Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1538/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant referent Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej organ), działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej "kpa" oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1725), po rozpatrzeniu wniosku K. J. (dalej skarżący, strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania, wznowionego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., utrzymała w mocy ww. decyzję.

W dniu [...] maja 2017 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna K. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako "Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna") wydała decyzję, w której odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Powodem odmowy był uzyskany przez skarżącego negatywny wynik z egzaminu ustnego. Decyzją z [...] października 2017 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskie Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy ww. decyzję.

Pismem z 19 listopada 2017 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] października 2017 r.

Z kolei decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako "[...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna"), po ustaleniu, że spełnione zostały warunki w zakresie przygotowania zawodowego oraz po złożeniu egzaminu na uprawnienia budowlane z wynikiem pozytywnym orzekła o otrzymaniu przez skarżącego uprawnień budowalnych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie (Nr ewid. [...]).

W dniu 19 grudnia 2017 r. organ wezwał skarżącego do zajęcia stanowiska, czy w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu ustnego w dniu 30 listopada 2017 r. popiera swój wniosek z 19 listopada 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. W odpowiedzi na powyższe skarżący wniósł o rozpoznanie wniosku.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie nadania stronie uprawnień budowlanych.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie zawodowym architektów oraz inżynierów budownictwa umorzyła postępowanie wznowione postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, przeszkodą przedmiotową do ponownego rozstrzygnięcia - co do istoty - sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. była decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. o nadaniu stronie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Organ uznał, że w rezultacie jej wydania, nawet gdyby w sprawie zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie mógłby uchylić decyzji ostatecznej i wydać nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdyż sprawa będąca przedmiotem decyzji ostatecznej została wcześniej rozstrzygnięta co do istoty decyzją z [...] grudnia 2017 r. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, wydana na postawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ dotyczyłaby sprawy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucił organowi m.in. naruszenie art. 79a § 1 kpa poprzez niewskazanie, w piśmie informującym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały przez nią spełnione na dzień wysłania informacji oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do dowodów przedłożonych w toku postępowania. Jego zdaniem w wyniku wznowienia postępowania organ winien wydać decyzję merytoryczną, a w przypadku rozstrzygnięcia korzystnego dla strony, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie uchylić decyzję nadającą uprawnienia z [...] grudnia 2017 r.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem organu zakres wznowionego postępowania zdeterminowany jest zakresem podmiotowym i przedmiotowym żądania rozstrzygniętego decyzją ostateczną. Wznowione na mocy postanowienia z [...] lutego 2018 r. postępowanie ma bowiem na celu ponowne rozpoznanie żądania strony w sprawie nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które to uprawnienie strona nabyła na mocy decyzji z [...] grudnia 2017 r.

Organ nie podzielił zarzutów strony w zakresie wskazanego przez nią trybu postępowania, wskazując po pierwsze, że decyzja nadająca skarżącemu uprawnienia w tożsamym zakresie co decyzja z [...] grudnia 2017 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa byłaby dotknięta wadą nieważności jako wydana później; po drugie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nie miałaby podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż ewentualna decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, wydana na postawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w żadnym wypadku nie mogłaby być uznana za istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód w sprawie istniejący w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r.; po trzecie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ nie może wydać decyzji, która uchylałaby jedynie decyzję ostateczną, nie może zatem wydać decyzji wyłącznie kasacyjnej, a decyzja taka dotknięta byłaby także wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Za nieuzasadniony organ uznał ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 79a kpa. Jego zdaniem niekwestionowane przez stronę okoliczności faktyczne uzasadniały umorzenie postępowania, dlatego też przeprowadzanie dalszych dowodów organ uznał za niecelowe. Odnosząc się do naruszenia art. 79a kpa organ wskazał, że na dzień wysłania informacji skarżący spełniał przesłanki nadania uprawnień budowlanych określone w art. 14 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z tym wskazanie wspomnianych przesłanek było niecelowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z powodu naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 ust. 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi rozwinął powyższe zarzuty, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. W jego ocenie, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna K. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przy rozpatrywaniu sprawy nadania uprawnień budowlanych popełniła błąd proceduralny (systemowy) uznając, że zarówno zaliczenie praktyki zawodowej jak i zaliczenie egzaminu pisemnego oraz późniejszego egzaminu ustnego powinno być utożsamiane bezpośrednio z decyzją o nadaniu lub odmowie nadania uprawnień budowlanych. Jego zdaniem, są to zagadnienia cząstkowe, nierozstrzygające o istocie sprawy i powinny być rozstrzygnięte w drodze postanowień zamykających kolejne etapy prowadzonego postępowania, na podstawie których wydawana jest decyzja o nadaniu lub odmowie nadania uprawnień budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, wznowionego postanowieniem z [...] lutego 2018 r., dotyczącego nadania uprawnień budowlanych.

Podstawę prawną decyzji umarzającej postępowanie stanowił przepis art. 105 § 1 kpa, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Pomimo, że art. 151 kpa nie wskazuje wprost na możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego, to dyspozycja przepisu art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym. Taki pogląd jest podzielany zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2234/14).

