Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 868/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2 i par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, 60 ust. 1, 51 ust 7, 54
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, 17 ust 1 pkt 7 lit.a
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 października 2017 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z zapleczem sanitarnym oraz wiaty – służących turystyce wodnej pn. "stanica wodna" na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny [...] ([...]), położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r., Nr [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wskazując w uzasadnieniu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu rzeki [...], objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 pkt 7 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono również, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znaleziono przesłanek prawnych znoszących ów zakaz, o których mowa w § 3 pkt 7 oraz § 4 ust. 1 ww. Uchwały.

Na postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zażalenie wniósł S. S. ("Skarżący", "Inwestor"). W uzasadnieniu zażalenia Skarżący podniósł, że mając na uwadze pojęcie "służyć", którym posługuje się Uchwała Sejmiku Województwa [...], przyjąć należy, że dozwolona jest w pasie 100 m od linii brzegów rzeki budowa obiektów, które mogą być przeznaczone, przydatne, użyteczne dla osób uprawiających turystykę wodną. Inwestor wskazuje, że planowane obiekty realizować będą funkcje służące turystyce wodnej, zwłaszcza kajakowej, poprzez stworzenie korzystnie zlokalizowanego z perspektywy turystów miejsca postoju, przechowywania i potencjalnych napraw sprzętu pływającego oraz miejsca schronienia w przypadku niekorzystnych warunków pogodowych. Ponadto w ocenie Skarżącego w omawianej sprawie możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy i w konsekwencji zastosowanie wyjątku od zakazu budowy wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku Województwa [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Rozważenia wymagało, czy do planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego służącego turystyce wodnej, tj. budynku gospodarczego z zapleczem sanitarnym oraz wiaty - stanicy wodnej, ma zastosowanie odstępstwo od zakazu dotyczące budowania obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzeki [...].

Organ odwoławczy wskazał, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, iż planowany do realizacji budynek stanowi budynek gospodarczy z zapleczem sanitarnym oraz wiaty - służących turystyce wodnej pod nazwą "stanica wodna", o następujących parametrach: wiata przy granicy z działką nr [...] o powierzchni max. 30 m2, budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 45 m2, parterowy z poddaszem użytkowym. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy w pkt 1 pkt 1 jako funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na zabudowę usługową służącą turystyce wodnej. Z kolei z zażalenia Skarżącego wynika, że wiata pełnić ma funkcję przechowywania sprzętu służącego turystyce wodnej, miejsce na bieżące naprawy i konserwację sprzętu oraz suszenie mokrych/wilgotnych elementów wyposażenia sprzętu pływającego i wyposażenia turystów wodnych. Natomiast budynek gospodarczy służyć ma jako łazienka oraz aneks kuchenny służący osobom korzystającym ze sprzętu oraz miejsce przechowywania narzędzi, części do napraw sprzętu pływającego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 37a ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2128) określa pojęcie "uprawianie turystyki wodnej", przez które rozumie się prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji, jednakże nie określa jakie obiekty służą turystyce wodnej.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedmiotowe obiekty stanicy wodnej nie spełniają przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 lit. a Uchwały Sejmiku Województwa [...], bowiem w ocenie organu odwoławczego nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) stanica to schronisko

turystyczne przy szlaku wodnym. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pojęcie stanicy wodnej obejmuje szeroki zakres obiektów. Należą bowiem do niego nie tylko obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, jak pomosty do cumowania jednostek pływających, ale też wiata do przechowywania sprzętu pływającego czy też aneks kuchenny oraz miejsce przechowywania narzędzi, części do naprawy sprzętu pływającego planowane w budynku gospodarczym. Biorąc pod uwagę że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, organ uznał, że sformułowanie zawarte w projekcie przedmiotowej decyzji nie kwalifikuje się do objęcia wyjątkiem, gdyż projekt decyzji obejmuje swym zakresem obiekty służące jedynie pośrednio turystyce wodnej, tj. obiekty służące do przechowywania sprzętu wodnego, jego konserwacji. Kwalifikując obiekt jako taki należy mieć na uwadze, że Uchwała Sejmiku Województwa [...] dopuszcza do realizacji w pasie 100 m budynki, które spełniają ściśle przesłanki odstępstw od zakazu zabudowy. O ile zatem przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi jako bezpośrednio związanego z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle obiekty przeznaczone do przechowywania sprzętu wodnego, jego konserwacji, a także aneks kuchenny nie są obiektami niezbędnymi do prowadzenia tej formy turystyki.

Organ podkreślił, że nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja obiektów stanicy wodnej – obiektu do przechowywania sprzętu wodnego, a także budynku gospodarczego z łazienką i aneksem kuchennym tj. służącymi prowadzeniu działalności związanej jedynie pośrednio z turystyką wodną.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie można również zastosować pozostałych dwóch odstępstw wymienionych w § 3 pkt 7 Uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, tj. dotyczących obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej. Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 652 ze zm.)

wskazuje, że racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa (art. 6 ust. 2). W ocenie organu na gruncie wyżej powoływanej Uchwały Sejmiku Województwa [...] przez "gospodarkę rybacką" (rybactwo) należy zatem rozumieć zespół planowanych i skoordynowanych czynności mających na celu racjonalne gospodarowanie organizmami wodnymi w myśl zasad ekonomii i zgodnie z założeniami ochrony przyrody. Pojęcie to obejmuje rybactwo śródlądowe, a więc połowy ryb i innych organizmów wodnych w wodach śródlądowych, zabiegi mające na celu utrzymanie zasobów organizmów wodnych, chów i hodowlę ryb oraz pozostałych produktów i organizmów wodnych. W ocenie organu II instancji inwestycji w postaci stanicy wodnej - obiektu do przechowywania sprzętu wodnego nie można utożsamiać z obiektami służącymi prowadzeniu gospodarki rybackiej. Funkcjonowanie planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnym z ww. celów, dlatego też nie można zastosować wyjątku od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora. Organ nie znalazł również podstaw do uwzględnienia, któregokolwiek z zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie.

W uzasadnieniu wskazał, że formułowanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunku "bezpośredniego służenia" turystyce wodnej w odniesieniu do planowanych obiektów pasie 100 m od linii brzegowej stanowi niedozwoloną wykładnię rozszerzającą, bowiem żaden z powołanych przez Dyrektora przepisów nie posługuje się pojęciem "bezpośrednio" a wymagane jest tylko, aby obiekty te służyły turystyce wodnej. Zdaniem Inwestora, planowana przez niego inwestycja kwalifikuje się do zastosowania wobec niej wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od brzegów rzeki. Ponadto wbrew twierdzeniom Dyrektora, możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy i w konsekwencji, zastosowanie wyjątku od zakazu budowy.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z projektem uchwały Rady Gminy w [...] z 5 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [...] gmina [...], w paragrafie 3 punkt 5 projektu przewidziano "tereny usług związanych z turystyką wodną oraz zieleni urządzonej, oznacżone na rysunku planu 1UT/ZP, 2UT/ZP, 3UT/ZP". Skarżący zauważył, że tereny te przylegają bezpośrednio do linii brzegowej rzeki, a przewidziana linia zabudowy wskazana na mapie (w załączeniu) znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej rzeki. W paragrafie 10 projektu wskazano jednocześnie, że dla terenów UT/ZP wyznacza się funkcję podstawową "teren usług związanych z turystyką wodną" i dopuszczono budowę: a) obiektów budowlanych związanych z turystyką wodną m. in. przystań wodną, miejsca cumownicze, kapitanat, b) realizację placu zabaw, c) realizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Jednocześnie wyznaczono następujące zasady kształtowania zabudowy: a) Budynki usługowe o wysokości max. 8,5 m do najwyższego punktu dachu z możliwością podpiwniczenia, o poziomie posadowienia parteru max. 0,6 m nad poziomem terenu przy głównym wejściu do budynku b) Budynki garażowe, gospodarcze lub gospodarczo-garażowe, wiaty o wysokości max. 6m.

Zdaniem Skarżącego treść planowanej uchwały w sposób ewidentny stoi w sprzeczności z przyjętą przez Dyrektora interpretacją, że dopuszczalna w pasie 100 m od linii brzegowej jest wyłącznie zabudowa służąca bezpośrednio turystyce wodnej ("bezpośrednio" w wąskim, prezentowanym przez Dyrektora pojęciu), skoro w ramach usług związanych z turystyką wodną przewiduje się możliwość budowy kapitanatu, placu zabaw, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, w tym budynków usługowych o wysokości do 8,5m oraz budynków garażowych, gospodarczych i wiat o wysokości do 6 m.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2018 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Przypomnieć należy, że istotą postępowania jest kontrola czy organy zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z zapleczem sanitarnym oraz wiaty – służących turystyce wodnej, na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

W niniejszej sprawie uzgodnienie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która ma być posadowiona na obszarze parku krajobrazowego. Wskazać zatem należy, że park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody, wymienionych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej "u.o.p.") – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie przepisów tej ustawy tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ, formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie.

Działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy regulowane Uchwalą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Wskazać w tym miejscu należy, że art. 17 ust 1 pkt 7 lit a u.o.p. przewiduje, że w obszarze parku krajobrazowego może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz taki został wprowadzony § 3 pkt 7 nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa [...], zwanej dalej uchwałą.

W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia ww. Uchwalą [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ uzgadniający w sposób prawidłowy dokonał oceny w zakresie wskazanym powyżej, a tym samym nie naruszył prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw z art. 54 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (w tym art. 7, 77 k.p.a.), nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić bowiem należy, że przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Charakter zaś i zakres ograniczeń odnoszących się do chronionego

przedmiotu powinny odpowiadać celowi ochrony. Cele ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego zostały określone w § 2 ww. uchwały. Przy tym dla zapewnienia skuteczności realizacji ww. celów zostały wprowadzone w § 4 uchwały zakazy, które wytyczają pożądane kierunki zachowań u podmiotów korzystających ze środowiska. Jednocześnie od zakazów tych – na zasadzie wyjątku – ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne są odstępstwa. W ocenie Sądu jednak konieczne jest ścisłe interpretowanie odstępstw od zakazów ustanowionych dla tej formy ochrony. Przemawia za tym po pierwsze cel ochrony, dla którego ustanawia się park krajobrazowy, a po drugie prawidłowe – w ocenie Sądu – stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie parku krajobrazowego jest słuszne, gdy eliminowanie określonej ingerencji człowieka daje gwarancję, że przedmiot ochrony będzie przez to trwale zabezpieczony.

W rozpoznanej sprawie, organy prowadzące postępowanie ustaliły, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], stanowiąca teren, na którym skarżący chce zrealizować inwestycję znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000 Wielki [...] [...]. Planowana na niej zabudowa podlega zakazowi, o którym mowa w § 3 pkt 7 ww uchwały, jako lokalizowana w pasie szerokości 100 m od brzegu rzeki [...] i jako obiekt bezpośrednio niesłużący turystyce wodnej nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w tej regulacji. Uznały również, że zamierzona inwestycja nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały od zakazu określonego w § 3 pkt 7 uchwały.

Wszystkie te ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe.

Przepis § 3 pkt 7 ww. uchwały przewiduje wyłączenie od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora w przypadku, gdy planowany do budowy obiekt miałby służyć turystyce wodnej. Przedmiotem sporu między skarżącym a organami ochrony środowiska właściwymi w sprawie jest właśnie wspomniane wyłączenie od zakazu określone w ww. przepisie uchwały, którym organy uzasadniły odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ściślej rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów

budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej. W konsekwencji wadliwie ustaliły, że nie zachodzi określona w § 3 pkt 7 uchwały przesłanka wyłączająca ten zakaz w odniesieniu do inwestycji planowanej przez skarżącego. Tymczasem Sąd w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach, czyli tak ustalenia i ocenę stanu faktycznego, jak i interpretację zastosowanej regulacji.

W sprawie trzeba było ocenić, czy planowany przez skarżącego obiekt do realizacji na opisanej wyżej działce, czyli budynek gospodarczy z zapleczem sanitarnym i wiata stanowią obiekt służący turystyce wodnej. Przy czym ani uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ani ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała, nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1659/14), odnośnie zdefiniowania tego pojęcia przy zastosowaniu wykładni językowej z jednoczesnym wykorzystaniem semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. I tak we wskazanym wyroku podano, że turystyka powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Przez turystykę wodną należy zatem rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, jako obiekty bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służące "uprawianiu" turystyki wodnej. Wprowadzone bowiem odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od wody ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi). Obiekty służące czasowemu zakwaterowaniu i zamieszkiwaniu przez turystów, a więc różnego typu: kampingi, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne to zupełnie inne obiekty, niż te, związane z turystycznym wykorzystaniem zasobów wodnych, pomimo tego, że powszechnie obydwie kategorie obiektów utożsamiane są z turystyką i

wypoczynkiem. Placówki czy lokale gastronomiczne - kawiarnie, restauracje itp., nie stanowią obiektów "służących turystyce wodnej". Podobnie w ramach "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie,), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów, itp.) W definicji tej nie znajdzie się zatem budynek gospodarczy z zapleczem sanitarnym ani wiata pełniąca funkcję przechowywania sprzętu służącego turystyce wodnej, miejsca na bieżące naprawy i konserwację sprzętu oraz suszenie mokrych/wilgotnych elementów wyposażenia sprzętu pływającego i wyposażenia turystów wodnych.

Obiekty służące turystyce wodnej bowiem to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Podobne stanowisko wielokrotnie prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2444/16; z 14 lutego 2017 r., II OSK 1366/15; z 10 stycznia 2017 r., II OSK 908/15; z 5 lipca 2016 r., II OSK 2581/14).

Wnioskowana inwestycja, traktowana jako całość, a więc budynek gospodarczy z sanitariatami oraz wiata, wykracza poza pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", nawet jeżeli niektóre jej elementy turystyce wodnej służą. Zdaniem Sądu przeznaczenie takich obiektów nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od brzegu rzeki. Gdyby bowiem przyjąć, że wszelkie obiekty związane z turystyką wodną szeroko rozumianą mogą być lokalizowane w takich miejscach, oznaczałoby również zgodę na realizację takich obiektów, jak np. stacje paliw, niezbędne do eksploatacji motorówek itp. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie.

Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2419/15, rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Funkcja prewencyjna tych zakazów wyznacza sposób realizacji zadań administracji publicznej z zakresu ochrony

przyrody. Organy administracji (organy ochrony środowiska – RDOŚ w [...] i GDOŚ) realizując określone funkcje oraz podejmują zadania ochronne, powinny kierować się w swojej działalności przepisami całego systemu prawa ochrony środowiska, którego częścią są przepisy u.o.p. Podstawą prawną dla tych działań są nie tylko pojedyncze zakazy lub nakazy postępowania wynikające z przepisów u.o.p., lecz cały system norm prawa ochrony środowiska. Wśród licznych szczegółowych funkcji, które można dostrzec w instytucji prawnej parku krajobrazowego na pierwszym planie, występuje generalna funkcja prewencyjna. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony przyrody. Park krajobrazowy poprzez swoją funkcję prewencyjną chroni przede wszystkim konkretne zasoby przyrody. Stąd odstępstwa od zakazów pozwalających realizować ww. funkcję, należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W odniesieniu do inwestycji budowlanych szerokie rozumienie zakazu zabudowy doprowadziłoby w rzeczywistości do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z jego walorów w sposób niczym niezakłócony.

Przenosząc całokształt powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż przedstawiony do zaopiniowania projektu decyzji dotyczy infrastruktury służącej w sposób pośredni turystyce wodnej. Zlokalizowanie bowiem budynku gospodarczego z zapleczem sanitarnym oraz wiaty poza strefą 100 metrów od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Obiekt będący wiatą nie może być uznany za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej. Planowany obiekt bez wątpienia należy zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną, obiektów stanowiących zaplecze dla uprawiana turystyki wodnej stworzone przez podmioty świadczące usługi w zakresie tego rodzaju rekreacji i podnoszące jakość świadczonych usług. Niemniej nie można ich uznać za obiekty bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej. W ocenie Sądu obiekty służące turystyce wodnej, zaspokajające potrzeby osób uprawiających tego rodzaju turystykę i ułatwiające prowadzenie tego rodzaju działalności zainteresowanym nią podmiotom, to nie obiekty mające stanowić zaplecze funkcjonalne, gospodarcze, tylko obiekty bezpośrednio związane z uprawianiem

turystyki wodnej. Oczywisty jest fakt, że osoby uprawiające turystykę wodną mają prawo korzystać ze stosownej infrastruktury, niemniej nie oznacza to, że wyłącznym miejscem na jej zorganizowanie jest nadbrzeże obszaru wodnego.

Prawodawca dopuścił przekształcenie terenu przybrzeżnego, ale tylko w zakresie służącym turystyce wodnej – jej uprawianiu, a dla bezpośredniego uprawiania turystyki wodnej usytuowanie infrastruktury objętej wnioskiem skarżącego blisko wody nie ma miarodajnego znaczenia, co nie oznacza, że nie ułatwia uprawiania tego rodzaju rekreacji, a z perspektywy podmiotów organizujących tego rodzaju rekreację ich działalności. Nie wydaje się jednak, by celem ustawodawcy - w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej - było danie możliwości realizacji magazynów i zaplecza gospodarczego, bazy noclegowej na terenach nadbrzeżnych, przekładającej się na ułatwienie ww. podmiotom prowadzenia działalności związanej z turystyką wodną (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/15). To nie budynek gospodarczy lub wiata usytuowana w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Ustawodawca uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenów przybrzeżnych jedynie w zakresie w jakim służy to turystyce wodnej. Wyklucza to realizację takich obiektów, którego mogą pozostawać jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej (tak jak sporna inwestycja), a których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych i urbanizację (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt lI OSK 908/15).

Wreszcie za wąskim rozumieniem zakazu zabudowy strefy 100 m od wody przemawia i ta okoliczność, że postępujące zabudowywanie strefy nadbrzeżnej nie tylko doprowadza do przekształcania terenu objętego ochroną ze względu na walory krajobrazowe, rekreacyjne, czy wartości przyrodnicze, ale że większa strefa nadbrzeża wolna od obiektów budowlanych trwale związanych z podłożem,

zapewnia bezpieczniejsze warunki do uprawiania rekreacji, turystyki nie tylko w szerokim tego słowa znaczeniu, ale i turystyki wodnej. Taki stan rzeczy stwarza bowiem łatwiejszy dostęp służb ochrony, ratowniczych w razie sytuacji wymagających ich działania.

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów, w żaden sposób nie negowane przez skarżącego, że planowana inwestycja nie spełnia także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7 uchwały.

Według Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa, tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia ww przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Również postępowanie, w efekcie zakończone zaskarżonym postanowieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., prowadzone było w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Oznacza to, że nie stwierdzono także w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę