Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1164/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1690/14 w sprawie ze skargi F.B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 maja 2014 r. nr 4/05/2014 odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyroku trybunału arbitrażowego w zakresie jurysdykcji, wydanego w sprawie M. (dalej jako – M. lub Spółka) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2009 r. oraz wyroku końcowego wydanego przez trybunał arbitrażowy w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2011 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Gospodarki wskazał, iż wnioskiem z dnia 10 lutego 2014 r. F.B. zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego w zakresie jurysdykcji, wydanego w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2009 r. oraz wyroku końcowego wydanego przez trybunał arbitrażowy w sprawie M. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącego się na podstawie Traktatu Karty Energetycznej w 2011 r.

Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. Ministerstwo Gospodarki zwróciło się z prośbą do M. o wskazanie w wyrokach Instytutu Arbitrażowego Sztokholmskiej Izby Handlowej (Stockholm Chamber of Commerce – dalej jako SCC lub Trybunał Arbitrażowy) z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. tajemnic Spółki. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 marca 2014 r., M. wyraziła kategoryczny brak zgody na ujawnienie jakiejkolwiek treści wyroków.

Pismem z dnia 11 marca 2014 r. (sygn. akt [...]) Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa uznała, że wyroki wydane przez SCC są, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone z reżimu przepisów tej ustawy.

Uznając, iż żądana informacja publiczna w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorcy – M., Minister Gospodarki decyzją z dnia 22 maja 2014 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

F.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż organ bezpodstawnie przyjął ograniczenie dostępu do informacji publicznej do całości wnioskowanych wyroków Trybunału Arbitrażowego.

Minister Gospodarki uznał zarzuty zawarte w środku zaskarżenia za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia 10 lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymywała, iż ani Traktat Karty Energetycznej ani Regulamin arbitrażowy SCC nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem polskich sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną. Mając to na uwadze Minister Gospodarki przychylił się do argumentacji F.B., że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej jednak udostępnienie wnioskowanych informacji, które zawierają dane poufne, mogłoby być naruszeniem zaufania strony postępowania arbitrażowego do Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie arbitrażowe w SCC toczyło się w oparciu o przepisy Traktatu Karty Energetycznej i Regulaminu arbitrażowego SCC. Traktat Karty Energetycznej jest aktem rangi ustawowej i został ratyfikowany przez Polskę ustawą z dnia 26 maja 2000 r. o ratyfikacji Traktatu Karty Energetycznej oraz Protokołu Karty Energetycznej dotyczącego efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska (Dz. U. z 2000 r. Nr 53, poz. 636). Artykuł 26 pkt 4 Traktatu wskazuje, że inwestor może przedłożyć spór do postępowania arbitrażowego przy Instytucie Arbitrażowym Sztokholmskiej Izby Handlowej. Do postępowania tego stosuje się przepisy Regulaminu arbitrażowego SCC, który w art. 27 wskazuje, że rozprawy są niejawne, chyba że strony postanowiły inaczej. Natomiast w art. 46 stanowi, że w przypadku braku odmiennej umowy stron postępowania, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego. Normy wynikające z tych przepisów wskazują, że rozprawa i wyrok są niejawne i należy uznać, że zasada ta obowiązuje nie tylko SCC i Trybunał Arbitrażowy, ale również strony postępowania.

W rozpatrywanej sprawie M. nie wyraziła zgody na upublicznienie wyroków, tak więc Rzeczpospolita Polska, jako strona sporu nie może go również ujawnić. Ponadto Spółka decydując się na rozstrzygnięcie sporu w drodze międzynarodowego arbitrażu prowadzonego przez SCC świadomie dokonała wyboru postępowania o charakterze poufnym oraz działała w zaufaniu co do przestrzegania przez Państwo Polskie procedury normującej ten rodzaj postępowania, a w szczególności zasad statuujących jego niejawność i poufność. W związku z czym ujawnienie wyroków mogłoby wywołać roszczenia odszkodowawcze ze strony Spółki i wpłynęłoby negatywnie na relacje inwestorów z Rzeczypospolitą Polską.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż organ może dokonać anonimizacji fragmentów obu wyroków, zapewniając tym samym poufność w zakresie tajemnic przedsiębiorstwa, Minister Gospodarki podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, jaką są wyroki Trybunału Arbitrażowego, została wyłączona z kategorii informacji podlegających udostępnieniu. M. jest podmiotem potrafiącym najlepiej ocenić, które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i jeśli pismem z dnia 14 marca 2014 r. wyraziła kategoryczny sprzeciw co do upublicznienia treści wyroków oraz zwróciła się z prośbą o utrzymanie niejawnego charakteru postępowania arbitrażowego to Minister Gospodarki jest zobowiązany do uszanowania i przestrzegania takiego stanowiska Spółki. Minister Gospodarki nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Zawarte w wyroku informacje mają zdecydowanie charakter wrażliwy dla Spółki a ich ujawnienie mogłoby nie pozostać bez konsekwencji dla działań biznesowych Przedsiębiorcy.

