Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 142/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2004 r. (data wpływu –dnia 9 listopada 2004 r.) A w O. powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez K. F. – S., A. S., M. S. i M. S. wniosło o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 2004 r. wydaną w postępowaniu wszczętym z wniosku M. K. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 145 kpa. Podniesiono, że osoby udzielające pełnomocnictwa A bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wydanych co do nieruchomości przy ul. [...] w O. na rzecz M. K. Pełnomocnictwo, na które powołał się wnoszący pismo datowane na dzień 12 października 2004 r. w swej treści upoważniało A w O. do występowania w imieniu mocodawców "przy realizacji inwestycji budynku usługowo – mieszkalnego w O. przy ul. [...]".

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zakończonego powołaną wyżej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia 2 sierpnia 2004 r.

W motywach decyzji organ I instancji zakwestionował prawo A w O. do reprezentacji osób fizycznych wymienionych w pełnomocnictwie z dnia 12 października 2004 r. wskazano także na zakres umocowania które nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej mającej być wznowioną.

Na skutek odwołania wniesionego przez wymienione wyżej osoby fizyczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżony akt organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepisy art. 32 i 33 kpa i po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy zważono, że podmiot działający pod firmą A w O. nie może być pełnomocnikiem procesowym osób fizycznych. Podniesiono także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a i przewidzianą w nim zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a to przez brak zapewnienia udziału w sprawie M. K.

W skardze do Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie art. 138 paragraf 2 k.p.a. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania odwoławczego z k.p.a., gdyż jego zdaniem braki pełnomocnictwa z art. 33 k.p.a. mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie odwołując się do motywów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego należało oddalić skargę.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przy tym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), strona może działać przez pełnomocnika, a pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (por. art. 29, art. 32 i art. 33 § 1 kpa).

W rozpatrywanej sprawie żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 sierpnia 2004 r. złożył podmiot działający pod firmą A w O., powołujący się na pełnomocnictwo udzielone przez 4 osoby fizyczne. Zważyć trzeba, że niezależnie od trybu wszczęcia postępowania administracyjnego (na żądanie strony lub urzędu) jednym z podstawowych obowiązków organu jest prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego i wymogów formalnych pisma wszczynającego postępowanie wymaganych przez przepis art. 63 kpa. W toku spełnienia tych warunków organ winien zastosować przepis art. 64 § 2 kpa i wezwać stronę do usunięcia braków w terminie tygodniowym, pod rygorem pozostawienia podania (pisma) bez rozpoznania.

Odnosząc te regulacje ustawowe do rozpatrywanej sprawy trzeba podnieść, że wniesienie żądanie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, z ogólnym powołaniem się na art. 145 kpa, z jednej strony wymagało doprecyzowania celem właściwego przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 1 i § 2 kpa), a z drugiej w oczywisty sposób wskazywało na krąg osób fizycznych i prawnych, zainteresowanych w sprawie, a będących stroną tamtego postępowania, do wznowienia którego zmierzał wniosek z dnia 5 listopada 2004 r. (data wpływu do organu –9 listopada 2004 r.). Jedną z tych stron był w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy M. K., co oznacza, że winien być także stroną w postępowaniu rozpoczętym w trybie art. 147 kpa w zw. z art. 145 kpa.

Ponadto wobec wadliwego pełnomocnictwa datowanego na dzień 12 października 2004 r. organ I instancji i ten brak winien procesowo rozważyć na wstępnym etapie postępowania co do przyczyn wznowienia.

Na błędy występujące w umocowaniu wskazywało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w motywach zaskarżonej decyzji. Sąd motywy te w pełni podziela, i nie ma potrzeby ponownie ich opisywać. Wystarczającym jest konstatacja, że zakres umocowania musi korelować z przedmiotem żądania wszczęcia postępowania, a pełnomocnikiem winna być osoba o jakiej stanowi art. 33 § 1 kpa. Okoliczność na którą organ nie zwrócił uwagi to ta, że wątpliwości co do zakresu umocowania w związku z przedmiotem sprawy i osobą pełnomocnika możliwe były do usunięcia też przez zgłoszenie do protokołu (art. 33 § 2 kpa). (por. też orzeczenie NSA z dnia 21 marca 2002 r., V SA 2019/01).

Dlatego zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest słuszne, a zarzuty skargi chybione. Zwrócić trzeba uwagę na to, że sam skarżący oświadcza w skardze, iż motywom decyzji organu odwoławczego nie można odmówić racji.

Uważa jednak jednocześnie, że organ odwoławczy winien też rozpatrzeć sprawę merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie co do istoty.

Powołuje się skarżący na art. 138 § 2 kpa wymagający istnienia przesłanki przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jako tylko i wyłącznie uzasadniającej uchylenie decyzji I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na ten zarzut trzeba odpowiedzieć w pierwszym rzędzie z powołaniem się na art. 15 kpa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w obu instancjach uczestniczyć muszą strony, wszystkie strony.

Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni. Przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, chyba że ten brak można było usunąć w postępowaniu odwoławczym.

Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), a pozbawienie strony udział u w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania że decyzja jest wadliwa (por. NSA z dnia 8 marca 2001 r., II SA/Gd 894/98).

Dalej trzeba zauważyć, że dwuinstancyjność stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz innych uczestników postępowania. Zasady wyrażonej w art. 15 kpa nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania bowiem, że została ona zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydaje decyzje postępowania realizującego cele dla których jest ono prowadzone. Jednym z nich jest zapewnienie wszystkim stronom możliwości obrony ich praw i interesów skoro – co wykazują powyższe rozważania – stroną postępowania przed organem I instancji nie był między innymi skarżący M. K., to już choćby z tego względu organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 kpa (por. też wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, op. ONSA 1997/1/35).

W obecnym stanie sprawy oczywiście przedwczesne byłoby wypowiedzenie się co do kwestii merytorycznych sprawy z wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Można jednak powołać organowi I instancji, który częściowo wypowiadał się w decyzji na tle art. 28 kpa, na wykładnię tego przepisu prezentowaną w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13 / 95, ONSA 1995/4/154, która jest jedną z istotnych wypowiedzi w sprawie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym o ustaleniu warunków zabudowy.

Z tych przyczyn i z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.