Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 638/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27C
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki L. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w której utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...], 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Spółki L. w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we[...], na podstawie art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z 27c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 124), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej Nr [...] r. przeprowadzonej w Sklepie "[...]" we [...] prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. w [...] , nakazał:

1) wstrzymanie na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi: imitacja produktu[...], imitacja produktu [...], imitacja produktu[...],

2) zatrzymanie ww. produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one środkami zastępczymi na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli,

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w dniu 22.01.2013 r. w związku z otrzymanymi wynikami badań pobranych próbek w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadzono kontrolę sanitarną sprawdzającą wykonanie obowiązków zawartych decyzji nr [...]r. Z otrzymanych wyników badań, wykonanych przez Narodowy Instytut Leków w [...] (protokół badań:[...]) próbek o nazwach:[...], pobranych podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 16.01.2013 r. w sklepie "w Sklepie "[...]" we [...] prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. w P. wynikało, że są to środki zastępcze, bowiem w próbkach stwierdzono obecność w produkcie: [...] - 3,4-DMMC; w produkcie [...]- pentedron, Izo-pentedron; w produkcie [...]- UR 144 oraz walinę; w produkcie [...]- UR-144 oraz walinę; w produkcie: [...]- pentedron, Izo-pentedron.

Wskazano, że wymienione substancje zidentyfikowane w badanych próbkach, zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Leków w [...] stanowią analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii: UR-144, pentedron, Izo-pentedron, 3,4-DMMC - substancje te wykazują działanie psychoaktywne wobec czego substancje te są środkami zastępczymi w rozumieniu przywołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Podczas kontroli przeprowadzonej w wymienionym obiekcie w dniu [...]r. (protokół Nr[...]) stwierdzono, iż obiekt prowadzi działalność handlową oraz stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: Imitacja produktu Ekstrakt [...]w ilości 154 szt., Imitacja produktu Ekstrakt [...] w ilości 46 szt., Imitacja produktu Ekstrakt [...] w ilości 32 szt., na opakowaniach nazwa: [...] Sp. z o. o., ul. [...].

Z uwagi na wyniki badań próbek pobranych w dniu 16.01.2013 r. w przedmiotowym obiekcie, zdaniem organu I instancji zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wymienione powyżej produkty stwierdzone podczas kolejnej kontroli w tym samym obiekcie w dniu 22.01.2013 r. (o nazwach i postaci analogicznej) są środkami zastępczymi zagrażającymi życiu i zdrowiu ludzi, dlatego istnieje podstawa do zastosowania art. 27c ust. 1, 2, 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124).

Mając na uwadze zdrowie i życie ludzi, zdaniem organu I instancji należało podjąć działania określone przepisami prawnymi, a więc w przypadku podejrzenia, iż produkty sprzedawane w Sklepie "[...]" we [...] są środkami zastępczymi, należało przeprowadzić czynności wynikające z art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. w drodze decyzji wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w przedmiotowej decyzji, zatrzymać wymienione produkty oraz nakazać zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie służącym wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi.

Wskazano również, powołując się na art. 44b i 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie środka zastępczego w stosunku do produktów o nazwach: Imitacja[...], stwierdzonych w kontrolowanym obiekcie, przy czym bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z 108 § 1 ustawy Kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania przed organem I instancji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji następujące uchybienia:

1. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a, art. 80 ust.1;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kps, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

5. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg;

6. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 Kpa poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

7. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 Kpa poprzez

nieprecyzyjne, niejasne i niedające się wykonać sformułowanie rozstrzygnięcia w

pkt 1 decyzji w zakresie okresu na jaki został orzeczony środek prawny.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 108 § 1 Kpa i ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż z uwagi na wyniki badań próbek produktów pobranych do badań w dniu 16.01.2013 r. w Sklepie "[...]" we [...] zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty wprowadzane do obrotu w dniu 22.01.2013 r. są środkami zastępczymi, a więc zachodziła obawa o zdrowie i życie ludzi.

Wskazano, że stosownie do art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ jest obowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dlatego w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem takie postępowanie umożliwia zapis § 2 ww. artykułu, przy czym organ I instancji utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Ze względu na powyższe zarzut strony dotyczący naruszenia art. 81 ww. ustawy w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostały naruszone art. 79a i art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczyły jedynie braku doręczenia upoważnień i braku zawiadomienia strony o wszczęciu czynności kontrolnych. Wyjaśniono również, że zgodnie z zapisami w protokole kontroli, przed rozpoczęciem czynności, kontrolowanemu okazano legitymacje służbowe oraz pouczono o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy, a ponadto wręczono upoważnienia i odczytano zakres kontroli z upoważnienia. Upoważnienie zawierało wskazane w art. 79 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dane, a zakres kontroli nie wykraczał poza zakres ujęty w upoważnieniu. Na uwagę zdaniem organu zasługuje fakt, iż sprzedawca odmówiła potwierdzenia odbioru upoważnień, co zostało ujęte na upoważnieniach.

Ponadto wskazano, że zgodnie z zapisami w protokole, stosownie do art. 79a ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę; w przedmiotowej sprawie świadkiem byli funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji we[...].

Odwołujący w ocenie organu odwoławczego nie wskazał na czym polega naruszenie art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem w dniu 16.01.2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] przeprowadził wspólną kontrolę z inspektorami Urzędu Kontroli Skarbowej w[...], jednak zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia zapisy ustawy umożliwiają podjęcie więcej, niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, a w protokole kontroli organ I instancji zawarł zapis, iż kontrolę przeprowadzono z zastosowaniem art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] odstąpił od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co odnotowano w protokole kontroli, a stosownie do wyżej wskazanego artykułu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenia kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kontrola została prawidłowo przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we[...], bez zastosowania zapisów art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zwrócono uwagę, że w dniu kontroli w Sklepie "[...]" we [...] nie było kontrolowanego, ani osoby upoważnionej. Ponadto kontrolowany nie wykonał obowiązku wymienionego w ust. 3 art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tj. nie wskazał pisemnie osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności, a zatem w powyższej sytuacji, stosownie do zapisów art. 80 ust. 5 ww. ustawy, organ przeprowadził działania kontrolne w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

W ocenie organu II instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] słusznie zastosował art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pomimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ponieważ wyniki badań Narodowego Instytutu Leków potwierdzające, iż kilka dni wcześniej odwołujący wprowadzał do obrotu w kontrolowanym obiekcie środki zastępcze, dlatego organ I instancji miał podstawę do uznania, iż inne produkty również są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i ze względu na powyższą okoliczność, kierując się ochroną zdrowia i życia ludzi organ I instancji słusznie przeprowadził czynności wynikające z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w drodze decyzji wycofał z obrotu zakwestionowane produkty na czas niezbędny do przeprowadzenia badań laboratoryjnych.

Wskazano również, że w odwołaniu strona podniosła, iż organ nie wstrzymał czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie narusza art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, lecz zdaniem organu II instancji podkreślenia wymaga fakt, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji po wniesieniu przez sprzedawcę zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, słusznie wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Sklepie "[...]" we [...], ponieważ przedmiotowe postanowienie zostało właściwie wydane w dniu otrzymania ww. zawiadomienia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] powinien doręczyć przedmiotowe postanowienie sprzedawcy i wówczas mógł dalej prowadzić czynności kontrolne. Nadanie postanowienia w dniu następnym, w ocenie organu II instancji nie było właściwe, jednakże w przedmiotowej sprawie, w świetle uzyskanych wyników badań (Narodowy Instytut Leków potwierdził, że zakwestionowane produkty są środkami zastępczymi, a zidentyfikowane substancje wykazują działanie psychoaktywne) priorytetem było działanie organu zmierzające do uniemożliwienia wprowadzania do obrotu produktów, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Na uwagę zasługuje zdaniem organu fakt, iż [...] sp. z o.o. w [...] pomimo obowiązku z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności dotyczącego zaprzestania działalności w pomieszczeniach sklepu, nadal wprowadzała do obrotu produkty, które mogły stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i ta okoliczność zdecydowanie wskazywała na konieczność kontynuowania czynności kontrolnych w Sklepie "[...]" we [...].

