Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 990/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1-4, art. 10 ust.5a-5f, art. 10 ust. 6-6a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Kościańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 788/20 w sprawie ze skargi Powiatu Kościańskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXII/423/20 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Kościańskiego na rzecz Sejmiku Województwa Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 788/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Powiatu Kościanskiego (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXI1/423/20 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Sejmik Województwa Wielkopolskiego, uchwałą z dnia 28 września 2020 r. nr XXII/423/20, na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."), pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr 5) o łącznej długości 19,200 km o przebiegu: od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 310 /Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr 5) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 312 /Czacz/.

Skarżący Powiat Kościański złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił wskazując na to, że nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do podjęcia uchwały o wskazanej w niej treści, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez sejmik województwa. Sąd podkreślił, że analiza akt sprawy, w tym stanowisko stron postępowania, nakazywała przyjąć, że zakwestionowana uchwała została podjęta z poszanowaniem trybu określonego w art. 10 ust. 5b u.d.p. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, pismem z dnia 27 lipca 2020 roku, doręczonym adresatowi w dniu 29 lipca 2020 r. poinformował Zarząd Powiatu Kościańskiego o zamiarze podjęcia zakwestionowanej uchwały. Skarżona uchwała została podjęta w dniu 28 września 2020 r., a więc z zachowaniem wymogu poinformowania Zarządu Powiatu Kościańskiego o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXII/423/20 wraz z załącznikiem w formie graficznej oraz pisemnym uzasadnieniem została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 października 2020 r. pod pozycją 7480. Z uzasadnienia uchwały wynika, że odcinki drogi wojewódzkiej objęte skarżoną uchwałą nie wypełniają zadań dróg wojewódzkich zdefiniowanych ustawą o drogach publicznych. Odcinki przebiegają równolegle do drogi ekspresowej, zbierają ruch lokalny pomiędzy Głuchowem i Kościanem oraz Kościanem i Czaczem. Z wymienionych miejscowości oraz innych pośrednich, dla których przedmiotowe odcinki wchodzą w skład układu komunikacyjnego, znaczenie dla województwa ma jedynie miasto Kościan, będące siedzibą powiatu, gminy i miasta. Kościan jest bardzo dobrze skomunikowany z innymi miastami mającymi znaczenie dla Wielkopolski. W kierunku wschód - zachód poprzez drogę wojewódzka nr 308 Nowy Tomyśl - Grodzisk Wielkopolski - Kościan - Kunowo. Natomiast w kierunku północ - południe poprzez drogę ekspresową S5, do której ma zapewnione połączenie za pomocą węzła Kościan Północ i drogi wojewódzkiej nr 308. Mając na uwadze zarzuty sformułowane w skardze wyjaśnić należy, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5u.d.p. Taki odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.). Analiza powołanych powyżej przepisów nakazywała w ocenie Sądu uznać, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania drogi właściwe organy (sejmik województwa, rada powiatu) mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny. Wskazane organy mają bowiem obowiązek wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi (wojewódzkiej, powiatowej). Wynika to z tego, że kompetencja do podjęcia rozważanej uchwały dotyczy nie sprawy zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale sprawy pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii (zdanie pierwsze art. 10 ust. 5a oraz art. 10 ust. 5c u.d.p.). Natomiast skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następuje ex lege (zdanie drugie art. 10 ust. 5a oraz art. 10 ust. 5c u.d.p.).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżone orzeczenie oparł na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

• naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię i zastosowanie - art. 10 ust. 5a oraz art. l0a ust. 5c u.d.p. poprzez błędne i niesłuszne przyjęcie, że odcinki drogi wojewódzkiej / dawnej drogi krajowej numer 5 / o przebiegu od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 310 /Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ, a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr 5) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 312 /Czacz / na skutek pobudowania drogi ekspresowej S5 utraciły charakter drogi wojewódzkiej;

