Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku H B i M S o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 26 marca 2018 r. H B i L S wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu przebiegającego przez stanowiącą ich współwłasność działkę nr ew. [...] , obręb [...] w [...] . Wskazały, że decyzja ta nie została doręczona stronom oraz że wbrew protestom współwłaścicieli na jej podstawie doszło w 1978 r. do wybudowania gazociągu na długości 125 m na ich nieruchomości. Podniosły, że decyzja zezwalająca na tę inwestycję rażąco narusza § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), dalej: rozporządzenie MGTiOŚ. Wnioskodawczynie powołały się przy tym na wynik zakończonych postępowań przed sądami powszechnymi dotyczących m.in. stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej, podnosząc, że z orzeczeń sądów wynika, iż wszyscy posiadacze służebności byli posiadaczami w złej wierze.

GINB pismem z 16 maja 2018 r. wezwał wnioskodawczynie do sprezycowania żądania poprzez jednoznaczne określenie kwestionowanego aktu. W piśmie z 7 czerwca 2018 r. wnioskodawczynie wyjaśniły, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Planowania Przestrzennego w [...]z [...]marca 1977 r. nr [...] .

GINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] marca 1977 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. [...] w [...] , wskazując, że w wyniku podjętych czynności dowodowych nie udało się odnaleźć kwestionowanej decyzji i akt, w oparciu o które została ona wydana, co stanowi okoliczność rzutującą na możliwość przypisania ww. decyzji wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi H B i L S Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. VII SA/Wa 495/19 uchylił decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...]października 2018 r.

