Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 124/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20a, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 522/21 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 522/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K.C., (I) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, (II) umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie oraz (III) zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r. ustalono, że kierowca autobusu marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...] K.C. (dalej "skarżący") jechał trasą nieuwzględnioną w rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do zezwolenia (tj. drogą alternatywną dla drogi wojewódzkiej nr 382 przez miejscowości [...] i [...]).

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Zdaniem GITD, w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli drogowej przewoźnik jechał trasą nieuwzględnioną w rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do wymienionego zezwolenia, a nie okazał decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu.

Organ uznał, że sam fakt starania się o odstępstwo od warunków określonych w posiadanym zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych nie jest równoznaczny z uzyskaniem takiego zezwolenia. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej "u.t.d."), do naruszenia przepisów doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób, nie posiadając stosownych uprawnień.

Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 730/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K.C., uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że skarżący w [...] marca 2017 r. złożył niezwłocznie po zapoznaniu się z informacją o wyłączeniu drogi z użytkowania wniosek o wydanie decyzji stanowiącej odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej do właściwego organu, co odzwierciedlają akta administracyjne sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, został więc spełniony wymóg ciążący bezwzględnie na przewoźniku określony w art. 20a ust. 2 u.t.d.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie nie było przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy, gdyż do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego.

Wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 943/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

NSA wskazał, że zasadny był zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), tj. sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku w szczególności w zakresie polemiki ze stanowiskiem stron dotyczącym wykładni przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy zaszły przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., świadczące o tym, że skarżący dochował należytej, wymaganej w danych stosunkach gospodarczych od profesjonalnego podmiotu staranności.

Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 522/21, WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, a także umorzył postępowanie administracyjne.

Zdaniem WSA, prawidłowa rekonstrukcja sankcji administracyjnej z uwzględnieniem okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy przewozowego, wskazanych w art. 92c u.t.d., wymagała sięgnięcia do przepisów regulujących wykonywanie przewozu regularnego oraz dozwolonych odstępstw od warunków, zawartych w zezwoleniu wydawanym przez właściwego Starostę.

Sąd, po analizie art. 20a u.t.d., uznał, że przedsiębiorca powinien złożyć wniosek o odstępstwo od warunków zezwolenia bez zbędnej zwłoki od momentu powzięcia informacji o planowanym wyłączeniu trasy i wyznaczeniu trasy alternatywnej nie później jednak niż w ciągu 14 dni od wystąpienia okoliczności, która skutkuje koniecznością przebiegu trasy określonej w zezwoleniu.

Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 730/17, że skarżący złożył niezwłocznie po zapoznaniu się z informacją o wyłączeniu drogi z użytkowania wniosek o odstąpienie do właściwego organu. Został więc spełniony wymóg ciążący bezwzględnie na przewoźniku określony w art. 20a ust. 2 u.t.d. Dodatkowo argumentem przemawiającym za przyjęciem, że skarżący dokonał należytej staranności w tej sprawie jest okoliczność ujawniona w korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w Świdnicy a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu, z której wynika, że pracownik Starostwa dowiedział się o terminie zakończenia prac na drodze wojewódzkiej nr 382 oraz o przebiegu trasy objazdu [...] marca 2017 r. o godz. [...]. Z treści ww. korespondencji wynikało dodatkowo, że przedsiębiorcy, którzy próbowali uzyskać decyzję "zmieniającą" do udzielonych zezwoleń na podstawie dokumentu uzyskanego od wykonawcy robót nie mogli skutecznie domagać się wydania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Tak więc niezbędną informacją do uzyskania wymaganej prawem decyzji była informacja przekazana przez Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu [...] marca 2017 r. o godz. [...]. Nie sposób zatem uznać, że wystąpienie przez skarżącego o odstępstwo od warunków zezwolenia (5 dni później) nastąpiło na tyle późno, aby mówić o niezachowaniu należytej staranności. W opinii Sądu, skarżący nie miał zatem wpływu na powstanie naruszenia w tym sensie, że złożył wniosek bez zbędnej zwłoki, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, nadzwyczajnych, niezależnych od niego (przebudowa odcinka i zmiana organizacji ruchu).

