Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1748/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: par. 1 ust. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2009 nr 177 poz 1371
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania,  wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od  rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013"
article: art. 174, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 223 poz 1 art. 4 lit. a,c,d, art. 19 lit. d, e, g,h, art. 43 ust.1 i 2 lit. b, art. 44 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego.
Teza: Teza

Warunkiem wypłaty (przyznania) stronie pomocy finansowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) jest wystąpienie wszystkich jednocześnie lub choćby tylko jednej albo dwóch z (wymienionych powyżej) przesłanek, to jest: reorientacji działalności gospodarczej lub restrukturyzacji działalności gospodarczej lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa – z tym zastrzeżeniem, że zarówno reorganizacja, jak i reorientacja oraz dywersyfikacja zatrudnienia powinny nastąpić w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem (rybackim).

TEZY

Teza

Warunkiem wypłaty (przyznania) stronie pomocy finansowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) jest wystąpienie wszystkich jednocześnie lub choćby tylko jednej albo dwóch z (wymienionych powyżej) przesłanek, to jest: reorientacji działalności gospodarczej lub restrukturyzacji działalności gospodarczej lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa – z tym zastrzeżeniem, że zarówno reorganizacja, jak i reorientacja oraz dywersyfikacja zatrudnienia powinny nastąpić w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem (rybackim).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 maja 2013 r.; sygn. akt I SA/Sz 81/13, w sprawie ze skargi G. H. M. na negatywną informację Samorządu Województwa [...] w S. z dnia [...] września 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. H. M. na rzecz Samorządu Województwa [...] w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 17 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 81/13, w sprawie o odmowę przyznania pomocy finansowej, oddalił skargę G. H. M. na negatywną informację Samorządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r.

Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. G. H. M. złożył, w dniu 26 czerwca 2012 r., w siedzibie [...] Lokalnej Grupy Rybackiej, w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", wniosek o pomoc finansową na realizację planowanej operacji, objętej osią priorytetową 4.1. Rozwój obszarów zależnych od rybactwa z wyłączeniem realizacji operacji polegającej na funkcjonowaniu lokalnej grupy rybackiej (LGR) oraz nabywaniu umiejętności i aktywizacji lokalnych społeczności.

Wnioskodawca przyjął, że będzie realizował operację dotyczącą restrukturyzacji, reorganizacji działalności gospodarczej lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza sektorem. Podał, że zajmie się wyposażaniem obiektów hodowli ryb łososiowatych w urządzenia dozujące ciekły tlen, co ustabilizuje warunki środowiskowe i poprawi kondycję ryb.

Samorząd Województwa [...], w dniu [...] września 2012 r., na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), zwaną dalej "ustawą" oraz na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371), zwanego daje "rozporządzeniem", odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w kwocie 350 000,00 zł. Zdaniem organu, zakładany cel operacji oraz jej zakres są niezgodne z § 1 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia, gdyż przepis ten nakazuje, aby restrukturyzacja i reorientacja dotyczyła działalności gospodarczej ukierunkowanej na działalność poza sektorem rybactwa, a nie procesu technologicznego zastosowanego w prowadzonej działalności gospodarczej związanej z hodowlą ryb. Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał zmiany profilu dotychczasowej produkcji.

Samorząd Województwa [...], pismem z dnia 21 listopada 2012 r, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznał, że nie zachodzą podstawy do przyznania pomocy finansowej wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. strona zarzuciła, m.in., naruszenie: - art. 3 pkt 4 lit. a ustawy; - art. 44 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (DZ.U.UE.L.233.1); - § 1 ust. 1 lit. b, w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia; - art. 14 ust. 4 ustawy. Do skargi pełnomocnik strony dołączył wydruk z rejestru [...] Grupy Rybackiej (odpowiednik [...] Grupy Rybackiej), dotyczący operacji zakwalifikowanych w ramach osi 4. Podkreślił przy tym, że bardzo podobne operacje kwalifikowane są w samorządach innych województw w ramach osi 4, działanie 2, i że odmowa przyznania stronie pomocy finansowej, prowadzi do nierównego traktowania wnioskodawców, którzy uzyskują dofinansowanie składając podobne przedmiotowo wnioski.