Minister Gospodarki podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej, przewidziane art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poddane jest ograniczeniom. Obostrzenia w dostępie do informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, z którego wynika, że prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy można utożsamić z definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 13 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13 wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Sąd również uznał, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jeśli więc M. wyraziła kategoryczny sprzeciw co do upublicznienia treści wyroków, tym samym wykazała wolę aby informacja na temat treści wyroków pozostawała niedostępna dla osób trzecich i Minister Gospodarki nie powinien jej udostępnić. Gdyby Spółka uznała, iż wyroki w części lub w całości mogą być upublicznione to wyraziłaby taką wolę.

Decyzja Ministra Gospodarki z dnia 10 lipca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez F.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżący ww. decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jedną z podstawowych, tradycyjnie wskazywanych cech postępowań arbitrażowych jest poufność. Cecha ta ma zastosowanie w odniesieniu do tzw. arbitrażu handlowego, tj. do postępowań, które toczą się pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi, najczęściej przedsiębiorcami. Kwestia poufności, a raczej jej braku, kształtuje się odmiennie w odniesieniu do arbitrażu na linii inwestor — państwo, tj. postępowań, w których stroną pozwaną jest państwo rozumiane jako suwerenny podmiot prawa międzynarodowego publicznego (w przypadku Rzeczypospolitej Polskiej związanego m.in. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, gwarantującymi dostęp do informacji publicznej). Postępowania te toczą się bowiem nie na mocy umowy stron, jak w przypadku postępowań w arbitrażu handlowym, ale na mocy postanowień traktatu międzynarodowego, zawartego pomiędzy dwoma (lub więcej) państwami — podmiotami prawa międzynarodowego publicznego. To dopiero na mocy takiego traktatu prawa międzynarodowego podmiot prywatny — inwestor, w pewnych okolicznościach może wszcząć postępowanie arbitrażowe. Zdecydowana większość wyroków arbitrażowych wydawanych w rezultacie postępowań, w których państwa są stroną pozwaną, jest dostępna publicznie. Z grupy najczęściej pozywanych państw jedynie Polska jednoznacznie i konsekwentnie sprzeciwia się udostępnianiu informacji publicznej, jaką są wyroki arbitrażowe. Sytuacja taka pozwala stwierdzić, że nieudostępnianie wyroków arbitrażowych przez Polskę jest wynikiem tylko i wyłącznie przyjętej przez państwo polityki. Zobowiązanie takie nie wynika z jakichkolwiek wiążących Polskę norm o charakterze bezwzględnym, których treści Polska nie mogłaby zmodyfikować gdyby dążyła do transparentności w podejmowanych działaniach.

Zdaniem skarżącego Państwa, które przyjmują politykę transparentności i pełnego dostępu do dokumentów, sankcjonowanie decyzji aktami prawnymi o charakterze nie tylko norm dyspozytywnych, ale również nieobowiązujących powszechnie, jak np. postanowienia Regulaminu Arbitrażowego SCC, nie stanowi w tym kontekście podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej w postaci wyroków wydanych w postępowaniu arbitrażowym.

Tym bardziej działanie organu polegające na całkowitej odmowie udostępnienia wyroków jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uznał bowiem za tajemnicę przedsiębiorstwa całość wyroków opierając się w tym względzie na treści pisma przedsiębiorcy — M., którą wyraził kategoryczny "sprzeciw" wobec udostępnienia wyroków. Organ stwierdził przy tym, że nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Zatem sam organ przyznał, że wyroki nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a zawierają jedynie fragmenty, które mogą taką tajemnicę stanowić. Organ nie uzasadnił w jaki sposób wyroki - jako całość, a nie ich fragmenty - mogą być informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa ujętymi w definicji zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak też nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego miałyby one zostać uznane za inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że w odniesieniu do wyroków - jako całości - został spełniony element materialny tajemnicy przedsiębiorcy. Wyroki jako całość nie stanowią tym samym tajemnicy przedsiębiorcy.

