Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1569/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 61 par. 1 i 3 k.p.a. i art. 61a par. 1, art. 104 par, 1 i 2i art. 107 par. 1, art. 134 p.p.s.a., art. 184 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 100/14 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II SA/Rz 100/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu skargi B. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 wyroku); zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz B. D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie /dalej: PWINB/, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia B. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie robót budowlanych związanych z ułożeniem kostki brukowej na działce nr [...] w Harcie, gm. Dynów. Organ podniósł, że po przeprowadzeniu na wniosek B. D. kontroli opisanych wyżej robót, PINB pismem z dnia [...] października 2013 r. wyjaśnił, że na utwardzenie gruntu na działkach nr [...] w H. zostało dokonane przez inwestora W. G. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie, a roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, tj. 14 kwietnia 2011 r. Brak jest więc podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r., zatytułowanym zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r., B. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. traktuje – zgodnie z art. 61a k.p.a. - jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie, a jeżeli z jakichkolwiek przyczyn można uznać odmiennie, na podstawie art. 37 k.p.a., składa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. B. D. zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego dającego podstawę do wydania konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślił, że przez okres 2 lat od wskazanego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia prac nie były wykonywane żadne objęte nim roboty. Również samo zgłoszenie było wadliwe, gdyż inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, a B. D. jako właściciel działki nr [...], po której przebiega szlak służebny, nigdy nie wyrażał zgody na wykonanie robót.

Organ odwoławczy, rozpoznając "zażalenie" i dokonując oceny pisma PINB z dnia [...] października 2013 r., stwierdził, że nie nosi ono cech i formy postanowienia, nie zawiera też wymaganych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz uzasadnienie faktyczne i prawne – jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W związku z pismem B. D. z dnia [...] września 2013 r. PINB udzielił wyjaśnień, nie rozstrzygając sprawy aktem administracyjnym w formie postanowienia. W związku z tym zażalenie B. D. jest niedopuszczalne. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. nie może być potraktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż B. D. w piśmie z dnia 11 września 2013 r. nie składał takiego podania, lecz prośbę o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych (nie stwierdzono przy tym podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu).

W skardze na powyższe postanowienie B. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 124 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 14 października 2013 r. nie jest postanowieniem, na które stronie przysługiwało zażalenie; 2) niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadniając skargę skarżący wskazał na art. 61a k.p.a., który przewiduje formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. należy traktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Podkreśli, że to, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w sprawie nie wynika z jego formy, lecz merytorycznej treści.

W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył treść art. 61 k.p.a. i podniósł, że procesowa ocena podania strony polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, a więc czy sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz czy podanie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku negatywnej oceny tej fazy postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61a § 1 k.p.a./. Postanowienie to jest wydawane, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem jednak przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu; w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Sąd zaznaczył, że

jeżeli ta pierwsza faza postępowania nie prowadzi do negatywnej oceny podania, wtedy organ winien wydać decyzję. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /§ 1/. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji /§ 2 /.

Sąd stwierdził, że na skutek podania skarżącego złożonego w dniu [...] września 2013 r. doszło do wszczęcia postępowania: pismo B. D. z dnia [...] września 2013 r. skierowane zostało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, a więc organu właściwego w sprawach z zakresu ustawy – Prawo budowlane i pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu zawarte w podaniu żądanie, ze względu na treść, nie dotyczyło przeprowadzenia czynności kontrolnych, jak to przyjął PINB, a zaakceptował organ odwoławczy. Wniosek w swej treści, wskazując na wykonywanie robót budowlanych na działce stanowiącej własność skarżącego, przy braku zgody ze strony B. D., w konkluzji zawiera żądanie "szybkiej interwencji". W takim stanie faktycznym pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], mimo pewnych braków w zakresie wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną: pochodzi od organu właściwego w tego rodzaju sprawach i podpisane jest przez piastuna organu, w swej treści nawiązuje do podania skarżącego, przedstawia stan sprawy ustalony w trakcie postępowania i rozstrzyga sprawę - nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 248 i tam powołane wyroki).

W ocenie Sądu pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] wszystkie te elementy posiada, w szczególności zawiera rozstrzygnięcie. Zatem stwierdzając niedopuszczalność "zażalenia", będącego w istocie odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r., organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. Sąd - orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) i art. 134 k.p.a. - wskazał, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni poczynione uwagi i przyjmie, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. jest decyzją, która nie do końca odpowiada wymaganiom formalnym, od której to decyzji strona w terminie wniosła odwołanie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, reprezentowany przez r. pr. M. T., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pismo skarżącego z dnia 12 września 2013 r. o "kontrolę robót budowlanych na jego działce nr [...] położonej w Harcie" stanowi podanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. wszczynającym postępowanie w przedmiocie wskazanym we wniosku oraz zobowiązującym organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji dotyczącej wniosku skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013r. znak: [...] jest decyzją administracyjną rozstrzygającą co do istoty postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego z dnia 12 września 2013 r. o "kontrolę robót budowlanych na jego działce nr [...] położonej w Harcie poprzez orzeczenie, że organ powiatowy "nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji";

3. art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. naruszył w/w przepis Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd wadliwie uznał, że skarga publiczna, którą było pismo skarżącego z dnia [...] września 2013 r. (art. 227 k.p.a.) jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. czyli wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że każde zawiadomienie organu o naruszeniu prawa i żądanie podjęcia czynności wobec innego podmiotu jest żądaniem wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się decyzją administracyjną. Skutkiem tego jest błędne uznanie, że wobec takiego "żądania" dopuszczalne jest procedowanie w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., czyli orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu pismo skarżącego było żądaniem przeprowadzenia kontroli na podstawie ustawy Prawo budowlane, a nie jak zakwalifikował Sąd wnioskiem o wszczęcie postępowania. Pismo takie, wskazujące na prawdopodobieństwo naruszenia prawa, może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, ale wyłącznie z urzędu. Zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako "żądanie", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., dokonało się bez żadnej analizy przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć w sprawie zastosowanie w związku z pismem skarżącego. Ustawa Prawo budowlane nie dopuszcza wszczynania postępowań administracyjnych "na wniosek", poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w tej ustawie. Takie rozumowanie, że każde żądanie podmiotu skierowane do organu administracji publicznej, nawet jeśli mieści się w zakresie właściwości rzeczowej tego organu, wszczyna postępowanie, wyklucza całkowicie zastosowanie postępowania skargowego z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221-240 k.p.a.). Organ powołał się na poglądy doktryny i judykatury i podniósł, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Zdaniem organu pismo PINB W Rzeszowie z dnia [...] października 2013r. znak: [...] nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty w indywidualnej sprawie skarżącego i nie może zostać uznane za decyzję, od której przysługuje środek odwoławczy do organu lI instancji. Jest to pismo o charakterze informacyjnym, w którym poinformowano skarżącego, że przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszania przepisów Prawa budowlanego. Pismo takie, jako niepowiązane z żadnymi nakazami czy obowiązkami wobec strony, nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie. Takim rozstrzygnięciem nie może być orzeczenie o tym, że organ nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji. Takie rozstrzygnięcie nie zostało przewidziane ani w ustawie Prawo budowlane, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie można więc uznać, że pomimo nieposiadania formy przewidzianej art. 107 § 1 k.p.a., w/w zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest decyzją administracyjną. Pismo to nie zawiera konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 104 k.p.a.), którego podstawą są przepisy prawa materialnego albo kończące postępowanie w inny sposób (przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego). Wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] stwierdzające, że zażalenie skarżącego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] jest niedopuszczalne, organ nie naruszył prawa. Niedopuszczalność ta była wynikiem stwierdzenia, że powyższe pismo organu powiatowego nie może być potraktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak tego żądał skarżący. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013r. znak: [...] nie nosi cech i formy postanowienia, nie zawierało wymaganych elementów, konstytuujących tego rodzaju akt administracyjny. Niedopuszczalność ta miała więc przyczynę przedmiotową - brak przedmiotu zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. D. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. B. D. podzielił stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w podaniu żądanie, ze względu na treść, nie dotyczyło w istocie przeprowadzenia czynności kontrolnych, jak to przyjął PINB, a zaakceptował organ odwoławczy. B. D. przytoczył treść art. 61, art. 63, art. 61a, art. 104, art. 107 § 1 k.p.a. i zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że pismo PINB z dnia [...] października 2013r. Nr [...], mimo pewnych braków odnośnie do wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną. Podkreślił, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, a w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. B. D., powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo, podniósł, że w sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Koncepcję tę należy odnieść również do takich aktów administracyjnych, jak postanowienia, gdyż gwarantuje ona prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasadnie uznał, że pismo B. D. z dnia [...] września 2013 r., w którym wnosi o kontrolę robót budowlanych - prowadzonych przez W. G. bez zgody skarżącego na działce nr [...] położonej w H., stanowiącej własność skarżącego – oraz szybką interwencję, stanowi podanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., wszczynające postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych, w tym w zgodzie z ustawą - Prawo budowlane.

