Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 178/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Teza: Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (…), w zestawieniu z treścią przepisu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…), prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co  uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

TEZY

Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (…), w zestawieniu z treścią przepisu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…), prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co  uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie – Koźlu z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 maja 2009 r. I. K., powołując się na zapis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o wydanie zaświadczenia dotyczącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Argumentując swój wniosek wskazał, że od 16 lipca 1991 r. pełni służbę w Policji, w tym od 1 lipca 2004 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Opolu.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., Opolski Komendant Wojewódzki Policji przekazał podanie I. K. według właściwości, do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w Kędzierzynie – Koźlu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od 16 lipca 1991 r. do 16 października 2003 r. wnioskodawca pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w Kędzierzynie – Koźlu, a raport dotyczy wydania zaświadczenia o latach służby w tej jednostce.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r., Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie – Koźlu poinformował I. K. o odmowie wydania zaświadczenia w związku z brakiem przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1995 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. I. K. wniósł o "wydanie merytorycznej decyzji", od której przysługiwałoby mu odwołanie, a nie jedynie informacji zamykającej drogę do wydania stosownego zaświadczenia.

W odpowiedzi na to pismo Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie – Koźlu, pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. poinformował I. K., że w sprawie objętej wnioskiem nie są wydawane decyzje administracyjne, a jedynymi przepisami mogącymi mieć zastosowanie są zapisy działu VII K.p.a.

W dniu 2 września 2009 r., I. K. wniósł zażalenie na pismo z dnia 26 sierpnia 2009 r., co do odmowy wydania zaświadczenia określonej treści, wnioskując przy tym o nakazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w Kędzierzynie – Koźlu wydania zaświadczenia w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Postanowieniem z dnia 23 października 2009 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji orzekł o uchyleniu w całości postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie – Koźlu z dnia 26 sierpnia 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uwzględniając zażalenie stwierdził, iż organ nie zachował formy postanowienia przy odmowie wydania zaświadczenia, stosownie do art. 124 i art. 125 K.p.a., czym naruszył zapis art. 219 K.p.a.

W dniu [...], Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie – Koźlu w drodze postanowienia, nr [...], odmówił wydania I. K. zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazał, że w wyniku analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1995 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że stosownie do zapisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), sporządzono opis przebiegu służby wnioskodawcy z dokładnym wyszczególnieniem wykonywanych przez niego obowiązków, poddano analizie dokumentację operacyjną, procesową i archiwalną książkę zatrzymań osób. Zlecono również przeanalizowanie bazy danych informatycznych KSIP pod kątem stwierdzenia czy w okresie służby, którego dotyczy wniosek, I. K. był poszkodowany w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1 i art. 226 K.k. lub było prowadzone postępowanie karne, w którym występował jako poszkodowanych. Nie stwierdzono jednak wystąpienia w ww. bazie jakichkolwiek danych w tej materii. Organ dodał, że uzyskano także opinię prawną dotyczącą sytuacji i warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta, które należy brać pod uwagę w myśl § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, zważywszy na obowiązki i charakter pracy policjanta. Ponadto, dokonano analizy treści rozkazów personalnych, kart opisów stanowiska pracy i opinii służbowych znajdujących się w aktach osobowych wnioskodawcy. Powołując się na analizę wskazanych dokumentów organ stwierdził, iż nie zawierają one żadnych informacji potwierdzających wykonywanie przez I. K. co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, które bezpośrednio zagrażały życiu i zdrowiu. Na tej podstawie, zdaniem organu, nie można wnosić, że zostały spełnione przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia.

Wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie I. K. podniósł zarzut błędu w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegającego na przeprowadzeniu wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów, a nadto oparcia się na błędnej opinii prawnej mającej charakter dokumentu prywatnego. Z uwagi na przedstawione uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z zaleceniami szerszego zbadania dowodów i "ustalenia osobowych źródeł informacji w przypadku braku części dokumentacji pisemnej."

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nawiązując do treść § 4 pkt 1 rozporządzenia, powołanego w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że podwyższenie funkcjonariuszowi emerytury uzależnione jest od łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Przez pojęcie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia", o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, należy rozumieć faktyczne działanie, w wyniku którego życie lub zdrowie może być naruszone w najbliższym czasie, a do zapobieżenia jego naruszenia konieczne jest podjęcie działania obronnego, gdyż zamach może okazać się skuteczny. W ocenie organu do sytuacji takiej rzadko dochodzi przy zatrzymaniu niebezpiecznego przestępcy, który może posiadać broń lub inne niebezpieczne narzędzie, jak również nie występuje ono w przypadku zastosowania środków przymusu wobec osoby nietrzeźwej zachowującej się agresywnie. Jak wyjaśnił, policja wyposażona jest w różne środki przymusu bezpośredniego, do stosowania których uprawniona jest w zależności od istniejącego realnie zagrożenia. Ponadto agresywne zachowanie nie zawsze skierowane jest na naruszenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Często stanowi ono czynny opór, który nie jest przestępstwem, ale upoważnia do zastosowania środków przymusu bezpośredniego. Sytuacje realnego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta określone zostały w art. 222, 223 i 224 K.k. W przypadku stwierdzenia ich popełnienia lub usiłowania popełnienia, prowadzone są jednak postępowania przygotowawcze, rejestrowane w policyjnych systemach informacyjnych, a samo zdarzenie rejestrowane jest w książce wydarzeń jednostki. Zdaniem organu, zasadnie zatem w sprawie wydania zaświadczenia dokonano analizy ww. baz danych i książki wydarzeń. W odniesieniu do analizowanych akt osobowych strony organ wskazał, iż zamieszczane są w nich między innymi protokoły powypadkowe, orzeczenia komisji lekarskich, z których wynikają okoliczności w jakich funkcjonariusz doznał lub mógł doznać uszczerbku na zdrowiu, a także rozkazy personalne lub orzeczenia. Uznając, że podejmowanie interwencji, zatrzymanie osób lub inne czynności związane są z ryzykiem zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza, organ stwierdził z kolei, że "służba w Policji traktowana jest jako praca w warunkach szczególnych, uprawniająca do wcześniejszej emerytury oraz korzystniejszego przelicznika lat służby." Bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się natomiast z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem dóbr. Z tego względu, zdaniem organu, koniecznym było ustalenie, czy podczas służby I. K., w czasie wykonywania przez niego czynności i obowiązków służbowych zaistniały przypadki bezpośredniego zagrożenia jego życia i zdrowia. Organ podniósł także, że w niniejszej sprawie słuszna była odmowa przesłuchania świadków, bowiem postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. nie ma tak szerokiego zakresu, a dowody takie (osobowe) mogą być powoływane w postępowaniu przed organem emerytalnym. Przepisy rozporządzenia dotyczące żądanego zaświadczenia o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, odsyłają do akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Rola organu sprowadza się zatem do wydania zaświadczenia na podstawie treści przechowywanych przez niego dokumentów, zawierających dane o konkretnych zdarzeniach i faktach. W przypadku braku możliwości ich ustalenia na podstawie posiadanej dokumentacji, organ może natomiast uchylić się od wydania zaświadczenia, a całość okoliczności ustali organ emerytalny. W odniesieniu do przedstawionego stanowiska, organ odwoławczy uznał, że w sprawie ustalono na podstawie dostępnych baz danych i rejestrów, że wobec I. K. nie zachodziły okoliczności uprawniające do podwyższenia mu emerytury, jak również okoliczności określone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (..). Z tego względu nie można było wystawić zaświadczenia zgodnie z życzeniem wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie, I. K. podniósł zarzut: błędu w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegającego na bezpodstawnym uznaniu odmowy organu co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnej mierze, tj. przesłuchania świadków, jak również błędu polegającego na złej interpretacji słowa "bezpośredni" oraz naruszenia przepisów § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). W oparciu o wskazane zarzuty wniósł też o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy. Kwestionując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż organy Policji odmawiając wydania zaświadczenia powołały się na brak dokumentów, które z mocy prawa obowiązane były archiwizować. W celu wykazania, że jako policjant brał udział w zdarzeniach związanych z zagrożeniem życia i zdrowia, skarżący powołał przykłady konkretnych zdarzeń, związanych z wykonywanymi przez niego w ramach służby czynnościami, dotyczących: zabezpieczania imprez masowych i wizyt, udziału w akcji ratowniczej w czasie powodzi, zatrzymań, zasadzek, dokonywania ustaleń, udziału w czynnościach operacyjnych, pościgowych oraz w konwoju. Stwierdził przy tym, że wielość powołanych przykładów niweczy twierdzenie, jakoby organy dokonały analizy baz danych. Wobec braku stosownych dokumentów w ocenie skarżącego, jego udział w czynnościach związanych z zagrożeniem życia i zdrowia winien być zweryfikowany poprzez przesłuchanie świadków.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ wskazał, iż uwadze jego umknął znajdujący się w regulacji prawnej wyraz "bezpośrednio". Jednocześnie, wymienione przez niego czynności i zdarzenia, w których uczestniczył podczas służby, stanowią zwykłe, codzienne obowiązki policjanta. Organ wyjaśnił, że nie każde zatrzymanie, czy interwencja niesie za sobą bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Powołując się na argumentację wyrażoną w uzasadnieniach postanowień, co do trybu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ jako chybiony uznał zarzut dotyczący braków dokumentów w aktach osobowych skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2010 r., Opolski Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż po wniesieniu skargi przeprowadzone zostały czynności w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w wyniku których nie stwierdzono podstaw do uwzględnienia skargi. Dodatkowo, w zakresie argumentacji uzasadniającej odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia, organ ponownie odniósł się do powołanych w skardze zdarzeń i dokonując ich podziału na 5 grup zaznaczył, że według równania arytmetycznego na każdy rok służby skarżącego przypadają po trzy zdarzenia. Odniósł się również do ujawnionych w aktach osobowych dwóch wypadków jakim skarżący uległ w służbie tj. potrącenia w trakcie szkolenia kantem tarczy przez innego policjanta oraz poślizgu na oblodzonej nawierzchni ulicy. Stwierdził w tym zakresie, że żadnego z nich nie można uznać za czynność zaistniałą w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zaznaczył ponadto, że z rejestrów nie wynika, aby skarżący miał status pokrzywdzonego w wyniku działań podejmowanych w służbie, jak również nie występowano wobec niego z wnioskiem o odznaczenie za heroizm lub działania z narażeniem życia lub zdrowia. W aktach osobowych, jak wyjaśnił, nie zamieszcza się dokumentacji z każdej czynności podejmowanej przez policjanta. Na zakończenie organ odniósł się także, do kwestii interesu prawnego skarżącego.