Zdaniem Sądu, uzasadniając decyzję z [...] czerwca 2017 r., organ w żadnym fragmencie uzasadnienia nie odniósł się do możliwości zastosowania wobec skarżącego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., natomiast organ odwoławczy przywołał co prawda treść wspomnianego przepisu, ale ponadto jedynie stwierdził, że "Do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień". Sąd uznał to za niewystarczające odniesienie możliwości/braku możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego od momentu zawiadomienia go o wszczęciu postępowania wyjaśniającego ([...] kwietnia 2017 r., ustosunkował się do tej informacji pismem z [...] kwietnia 2017 r.). Działanie organu zostało uznane za nieprawidłowe, dlatego że w sposób arbitralny, nie odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, zajął stanowisko w sprawie, tym samym naruszając zasady zawarte w art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 735; dalej "k.p.a.").

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu dugiej instancji, w których podkreśla nieprawidłowe postępowanie skarżącego w sposobie złożenia wniosku o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, Sąd zgodził się w pełni ze stanowiskiem zawartym w uzasadnianiu WSA w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 730/17, w którym stwierdzono, że "Z akt wynika, że skarżący podjął w odrębnym postępowaniu administracyjnym środki prawne i zaskarżył czynność Starosty Świdnickiego o pozostawieniu jego wniosku z dnia (data wpływu) [...] marca 2017 r. bez rozpatrzenia. W piśmie bowiem Starostwa Powiatowego w Świdnicy, skierowanym do organu pierwszej instancji, z [...] maja 2017 r., podano, że: "Obecnie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Wałbrzychu, postępowanie z zaskarżenia tutejszego Starosty przez skarżącego" z dnia [...] kwietnia br. w przedmiotowej sprawie, tj. zawieszenia postępowania i nie wydania przedsiębiorcy decyzji o odstępstwie od posiadanego zezwolenia nr [...]". W tej sytuacji zatem przyjmowanie, że wniosek skarżącego był obarczony wadami i działanie skarżącego w tej materii cechował brak należytej staranności – na gruncie ustawowej powinności przewoźnika, o jakiej mowa w ustępie 1 art. 20a – byłoby co najmniej przedwczesne." Ponadto kwestia skuteczności złożonego wniosku badana była w odrębnym postępowaniu.

Sąd podkreślił, że skarżący został pozbawiony możliwości skorzystania z ustalonej w zezwoleniu trasy i wyznaczonych na tej trasie przystanków, wobec remontu drogi trwającego na pewno dłużej niż 14 dni, o fakcie tym dowiedział się i złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu na podstawie art. 20a ust.2 u.t.d. w terminie 5 dni licząc od momentu, kiedy prawidłowa informacja o remoncie drogi dotarła do Starostwa.

Z tych względów WSA uznał, że w sprawie zaszła przesłanka określona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która wyłącza możliwość ukarania przedsiębiorcy przewozowego. Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżący przedstawił prawidłowe argumenty odnoszące się do wyłączenia jego odpowiedzialności administracyjnej na tle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ocenił zaistnienie przesłanek egzoneracyjnych na tle konkretnych okoliczności sprawy, wykazywanych przez przewoźnika – skarżącego. Stwierdził, że okoliczności, z powodu których doszło do naruszenia, skarżący nie mógł przewidzieć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie przy tej ocenie, że to skarżący, nie opowiadając na wezwanie organu, uniemożliwił wydanie decyzji, o której mowa w art. 20a ust. 2 u.t.d., a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że naruszenie było wynikiem okoliczności od skarżącego niezależnych, na które nie miał wpływu, podczas gdy przyczyną powstania naruszenia był brak należytej staranności skarżącego, co w istocie wyklucza możliwość uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. warunkujące umorzenie kary;

przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 2 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że samo złożenie wniosku o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych, jest wystarczające do realizacji tych przewozów niezgodnie z warunkami zezwolenia, podczas gdy treść art. 20a ust. 2 u.t.d. interpretowana w powiązaniu z art. 18b ust. 1 pkt 1 lit e) i art. 20 ust. 1 i ust. 1a, powinna prowadzić Sąd do wniosku, że odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu, w sytuacji, gdy przeszkoda uniemożliwiająca ich realizację zgodnie z udzielonym zezwoleniem trwa dłużej niż 14 dni, może nastąpić wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji właściwego organu, o której mowa w art. 20a ust. 2 u.t.d.;