W związku z powyższym wyrokiem, mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania, GINB przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku H B i M S, będącego następcą prawnym zmarłej L S, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] marca 1977 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. [...] w [...] . Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GINB odwołał się do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz zasad przeprowadzania postępowania nieważnościowego i wyjaśnił, że w związku z czynieniem ustaleń i wydaniem w poprzednim postępowaniu zaskarżonej decyzji w stosunku do decyzji z [...] marca 1977 r. o mylnym numerze ([...] zamiast [...] ) wykonał wytyczne zawarte w wyroku z 18 września 2019 r., ponownie przeprowadzając czynności dowodowe w sprawie względem aktu objętego wnioskiem stron. GINB zauważył, że pismem z [...] września 2020 r. zwrócił się do Wojewody [...] o przesłanie kompletnych akt sprawy dotyczących decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...]marca 1977 r. nr [...], natomiast pismami z [...] września 2020 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] , Urzędu Miasta [...] , PINB w [...] , [...] S.A. oraz wnioskodawczyń z prośbą o wypożyczenie posiadanych akt administracyjnych (dokumentów) dotyczących decyzji z [...] marca 1977 r. nr [...] , w szczególności ww. aktu oraz projektu budowlanego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę. Pismem z [...]września 2020 r. PINB w [...] poinformował, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumentacji oraz decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...]marca 1977 r. nr [...]. Podobnie, Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...]września 2020 r. wskazał, że w archiwum Urzędu Miasta [...] nie znajdują się żadne dokumenty, które mogłyby być wykorzystane w przedmiotowej sprawie. Również Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z [...]września 2020 r. podało, że w jego zasobach nie odnaleziono decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]z [...]marca 1977 r. nr [...]. Pełnomocnik wnioskodawczyń poinformował z kolei, że złożony do akt sprawy odpis z dziennika budowy jest jedynym dokumentem będącym w ich posiadaniu, który wzmiankuje o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 mm. Obecny właściciel urządzeń [...] - [...] S.A. w piśmie z 2[...] września 2020 r. poinformował, że pismem z 1 sierpnia 2018 r. przekazany został GINB projekt techniczny odbudowy urządzeń melioracyjnych wzdłuż trasy gazociągu. W ww. piśmie operator gazociągu jednocześnie wskazał, że w zasobach archiwalnych spółki nie została odnaleziona decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...]marca 1977 r. nr [...]oraz projekt budowlany inwestycji. Wojewoda [...] w piśmie z [...] września 2020 r. z kolei przekazał, że akta sprawy dotyczące decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]z [...]marca 1977 r. nr [...]zostały wybrakowane na mocy zezwolenia jednorazowego Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...] z [...] lipca 2000 r. nr [...]. GINB odnosząc się do powyższych dokumentów stwierdził, że w tej sytuacji jedynym dowodem na to, iż kwestionowana decyzja z [...]marca 1977 r. nr 21 została wydana jest wpis na okładce dziennika budowy "Gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 w [...]", który został załączony do wniosku o stwierdzenie nieważności. Wskazano w nim, że dziennik ten wydano [...] w [...] na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 1977 r. nr [...] , z "niewyraźnej" zaś pieczęci organu założyć można, że decyzja ta została wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] . Wobec powyższego należy założyć, jak stwierdził GINB, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa decyzja organu stopnia podstawowego została wydana. Okoliczności tej nie kwestionują strony, w tym zwłaszcza obecny operator gazociągu, którego przebieg został ustalony w toku postępowania. Zebrany materiał dowodowy świadczy jednakże, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu nie było możliwe pozyskanie decyzji (jak również ustalenie jej treści w oparciu o dowody pośrednie) o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 mm w [...] . Z tych samych względów nie było także możliwe odtworzenie akt postępowania związanych z ww. decyzją. Po ponownym przeprowadzeniu czynności dowodowych GINB zobowiązany był w związku z tym stwierdzić, że braki w zakresie materiału dowodowego, pomimo działań podjętych w celu jego odtworzenia, nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] marca 1977 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. [...] w [...] , jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, organ wyjaśnił, że nie jest możliwe ustalenie, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ. Brak materiału dowodowego uniemożliwia bowiem zbadanie, czy inwestor przedłożył odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, o którym mowa w ww. przepisie. Jednocześnie oświadczenie wnioskodawców w tym zakresie nie może zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia, że takiego dokumentu nie złożono. Niepełny materiał dowodowy, a w zasadzie zupełny jego brak powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, iż decyzja z [...] marca 1977 r. w kontrolowanej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku z 18 września 2019 r. sygn. VII SA/Wa 495/19, stwierdził, że w przypadku braku decyzji weryfikowanej jak i akt, w oparciu o które została ona wydana, ustalenie wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych, w tym rażącego naruszenia prawa, może być utrudnione, czy wręcz wykluczone. Brak pełnego materiału dowodowego, czy wręcz zupełny jego brak, może bowiem skutecznie uniemożliwić dokonanie oceny badanej decyzji, a tylko jednoznaczne ustalenia mogą stanowić podstawę dla zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu nie można wykluczyć, że prowadząc postępowanie w stosunku do aktu wskazanego przez wnioskodawczynie organ nie będzie mógł poczynić pełnych ustaleń co do zgodności tej decyzji z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ, a stwierdzenie to nie może być wówczas poczytywane jako naruszenie prawa, czy inaczej - błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zakresie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB przywołał obowiązującą w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawę z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), dalej u.r.n., na mocy której wojewoda, będący terenowym organem administracji państwowej w województwie (art. 44 ust. 1 pkt 1) wydawał decyzje administracyjne (art. 57 ust. 2) i mógł upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych kierowników i innych pracowników podległych mu urzędów, a także kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (art. 61 ust. 2 i 3). Na podstawie zawartej w art. 61 ust. 3 u.r.n. delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 27, poz. 115), dalej: rozporządzenie z 15 sierpnia 1977 r., z którego wynikało, że terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mogły upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji m. in. takie podmioty, jak kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich (§ 1 ust. 1 pkt. 2 lit. b ww. rozporządzenia - załatwianie spraw wynikających ze sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno-budowlanego). To rozporządzenie nie obowiązywało jednak w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 36, poz. 214), dalej: rozporządzenie z 1 października 1974 r., w którym z kolei nie byli wymienieni kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich. Niemniej jednak, co zauważył GINB, nie można jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że kwestionowana decyzja z [...] marca 1977 r. nr [...]była wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] . Co prawda, na okładce dziennika budowy "Gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 100 w [...] ", widnieje "niewyraźna" pieczęć, na podstawie której można założyć, że decyzja z [...]marca 1977 r. nr [...]została wydana przez tenże organ, jednakże jest to jedyny na to dowód. W aktach sprawy brak jest samej decyzji z [...] marca 1977 r. nr [...] , nie można zatem ponad wszelką wątpliwość przesądzić, że decyzja ta została wydana przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...]. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. VII SA/Wa 495/19, brak możliwości wyjaśnienia wszystkich aspektów tej sprawy w sytuacji braku decyzji i akt nie może prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. GINB w tym kontekście zauważył, że stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności, powinno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności, gdyż godzi ono w fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H B i M S zarzucili GINB rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 165 § 1 pkt 1 i 2, a także art. 109 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji - pozwolenia na budowę; § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ; art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r.; art. 63 w zw. z art. 60 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: p.b.; art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 oraz innych przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U z 2018 r. poz. 217), dalej: u.n.z.a.i.a. Zdaniem skarżącego, naruszeniem prawa była również sytuacja, w której Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich będąca w procesie budowy rurociągu gazowego inwestorem zastępczym sama sobie wydała decyzję o pozwoleniu na budowę.

