Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 169/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Pracy do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. F. z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego R. F. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Skarżący R. F. był uczestnikiem 71 aplikacji inspektorskiej zakończonej egzaminem państwowym, uprawniającym do wykonywania czynności kontrolnych, którego to egzaminu nie zdał.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie do wglądu protokołu z oceny jego prac egzaminacyjnych i wskazanie niezgodności popełnionych w egzaminie pisemnym, zaś Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], przekazał powyższy wniosek Głównemu Inspektorowi Pracy do rozpatrzenia według właściwości.

Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora Pracy pismem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że odpowiedzi w poruszanych przez skarżącego kwestiach zostały już udzielone. Mianowicie w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] poinformowano, że zasady przeprowadzania egzaminu państwowego uprawniającego do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych określa załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzania tych egzaminów Zgodnie z § 8 załącznika, egzamin przeprowadza się w dwóch częściach, tj. pisemnej i ustnej Po pierwszej części egzaminu (pisemnej) wystawia się dwie oceny, odrębnie z zakresu prawnej ochrony pracy i z zakresu technicznego bezpieczeństwa pracy. Kandydat, który uzyskał jedną ocenę niedostateczną ma prawo przystąpić do jednego egzaminu poprawkowego. Natomiast kandydat, który uzyskał dwie oceny niedostateczne, tak jak skarżący, (lub nie zdał egzaminu poprawkowego, nie zostaje dopuszczony do drugiej części egzaminu. W powyższym piśmie wskazano również, że przepisy zarządzenia nie przewidują możliwości weryfikacji ocen wystawionych przez zespół egzaminacyjny i nie przyznają też kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, zatem z powyższych względów informacja nie może zostać udzielona. Z kolei w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] został poinformowany, że w ocenie powołanego przez Głównego Inspektora Pracy zespołu, który zbadał zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu szkolenia praktycznego w ramach 71 aplikacji inspektorskiej, szkolenie to odbyło się zgodnie z ramowym programem szkolenia praktycznego, określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia nr 50/09 Głównego Inspektora Pracy z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie określenia zakresu i trybu przeprowadzania aplikacji inspektorskiej w Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżący uczestniczył w porównywalnej do pozostałych aplikantów liczbie kontroli, prowadzonych przez swojego opiekuna starszego inspektora pracy – specjalistę M. P., jak również przez innych inspektorów pracy z Oddziału w P. Ponadto formalne wyznaczenie opiekuna szkolenia praktycznego skarżącego nastąpiło, zgodnie z zarządzeniem nr 50/09 Głównego inspektora Pracy, po zdaniu przez skarżącego egzaminu wewnętrznego poprawkowego. Natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Zastępca Głównego inspektora Pracy poinformował skarżącego, że brak jest podstaw do ponownego jej rozpatrywania.

Następnie Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora Pracy pismem z dnia [...] lutego 2017 r. odpowiedział skarżącemu na jego pismo z dnia [...] stycznia 2017 r., że już w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformowano, iż "przepisy Zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzania tych egzaminów nie przyznają kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, wobec czego nie jest możliwe uwzględnienie Pana prośby".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. F. zarzucił Głównemu Inspektorowi Pracy bezczynność w rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., co wyjaśnił w pismach z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. i wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora Pracy stwierdzając, iż przepisy zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych, określenia zakresu i trybu przeprowadzenia tych egzaminów, nie przyznają kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, wobec czego nie jest możliwe uwzględnienie jego prośby. Tymczasem pogląd ten jest sprzeczny z opinią wyrażoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich i stanowi naruszenie prawa. Dalej dodał, że i zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzenia tych egzaminów Głównego Inspektoratu Pracy, nie reguluje kwestii wglądu do prac egzaminacyjnych, tym samym też nie zabrania ich udostępniania. Wobec tego nietrafne jest stanowisko organu, że odmowa udostępnienia wynika z braku prawa do wglądu. Dostęp do oceny jego prac nie musi być regulowany w zarządzeniu, a ponadto zarządzenie takiego zakazu nie może wprowadzać. Wynika to z zasady jawności działania organu administracji państwowej i znajduje oparcie w artykule 65 Konstytucji gwarantującej każdemu dostęp do dokumentów wytworzonych w ramach działalności publicznej, a rozwinięcie tej zasady znajduje się w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gwarantowanej w artykule 61 Konstytucji RP. Z powyższych aktów prawnych wynika że odmowa udostępnienia dokumentów urzędowych może nastąpić w wypadkach wskazanych w ustawie. W jego sprawie taka sytuacja nie zachodzi, wobec czego ma prawo wglądu do dokumentów komisji egzaminacyjnej dotyczących oceny jego prac.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że na podstawie delegacji ustawowej z art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640 ze zm.), Główny Inspektor Pracy określił zakres i tryb przeprowadzania aplikacji inspektorskiej i państwowego egzaminu uprawniającego do wykonywania zawodu inspektora pracy. Zarządzenie nr 31/08 z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzania tych egzaminów, nie przewiduje możliwości weryfikacji ocen wystawionych przez zespół egzaminacyjny, ani nie przyznaje kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, o czym skarżący był wielokrotnie informowany. Odnośnie kwestii dotyczących przebiegu szkolenia praktycznego w okręgowym inspektoracie pracy, poinformowano skarżącego, że powołany przez Głównego Inspektora Pracy zespół wnikliwie zbadał zarzuty w tym zakresie i nie stwierdził nieprawidłowości. Mając zatem na uwadze podjęte w sprawie działania, której odzwierciedlenie stanowi korespondencja ze skarżącym, brak jest podstaw, by przypisać organowi zarzut bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Pracy nie był zobowiązany do wydania decyzji ani innego aktu, ponieważ żaden przepis prawa takiego obowiązku nie nakłada, bowiem informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, tj. dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników nie może stanowić informacji publicznej. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować, tak jak w niniejszej sprawie, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonać należy oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Ponieważ przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, oceny tej dokonuje się indywidulanie w odniesieniu do każdej sprawy, odwołując się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe podkreślono, że ustawa nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji. Nawet w tzw. szerokim ujęciu sprawy publicznej, które sprowadza się do poglądu, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu publicznego jest informacją publiczną, "(...) nie można jednak stracić z pola widzenia tych form aktywności podmiotów zobowiązanych, które nie mają związku z bezpośrednią aktywnością władzy publicznej. W tym znaczeniu "(...) sprawą publiczną rozumianą jako źródło informacji publicznej będzie działalność takiego podmiotu, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zdań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", (vide M.Bernaczyk: "Obowiązek bezwnioskowego udzielania informacji publicznej", Warszawa 2008, s 114-116). Zatem wnioskowane informacje w postaci protokołów komisji egzaminacyjnej i ocen z egzaminu inspektorskiego nie mają charakteru informacji publicznej, lecz stanowią ocenę wiedzy kandydata z określonej dziedziny (prawa pracy i technicznego bezpieczeństwa pracy), dokonaną przez członków komisji egzaminacyjnej i dotyczą w istocie jego prywatnej sfery.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego R. F. z dnia [...] grudnia 2016 r., zasługuje na uwzględnienie.

Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżący R. F. złożył do Głównego Inspektora Pracy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Głównego Inspektora Pracy. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

W dalszym ciągu mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Główny Inspektor Pracy, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w art. 6 ust. 2 ustawy została zawarta definicja "dokumentu urzędowego" i jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym.

W związku z powyższym żądana przez skarżącego R. F. we wniosku informacja, stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie do zaakceptowania jest pogląd organu wyrażany w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że protokoły z oceny pracy egzaminacyjnej ze wskazanym niezgodnościami popełnionymi w trakcie egzaminu pisemnego, istnieją realnie i służą prawidłowemu zweryfikowaniu predyspozycji osób biorących udział w egzaminach do zajmowania konkretnych stanowisk w Państwowej Inspekcji Pracy, a stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e", będąc rodzajem informacji dotyczącej organizacji, trybu działania, sposobu prowadzenia i załatwiania spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Należy przy tym podkreślić, że skarżący żądał udostępnienia dokumentów dotyczących przeprowadzonych już postępowań egzaminacyjnych. Domagał się więc konkretnych dokumentów i to w takim kształcie, w jakim użyto ich w tych postępowaniach. W istocie zatem dotyczą one sfery faktów. Z chwilą zakończenia postępowania egzaminacyjnego, ich protokoły stają się informacją publiczną i jako takie mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną natomiast rzeczą jest, czy prawo dostępu do nich nie ulega odpowiedniemu ograniczeniu, na co oczywiście przedmiotowa regulacja zezwala. Powyższe zgodne jest ze stanowiskiem judykatury (vide: np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/09, z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 822/10). Na marginesie dodać należy, że pogląd ten został dopiero wskazany w odpowiedzi na skargę i rzeczą oczywistą jest, że nie może on sanować odpowiedzi skarżącemu na jego pisma w toku domagania się żądanej informacji. Zatem w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy.

Natomiast ewentualne istnienie zakazu ujawniania osobom trzecim treści żądanych przez skarżącego dokumentów, wynikające z powołanego w opisie stanu faktycznego zarządzenia i na co powoływał się organ w pismach skierowanych do skarżącego, ewentualnie może wskazywać na możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. Sąd jednak nie może wskazywać na rodzaj tajemnicy, który mógłby w tej sprawie mieć zastosowanie, albowiem w sposób nieuprawniony decydowałby za organ. Jednakże zauważyć należy, że organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, przy czym jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Nie może być jednak tak, że organ wydając decyzję, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (przepis ten jest podstawą prawną decyzji odmownej), z jednej strony twierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (vide: odpowiedź na skargę), a z drugiej, powołując się na art. 5 ust. 1 tej ustawy, odmawia ich udostępnienia. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia wskazuje na wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji administracyjnej.

Natomiast gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w terminie wskazanym już wyżej; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie stwierdził w niniejszej sprawie, że nie posiada żądanej informacji publicznej i tym samym nie zanegował faktu jej posiadania. Z drugiej zaś strony, nie udostępniono żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. i nie udostępniono jej także do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ nie udzielił także skarżącemu informacji na piśmie, że nie posiada żądanych danych.

Zatem skarga na bezczynność Głównego Inspektora Pracy jest zasadna i z tego powodu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. F. z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ podjął działania w sprawie i prowadził ze skarżący korespondencję przedstawiając swoje stanowisko. Powyższe zatem działania w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, bowiem mamy tu do czynienia z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.