Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 549/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 153, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2, par. 14 ust. 2 pkt 1c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust.2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 55, art. 61 ust. 1, 6, 7, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 4, par. 8, par. 9 ust. 1 -3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 sierpnia 2012r. na skutek skargi P. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] lutego 2012r. ustalającą dla Spółki A (dalej [...]) warunki zabudowy dla budowy budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] ark. mapy [...], obręb J., położonej w J. Nadto Sąd orzekł o kosztach postępowania i wskazał, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp, a zwłaszcza przesłanki określonej w pkt 1 tego przepisu w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mianowicie, organ I instancji przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczył się jedynie do ustalenia funkcji terenu w granicach obszaru analizowanego. Organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, lecz również ustalić, czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego.

Organ ograniczył się do dołączenia do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rzekomej "analizy zagospodarowania przestrzennego w formie opisowej" (bez części graficznej obrazującej chociażby granice obszaru analizowanego - § 3 ust. 2 rozp.), a następnie do decyzji Burmistrza dołączono tę właśnie "analizę zagospodarowania przestrzennego w formie opisowej" oraz "analizę funkcji oraz zagospodarowania terenu w formie graficznej". Zarówno w analizie tekstowej dołączonej do projektu decyzji, jak i do decyzji w żaden sposób nie zbadano jaka może być na tle zabudowy w sąsiedztwie obowiązująca linia nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozp.), wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy (§ 6 rozp.), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozp.) oraz geometria dachu (§ 8 rozp.). Analiza w powołanym zakresie została sprowadzona jedynie do określenia, że w obszarze analizowanym istnieje funkcja mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa (k. 56 akt adm.).

Decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2012 r. nie zawierała wymaganych załączników w postaci wyników analizy w formie tekstowej (§ 9 ust. 2 rozp.). Część tekstowa dołączonej do decyzji "analizy zagospodarowania przestrzennego w formie opisowej" nie zawiera wyników ustalenia poszczególnych cech, parametrów i wskaźników określonych w § 4-8 rozporządzenia, w oparciu o które można by jednoznacznie stwierdzić dlaczego Burmistrz zgodził się na przyjęcie, że planowany obiekt ma mieć maksymalną powierzchnię zabudowy 980 m2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – maksymalnie 3,5 m, wysokość do kalenicy – maksymalnie 7 m, jedną kondygnację, szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 29 m i dach wielospadowy o kącie nachylenia 21º.

Sąd wskazał, że granice obszaru analizowanego, zaznaczonego na części graficznej analizy dołączonej do decyzji I instancji zostały określone z naruszeniem § 3 ust. rozporządzenia. Organ I instancji zakreślając granice obszaru analizowanego od strony wschodniej działki objętej inwestycją zachował odległość trzykrotnej szerokości frontu działki, zaś tak od strony północnej, zachodniej, jak i południowej odległości te są znacznie mniejsze.

Sąd nakazał organowi I instancji przeprowadzenie w sposób rzetelny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokonanie oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił dla Spółki A warunki zabudowy dla budowy budynku handlowego z rozbiórką istniejącego obiektu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz 3 masztami flagowymi i podświetlanym bilbordem reklamowym na działce nr [...] położonej w J.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ w pierwszej kolejności powtórzył treść uzasadnienia uchylonej decyzji z [...] lutego 2012r. i wskazał, że po złożeniu przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie lokalizacji planowanej inwestycji, określenie sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę, odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz o dostarczenie oryginału mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, katastralnej. Inwestor uzupełnił braki. Zdaniem Burmistrza przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest na podstawie kontynuacji funkcji i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa dnia 9 stycznia 2012 r. zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, prawie wglądu do akt, zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Nie wpłynęły jednak żadne wnioski ani uwagi. Ze względu na lokalizację inwestycji przy drodze wojewódzkiej – ul. [...], projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w P.

Następnie z uwagi na wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2012r. organ i instancji pismem z dnia 16 listopada 2012r. wezwał inwestora o uzupełnienie dokumentacji sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu o nowe mapy w celu przeprowadzenia ponownej analizy terenu. Dnia 19 listopada 2012r. inwestor uzupełnił zaistniałe braki. Dnia 4 grudnia 2012r. zgodnie z przepisami prawa zawiadomiono strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, prawie wglądu do akt, zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Na powyższe zawiadomienie nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi.