Nadto organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej jedynie w sytuacji wskazanej w ustawie. Rozważania na temat rzekomej utraty zaufania przedsiębiorcy do państwa nie stanowią podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Interpretacja i zastosowanie przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie prowadzą do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Traktat Karty Energetycznej oraz inkorporowany w jego treści Regulamin Arbitrażowy SCC nie mogą być interpretowane przez organ w sposób sprzeczny z art. 61 Konstytucji. Uzasadnienie decyzji wskazuje natomiast, że organ stosuje przepisy Traktatu Karty Energetycznej oraz reguły arbitrażowe SCC w sposób sprzeczny z art. 61 Konstytucji. Gdyby bowiem przyjąć, że argumenty wskazane przez organ są uzasadnione, to by znaczyło, że ratyfikowanie przez Rzeczpospolitą Polskę Traktatu Karty Energetycznej całkowicie wyłączyło zastosowanie prawa dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w art. 61 Konstytucji do wyroków arbitrażowych zapadłych na podstawie tego traktatu prawa międzynarodowego. Traktat Karty Energetycznej nie zawiera takich postanowień, a z jego treści nie wynika, aby taka była intencja państw - stron. Jest wręcz przeciwnie – w art. 20 Traktat Karty Energetycznej wprowadza obowiązek przejrzystości. Poza tym dostęp do informacji publicznej nie jest przedmiotem regulacji Traktatu Karty Energetycznej. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do ograniczenia korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w art. 61 Konstytucji, które byłoby sprzeczne z wymogami określonymi wart. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie nie byłoby bowiem proporcjonalne, a ponadto naruszałoby istotę prawa dostępu do informacji publicznej, poprzez całkowite wyłączenie jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż Polska nie jest stroną Konwencji Waszyngtońskiej z dnia 18 marca 1965 r. o rozstrzyganiu sporów inwestycyjnych między państwami a obywatelami innych państw, na podstawie której funkcjonuje Międzynarodowe Centrum Rozwiązywania Sporów Inwestycyjnych (International Centre for Settlement of Investment Disputes — ICSID). Nie dotyczy zatem Polski praktyka upubliczniania wyroków w ramach tego systemu, a powoływanie się na przykład innych państw wydaje się nieuzasadnione.

Minister Gospodarki wskazał także, iż wnioskowane wyroki arbitrażowe dotyczyły zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Zgodnie z art. 13 ust. 6 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień 21 lipca 2014 r.), dane jednostkowe zawarte w rejestrze producentów i handlowców (dane ekonomiczne i towarowe oraz informacje dotyczące magazynowania zapasów obowiązkowych przedsiębiorców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych) podlegały ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, z wyłączeniem oznaczenia producenta lub handlowca. Organ nie mógłby zatem udostępnić danych, które mieściły się w zakresie wskazanym w powyższych przepisach.

Ponadto Traktat Karty Energetycznej oraz Protokół KE, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przepis art. 26 ust. 3 lit. (a) Traktatu stanowi, iż z zastrzeżeniem wyłącznie punktów (b) i (c) każda umawiająca się strona wyraża swoją bezwarunkową zgodę na przedłożenie sporu do arbitrażu międzynarodowego lub do postępowania pojednawczego. Bezwarunkowa zgoda oznacza w konsekwencji również akceptację regulaminów, według których trybunały arbitrażowe procedują - w przedmiotowej sprawie Regulaminu Arbitrażowego SCC. Regulamin ten w art. 27 ust. 3 przewiduje, że rozprawy są niejawne, chyba ze strony postanowiły inaczej natomiast w art. 46 stanowi, że w przypadku braku odmiennej umowy stron postępowania, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego oraz wyroku. Normy wynikające z tych przepisów wskazują, że rozprawa i wyrok są niejawne i należy uznać, że zasada ta obowiązuje nie tylko SCC i Trybunał Arbitrażowy, ale również strony postępowania, które mogą się jednak umówić inaczej. Zatem, w ocenie Ministra Gospodarki, obowiązek zachowania poufności przedmiotowych wyroków wynika z wiążącego RP prawa międzynarodowego tj. TKE, który ma pierwszeństwo przed ustawą - jeżeli ustawy nie da się z umowa pogodzić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ podkreślił, iż przepis ten nie znajduje bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony. Tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej niż tajemnica przedsiębiorstwa. Dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści wyroków w tajemnicy - po pierwsze nie wyrażając zgody na ich publikacje przez SCC (zgodnie z art. 46 Regulaminu Izby Arbitrażowej SCC), po drugie - nie wyrażając zgody na ich udostępnienie wnioskodawcy. Skoro całe wyroki sądu arbitrażowego objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, to organ uznał, że informacja, o jaką wystąpił wnioskodawca, pomimo że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1690/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą z dnia 22 maja 2014 r. nr 4/05/2014.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie przesłanki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 78).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kryterium tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem wartość gospodarcza, a cechą poufność, brak ujawnienia i zabezpieczenie informacji. Wobec tego nie można podzielić poglądu, iż sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę, stanowi bezwzględną przesłankę odmowy jej udzielenia.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3076/12, w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na okoliczność wyłączającą jawność w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Kontrola sądu administracyjnego stałaby się w takim przypadku "iluzoryczna". Z uwagi na możliwość kontroli sądowej zarówno w odniesieniu do przesłanki materialnej jak i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa istotne jest, aby organ wyraźnie wskazywał, jakie elementy żądanej informacji podlegałyby utajnieniu z tej przyczyny.

Sąd dodał też, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy rozstrzygnąć kwestię o podstawowym znaczeniu, czy strony postępowania arbitrażowego (inwestor – państwo) prowadzonego na podstawie Traktatu – Karta Energetyczna, w oparciu o czynności prawne dokonane w zgodzie z postanowieniami tego Traktatu i regulaminu trybunału arbitrażowego (poprzez zastrzeżenie niejawności arbitrażu), mogą skutecznie wyłączyć dostępność wyroku arbitrażowego z pominięciem powyżej podanych wymogów wynikających z ustawodawstwa krajowego.

Jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji, istota arbitrażu gospodarczego polega na rozstrzyganiu spraw cywilnych (gospodarczych) przez arbitrów wg. zasad proceduralnych i materialnych na wybór, których strony maja wpływ, albowiem strony stosunku prawnego muszą na to wyrazić zgodę w formie umowy zwanej zapisem na sąd polubowny. Co do zasady, dopuszczalne są jeszcze inne postanowienia np. co do sposobu wyboru lub liczby arbitrów, trybu postępowania, kosztów postępowania, języka, czy miejsca arbitrażu. Jednakże w żadnym wypadku postanowienia te nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Dobrowolność arbitrażu gospodarczego polega na tym, że zapis na sąd polubowny jest normalną umową cywilnoprawną, którą strony mogą swobodnie zawrzeć negocjując jej warunki. Kompetencja sądu arbitrażowego do rozpoznania sporu wynika z umowy miedzy stronami. Sądy arbitrażowe mogą być sądami powołanymi przez same strony i wówczas określane są jako sądy ad hoc, lub funkcjonować jako sądy instytucjonalne, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przy izbie handlowej jako sądy arbitrażowe stałe. Istnieją w każdym systemie prawnym procedury umożliwiające sądom państwowym pewną kontrolę nad orzeczeniami arbitrażowymi. Przede wszystkim sąd państwowy, jeżeli strona przegrana orzeczenia arbitrażowego nie wykona, stwierdza prawomocność takiego orzeczenia oraz nadaje orzeczeniu klauzulę wykonalności. Najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrok sądowy jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy.

Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, z samej istoty instytucji arbitrażu gospodarczego nie sposób wywieść podstaw do ograniczania stosowania prawa krajowego, zwłaszcza prawa gwarantowanego konstytucyjnie jakim jest dostęp do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę prawa podmiotów gospodarczych. Sam Traktat Karty Energetycznej oraz Protokół Karty Energetycznej dotyczący efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska z dnia 17 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 105, poz. 985) nie zawiera zapisów wyłączających, czy też sprzecznych z krajowym porządkiem prawnym funkcjonującym w obszarze dostępu do informacji publicznej. Przeciwnie, w przypadku orzeczenia arbitrażowego rozstrzygającego spór pomiędzy Umawiającymi się Stronami (państwami) nakazuje zapewnić ogólny dostęp do odpisu tego orzeczenia (art. 27 pkt 3 lit. l Traktatu). Artykuł 20 pkt 2 Traktatu wprowadza zasadę przejrzystości stanowiąc, iż ustawy, przepisy, orzeczenia sądowe i ogólnie stosowane decyzje administracyjne wprowadzone w życie przez którąkolwiek Umawiającą się Stronę oraz umowy obowiązujące między Umawiającymi się Stronami, a mające wpływ na inne sprawy objęte niniejszym Traktatem, powinny także być bezzwłocznie opublikowane dla umożliwienia Umawiającym się Stronom i inwestorom zapoznania się z nimi. Postanowienia niniejszego ustępu nie będą wymagały od którejkolwiek Umawiającej się Strony, by udostępniała poufne informacje, które utrudniłyby egzekwowanie norm prawnych lub inaczej były sprzeczne z interesem publicznym bądź też naruszyłyby legalne interesy handlowe któregokolwiek inwestora. Powyższy przepis wskazuje jedynie dyrektywę generalną, która wobec braku szczegółowej regulacji, nie przemawia zdaniem WSA w Warszawie za jakimkolwiek ograniczeniem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzyganie sporów między inwestorem a Umawiającą się Stroną Traktat reguluje w art. 26 ustalając w pkt 2, iż jeśli spór nie będzie mógł zostać rozstrzygnięty polubownie strona inwestora w sporze może zdecydować się na przedłożenie sporu do rozstrzygnięcia do sądów lub trybunałów administracyjnych Umawiającej się Strony, będącej stroną sporu, lub zgodnie z jakąkolwiek mającą zastosowanie, wcześniej uzgodnioną procedurą rozstrzygania sporów, lub zgodnie z dalszymi ustępami niniejszego artykułu. Zgodnie z postanowieniami pkt 4 lit. c, w przypadku gdy inwestor decyduje się przedłożyć spór do rozstrzygnięcia zgodnie z punktem 2c, dostarczy on później swoją pisemną zgodę na przedłożenie tego sporu do postępowania arbitrażowego przy Instytucie Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie. Z treści pkt 8 wynika, iż orzeczenia arbitrażowe są ostateczne i wiążące dla stron sporu, a każda Umawiająca się Strona wykonuje bezzwłocznie takie orzeczenie i zapewnia skuteczne egzekwowanie takich orzeczeń na swoim obszarze.