W odpowiedzi na skargę Samorząd Województwa [...] będący jednocześnie Instytucją Zarządzającą, wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2012 r. strona wyjaśniła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu w konstruowaniu pouczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi, natomiast skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., zadania Instytucji Zarządzającej w zakresie wdrażania środków objętych programem operacyjnym, w tym związane z przyznawaniem pomocy - dla osi priorytetowej, o której mowa w art. 3 pkt 4 - wykonuje Samorząd Województwa, jako instytucja pośrednicząca na podstawie art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1198/2006. Wymieniona w art. 3 pkt 4 oś priorytetowa, to: "Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa", która obejmuje środki między innymi na "rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje w zakresie określonym w art. 44 ust. 1 lit. a-g, i oraz j rozporządzenia nr 1198/2006". Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na treść art. 44 ust. 1 lit. B, art. 43 ust. 1, art. 43 ust. 2 lit. B, art. 43 ust. 4 rozporządzenia nr 1198/2006, pomoc przyznawana w zakresie osi priorytetowej 4 powinna być przede wszystkim skierowana na obszary charakteryzujące się: małą gęstością zaludnienia, zmniejszającym się znaczeniem rybołówstwa lub małymi społecznościami rybackimi. Z uwagi na wskazania z art. 9 pkt 2 i 3 wskazanej powyżej ustawy z 3 kwietnia 2009 r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu .... , § 2 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Sąd, odnosząc stan prawny do złożonego przez stronę wniosku o dofinansowanie operacji polegającej na "restrukturyzacji technologicznej prowadzonej działalności rybackiej poprzez zakup urządzeń natleniających umożliwiających zwiększenie produkcji i zmniejszenie presji na środowisko" stwierdził, że zamierzenie to nie wpisuje się w zakres działań związanych ze zrównoważonym rozwojem obszarów zależnych głównie od rybactwa. W szczególności, zakładany cel operacji oraz jej zakres są niezgodne z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., gdyż przepis ten nakazuje, aby restrukturyzacja i reorientacja dotyczyła działalności gospodarczej ukierunkowanej na działalność poza sektorem rybactwa, a nie procesu technologicznego zastosowanego w prowadzonej działalności gospodarczej związanej z hodowlą ryb. Strona natomiast nie wykazała zmiany profilu dotychczasowej produkcji czy też rozszerzenia źródeł dochodów o dziedziny nie związane bezpośrednio z rybactwem. Zdaniem Sądu, § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 15 października 2009 r. nie można odczytywać w oderwaniu od treści art. § 4 ust. 1 i § 1 ust. 1 lit. b, gdzie w sposób wyraźny wskazano, że restrukturyzacja lub reorganizacja działalności gospodarczej, lub dywersyfikacja zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, ma być związana z tworzeniem dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem. W ocenie Sądu, z art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/2006 wynika, że celem finansowania programów w ramach osi priorytetowej 4 jest restrukturyzacja gospodarcza oraz społeczna zmierzająca do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa. Pozwoli to na rozwój tych terenów oraz poprawę jakości życia społeczności związanych z rybactwem. Nie jest tym celem jakakolwiek restrukturyzacja prowadzonej działalności gospodarczej, w tym także, jak w sprawie, restrukturyzacja technologiczna. Według Sądu, strona powinna spełniać warunki określone w ustawie i w rozporządzeniu wykonawczym (o czym mowa w art. 9 pkt 2 i 3 ustawy) a pomoc może być przyznawana jedynie na projekty, które w pełni odpowiadają warunkom przewidzianym w tych przepisach. Dlatego planowana przez stronę operacja polegająca na zakupie urządzeń natleniających, których celem jest poprawa efektywności hodowli - nie uzasadnia przyznania pomocy. Sąd wskazał, że strona powinna zakwalifikować przedsięwzięcie w ramach osi priorytetowej 2: akwakultura, rybołówstwo, przetwarzanie, obrót produktami rybołówstwa i akwakultury.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi oraz o przyznanie stronie pomocy finansowej w kwocie 350.000,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz strony na podstawie art. 203 pkt. 1) p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z kwotą 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty sądowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Alternatywnie strona wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 43 ust. 1 i 2 lit. b) oraz art. 44 ust. 1 lit. b, w zw. z art. 19 lit. d), lit. e), lit. g) i lit. h), w zw. z art. 4 lit. a), c), d), w zw. z pkt. 3 i 30 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r., w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz U. UE seria L z dnia 15 sierpnia 2008 r., nr 233, poz. 1), zwane dalej: Rozporządzeniem w sprawie EFR, poprzez błędną wykładnię, 2. art. 43 ust. 4, w zw. z art. 43 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia w sprawie EFR, 3. art. 43 ust. 1 i 2 oraz 44 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia w sprawie EFR, 4. § 1 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., 5. § 1 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r.,