We wskazanej decyzji [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] kwietnia 2021 r. GINB podtrzymał przyjętą przez siebie w sprawie ocenę, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] marca 1977 r. nr [...]. Odnosząc się do argumentów stron, GINB stwierdził, że w sprawie nie było potrzeby ustalać, czy Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] wydawała pozwolenia na budowę w innych sprawach. Powyższe informacje w żaden sposób nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia rozpatrywanej sprawy. Nie było także podstawy, by ustalać, czy toczyło się jakiekolwiek postępowanie wywłaszczeniowe lub odszkodowawcze za zajęcie działki nr ew. [...] pod budowę rurociągu gazowego na działce, takie informacje nie doprowadziłyby bowiem do ustalenia, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że ewentualna okoliczność braku doręczenia stronie decyzji może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji. Tryby nadzwyczajne są bowiem względem siebie niekonkurencyjne. Na ocenę przedmiotowej sprawy nie mogły mieć także wpływu zarzuty odnoszące się do bezprawnego zniszczenia dokumentacji budowlanej, ponieważ nie odnoszą się one do decyzji podlegającej kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] maja 2021 r. złożyli H B i M S, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji GINB z [...] kwietnia 2021 r..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;

2) rażące naruszenie § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ;

3) rażące naruszenie art. 29 ust. 4 p.b. z 1974 r.;

4) rażące naruszenie art. 63 w zw. z art. 60 p.b.;

5) uznanie za nieistotne rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i nast. u.n.z.a.i.a.;

6) nieodniesienie się do zarzutu, że Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] , będąc jednocześnie inwestorem zastępczym (pełniąc jednocześnie funkcję organu wydającego decyzję i strony), wydała sobie decyzję pozwolenie na budowę.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi. Skarżący podkreślili w niej, że główna przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności jest "fizyczny jej brak". Jednak za jej zniszczenie i zniszczenie dokumentów związanych z wybudowaniem gazociągu wyłączną odpowiedzialność ponosi Wojewoda [...] , będący organem właściwym do jej wydania. "Wybrakowania" dokumentów zabraniały obowiązujące wówczas i obowiązujące aktualnie przepisy, które nakazywały przechowywać je przez cały okres eksploatowania gazociągu. Wydając decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności organ przekroczył granice zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ich dowolną ocenę. Całe postępowanie prowadzone od 2018 r. ukierunkował na odmowę stwierdzenia nieważności mimo oczywistości istnienia podstaw z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący zaznaczyli, że to na organach administracji państwowej spoczywa obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego, który organy te z rażącym naruszeniem prawa zniszczyły w 2000 r. Kwestionowanie przez organ faktu wydania decyzji uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności stoi w kolizji z treścią całokształtu materiału dowodowego. Nie istnieją, zdaniem skarżących, żadne dowody kwestionujące wydanie pozwolenia na budowę przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] , a organ nie przeprowadził żadnego dowodu przeciwnego na te okoliczności.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "oceny prawnej" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. II OSK 3068/18; wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 241/20; wyrok NSA z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 1352/20; wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 228/20). Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która – przy niezmienionym stanie prawnym - sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z tymi elementami wydanego rozstrzygnięcia. Związanie to oddziałuje wiążąco jednak również na sytuację procesową stron postępowania, co wynika z faktu, że zasadniczym kryterium legalności aktu wydanego w postępowaniu ponownie przeprowadzonym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania, przez co strona ta nie może przypisywać decyzji ponownie załatwiającej sprawę wad prawnych, które pomijają zakres i treść związania mającego charakter bezwzględnie obowiązujący.