W związku ze złożonością procedury oraz koniecznością przygotowania szczegółowej analizy obszaru wyznaczonego w sąsiedztwie wnioskowanej działki zgodnie z przepisami prawa oraz wyrokiem Sądu dnia 12 grudnia 2012r. i 15 stycznia 2013r. postanowieniem przedłużono termin do wydania przedmiotowej decyzji. Jednocześnie ponownie wskazano możliwość zapoznania się przez strony ze zgromadzonymi materiałami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K., domagając się jej uchylenia w całości. Zarzucił organowi I instancji określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący podniósł też, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z 29 sierpnia 2012r. Nadto zarzucił, że parametry budynku określone w decyzji różnią się od tych wskazanych we wniosku inwestora z 20 grudnia 2011r. Organ naruszył również przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 §2 kpa gdyż nie zawiadomił strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2013r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia stwierdziło, że z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że objęto nią obszar obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki tj. 132 m wokół terenu inwestycji i został zwiększony w niektórych przypadkach tak aby objąć analizą całe działki. Kolegium wskazało, że w wyznaczonym obszarze analizowanym działki sąsiednie ([...] , [...] oraz kilka innych działek) są zabudowane budynkami o funkcji usługowej. Taki sposób zagospodarowania pozwala na uznanie dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. dla planowanej inwestycji ustalono linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce[...], co wynika z załącznika graficznego.

Intensywność zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 11,06 % do 100% ( średnia 55,53%). Dla planowanej inwestycji nakazano zachowanie 9 % powierzchni wnioskowanej działki jako powierzchni biologicznie czynnej. Przy czym powierzchnię zabudowy dla planowanego budynku wskazano max. 980,0m2

Zabudowa w obszarze analizowanym jest zróżnicowana: występują budynki posiadające od 1 - 5 kondygnacji; szerokość elewacji frontowej od 6,0 - 46,0m; ukształtowanie połaci dachowych: dwuspadowe, wielospadowe i płaskie (z przewagą dwuspadowych ) o kącie nachylenia 5-10 stopni przy dachach płaskich i 15-60 stopni przy dachach stromych; wysokość budynków od 6,0 do 16,0m; wysokość górnej elewacji frontowej ( gzymsu) od 3,50m- 15,50m. Zróżnicowane gabaryty pozwalają na określenie tych parametrów dla planowanego budynku jak w zaskarżonej decyzji, a mianowicie : wysokość górnej elewacji frontowej max. 3,50m; liczba kondygnacji 1; szerokość elewacji frontowej max. 29,0m; dach wielospadowy o kacie nachylenia 21 stopni i wysokości kalenicy max. 7,00m.

W ocenie Kolegium taki stan zagospodarowania potwierdza możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji jako kontynuacji istniejącej funkcji, w tym linii zabudowy gabarytów i formy architektonicznej jak również intensywności wykorzystania terenu. Skoro wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5, to organ zobowiązany był uwzględnić wniosek i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Mając na względzie ochronę interesów osób trzecich w decyzji organu I instancji wprowadzono stosowne zapisy: zobowiązanie inwestora do zastosowania takich rozwiązań aby nie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiednie w zakresie zanieczyszczenia powietrza, hałasu i drgań. Planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może również ograniczać dostępu do drogi publicznej dla innych działek, zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach oraz nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...] zł.

Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie,

- art. 107 §3 kpa przez jego niepełne zastosowanie,

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie,

- art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie,

- § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, polegające na wadliwym wykonaniu analizy.

W ocenie skarżącego Burmistrz całkowicie zignorował wskazania Sądu, a to co zrobił jest tylko upozorowaniem analizy, zamiast jednej mapy do analizy użyto czterech map (załączniki 3.1, 3.2, 3.3, 3.4). Wyznaczony obszar jest nieczytelny. Należało albo mapy skleić tak by obszar był widoczny lub też dokonać analizy na mapie o innej skali tj. 1 : 1000.

Nadto skarżący wskazał, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1) dokonuje się poprzez sprawdzenie, czy istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi, bo tylko w takim wypadku obowiązującą linię zabudowy można wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy (§ 4 ust. 2).

Takiego sprawdzenia organ nie dokonał. Ponadto, wbrew zapisom zawartych w decyzjach, na żadnym załączniku graficznym nie ustalono i nie zaznaczono obowiązującej linii zabudowy. Z oznaczenia na mapie wynika natomiast, że zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która jest innego rodzaju lina zabudowy. Nadto linia zabudowy w niniejszej prawie winna być wyznaczona z trzech stron, skoro działka stanowi tzw. działkę narożnikową. Z uzasadnienia decyzji ani z analizy nie wynika dlaczego linie zabudowy tak zostały poprowadzone i dlaczego nie są obowiązującymi, a tylko nieprzekraczalnymi liniami.