Regulamin Arbitrażowy Instytutu Arbitrażowego przy Sztokholmskiej Izbie Handlowej obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. (dostępny na stronach internetowych) w art. 22 pkt 1 stanowi, iż Trybunał Arbitrażowy rozstrzyga spór na podstawie prawa/praw lub zasad prawnych uzgodnionych przez strony. W braku umowy stron, Trybunał Arbitrażowy stosuje prawo lub zasady prawa, które uzna za najwłaściwsze. Zgodnie z art. 27 Regulaminu, rozprawy są niejawne, chyba, że strony postanowiły inaczej. W świetle art. 46 Regulaminu, w braku odmiennej umowy stron, SCC i Trybunał Arbitrażowy są zobowiązane do zachowania poufności postępowania arbitrażowego.

Analiza przepisów regulujących arbitraż pomiędzy inwestorem a państwem, także w ocenie Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyznawania prymatu tych przepisów przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze to strony postępowania arbitrażowego kształtują jego przebieg, a to oznacza, iż postanowienia umowy stron nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawy zasadniczej, jak też zwykłej (powołany Traktat zapisów sprzecznych z ustawą o dostępie do informacji publicznej nie zawiera). Po wtóre Regulamin arbitrażowy SCC jest aktem podustawowym, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa, w zakresie procedury wiąże strony i Trybunał Arbitrażowy. Po trzecie zasada poufności z art. 46 Regulaminu jest ściśle ukierunkowana podmiotowo, formułując nakaz zachowania poufności tylko do Trybunału Arbitrażowego, co oznacza, iż w istocie to strony postępowania arbitrażowego decydują o udostępnieniu orzeczenia arbitrażowego. Jednakże wyłączenie jawności tego orzeczenia nie może odbywać się z pominięciem ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA w Warszawie stwierdził, iż w niniejszej sprawie odmowa udostępniania informacji publicznej – wnioskowanych wyroków arbitrażowych – z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, która została uzasadniona jedynie zastrzeżeniem poufności, jest prawnie wadliwa. Sąd ten zaznaczył, że spełnienie przesłanek formalnych z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, jest niewystarczające dla usankcjonowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Gospodarki nie przywołał w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, jakiejkolwiek argumentacji świadczącej o spełnieniu przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Powoduje to, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Zarówno strona postępowania, jak i Sąd, nie jest w stanie dociec w ochronie jakich dóbr (informacji technicznej, technologicznej, organizacji, innej posiadającej wartość gospodarczą) organ upatruje potrzebę wyłączenia z jawności wnioskowanych orzeczeń SCC. Nie można zaakceptować takiego stanu rzeczy, bowiem nie jest wystarczające powołanie się na tajemnice przedsiębiorcy bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnice tę należałoby oceniać. Powołując się na obowiązki organu, a w szczególności obowiązki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji budzić musi istotne zastrzeżenia.

W nawiązaniu do wskazanej w odpowiedzi na skargę informacji o przedmiocie sporu rozstrzyganego wnioskowanymi wyrokami arbitrażowymi i w związaną z tym kwestią ochrony informacji niejawnej Sąd podniósł, iż podjęta w odpowiedzi na skargę, czyli złożonej po zakończeniu postępowania administracyjnego, próba usunięcia braków uzasadnienia decyzji, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, określonego w art.107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to zdaniem Sądu, że przedłożona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie może konwalidować braków skarżonej decyzji z tego przede wszystkim względu, że nie jest ona częścią decyzji, lecz służy jedynie prezentowaniu stanowiska organu odwoławczego względem skargi.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Ministra Gospodarki samoistna przesłanka "poufności" orzeczenia arbitrażowego może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego obie decyzje w sprawie wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś uzasadnienie decyzji odmownej, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja nie mogła ostać się zdaniem Sadu w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 10 lutego 2014 r. Minister Gospodarki będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. W szczególności będzie obowiązany ocenić, czy z uwagi na umiejscowienie w żądanych orzeczeniach informacji prawnie chronionych istnieją podstawy do odmowy udostępnienia całości tych dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Ministerstwo Gospodarki. Postawiło w niej orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji przez przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, iż dana konkretna informacja ma charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Po drugie, naruszenie art. 26 ust. 3 lit. a) Traktatu Karty Energetycznej oraz Protokółu Karty Energetycznej dotyczącego efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska, sporządzonych w Lizbonie dnia 17 grudnia 1994 r. w zw. z art. 27 ust. 3 Regulaminu Arbitrażowego Instytutu Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie w zw. z art. 91 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy norma bezwzględnie obowiązująca wyraźnie stanowi o wyłączeniu żądanych przez skarżącego informacji spod przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej naruszył ww. przepis art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystaczające uzasadnienie tej decyzji, a także stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ tego przepisu nie naruszył, a tym bardziej w sposób mający istotne znaczenia dla sprawy, które to stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie.

Po czwarte, naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. przez jego pominięcie, jako strony niniejszego postępowania M. i nie wezwanie jej do udziału w sprawie, a w konsekwencji pozbawienie możliwości obrony swoich praw, podczas gdy z mocy samego prawa na podstawie wskazanego przepisu M. stał się uczestnikiem przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, co z kolei uzasadnia zgłoszenie na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. zarzutu nieważności przedmiotowego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że oczywiste jest, iż wyroki Instytutu arbitrażowego SCC w sprawie M. przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej wydane na podstawie Traktatu Karty Energetycznej oraz Protokółu Karty Energetycznej dotyczącego efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska dotyczą inwestycji tej Spółki w Polsce, a zatem są związane z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, gdyż wynika to już z samej istoty arbitrażu inwestycyjnego. Część III tego Traktatu zobowiązuje Państwa-strony do ochrony inwestycji zagranicznych. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przedmiot sporu, kwota roszczeń Spółki, jak i samo rozstrzygnięcie – to fakty powszechnie dostępne. Oczywiste jest zaś, zdaniem Ministra Gospodarki, że szczegółowe informacje dotyczące działalności gospodarczej Spółki w Polsce (jej inwestycji), zawarte we wnioskowanych wyrokach, mogą wpłynąć na pozycję Spółki, zwłaszcza że wyrok jest dla niej niekorzystny – na co zwracał organ uwagę już w decyzji z dnia 10 lipca 2014 r. Rekapitulując, skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy wynika bezpośrednio z jej charakteru, gdyż wniosek dotyczy wyroku w sporze inwestycyjnym.

Kolejno skarżący kasacyjnie wskazał, że interpretując art. 26 ww. Traktatu pominął, że w przeciwieństwie do arbitrażu gospodarczego arbitraż inwestycyjny opiera się na postanowieniach traktatowych, a nie na umowie stron.

Następnie w skardze kasacyjnej wskazano, że poufność jest jedną z cech arbitrażu, zaś sam zakres poufności jest kwestią sporną oraz negocjowaną między stronami postępowania, jednak nie sposób kwestionować samej poufności jako cechy tej instytucji prawa międzynarodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 27 ust. 3 Regulaminu Arbitrażowego Instytutu Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie wynika, że postępowanie i wyrok arbitrażowy są poufne i tylko strony poprzez zgodne oświadczenia strony mogą znieść tę poufność, czego w sprawie nie zrobiły. Jak wskazał, Spółka decydując się na rozstrzygnięcie sporu w drodze międzynarodowego świadomie dokonała wyboru postępowania o charakterze poufnym oraz działała w zaufaniu do Państwa Polskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F.B. zakwestionował stanowisko Ministra Gospodarki wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaznaczył w uzasadnieniu, że wyroki arbitrażowe stanowią informację publiczną, a ewentualne ograniczenie w ich udostępnieniu wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa może dotyczyć jedynie fragmentów wyroku, a nie ich całości. Zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który w decyzji z dnia 10 lipca 2014 r. wskazał, że "nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą być upublicznione", jednak w skardze stwierdził, że "w okolicznościach przedmiotowej sprawy aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy wynika bezpośrednio z jej charakteru (wyroki w sporze inwestycyjnym)". F.B. zwrócił też uwagę na trend międzynarodowy do transparentności postępowań arbitrażowych na linii inwestor-państwo. Zaznaczył też, że zarówno art. 27 Regulaminu Arbitrażowego SCC, jak i art. 46 tego Regulaminu nie regulują dostępu do informacji publicznej w postaci wyroków arbitrażowych. Wskazał na nieproporcjonalność ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA), wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej w powiązaniu z jej uzasadnieniem.

