Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 986/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 31 marca 2020 r. nr XX/104/2020 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XX/104/2020 z dnia 31 marca 2020 r. Rada Gminy w Jeziorach Wielkich, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jeziora Wielkie, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Mogilnie, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości w oparciu o podniesione zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

- art. 11a ust. 2 uoz poprzez brak precyzyjnego określenia podmiotów i organizacji wyznaczonych do wykonania Programu w § 2 ust. 3 Programu;

- art. 11 ust. 2 pkt 2 uoz poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania oraz niewskazanie sposobu realizacji tych zadań w § 4 Programu;

- art. 11 ust. 2 pkt 4 uoz poprzez brak określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt w § 7 ust. 1 Programu;

- art. 11 ust. 2 pkt 7 i 8 Programu poprzez bezpodstawne zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt domowych i gospodarskich w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Programu;

- art. 11 ust. 5 uoz polegające na określeniu przez organ stanowiący gminy sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu poprzez brak przydzielenia konkretnych środków pieniężnych na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz posłużeniu się niespełniającym wymogów przepisu delegującego sformułowaniem – "na realizację Programu (...) planuje się kwotę" - w § 11 Programu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał przede wszystkim, że zaskarżoną uchwałę cechuje wysoki stopień ogólności oraz niedookreślenia w zakresie wskazania kręgu podmiotów odpowiedzialnych za realizację zapisów Programu (w § 2 ust. 3, § 4 ust. 3, § 7 ust. 1 Programu), sposobu realizacji ujętych w nim zadań (niewskazanie sposobu realizacji zadania polegającego na sprawowaniu opieki na wolno żyjącymi kotami w § 4 Programu) oraz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań Programu wraz z określeniem sposobu ich wydatkowania (w § 11 Programu), a także bezpodstawne zawężenie zakresu materii ustawowej stanowiącej podstawę jej wydania (modyfikacja i bezpodstawne zawężenie zakresu regulacji art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 uoz w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Programu) - co w konsekwencji czyni ją iluzoryczną, uniemożliwia zidentyfikowanie konkretnych podmiotów wykonujących poszczególne zadania oraz stanowi o nieprawidłowym zastosowaniu normy upoważniającej, a zatem o istotnym naruszeniu prawa. W ocenie Prokuratora ilość stwierdzonych uchybień oraz ich waga - zwłaszcza w zakresie niewłaściwego i niezupełnego określenia przez organ sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, kluczowego dla jego poprawnego wykonania - uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W następstwie powyższej skargi, Rada Gminy w Jeziorach Wielkich nadesłała odpowiedź na skargę podpisaną przez nieuprawniony do tego podmiot (Wiceprzewodniczącego Rady Gminy), a po wezwaniu Sądu do podpisania odpowiedzi na skargę przez przedstawiciela organu uprawnionego do jego reprezentacji lub do nadesłania podpisanego przez tego przedstawiciela odpisu odpowiedzi na skargę pod rygorem uznania, że organ nie udzielił odpowiedzi na skargę, Rada Gminy ponownie przedłożyła egzemplarz odpowiedzi na skargę podpisany przez nieuprawniony do tego podmiot – Przewodniczącego Rady Gminy. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ administracji nie udzielił odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy w Jeziorach Wielkich nr XX/104/2020 z dnia 31 marca 2020 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy w Jeziorach Wielkich uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 11a ust. 2 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa ma miejsce z jednej strony w sytuacji wykroczenia poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś w razie niewypełnienia zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.

