Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 86/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. VII SA/Wa 86/10

UZASADNIENIE

K. E. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwestionowanej decyzji zarzuciła:

* rażące naruszenie § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie, poprzez nie zastosowanie wynikających z niego wymogów co do obsługi

komunikacyjnej inwestycji;

* rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - poprzez

wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na

budowę, pomimo że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi

publicznej, w szczególności wymiarowego dojścia (dojazdu) do inwestycji;

* rażące naruszenie § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie poprzez pominięcie tego przepisu i nie zastosowanie wynikających z

niego wymogów co do zapewnienia dostatecznej liczby miejsc postojowych;

* rażące naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12

kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie - poprzez nie zachowanie wymogu minimalnej odległości miejsc

parkingowych od granicy działki;

- rażące naruszenie przepisów dot. opracowania projektu budowlanego poprzez

akceptację wadliwego projektu budowlanego;

- rażące naruszanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 i art. 8

Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nie uwzględnienie uzasadnionego

interesu.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z przepisami § 14 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do

drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejsza niż 5 m. umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4.5 m.

Zdaniem skarżącej w niniejszym stanie faktycznym inwestor powinien spełnić wymagania określone w ust. 3 § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dojście i dojazd powinny posiadać minimum 4,5 m szerokości. Natomiast wskazane w projekcie zagospodarowania działki "dojścia i dojazdy" przebiegające wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomością inwestorski a nieruchomością wnioskodawczyni (działki nr [...] i [...]) - mają 4 metry (szerokość zaznaczona przy obrysie projektowanego budynku). W rzeczywistości faktyczna szerokość projektowanego dojścia (dojazdu) do działki budowlanej wynosi średnio około 3,5 metrów.

Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji był również zobowiązany do ustalenia dostatecznej liczby miejsc postojowych dla terenu inwestycji.

Obowiązek ten wynika bowiem z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym: zagospodarowując działką budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Nadto zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15 stycznia 2007 roku oraz z dnia 10 października 2007 roku: "pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora", w szczególności, iż przedmiotem inwestycji jest budynek przeznaczony na działalność biurowo-wystawienniczą.

W decyzji o warunkach zabudowy nie określono jakichkolwiek wymagań w zakresie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji, a luka ta powinna być uzupełnienia w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wydając pozwolenie na budowę nie uwzględnił potrzeby zapewnienia miejsc parkingowych dla klientów prowadzonej w budynku działalności, dlatego

użytkownicy tych samochodów zmuszeni będą parkować na ulicy, co już ma miejsce.

Organ pozwolił na usytuowanie miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej w odległości 40 cm od granicy działki, wbrew wyraźnej normie wynikającej z § 19 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia ustalającej wymóg zachowania min. 3 metrów odległości od granicy działki.

Poza tym skarżąca wskazała, że dokumentacja projektowa powstała pierwotnie dla budynku typu "usługowo-magazynowego". Potem stała się dokumentacją projektową dla budynku "usługowo-wystawienniczego" - jedynie poprzez doklejenie innego tytułu projektu, a inne są wymagania co do tych rodzajów budynków, w szczególności w zakresie norm bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej.

Swój interes prawny wnioskodawczyni wykazywała poprzez fakt nie zapewnienia odpowiednich odległości od granicy działki i jej domu mieszkalnego związanych z przejazdem pojazdów (§ 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Podnosiła, że hałas i wibracje powodowane przez ruch pojazdów stanowią poważną uciążliwość, a nadto powodują pękanie i niszczenie płotu posadowionego na granicy działek.

Zdaniem skarżącej zarówno w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jak i w świetle art. 28 K.p.a. jej interes prawny należy oceniać również w perspektywie przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zakazujących immisji na nieruchomość sąsiednią ponad przeciętną miarę. W sprawie doszło do naruszenia norm technicznych Prawa budowlanego co spowodowało, iż przy granicy działki i domu mieszkalnego (znajdującego się 1,5m od granicy działki) urządzono zbyt wąskie dojście (dojazd) do działki budowlanej, o szerokości 3,5m (zamiast 4,5m), a nadto miejsca parkingowe (40cm od granicy działki, zamiast 3m).

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku K. E. decyzją [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2008 r. o udzieleniu K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że kwestionowaną decyzją z [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta [...] w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.

D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego. Zdaniem Wojewody, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę (z [...] czerwca 2008 r.) wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, opinie oraz przedłożył projekt budowany wykonany przez uprawnione osoby, zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda [...] wskazał, że K E właścicielka działki nr [...] przy ul. [...] w [...] czynnie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2008 r. znak: [...].

Jednak w ocenie organu fakt uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie przesądzał o prawie strony na etapie wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, gdyż organ rozpatrujący sprawę uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i nie narusza interesów osób trzecich.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym (czyli również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z ustawy Prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi wyjątek od tej ogólnej zasady stanowiąc, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budową są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20).