przepisów prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6a także lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia i nie mógł go przewidzieć, skoro bez zbędnej zwłoki złożył wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 20a ust. 2 u.t.d., podczas gdy skarżący nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu wskutek własnego zaniedbania, a pomimo tego z pełną świadomością naruszania prawa wykonywał przewozy na danej linii komunikacyjnej niezgodnie z warunkami wskazanymi w zezwoleniu, co wykluczało możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Na ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez tutejszy Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym kasacyjnym wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 943/18, wyraził jednoznaczny pogląd, że Sad pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy zaszły przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. świadczące o tym, że skarżący dochował należytej, wymaganej w danych stosunkach gospodarczych od profesjonalnego podmiotu staranności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia i dokonania oceny na tle okoliczności sprawy, czy skarżący przedstawił prawidłowe argumenty odnoszące się do wyłączenia jego odpowiedzialności administracyjnej na tle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, sąd nie musi ich nawet merytorycznie ocenić. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, treść orzeczenia dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy NSA nie dokonał wykładni przepisów, lecz nakazał Sądowi pierwszej instancji ponowne przeanalizowanie przesłanek z art. 92c u.t.d. i pełne uzasadnienie przyjętego stanowiska. Wobec tego tylko ocena przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w tym przepisie mogła być przedmiotem oceny na obecnym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji zastosował się do treści art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. i przeprowadził w sposób prawidłowy ponowną kontrolę postępowania przed organami transportu drogowego, dochodząc do słusznego wniosku, że organy dokonały wadliwej oceny przesłanek egzoneracyjnych.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 943/18,Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy skarżący dochował należytej, wymaganej w danych stosunkach gospodarczych od profesjonalnego podmiotu staranności.

Zdaniem NSA w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, temu zadaniu sprostał Sąd pierwszej instancji, w sposób pełny uzasadniając zaskarżony wyrok. Przede wszystkim Sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, ocenił, czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Sąd pierwszej instancji uznał w tym zakresie, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ złożył wniosek o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu bez zbędnej zwłoki, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, nadzwyczajnych, niezależnych od niego (przebudowa odcinka drogi i zmiana organizacji ruchu). NSA podziela stanowisko Sądu, że nie powinna podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu okoliczność prawidłowości złożenia przez skarżącego wniosku o odstąpienie, a jedynie fakt jego złożenia w terminie 14 dni od wystąpienia okoliczności uniemożliwiających przejazd po wyznaczonej w zezwoleniu trasie.

Jak słusznie uznał przy tym Sąd pierwszej instancji, ustalenie tej okoliczności determinowało stwierdzenie, że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenie, stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Remont drogi, po której wyznaczona była trasa przewozu osób wyznaczona w zezwoleniu udzielonym skarżącemu, jest wskazany w art. 20a u.t.d. jako podstawa złożenia wniosku o odstępstwo od warunków zezwolenia. Na okoliczność tę skarżący nie miał wpływu, a więc pierwsza z przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. została spełniona, co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Za stanowiskiem tym przemawiają ponadto ustalenia skarżącego złożone na etapie postępowania administracyjnego dotyczące sposobu działania w przypadkach wcześniej złożonych wniosków w zbliżonych okolicznościach faktycznych. Mianowicie, skarżący wskazał, że wcześniej złożony przez niego wniosek o odstępstwo od warunków zezwolenia, złożony również do Starosty Świdnickiego, został uwzględniony i nie było potrzeby precyzowania jego treści.

Z tego powodu niezasadne były zarzuty nr 1 i 3 sformułowane w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że Sąd przeprowadził błędną ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zdaniem NSA, poza zakresem niniejszej sprawy jest natomiast zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 2 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że samo złożenie wniosku o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych jest wystarczające do realizacji tych przewozów niezgodnie z warunkami zezwolenia.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków zezwolenia, jednak kwestia ta – z racji zawężenia zakresu rozpoznania sprawy na skutek wyroku NSA z 19 maja 2021 r. – nie podlegała badaniu na obecnym etapie postępowania. Kwestią podlegającą ocenie mogło być jedynie stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do wystąpienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a nie samo naruszenie. Tym samym zarzut ten wykraczał poza zakres badania sprawy przez NSA i nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.