Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 944/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2011r. Rada Miasta [...] podjęła uchwale nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod nazwa "[...]". Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w części graficznej obejmującej rysunek planu w odniesieniu do linii zabudowy wyznaczonej na terenie oznaczonym symbolem [...] w zakresie w jakim ta linia pokrywa się z terenem drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] Organ zaznaczył, że według art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. Dodatkowo przepis § 7 pkt 8 rozporządzenia zastrzega, że linia zabudowy powinna być zawarta na rysunku planu miejscowego. Wojewoda zauważył, że pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" ogranicza obszar, wewnątrz którego można ulokować budynek lub budowlę dowolnie, ale tak, by spełnione były inne warunki określone w miejscowym planie. Wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy ma podstawowe znaczenie dla możliwości rozwoju infrastruktury technicznej na danym terenie oraz pozwala na zaprowadzenie ładu przestrzennego, porządkuje bowiem zabudowę i pozwala na czytelne wyznaczenie przestrzeni publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w § 6 pkt 9 uchwały przez linie zabudowy nieprzekraczalne należy rozumieć wyznaczone na działce linie, określające najmniejszą dopuszczalną odległość budynku od ulicy, ciągu pieszego, granicy działki lub innego obiektu, zgodnie z rysunkiem zmiany planu, ustalone dla obiektów naziemnych i podziemnych. W przypadku nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych na rysunku planu od strony dróg publicznych , budynki należy sytuować równolegle do tych linii. W § 6 pkt 10 uchwały zdefiniowane zostały linie zabudowy umiejscowione, tj. wyznaczone na działce linie w których zmiana planu nakazuje usytuowanie zewnętrznej, najbliższej w stosunku do ulicy ściany budynku, bez uwzględnienia balkonów, loggi i werand wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,3 m. Z kolei w Dziale II - Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów, w Rozdziale 1 uchwały w § 53-57 zawarto ustalenia szczegółowe dla terenów usług komercyjnych (U). Jak stanowi § 54 na terenach U ustala się rozwój komercyjnych funkcji usługowych z zakresu handlu, w tym wielkopowierzchniowego, administracji i biur, obsługi finansowej, rozrywki, obsługi ruchu turystycznego, kultury, rzemiosła nieprodukcyjnego, gastronomii. W § 56 pkt. 2 uchwały dla terenów U ustalona została lokalizacja zabudowy zgodnie z wyznaczonymi na rysunku zmiany planu miejscowego liniami zabudowy, zgodnie z przepisami prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich ustaleń zmiany planu dotyczących ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego zawartych w Rozdziale 4 niniejszej uchwały. Rysunek planu stanowiący załącznik graficzny Nr [...] do uchwały wskazuje nieprzekraczalne linie zabudowy oraz umiejscowione linie zabudowy dodatkowo różnicując wysokość projektowanej zabudowy w ich obrębie od 6 do 16 metrów. Na rysunku planu na terenie [...] wrysowane zostały nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg publicznych: od strony zachodniej od drogi oznaczonej symbolem [...] (ul. [...], południowy odcinek), od północy od drogi oznaczonej symbolem [...] (droga projektowana) i od drogi oznaczonej symbolem [...] (ul [...]).Na terenie [...] zostały też wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg wewnętrznych wyznaczonych w planie w ramach wewnętrznych podziałów funkcjonalnych terenu [...]