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w Sklepie "[...]" we [...] wprowadzano do obrotu środki zastępcze, ponieważ badania próbek zakwestionowanych produktów podczas kontroli w dniu 16.01.2013 r. jednoznacznie wskazują, iż produkty wprowadzane przez odwołującego wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi. Wyniki badań laboratoryjnych są dowodem potwierdzającym negatywny wpływ produktów wprowadzanych przez [...] sp. z o.o. w [...] w Sklepie "[...]" we [...] na zdrowie lub życie człowieka, dlatego z uwagi na powyższe istniało duże prawdopodobieństwo, iż produkty (o nazwach i postaci analogicznej) zakwestionowane kilka dni później w tym samym obiekcie są środkami zastępczymi.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucając:

1. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a, art. 80 ust. 1;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

5. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

6. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 Kpa poprzez nieprecyzyjne, niejasne i niedające się wykonać sformułowanie rozstrzygnięcia w pkt 1 decyzji w zakresie okresu, na jaki został orzeczony środek prawny.

Zdaniem skarżącej spółki, przytoczona treść punktu 1 decyzji pozostawia wątpliwości co do zakresu jego rozstrzygnięcia, jak i sposobu jego wykonania, a także uniemożliwia weryfikację wykonania decyzji przez stronę i obronę jej słusznych praw, ponieważ niejasnym jest na jaki okres został wydany nakaz wstrzymania wprowadzania do obrotu, gdyż mamy jedynie przytoczoną treść przepisu bez jego odpowiedniej konkretyzacji

Zarzucono ponadto, że wydana decyzja nie ma żadnej podstawy prawnej, ani faktycznej, bowiem w przedmiotowej decyzji organ powołuje się na art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej, lecz mimo tego w ogóle nie uzasadnia, na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie" - w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki i okoliczności tej nie uzasadnił, a takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 Kpa.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym i kontrolnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej i dlatego winna zostać całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego, a takie działanie organu jest tym bardziej rażąco bezprawne, że wydanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pozbawiając stronę możliwości skutecznego reagowania przed jej wykonaniem podczas gdy decyzje administracji publicznej ingerujące w prawo własności, a także zasadę swobody gospodarczej, powinny być wydawane z rozwagą, ze szczególnym uwzględnieniem i poszanowaniem prawa materialnego i zasad procedowania.

Skarżąca zauważyła, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, okoliczność, czy naruszenie zasady czynnego udziału strony mogły przyczynić się do wydania odmiennej w treści decyzji, nie ma wpływu na zasadność uchylenia tejże decyzji - takie stanowisko przedstawił m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 254/11),

Zdaniem skarżącej spółki organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. W sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności, naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nadto, poprzedzająca wydanie decyzji, kontrola była przeprowadzona w sposób rażąco naruszający przepisy prawa, w tym ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż nie doręczono upoważnień, nie zawiadomiono strony o wszczęciu czynności kontrolnych.

Skarżąca podkreśliła, że organy administracji publicznej, mogą działać wyłącznie na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, dlatego niedopuszczalne jest naruszanie norm i kontynuowanie czynności kontrolnych przed prawidłowym doręczeniem stronie, bądź, w tej sytuacji, jej pełnomocnikowi postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wobec czego organ przeprowadzając kontrolę w sposób rażący naruszył przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, 84c ust. 5, art. 79, art. 79a, art. 80 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Niezasadna jest skarga w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, utrzymanego w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zapadłego w kontrolowanej przez Sąd sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwanej w skrócie "u.P.I.S.") oraz przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (zwanej w skrócie "u.p.n.").

Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 u.P.I.S., realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego. Uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.n. przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Jak wynika z definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n. – środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.).

Zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis art. 27c ust. 1 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.P.I.S. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S. wymaga istnienia "uzasadnionego podejrzenia" że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym art. 44c ust. 1 u.p.n., który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Czyli w tym ostatnim przypadku wystarczy samo tylko podejrzenie. Niemniej takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Organ I instancji w tym względzie powołał się na znajdujący się w aktach sprawy protokół badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, których przedmiotem byłe te same produkty, które znajdowały się w sklepie skarżącej Spółki. Z treści tego protokołu jednoznacznie wynika. że ww. produkty zawierają substancje wykazujące działania psychoaktywne, stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Zaistniała więc sytuacja uprawniała organ do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania produktów. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 u.P.I.S.

W ocenie Sądu, także pozostałe zarzuty skargi dotyczące rozstrzygnięcia ujętego w pkt 1 decyzji Inspektora Sanitarnego, utrzymanego w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego, są niezasadne.

Trzeba wskazać, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") mogą powodować uchylenie decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżąca Spółka nie wykazała.