Ponownie rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] marca 1977 r. nr [...] po wydaniu przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku z 18 września 2019 r. sygn. VII SA/Wa 495/19 GINB był zobowiązany do dokonania oceny jej legalności z uwzględnieniem tak wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym wyroku, jak i oceny prawnej wyrażonej wiążąco przez Sąd. Orzeczenie to stało się prawomocne wobec niewniesienia przez skarżących skargi kasacyjnej od niego, toteż odrzucić należy na obecnym etapie postępowania jakąkolwiek możliwość kontestowania, nawet w sposób pośredni, wniosków, jakie na gruncie sprawy zainicjowanej przez skarżących przyjął GINB, kierując się stanowiskiem Sądu.

Należy przypomnieć, że stanowisko to, po pierwsze, opierało się na założeniu, że czynności dowodowe przeprowadzone przez organ nadzoru wymagały powtórzenia, albowiem nakierowane zostały na dokonanie ustaleń odnoszących się do innego aktu niż akt objęty wnioskiem skarżących. Nie można zgodzić się, jak przyjął Sąd, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, skoro GINB podjął próbę ustalenia treści pozwolenia na budowę i dokumentów, na podstawie których zostało ono wydane, co prawda z tego samego dnia, niemniej o innym numerze. Powyższe uchybienie, jak stwierdził Sąd, zdeterminowało podejmowane rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2018 r., powodując, że wszelkie pozostałe kwestie sporne występujące w sprawie należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Po drugie, treścią wyrażonego przez Sąd stanowiska było uzupełnienie wskazań polegających na obowiązku objęcia przez GINB przedmiotem postępowania prawidłowej decyzji administracyjnej o ocenę prawną wyjaśniającą wymagany sposób poddania jej weryfikacji w zakresie podnoszonych przez skarżących jej wad prawnych. Kwestia ta stanowi zasadniczy czynnik wpływający na ocenę prawidłowości sposobu rozważenia przez GINB sprawy w kontekście wymagań art. 153 p.p.s.a. W związku z możliwością zaistnienia trudności w zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego lub też, posługując się określeniem przyjętym w treści wyroku, "zupełnego jego braku" Sąd zdecydował bowiem o potrzebie wyrażenia swojej oceny prawnej odnoszącej się do sytuacji, w której organ nadzoru, prowadząc ponowne postępowanie w stosunku do właściwie określonej decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] (z [...] marca 1977 r. nr [...] ), nie mógłby poczynić ustaleń dotyczących jej legalności z uwagi na niedysponowanie zarówno samą decyzją, jak i dokumentacją, z której wynikać miała zgoda na budowę gazociągu przebiegającego przez należącą do skarżących działkę nr ew. 415, obręb [...] . WSA w Warszawie stwierdził, że organ nadzoru powinien dostrzec, iż właściwe wyjaśnienie sprawy wymaga nie tylko ustalenia treści decyzji, podstawy prawnej w niej wskazanej, ale też jednoznacznego stwierdzenia przez jaki organ została ona wydana. Brak możliwości wyjaśnienia wszystkich aspektów tej sprawy w sytuacji braku decyzji i akt nie może prowadzić bowiem do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. polegającego na przypisaniu decyzji wymienionych w tym przepisie wad kwalifikowanych.

