymagane prawem uzgodnienia, opinie i decyzje oraz warunki techniczne, co uzasadniało uwzględnienie złożonego wniosku.

Pismami z [...]i [...]stycznia 2019 r. odwołania od powyższej decyzji złożyli W. D., M. G., R. M., A. O., W. S., W. S., I. G. i H. G., wskazując, że realizowana na podstawie zaskarżonej decyzji przebudowa drogi prowadzi do zamknięcia dojazdu do należących do nich nieruchomości, co nie wiąże się z nałożeniem na inwestora obowiązku przewidzianego w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zakresie budowy lub przebudowy zjazdów.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lipca 2020 r. MR stwierdził, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], stwierdzając, że wymagała ona zmiany merytoryczno-reformatoryjnej. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił właściwy zarządca drogi, tj. GDDKiA. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b.. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), jak również wynikające z decyzji Dyrektora [...] z dnia [...]sierpnia 2018 r, znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w związku z przedmiotowym przedsięwzięciem. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak też decyzję [...]Dyrektora [...] w [...]z [...] stycznia 2016 r. znak: [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Organ zaznaczył równocześnie, że kontrolowana decyzja Wojewody [...]czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, z zastrzeżeniem uchybień poddanych reformatoryjnemu rozstrzygnięciu. Zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, tj. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji; zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa; zatwierdzenie projektu budowlanego; wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Organ odwoławczy poddał kontroli również przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji, stwierdzając jego zgodność z prawem. W ocenie organu II instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w złożonych odwołaniach, Wojewoda [...] wskazał, że są one nieuzasadnione. Organ odwoławczy stwierdzając, że I. G. i H. G. są właścicielami działki nr ew. [...], obręb [...], wskazał, iż całkowicie niezrozumiałe są zarzuty wyrażone przez odwołujących odnoszące się do braku zapewnienia przez inwestora dojazdu do należącej do nich nieruchomości, albowiem w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor przewidział wykonanie (na działce nr ew. [...]obręb [...], położonej w liniach rozgraniczających teren inwestycji i stanowiącej obecnie pas drogowy drogi krajowej nr [...]), zjazdu indywidualnego łączącego ww. działkę nr ew. [...] bezpośrednio z drogą krajową nr [...]. W kontekście sytuacji pozostałych odwołujących i podnoszonych przez nich zarzutów Wojewoda wskazał, że art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.), dalej: u.d.p. przewiduje, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących, przy czym przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, a więc legalne, co oznacza, iż muszą one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ równocześnie wyjaśnił, w ramach specustawy drogowej ustawodawca przewidział konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p., nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 435/17). MR zauważył, że w pismach przedłożonych przez odwołujących A. O. wniosła o zaprojektowanie zjazdu do działki nr ew. [...], obręb [...], W. S. i W. S. wnieśli o zaprojektowanie zjazdu do działki nr ew. [...], obręb [...], M. G. wniósł o wykonanie zjazdu do działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], natomiast R. M. wniósł o wykonanie zjazdu do działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Z kolei W. D., wnosząc zarzuty odnośnie do braku dojazdu do działek położonych przy drodze krajowej nr [...], jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...]. W piśmie z dnia [...]maja 2019 r. znak: [...] zawierającym stanowisko w sprawie zarzutów podniesionych przez ww. strony postępowania, inwestor wskazał, że [...] czerwca 2018 r. zorganizowane zostało spotkanie, którego celem było przedstawienie rozwiązań w kwestii dojazdów do nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową drogą oraz udzielenie odpowiedzi na pytania w tym zakresie. Jednocześnie - jak podkreślił inwestor - właściciele ww. działek zostali poproszeni o przedłożenie dowodów na ewentualne istnienie zjazdów z drogi krajowej nr [...]. W odpowiedzi na powyższe odwołujący złożyli do zarządcy drogi wnioski o lokalizacje zjazdów do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...], które rozpatrzone zostały decyzjami odmownymi (wniosek o lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] [...], został pozostawiony bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie dokumentów). Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w tych warunkach w sprawie brak było konieczności zastosowania art. 29 ust. 2 u.d.p., ponieważ odwołujący nie mogą domagać się, aby zarządca drogi obciążony był obowiązkiem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do budowy zjazdów zapewniających działkom odwołujących dostęp do drogi krajowej nr [...], skoro dotychczas do ww. działek nie istniały legalne zjazdy z drogi, która ma być objęta rozbudową w oparciu o zaskarżoną decyzję. Z tego powodu za niezasadne należało uznać wszelkie zarzuty odwołujących odnoszące się do braku wykonania przez inwestora zjazdów do ich działek oraz konieczności uporządkowania kwestii dojazdu do działek stron odwołujących poprzez wyznaczenie zjazdów dostosowanych do obecnych przepisów. Decydujące znaczenie dla oceny powyższej kwestii ma informacja udzielona przez zarządcę drogi krajowej nr [...], że dla ww. działek należących do odwołujących nie zostały wydane na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. decyzje zezwalające na lokalizacje zjazdów z drogi krajowej nr [...], co odnosi się również do argumentu odwołującego się stanu historycznego wynikającego z treści kopii mapy katastralnej z 1939 r.