Sam przepis art. 105 § 1 kpa wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada między innymi w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne (por. postanowienie NSA z 7 czerwca 2011 r.; I OSK 1458/10 – dostępne w cbois.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 9 lutego 2017 r. skarżący wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W związku z uzyskaniem negatywnej oceny z części ustnej egzaminu decyzją z [...] maja 2017 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna odmówiła skarżącemu nadania przedmiotowych uprawnień. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z [...] maja 2017 r. Postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzjami zostało wznowione postanowieniem z [...] lutego 2018 r.

Natomiast w dniu 30 listopada 2017 r. skarżący ponownie przystąpił do części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane, uzyskując wynik pozytywny, w efekcie czego, decyzją z [...] grudnia 2017 r. [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nadała stronie uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej ([...]).

Z powyższego wynika bezspornie, że przedmiotem postępowania wznowionego postanowieniem z [...] lutego 2018 r. jest sprawa nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które to uprawnienia zostały skarżącemu nadane decyzją z [...] grudnia 2017 r.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej też jako "p.b.") warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Egzamin składa się przed komisją egzaminacyjną powoływaną przez organ samorządu zawodowego albo inny upoważniony organ. Samodzielne funkcje w budownictwie obejmujące między innymi projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego oraz kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi, mogą bowiem wykonywać wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane.

Zatem uprawnieniami budowlanymi zwana jest decyzja stwierdzająca posiadanie odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją (p. Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art.12 Prawa budowlanego, LEX).

Decyzję taką wydaje organ samorządu zawodowego (art. 12 ust. 2 p.b.). Z kolei stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1725, dalej też jako "ustawa o samorządach") organem tym jest okręgowa komisja kwalifikacyjna odpowiedniej izby.

W realiach przedmiotowej sprawy skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 roku, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 roku, którą to decyzją okręgowa izba, na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach, odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Natomiast w dniu 30 listopada 2017 r. skarżący ponownie przystąpił do egzaminu na uprawnienia budowlane, uzyskując wynik pozytywny z tego egzaminu. Powyższe stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa decyzji o nadaniu skarżącemu uprawnień budowlanych Nr ewid. [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Tym samym sprawa nadania skarżącemu uprawnień budowlanych w zakresie, w jakim rozstrzygnęły organy samorządu zawodowego w postępowaniu, o wznowienie którego skarżący wnosił, została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Przyznanie uprawnienia w toku postępowania wznowionego stało się zatem zbędne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Uzyskanie bowiem przez skarżącego uprawnień na mocy decyzji z [...] grudnia 2017 r. uprawniało organy do stwierdzenia braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, jakoby Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, przy rozpatrywaniu sprawy nadania uprawnień budowlanych popełniła błąd proceduralny (systemowy) uznając, że zarówno zaliczenie praktyki zawodowej jak i zaliczenie egzaminu pisemnego oraz późniejszego egzaminu ustnego powinno być utożsamiane bezpośrednio z decyzją o nadaniu lub odmowie nadania uprawnień budowlanych, Sąd uznał go za nieuzasadniony. Za bezpodstawne Sąd uznał także twierdzenia skarżącego, że zagadnienia cząstkowe, nierozstrzygające o istocie sprawy powinny być rozstrzygnięte w drodze postanowień zamykających kolejne etapy prowadzonego postępowania, na podstawie których wydawana jest decyzja o nadaniu lub odmowie nadania uprawnień budowlanych. Postulaty skarżącego nie znajdują bowiem oparcia w przepisach prawa.

Otóż przepisy rozdziału 2 ustawy Prawo budowlane – "Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie", jednoznacznie wskazują, że nadanie uprawnień budowlanych wymaga przeprowadzenia przez komisję kwalifikacyjną dwuetapowego postępowania kwalifikacyjnego (kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej oraz egzaminu na uprawnienia budowlane) zakończonego decyzją o nadaniu (w razie pozytywnego wyniku egzaminu) lub odmowie nadania (w razie negatywnego wyniku egzaminu) uprawnień budowlanych (tak art. 12 ust. 4 - 4i p.b.). Wolą ustawodawcy wynik egzaminu determinuje nadanie uprawnień budowlanych. Przykładowo odmiennie kwestię tę uregulowano w ustawie - Prawo o adwokaturze, gdzie pozytywny wynik egzaminu zawodowego stanowi jedynie jedną z przesłanek wpisu na listę adwokatów, a rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu jest zupełnie odrębne od postępowania w przedmiocie uzyskania uprawnień zawodowych, w drodze wpisu na listę.

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, takiej jak postulowane przez skarżącego fragmentaryczne rozstrzygnięcia odnoszące się do kolejnych etapów postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego nadania uprawnień budowlanych, nie można domniemywać, a podstawa do działania organu musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2140/11).

Kontrolując postępowanie organu, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Tym samym zarzut narzucenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa Sąd uznał za nieuzasadniony. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ art. 9, art. art. 10, art. 12 ust. 1, art. 61 § 4, art. 79a § 1 kpa, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w wydanych decyzjach wyczerpująco opisano stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 kpa.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.