6. § 1 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r.

Zdaniem strony, Sąd błędnie przyjął, że cel finansowania w ramach osi priorytetowej 4 polega jedynie na reorientacji gospodarczej, tj. przebranżowieniu przedsiębiorstw działających w sektorze rybackim, podczas gdy pomoc przyznawana w ramach tej osi ma prowadzić do restrukturyzacji (w tym technologicznej) działalności prowadzonej w sektorze rybackim. Nietrafnie też Sąd I instancji uznał, że pomoc w ramach osi 4 powinna być przyznana jedynie na operacje mające na celu utrzymanie i tworzenie miejsc pracy na obszarach zależnych głównie od rybactwa, w drodze wsparcia dywersyfikacji lub restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej obszarów stojących w obliczu problemów społeczno-gospodarczych w wyniku zmian w sektorze rybactwa, a w dodatku, przede wszystkim, na obszary charakteryzujące się małą gęstością zaludnienia, zmniejszającym się znaczeniem rybołówstwa lub małymi społecznościami rybackimi. Wyklucza to możliwość przyznania wsparcia dla operacji zmierzających do przeprowadzenia restrukturyzacji technologicznej, podczas gdy restrukturyzacja technologiczna — przy spełnieniu wymagań określonych w w/w przepisach, kwalifikuje się do przyznania dofinansowania. Nadto za błędną uznał Sąd wykładnię, zgodnie z którą restrukturyzacja gospodarcza oraz społeczna zmierzająca do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa nie mieści w sobie pojęcia restrukturyzacji technologicznej, podczas gdy restrukturyzacja technologiczna mieści się w pojęciu restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej, zmierzającej do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa.