Organ odwoławczy w kontekście podnoszonych przez odwołujących zastrzeżeń zauważył równocześnie, że decyzja Wojewody [...]w odniesieniu do działek nr ew [...], [...], [...]i [...]obręb [...], wywołuje jedynie skutek w postaci ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, natomiast działki nr ew. [...], [...]i [...]obręb [...], nie są nawet objęte przedmiotową decyzją. Tym samym, żadna z ww. działek nie ulega podziałowi na mocy decyzji Wojewody [...], na skutek którego część działki pozostająca przy dotychczasowym właścicielu mogłaby ewentualnie utracić dotychczasowy dostęp do drogi publicznej. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotowa inwestycja pozostaje bez wpływu na dotychczasowy sposób dostępu ww. działek do drogi publicznej (w sensie legalnym). Odwołujący nie mogą zatem w przedmiotowej decyzji i inwestycji nią objętej upatrywać sposobu na zapewnienie sobie legalnego bezpośredniego dostępu do drogi krajowej, skoro dotychczas takiego nie mieli. Uzupełniając tę ocenę, MR przypomniał, że w piśmie z [...] maja 2019 r. inwestor wyjaśnił, iż istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej do ww. działek za pośrednictwem wewnętrznej drogi gminnej - ul. [...], a następnie przez działki sąsiednie - w porozumieniu z ich właścicielami. W wypadku braku takiego porozumienia istnieje możliwość ustanowienia na działkach sąsiednich stosownej służebności drogi gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższe rozwiązanie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, podzielając stanowisko inwestora, zapewniałoby dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonywania kolejnych zjazdów z drogi krajowej, a tym samym bez stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej nr [...], zagrażającego bezpieczeństwu ruchu wszystkim jej użytkownikom. Odnosząc się do argumentów dotyczących zasiedzenia służebności gruntowych i ustanowienia drogi koniecznej, organ wskazał, że rozstrzyganie tego rodzaju kwestii należy do właściwości sądów powszechnych, nie zaś organów administracji publicznej. Stwierdził również, że wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć twierdzenia dotyczące zapisów planu miejscowego, zgodnie z którymi na działkach R. M. została planowana stacja paliw i do działek tych (oraz sąsiednich nieruchomości) przewidziany został wspólny zjazd z drogi krajowej, ponieważ zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na aprobatę, zdaniem MR, nie zasługiwały również zarzuty odwołujących nawiązujące do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a także art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h specustawy drogowej. Do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich, nie wystarcza, jak wyjaśnił organ, subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że poprzez realizację obiektu budowlanego jego interes został bezprawnie naruszony, jeżeli nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Odnosząc się do podniesionego przez R. M. zarzutu naruszenia przepisów procesowych, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania R. M. wniósł jakiekolwiek uwagi do planowanej inwestycji. Pismo z [...] lipca 2018 r., na które strony odwołujące powołały się w piśmie z [...] stycznia 2019 r., nie stanowiło pisma złożonego w toku postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...]. Organ zaznaczył, że pismem z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił właścicieli działek objętych inwestycją o wszczęciu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, ww. pismo zostało skutecznie doręczone R. M. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. 5 grudnia 2018 r. W powyższym zawiadomieniu organ I instancji wskazał, w jakim miejscu i terminie można zapoznać się z aktami sprawy. Tym samym, stwierdzić należało, że organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z treści art. 10 § 1 k.p.a., stwarzając odwołującemu warunki do wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przedstawienia uwag i zastrzeżeń oraz złożenia wniosków dowodowych. Organ wskazał również, że przedmiotem skutecznego zarzutu odwołania nie mogły być aspekty ekonomiczne lub społeczne realizowania spornej inwestycji, której kreatorem pozostaje inwestor.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MR z [...]lipca 2020 r. złożył R. M., zaskarżając ją w części dotyczącej zawartego w niej punktu III., którym utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...], a także wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących momentu wybudowania aktualnie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]na działki nr ew. [...] oraz [...], a pomimo tego uznanie, że informacje przedstawiane przez skarżącego w tym zakresie są nieprawdziwe, skutkiem czego organ uznał, iż zjazd ten nie został wybudowany (zlokalizowany) legalnie w sytuacji, gdy dokonanie oceny, czy zjazd ten został wybudowany (zlokalizowany) legalnie wymagał w pierwszej kolejności ustalenia momentu jego wybudowania (zlokalizowania), by następnie dokonać oceny obowiązującego wówczas stanu prawnego w zakresie budowania (lokalizacji) zjazdów, których to ustaleń bezsprzecznie nie poczyniono, ograniczając się do oceny legalności wybudowania (zlokalizowania) ww. zjazdu (historycznego) przy zastosowaniu aktualnie obowiązujących przepisów, co w ocenie skarżącego jest działaniem całkowicie bezpodstawnym,