. Od strony północnej obszaru [...] wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy od terenu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...], a od strony wschodniej i południowej od terenu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]. Ustalenia planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], na którym przewidywana jest lokalizacja zespołu usługowo-handlowego wskazują, iż główny wjazd na parking dla klientów będzie usytuowany od strony ulicy oznaczonej symbolem [...], natomiast w kwestii parkingów zapisy planu dopuszczają realizację garaży podziemnych lub parkingów wielopoziomowych (§ 57 pkt 1 lit. e). Na rysunku planu stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały widoczne jest, że teren wyznaczony pod drogę wewnętrzną [...]w w części pokrywa się z obszarem przeznaczonym pod zabudowę o maksymalnej wysokości do 16 m. § 86 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi, iż minimalna szerokość wewnętrznej ulicy dojazdowej nie mającej charakteru drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem [...] wynosi 16 m. W ocenie organu nadzoru ustalenia takie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi powołany przepis w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeżeli zatem w ustaleniach planu wyznaczona została droga, która tworzy układ komunikacyjny i ustalone zostały parametry tej drogi, nawet gdy nie ma ona charakteru drogi publicznej, a jej urządzenie i utrzymanie będzie należało do właściciele terenu, na którym została wyznaczona, nie jest możliwe alternatywne zagospodarowanie tego terenu poprzez jednoczesne dopuszczenie sytuowana zabudowy na jej terenie. Według wojewody obowiązujące przepisy nie uprawniają do traktowania terenów dróg wewnętrznych inaczej od innych terenów funkcjonalnych. Ponadto, poprzez brak jednoznacznych regulacji w zakresie przeznaczenia terenu gmina niejako zrzeka się na rzecz inwestora swojego władztwa do zagospodarowania tego obszaru, a co więcej nie jest w stanie zagwarantować właściwej realizacji zadania własnego jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Faktycznie zatem, to inwestor na podstawie własnej koncepcji zagospodarowania terenu wyznaczy układ komunikacyjny oraz dokona zabudowy danego terenu.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w planie zostały jednoznacznie wyznaczone linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub sposobach użytkowania. Dodatkowo, w celu lepszego uporządkowania przestrzeni i doprecyzowania ustaleń w ramach jednej jednostki funkcjonalnej wprowadzono linie wewnętrznych podziałów funkcjonalnych, które nie są liniami rozgraniczającymi. Wyznaczają one przebieg dróg wewnętrznych w ramach określonej funkcji [...] Na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] - teren usług komercyjnych, na którym zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (§ 57 pkt 1 lit.b) wskazane jest kształtowanie zabudowy w formie wielofunkcyjnego zespołu usługowo- handlowego o jednorodnej kompozycji urbanistycznej, przy wykorzystaniu linii wewnętrznych podziałów funkcjonalnych wyznaczono tereny lokalizacji dróg wewnętrznych: [...] i [...] ze wskazaniem, że droga wewnętrzna [...], wykorzystywana będzie jako dojazd do parkingów dla klientów oraz dojazd techniczny i dostawczy. Nie powinna być zatem traktowana jako odrębna jednostka wydzielona liniami rozgraniczającymi, lecz jako droga wewnętrzna w ramach głównego przeznaczenia [...]. Organ zaznaczył, że zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W przypadku planu miejscowego wprowadzono takie oznaczenia uzupełniające określające wydzielenia wewnętrzne w celu odpowiedniego kształtowania przestrzeni i dla zachowania ładu przestrzennego. Załącznik nr [...] do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego, co oznacza, że można w nim wprowadzić inne oznaczenia przeznaczenia terenów, w szczególności oznaczenia dotyczące terenów, których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany. Powołując się na orzecznictwo organ przekonywał, że w art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy nie sformułowano żadnych ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać wspomniany § 9 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Jedna strefa może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji, co można ewentualnie wykorzystać dla elastyczności w określeniu poszczególnych stref. Wielofunkcyjność stref w żadnej mierze nie podważa jednak wymogu wykreślenia w planie sztywnych linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. W tym przypadku przeznaczenie terenu [...] w planie miejscowym uzupełnia funkcja drogi wewnętrznej wzajemnie się dopełniając. Za nietrafne Prezydent uznał zastrzeżenia co do konieczność określenia linii zabudowy wzdłuż granic terenu przylegającego do drogi wewnętrznej z powołaniem się na ustawę o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r., poz.2068, z późn. zm.). Wprawdzie wprowadza ona zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi jezdni, ale zapis ten dotyczy jedynie dróg publicznych, do których ustawa nie zalicza dróg wewnętrznych. Tak więc wyznaczenie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg analogicznie jak ustawodawca uczynił to w art. 43 ust 1 dla dróg publicznych byłoby bezcelowe z uwagi na specyfikę obszarów tej kategorii, gdzie dojazd może prowadzić do garażu podziemnego lub usługi wymagającej przejazdu zlokalizowanego przez budynek. Zdaniem organu wskazującego na wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., ( II OSK 45/08, LEX nr 497582)z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia przebiegu linii zabudowy dla każdej działki budowlanej leżącej na terenie objętym planem. Obowiązek taki w szczególności nie istnieje w stosunku do działek, które nie przylegają do terenów przeznaczonych w planach pod realizację dróg publicznych, a skomunikowane są tylko z drogą przez drogę wewnętrzną. Organ podkreślił, że na rysunku zmiany planu, na terenie [...] zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wrysowane, zdefiniowane w §6 pkt 9 i pkt 10 tekstu planu, linie zabudowy nieprzekraczalne oraz linie zabudowy umiejscowione, dodatkowo różnicujące wysokości możliwej zabudowy w ich obrębie. Linie zabudowy na przedmiotowym terenie określają najmniejszą dopuszczalną odległość budynku od ulic, granic działki lub innych obiektów, zgodnie z rysunkiem zmiany planu, ustalone zostały dla obiektów naziemnych i podziemnych. Linie te świadomie nie zostały ustalone od dróg wewnętrznych. Przebieg nieprzekraczalnej linia zabudowy przez część terenu wyznaczonego pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...], wydzielonego w ramach [...] umożliwia zastosowanie różnych rozwiązań architektoniczno - budowlanych, m.in. nadwieszenie części budynku nad drogą wewnętrzną, zorganizowanie wjazdu do garaży podziemnych, możliwość przejazdu przez budynek, lub zadaszenie restauracji obsługującej klientów siedzących w samochodzie. To od inwencji architekta oraz zapotrzebowania inwestora zależeć będzie jak przy spełnieniu ustaleń planu ukształtowana zostanie zabudowa na tym terenie. W ocenie organu ustalenia te nie znoszą się oraz nie pozostają w sprzeczności ze sobą, a uzupełniają się i dają większe możliwości zagospodarowania tego fragmentu terenu przy jednoczesnym wyznaczeniu kierunku rozwiązań w celu zachowania zasad ładu przestrzennego. Należy również zauważyć że linia zabudowy jest liną nieprzekraczalną i zabudowę można wycofać poza tę linię w głąb terenu. Poza tym ustalenie obsługi terenu usług komercyjnych [...] poprzez wyznaczone drogi wewnętrzne, w tym drogę [...], było podporządkowanie budowy drogi ważniejszemu celowi tj. budowy inwestycji na terenie usługowym. Dlatego też droga ta ma charakter służebny w stosunku do inwestycji, więc nie może być rozpatrywana jako nadrzędne postanowienie planu miejscowego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. Wojewoda [...] zmienił zakres skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej rysunek planu w zakresie oznaczenia graficznego wewnętrznego podziału funkcjonalnego wyznaczającego drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 12KDw oraz w zakresie symbolu [...] oraz w części obejmującej § 41 pkt 7, § 52 pkt 2, § 57 pkt 1 lit. g, § 86 pkt 2 ppkt 1 tekstu uchwały. Uzasadniając zmianę Wojewoda wyjaśnił, że na rysunku planu stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały teren wyznaczony linią wewnętrznego podziału funkcjonalnego (w ramach terenu oznaczonego symbolem [...]) pod drogę wewnętrzną [...] w części pokrywa się z obszarem przeznaczonym pod zabudowę o maksymalnej wysokości do 16 m. W ocenie organu nadzoru ustalenia takie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi powołany przepis w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2018 r. wpłynął wniosek o zmianę zakresu skargi na uchwałę Nr [...] 