W ocenie strony, wadliwe było uznanie, że pod pojęciem restrukturyzacji i reorientacji należy rozumieć działalność ukierunkowaną poza sektorem rybactwa oraz rozszerzenie źródeł swych dochodów o dziedziny niezwiązane bezpośrednio z rybactwem, a nie proces technologiczny zastosowany w prowadzonej działalności gospodarczej, podczas, gdy z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. wynika, że restrukturyzacja technologiczna ukierunkowana na sektor rybactwa kwalifikuje się do objęcia normą prawną wyrażoną w tym przepisie, bowiem mieści się w pojęciu ,,restrukturyzacja" i wynika z literalnego brzmienia § 1 ust. 1 lit b. Zdaniem strony, wadliwe było przyjęcie przez Sąd, że pojęcia restrukturyzacji i reorientacji są ze sobą identyczne, podczas, gdy restrukturyzacja nie może być uznana za proces identyczny z reorientacją. Błędna była także wykładnia, zgodnie z którą, przesłanka "tworzenia dodatkowych miejsc pracy", powinna odnosić się także do przesłanki "restrukturyzacji działalności gospodarczej', podczas, gdy winna odnosić się jedynie do przesłanki "dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, a przesłanka "restrukturyzacji działalności gospodarczej" winna uzyskać przymiot przesłanki samodzielnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Mając na uwadze zakreśloną powyżej właściwość Sądu do zbadania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona zwracała się o przyznanie pomocy korzystając z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (który – jako całość - został stworzony aby realizować cele polskiej polityki rybackiej, którymi są - racjonalna gospodarka żywymi zasobami wód i poprawa efektywności sektora rybackiego, - podniesienie konkurencyjności polskiego rybołówstwa morskiego, rybactwa śródlądowego i przetwórstwa ryb oraz poprawa jakości życia na obszarach zależnych od rybactwa), ale wniosek o dofinansowanie złożyła w ramach środka 4.1 Rozwój obszarów zależnych... . Ramy tego środka ściśle warunkują to, na co pomoc może być przyznana. I tak Oś Priorytetowa 4. Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa "(...) przyczynić się ma do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa, poprzez włączenie partnerów społecznych i gospodarczych z określonego obszaru do planowania i wdrażania lokalnych inicjatyw, które pozwolą na rozwój tych terenów oraz poprawę jakości życia lokalnych społeczności związanych z rybactwem. W ramach przygotowanych przez te społeczności lokalne strategii możliwe będzie realizowanie szeregu inwestycji i inicjatyw, m.in. w zakresie dywersyfikacji działalności gospodarczej oraz inwestycje na rzecz drobnej infrastruktury rybackiej" (materiały informacyjne umieszczone na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zob. też dokument Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów", s 104-116, dostępny w internecie). Taki też zakres pomocy jest realizowany przez przepisy rozporządzenia z dnia 15 października 2009 r., zatem wyłącznie taki jest zakres możliwego działania organów administracji i w konsekwencji – zakres udzielonej pomocy. Okoliczność tą sygnalizował stronie Sąd I instancji w ostatnich wersach zakwestionowanego wyroku. Przyznanie stronie pomocy finansowej z przekroczeniem kompetencji, które zostały określone w rozporządzeniu, oznaczałoby naruszenie prawa przez organ.

Zgodnie z § 1 ust. 1 lit b rozporządzenia określa ono szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", zwanym dalej "programem", obejmującą następujące środki (...) rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje polegające na: restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej, lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika, że oba pojęcia "restrukturyzacji lub reorientacji (działalności gospodarczej)" dotyczą zwrotu "działalności gospodarczej".

Spójnik "lub" w sensie logicznym (matematycznym) może być stosowany tylko w jednym znaczeniu zgodnie z którym A lub B oznacza: A, B, A+B. Jest to tak zwana alternatywa łączna, pozwalająca na połączenie dwóch zdań (wypowiedzi) równorzędnych. Potwierdzeniem owych twierdzeń jest stanowisko zaprezentowane przez profesora Z. Ziembińskiego, w podręczniku pt. "Logika praktyczna", w którym zawarte są przykłady użycia "lub" oraz "albo": "1. Nabywca otrzymał części zamienne lub bon na bezpłatną naprawę. 2. Nabywca otrzymał części zamienne albo bon na bezpłatną naprawę. W pierwszym przypadku stwierdza się, że nabywca otrzymał przynajmniej jedno, a nie wyklucza się, że otrzymał i części i bon. W drugim przypadku stwierdza się, że otrzymał jedno i tylko jedno z tych dwóch."

Nie ma przy tym znaczenia czy pojęcia "restrukturyzacji" i "reorientacji" są zakresowo tożsame, jeżeli alternatywa (łączna) zdań składowych jest prawdziwa (z punktu widzenia zasad logiki), jeśli co najmniej jedno (zdanie)z nich jest prawdziwe. Innymi słowy alternatywa (łączna) jest wtedy fałszywa, gdy oba zdania są fałszywe. W analizowanej sprawie ma to o tyle znaczenie, że wystarczy, by strona dokonała "restrukturyzacji" albo "reorientacji" (działalności gospodarczej).