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Zarówno organ administracji publicznej jak i stronę obciążają obowiązki mające doprowadzić do należytego określenia żądania. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Przypomnieć też należy, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ( art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1-3 ustawy - Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na skutek złożonego przez B. D. w dniu [...] września 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie pisma, w którym domaga się kontroli robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność skarżącego i szybkiej interwencji, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013r. znak: [...] stanowi decyzję administracyjną.

Przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 roku, I CKN 582/98, LEX nr 50843, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 439 ). Aby w grę mogło wchodzić wydanie decyzji musi istnieć podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985 roku, III SA 988/85, ONSA 1985/2/38 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 roku, IV SA 2546/98, LEX nr 47920; z dnia 21 kwietnia 1998 roku, IV SA 81/97, LEX nr 43359 ).

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanawiają kompetencje organów nadzoru budowlanego m.in. w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1- wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ( art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane - tzw. postępowanie naprawcze).

B. D. w piśmie z dnia [...] września 2013 r. zarzucał wykonywanie robót budowlanych na działce, do której inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto w zażaleniu zarzucił wadliwość dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oraz rozpoczęcie tych robót po upływie dwóch lat od dokonania zgłoszenia. Tym samym B. D. we wniosku i w zażaleniu podniósł kwestie objęte normami przepisów ustawy - Prawo budowlane. Są to zagadnienia, w aspekcie których prawo przewiduje decyzyjne działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W szczególności jak stanowił art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015r.- do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Wywodzenie w skardze kasacyjnej przez organ, że pismo B. D. z dnia [...] września 2013 r. ma charakter skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a w konsekwencji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stanowi odpowiedź na skargę, nie jest trafne. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

B. D. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie żądanie podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonymi przez inwestora robotami budowlanymi.

Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - § 2.

O tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, przesądza jego treść, a nie forma.

W judykaturze i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 254; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego; z dnia 22 września 1981r. SA 791/81 - ONSA 1981r., Nr 2, poz. 91; z dnia 8 lutego 1983r., SA/Wr 559/82 - ONSA 1983r., Nr 1, poz. 3; z dnia 15 marca 2001r., V SA 2938/99 - LEX nr 51259; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2002r., II SA 2213/01 - LEX nr 157973; wyrok NSA). Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Tak więc za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. należy uznać pismo organu spełniające niezbędne wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., to jest pismo zawierające co najmniej oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] jest decyzją administracyjną. Pismo to pochodzi od organu właściwego w sprawach dotyczących nadzoru oraz kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, podpisane jest przez piastuna organu, nawiązuje do podania skarżącego z dnia 12 września 2013 r., przedstawia stan sprawy ustalony w trakcie postępowania i rozstrzyga sprawę poprzez zawarcie stwierdzenia, że nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji. Powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. zawiera niezbędne warunki decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. Pismo to należało potraktować jako decyzję administracyjną, od której stronie przysługiwał środek odwoławczy.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdzając niedopuszczalność zażalenia B. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. naruszył art. 134 k.p.a.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania oraz zachowania terminu do wniesienia odwołania jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i z przyczyn podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną.

Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. – jak już wyżej wskazano – stanowi decyzję administracyjną. W myśl zaś art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy - art. 127 § 2 k.p.a.

Skoro od decyzji wydanej przez organ I instancji B. D. służyło odwołanie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia B. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013r. Nr [...]. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.