Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 677/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 110, art. 132, art. 138, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 19 września 2019 r., którym utrzymało decyzję własną z dnia 30 lipca 2019 r., o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 25 września 2018 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2017 r., skorygowanym w dniu 21 lipca 2017 r., B. (aktualnie Spółka A.) wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym na części działki oznaczonej przez inwestora jako nr [..] i działce nr [..] oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach [.]-[..] w G. Rodzaj zabudowy we wniosku określono jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (80 lokali mieszkalnych) oraz usługi zlokalizowane w parterze budynku (7 lokali), min. 10% powierzchni użytkowej budynku. Powierzchnię zabudowy określono na 850 m2, a powierzchnię użytkową na 8800 m2 + garaż podziemny 2000 m2. Szerokość elewacji frontowej 60 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i liczbę kondygnacji 37 m, XI kondygnacji. Charakteryzując sposób zagospodarowania terenu wskazano, budynek usytuowany będzie w linii zabudowy budynku [..] oraz równolegle do ul. W. Wjazd do garażu podziemnego od strony ul. H., wyjazd na ul. R. Wzdłuż budynku od strony kanału R. ciąg pieszy z małą architekturą i pomnikiem H.

Decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. organ umorzył postępowanie w zakresie działki nr [..] z tego względu, że jest ona objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzją z dnia 23 marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym na części działki nr [..] i działce nr [..] oraz budowy infrastruktury technicznej i drogowej na działkach [..]-[..] w G.

W toku postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją Kolegium z dnia 29 października 2018 r., uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpoznania, w dniu 10 lipca 2018 r. inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skorygowany w dniu 6 sierpnia 2018 r., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym na działkach nr [..] i [..] oraz infrastruktury technicznej na działkach [..]-[..], a także na przebudowie nawierzchni wraz z małą architekturą na działce [..], obręb [..] w G. Zarówno rodzaj zabudowy, w tym ilość lokali mieszkalnych i usługowych oraz parametry zabudowy, jak i charakterystyka sposobu zagospodarowania terenu były tożsame z wnioskiem z dnia 8 czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia 25 września 2018 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, usytuowanej na działce nr [..] i części działki nr [..] (budek wielorodzinny wraz z garażem) oraz na działkach nr [..]-[..] (infrastruktura techniczna i drogowa), a także na działce nr [..] (przebudowa nawierzchni i mała architektura).

Następnie Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. stwierdziło nieważność tej decyzji.

Decyzją z dnia 19 września 2019 r., podjętą na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem Kolegium kontrolowana w trybie nadzoru decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. art. 110 k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1, a także art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako u.p.z.p.), jak również z naruszeniem właściwości organu administracji publicznej wyznaczonej przepisami art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co wyczerpuje podstawy do stwierdzenia jej nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Jak stwierdziło Kolegium, dla tego samego wnioskodawcy zostały wydane dwie decyzje ustalające warunki zabudowy, co samo w sobie nie stanowi powodu do stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji, ponieważ taka procedura jest dozwolona na mocy art. 63 ust.1 u.p.z.p. Jednakże pod warunkiem, że decyzje ustalające warunki zabudowy nie są identyczne. W rozumieniu tego przepisu w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, jak również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji.

Tymczasem w niniejszej sprawie teren, dla którego uprzednio wydano już decyzję ustalającą warunki zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2018 r.) objęty jest nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. Kolejny wniosek inwestora dotyczący inwestycji polegającej na budowie XI-kondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową, przebudowa nawierzchni wraz z małą architekturą w rejonie ul. W. złożony został przed zakończeniem postępowania odwoławczego od ww. decyzji Prezydenta, o czym Kolegium nie zostało poinformowane.

W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom strony, dokonana przez inwestora przed ostatecznym zakończeniem postępowania modyfikacja wniosku, poprzez zmianę wyliczenia działek wskazywanych jako teren inwestycji, w tym poprzez dodanie lub usunięcie określenia, że wniosek dotyczy całości lub części działki ewidencyjnej oraz poprzez zmianę nazwy inwestycji wyrażającą się w dodaniu do opisu planowanych prac w miejsce budowy infrastruktury drogowej, przebudowy nawierzchni wraz z małą architekturą, nie doprowadziły do powstania nowej, odrębnej od dotychczas rozpatrywanej sprawy, która mogłaby być rozpoznawana przez organ pierwszej instancji w oderwaniu od swojej wcześniejszej decyzji nieostatecznej oraz od przebiegu postępowania odwoławczego dotyczącego tej decyzji. W szczególności dodanie w opisie (nazwie) inwestycji w miejsce sformułowania "infrastruktura drogowa" określenia "przebudowa nawierzchni wraz z małą architekturą" oraz wskazaniem, że prace te dotyczą działki nr [..] zlokalizowanej od strony kanału R. nie spowodowały powstania innej inwestycji.

Określenia te bowiem nie dotyczą zasadniczego charakteru inwestycji (budowa budynku mieszkalno-usługowego), a jedynie obejmują obiekty, czy prace jej towarzyszące, a ponadto już w we wniosku w pierwotnym brzmieniu, w części obejmującej "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu/działki" mowa jest o budowie "wzdłuż budynku od strony kanału R. ciągu pieszego z małą architekturą i pomnikiem H.". Dokładnie taki sam opis sposobu zagospodarowania terenu znajduje się we wniosku z 10 lipca 2018 r., co świadczy o tym, że korekta nazwy inwestycji nie zmienia w istocie jej przedmiotu, którego opis zawarty w części wniosku obejmującej charakterystykę sposobu zagospodarowania terenu, co jest istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium, wniosek inwestora w kolejnych jego wersjach cały czas dotyczy tej samej inwestycji scharakteryzowanej przez jej niezmienione w toku całego postępowania: funkcję (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) oraz parametry (wysokość - 37 m, XI kondygnacji, szerokość elewacji frontowej - max 60 m, powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową - odpowiednio 850 i 8800 m2 + 2000 m2 garaż podziemny, ilość lokali usługowych - 7 i mieszkaniowych - 80), usytuowanie względem dotychczasowej linii zabudowy (w linii zabudowy budynku [..]) i miejsce gdzie inwestycja w swej zasadniczej części ma być realizowana (działki nr [..] oraz [..] obr. [..] w G. w rejonie ul. W.). To zaś oznacza, że wydane przez ten sam organ decyzje o warunkach zabudowy, nie różnią się zakresem inwestycji oraz lokalizacją na poszczególnych działkach.

W ocenie organu, ponowne orzekanie przez Prezydenta w sprawie załatwionej już decyzją nieostateczną, co do której wniesiono i przekazano odwołanie, bez skorzystania z kompetencji określonej w art. 132 k.p.a., stanowi naruszenie zarówno zasady związania decyzją własną, jak i zasadą dwuinstancyjności. Jednocześnie w ten sposób organ pierwszej instancji pozbawia strony prawa do rozpoznania co do meritum sprawy przez dwa równe organy, co stanowi istotę dwuinstancyjności. Co więcej, takie działanie stanowi także o naruszeniu przez organ pierwszej instancji tzw. właściwości instancyjnej (funkcjonalnej) wynikającej z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz odnośną normą prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego, procedując w niniejszej sprawie Prezydent rażąco naruszył art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 u.p.z.p. ustalając warunki zabudowy dla terenu działki nr [..], objętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W skardze Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium, zarzuciła Kolegium naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i w związku z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r.,

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem właściwości organu administracji publicznej.

Ponadto zdaniem skarżącej organ naruszył art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia w całości nieważności decyzji Prezydenta wobec wydania częściowo niedopuszczalnej decyzji o warunkach zabudowy.

Według Spółki kolejny wniosek z dnia 10 lipca 2018 r. obejmował inny zakres inwestycji i terenu, niż wniosek rozpoznany decyzją z dnia 23 marca 2018 r. Wniosek ten nie obejmował usług w parterze lecz same usługi, a także dotyczył działki nr [..] i części działki nr [..], a nie działki nr [..] i części działki nr [..]. Ponadto, projektowana infrastruktura drogowa ma być realizowana m.in. na działce nr [..] zamiast nr [..], a sama inwestycja ma dodatkowo obejmować przebudowę nawierzchni wraz z małą architekturą na działce nr [..], czego nie obejmował pierwotny wniosek. Również ustalenia decyzji Prezydenta różnią się od siebie. Mianowicie, w decyzji z dnia 23 marca 2018 r. organ ustalił proporcje między funkcją mieszkaniową i usługową: usługi min. 20% powierzchni użytkowej w granicach terenu inwestycji, funkcja mieszkaniowa od drugiej naziemnej kondygnacji mieszkaniowej w górę. Natomiast w przedmiotowej decyzji z dnia 25 września 2018 r. proporcje te ustalono w ten sposób, że usługi mają znajdować się na pierwszej i drugiej kondygnacji naziemnej, a funkcja mieszkaniowa od trzeciej naziemnej kondygnacji mieszkaniowej w górę. Skarżąca zaznaczyła też, że zakres inwestycji określony we wniosku z dnia 10 lipca 2018 r. nie zastąpił zapisu dotyczącego budowy infrastruktury drogowej, natomiast stanowił poszerzenie zakresu inwestycji w stosunku do pierwszego wniosku z dnia 8 czerwca 2017 r.

Oznacza to, że ponowny wniosek strony, rozpoznany decyzją z dnia 25 września 2018 r., nie dotyczył tego samego obszaru i tej samej inwestycji. Obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości składania kilku wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczących tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, co zazwyczaj kończy się wydaniem kilku decyzji o warunkach zabudowy, osobno dla każdego z wniosków. Tym bardziej nie jest wykluczone składanie wniosków, które różnią się nie tylko zakresem inwestycji (wniosek z dnia 10 lipca 2018 r. dotyczył zmienionego rodzaju i funkcji zabudowy niż wniosek z dnia 8 czerwca 2018 r.), ale również dotyczą innego obszaru. Skoro więc decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to również kilka decyzji można wydać temu samemu wnioskodawcy.

Nie sposób też zaakceptować twierdzenia, że Prezydent naruszył również swoja właściwość instancyjną, gdyż nie orzekał on w sprawie załatwionej decyzją nieostateczną, od której wniesiono odwołanie, i która nie zakończyła się przed organem wyższego stopnia.

Wreszcie, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji fakt, że decyzja ta jest częściowo niedopuszczalna. W związku z tym okoliczność ustalenia w kontrolowanej decyzji warunków zabudowy dla działki nr [..], która objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ale tylko w części dotkniętej wadą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 lipca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przyczyną stwierdzenia nieważności było stwierdzenie, że w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji wydane dla tego samego wnioskodawcy.

Zdaniem sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że fakt funkcjonowania w opisanych okolicznościach dwóch decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy dla tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligujące organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności drugiej z wydanych decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, tj. gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995 nr 24, poz. 297). Taka sytuacja, w ocenie sądu wojewódzkiego zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Przedmiotem decyzji, której nieważność została stwierdzona, było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku inwestora. Przy czym, z okoliczności sprawy wynikało, że inwestor już ubiegał się o taką decyzję, którą uzyskał w dniu 23 marca 2018 r. W związku z tym dla tego samego wnioskodawcy wydane zostały dwie decyzje ustalające warunki zabudowy, co jest wprawdzie dopuszczalne z mocy art. 63 ust. 1 u.p.z.p., lecz pod warunkiem, że decyzje ustalające warunki zabudowy nie są identyczne. Co więcej, stwierdzenia tego nie da się rozumieć w ten sposób, że jeden wnioskodawca jednorazowo może złożyć tylko jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania może złożyć kolejny wniosek, dotyczący tego samego terenu. Skoro możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku podmiotu, który już dla tego samego terenu uzyskał decyzję ostateczną, ale dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie może jednocześnie toczyć się kilka postępowań z wniosku tego samego inwestora i dotyczące tego samego terenu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1005/17, dostępny w CBOSA). Istotną okolicznością umożliwiającą jednoczesne prowadzenie takich postępowań jest to, że wnioski dotyczą innych inwestycji na tym samym terenie inwestora. Zatem na wniosek tego samego inwestora dotyczący tego samego terenu oraz tej samej inwestycji o tych samych parametrach technicznych, nie mogą być prowadzone jednocześnie liczne postępowania administracyjne, z których żadne wcześniej wszczęte nie zostaje zakończone ostateczna i prawomocną decyzją uprawnionego organu.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie konieczne było więc ustalenie, czy mamy do czynienia z tym samym terenem i tą samą inwestycją.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor – poprzednik skarżącej Spółki - w dniu 8 czerwca 2017 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym, na części działki oznaczonej przez inwestora jako nr [..] i działce nr [..], oraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach [..]-[..] w G. We wniosku rodzaj zabudowy określono jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (80 lokali mieszkalnych) oraz usługi zlokalizowane w parterze budynku (7 lokali), min. 10% powierzchni użytkowej budynku. Powierzchnię zabudowy określono na 850 m2, a powierzchnię użytkową na 8800 m2 + garaż podziemny 2000 m2. Szerokość elewacji frontowej 60 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i liczbę kondygnacji 37 m, XI kondygnacji. Charakteryzując sposób zagospodarowania terenu wskazano, budynek usytuowany będzie w linii zabudowy budynku [..] oraz równolegle do ul. W. Wjazd do garażu podziemnego od strony ul. H., wyjazd na ul. R. Wzdłuż budynku od strony kanału R. ciąg pieszy z małą architekturą i pomnikiem H.

Wniosek ten został załatwiony decyzją z dnia 23 marca 2018 r., lecz przed jej uostatecznieniem, na etapie postępowania odwoławczego, inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym na działkach nr [..] i [..] oraz dla infrastruktury technicznej na działkach [..]-[..], a dla przebudowy nawierzchni wraz z małą architekturą na działce [..] w G. Analiza obu wniosków ujawniła, że zarówno rodzaj zabudowy (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi zlokalizowane w parterze budynku), w tym ilość lokali mieszkalnych (80) i usługowych (7) oraz parametry zabudowy (pow. zabudowy 850 m2, pow. użytkowa 8800 m2 plus garaż poziemny 2000 m2), jak i charakterystyka sposobu zagospodarowania terenu były tożsame z wnioskiem inwestora z dnia 8 czerwca 2017 r. Mamy zatem do czynienia z wydaniem decyzji dotyczących tego samego terenu i tej samej inwestycji, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowała już, nieostateczna, decyzja organu w tym przedmiocie. Sąd potwierdza tym samym jako prawidłową ocenę dokonaną w tej kwestii przez Kolegium.

Zdaniem sądu, oceny tej nie może zmienić fakt, że w kolejnym wniosku dokonano modyfikacji działek wskazanych jako teren inwestycji poprzez podanie, że jedna z działek jest terenem inwestycji w całości, gdy we wcześniejszym wniosku ujęta była tylko w części bądź na odwrót, albo że w miejsce budowy infrastruktury drogowej nastąpi przebudowa nawierzchni wraz z małą architekturą. Takie zabiegi, wbrew twierdzeniom skarżącego inwestora, nie spowodowały zmiany jego żądania o realizacji innej inwestycji, albowiem porównanie obu wniosków prowadzi do konstatacji, że istotne elementy opisanych w nich inwestycji, w tym położenie oraz parametry, które mają znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy przez organ,