Należy również zauważyć, że tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli skarżąca nie wykazała.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, kontrola sanitarna w Sklepie "[...]" we [...] została przeprowadzona w dniu 22 stycznia 2013 r., a przeprowadzający ją pracownicy organu posiadali upoważnienia do czynności kontrolnych. W protokole kontroli sanitarnej zostały powołany numer upoważnienia do kontroli (nr 104/13). Czynności kontrolne zostały zakończone w tym samym dniu o godzinie 20. W toku kontroli nie został złożony sprzeciw, a jedynie jego zapowiedź.

Nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 Kpa i 81 Kpa przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 Kpa pozwala na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności , o których mowa w art. 10 § 2 Kpa.

Zgodnie z art. 10 § 2 Kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa, dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Zasadnie zatem organy uznały, iż postępowanie powinno toczyć się z zastosowaniem art. 10 § 2 Kpa, co rzutuje także na ocenę, iż nie doszło do naruszenia art. 81 Kpa.

Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest niezasadny. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto wbrew stanowisku strony, uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego (co chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez dopalacze jest uzasadnione). Stosownie bowiem do art. 108 § 1 Kpa, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zwłaszcza zdrowia w sprawie zaistniała.

Zasadna jest natomiast skarga w zakresie w jakiej odnosi się do decyzji Inspektora Wojewódzkiego w części, w której utrzymuje on w mocy pkt 2 decyzji Inspektora Powiatowego.

W punkcie 2 swojej decyzji Inspektor Powiatowy orzekł o zatrzymaniu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, produktów wymienionych w pkt 1 decyzji, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi.

Kontrolując powyższą część decyzji należy – w ślad za stanowiskiem przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 367/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – zwrócić uwagę, że przepisy art. 27 – 28 u.P.I.S. stanowią podstawę do podjęcia niezbędnych określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S. (tj. o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania produktu do obrotu lub nakazaniu wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy) i art. 27c ust. 6 u.P.I.S. (tj. o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania z obrotu oraz jego zniszczenia), a także do zatrzymania produktów oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (w przypadku wydania decyzji o której mowa w ust. 1 – art. 27 ust. 3 u.P.I.S.). Podkreślić jednak należy, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób zabezpieczenia realizacji tych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 i.P.I.S., który odsyła do postępowania zabezpieczającego w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Mianowicie zgodnie ze wskazanym przepisem "w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej."

Oznacza to przede wszystkim, że inspektorzy sanitarni, stosując środki zabezpieczenia wskazane w art. 27c ust. 3 u.P.I.S. powinni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.").

W tym miejscu należy wskazać, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a, m.in. gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Zgodnie zaś z art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a. właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że dział IV nie reguluje w sposób kompleksowy postępowania zabezpieczającego. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 29 u.P.I.S. w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające, które organy wydające zaskarżone rozstrzygnięcia (w zakresie określonym w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego), pominęły. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 Kpa, lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Środkiem zaskarżenia tego zarządzenia stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. są zaś zarzuty, a nie odwołanie.

Podkreślenia wymaga, zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a ponadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez jego organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji.

Traktując odwołanie wniesione przez skarżącą spółkę 13 lutego 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie) odwołanie jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z 23 stycznia 2013 r. (tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Inspektora Powiatowego) należy stwierdzić, że powinny być one – stosownie do art. 34 u.p.e.a. rozpatrzone nie przez organ II instancji, ale przez organ egzekucyjny tj. Inspektora Powiatowego. Wprawdzie mając ma uwadze datę złożenia odwołania (zarzutów), okazałyby się one wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, ale mając na względzie, że jest to uchybienie spowodowane z winy organu (brak stosownego pouczenia) a nie strony, powinno skutkować to przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu. Koniecznym byłoby też ewentualne dostosowanie (uzupełnienie) pisma ("odwołania") Spółki co do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

Z powyższego wynika, iż uchybienia proceduralne w zakresie rozpatrywania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Inspektora Powiatowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. skutkowało rozstrzygnięciem Sądu tak jak w pkt 1 i pkt 3 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien przekazać odwołanie skarżącej Spółki organowi I instancji, który winien rozstrzygnąć sprawę jak organ egzekucyjny, do którego wniesiono zarzuty – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Wobec braku zasadności skargi w pozostałym zakresie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz mając na względzie, iż skarga została uwzględniona jedynie częściowo.