Naczelny Sąd Administracyjny częściowo podziela spostrzeżenia autora skargi kasacyjnej dotyczące przesłanki "tworzenia dodatkowych miejsc pracy", która, wg niego, powinna odnosić się do "dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa". Wskazuje na to ciągłość logiczna oraz spójność składniowa złożenia wyrazów "lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem", w którym "dywersyfikacji zatrudnienia" przyporządkowane jest wyrażenie przysłówkowe "w drodze...." . Nie bez znaczenia dla podjętej oceny jest oddzielenie drugiego spójnika "lub" przecinkiem od złożenia "restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej", co wskazuje na odrębność treściową części wypowiedzi po przecinku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przed spójnikiem "lub" prawie nigdy nie stawiamy przecinka. Jedynie gdy słowo "lub" rozpoczyna dopowiedzenie bądź wtrącenie, można przed nim postawić przecinek.

Zatem ustawodawca, uwzględniając charakter wtrącenia, wiąże "tworzenie nowych miejsc pracy poza tym sektorem" (rybactwa) tylko z "dywersyfikacją zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa", ponieważ w wypowiedzi ustawodawcy z § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia, tylko zwrot "dywersyfikacja zatrudnienia" odnosi się treściowo, logicznie i składniowo także do "sektora rybactwa".

Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że zwrot "w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem" jest wypowiedzią umieszczoną po przecinku, zatem odnosi się zarówno do "dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa", jak też do "restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej". Z uwagi na to, że przedmiotem rozporządzenia oraz przedmiotem przepisów ustawy, w której zawarto delegację do wydania rozporządzenia (art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, Dz. U. Nr 72, poz. 619 i Nr 157, poz. 1241) jest prowadzona działalność (gospodarcza) rybacka, należy, uwzględniając § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia {"Rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej (...) obejmującą następujące środki: rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje polegające na: restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej (...) w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem"} działalność gospodarczą odnieść do działalności "rybackiej". Skoro reorientacja/restrukturyzacja działalności gospodarczej może dotyczyć tylko działalności rybackiej – na co wskazuje sam autor skargi kasacyjnej w treści wniosku, to także "tworzenie dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem" dotyczy właśnie sektora rybackiego. Mając na uwadze łączący zwrot "dywersyfikacji zatrudnienia..." spójnik "lub" z całością poprzedzającego zdania, jak też znaczenie alternatywy łącznej, to jest spójnika "lub" łączącego nazwę "restrukturyzacji" i "reorientacji", jak też powiązanie treściowe "działalności gospodarczej" zarówno z restrukturyzacją jak i reorientacją, należy przyjąć treść § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia, która uwzględnia prawidłowość reguł składniowych oraz znaczeń wszystkich użytych wyrazów – z uwzględnieniem oczywiści założenia prawidłowości stosowania reguł interpunkcyjnych. Oznacza to, że warunkiem wypłaty (przyznania) stronie pomocy finansowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) jest wystąpienie wszystkich jednocześnie lub choćby tylko jednej albo dwóch z (wymienionych powyżej) przesłanek, to jest: reorientacji działalności gospodarczej lub restrukturyzacji działalności gospodarczej lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa – z tym zastrzeżeniem, że zarówno reorganizacja, jak i reorientacja oraz dywersyfikacja zatrudnienia powinny nastąpić w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem (rybackim).

Powiązanie "restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej, lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem" oznacza uwzględnienie w prawie strony do uzyskania pomocy finansowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu..., także wskazań z upoważnienia ustawowego z art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego w zw. z art. 3 pkt 1 - 4 tej ustawy. Oś priorytetowa 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, obejmuje środki dotyczące wyłącznie dywersyfikowanie działalności rybaków (a) wzmocnienie konkurencyjności obszarów zależnych głównie od rybactwa; b) restrukturyzację i reorientację działalności gospodarczej, w szczególności przez propagowanie ekoturystyki, pod warunkiem że działania te nie powodują zwiększenia nakładu połowowego ;c) działania w zakresie dywersyfikacji poprzez propagowanie zróżnicowanego zatrudnienia rybaków w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza sektorem rybactwa; d) podnoszenie wartości produktów rybactwa; e) wspieranie infrastruktury drobnego rybactwa i turystycznej oraz usług na rzecz małych społeczności rybackich; f) ochronę środowiska w obszarach zależnych głównie od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności, regenerację i rozwój osad oraz wiosek przybrzeżnych, gdzie prowadzi się działalność należącą do sektora rybactwa, a także ochronę i poprawę dziedzictwa przyrodniczego oraz architektonicznego; g) przywrócenie potencjału produkcyjnego sektora rybactwa w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej lub przemysłowej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania Osi 4 nie mają na celu wzmocnienia potencjału sektora rybackiego, a do tego sprowadzałoby się zaakceptowanie argumentacji ze skargi kasacyjnej – niezależnie już od oczywistej nieprawidłowości zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej rozumienia prawa.

Zrozumienie u Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują założenia poglądów autora skargi kasacyjnej, z których wynika, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi .... polegającej na tym, że pod pojęciem restrukturyzacji i reorientacji należy rozumieć działalność ukierunkowaną poza sektorem rybactwa oraz rozszerzenie źródeł swych dochodów o dziedziny niezwiązane bezpośrednio z rybactwem. Jednakże NSA zauważa, że w treści przywołanego przepisu zostały przewidziane takie regulacje ograniczeń w przyznaniu pomocy, w których ustawodawca powiązał wyłącznie dokonywanie "restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej" z działalnością polegającą na tworzeniu nowych miejsc pracy poza tym sektorem. Jak wskazano powyżej, jedynie z dywersyfikacją zatrudnienia jest związany obowiązek tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza sektorem (rybackim), natomiast zakres przywołanego "sektora" i zwrotu "poza sektorem" jest wyznaczony przez rodzaj prowadzonej już przez stronę działalności gospodarczej.

Z tych powodów zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 lit b rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej wykładni, nie mogą być skuteczne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady WE NR 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE L z dnia 15 sierpnia 2006 r.), to jest art. 43 ust. 1 i 2 lit. b) oraz art. 44 ust. 1 lit. b, w zw. z art. 19 lit. d), lit. e), lit. g) i lit. h), w zw. z art. 4 lit. a), c), d), w świetle pkt. 3 i 30 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r., w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE seria L z dnia 15 sierpnia 2008 r., nr 233, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że strona nie wykazała, by w sprawie został popełniony błąd wykładni, polegający na przyjęciu, że cel finansowania w ramach osi priorytetowej 4 polega jedynie na reorientacji gospodarczej. W szczególności, strona nie wykazała, by pomoc przyznawana w ramach tej osi miała prowadzić do restrukturyzacji (w tym technologicznej) działalności prowadzonej w sektorze rybackim. Wykazanie wadliwości wykładni lub zastosowania prawa jest natomiast warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wadliwy jest wniosek wywiedziony przez autora skargi kasacyjnej z treści art. 44 ust. 1 lit b Rozporządzenia w sprawie EFR, że pomoc dla przedsiębiorstw działających w sektorze rybactwa ma prowadzić do "unowocześnienia przedsiębiorstw działających w tej branży i zwiększenia ich możliwości produkcyjnych" (s 5 skargi kasacyjnej). W szczególności z treści tego przepisu wynika wręcz coś przeciwnego: "Wsparcie zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa może być udzielane na restrukturyzację i reorientację działalności gospodarczej, w szczególności przez propagowanie ekoturystyki, pod warunkiem że działania te nie powodują zwiększenia nakładu połowowego". Już z końcowej części przywołanego przez stronę przepisu wynika zakaz zwiększania "nakładu połowowego", czyli także ilości dni, w których statek zajmuje się połowem. Także "propagowanie ekoturystyki" nie jest przejawem "zwiększenia możliwości produkcyjnych" przedsiębiorstw rybackich (s. 5 skargi kasacyjnej).

Zdaniem NSA, przywołaną przez skarżącego kasacyjnie treść art. 43 ust. 2 lit b Rozporządzenia w sprawie EFR (utrzymanie i tworzenie miejsc pracy na obszarach zależnych głównie od rybactwa w drodze wsparcia dywersyfikacji lub restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej obszarów stojących w obliczu problemów społeczno-gospodarczych w wyniku zmian w sektorze rybactwa) należy rozpatrywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów, choćby z tego samego ustępu, tego przepisu. Środki na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa mają na celu także a) utrzymanie dobrobytu gospodarczego i społecznego tych obszarów (...) jak też c) wspieranie jakości środowiska przybrzeżnego. Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie organów oraz polskie prawo jest wyrazem "wsparcia dywersyfikacji lub restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej obszarów stojących w obliczu problemów społeczno-gospodarczych w wyniku zmian w sektorze rybactwa" – skoro stymuluje zatrudnienie poza sektorem "rybackim".

Autor skargi kasacyjnej, powołując się na wybrane przepisy (lub fragmenty przepisów) Rozporządzenia w sprawie EFR, zdaje się nie dostrzegać, że poszczególne przepisy rozporządzenia zawierają zróżnicowane obowiązki dla adresatów. Przejawy wykonania niektórych (ogólnych) wskazań z Rozporządzenia można traktować jako przejaw naruszenia innych przepisów Rozporządzenia. W żadnym natomiast wypadku przytoczenie treści dowolnie wybranych przepisów Rozporządzenia nie wyczerpuje znamion należytego sporządzenia skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, wykazanie błędu wykładni w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ warunkiem skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej, jest wykazanie wadliwości rozumienia lub stosowania prawa. Tej ostatniej czynności autor skargi kasacyjnej nie wykonał.

I tak "wytyczne programu operacyjnego, o których mowa w art. 19 mogą być realizowane poprzez różne działania, nie tylko te powołane przez autora skargi kasacyjnej w skardze kasacyjnej. Wytyczne te mogą być realizowane także, jak wskazano w treści Rozporządzenia, poprzez poprawę sytuacji zasobów ludzkich w sektorze rybactwa poprzez operacje mające na celu podnoszenie i zwiększanie różnorodności umiejętności zawodowych, rozwój uczenia się przez całe życie oraz poprawę warunków i bezpieczeństwa pracy (lit f), czy "poprawę harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działalności gospodarczej, zatrudnienia i zasobów ludzkich, jak również ochrony środowiska i poprawy jego stanu".

Gdyby wnoszący skargę kasacyjną zdecydował się na przytoczenie całego pkt 30 Preambuły do Rozporządzenia, a nie tylko fragmentu tego punktu, czytający skargę kasacyjną miałby szansę w pełni zrozumieć intencje ustawodawcy europejskiego, który "(...) zapewniając jednocześnie ekonomiczną żywotność tych sektorów (także rybołówstwa i akwakultury) wskazał, że "(w tym celu) należy określić ograniczoną liczbę priorytetowych celów w zakresie pomocy (...)". Z punktu tego nie wynika sprzeczność stosowanych w sprawie przepisów polskiego rozporządzenia, jak też konkretne "cele w zakresie pomocy," które zostały w sprawie naruszone. Celów tych nie wskazał także autor skargi kasacyjnej. Natomiast ustawodawca europejski sam zasygnalizował konieczność obrania ograniczonej liczby priorytetowych celów.