Ten jednoznaczny w świetle jego brzmienia wniosek interpretacyjny Sąd odniósł zarówno do akcentowanej przez skarżących w skardze kwestii uchybienia zasadzie, że inwestor powinien przedłożyć dokument wykazujący jego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, jak i zasadzie, że pozwolenie na budowę wydaje właściwy terenowy organ administracji państwowej, stąd niepodważona okoliczność niedysponowania przez GINB kwestionowaną decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] musiała, zdaniem Sądu, ważyć na tych zarzutach skargi, które powiązane zostały z przyczynami nieważności, w tym tą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), jak i naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGTiOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega istotnych uchybień procesowych, które mogłyby obciążać czynności GINB przedsięwzięte w celu odnalezienia decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] , przez co potwierdzenie przez Wojewodę [...] w piśmie z [...] września 2020 r. faktu wyłączania materiałów archiwalnych, w skład których miała wchodzić dokumentacja związana z udzieleniem pozwolenia na budowę gazociągu decyzją z [...] marca 1977 r. nr [...] , w celu ich trwałego usunięcia i zniszczenia, uniemożliwiało uwzględnienie zgłoszonego przez skarżących żądania i taki kierunek nadany rozstrzygnięciu nie może, zdaniem Sądu, być uznany za błędny, zważając, że jak trafnie wskazał GINB w treści zaskarżonej decyzji, stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności, stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i powinno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności odnoszonej do potrzeby rozróżnienia sytuacji, gdy kardynalne wady obciążające decyzję administracyjną są ewidentne, bezpośrednio dostrzegalne i stanowiąc zaprzeczenie stanu prawnego, nie mogą być tolerowane zgodnie z zasadą praworządności i sytuacji, która, tak jak rozpatrywana, cechuje się istotnymi odmiennościami w tym zakresie.

Wskazane wymaganie tym bardziej powinno zostać przez organ nadzoru w niniejszej sprawie podkreślone, gdy rozstrzygnięcie organu określające sposób zabudowy nieruchomości, którego treść nie zachowała się, miałoby podlegać podważeniu po upływie kilkudziesięciu lat, co w zasadniczy sposób godziłoby w wynikający z art. 2 Konstytucji stan pewności prawa oraz zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie odbierając skarżącym prawa do ochrony prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] , obręb [...] , nie może budzić wątpliwości, że wiedzę o zlokalizowaniu przez [...] [...] gazociągu wysokiego ciśnienia na nieruchomości jej współwłaściciele uzyskali zasadniczo równocześnie z jego budową i oddaniem do eksploatacji w lutym 1978 r. (postanowienie Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Cywilny – Odwoławczy z [...] września 2014 r. sygn. [...] s. 7 uzasadnienia), co oznacza, że zgłoszone dopiero po 40 latach od tego zdarzenia żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie powinno winą za niemożność ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z tejże decyzji w całości obciążać organów administracji publicznej. Akcentowana przez skarżących kwestia zniszczenia dokumentacji archiwalnej, której towarzyszyła ocena stosowania przez Państwo "metod charakterystycznych nie dla państwa prawa lecz dla dyktatur", prawidłowo została rozważona przez GINB jako niemająca wpływu na wynik sprawy. Taki pogląd wyraził zresztą już Sąd w wyroku z 18 września 2019 r., stąd uwagi polemiczne podniesione w tym zakresie w skardze muszą być odrzucone jako w całości nieusprawiedliwione.

Niesporne pozostaje, że przepisy p.b. z 1974 r. nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 p.b., nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r. sygn. II OSK 1465/20; wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 102/20; wyrok NSA z 23 października 2019 r. sygn. II OSK 3006/17). W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, niemożność okazania przez obecnego właściciela urządzeń [...] - [...]S.A. pozwolenia na ich budowę nie mogła w żaden sposób oddziaływać na treść dokonywanych przez GINB ustaleń.

Skarżący podkreślili, że nie istnieją żadne dowody kwestionujące wydanie pozwolenia na budowę przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] . Rzecz w tym jednak, że wynikający z wyroku z 18 września 2019 r. sposób potwierdzenia w sposób niewątpliwy, że organem, który wydał decyzję z [...] marca 1977 r. nr [...] był wskazany przez skarżących organ, nie mógł zostać oparty wyłącznie na posłużeniu się treścią dziennika budowy, którego kserokopię przedstawili skarżący. Zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 p.b. z 1974 r., wbrew odmiennej ocenie skarżących, nie mogło zresztą uzasadniać stanowiska, że wydanie kwestionowanej decyzji przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] powinno w bezpośredni sposób prowadzić do uznania, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości. Sąd jakkolwiek nakazał GINB wziąć pod uwagę relewantne przepisy u.r.n. oraz okoliczność uregulowania możliwości upoważnienia przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich do załatwiania spraw wynikających ze sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego w rozporządzeniu z 15 sierpnia 1977 r., nie sformułował tym niemniej tezy, że brak zamieszczenia analogicznej regulacji w treści obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę rozporządzenia z 1 października 1974 r. skutkować powinno automatycznym uznaniem, że we wskazanym stanie prawnym kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich spornego uprawnienia byli pozbawieni i nie mogli go w konsekwencji wykonywać bez naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 15 sierpnia 1977 r. (25 sierpnia 1977 r.) nie został zakwestionowany pogląd, że decyzja podejmowana przez wojewódzki zarząd rozbudowy miast i osiedli wiejskich w odniesieniu do wykonywania nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowi akt wydawany z upoważnienia właściwego wojewody (por. postanowienie NSA z 7 października 2015 r. sygn. II OW 99/15). Należy zauważyć, że zarządzenia podejmowane przez właściwych wojewodów w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich znajdowały w omawianym okresie swoją podstawę w przepisach u.r.n. i ramowych wytycznych Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 7 czerwca 1975 r. w sprawie organizacji i zadań Wojewódzkich Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, zgodnie z którymi organy te mogły przejąć całokształt spraw związanych ze sprawowaniem funkcji nadzoru i kontroli oraz koordynacji nad sprawami budownictwa.

Wbrew stawianemu zarzutowi, GINB odniósł się do wszystkich sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastrzeżeń, w tym również do uwagi objętej pkt. 6. Zastrzeżenia skarżących oparte zostały na niezrozumieniu zasad wydawania pozwoleń na budowę dla jednostek gospodarki uspołecznionej w świetle panujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji regulacji prawnych. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] stycznia 1976 r. w sprawie zadań i zasad organizacji służby inwestycyjnej w jednostkach gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 7, poz. 38) inwestorzy zostali zobowiązani do wykonywania zadań i obowiązków związanych z przygotowaniem i realizacją swoich inwestycji w ramach istniejącej struktury organizacyjnej własnej i jednostek nadrzędnych lub przez wyodrębnione służby inwestycyjne, o których mowa w § 4, w zależności od skali zadań związanych z przygotowaniem i realizacją tych inwestycji (§ 2 ust. 1). Przywołany § 4 zarządzenia przewidywał, że w celu zwiększenia efektywności inwestowania, a między innymi wdrożenia zasady jednego inwestora na jednym placu budowy – należało dążyć do wykonywania zadań i obowiązków służby inwestycyjnej na zasadach zastępstwa inwestycyjnego przez dyrekcje rozbudowy miast i osiedli wiejskich - w stosunku do inwestycji infrastruktury społecznej i gospodarki komunalnej w zakresie rzeczowym i terytorialnym ustalonym przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej w decyzji z [...] maja 2021 r. argumentacji pozwala uznać, że GINB rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji w niezbędnym zakresie również zarzuty postawione przez skarżących decyzji z [...] kwietnia 2021 r., rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.