a w szczególności zapis o usytuowaniu usług na parterze, pozostały niezmienne. Jedyna modyfikacja dotyczyła oznaczenia działek, na których ma się znajdować inwestycja, lecz są one tego rodzaju, że doszło nie do zmiany położenia inwestycji, a odmienne oznaczenie terenu nie wpłynęło na pozostałe jej parametry istotne z punktu widzenia wydawanej decyzji. Zmiany tej nie można było uznać za przesądzającą o braku tożsamości inwestycji, gdyż działki nr [..] i [..], w zakresie których dochodziło do modyfikacji, nadal pozostają działkami, na których zgodnie z wnioskiem ma być realizowana zasadnicza część inwestycji. Zmianie uległ wyłącznie ich udział, lecz trzeba podkreślić, że dla przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy bez znaczenia pozostaje, czy inwestor planuje realizację na całości czy tylko części wskazanej działki, gdyż de facto obejmuje ono całe podane działki jako takie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 631/16; dostępny w CBOSA).

Dalej wskazać należy, że zmiana tożsamości wniosków nie nastąpiła na skutek zastąpienia sformułowania "infrastruktura drogowa" zwrotem "przebudowa nawierzchni wraz z małą architekturą" w odniesieniu do działki nr [..] zlokalizowanej od strony kanału R. W tym zakresie również należy podzielić pogląd Kolegium, że wskazane określenia nie charakteryzują zasadniczego celu inwestycji, jakim jest budowa budynku mieszkalno-usługowego, lecz odnoszą się wyłącznie do prac towarzyszących głównemu zamierzeniu. Co więcej, z analizy porównawczej wniosków wynika, że tak we wniosku pierwotnym, jak i kolejnym rozpoznawanym, planowany sposób zagospodarowania terenu/działki został określony jako "wzdłuż budynku od strony kanału R. ciągu pieszego z mała architekturą i pomnikiem H.". Zatem korekta nazwy inwestycji w omawianym zakresie nie zmienia w istocie jej przedmiotu, albowiem ten został określony przez inwestora w tej części wniosku, która dotyczy charakterystyki sposobu zagospodarowania terenu. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest nie tylko ustalenie warunków i parametrów planowanej zabudowy, ale przede wszystkim ustalenie dopuszczalnego zagospodarowania na danym terenie. Zagospodarowanie to zostało określone przez inwestora w obu wnioskach tak samo i zmiany co do dodatkowych, zasadniczo nieistotnych dla tego postępowania elementów, nie zmieniają zasadniczego celu złożenia tych wniosków, a więc ustalenia, że podany teren może zostać zabudowany budynkiem mieszkalno-usługowym o wskazanych parametrach.

Należy też zwrócić uwagę, że zachowana została również tożsamość podstawy prawnej postępowania (art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), a także stron postępowania oraz ich wzajemnych praw i obowiązków. W związku z tym, o tożsamości wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedmiotu spraw nimi zainicjowanych mówimy, gdy wnioski tego samego wnioskodawcy w identyczny sposób określają zamierzenie inwestycyjne, co jak wykazano miało miejsce w analizowanym przypadku. Dlatego też w okolicznościach sprawy nie jest możliwe uznanie, że mamy do czynienia z dwoma różnymi wnioskami dotyczącymi odmiennych inwestycji, co do których organ administracji mógł bez przeszkód prawnych wydać dwie odrębne decyzje.

Co więcej, w ocenie sądu, działanie inwestora polegające na złożeniu drugiego wniosku w trakcie procedury odwoławczej od decyzji załatwiającej pierwszy wniosek, było niedopuszczalne i nastąpiło z pomięciem przepisów prawa, a także spowodowało, że organ rozpoznający taki wniosek dopuścił się naruszenia zasady związania decyzją własną oraz zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 132 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Uprawnienie to przysługuje jednak organowi pierwszej instancji w terminie 7 dni, jakie ma od otrzymania odwołania na jego przekazanie wraz z aktami do organu drugiej instancji (art. 133 k.p.a.). W niniejszej sprawie Prezydent z chwilą przekazania akt organowi odwoławczemu przeniósł swoje kompetencje orzecznicze co do warunków zabudowy w zakresie określonego terenu i inwestycji. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać działanie organu, który przyjął i rozpoznał kolejny wniosek tego samego inwestora dotyczący tego samego terenu i inwestycji, przed ostatecznym rozpoznaniem sprawy zainicjowanej pierwszym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd wojewódzki zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że takie działanie stanowiło naruszenie właściwości instancyjnej kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym organu, gdyż Prezydent ponownie zastosował normę prawa materialnego w sprawie, która na skutek wniesienia odwołania stała się już przedmiotem rozpoznania przez organ wyższego stopnia, a które obejmuje nie tylko kontrolę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale także ponowne zastosowanie przepisów prawa materialnego w celu ukształtowania prawnej sytuacji stron. Dlatego w sytuacji dokonania przez inwestora modyfikacji rozpatrywanego wniosku po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, na etapie postępowania odwoławczego, wniosek ten należało przekazać organowi drugiej instancji, który uwzględniłby okoliczności z niego wynikające w swoim rozstrzygnięciu. Prezydent zaś dalej orzekł w sprawie, która nie pozostawała już w jego kompetencji na skutek przeniesienia uprawnień orzeczniczych na organ odwoławczy. Przy czym jednocześnie w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii uprzedniego procedowania w sprawie wniosku Spółki, ani nie wykazał, że aktualnie rozpoznawany wniosek jest wnioskiem nowym – dotyczącym innej inwestycji. Natomiast jego obowiązkiem w sytuacji, gdy inwestor składa kolejne wnioski w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tych samych działek i inwestycji, była konieczność oceny, czy są to wnioski w tej samej sprawie czy też dotyczą odmiennych zamierzeń, co pozwalałoby na merytoryczne rozpoznanie takiego kolejnego wniosku.

Wskazane wyższej uchybienia, w ocenie sądu, w pełni uzasadniają ocenę Kolegium, że decyzja Prezydenta z dnia 25 września 2018 r. w sposób rażący narusza prawo. Naruszenie prawa o cechach rażących ma miejsce, gdy treść kontrolowanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie tego prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, dostępny w CBOSA). Do takiego naruszenia dochodzi zdaniem sądu w sytuacji, gdy zostaje wydana decyzja nieostateczna, zaskarżona odwołaniem, a sprawa staje się przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, lecz organ, który tę decyzję wydał ponownie rozstrzyga o tych samych prawach i obowiązkach, które były przedmiotem jego zaskarżonego orzeczenia. Takie działanie wprost godzi w kompetencje organów administracji publicznej określone w art. 138, art. 127 § 2 oraz art. 17 pkt 1 i art. 15 k.p.a.

Niemniej istotne jest, że decyzja Prezydenta naruszała także art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 u.p.z.p., skoro ustalił ten organ w kolejnej decyzji warunki zabudowy dla działki nr [..], która zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą rady Miasta nr XXIII/656/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. znajduje się w strefie [..]. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 w związku z art. 61 u.p.z.p., na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji następuje na podstawie tego planu, nie zaś w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Zdaje się, że przeszkodę tę organ sam dostrzegł już wcześniej, albowiem rozpoznając wniosek Spółki z dnia 8 czerwca 2017 r. również obejmujący działkę nr [..], w dniu 12 lutego 2018 r. umorzył postępowanie co do tej działki powołując się właśnie na okoliczność objęcia nią postanowieniami planu miejscowego. W związku z tym niezrozumiałe i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym jest ponowne ustalenie przez Prezydenta warunków zabudowy dla działki nr [..], objętej postanowieniami planu miejscowego i przez to nie podlegającej regulacji z art. 61 u.p.z.p., oraz co do której organ już umorzył postępowanie. Trzeba zauważyć, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od złożenia skutecznego wniosku w tym przedmiocie. W sytuacji zaś, gdy wniosek w danej części nie może zostać zrealizowany i postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe zostało już umorzone, jako rażące naruszenie prawa należy uznać dalsze wydawanie decyzji o warunkach zabudowy co do tej części wniosku inwestora.

Również zdaniem sądu prawidłowa jest ocena Kolegium co do naruszenia art. 52 ust. 1 stosowanego w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zauważa, że zarówno we wniosku z dnia 8 czerwca 2017 r., jak i z dnia 10 lipca 2018 r., inwestor zaplanował lokalizację lokali usługowych na parterze budynku. Natomiast w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji organ dopuścił lokalizację lokali o funkcji usługowej "na pierwszej i drugiej kondygnacji naziemnej". Ponadto, wbrew wnioskowi inwestora Prezydent ograniczył realizację funkcji mieszkaniowej "od trzeciej naziemnej kondygnacji mieszkalnej w górę". Powyższe wskazuje zatem nie tylko na tożsamość obu wniosków, ale też na sprzeczność wydanej decyzji ze złożonym wnioskiem będącym podstawą działania organu administracji. Skoro postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego przedmiot determinuje treść żądania inwestora, choć organ rozpoznający taki wniosek nie jest bezwarunkowo związany jego treścią, to nie oznacza to jeszcze, że może on ustalać warunki odbiegające od woli inwestora. Celem tego postępowania jest bowiem zbadanie, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę jest możliwa na danym terenie i ustalenie na jakich warunkach. Dlatego też nie jest możliwa samowolna modyfikacja przez organ woli wnioskodawcy. Jeżeli więc organ chce wydać decyzję rozbieżną w treści względem rozpatrywanego wniosku, powinien zwrócić się do inwestora o zmianę wniosku we wskazanym zakresie. Takiej oceny nie zmienia okoliczność, że inwestor akceptuje treść wydanej decyzji, skoro nie składa od niej odwołania. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, żeby inwestor zmienił wniosek w tym zakresie, natomiast treść badanej decyzji w ten sposób odbiega nieco od decyzji pierwotnej, uchylonej przez SKO, co daje asumpt dla skarżącej Spółki co do istotnych odmienności procedowanych spraw.

Dalej, jak trafnie zauważyło Kolegium, do rozpatrywanego decyzją z dnia 25 września 2018 r. wniosku inwestor nie dołączył wymaganego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenów podlegającej przekształceniu w formie graficznej, wymaganych na podstawie art. 52 ust. 2 lit. b w związku z art. 64 u.p.z.p., a organ nie wezwał o uzupełnienie w tym zakresie. W ocenie sądu zaniechanie to potwierdza tezę, że Prezydent traktował wniosek złożony 10 lipca 2018 r. jako kolejną zmianę wniosku już rozpoznanego decyzją z dnia 23 marca 2018 r., a nie jako odrębne postępowanie, i rozstrzygając to żądanie inwestora opierał się na materiałach już zgromadzonych we wcześniejszym postępowaniu, a więc postępowanie zainicjowane wnioskiem z 10 lipca 2018 r. w istocie traktował nie jako odrębne i odmienne. Takie zaś procedowanie, ze względu na fakt, że oba wnioski Spółki dotyczyły tego samego terenu i tej samej inwestycji, stanowi naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym.

Tym samym, dokonana ocena legalności zaskarżonej decyzji w kontekście ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wykazała, że prawidłowo Kolegium zastosowało art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdzając, że decyzja Prezydenta z dnia 25 września 2018 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku z 10 lipca 2018 r., złożonego przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie z wniosku tego samego inwestora oraz dotyczącego tego samego terenu i inwestycji, została wydana z naruszeniem właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., a także art. 110, art. 132

i art. 138 k.p.a. oraz z rażącym naruszeniem prawa materialnego – przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 63 ust. 1 tej ustawy. Sąd wojewódzki w pełni aprobuje stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, przychylając się do oceny, że zakres i waga stwierdzonych naruszeń jest tego rodzaju, iż dla pewności obrotu prawnego konieczne jest wyeliminowanie decyzji Prezydenta z dnia 25 września 2018 r.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.