Odnosząc się do naruszenia art. 43 ust. 4, w zw. z art. 43 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia w sprawie EFR, poprzez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny zaważa, że strona nie wykazała, by restrukturyzacja technologiczna w niniejszej sprawie — przy spełnieniu wymagań określonych w przepisach, kwalifikowała się do przyznania dofinansowania. W szczególności, strona zwracała się o przyznanie pomocy na podstawie przepisów ustawy o 3 kwietnia 2009 r o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków... Na podstawie tych przepisów został oceniony wniosek strony, także przez Sąd I instancji. Sąd zauważa jednakże, że zgodnie z art. 43 ust. 2 Rozporządzenia EFR środki na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa mają na celu obok (b) utrzymania i tworzenia miejsc pracy na obszarach zależnych głównie od rybactwa w drodze wsparcia dywersyfikacji lub restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej obszarów stojących w obliczu problemów społeczno-gospodarczych w wyniku zmian w sektorze rybactwa, także (a) utrzymanie dobrobytu gospodarczego i społecznego tych obszarów oraz podniesienie wartości dodanej produktów rybołówstwa i akwakultury. Zatem pomoc przyznawana powinna być z uwzględnieniem wszystkich zmiennych z przywołanego przepisu, to jest także z uwzględnieniem, obok "tworzenia nowych miejsc pracy" w szczególny sposób, bo "w drodze wsparcia dywersyfikacji lub restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej", także z uwzględnieniem "zachowania dobrobytu", oraz "podniesienia wartości dodanej produktów rybołówstwa i akwakultury". Sposób udzielania pomocy, o którym mowa w ust. 4 przywołanego przepisu jest konsekwencją udzielenia pomocy w ogóle na podstawie ust. 2.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał w treści skargi kasacyjnej, by sfinansowanie "restrukturyzacji lub reorientacji działalności gospodarczej, lub dywersyfikacji zatrudnienia osób mających pracę związaną z sektorem rybactwa, w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza tym sektorem" ( § 1 ust. 2 lit b rozporządzenia z 2009 r), nie realizowało w warunkach panujących w kraju (i w Europie), celów zakreślonych w Rozporządzeniu EFR.

Z tych powodów art. 43 ust. 4, w zw. z art. 43 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia w sprawie EFR, poprzez błędną wykładnię jest nieuzasadniony.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 oraz 44 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia w sprawie EFR, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że restrukturyzacja gospodarcza oraz społeczna zmierzająca do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa nie mieści w sobie pojęcia restrukturyzacji technologicznej, podczas gdy restrukturyzacja technologiczna mieści się w pojęciu restrukturyzacji gospodarczej oraz społecznej, zmierzającej do aktywizacji społeczności na obszarach zależnych od rybactwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z treści wyroku Sądu I instancji oraz z treści § 1 ust. 2 pkt b rozporządzenia z 2009 r wynika, że przyznanie pomocy jest dopuszczalne pod warunkiem tworzenia nowych miejsc pracy poza sektorem (rybackim). Zatem warunkiem przyznania pomocy nie jest tworzenie miejsc pracy w ramach zmian technologicznych w sektorze rybackim, lecz tworzenie miejsc pracy poza sektorem rybackim. Natomiast strona nie wskazała powodów przyjętego przez nią poglądu, zgodnie z którym "prawidłowa wykładnia przepisów Rozporządzenia w sprawie EFR powinna zmierzać w kierunku zakwalifikowania o restrukturyzacji gospodarczej oraz do restrukturyzacji społecznej zmierzającej do aktywizowania społeczności na obszarach zależnych od rybactwa, także operacji polegającej na restrukturyzacji technologicznej". W szczególności wniosek taki nie wynika z przywołanych przepisów Rozporządzenia EFR. Co więcej, zdaniem NSA, z przepisów Rozporządzenia EFR wprost wynika, że wsparcie zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa może być udzielane na działania w zakresie dywersyfikacji poprzez propagowanie zróżnicowanego zatrudnienia rybaków w drodze tworzenia dodatkowych miejsc pracy poza sektorem rybactwa (art. 44 Kwalifikujące środki) ust. 1 lic c Rozporządzenia). Niewskazane jest pomijanie w procesie wykładni i stosowania prawa niektórych przepisów czy norm i stosowanie jedynie wybranych, co zdaje się czynić w sprawie autor skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490).