Mając na uwadze powyższe należy kolejno odnieść się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji nie jest zasadny, gdyż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Skarżący kasacyjnie, choć odnotowuje tę przesłankę materialną, to ją w istocie pomija. Tymczasem jej wykazanie względem określonych, objętych osnową decyzji, informacji musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej, nie można zaś przyjmować a priori, twierdząc że istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają wartość dla przedsiębiorcy. Nie sposób twierdzić, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że z istoty arbitrażu inwestycyjnego wynika to, że objęty jest on tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż związany jest z jego działalnością gospodarczą. Powtórzyć bowiem należy, że nie każda informacja o tego rodzaju działalności jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, lecz tylko ta, której zachowanie w poufności przedsiębiorca manifestuje i jednocześnie odpowiada ona przesłance materialnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że każda informacja objęta sporem w arbitrażu inwestycyjnym spełnia te przesłanki z uwagi na jego istotę. Orzeczenie arbitrażowe zawiera bowiem elementy i fragmenty niewątpliwie irrelewantne z perspektywy indywidualnego interesu gospodarczego przedsiębiorcy np. dotyczące wykładni przepisów, argumentacji itd. Odmowa może tymczasem dotyczy tylko tych informacji i w tym zakresie, w jakim są objęte zamanifestowaną wolą objęcia ich poufnością przez przedsiębiorcę i mają charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie wartość gospodarczą, której zasadność ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Temu standardowi nie dochował organ w niniejszej sprawie, a zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Nie doszło tym samym do naruszenia przez niego, wskazanych w trzecim zarzucie skargi kasacyjnej, przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie wydanych decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a, gdyż organ nie wykazał w sposób skonkretyzowany przesłanek materialnoprawnych odmowy udostępnienia w sprawie żądanej informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest tymczasem wyczerpujące, logiczne i świadczy o wnikliwej analizie sprawy, nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje wywody Sądu pierwszej instancji, które w sposób jasny i przekonujący wytykają konkretne uchybienia organu.

Z całą mocą należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji wynika wadliwa ocena przez organ własnych kompetencji w sprawie. Wskazał on bowiem, że "M. jest podmiotem potrafiącym najlepiej ocenić, które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i jeśli pismem z dnia 14 marca 2014 r. wyraziła kategoryczny sprzeciw co do upublicznienia treści wyroków oraz zwróciła się z prośbą o utrzymanie niejawnego charakteru postępowania arbitrażowego, to Minister Gospodarki jest zobowiązany do uszanowania i przestrzegania takiego stanowiska spółki. Minister nie ma ani wiedzy ani kompetencji do oceny, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Zawarte w wyroku informacje mają zdecydowanie charakter wrażliwy dla Spółki a ich ujawnienie mogłoby pozostać bez konsekwencji dla działań biznesowych Przedsiębiorcy". Trafnie zaznaczono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że argumentacja skargi kasacyjnej pozostaje niekonsekwentna względem zacytowanego stanowiska organu. Co jednak istotniejsze, fragment ten jednoznacznie wskazuje, że organ całkowicie zaniechał samodzielnej, wnikliwej i proporcjonalnej oceny żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy zawiera ona fragmenty dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy, w pełni i bez niezależnej oceny podzielając stanowisko Spółki. Należy zatem wyjaśnić, że wydając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję administracyjną organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. samodzielnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku zapadłego w arbitrażu inwestycyjnym powinno polegać to na zweryfikowaniu przez organ administracji, czy stanowisko Spółki – z natury subiektywne – odpowiada rzeczywistości, logice oraz doświadczeniu życiowemu oraz posiadanej przez organ wiedzy, jak też czy ma odniesienie do całości czy jedynie części żądanej informacji. Wbrew stanowisku Ministra Gospodarki, posiada on wynikającą z przywołanych przepisów kompetencję, a nawet zobowiązanie, do oceny tego, które z informacji zawartych w obu wyrokach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a które mogą zostać upublicznione. Wniosek jest bowiem skierowany do Ministra Gospodarki, nie zaś do spółki, zatem to adresat wniosku obowiązany jest obiektywnie zweryfikować istnienie przesłanek odmowy udostępnienia określonej informacji, gdyż to on posiada kompetencję do zastosowania art. 5 ust. 2. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi m.in. na tajemnicę przedsiębiorcy. Godzi się przy tym zauważyć, że jeżeli organ (jego aparat pomocniczy) nie posiada specjalnej wiedzy koniecznej do oceny tego, czy poszczególne fragmenty wyroku zapadłego w arbitrażu inwestycyjnym rzeczywiście zawierają informacje w sposób obiektywny spełniające przesłankę uznania za tajemnicę przedsiębiorcy, to powinien był na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego lub biegłych posiadających wiadomości specjalne z tego zakresu o wydanie opinii we wskazanym przedmiocie. Tego jednak w sprawie Minister Gospodarki nie uczynił, niezasadnie polegając jedynie na stanowisku Spółki.