Celem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest niewątpliwie zawężenie kręgu

stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

W ocenie Wojewody wnioskodawczyni nie wykazała, że budowa budynku w głębi nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) narusza jej bezpośredni interes prawny co stanowiłoby, iż planowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania jej nieruchomości tj. działki nr [...]. Subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania. Samo zaś zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej stanowić może o interesie faktycznym, nie zaś prawnym. Mając powyższe na uwadze uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] na wniosek K. E.

K. E. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

* naruszenie art. 28 kpa. poprzez błędną jego wykładnię i zredukowanie pojęcia

interesu prawnego strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji do granic

pojęcia interesu prawnego z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

* naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie,

w sytuacji gdy zastosowanie powinien mieć art. 28 k.p.a.;

* naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 159 § 1 k.p.a. - poprzez

zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu;

* naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8 oraz 11

k.p.a. poprzez pominięcie argumentacji zawartej we wniosku.

Skarżąca podniosła, że przesłankę rażącego naruszenia prawa poprała konkretnymi naruszeniami norm techniczno-budowlanych przez nie zapewnienie dojścia do terenu inwestycji, brak zapewnienia dostatecznej liczby miejsc postojowych, nie zachowanie odległości przy urządzaniu miejsc postojowych.

Wbrew stanowisku organu pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę nie można

utożsamiać z pojęciem interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia ta powinna być rozważona indywidualnie, dlatego interes prawny wnioskodawczyni należało oceniać w świetle szerokiego pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Odwołującą się wskazała ponownie, że nie zapewniono dostatecznie szerokiego dojścia do inwestycji na działce sąsiedniej oraz wadliwie urządzono miejsca parkingowe przy granicy z jej działką. W konsekwencji hałas i wibracje powodowane przez ruch pojazdów (z trudem przejeżdżających tuż przy granicy działki), stanowią poważną uciążliwość dla mieszkańców jej domu, a ponadto powodują pękanie i niszczenie płotu posadowionego na granicy działek. Przeznaczenie inwestycji wskazuje zaś, że ruch pojazdów na niej będzie częsty.

W świetle art. 28 k.p.a. interes prawny wnioskodawczyni należało oceniać także w kontekście przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, statuujących zakaz immisji.

Urządzenie miejsc parkingowych tuż przy granicy działki odwołującej się, w wyniku wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, ogranicza możliwość zagospodarowania jej działki w przyszłości, jeżeli uwzględnić przepisy dotyczące zachowania odległości budynków od miejsc parkingowych (§ 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. E., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r, odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby.

Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych

w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy projektu budowlanego i wskazał, że sporny budynek został usytuowany w odległości 4,00 m ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni, a zatem z zachowaniem odległości określonej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

W tej sytuacji nie można uznać, aby planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, zagrożenia czy też inne uciążliwości dla działki nr ew. [...]. Również wnioskodawczyni nie wskazała przepisu, z którego wywodziłaby swój interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r.

Działka wnioskodawczyni nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku, objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. Brak jest zatem podstaw do przyznania wnioskodawczyni przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Podnoszone w odwołaniu zarzuty, że ruch pojazdów na działce inwestycyjnej stanowi poważną uciążliwość dla działki nr ew. [...] poprzez emisje hałasu, wibracji oraz powoduje pękanie i niszczenie płotu, pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Okoliczności te świadczą zdaniem organu jedynie o posiadaniu przez K. E. interesu faktycznego, a nie prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Miejsca parkingowe nie są objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. Zgodnie z art. 29 pkt 1 podpunkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenie takie nie jest wymagane.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego K. E. w związku z naruszeniem art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego, organ

stwierdził, że jest on bezzasadny na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe naruszenie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na jej cywilny charakter.

K. E wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

* naruszenie art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) - poprzez jego

błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności

decyzji administracyjnej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis

w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a.

* naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. art. 6, 7, 8 oraz 11

k.p.a. poprzez zignorowanie istotnej treści wniosku o stwierdzenie nieważności

* selektywne potraktowanie argumentacji skarżącej wskazującej na istnienie jej interesu

prawnego, mimo że wskazywała szereg przepisów zarówno materialnego prawa

administracyjnego, jak i cywilnego;

- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie błędnej

tezy, że interes prawny nie może być uzasadniony przepisami prawa cywilnego, które

powoływała Skarżąca w uzasadnieniu swojego interesu prawnego;

- zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji istnienia

decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w postępowaniu nadzwyczajnym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę do oceny istnienia interesu prawnego znajduje zastosowanie wyłącznie art. 28 k.p.a. (wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.03.2007 r., sygn. akt II OSK 462/06, LEX nr 362459 , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.06.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/07, LEX nr 351327).

Przepisy materialnego prawa cywilnego mogą uzasadniać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w tym przepisie, może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe.

Skarżąca podnosiła, że wskazała przepisy i okoliczności potwierdzające istnienie

jej interesu prawnego. W tym zakresie przywołała argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 2 marca 2009 r., jak i w odwołaniu. Mimo to argumentacja ta została przez organ odwoławczy potraktowana selektywnie i faktycznie pominięta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one niezasadne.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem.

W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany był na nowo ustalić strony tegoż postępowania.

Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, ma miejsce wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego

podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny".

W ocenie Sądu, przy stosowaniu art. 28 k.p.a., nie ma jednoznacznych reguł pozwalających na ustalenie posiadania przymiotu strony i istnienia interesu prawnego, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne również wykazuje rozbieżności w tym zakresie.

Zdarza się, że osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, nie ma tego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Dlatego na co słusznie zwrócono uwagę w skardze w każdej sprawie należy indywidualnie rozważyć istnienie interesu prawnego i odróżnić go od interesu faktycznego (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, Lex nr 340207).

Zgodzić się również należy ze skarżącą, iż rozważania na temat przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinny być oparte na treści przepisu art. 28 k.p.a., tym bardziej, że niekiedy określone osoby nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, co spowodowane było błędnym ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu.

W przedmiotowej sprawie ocena tego, czy skarżąca ma interes prawny i czy może być stroną postępowania nieważnościowego, dokonana została zdaniem Sądu, zarówno w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., jak i przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które się wzajemnie przeplatają.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 626/08, stwierdził, że "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a. tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu

10

prawnego lub obowiązku".

Ustalenie, że K. E. może domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008r. mogło wynikać zarówno z faktu, iż była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta [...], jak i z tego, że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, co jednocześnie musiałoby się wiązać z ograniczeniami co do przyszłego zagospodarowania jej nieruchomości.

Jednakże z akt sprawy zakończonej kwestionowana decyzją wynika, że skarżąca nie była traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, a z dokonanej przez organy analizy materiału dowodowego wynika z kolei, że jej nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Dlatego ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu biurowo-wystawienniczego miało decydujące znaczenie dla oceny czy wnioskodawczyni może być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Bezsporne jest, że działka skarżącej nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z działką inwestorski. Obie działki są stosunkowo długie, są już zabudowane a przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku posadowionego w głębi działki inwestora, na tyłach istniejącego budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej mająca dowieść istnienia jej interesu prawnego wskazuje jednak na interes faktyczny. Akcentowane uciążliwości związane z ruchem pojazdów, nie mają bezpośredniego związku z możliwością zagospodarowania działki skarżącej.

Także pozostałe zarzuty skarżącej, odnośnie niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie mogły odnieść zamierzonego

u

skutku, gdyż nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jej działki.

W szczególności podnoszone naruszenie powoływanych przepisów § 14 i 15 w/w rozporządzenia nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną (w rozumieniu prawa budowlanego) właściciela działki sąsiedniej, gdyż są to przepisy mające na celu prawidłowe funkcjonowanie obiektu na działce inwestora (skierowane są do inwestora i mają na celu ochronę jego interesu). Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagań adresowanych do inwestora zamierzającego wznieść budynek.

Poza tym normy wynikające z tych przepisów co do szerokości dojazdu nie odnoszą się do sytuacji kiedy działka ma już zapewniony prawidłowy dostęp do drogi publicznej, funkcjonują już na niej budynki, a pozwolenie dotyczy obiektu powstającego na tyłach działki. Dlatego przedmiotowy projekt zagospodarowania działki przewidywał odpowiedni w świetle § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia dojazd (4 m).

Inwestor wykazał, że jego działka połączona jest z drogą publiczną, a dojazd do projektowanego budynku odbywał się będzie 4 m dojazdem. Użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Natomiast przepis ust. 2 § 14 w/w rozporządzenia nawiązuje do regulacji dotyczących ruchu drogowego. W przepisie tym określono dopuszczalne rozwiązanie dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych w sytuacji, kiedy korzystanie z nich wiązać się ma z ruchem pieszym, oraz ruchem i postojem pojazdów , nie jest to zatem sytuacja objęta przedmiotowym projektem.

W zakresie podnoszonego naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. należy podkreślić, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nie przewidziano konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych, tym samym nie są one objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. Dlatego nie można zarzucić kwestionowanej decyzji naruszenia wymagań zawartych w tym przepisie.

W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie przysługuje jej przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Słusznie podnosiły, iż sam fakt sąsiedztwa z działką na której zaprojektowano kwestionowaną inwestycję nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego i możliwości domagania się wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie istnienia przesłanek nieważności.

12

Ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie będącego stroną skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnosciowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 kpa).

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

13