Podczas rozprawy, która obyła się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Opolu w dniu 8 kwietnia 2010 r., skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) podtrzymał skargę i zawarte w niej wnioski. Uznał, że prowadzone rejestry, bez opisu zdarzeń w przedmiocie szczególnego zagrożenia życia i zdrowia nie stanowią podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto przy ustaleniu stanu faktycznego nie bierze udziału zainteresowany funkcjonariusz i dlatego nie może on zweryfikować źródeł na które organ powołuje się w odmowie. Trudno tym samym ocenić, czy podstawy odmowy są jedynymi i wystarczającymi do wydania zaświadczenia. Skoro brak jest w posiadanych dokumentach opisu czynności wykonywanych przy zagrożeniu życia i zdrowia, należy sięgnąć do dowodu z zeznań świadków.

Pełnomocnik organu podczas rozprawy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy wykazała, że pomimo legalności działań organów rozpoznających sprawę, zaskarżone akty nie odpowiadają wymogom prawa, a to z uwagi na zaistnienie wadliwości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnione zatem było uchylenie obydwu aktów, jednakże z innych względów niż wskazane w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) – zwanej ustawą, ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy, za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Jak stanowi ten przepis, zaświadczenie sporządzane jest w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach.

W tym miejscu wskazać wypada, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego.

Nie oceniając w tym miejscu słuszności stanowiska organu co do braku podstaw wydania zaświadczenia, jednakże uwzględniając powołane powyżej regulacje i przedstawione rozważania, w ocenie Sądu uznać należało, że wydając zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, organy prawidłowo zastosowały przywołane wyżej przepisy. W ramach uzasadnionych charakterem postępowania przeprowadziły konieczne postępowanie wyjaśniające dokonując, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania (...), analizy akt osobowych skarżącego i baz danych informatycznych, jak również w odniesieniu do wykonywanych przez skarżącego czynności służbowych analizy innej dokumentacji. Słusznie też przyjęto brak podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność ustalenia faktów, których potwierdzenia domagał się skarżący.

W ocenie Sądu nieuprawnionym jest zarzut podniesiony w skardze dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych na skutek zaniechania przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego z wykorzystaniem innych dowodów, w tym zeznań świadków. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia bowiem stosowanie uregulowania art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania (...), postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Odnosząc się do treści skargi stwierdzić ponadto trzeba, że dane stanowiące podstawę do wydania zaświadczenia nie obejmują danych dostarczanych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających, a jedynie dane dostępne organowi.

W zakresie dokonanej oceny legalności, jako słuszne Sąd uznał również uwzględnienie w niniejszej sprawie przez organy regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność.

Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawienie.

Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r.,

oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację.

Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07 - LEX nr 489091, co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP.

W zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia.

Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, zwrot "bezpośrednio" oznacza, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co istotne jednak, w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

W związku z tym, uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucja i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonego postanowienia wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do tego, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia."

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, a organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do tego, w odniesieniu do niniejszej sprawy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ orzekający zastosuje przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z pominięciem określonej wyżej, części regulacji tego przepisu. W tym stanie rzeczy, organ ponownie przeprowadzi analizę zebranych w sprawie dowodów, a w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy.