Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 881/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
article: par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Rusiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr PNIK-I.4131.831.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Rusiec w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów Aleksandrów, Annolesie, Antonina, Dąbrowa Rusiecka, Dęby Wolskie, Jastrzębice, Kuźnica, Mierzynów, Rusiec, Wincentów i Wola Wiązowa oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak: PNIK-I.4131.831.2022, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005 i 1079), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", stwierdził nieważność uchwały Nr LIII/368/2022 Rady Gminy Rusiec z dnia 14 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów Aleksandrów, Annolesie, Antonina, Dąbrowa Rusiecka, Dęby Wolskie, Jastrzębice, Kuźnica, Mierzynów, Rusiec, Wincentów i Wola Wiązowa, powoływanej dalej jako: "m.p.z.p.", w całości.

W uzasadnieniu organ na wstępie wyjaśnił, że na sesji w dniu 14 lipca 2022 r. Rada Gminy Rusiec podjęła przedmiotową uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu organ gminy został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 10 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, złożone zostały wyjaśnienia, które uwzględnione zostały tylko w części. W pozostałej części organ nadzoru uznał, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do m.p.z.p. Wojewoda Łódzki w pierwszej kolejności, przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stwierdził, że w ark. 1 załącznika Nr 1 do uchwały, pomiędzy terenami o symbolu A.10RM i A.9R, znajduje się teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, dla którego nie określono przeznaczenia. Ponadto, na ark. 6 załącznika Nr 1 do uchwały brak linii rozgraniczającej pomiędzy terenami 11KDD i 10KDL.

Następnie organ stwierdził, że w załączniku Nr 1 do uchwały (m.in. na arkuszu: 1, 5, 6) nie wrysowano żadnej z istniejących napowietrznych linii średniego napięcia wraz ze strefami ochronnymi oddziaływania ww. linii, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru, gdy przez teren objęty planem przebiega napowietrzna sieć elektroenergetyczna, rysunek planu powinien jednoznacznie wskazywać jej położenie oraz wyznaczać strefy ochronne, ponieważ ma to wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek oraz lokalizowania zabudowy. Nie jest bowiem wiadomo czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej linii napowietrznej. Przywołując treść § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), stwierdził, że dopuszczenie możliwości swobodnego kształtowania przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych i stref ochronnych, ogranicza prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz zabudowy, bądź ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie jest możliwa.

W dalszej kolejności organ, przywołując treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że zastrzeżenia budzi zapis zawarty w § 20 pkt 1 w związku z § 17 pkt 9 m.p.z.p., zgodnie z którym w planie nie wyznacza się granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, dla których przepisami ustawy jest wymagane wyznaczenie granic terenów pod ich budowę. Ponadto, w planie wprowadzono możliwość budowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, innych niż wykorzystujące energię wiatru, dla których nie jest wymagane przepisami ustawy wyznaczenie granic pod ich budowę. Powyższe regulacje prowadzą do sytuacji, w której bez zmiany studium dopuszcza się budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 500 kW. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rusiec, przyjęte uchwałą Nr L/232/2010 Rady Gminy Rusiec z dnia 9 listopada 2010 r. nie umożliwia na analizowanym obszarze realizacji takich urządzeń, zatem treść przepisów m.p.z.p. narusza ustalenia Studium. Wiążący charakter Studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejno organ stwierdził, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych symbolem MNR w § 23 ust. 8 m.p.z.p. zostały dopuszczone zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Odnosząc się do treści art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", organ stwierdził, że reguluje on zasady przeprowadzania procedury scalania i podziału i jednoznacznie wskazano w nim, że przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne, zasad takich ustalać nie można. Zatem, dokonując ustaleń w zakresie scalania i podziału m.in. dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne, Rada Gminy Rusiec naruszyła ww. przepis.

W ocenie organu nadzoru przeprowadzona procedura planistyczna wymagała także ponowienia czynności w niezbędnym zakresie, tj. ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy Rusiec, uwzględniła uwagę złożoną do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, dotyczącą zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu F.11MNR z 30% do 45%. Ze złożonej uwagi nie wynika jednoznacznie, że składający są właścicielami wszystkich działek znajdujących się w ww. terenie. Z wykazu uwag wynika ponadto, że uwaga dotycząca zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej odnosi się jedynie do trzech działek. Wobec tego na pozostałych właścicieli działek w terenie F.11MNR nałożono obowiązek pozostawienia min. 45% działki jako powierzchni biologicznie czynnej, a nie 30%, jak wynikało z projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

Mając na uwadze treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI", w związku z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRiT", zgodnie z którym rysunek planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej, zastrzeżenia organu budziła czytelność rysunku planu miejscowego, m.in. w zakresie:

– braku możliwości jednoznacznego odczytania granic terenów wyodrębnionych linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, np. terenu drogi lokalnej o symbolu 22KDL - ark. 12 załącznika Nr 1 do uchwały, 6KDL - ark. 5 załącznika Nr 1 do uchwały, drogi wewnętrznej o symbolu 4KDW - ark. 8 załącznika Nr 1 do uchwały, 4KDL - ark. 4 załącznika Nr 1 do uchwały, 17KDD, 18KDD - ark. 9 załącznika Nr 1 do uchwały (niedostosowana grubość oznaczenia granicy obszaru objętego planem, która "przykrywa" linie rozgraniczające teren lub linie rozgraniczające zostały "przykryte" np. oznaczeniem granicy gruntów zmeliorowanych lub granicą obrębu);

– braku widocznej linii rozgraniczającej pomiędzy terenem np. F.3R a F.1RZL - ark. 5 załącznika Nr 1 do uchwały;

– sposobu wymiarowania ("nawarstwienie" się wskazanych parametrów), np. w przypadku szerokości dróg, czy odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni, co uniemożliwia jego jednoznaczny odczyt oraz powiązanie z częścią tekstową uchwały w zakresie zwymiarowania dróg;

– braku możliwości jednoznacznego odczytu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy np. w terenie o symbolu D. 12MNR - ark. 8 załącznika Nr 1 do uchwały;

– "podwójnie" ustalonej linii zabudowy w terenie o symbolu D. 1OMNR - ark. 8 załącznika Nr 1 do uchwały;

– braku możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granicy gruntów zmeliorowanych np. w terenie F.4R - ark. 5 załącznika Nr 1 do uchwały, mając na uwadze, że ww. oznaczenie stanowi oznaczenie obowiązujące planu.

Jednocześnie, przywołując treść § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, organ stwierdził, że jego zastrzeżenia budzi brak wyjaśnienia w legendzie oznaczenia w postaci prawostronnie pochylonych linii ciągłych koloru zielonego (np. na ark. 8 załącznika Nr 1 do uchwały), a także rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a tekstową m.in. w zakresie:

– braku numerowego oznaczenia stanowiska archeologicznego na ark. 9 załącznika Nr 1 do uchwały (w pn-wsch części rysunku);

– - braku uwzględnienia w treści § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowiska archeologicznego o nr 76-47/38, którego granica strefy ochrony konserwatorskiej zlokalizowana jest częściowo w granicach planu (ark. 8 załącznika Nr 1 do uchwały);

– wskazania w treści § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowiska archeologicznego o nr 76-47/61, zlokalizowanego poza obszarem objętym planem - ark. 4 załącznika Nr 1 do uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Rusiec zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż wystąpiły przesłanki powodujące nieważność rozpatrywanej uchwały w całości; Wojewoda Łódzki nie wykazał tymczasem, aby niezgodność w/w aktu z prawem dotyczyła całego obszaru objętego planem, a jednocześnie nie ograniczył stwierdzenia nieważności uchwały do części, w stosunku do której sformułowano zarzut niezgodności z prawem;

2. art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż rozpatrywana uchwała narusza prawo w sposób istotny, co ma prowadzić w konsekwencji do sytuacji, że przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego - podczas gdy ewentualne naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia przeznaczenia terenu dla terenu zlokalizowanego pomiędzy terenami o symbolu A.10RM i A.9R, strona skarżąca stwierdziła, że dla fragmentu działki nr ewid. [...], obręb Aleksandrów, na odcinku przylegającym do działek nr ewid. [...] i [...], nie określono przeznaczenia terenu. Omyłkowo został on obwiedziony liniami rozgraniczającymi, znalazł się pomiędzy terenami o symbolu A.10RM i A.9R, powinien znajdować się w granicach terenu A.9. Naruszenie to daje jednak podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyłącznie w zakresie w jakim dotyczy działki nr ewid. [...], obręb Aleksandrów.

Odnosząc się do braku linii rozgraniczającej pomiędzy terenami 11KDD i 10KDL na ark. 6 załącznika Nr 1 do uchwały, strona skarżąca wskazała, że na terenie oznaczonym symbolem 11KDD omyłkowo, przez niedopatrzenie przy wprowadzaniu zmian w projekcie planu wynikających z uzgodnień, pozostawiono oznaczenie 10KDL - nie dotyczy ono tego terenu. Teren 10KDL to teren drogi powiatowej 1928E wyznaczony na rysunku planu arkusz 3 załącznika Nr 1 do uchwały. Przy każdym symbolu oznaczenia terenu 10KDL podano w nawiasie nr drogi powiatowej - 10KDL(1928E). Nie budzi wątpliwości, iż teren 10KDL to teren wyznaczony na arkuszu 3. Powiązanie oznaczenia terenów 11KDD i 10KDL z ustaleniami uchwały w zakresie szerokości terenów w liniach rozgraniczających, odpowiednio §34 ust. 2 pkt 1 ustalające dla terenu 11KDD szerokość od 6,9 m do 16,0 m oraz §33 ust. 2 pkt 1 ustalające dla terenu 10KDL szerokość od 5,0 m do 22,4 m, uporządkowanie numeracji terenów na rysunku planu - narastanie od północnego zachodu, pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż terenu drogi na arkuszu 6 załącznika Nr 1 do uchwały powinien być oznaczony wyłącznie symbolem 11KDD. Naruszenie to daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie w jakim dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu (arkuszu 6 załącznika Nr 1) podwójnym symbolem 11KDD i 10KDL lub wyłącznie w zakresie symbolu 10KDL błędnie wprowadzonego na terenie 11KDD. Nie może to jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się do kwestii braku wrysowania istniejących napowietrznych linii średniego napięcia wraz ze strefami ochronnymi oddziaływania ww. linii, strona skarżąca stwierdziła, że wiązałoby się to z wprowadzeniem w planie ustaleń powtarzających lub wręcz modyfikujących unormowania zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących. Ograniczenia w realizacji zabudowy w sąsiedztwie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych powinny być analizowane indywidualnie na etapie przygotowania inwestycji i poddawane weryfikacji na etapie uzgodnień z zarządzającym siecią oraz wydawania pozwolenia na budowę, do czego upoważniają przepisy z zakresu budownictwa. Żądanie wyznaczenia przebiegu linii i ograniczeń w zabudowę w ich sąsiedztwie dotyczy istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 15kV. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że brak oznaczenia linii na rysunku planu i wyznaczenie stref ochronnych powoduje brak możliwości przewidzenia możliwości realizacji inwestycji w sąsiedztwie linii. Ochrona bezpieczeństwa ludzi i ich zdrowia w związku z przebiegiem napowietrznej linii elektroenergetycznej realizowana jest skutecznie niezależnie od ustaleń planu miejscowego poprzez przestrzeganie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym dotyczących ochrony przed porażeniem prądem, wymagań określonych w normach dotyczących budowy linii oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa pracy w sąsiedztwie linii.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że z dostępnych publikacji dotyczących pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez napowietrzne linie elektromagnetyczne 15kV wynika, iż zarówno składowa magnetyczna, jak i składowa elektryczna pola elektromagnetycznego pod tymi liniami nie przekracza wartości dopuszczalnych dla miejsc dostępnych dla ludności (odpowiednio 60A/m i 10000V/m) określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U . z 2019 r. poz. 2448). Wartość pola magnetycznego pod tymi liniami mogą osiągać wartości 10A/m (6-cio krotnie mniej niż wartość dopuszczalna). Wartości poła elektrycznego pod tymi liniami mogą osiągać wartości 0,5kV/m (20-to krotnie miej niż wartość dopuszczalna). Nieprawdopodobne jest, aby pod liniami elektroenergetycznymi 15kV zostały one przekroczone. W związku z powyższym §314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U . z 2022 r. poz. 1225) nie będzie miał zastosowania dla lokalizacji budynków w pobliżu linii 15kV.