Podkreślić należy również, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego wskazania na bliżej nieokreślonych wykonawców programu. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nie określenie w programie konkretnego podmiotu np. lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań, spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy, a ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Wymienione względy odpowiednio przemawiają też za koniecznością określenia w programie konkretnego sposobu realizacji zadań przewidzianych w programie oraz wskazują na potrzebę zrealizowania w sposób dookreślony i skonkretyzowany delegacji ustawowej określonej w mającej charakter iuris cogentis normie art. 11a ust. 5 uoz, obligującej radę gminy do wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Za powyższą oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a uoz. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" czy też stwierdzenie "Program (...) zawiera wskazanie wysokości środków (...) oraz sposób wydatkowania tych środków" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają, a także sposobów realizacji i finansowania tejże opieki.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd w pierwszej kolejności uznał za wadliwe oraz istotnie naruszające przepisy ustawy o ochronie zwierząt, regulacje zawarte w: § 2 ust. 3, § 4 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 Programu. Podkreślić należy w tym miejscu wspomnianą już wyżej potrzebę szczególnej konkretyzacji i dostosowania do lokalnych realiów zapisów przedmiotowej uchwały z uwagi na jej wykonawczy charakter. Program winien zatem regulować kwestie realizacji ustawowych zadań w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony jest wykonawcą programu oraz upoważniony jest do wykonywania poszczególnych zadań wynikających z zapisów uchwały. Wadliwym zatem w ocenie Sądu jest ogólne wskazanie w § 2 ust. 3 Programu na organizacje społeczne, stowarzyszenia, koła łowieckie oraz fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, jako na podmioty będące wykonawcami Programu. Z regulacji tej nie wynika bowiem, jakie konkretne podmioty, zgodnie z wolą organu uchwałodawczego, miałyby realizować Program i to w zakresie jakich zadań. Prawodawca lokalny, powołując jako współrealizatora programu bliżej nieokreślone organizacje społeczne, stowarzyszenia, koła łowieckie oraz fundacje (poza określoną w sposób prawidłowy Fundacją Powiatu Mogileńskiego z siedzibą w Bielicach) i nie różnicując przy tym ich kompetencji, powołał podmioty nieskonkretyzowane ani z nazwy, ani siedziby, stanowiąc ogólnie tylko o ich celach statutowych (ochrona zwierząt). Skoro Program ma być skutecznie realizowany na terenie gminy przez konkretne podmioty, to niedopuszczalnym jest zabieg blankietowego upoważnienia bez gwarancji, że któryś z ww. podmiotów to upoważnienie podejmie. Wskazać należy, że określenie w programie konkretnych podmiotów mających wykonywać zadania programu, wymaga ze swej istoty wcześniejszego porozumienia, uzgodnienia w tym zakresie pomiędzy tymi podmiotami, a radą gminy, co pozwala na odpowiednie zabezpieczenie wykonania zadań określonych przez ustawodawcę. Nie można zatem traktować konkretnego określenia podmiotów realizujących program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako nieuprawnionego nakładania obowiązków na te podmioty w drodze uchwały, gdyż zobowiązanie tychże podmiotów do wykonywania celów programu w zapisach uchwały przez organ, może być następstwem jedynie konsensualnego porozumienia, umowy zawartej pomiędzy tymi stronami, nigdy zaś dyskrecjonalnego przymuszenia ze strony organu. Z analogicznych przyczyn jak powyżej wskazane, Sąd za wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, uznał również zapisy § 4 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 Programu, ze względu na niewskazanie w ich ramach konkretnych podmiotów wykonujących zadanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, lecz jedynie ogólnikowe odwołanie się do jednostek pomocniczych gminy i niedookreślonych organizacji społecznych, a także nieokreślenie lekarza weterynarii mającego wykonywać zabiegi obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Ogólnikowość tych regulacji nie realizuje wykonawczego charakteru programu. Precyzyjne określnie podmiotów realizujących poszczególne zadnia objęte programem, jak wskazano powyżej, zabezpiecza faktyczne wykonanie tych zadań i tym samych stanowi o rzeczywistej, a nie pozornej opiece nad zwierzętami, co oczywiście nie wyklucza możliwości współpracy w trakcie danego roku także z innymi podmiotami np. organizacjami społecznymi w przypadku zaistnienia ku temu warunków oraz takiej potrzeby i możliwości. W zaskarżonej uchwale, także w ramach zadań poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i zapewnienia nad nimi opieki odwołano się ogólnikowo do nieskonkretyzowanych organizacji społecznych (§ 5 ust. 3 Programu) i organizacji pozarządowych (§ 3 ust. 3 Programu). Bezsprzecznie w zaskarżonej uchwale nie został określony także lekarz weterynarii mający realizować zadania obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zauważyć należy również, że z przepisu § 7 ust. 1 Programu nie wynika, że zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt ma wykonywać lekarz weterynarii zatrudniony i przeprowadzający zabiegi w schronisku, czy jakikolwiek innych lekarz weterynarii lub placówka możliwa do ustalenia na podstawie całości zapisów zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy mieć na względzie, że z normy art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz, określającej wymóg objęcia programem kwestii obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, wynika że zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt dotyczyć mają zwierząt w schronisku dla zwierząt, a więc zwierząt umieszczonych, przebywających w tym miejscu, co nie musi być tożsame z miejscem wykonywania tego rodzaju zabiegów. Z zapisów programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazujących na wykonywanie sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt nie można więc automatycznie wyprowadzać wniosku, że wskazane zabiegi mają być wykonywane przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt (w określonym schronisku może np. nie być warunków do wykonywania tego rodzaju zabiegów). Oznacza to, że na tle zapisów uchwały nie można w sposób jednoznaczny ustalić lekarza weterynarii wykonującego przedmiotowe zabiegi, nawet w zakresie jego adresu. Ponadto, w kontekście omawianej wadliwości przedmiotowej uchwały - polegającej na braku precyzyjnego wskazania konkretnych podmiotów wykonujących poszczególne zadania oraz zbyt dużej ogólności i niedookreśloności jej zapisów – należy wskazać na niekonsekwencję lokalnego prawodawcy w posługiwaniu się nazwą schroniska dla zwierząt. W § 5 ust. 3 Programu wskazano, że schronisko dla zwierząt, z którym Gmina podpisała umowę to Hotel dla Zwierząt i Ptactwa Domowego Gabinet Weterynaryjny, Schronisko, Centrum Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Adopcyjne z siedzibą Wojtyszki 18, 98-277 Brąszewice. Rada Gminy na gruncie zaskarżonej uchwały odnosząc się przypuszczalnie do tego samego podmiotu – co jednak może budzić wątpliwości z uwagi na operowanie przez organ na tle uchwały różnymi nazwami – wskazywała na "Hotel dla Zwierząt i Ptactwa Domowego Longin Siemiński, Wojtyszki 18, 98-277 Brąszewice" (§ 2 ust. 2), "schronisko" (§ 6 ust. 2, § 7), "Schronisko dla bezdomnych zwierząt w Wojtyszkach" (§ 11 ust. 2 pkt 1). W uchwale nie znajduje się ponadto żaden zapis, który wskazywałby na wprowadzenie przez organ skrótu, którym będzie się posługiwał w odniesieniu do ww. schroniska, z którym podpisano umowę w dalszej części uchwały. Powyższe może zatem znacznie utrudnić adresatom uchwały ustalenie tego, jaki konkretny podmiot wykonuje poszczególne zadania wynikające z Programu. Tym samym, stwierdzić należy, że Rada Gminy nie sprostała wymogowi wypełnienia delegacji ustawowej w sposób konkretny i jednoznaczny. Stanowi to o nienależytym wypełnieniu przez organ delegacji ustawowej. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program we wskazanym powyżej zakresie pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 858/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec powyższego, Sąd uznał, iż wszystkie przywołane powyżej regulacje Programu nie wypełniają należycie delegacji ustawowej, mają charakter niepełny, niekonkretny, niejednoznaczny i z tej przyczyny są istotnie wadliwe.

