Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1392/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., art.87 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Krokowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 209/07 w sprawie ze skargi A. Ż. –M. oraz T. K. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Krokowa na rzecz T. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 209/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg A. Ż.-M. i T. K., orzekł, iż uchwała nr XI/143/2003 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 października 2003 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest niezgodna z prawem.

Sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r, sygn. akt II OSK 839/06 uwzględnił skargę kasacyjną Gminy Krokowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 215/04 stwierdzającego niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy Krokowa z dnia 31 października 2003 r.

W skardze T. K. zarzucono naruszenie art. 87 ust. 4 oraz art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz "ewentualnie" art. 6 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący podniósł, że brak było podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej uchwały, a w szczególności organy planistyczne nie dopełniły czynności wymaganych przepisem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu wejścia w życie powyższej ustawy Gmina Krokowa nie dysponowała sporządzonym studium, zatem w toku jego sporządzania i uchwalania winna była zastosować się do nowej regulacji. Wskazano na okoliczność, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie II SA/Gd 3210/02 oddalono skargę Gminy Krokowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego stwierdzające nieważność poprzedniej uchwały dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W skardze A. Ż.-M. zarzucono natomiast, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z tych samych przyczyn, z których poprzednie studium zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewodę Pomorskiego za sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno również uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrajania terenu odnośnie wymienionych w skardze kilkuset działek położonych w obrębie geodezyjnym Karwieńskie Błota. Działki te są zagospodarowane w całości lub części i były przeznaczone pod zabudowę, co pominięto w uchwalonym studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w poprzednim wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że akta wyżej opisanej sprawy o sygn. akt II SA/Gd 3210/02 wraz ze studium i odpisem wyroku zostały zwrócone Gminie Krokowa w dniu 4 lipca 2003 r., natomiast kolejną uchwałę Rada Gminy Krokowa podjęła w dniu 31 października 2003 r. Z akt wynika także, że Rada Gminy po wyroku Sądu, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadziła żadnych uzgodnień projektu studium z podmiotami określonymi w ustawie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności z art. 85 wynika, że ustawodawca zezwolił na zakończenie procedury uchwalania planu miejscowego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale tylko w odniesieniu do tych planów, co do których procedura w dniu wejścia w życie ustawy toczyła się na podstawie uchwały rady gminy o przystąpieniu do ich sporządzania lub zmiany oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, jeżeli postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Z kolei regulacja art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, iż jeśli gmina nie posiada uchwalonego studium w dniu wejścia w życie tej ustawy, to ma obowiązek sporządzić i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami. Sąd I instancji stwierdził, iż pierwotna uchwała Rady Gminy Krokowa o uchwaleniu tego samego studium wyeliminowana została z obrotu prawnego w całości wzmiankowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, co oznacza obowiązek ponowienia procedury uchwalenia studium.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Gminy Krokowa od powyższego wyroku, podnosząc, że zasadny był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku a priori bowiem założył, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Krokowa o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. brak było jakichkolwiek odniesień w tej mierze. Rozpoznając skargi T. K. oraz A. Ż.-M., Sąd winien przede wszystkim ocenić czy zaskarżona uchwała Rady Gminy Krokowa w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy narusza interes prawny skarżących i to w odniesieniu do każdego z nich z osobna.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę T. K. oraz Anny Ż.-M., będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r., stosownie do regulacji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oboje skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Gminy Krokowa, a konkretnie w Karwieńskich Błotach. Działki skarżących znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej. Ponadto działek tych dotyczy przepis § 5 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy działki winna wynosić maksymalnie 10% jej powierzchni.

Skarżąca A. Ż.-M. jest także właścicielką nieruchomości położonych w miejscowościach: G., S., M. i S., których dotyczą ograniczenia zawarte w § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, a z których to ograniczeń wynika, że nowa zabudowa mieszkaniowa realizowana będzie w formie niskiej zabudowy mieszkaniowej do 4 mieszkań w jednym budynku, przy czym jej maksymalna wysokość nie przekroczy dwóch i pół kondygnacji nadziemnych i jednocześnie 10 m do najwyższego punktu budynku. Obowiązują również ograniczenia ustanowione § 5 uchwały – w ustępie 7 dotyczące wielkości działek budowlanych, a w ustępie 8 – dotyczące wielkości powierzchni zabudowy działek.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Studium, jak również jego wiążącą treść przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, bowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami Studium. Sąd zwrócił uwagę na szczególną ochronę prawa własności, która wynika z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Również objęcie działek skarżących strefą ochrony konserwatorskiej wpływa, w ocenie Sądu, na sposób wykonywania prawa własności, ponieważ stwarza dodatkowe utrudnienia przy realizacji robót budowlanych na tym terenie, związane z koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień organów konserwatorskich.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżoną uchwałę podjęto błędnie w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym uchwalając przedmiotowe Studium, nie dopełniono wymogów przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie uzgodniono projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W niniejszej sprawie projekt Studium nie został też udostępniony do publicznego wglądu.

Naruszając w ten sposób procedurę uchwalania studium, organ pozbawił skarżących możliwości złożenia uwag do projektu studium. Przemawia to za uznaniem, iż zostało naruszone uprawnienie skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy Krokowa, dokonując niewłaściwej wykładni art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w zakresie powodującym nieważność tej uchwały w całości. Skoro jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze, iż Rada wykazała, że zaskarżona uchwała została przedłożona właściwemu wojewodzie w ustawowym terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o jej niezgodności z prawem.

Od powyższego wyroku Gmina Krokowa złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni, która polega na ustaleniu, że z przepisu tego wynika wyłącznie, że gminy oraz sejmiki województw, które nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz gminy, które nie sporządziły studium, były zobowiązane odpowiednio do sporządzenia tych planów albo studium w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy. Zakwestionowano stwierdzenie Sądu, iż przepis ten, w odróżnieniu od art. 85 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga wprost kwestii dotyczącej możliwości uchwalenia studium na podstawie przepisów dotychczasowych w sytuacji, gdy powołany przepis ustawy pozwalał na kontynuację procesu sporządzania studium w trybie poprzednio obowiązujących przepisów w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a gmina sporządziła, lecz nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Argumentację Gminy popiera wykładnia przepisu art. 87 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym użyto terminu "sporządziły", co oznacza wykonanie czynności określonych w chronologicznym porządku przewidzianym w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jedynie na podstawie wskazań przez pełnomocnika A. Ż.-M., iż jest ona właścicielką nieruchomości na terenie Karwienskich Błot i innych nieruchomości na terenie Gminy Krokowa oraz pełnomocnika T. K., że jest właścicielem działek na terenie Gminy, wbrew przyjętemu poglądowi, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanego przepisu, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powołany przepis wyznacza legitymację skarżących, która powinna podlegać ocenie sądu administracyjnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa nie stanowi przepisu gminnego, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego gminy. Skarżący nie wykazali, że zostały naruszone ich prawa lub uprawnienia w związku z uchwalonym studium. W ocenie skarżącej Gminy naruszenie to powinno być konkretne i zachodzić w czasie uchwalania Studium, nie zaś w odniesieniu do przyszłych planów miejscowych, których sporządzenia i uchwalenia należy dopełnić zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powoływanie się jedynie na tytuł prawny do działki bez bliższego wskazania rodzaju naruszeń prawa lub uprawnień, jakich doznali ich właściciele, nie jest przesłanką wystarczającą dla możliwości skutecznego zaskarżenia uchwały.

W skardze kasacyjnej Gmina Krokowa zasygnalizowała też wątpliwości co do punktu 2 zaskarżonego wyroku stanowiącego, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana i wniosła o wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2008 r. T. K. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Gminy Krokowa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie ma zarzut naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pomijając już, że skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnego przepisu tej, składającej się z kilku ustępów, jednostki redakcyjnej i że zarzut ten jest w istocie próbą zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co przy braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku, to trzeba zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, szczegółowo i przekonywująco wywiódł, że interes prawny skarżących został naruszony, jako że są oni właścicielami działek objętych przedmiotowym studium, a sytuacja tych działek ulega istotnej, niekorzystnej dla skarżących zmianie ze względu na wprowadzanie tam strefy ochrony konserwatorskiej i ograniczeń powierzchni zabudowy. Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji zasadnie rozpoznał sprawę merytorycznie, najzupełniej prawidłowo wykładając i stosując przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Co do zaś zarzutu naruszenia przepisu art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji miał podstawę ku temu, aby ww. przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłożyć w ten sposób, iż zobowiązuje on każdą gminę, która do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. do 11 lipca 2003 r. nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do jego uchwalenia na podstawie nowej, bardziej wymagającej procedury, określonej przepisami ustawy, o której mowa. W tej mierze Sąd powołał się na wykładnię systemową i funkcjonalną i zasadnie z niej wywiódł, że celem przepisu art. 87 ust. 4 jest w istocie wskazanie, iż studia uchwalone po dnia 7 stycznia 1995 r. zachowują moc prawną. Ale gdyby nawet założyć, że jest inaczej, ku czemu są takie podstawy w niejasnej i mało precyzyjnej regulacji ww. normy prawnej i przyjąć, że studia sporządzone, a jedynie nie uchwalone przed 11 lipca 2003 r., można było uchwalić nie spełniwszy wymagań proceduralnych nowej ustawy, to i tak wykładnia ta nie mogłaby wpłynąć na losy prawne zaskarżonego studium gminy Krokowa. Trzeba bowiem odróżnić studium sporządzone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z prawem i takie, które prawo narusza, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.