Skarżący zakwestionował wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 55,53 %. Po dodaniu wszystkich wartości z kolumny drugiej z 86 pozycji (tyle zawiera tabela) i podzieleniu ich przez tę liczbę (86) średni wskaźnik wynosi 34,96 %. Ponadto organ wskazał wnioskowany parametr wynoszący 38,29 %, który nie wiadomo jak został wyliczony

Ustawodawca przewidział co prawda dopuszczenie innego wskaźnika (§ 5 ust. 2), ale niemożność zastosowania średniego wskaźnika może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie odstępstwa w żaden sposób nie uzasadniono.

Następnie skarżący wskazał, że zestawienie szerokości elewacji frontowych zawarto w kolumnie trzeciej załącznika Nr 4 do decyzji, ale średnia szerokość nie została wyliczona, a zatem cel analizy nie został osiągnięty. Ponadto w tabeli wpisano parametr wnioskowany wynoszący 29,00 m, gdy z wniosku inwestora wynika 36 m. Odstępstwa w żaden sposób nie uzasadniono, a ponadto organ ma obowiązek jedynie sprawdzić zgodność wniosku. Nie jest natomiast uprawniony do jego modyfikacji.

Podobnie nie wskazano średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wpisano wnioskowany parametr gzymsu wynoszący 6 m, gdy tymczasem z wniosku inwestora wynika wysokość 3,5 m i również nie wyjaśniono tego odstępstwa. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy wyznaczona wysokość (3,5 m) została wyznaczona na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, czy też w inny sposób (ust. 3 lub ust. 4). Nie uśredniono zestawienia kątów nachylenia, wysokości głównej kalenicy oraz układu połaci dachowych wskazanych odpowiednio w kolumnie 6, 5 i 7 załącznika Nr 4 do decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w ogóle nie odniosło się do wypunktowanych zarzutów zawartych w odwołaniu oraz do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 07.03.2013 r., doręczonego organowi w dniu 08 marca 2013 r. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. SKO niczego takiego jednak nie uczyniło.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej zwana "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały podjęte z naruszeniem powyższego przepisu art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji organy nie usunęły naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art.107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co przełożyło się na nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z rozbiórką istniejącego obiektu handlowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną oraz 3 masztami flagowymi i bilbordem reklamowym na działce nr [...] w J.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Nadto w myśl przepisu art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej rozporządzenie). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Według z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji.

Słusznie wskazuje skarżący, że w niniejszej sprawie nadal brak prawidłowej analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy. W istocie brak części graficznej analizy oraz części graficznej decyzji o warunkach zabudowy stanowiących niezbędny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie cztery mapy, ale na żadnej z nich nie wyznaczono w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 rozporządzenia na jednej całościowej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy), zakreślić należy wokół działki inwestycyjnej w postaci koła obszar służący do dalszej analizy funkcji i cech zabudowy. Promień tego "koła", z centralnie w środku zaznaczoną działką inwestora, ma wynosić trzykrotność szerokości frontu działki inwestora, nie mniejszą niż 50 metrów, i poprowadzić go należy od każdego narożnika działki objętej wnioskiem.

Z akt sprawy nie wynika przy tym, jaka jest szerokość frontu działki, według której wyznaczyć należy obszar analizowany. Wprawdzie organ wskazał, że jest to 44m, tymczasem wartość ta nie wynika z treści wniosku o wydanie decyzji, ani z obliczeń odległości szerokości frontowej działki wskazanych na mapach załączonych przez inwestora do wniosku o warunki zabudowy (k. 4, 5, 8 akt adm. I inst.), czy też z innych dokumentów, czy pism w sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz 1287 z późn. zm.).

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

Wobec powyższego przeprowadzona przez organ analiza funkcji i cech zabudowy oraz tabelaryczne zestawienie cech zabudowy na analizowanym terenie według zestawienia 86 działek nie wynika z części graficznej analizy. Na części graficznej analizy zaznaczyć bowiem należy linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, w celu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Na żadnej z części map dołączonych do akt sprawy organ nie wyznaczył linii istniejącej zabudowy i na jej podstawie brak obowiązującej linii nowej zabudowy, o której mowa w §4 ust. 1 rozporządzenia.

Na mapie zaznaczyć należy na każdej z działek znajdującej się na terenie analizowanym procent wielkości zabudowy w stosunku do wielkości tej działki, co następnie posłuży do wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem.