Ponadto, jak zasadnie wskazał Prokurator, wadliwość analizowanego powyżej § 4 Programu, dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami nie ogranicza się jedynie do uchybienia polegającego na niewskazaniu w § 4 ust. 3 Programu konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w tym zapisie. Należy bowiem zauważyć, że uchwałodawca nie określił na gruncie § 4 Programu prawidłowo sposobu realizacji zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu. Rada Gminy w regulacji tej ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania ogólnikowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb kotów w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora o istotnej wadliwości § 4 Programu także ze względu na nieokreślenie w nim w sposób prawidłowy trybu postępowania w ramach realizacji zadania dotyczącego sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami.

Prawodawca lokalny dopuścił się także zmodyfikowania treści ustawy w § 8 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 Programu. W myśl pierwszego z wymienionych zapisów "gmina Jeziora Wielkie zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt domowych i gospodarskich (...)". Drugi stanowi zaś, że "zapewnienie miejsca i opieki dla bezdomnych zwierząt gospodarskich realizowane będzie w gospodarstwie rolnym". Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz Program winien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zaś stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz – Program winien zawierać zapisy zapewniające całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W odniesieniu do § 8 ust. 1 Programu doszło zatem do zawężenia podmiotowego zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom domowym i gospodarskim, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz, gdyż przepis ten wymóg zapewniające całodobową opiekę weterynaryjną odnosi do zwierząt (co obejmuje też np. wolno żyjące koty), a nie jedynie bezdomnych zwierząt domowych i gospodarskich. Podobnie w § 10 ust. 1 Programu doszło do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, w sytuacji gdy zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz jest szerszy i obejmuje poza zwierzętami gospodarskimi bezdomnymi, szerszą kategorię tych zwierząt – w tym np. zwierzęta, które się zabłąkały lub uciekły i trwają czynności związane z ustaleniem ich właściciela, Jednocześnie zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 uoz, zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom ustawy o ochronie zwierząt. W powyższych przypadkach doszło zatem do naruszenia delegacji ustawowej jednoznacznie określonej w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 uoz, co musi skutkować stwierdzeniem istotnej wadliwości przepisów § 8 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 Programu.

Sąd za wadliwą uznał również regulację zawartą w § 11 Programu, uznając tym samym, iż organ niewłaściwie i w sposób niepełny wypełnił wynikający z art. 11a ust. 5 uoz wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które planuje przeznaczyć na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on prawidłowo oraz w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim na gruncie zaskarżonej uchwały nie dokonano podziału ww. środków przy uwzględnieniu wszystkich zadań ujętych w Programie. Pośród finansowanych przez organ zadań nie wyszczególniono bowiem opieki nad wolno żyjącymi kotami (w uchwale określono środki na zakup karmy dla zwierząt bezdomnych – tymczasem wskazane zadanie obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, która to nie ogranicza się jedynie – i nie została tak ograniczona w Programie - do ich dokarmiania), jak też usypiania ślepych miotów. Ponadto Rada Gminy podając wysokość środków finansowych, które zaplanowała na realizację Programu, podzieliła je na 5 punktów, przy czym zauważyć należy, iż punkt 1 ("zadania wykonywane w ramach prowadzenia Schroniska dla bezdomnych zwierząt w Wojtyszkach"), wyszczególnia w ramach katalogu otwartego 5 pozycji (a-e) – obejmujących zadania takie jak np.: odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizacja i kastracja zwierząt bezdomnych i kotów wolno żyjących czy też poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – niemniej kwota przydzielona na te cele nie została podzielona i przyporządkowana poszczególnym zadaniom, a wyłącznie przydzielona zbiorczo dla wszystkich tych zadań. Taki podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnioną przez organ w § 11 ust. 2 pkt 1 Programu cała grupę, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na wyszczególnione w ramach tej gruby zadania i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zauważyć należy, że w Programie nie zawarto też żadnych unormowań regulujących sam tryb/sposób wydatkowania środków finansowych (np. podstaw ich wydatkowania). Należy podkreślić, że wykonawczy i konkretny charakter programu, wiąże się z powinnością formułowania w nim norm w sposób dookreślony, jasny i czytelny, nie zaś niepełny, niejednoznaczny czy budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsca w przypadku zapisu § 11 Programu. W tym kontekście wskazać należy dodatkowo na niejasne i niezgodne z normą upoważniającą sformułowanie zwarte § 11 ust. 1 Programu, iż na realizację Programu na rok 2020 "planuje się" kwotę 90 000 zł, w sytuacji, gdy w art. 11a ust. 5 uoz mówi się wyraźnie o "przeznaczeniu" środków na realizację programu, a nie o "zaplanowaniu" tych środków. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji wynikającej z § 11 Programu, a w szczególności kwestia odstąpienia od wskazania konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich wyodrębnionych zadań Programu (nieprzyporządkowanie określonej kwoty środków finansowych do poszczególnych zadań, które ujęte zostały w Programie) oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, stanowią o istotnej wadliwości omawianego zapisu z uwagi na brak zrealizowania w nim w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz. Za sprzeczne z treścią art. 11a ust. 5 uoz uznać należy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowanie tegoż sposobu np. w zawieranych umowach cywilnoprawnych. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 uoz ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na samą faktyczną możliwość wykonania programu.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy w Jeziorach Wielkich delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Wskazać należy jednocześnie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18 – wszystkie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, mając na uwadze przede wszystkim ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego oraz wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań Programu, co ma kluczowe znaczenie dla wykonania przedmiotowej uchwały, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ppsa jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.