b. obrazę art. 6 cyt. u.d.p. przez niesłuszne uznanie, że odcinki drogi wojewódzkiej / dawnej drogi krajowej numer 5 / o przebiegu od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 310 /Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ, a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr 5) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 312/Czacz / na skutek pobudowania drogi ekspresowej S5 z mocy prawa stały się drogą powiatową pomimo, iż spełniają one wszystkie wymogi określone w art. 6 cyt. u.d.p. dla dróg wojewódzkich;

c. obrazę art. 6a cyt. u.d.p., przez niesłuszne uznanie, że odcinki drogi wojewódzkiej / dawnej drogi krajowej numer 5 / o przebiegu od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 310/Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ, a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr 5) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 312/Czacz / na skutek pobudowania drogi ekspresowej S5 z mocy prawa stały się drogą powiatową pomimo, iż nie spełniają one żadnego z wymogów określonych w art. 6a cyt. u.d.p.. dla dróg powiatowych.

• naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:

d. obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przekazywane Powiatowi Kościańskiemu odcinki dróg spełniają wymogi dróg kategorii powiatowej, a tym samym na jakiej podstawie Sąd ten uznał, że odcinki te utraciły przymiot dróg wojewódzkich.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXII/423/20 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr 5) o przebiegu: od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 310/Głuchowo/ do ronda łącznika drogi ekspresowej S5 pomiędzy węzłem Kościan Północ, a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr 5) oraz od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 308 /Kościan/ do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 312 /Czacz /. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od Sejmiku Województwa Wielkopolskiego na rzecz jego rzecz kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wniósł podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

III

Sejmik Województwa Wielkopolskiego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Sejmiku Województwa Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oceniając zgodność z prawem uchwały z dnia 28 września 2020 r. Sejmiku Województwa Wielkopolskiego, która dotyczyła pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej, stanowiącej część drogi krajowej oznaczonej dawniej numerem 5, o długości 19,200 km stwierdził, że zaskarżona uchwała ta nie narusza prawa.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wskazując na podstawę kasacyjną opisaną w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.1 41 § 4 poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przekazywane Powiatowi Kościańskiemu odcinki dróg spełniają wymogi dla dróg kategorii powiatowej, a także w oparciu jakie podstawy uznał, że odcinki te utraciły przymiot dróg wojewódzkich.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Wyjaśnić należy, że to, iż skarżąca nie zgadza się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jest to o tyle istotne, jeśli weźmie się pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18).

Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 6 i art. 6a) zawierają po trzy jednostki redakcyjne. Jednocześnie zauważyć należy, że wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis art.10a ust. 5c u.d.p. nie występuje w normatywnej treści w/w ustawy.

Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że do naruszenia prawa materialnego dojść może na skutek błędnej wykładni lub poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego koniecznym jest przypomnienie, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa. Natomiast zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w istocie odnoszą się do niewłaściwego ustalenia, że objęte treścią zaskarżonej uchwały odcinki drogi, na skutek wybudowania drogi ekspresowej S5 nie utraciły charakteru drogi wojewódzkiej, a tym samym nadal spełniają wymogi dla uznania ich za drogę wojewódzką, a tym samym niesłuszne jest zaliczenie tych odcinków do kategorii drogi powiatowej.

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że art. 10 u.d.p. regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/20).

Tak więc z treści przepisów art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Niewątpliwie wykładnia przepisów art.10 ust. 5a-5f winna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. W tym kontekście trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek - co do zasady-stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zauważyć więc należy, że z akt sprawy wynika, iż po wybudowaniu drogi krajowej S5 do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono dawną drogę krajową nr 5 o długości 27,572 km a pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej odcinki dróg o łącznej długości 24,810 km. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że objęte uchwałą odcinki drogi utraciły znaczenie dla województwa, bowiem stanowią element szlaku drogowego, który tworzy alternatywny sposób dojazdu do siedziby województwa, przebiegając niemal równolegle do nowo wybudowanej trasy S5 i jej głównym zadaniem jest obsługa ruchu lokalnego o mniejszym natężeniu ruchu i stanowią szlak drogowy łączący miasta będące siedzibą powiatów z miejscowościami stanowiącymi siedziby gmin i siedzib gmin między sobą. Okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podważają skutecznie tych ustaleń i nie mogą stanowić o ich zasadności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.