1 Rady Miasta [...] złożony przez Prezesa Zarządu [...] B. sp. z o. o., inwestora realizującego na obszarze objętym skarżona uchwałą inwestycję Centrum Handlowo Usługowe "[...]" w B. P.. Jak wynika z przedmiotowego wniosku przy ul. [...] w B. P. rozpoczęła się budowa inwestycji Centrum Handlowo Usługowe "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, na kwestionowanym w skardze obszarze zostały zrealizowane stopy fundamentowe oraz słupy konstrukcyjne obiektu. Stwierdzenie nieważności uchwały w pierwotnym zakresie miałoby wpływ na wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, co mogłoby skutkować koniecznością wyburzenia zabudowanego już fragmentu terenu i przeprojektowania całego obiektu. W ocenie organu, aby usunąć zaistniałą kolizję funkcji (teren zabudowy usługowej i droga wewnętrzna) zasadne jest stwierdzenie nieważności jednej z nich. Bez znaczenia prawnego pozostaje, czy stwierdzona zostanie nieważność nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy też linii wewnętrznego podziału funkcji w ramach terenu usługowego wyznaczającej przebieg drogi wewnętrznej. Naruszeniem zasad sporządzania planu jest bowiem alternatywne ustalenie możliwości zagospodarowania terenu, które się wzajemnie wykluczają. Stwierdzenie nieważności ustaleń planu dotyczących jednej z nich doprowadzi do zgodności jego ustaleń z przepisami prawa, co jest celem działania organu nadzoru w przedmiotowej sprawie. Biorąc zaś pod uwagę istniejący na terenie objętym planem stan faktyczny, tj. rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej zgodnie z wyznaczoną na rysunku zmiany planu nieprzekraczalną linią zabudowy zasadne jest stwierdzenie nieważności rysunku zmiany planu w części obejmującej, wyznaczoną linią wewnętrznego podziału funkcjonalnego, drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] Realizacja zabudowy na terenie, na którym plan przewiduje także drogę wewnętrzną powoduje, iż droga ta nie będzie mogła być zrealizowana zgodnie z wyznaczonym na rysunku zmiany planu przebiegiem jak również nie będzie mogła zachować wymaganej zapisami części tekstowej szerokości 16 m. Należy również wziąć pod uwagę, iż mimo wyznaczenia drogi wewnętrznej, nadania jej symbolu i zapisania w treści planu stosownych ustaleń, droga ta położona jest na terenie oznaczonym kolorem czerwonym i opisanym w legendzie planu jako tereny usług komercyjnych, co wskazuje na nadrzędność ustaleń dotyczących terenu 1U. Wyeliminowanie z rysunku planu graficznego oznaczenia linii wewnętrznego podziału funkcjonalnego oraz symbolu [...] skutkuje również koniecznością stwierdzenie nieważności w tekście uchwały ustaleń dotyczących tego terenu, tj. § 41 pkt 1, § 52 pkt 2, § 57 pkt 1 lit. g oraz § 86 pkt 2ppkt 1.

Odpowiadając na zmianę zakresu skargi Prezydent Miasta B. P. wniósł o jej oddalenie, w sytuacji jednak, gdyby skarga okazała się zasadna stwierdził, że przychyla się do wniosku Wojewody. Ponownie wyjaśnił, że droga wewnętrzna wyznaczona w planie nie musi być wybudowana, z drugiej zaś strony może zostać zrealizowana jeśli w planie nie została ujęta. Zatem na etapie planowania nie powinno wprowadzać się dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowana struktury działek, w szczególności w postaci wyznaczania przebiegu drogi wewnętrznej. Podkreślił, że droga [...] ma charakter podrzędny wobec realizacji inwestycji na terenie usługowym. Skoro tak, to oczywistym wnioskiem jest unieważnienie części planu w zakresie w jakim pokrywa się z nieprzekraczalną linią zabudowy. Należy przyznać prymat realizacji inwestycji oraz prawom nabytym przez inwestora w trakcie dotychczasowego procesu inwestycyjnego. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wskazanym w skardze z [...] października 2018r. powodowałoby, że część linii zabudowy w terenie [...] przestałaby obowiązywać. W konsekwencji wszystkie decyzje uzyskane przez inwestora podlegałyby wygaszeniu, przez co poniósłby szkody finansowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przekonaniu sądu skarga w kształcie opisanym w piśmie z dnia [...] grudnia 2018r. nie zasługuje na uwzględnienie. Z jej treści wynika w sposób jednoznaczny, że wadliwości przedmiotowej uchwały Wojewoda upatruje w wyznaczeniu w tym samym obszarze, przeznaczonym pod usługi komercyjne, oznaczonym symbolem [...] dwóch, jego zdaniem, wykluczających się funkcji - zabudowy usługowej i drogi wewnętrznej [...]