Kolejno nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 lit. a) Traktatu Karty Energetycznej oraz Protokółu Karty Energetycznej dotyczącego efektywności energetycznej i odnośnych aspektów ochrony środowiska w zw. z art. 27 ust. 3 Regulaminu Arbitrażowego Instytutu Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie. Prawdą jest, że Traktat Karty Energetycznej został ratyfikowany za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP ma pierwszeństwo przed ustawą, która z tą umową międzynarodową jest niezgodna. Jednak wspomniany art. 26 ust. 3 lit. a) Traktatu stwierdza jedynie, że każda Umawiająca się Strona niniejszym wyraża swoją bezwarunkową zgodę na przedłożenie sporu do arbitrażu międzynarodowego lub do postępowania pojednawczego, stosownie do postanowień niniejszego artykułu. Przepis ten zawiera zatem jedynie normę poddającą ewentualny spór między stronami do rozpoznania w ramach arbitrażu międzynarodowego lub postępowania pojednawczego. Nie zawiera zaś normy odnoszącej się do kwestii informacji związanych z tym arbitrażem (por. mutatis mutandis wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). Skarżący kasacyjnie powołuje się co prawda na art. 27 ust. 3 Regulaminu Arbitrażowego Instytutu Arbitrażu Izby Handlowej w Sztokholmie. Należy jednak podkreślić, że Regulamin Arbitrażowy jest odrębną regulacją i nie stanowi umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Fakt, że spór stosownie do umowy międzynarodowej jest rozstrzygany w drodze postępowania arbitrażowego i że ustalono, iż będzie on prowadzony zgodnie z określonym regulaminem arbitrażowym (skądinąd jednym z kilku możliwych w świetle wskazanej umowy międzynarodowej), nie czyni tego Regulaminu aktem prawnym o mocy równej umowie międzynarodowej. Z powyższych względów ww. Regulamin Arbitrażowy nie mógł zostać uznany za akt rangi co najmniej ustawowej, który mógłby przewidywać odmienne zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aktem takiej rangi jest wspomniany Traktat, jednak wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie zawiera on normy szczególnej określającej odmienny tryb lub zasady dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, co przyznaje sam skarżący kasacyjnie, odnoszenie cechy poufności arbitrażu do arbitrażu inwestycyjnego jest dyskusyjne, gdyż arbitraż handlowy i arbitraż inwestycyjny są odmiennymi rodzajami arbitrażu. W tym drugim przypadku stroną sporu jest bowiem państwo. A zatem spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia Sądu pierwszej instancji poczynione w sprawie także w tym zakresie.

Niezasadny jest także zarzut ostatni – naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie jako strony postępowania M., gdyż zgodnie ze stanowiskiem przeważającym w orzecznictwie sądów administracyjnych stroną postępowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest przedsiębiorca, z uwagi na którego tajemnicę dokonana zostaje odmowa udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. I OSK 634/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). Nie można zatem twierdzić o nieważności postępowania w sprawie niniejszej. Warto skądinąd wytknąć tu niekonsekwencję organu, który – prawidłowo – nie uznawał ww. Spółki za stronę postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę organu na wytyczne Sądu pierwszej instancji. Przyjąć bowiem należy, że zasadą jest, iż wyrok zapadły w arbitrażu inwestycyjnym stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., w tym na wniosek. Rację ma skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że sam tego rodzaju wyrok tajemnicy przedsiębiorcy nie stanowi, jedynie potencjalnie może on zawierać fragmenty odpowiadające treści przesłanki odmownej ujętej w art. 5 ust. 1 czy 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rolą organu jest zatem wnikliwa analiza, czy obiektywnie wyrok ten nie zawiera określonych precyzyjnie i proporcjonalnie fragmentów, które wymagałyby przy udostępnieniu wyroku anonimizacji i związanego z nią wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ujętej w tych fragmentach, przy czym swoje zapatrywanie musi wówczas wyczerpująco uzasadnić. Organ może przy tym w razie potrzeby korzystać ze środków dowodowych określonych w k.p.a., w tym z opinii biegłych.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż F.B. nie poniósł ich w sprawie niniejszej, lecz zostały one już uwzględnione przy sprawie o sygn. akt I OSK 1522/15.