Dalej, na mapie zaznaczyć należy, przy każdej z działek objętej analizą, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, co pozwoli wyznaczyć średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20 %, co w konsekwencji wyznaczy szerokość elewacji dla nowej zabudowy.

W ten sam sposób zaznaczyć należy na mapie istniejące wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, gzymsów lub attyk oraz geometrie dachów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Tak opisana część graficzna analizy cech i funkcji istniejącej zabudowy może dopiero stanowić podstawę do wskazanych danych w części tabelarycznej, stanowi bowiem potwierdzenie parametrów rzeczywiście istniejącej zabudowy, pozwoli na uśrednienie tych danych i wyznaczenie parametrów nowej zabudowy zgodnie z §4 ust. 1, §5 ust. 1, §6 ust. 1, §7 ust. 1 i §8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Następnie, dopiero gdy to wynika z analizy, zwłaszcza z jej części graficznej, można przejść do wyznaczania parametrów dla nowej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wskaźników ustalonych dla istniejącej zabudowy zgodnie z §4 ust. 4, §5 ust. 2, §6 ust. 2, §7 ust. 4 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie brak graficznego opracowania analizy cech i funkcji istniejącej zabudowy, zatem dane wskazane w tabeli nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W konsekwencji brak powyższego opracowania stanowi brak niezbędnego elementu dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Słusznie wskazuje skarżący, że oprócz zestawienia tabelarycznego (k. 139 akt adm. I instancji) z materiału dowodowego nie wynika na jakiej podstawie organy ustaliły istniejące wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek znajdujących się na obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia). Nadto błędne jest wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na przedmiotowym terenie. Organ również nie doniósł się do zawnioskowanej intensywności zabudowy wskazanej we wniosku o warunki zabudowy, czy planowana zabudowa mieści się w średnim wskaźniku, czy wymagane jest zastosowanie dopuszczalnego odstępstwa od średniej wielkości zabudowy wraz z uzasadnieniem (§5 ust. 2 rozporządzenia).

Nadto zestawienie wskazanych w tabeli wnioskowanych parametrów zabudowy dotyczącej szerokości elewacji frontowej i wysokości gzymsu budynku nie przystaje do tych wskazanych przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Mając powyższe na względzie brak jest pełnego materiału dowodowego oraz prawidłowych wyliczeń, w oparciu o które można by jednoznacznie stwierdzić dlaczego Burmistrz zgodził się na przyjęcie, że planowany obiekt ma mieć maksymalną powierzchnię zabudowy 980 m², wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – maksymalnie 3,5 m, wysokość do kalenicy – maksymalnie 7 m, jedną kondygnację, szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 29 m i dach wielospadowy o kącie nachylenia 21º. Naruszono zatem przepisy art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa.

Powtórzyć zatem należy za wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 29 sierpnia 2012r., że w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnienia, na jakiej podstawie stwierdzono, że przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp, a zwłaszcza przesłanki określonej w pkt 1 tego przepisu w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, Kolegium po raz kolejny ograniczyło się bowiem jedynie do powtórzenia rozstrzygnięcia organu I instancji, bez szerszego uzasadnienia tego stanowiska, a zwłaszcza poparcia go prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Kolegium bez głębszej argumentacji stwierdziło, że skoro spełnione są warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, to organ zobowiązany był uwzględnić wniosek i wydać decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem, jak wskazano powyżej postępowanie dowodowe obarczone było brakami tego rodzaju, że uniemożliwiły ustalenie, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwalające na określenie wymaganych warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp są nadal niewyczerpujące. Do ustalenia zatem, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym można zatem dojść jedynie w wyniku rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, zawierającej prawidłową część graficzną. To bowiem w oparciu o nią ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie (szeroko pojętym) zabudowy. W ten sposób organ odwoławczy naruszył art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa.

Nadto uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w powyższym zakresie mógł dokonać tylko organ I instancji, zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także §3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie (braki co do obligatoryjnego elementów decyzji, w tym złączników) na podstawie ustalonego w sposób niepełny stanu faktycznego. W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi w sposób rzetelny analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniwszy powyższe wskazania Sądu, a następnie dokona oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Mając na względzie wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu, mając na względzie charakter sprawy, wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi radcy pełnomocnika skarżącego. W niniejszej sprawie wady postępowania administracyjnego były na tyle oczywiste, że pełnomocnik skarżącego nie był zmuszony do formułowania skomplikowanych wywodów prawnych na poparcie powołanych zarzutów. W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu było zasądzenie jego wynagrodzenia według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 240 zł. Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, oraz kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie III wyroku.