. W konsekwencji ma to oznaczać, że budowa usługowa wyklucza możliwość realizacji drogi wewnętrznej, wykreślonej na rysunku planu, także z zachowaniem wyznaczonej szerokości 16m. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano dopuszczalność tzw. mieszanego przeznaczenie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012r. ( II OSK 2551/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ), według którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zauważył, że przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Zdaniem sądu żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska o niedopuszczalności określenia dla tego samego terenu różnego przeznaczenia. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Zdaniem NSA w tym kontekście jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Ten sam pogląd Naczelny Sad Administracyjny przedstawił w wyroku z dnia 12 lutego 2013r. ( II OSK 2490/12 opubl.w CBOSA ) dowodząc możliwości określenia podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne, ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie. W tym sensie nie sposób uznać za sprzeczne funkcję usługową i komunikacyjną, w sytuacji, gdy planowana droga wewnętrzna ma charakter uzupełniający dla funkcji usługowej. Wynika to z treści § 42 części tekstowej planu, według którego obsługę terenu usług komercyjnych [...] ustala się właśnie poprzez wyznaczone w zmianie planu miejscowego drogi wewnętrzne. Z kolei § 57 pkt.1 lit. g) części tekstowej planu stanowi, że droga ta ma być wykorzystana jako dojazd do parkingu dla klientów oraz dojazdów technicznych i dostawczych. Jest oczywiste, że także drogi wewnętrzne stanowią całość jednolitego systemu, zapewniającego komunikację w związku ze zwiększeniem się potrzeb w zakresie budownictwa usługowego o czym jest mowa również w § 40 części tekstowej planu, opisującym rozwiązania komunikacyjne na terenie objętym zmianą planu. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji tego wymogu powinien być zatem tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem [...] i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. ( II OSK 2836/12 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Jest jasne, że nie dochowano warunku odmiennego oznaczenia barwnego drogi wewnętrznej, skoro cały przedmiotowy obszar, jak zaznaczył Wojewoda, oznaczony jest kolorem czerwonym oznaczającym tereny usług komercyjnych o symbolu [...]. Zestawienie części tekstowej planu z częścią rysunkową nie pozostawia jednak również wątpliwości, że Rada Miasta [...] wyznaczyła wśród obszaru przeznaczonego pod funkcję usługową również obszar przewidziany pod funkcję komunikacyjną, odpowiednio sklasyfikowany jako droga wewnętrzna - [...] i wyodrębniony linią przerywaną, co spełnia wymogi określone w art. 10 ust. 2 pkt. 10 ustawy i pozwala na jednoznaczne określenie jej przebiegu. W części tekstowej planu ( §86 pkt.2 ) wskazano ponadto jej szerokość - 16m. Podkreślić należy, na co zwracał uwagę także Prezydent Miasta B. P., że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana zależy już wyłącznie od właściciela ( wyroki NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16; z 12 czerwca 2015 r., II OSK 2646/13; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1121/11 wszystkie opubl. W CBOSA ). Bezpośrednim nawiązaniem do tego stanowiska są zapisy § 10 pkt.2 części tekstowej planu, zgodnie z którym tereny o których mowa w § 9 mogą być w całości wykorzystywane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na zasadach ustalonych w dalszych przepisach uchwały, który nie wzbudził zastrzeżeń organu nadzoru.

W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, że w zaskarżonej części nie naruszono zasad tworzenia planu, o jakim mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, usprawiedliwiającym stwierdzenie jej nieważności.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.