Decyzje o realizacji inwestycji wymagają rozpoznania szeregu uwarunkowań. Przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej, widocznej w terenie jest jednym z wielu uwarunkowań kształtujących warunki realizacji inwestycji. Plan miejscowy nie powinien zawierać treści informacyjnych oraz powtarzać unormowań określonych innymi przepisami, które dla specjalistów projektujących inwestycje muszą być znane. W planie wprowadzono warunki dla lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. W §17 pkt 3 lit. c zapisano: "lokalizacja obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem". Planujący budowę linii musi uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma w tym zakresie swobody. Lokalizacja linii odbywa się przy udziale właściciela terenu, który na etapie uzgodnień przebiegu linii może zadbać o własny interes w zakresie możliwości zagospodarowania własnej działki.

Zdaniem strony skarżącej istotny jest również brak pełnej informacji na mapie wykorzystywanej do sporządzenia projektu planu, udostępnionej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Bełchatowie, o przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych 15kV. Przywołując treść art. 16 ust. 1 u.p.z.p., strona skarżąca stwierdziła, że mapa udostępniona przez Ośrodek zawiera jedynie fragmentaryczne oznaczenie przebiegów napowietrznych linii elektroenergetycznych 15kV. Na terenach oddalonych od terenów zainwestowanych informacje zawarte na mapie ograniczone są do danych katastralnych, brak jest inwentaryzacji m.in. linii elektroenergetycznych. Ze względu na stan zasobów geodezyjnych niemożliwe było w sposób konsekwentny i precyzyjny w planie miejscowym oznaczyć przebieg tych linii na całym ich przebiegu. Ustalanie normy prawnej - ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w planie miejscowym w oparciu o nieprecyzyjnie wyznaczony przebieg linii, bądź wprowadzenie ustaleń tylko tam, gdzie są geodezyjnie wyznaczone, należy uznać za niedopuszczalne. Wójt gminy sporządzając projekt planu wykorzystuje dostępne mapy. Nie jest w kompetencjach wójta uzupełnianie treści mapy o obiekty, które nie zostały na nich uwidocznione, a tego by wymagała realizacja żądań Wojewody.