2) art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się twierdzeniem, jakoby legalność wybudowania (zlokalizowania) aktualnie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]na działki nr ew. [...]oraz [...]miała być badana na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, skutkiem czego uznano, że dla legalnego wybudowania (zlokalizowania) tego zjazdu konieczne było wydanie stosownej decyzji przez zarządcę drogi w sytuacji, gdy zjazd ten - zgodnie z niezaprzeczonymi twierdzeniami skarżącego oraz treścią przedłożonej przez niego mapy katastralnej z 1939 r., odnośnie do których organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń - wybudowano w latach 1939 - 1942 (lub nawet wcześniej), kiedy to bezsprzecznie u.d.p. nie obowiązywała, a zatem całkowicie chybione są twierdzenia organu, w ramach których oceniał on legalność wybudowania (zlokalizowania) ww. zjazdu, stosując w tym zakresie przepisy aktualnie obowiązujących aktów prawnych, bez wskazania jakichkolwiek przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby stosować przepisy wynikające z aktualnego stanu prawnego (a których brak), w którym dla legalności wybudowania (zlokalizowania) zjazdu konieczne jest wydanie decyzji, do stanów faktycznych z okresu II. wojny światowej lub nawet okresu wcześniejszego, w których obowiązywały całkowicie inne przepisy.

Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] lipca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MR nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi [...] do km [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej, czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ poddając tę kwestię badaniu, zasadnie uznał, że decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] sierpnia 2018 r. GDDKiA załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z [...] lipca 2020 r. MR szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny w tym znaczeniu, że był wystarczający w świetle przepisów specustawy drogowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Sąd zauważa, że zaskarżonej decyzji został nadany charakter decyzji merytoryczno - reformatoryjnej, co pozostaje zgodne z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu na mocy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonywana w granicach zaskarżenia kontrola decyzji MR nie wskazuje, zdaniem Sądu, podstaw, by zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu oddziałującym na jej wynik. W toku postępowania organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, dokonał bowiem prawidłowej weryfikacji przyjętych przez Wojewodę [...] ustaleń faktycznych. W treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się również do podnoszonych przez odwołujących uchybień, wskazując i wyjaśniając znaczenie przepisów regulujących poruszone w złożonych odwołaniach kwestie prawne związane z zapewnieniem dojazdu do działek należących do odwołujących. Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego jest w tym zakresie czytelna, uporządkowana i logiczna.

Nie można przypisać jej również wadliwości, toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze zarzuty nawiązujące do kwestii już wcześniej powołanej przez skarżącego w odwołaniu oraz jego uzupełnieniu (pismo z [...] stycznia 2019 r.), a następnie prawidłowo ocenionej przez MR, są nieuzasadnione, albowiem wydane przez organ rozstrzygnięcie opiera się na nadaniu prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, a równocześnie dokonanej ocenie ustaleń faktycznych nie można przypisać błędu wynikającego z uchybienia przez organ przepisom procesowym, w szczególności - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a.

Z treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby powinna zawierać ustalenie dotyczące "obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów". Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest uzależnione od uwarunkowań danej sprawy dotyczących dotychczasowego korzystania przez właścicieli nieruchomości gruntowej przylegającej do budowanej lub przebudowywanej drogi ze zjazdu na tę nieruchomość, przeciwdziałających pozbawieniu ich dostępu do drogi publicznej, stąd z regulacji tej nie można wywodzić generalnego roszczenia nakazującego inwestorowi realizującemu inwestycję drogową budowy lub przebudowę zjazdu. Wskazany przepis niewątpliwie należy odczytywać w łączności z powołanym w skardze art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., który opiera się na dwóch wzajemnie dopełniających się zasadach. Pierwsza stanowi o tym, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi, druga natomiast przyjmuje, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ten ostatni obowiązek jest realizowany w toku inwestycji drogowej i odbywa się na podstawie przepisów specustawy drogowej, niemniej dotyczy on wyłącznie zjazdów indywidualnych i zjazdów publicznych "istniejących", którym to pojęciem należy objąć jedynie zjazdy wybudowane legalnie, a zatem po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. lub na podstawie poprzedzającej powołaną regulację art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.) wprowadzającego do systemu prawnego instytucję urządzenia zjazdu podlegającego reglamentacji prawnej w postaci zezwolenia na jego wykonania przez zarządcę drogi w formie decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania wyłącznie posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. I OSK 1069/20).

Na płaszczyźnie materialnoprawnej skarżący zarzucił MR brak uwzględnienia reguł intertemporalnym przy ocenie legalności zjazdu wybudowanego w latach 1939-1942, wskazując, że w pierwszej kolejności "należało w ogóle ustalić, czy część drogi, której dotyczy niniejsze postępowanie była zlokalizowana na terytorium ówczesnej Rzeczypospolitej Polskiej, co wobec ówczesnych zmian polityczno - terytorialnych wcale nie jest tak oczywiste [...]". Na płaszczyźnie procesowej skarżący natomiast zarzucił organowi niezweryfikowanie opisywanego przez siebie "stanu historycznego", co wymagało "zasięgnięcia opinii biegłych czy skierowania odpowiednich zapytań do specjalistów z archiwów państwowych".

Sąd, mając na uwadze tak formułowane stanowisko i wspierającą je argumentację, zobowiązany jest zauważyć, że kwestia następstw przeprowadzonego podziału działki nr [...] (według stanu z 1939 r.), będącej własnością poprzedników skarżącego, w związku z budową w okresie II wojny światowej drogi nie jest zagadnieniem nowym, albowiem Sądowi z urzędu jest wiadome, że stanowiła ona już przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prawomocnym wyroku z 5 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2730/18 wydanym w wyniku rozpoznania skargi skarżącego na decyzję GDDKiA z [...] września 2018 r. znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego (na działkę nr ew. [...], obręb [...]). W swojej skardze skarżący wskazywał, że on i jego poprzednicy, od czasu wybudowania drogi w 1942 r., posiadali bezpośredni zjazd z tej drogi na całej szerokości działki, co jednakże zostało podważone przez Sąd, który nie tylko odniósł się do zagadnienia zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...]zaklasyfikowanej do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]), ale również stwierdził, że działka należąca do skarżącego nigdy nie posiadała zjazdu w sensie prawnym. Okoliczność, że jej ukształtowanie umożliwia wjeżdżanie i wyjeżdżanie na drogę publiczną, czy też że wzdłuż niej możliwe jest zatrzymanie pojazdu wynikające z szerszego pobocza gruntowego nie uzasadnia przekonania, iż legalny zjazd w tym miejscu wcześniej istniał.

Sąd zauważa, że określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie powinna być ona podważana. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2904/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 211/18). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. II OSK 2605/17; wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2163/16). Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie. Podkreśla się w nim nie bez racji, że powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) powinna być oceniania według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a dla precyzyjniejszego określenia treści werdyktu zawartego w wyroku sądu administracyjnego nieodzowne staje się wykorzystanie argumentów, które doprowadziły do jego podjęcia (por. W. Sawczyn [w:] System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, T. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 546).

Kierując się tą zasadą, przyjęcie w prawomocnym wyroku z 5 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2730/18, że z faktu wybudowania w latach 1939-1942 drogi skarżący nie może czerpać uprawnienia do wykazywania współcześnie, iż należąca do niego nieruchomość przylegająca do drogi krajowej nr [...] posiada legalny "istniejący zjazd", każe argumenty powołane w skardze dotyczące wymogu nałożenia na inwestora obowiązku "dostosowania" istniejących zjazdów na działki nr ew. [...] i [...] w całości odrzucić, jeżeli ich podstawą jest "stan historycznego" skomunikowania tychże działek z ww. drogą.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zasadnie przyjął, że wskazywany w piśmie z [...] stycznia 2019 r. pogląd, zgodnie z którym skarżącemu "przysługuje roszczenie o ustalenie zasiedzenia służebności drogowej, wjazdu, drogi koniecznej lub dojazdu do działek [...]i [...]" pozostaje zagadnieniem wykraczającym poza przedmiot kontrolowanego postępowania.

Wbrew wyrażanemu w toku postępowania administracyjnego poglądowi, ogólnym obowiązkiem zarządcy drogi nie jest "zapewnienie właściwych zjazdów do nieruchomości", albowiem przywołane wyżej przepisy (art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej) nadają temu obowiązkowi ściśle wyznaczone granice, które organ przytoczył i szczegółowo omówił. W treści decyzji zawarte zostało wyjaśnienie, w jaki sposób możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej należących do strony działek (za pośrednictwem drogi gminnej - ul. [...], a następnie przez działki sąsiednie), dostatecznie zrozumiale zostały również przedstawione warunki lokalizacji zjazdu z drogi o klasie [...], która jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

W kontekście przyjętych wyżej wniosków wymaga równocześnie podkreślenia, że w zaskarżonej decyzji MR trafnie zauważył, iż rozstrzygnięcie zezwalające na realizację inwestycji drogowej z uwagi na sposób określenia obszaru planowanej inwestycji sprawia, że kwestia "zamknięcia dojazdu" do działek nr ew. [...]i [...], jak określa to strona, miała w sprawie wyłącznie wymiar faktyczny, a nie prawny, jeżeli uwzględnić, że pierwsza ze wskazanych działek w ogóle nie została objęta wydaną decyzją, natomiast działka nr ew. [...] została objęta jedynie ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości, niemniej tylko w takim zakresie, w jakim wynikało to z konieczności wykonania robót budowlanych określonych w pkt. 10.1 ([...]) decyzji (budowa linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.