Odnosząc się do naruszeń ustaleń Studium, strona skarżąca stwierdziła, że dla obszaru objętego planem obowiązuje Studium przyjęte uchwałą Nr L/232/2010 Rady Gminy Rusiec z dnia 9 listopada 2010 r. Zmiany Studium wprowadzone uchwałą Nr VI/68/2019 Rady Gminy Rusiec z dnia 20 maja 2019 r. dotyczyły wyłącznie fragmentu obrębu Rusiec zlokalizowanego poza obszarem objętym przedmiotowym planem. Studium sporządzono w oparciu o przepisy u.p.z.p. sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U . z 2010 r. poz. 1043), zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy, nakazującej rozmieszczenie odpowiednio w studium a następnie w planie miejscowym, jeśli przewiduje się ich wyznaczenie, obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . z 2021 r. poz. 1873) m.in. podwyższono moc instalacji, dla których wymagane jest w studium uikzp wyznaczenie obszarów ich rozmieszczenia do 500kW. Studium Gminy Rusiec z powodu jego sporządzenia w oparciu o przepisy u.p.z.p. sprzed zmian wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. nie zawiera ustaleń w zakresie wyznaczenia, obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (lub też 500kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W ocenie strony skarżącej w Studium jest upoważnienie dla ustalenia w planie miejscowym możliwości rozmieszczenia instalacji odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy, w związku z czym ustalenia § 17 pkt 9 oraz §20 pkt 1 uchwały należy uznać za zgodne ze Studium. § 17 pkt 9 m.p.z.p. dopuszcza budowę na obszarze objętym planem urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, innych niż wykorzystujące energię wiatru, dla których nie jest wymagane przepisami ustawy wyznaczenie granic terenów pod ich budowę, z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych – dopuszcza lokalizację instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW oraz instalacji wymienionych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p., dla których nie jest wymagane w studium wyznaczenie obszarów pod ich budowę: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V , VI , VI z i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Wprowadzenie takiego ustalenia w planie miejscowym nie wymaga oparcia na upoważnieniu idącym z ustaleń studium uikzp. Ewentualne wątpliwości mogłoby budzić wyznaczenie w planie granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW, gdyż nie ma takiego upoważnienia w ustaleniach Studium. Studium z racji sporządzenia w oparciu o przepisy ustawy u.p.z.p. sprzed zmian wprowadzonej ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r., zarówno nie zawiera dyspozycji o mocach możliwych do realizacji instalacji i jednocześnie nie zawiera ograniczeń w zakresie mocy instalacji OZE możliwych do realizacji na obszarze Gminy w oparciu o przytoczonej powyżej zapisy Studium. Dla uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych nie zdecydowano się na wyznaczanie w przedmiotowym planie terenów pod instalacje OZE o mocy przekraczającej 500 kW. Jednak można uznać, iż z racji braku ograniczeń w Studium mocy instalacji OZE, można w planach miejscowych w zgodzie ze Studium wyznaczyć obszary pod instalacje OZE o mocy przekraczającej 500kW, inaczej, niż gdyby Studium było sporządzone po zmianach przepisów ustawy u.p.z.p. z 2010 lub 2021 r., wtedy brak ustaleń w zakresie rozmieszczenia instalacji OZE o mocy przekraczającej 100kW lub 500kW należałoby traktować jako ograniczenie mocy instalacji OZE możliwych do realizacji na terenie gminy.

Jednocześnie strona skarżąca stwierdziła, że m.p.z.p. nie zawiera dyspozycji określonych w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Obowiązujące Studium nie zawiera ustaleń określonych w art. 10 ust. 2a ustawy u.p.z.p. i Gmina nie musi ich do Studium wprowadzać w ramach aktualizacji jego ustaleń. Wymagana przez Wojewodę zmian Studium miałaby polegać na wprowadzeniu do Studium ustaleń, które nie są wymagane przepisami ustawy u.p.z.p. - wyznaczeniu obszarów pod instalacje OZE o mocy nieprzekraczającej 500kW. Taką zmianę należy uznać za bezprzedmiotową. Zasadność zmiany (aktualizacji) Studium należałoby ewentualnie rozważyć, choć nie wydaje się to jednoznacznie konieczne, w przypadku zamiaru wyznaczenia w planie obszarów pod instalacje o mocy przekraczającej 500kW.

Odnosząc się do kwestii scaleń i podziałów nieruchomości dla terenu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MNR, strona skarżąca stwierdziła, że tereny zabudowy zagrodowej są terenami przeznaczonymi na cele rolnicze, dla których nie należy ustalać szczegółowych zasad scaleń i podziałów nieruchomości. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych na rysunku przedmiotowego planu symbolem MNR są terenami przeznaczonymi zarówno na cele rolnicze (zabudowę zagrodową), jak i na cele nierolnicze (zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Z uwagi na przeznaczenie terenów MNR na cele nierolnicze, przepisy rozdziału 2 u.g.n. w zakresie scaleń i podziałów nieruchomości mają do nich zastosowanie zgodnie z ustaleniami art. 101 ust. 2 u.g.n., tym samym uzasadnione było sformułowanie ustaleń § 23 ust. 8 uchwały.

Odnosząc się do braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, strona skarżąca wyjaśniła, że Rada Gminy Rusiec, korzystając z upoważnienia z art. 19 ust. 1 ustawy u.p.z.p., uwzględniła częściowo uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, poprzez zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu F.11MNR z 30% do 45%. W dyskusji na sesji dotyczącej przedmiotowych uwag wzięli udział wszyscy zainteresowani, w tym właściciel działek, który nie złożył uwagi. Przedstawiał on informację o swoich zamierzeniach inwestycyjnych, których realizacji i ich wpływu na środowisko obawiają się osoby, które złożyły uwagi. Stwierdzenie konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu nastąpiło w wyniku głosowania, w którym radni jednogłośnie opowiedzieli się za ich wprowadzeniem. Uznano, iż ponawianie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy u.p.z.p. jest zbędne. Wprowadzone zmiany służą ochronie środowiska – brak jest potrzeby przeprowadzania ponownych uzgodnień. Ponowne wykładanie projektu planu w zakresie wprowadzonych zmian uznano za bezprzedmiotowe. Nie jest celem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wyłącznie informacja o projektowanych rozwiązaniach planistycznych lecz przede wszystkim udział społeczeństwa w opracowaniu dokumentu umożliwiający wpłynięcie przez osoby zainteresowane na przyjmowane rozwiązania. Przy jednomyślności Rady w zakresie przedmiotowej zmiany ponowne wykładanie projektu planu, informowanie o możliwości składnia uwag, wprowadzałoby osoby zainteresowane w błąd, tworzyłoby złudne wyobrażenie o możliwości zakwestionowania przyjętych rozwiązań i w konsekwencji zmiany zapisów wprowadzonych jednomyślnie przez Radę. W wyniku ponowienia wyłożenia ustalenia uchwały nie byłyby inne, niż ustalone przez Radę przed jej uchwaleniem.

Z kolei odnosząc się do czytelności rysunku planu z uwagi na nakładanie się oznaczeń, strona skarżąca wyjaśniła, że przebieg linii rozgraniczających biegnących po granicy obszaru objętego planem jest oczywisty. Fakt ich przesłonięcia nie zmienia treści planu, pozwala na prawidłowe ich odczytanie. Odrębna zaś kwestią jest to, czy konieczne jest wyznaczanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania pokrywających się z granicą obszaru objętego planem. Przywołując treść § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, strona skarżąca stwierdziła, że linie te powinny rozgraniczać tereny wyznaczone w planie – tereny mające oznaczone na rysunku planu. Linie te narysowane na granicy obszaru objętego planem niczego nie rozgraniczają – są zbędne. Rysunek planu został sporządzony z zastosowaniem technik cyfrowych. Każde oznaczenie na rysunku planu posiada swoje cyfrowe odwzorowanie, pozwalające na jednoznaczną jego identyfikację. Nakładanie się kilku oznaczeń na siebie, ze względu na wymogi wynikające z tworzenia baz danych przestrzennych dla planów miejscowych, jest nieuniknione – wyznaczona cyfrowo linia identyfikowana jest w miejscu jej odwzorowania na rysunku planu. Poza zróżnicowaniem graficznym linii wprowadzono dodatkowo zróżnicowanie kolorystyczne pozwalające na ich identyfikacje. Wymiarowanie wprowadzono w innym kolorze, niż oznaczenia, które się pod nim znajdują, tym samym możliwe jest ich odczytanie. W ramach wyjaśnień przesłanych Wojewodzie w czasie jego czynności kontrolnych Gmina przesłała wydruk rysunku planu o lepszej czytelności oznaczeń. W ocenie strony skarżącej, zarzuty Wojewody w powyższym zakresie nie dotyczą ustaleń planistycznych lecz czytelności wydruków rysunku planu, co mogło być naprawione bez konieczności unieważniania planu i ponownego podejmowania uchwały przez Radę.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, strona skarżąca stwierdziła, że niezrozumiały jest zarzut niejednoznaczności wyznaczenia linii zabudowy na terenie D.12MNR. Linia ta została wyznaczona w sposób jednoznaczny. Nie budzi wątpliwości jej przebieg. Zbędna jest linia wyznaczona na przebiegu linii rozgraniczającej terenu D.11MNR z terenem D.2R. Wyznaczenie tej linii nie wpływa na prawidłowość stosowania ustaleń planu.

Zarzut Wojewody "podwójnie" ustalonej linii zabudowy w terenie o symbolu D.10MNR (ark. 8 rysunku planu) można uznać za zasadny, jednak niebędący istotnym naruszeniem prawa. Linia zabudowy wyznaczona na przebiegu linii rozgraniczającej jest bezprzedmiotowa, zastosowanie dla lokalizacji budynków będzie miała linia zabudowy wyznaczona w odległości 3,0 m od linii rozgraniczającej.

Odwrócenie symboliki linii wyznaczającej granice gruntów zmeliorowanych w terenie F.4R (ark. 5 rysunku planu) wynika wyłącznie z przyczyn technicznych, w powiązaniu z innymi oznaczeniami możliwa jest jednoznaczna identyfikacja zasięgu gruntów zmeliorowanych. Ewentualne uznanie przedmiotowego błędu za istotny może skutkować uznaniem nieważności planu w zakresie terenu F.4R a nie całego planu.

Zielone ukośne kreskowanie ma charakter pomocniczy w wyznaczonych strefach użytków zielonych, łąk i pastwisk. Możliwa jest jednoznaczna identyfikacja zasięgu strefy użytków zielonych, łąk i pastwisk w oparciu o oznaczenie zawarte w legendzie. Zarzut Wojewody braku ukośnego kreskowania w oznaczeniu stref użytków zielonych, łąk i pastwisk umieszczonego w legendzie nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa.

Brak numeru oznaczenia stanowiska archeologicznego na ark. 9 wynika z ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Z uwagi na podwójne oznaczenie stanowiska na arkuszach AZ P odstąpiono od jego oznaczania na rysunku planu. Stanowisko wymienione jest w §10 ust. 1 pkt 2 lit. jjj, oznaczenie numeru stanowiska ma charakter informacyjny - powtarza oznaczenia z arkuszy Archeologicznego Zdjęcia Polski.

Istotnie pominięto w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowisko 76-47/38 (arkusz 8 rysunku planu) z uwagi na jego lokalizację w całości poza obszarem planu. Dla tego stanowiska stosuje się wyłącznie wymogi § 10 ust. 4 planu określone dla strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Zastosowanie § 10 ust. 4 planu nie wymaga wyszczególnienia stanowiska we wcześniejszych zapisach uchwały.

Ustalenia § 10 ust. 1 pkt 2 lit. kk uchwały dla stanowiska archeologicznego o nr 76-47/61 zlokalizowanego poza obszarem planu są bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczą obszaru objętego planem.

Strona skarżąca skonkludowała, że niezaprzeczalnie w uchwale i w trybie sporządzania projektu planu wystąpiły wady, które Wojewoda mógł uznać za naruszenie prawa, jednak nie sposób zgodzić się że stanowiskiem Wojewody, iż wady te stanowią istotne naruszenie prawa dające upoważnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że m.p.z.p. został podjęty w ramach dyscypliny czasowej wynikającej z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U . z 2021 r. poz. 724) pozwalającego na sporządzenie planu miejscowego na podstawie przepisów obowiązujących sprzed wejścia w życie tej ustawy. W ocenie strony skarżącej działania naprawcze dotyczące doprowadzenia planu do zgodności z prawem zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności ograniczone wyłącznie do korekt o charakterze technicznym i formalno-prawnym, niewpływające na zawartość merytoryczną planu, mogą być przeprowadzone oraz może być ponownie uchwalony plan po upływie ww. terminu, przy zastosowaniu przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy.

Plan miejscowy został sporządzony w celu zmniejszenia zasięgu ograniczeń w lokalizacji budynków mieszkalnych w otoczeniu elektrowni wiatrowych w stosunku do ograniczeń wprowadzonych tą ustawą. Obowiązywanie uchwały służy interesowi społecznemu. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, iż z możliwości realizacji nowych budynków mieszkalnych wyłączony zostanie cały obszar objęty przedmiotowym planem, w tym często tereny zurbanizowane z istniejącą zabudową mieszkaniową, gdzie oczywistym jest, iż w interesie mieszkańców jest zachowanie możliwości realizacji nowych budynków mieszkalnych, zarówno stanowiącej wymianę istniejącej zdekapitalizowanej zabudowy, jak i uzupełnianie pasm zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przypadku braku określenia przeznaczenia terenu dla fragmentu działki nr ewid. [...], próba wyeliminowania go poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części musiałaby polegać na szczegółowym, opisowym określeniu o który fragment mapy chodzi, co z dużą dozą prawdopodobieństwa i tak nie byłoby na tyle precyzyjne, aby każdy zainteresowany właściwie odczytał, o który fragment mapy chodzi. Brak określenia przeznaczenia terenu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co znajduje potwierdzenie w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia MI.

Odnosząc się do omyłkowo pozostawionego oznaczenie 10KDL w arkuszu 6 Załącznika nr 1, które nie dotyczy tego terenu, próba wyeliminowania go poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części również musiałaby polegać na szczegółowym, opisowym określeniu o który fragment mapy chodzi. Zachodzi obawa, że opis ten nie byłby na tyle precyzyjny, aby każdy zainteresowany właściwie odczytał, o który fragment mapy chodzi. Zapisy planu nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych. Plan miejscowy powinien być precyzyjny w zakresie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania i zawierać wszystkie elementy przewidziane w ustawie.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących braku konieczności wrysowania istniejących napowietrznych linii średniego napięcia wraz ze strefami ochronnymi, organ stwierdził w pierwszej kolejności, że przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Następnie dodał, że w załączniku Nr 1 do uchwały, tj. na arkuszach od 1 do 10 nie wrysowano żadnej z istniejących napowietrznych linii średniego napięcia wraz ze strefami ochronnymi oddziaływania ww. linii. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że niemożliwe było oznaczenie przebiegu linii na całym ich przebiegu ze względu na fakt, że mapa udostępniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Bełchatowie zawierała jedynie fragmentaryczne oznaczenie przebiegów napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV. W ocenie Wojewody Łódzkiego nic nie stało na przeszkodzie, aby przeprowadzona została analiza urbanistyczna terenu objętego planem, w szczególności pod kątem rzeczywistego przebiegu linii energetycznych, co umożliwiłoby odwzorowanie ich położenia na rysunku planu. Treść przepisów m.p.z.p. wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Celem ustanowienia w sposób prawidłowy strefy ochronnej, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami działania linii elektroenergetycznej. Jeśli przez teren objęty planem przebiega napowietrzna sieć elektroenergetyczna, rysunek planu powinien jednoznacznie wskazywać jej położenie oraz wyznaczać strefy ochronne, ponieważ ma to wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek oraz lokalizowania zabudowy. Nie jest bowiem wiadomo czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej linii napowietrznej. Dopuszczenie możliwości swobodnego kształtowania przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych i stref ochronnych, ogranicza prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz zabudowy, bądź ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie jest możliwa.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej dopuszczenia do budowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 500 kW, Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko, że regulacja zawarta w § 20 pkt 1 w związku z § 17 pkt 9 m.p.z.p. narusza ustalenia obowiązującego Studium. Wprawdzie art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . z 2021 r. poz. 1873), która weszła w życie 30 października 2021 r., wprowadził zmianę między innymi w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zwiększając moc urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii z 100 kW do 500kW, jednakże zmiana ta dotyczy tylko Studiów, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Uchwalając plan miejscowy w oparciu o Studium, o którym mowa w art. 19 ust 1 ww. ustawy, należy stosować art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w kontekście dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. W związku z powyższym, zastrzeżenia budzi zapis zawarty w § 20 pkt 1 w związku z § 17 pkt 9 uchwały, zgodnie z którym w planie nie wyznacza się granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, dla których przepisami ustawy jest wymagane wyznaczenie granic terenów pod ich budowę. Ponadto, w planie wprowadzono możliwość budowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, innych niż wykorzystujące energię wiatru, dla których nie jest wymagane przepisami ustawy wyznaczenie granic pod ich budowę. Powyższe regulacje prowadzą do sytuacji, w której bez zmiany studium dopuszcza się budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 500 kW. Obowiązujące Studium nie umożliwia na analizowanym obszarze realizacji takich urządzeń. Jak wskazał sam skarżący w uzasadnieniu skargi, Studium Gminy Rusiec nie zawiera ustaleń w zakresie wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W ocenie Wojewody Łódzkiego, skoro Studium nie przewiduje wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, to tym bardziej nie sposób przyjąć, że przewiduje wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Wojewoda Łódzki podtrzymał również zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko dotyczące naruszenia art. 101 ust. 2 u.g.n. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie scalania i podziału m.in. dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne, tj. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych symbolem MNR (§ 23 ust. 8 uchwały) oraz konieczności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na uwzględnienie uwagi złożonej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, dotyczącej zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu F.11MNR z 30% do 45%.

Organ administracji powtórzył również, że rysunek m.p.z.p. zawiera szereg błędów wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które w wielu przypadkach uniemożliwiają jednoznaczny odczyt przebiegu linii zabudowy, czy też widoczność linii rozgraniczających. Ponadto, istnieje niespójność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną przedmiotowego planu w zakresie wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisk archeologicznych, co oznacza, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 zd. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia MI.

Biorąc pod uwagę liczbę oraz charakter naruszeń, do których doszło przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, a także to, że uchybienia te dotyczą rysunków planu oraz znacznej części jednostek terenowych i jednostek redakcyjnych, przy uwzględnieniu konieczności zachowania komunikatywności aktu prawnego, jak również z uwagi na fakt, że organ nadzoru nie ma prawnych możliwości do redagowania poszczególnych zapisów planu miejscowego, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a"- kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach wspomnianej kontroli sąd, stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd bada sprawę na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę oraz na podstawie przekazanych akt sprawy, tym samym bez skuteczne jest załączanie do skargi "poprawionych" map miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez skarżącą radę gminy.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 19 sierpnia 2022 r., znak: PNIK-I.4131.831.2022 uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Podkreślić trzeba, że u.p.z.p. w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną - tak, jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2

i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi, więc zamkniętą całość - niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony, (co też jest traktowane, jako zmiana), ale zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia prawa. Zatem musi być rozpoczęta procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd podzielił w całości stanowisko Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z tym zarzutem zgodziła się także skarżąca wskazując, że dla fragmentu działki nr ewid. [...], obręb Aleksandrów, na odcinku przylegającym do działek nr ewid. [...] i [...], nie określono przeznaczenia terenu. Omyłkowo został on obwiedziony liniami rozgraniczającymi, znalazł się pomiędzy terenami o symbolu A.10RM i A.9R, powinien znajdować się w granicach terenu A.9 Skarżąca zgodziła się, że na terenie oznaczonym symbolem 11KDD (arkusz 6 załącznika Nr 1 do uchwały) omyłkowo, przez niedopatrzenie przy wprowadzaniu zmian w projekcie planu wynikających z uzgodnień, pozostawiono oznaczenie 10KDL - nie dotyczy ono tego terenu. Teren drogi na arkuszu 6 załącznika Nr 1 do uchwały powinien być oznaczony wyłącznie symbolem 11KDD.

Sąd podzielił w całości stanowisko Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. , który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ( I OSK 180/19 ), który traktuje jako oczywiste, konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostęp do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych, min. w (...). Tym samym istniejąca linia średniego napięcia – jej przebieg – powinien być wskazany na rysunku planu i ustalone ograniczenia wynikające z jej istnienia. Jeżeli mapy zawierały fragmentaryczne oznaczenie linii energetycznych to gmina powinna zlecić aktualizację map lub sama ustalić lokalizację i nanieść na m.p.z.p. uchwalenie planu, który nie zawiera istotnych informacji nie spełnia celów dla jakich taki plan powstaje.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody, że doszło do naruszenia § 20 pkt 1 w związku z § 17 pkt 9 m.p.z.p. W zakresie tego zarzutu należy zgodzić się ze skarżącym, że Studium nie musiało przewidywać wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wynikającego z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy wprowadzającej ten ustęp (Dz. U. z 2020 r., poz. 1043) "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Zatem skoro Studium nie musiało przewidywać takich obszarów, to i m.p.z.p. nie będzie sprzeczny w tym zakresie ze Studium. Studium zostało uchwalone w dniu 9 listopada 2010 r., a powyższy przepis wszedł w życie w dniu 25 września 2010 r., ale przepis zmieniający mówi, że dotychczasowe przepisy stosuje się do studiów w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania, a postępowanie nie zostało zakończone. Nie mniej Sąd pragnie zauważyć, że plan w momencie wejścia w życie był by już "nie aktualny" względem obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę fakt upływu czasu pomiędzy uchwaleniem studium w 2010 r. a m.p.z.p. w 2022 r. należało by uaktualnić studium a potem uchwalić m.p.z.p.

Sąd zgadza się z Wojewodą Łódzkim, że doszło do naruszenia art. 101 u.g.n. poprzez dopuszczenie w § 23 ust. 8 m.p.z.p. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych symbolem MNR zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Tereny te są przeznaczone na cele nierolnicze, ale nie tylko – przeznaczono je również na takie cele, jak zabudowa zagrodowa, zatem w tej sytuacji – przy dwojakiego rodzaju przeznaczeniu – należy podzielić stanowisko Wojewody o niemożności stosowania przepisów dot. scaleń i podziałów. Skoro na tych terenach jest możliwa tak samo zabudowa zagrodowa jak i mieszkaniowa, to z uwagi na to, że ww. przepisy u.g.n. mogłyby mieć zastosowanie tylko do zabudowy mieszkaniowej, to w tej sytuacji nie ma możliwości ich stosowania w takiej formie jak określono w m.p.z.p. Zapis uchwały w tym przypadku jest nie prawidłowo sformułowany.

Sąd podzielił w całości stanowisko Wojewody Łódzkiego i wywiedzioną w związku z tym argumentację o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym i w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyrok NSA z 2.10.2012 r., II OSK [...]6/12; wyrok NSA z 10.01.2014 r., II OSK 505/13). Można zatem uznać, że wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17, nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności (wyrok WSA w Krakowie z 11.03.2011 r., II SA/Kr 18/11).

Z mapy wynika, że dla obszaru F11-MNR (arkusz 5, zał. 1) dot. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (9 działek), został złożony przez I. i W. K., S. i M. P. oraz S. W. wniosek/uwaga dotyczący powierzchni biologicznie czynnej, (5 osób). Z wykazu uwag wynika, że ww. uwaga dot. nieruchomości 3 działek [...], [...] i [...]. Z wykazu uwag wynika, że dopiero kolejna uwaga, która nie dotyczyła powierzchni biologicznie czynnej została złożona przez "mieszkańców fragmentu Woli", w której organ wskazał, że dotyczy wszystkich ww. działek (od [...] do [...]) – czyli całego obszaru, F11-MNR ale na liście podpisało się 29 osób. Tym samym z przekazanych akt nie można ustalić ile faktycznie osób brało udział na sesji na której zmieniano powierzchnię biologicznie czynną dla całego obszaru, F11-MNR.

W skardze stwierdzono, że "w dyskusji na sesji dot. tych uwag wzięli udział wszyscy zainteresowani, w tym właściciel działek, który nie złożył uwag".

Po pierwsze w aktach nie ma żadnego protokołu z sesji Rady Gminy. Po drugie organ wskazuje, że udział wziął również właściciel działek, który nie złożył uwag. To sugeruje, że chodzi o jedną osobę – właściciela pozostałych działek. Natomiast jak już wyżej Sąd wskazał, w kolejnym piśmie zawierającym uwagi podpisało się 29 osób, a organ w spisie uwag określił, że uwaga dot. działek [...]-[...]. Nie ma jednak w aktach administracyjnych, żadnego wypisu z ewidencji gruntów lub innego potwierdzenia własności. Ponadto na rozprawie pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nie jest w stanie wskazać dokumentu, z którego wynika obecność wszystkich zainteresowanych, w tym właścicieli działek, którzy nie złożyli uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, w dyskusji na sesji Rady dotyczącej zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu F11-MNR z 30% do 45%.

Tym samym brak możliwości ustalenia ilu osób dotyczy i czy mieli oni możliwość zapoznania się ze zmianami w planie dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej daje podstawę do podzielenia stanowiska Wojewody co do konieczności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Inaczej byłoby w sytuacji, gdyby można byłoby stwierdzić, że zmiana nie narusza interesu pozostałych właścicieli działek, lecz na podstawie akt nie można tego jednoznacznie stwierdzić.

W ocenie Sądu doszło także do naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"). Poprzez brak czytelności części graficznej oraz rozbieżność pomiędzy częścią graficzną, a tekstową m.p.z.p. w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Sąd jeszcze raz wskazuje, że ocenie podlegają te arkusze graficzne, które zostały przekazane Wojewodzie a nie załączone do skargi, które także zawierają błędy. Część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Podsumowując Sąd stwierdza, że uchybień jest na tyle dużo, że należało oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łodzkiego. Brak wrysowania linii średniego napięcia, która dotyczy większego obszaru, planu oraz brak ponownego wyłożenia planu po zmianie powierzchni czynnej biologicznie w obszarze F11-MNR przy nie udowodnieniu w żaden sposób, że wszyscy mieszkańcy działek z tego obszaru wiedzieli o zmianie powierzchni biologicznie czynnej, jest zdaniem sądu wystarczające do stwierdzenia nieważności planu. Nie ulega także wątpliwości, że organ nadzoru nie ma prawnych możliwości do redagowania poszczególnych zapisów planu miejscowego ani tym bardziej poprawiania linii rozgraniczających obszary na mapie. Wskazane przez wojewodę błędy musiały doprowadzić do stwierdzeni nieważności uchwały rady gminy w całości gdyż w toku prac poprzedzających podjęcie uchwały doszło - w ocenie składu orzekającego - do istotnego naruszenia zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omówione wyżej wadliwości wręcz obligowały Wojewodę Łódzkiego, jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Gminy Rusiec nr LIII/368/2022 z dnia 14 lipca 2022 r.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd zobligowany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a

MR