Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 105/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1 pkt 2, art. 37 , art. 41, art. 54, art. 58, art. 61 ust 8 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi H. spółka jawna w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala


UZASADNIENIE

H. Spółka jawna w K. w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa konkursu nr [...], złożyła wniosek o dofinansowanie projektu, pt. "[...]".

Instytucja Organizująca Konkurs pismem z dnia 8 listopada 2018r. nr [...], poinformowała wnioskodawcę, że projekt spełnił wszystkie kryteria merytoryczne zerojedynkowe i otrzymał 30 pkt z 42 pkt, co stanowi 71,43% możliwych do uzyskania punktów, tym samym osiągnął wymagane minimum tj. 60% punktów oraz uzyskał, co najmniej 1 punkt w kryteriach: "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz "Potencjał rynkowy wdrożenia". Jak wyjaśniano, zgodnie z rozdziałem 2.3. "Ocena merytoryczna" regulaminu pracy KOP, stanowiącego załącznik nr 4 do regulaminu konkursu, projekt otrzymuje negatywny wynik oceny, jeśli spełnia wszystkie ww. warunki, jednak kwota alokacji wskazana w § 22 ust. 2 regulaminu konkursu jest niewystarczająca do wybrania go do dofinansowania.

W konsekwencji, IOK wskazała, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały nr [...] z dnia 6 listopada 2018r.

Wnioskodawca pismem z dnia 27 listopada 2018r. wniósł protest od oceny merytorycznej projektu, w efekcie której został on umieszczony na 4 miejscu listy rezerwowej - uzyskując 30 punktów (co stanowi 71,43%). W jego treści zakwestionował on ocenę kryteriów wyboru projektu pn.: "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz "Uczestnictwo w klastrze", określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu.

Zarząd Województwa rozstrzygnięciem z dnia 4 stycznia 2019r. nr [...], protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu IRP wskazała w pierwszej kolejności, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze są: regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 1 do regulaminu konkursu. Ocena merytoryczna prowadzona jest zgodnie z zapisami załącznika nr 4 do regulaminu konkursu, tj. regulamin Prac Komisji Ocen Projektów (dalej: regulamin KOP).

IRP wyjaśniła, że w ramach kryterium "Innowacyjność produktowa lub procesowa" ocenie podlega, czy rezultat projektu (produkt lub proces) charakteryzuje się nowością co najmniej w skali rynku regionalnego, w kontekście posiadanych przez niego nowych cech, funkcjonalności, w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku. Wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić porównanie w tym zakresie.

Ocena w ramach kryterium dokonywana jest w następujący sposób: 2 pkt - innowacja produktowa/procesowa na poziomie krajowym, 1 pkt - innowacja produktowa/procesowa na poziomie regionalnym, 0 pkt - brak innowacji produktowej/procesowej bądź innowacja produktowa/ procesowa na poziomie niższym niż regionalny. W ramach kryterium punkty nie podlegają sumowaniu.

Następnie Zarząd wskazał, że w związku z rozbieżnościami w ocenie w ramach przedmiotowego kryterium, powołano trzeciego eksperta. Ostatecznie pod uwagę brana jest ocena eksperta nr l i III.

Pierwszy z oceniających stwierdził wprowadzenie - dzięki realizacji niniejszego projektu - innowacji produktowej oraz procesowej na poziomie regionalnym. Z kolei ekspert nr III uznał, iż wnioskodawca wdroży innowacyjność produktowa na poziomie regionalnym, natomiast innowacyjność o charakterze procesowym występuje na poziomie przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu złożonego protestu wnioskodawca przekonywał, że planowane do wdrożenia grupy produktów oraz proces technologiczny stanowią innowacje w skali kraju - co potwierdzać ma rozeznanie rynku, przedstawione w złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca twierdzi, iż na terenie kraju brak jest przedsiębiorstw oferujących produkty oparte na tradycyjnych / historycznych recepturach, które nie zawierają dodatkowych składników, w postaci konserwantów, barwników, spulchniaczy, polepszaczy smaku, itp. Argumentuje, iż w dokumentacji aplikacyjnej uprawdopodobnił, że planowane do wdrożenia wyroby nie są produkowane w innych regionach. Dodatkowo - dla potwierdzenia powyższego - wnioskodawca do protestu dołącza załącznik, w którym dokonał porównania jego produktów z kolejnymi podmiotami.

Odnosząc się do powyższego Zarząd wskazał, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej - procedura odwoławcza przede wszystkim ma na celu weryfikację prawidłowości oceny dokonanej przez IOK w zakresie kryteriów i zarzutów stawianych przez wnioskodawcę. Zatem rozpatrując protest bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili przeprowadzania przedmiotowej oceny. W związku z tym przedłożony przez wnioskodawcę dopiero na etapie procedury odwoławczej - a więc już po zakończeniu oceny - dodatkowy załącznik, nie może być wzięty pod uwagę podczas rozpatrywania protestu, zwłaszcza, jeżeli do przedmiotowych wyjaśnień wnioskodawca został wezwany na etapie właściwej oceny.

Analizując natomiast wniosek o dofinansowanie oraz wyjaśnienia przedstawiane zwłaszcza na etapie oceny merytorycznej, IRP stwierdziła, iż wnioskodawca nie wykazał, aby odtwarzanie tradycyjnych receptur wyrobów cukierniczych było innowacją w skali kraju. Sam pomysł odtwarzania historycznych przepisów różnorakich wyrobów spożywczych (pieczywo, piwo, wędliny, wyroby cukiernicze) nie jest niczym nowym. Na rynku jest dostępnych wiele wyrobów reklamowanych przez producentów jako produkty wytwarzane według historycznych receptur - w tym również krakowskie cukiernie sięgające tradycją 1933 roku. W związku z powyższym wprowadzanie na rynek kolejnych tego rodzaju wyrobów trudno uznać za innowację w skali kraju. IRP podkreśliła, że w samym K. działalność prowadzą cukiernie oferujące produkty niezawierające żadnych sztucznych barwników, aromatów i konserwantów, czy innych dodatków chemicznych oraz deklarujące używanie tylko i wyłącznie naturalnych składników.

Ponadto w analizie rynku wnioskodawca najszerzej opisał konkurentów z M. . W przypadku innych regionów wybrał jedynie kilka podmiotów, których wyroby porównywał z własnymi produktami. Zdaniem IRP takiego selektywnego porównania nie można uznać za wiarygodną analizę rynku krajowego, świadczącą o braku podobnych wyrobów w Polsce. Z przedstawionych w dokumentacji opisów nie wynika, aby nowe produkty cukiernicze posiadały cechy, które potwierdzałyby innowacyjność o przełomowym znaczeniu - o zasięgu krajowym.

Wskazywane przez wnioskodawcę pewne różnice w przepisach i stosowanych składnikach, czy też fakt, że dany wyrób produkowany jest w sposób rzemieślniczy, nie dowodzą w opinii IRP, deklarowanego przez wnioskodawcę stopnia innowacyjności produktowej.

Dalej, jak wskazał Zarząd, nawiązując do stwierdzenia oceniającego, iż zasięg innowacji jest co najmniej regionalny, wnioskodawca uznaje za zasadne, iż obejmuje ona obszar większy niż region, a w konsekwencji krajowy. Ponadto zarzuca niespójność oceny eksperta nr 1, który stwierdza także, iż wnioskodawca poprawnie i wyczerpująco wskazał, czym będą się wyróżnić nowe produkty cukiernicze zaplanowane do wdrożenia. Uznano, że nie funkcjonują one aktualnie na rynku pod postacią (receptura, technika produkcji), proponowaną przez wnioskodawcę.

Odnosząc się do powyższego IRP wskazała, że zgodnie z treścią załącznika nr 1 do regulaminu konkursu, w ramach przedmiotowego kryterium bada się czy rezultat projektu (...) charakteryzuje się nowością co najmniej w skali rynku regionalnego. W związku z czym, zdaniem IRP, oceniający mógł użyć sformułowania co najmniej regionalny, w celu zasygnalizowania spełnienia przez projekt wnioskodawcy warunku minimum / warunku brzegowego, uzasadniającego przyznanie jakikolwiek punktów w ramach kryterium "Innowacyjność produktowa lub procesowa". W opinii IRP, oceniający jednoznacznie określił poziom stwierdzonej innowacyjności w odniesieniu do regionu, co odzwierciedla zarówno liczba przyznanych punktów, jak i pozostała treść uzasadnienia.

IRP odnosząc się zarzutu wnioskodawcy, że sami eksperci mają problem ze stwierdzeniem skali innowacyjności (nie wskazali oni żadnych podmiotów, które oferują wyroby planowane do wdrożenia przez niego w celu potwierdzenia słuszności ich oceny), wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA (sygn. akt II GSK 366/17), w związku z tym, że (...) przedmiotem postępowania regulowanego (...) ustawą z dnia 11 lipca 2011r. jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją.

Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Oznacza to, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Tym samym IRP stwierdziła, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż projekt spełnia dane kryterium w określony stopniu. W jej ocenie wnioskodawca nie przedstawił natomiast danych i informacji pozwalających na stwierdzenie innowacyjności jego projektu w skali całego kraju.

Zarząd wyjaśnił, że wnioskodawca - odnosząc się do uzasadnienia III eksperta, dotyczącego poziomu innowacyjności procesowej - przyznaje, iż maszyny składające się na elementy opracowanego ciągu technologicznego są stosowane do produkcji wyrobów cukierniczych, jednak w załączniku do wniosku zaprezentowano charakterystykę opracowanych rozwiązań technologicznych wraz z opisem różnic w stosunku do praktyk wykorzystywanych przez podmioty konkurencyjne. Te unikalne w opinii wnioskodawcy rozwiązania, mają być możliwe do zastosowania dzięki pewnym modyfikacjom planowanych do zakupu maszyn bądź też ich niestandardowego wykorzystania.

W ocenie IRP także deklarowana przez wnioskodawcę innowacyjność procesowa na poziomie krajowym, nie została potwierdzona rzetelną analiza i informacjami. Wnioskodawca w żadnym miejscu dokumentacji projektowej, w tym również w przedstawionych w ramach załącznika dokumentach pn. Opis posiadanych przez wnioskodawcę wyników prac B+R czy Suplement do załącznika badawczego - nie udowodnił założonej skali innowacyjności. Wnioskodawca próbę taką podejmuje w ocenie organu w drugim z ww. załączników, gdzie wielokrotnie stwierdza, iż wprowadzane rozwiązania stanowić będą znaczącą innowację procesową w skali kraju. Jednak wnioskodawca powyższą deklarację poprzedza analizą, w której wielokrotnie odnosi się do większości przedsiębiorstw tego typu/większości cukierni w Polsce - większość jednak nie oznacza, że ustosunkowano się do wszystkich podobnych podmiotów. Analiza ta zatem nie potwierdza w ocenie Zarządu, aby żadne z przedsiębiorstw w branży cukierniczej na terenie kraju nie posiadało podobnych rozwiązań technologicznych/procesowych. Nie można zatem na podstawie tak przeprowadzonej weryfikacji rozpatrywać skali innowacyjności większej niż region M. .

Na marginesie IRP wskazała, że eksperci na etapie oceny merytorycznej prosili wnioskodawcę o wskazanie konkretnych zapisów w raporcie z B+R, które wskazują na przeprowadzenie badań porównawczych ("Proszę wykazać, czym procesy produkcji ciast i lodów, które mają być przedmiotem wdrożenia różnią się od tych, które prowadzą inne cukiernie produkując swoje wyroby na rynku krajowym", "Proszę wskazać konkretne dane w raporcie z przeprowadzonych badań B+R"). Zatem - jak wynika z powyższego - oceniający zwracali szczególną uwagę na konieczność przedstawienia informacji w ww. zakresie. Wnioskodawca natomiast - w opinii IRP - nie odpowiedział na pytania oceniających, nie rozwiał wątpliwości co do deklarowanego krajowego zasięgu innowacyjności.

Podsumowując IRP stwierdziła, że uznanie innowacyjności projektu w skali regionu i przyznanie 1 punktu w ramach kryterium Innowacyjność produktowa lub procesowa jest adekwatne w odniesieniu do informacji i danych przedstawionych przez Wnioskodawcę w złożonej dokumentacji aplikacyjnej.

Odnosząc się do kryterium "Uczestnictwo w klastrze" IRP wyjaśniła, że premiuje ono przedsiębiorców działających w ramach sformalizowanych klastrów. Jeżeli wnioskodawca jest członkiem klastra, który na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, funkcjonuje od co najmniej 12 miesięcy - projekt otrzymuje 1 pkt. Natomiast jeżeli jest członkiem klastra, który na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie funkcjonuje krócej niż 12 miesięcy lub nie jest członkiem klastra wnioskodawca nie otrzymuje punktów w ramach przedmiotowego kryterium.

Zarząd wskazał, że w związku z rozbieżnościami w ocenie w ramach ww. kryterium, powołano trzeciego eksperta. Ostatecznie pod uwagę wzięto ocenę ekspertów nr II i III, którzy jednomyślnie stwierdzili, iż wnioskodawca nie jest członkiem klastra, który na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie funkcjonuje co najmniej 12 miesięcy.

Zauważyli oni, że wnioskodawca przedłożył certyfikat członkostwa w [...], jednak uznali oni, iż nie jest ono sformalizowanym zrzeszeniem niezależnych podmiotów skupiających się na wyodrębnionym geograficznie obszarze, zgodnie z definicją przyjętą w konkursie, tj. stowarzyszenie to nie ogranicza się do wyodrębnionego obszaru - cała Polska.

W złożonym proteście wnioskodawca dowodził, iż jest członkiem klastra wg. definicji przedstawionej w dokumentacji aplikacyjnej. Przede wszystkim nie zgadza się z oceniającymi, iż powyższe stowarzyszenie nie jest sformalizowanym zrzeszeniem, gdyż wpisane jest ono do rejestru KRS. Jest również geograficznym skupiskiem działającym na określonym obszarze - terytorium RP. Stowarzyszenie to reprezentuje także określoną specjalizację gospodarczą. Ponadto, wnioskodawca zaznaczył, iż zgodnie z wpisem do KRS ww. stowarzyszenie funkcjonuje od 7 czerwca 2002r., czyli dłużej niż 12 miesięcy. Wnioskodawca powołuje się dodatkowo na inne definicje klastrów funkcjonujące w powszechnym obiegu, głównie pod kątem aspektu dotyczącego geograficznego skupiska pomiotów.

Odnosząc się do powyższego, IRP wyjaśniła, że jedną z możliwych form organizacji klastra jaka przyjęła się w dziedzinie ekonomii i zarządzania jest stowarzyszenie. Nie każde jednak stowarzyszanie może być uznane za klaster.

Zgodnie z dokumentacją aplikacyjną wnioskodawca deklaruje członkostwo w Stowarzyszeniu [...]

Zarząd wskazał, że w świetle definicji przyjętej w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu: Klaster należy rozumieć jako geograficzne skupisko niezależnych podmiotów działających przynajmniej na podstawie porozumienia, reprezentujących określoną specjalizację gospodarczą, współpracujących i konkurujących ze sobą w ramach łańcucha wartości, których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnych celów.

Oceniający uznali natomiast jak podkreśliła IRP, że powyższe stowarzyszenie nie ogranicza się do wyodrębnionego obszaru geograficznego - czego wymaga ww. pojęcie. Z kolei wnioskodawca - w złożonym proteście - przekonuje, iż ww. stowarzyszenie działa na terenie całego kraju.

W ocenie IRP argumentacja ta jest niespójna w kontekście zapisów statutu stowarzyszenia - którego fragmenty dostępne są na stronie internetowej [...] Stowarzyszenie to bowiem, wbrew swojej nazwie, na podstawie § 10 statutu dopuszcza członkostwo podmiotów zagranicznych, zatem bez geograficznego zawężenia (cyt.: Członkiem zagranicznym może być osoba zamieszkała za granicą, związana ze środowiskiem [...] i współpracująca ze Stowarzyszeniem w zakresie realizacji jego celów). Tym samym aspekt geograficzny należy uznać, co najmniej, za niedookreślony/niejednoznaczny.

W tym miejscu IRP podkreśliła jednak, że powyższe stanowisko, nie wywiera decydującego wpływu na negatywny wynik oceny przedmiotowego kryterium.

Ważniejsze jest bowiem ustalenie czy członkowie Stowarzyszenia [...] współpracują i konkurują ze sobą w ramach łańcucha wartości, których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnych celów, co w ocenie IRP nie zostało wykazane przez wnioskodawcę, na którym ciąży taki obowiązek.

IRP podkreśliła, że nie chodzi tu bowiem jedynie o formalne powiązania pomiędzy podmiotami reprezentującymi dane branże, a powiązania funkcjonalne nakierowane na osiągniecie konkretnych celów - co wynika z definicji określonej w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu. Idea działania klastrów trafnie opisana została na stronie internetowej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (www.pi.gov.pl), gdzie wyjaśniano, iż: Funkcjonowanie klastra prowadzi do poprawy zdolności konkurencyjnych podmiotów gospodarczych w nim uczestniczących. Klaster nie jest jednak prostą suma poszczególnych podmiotów, ale powstałą w wyniku interakcji i synergii, przestrzenną formą organizacji produkcji zwiększająca elastyczność i konkurencyjność.

Zgodnie z argumentacją wnioskodawcy - przedstawioną w złożonym proteście - oraz treścią fragmentów statutu zamieszczonego na stronie internetowej, Stowarzyszenie [...] RP działa w interesie jego członków, m.in. poprzez zapewnienie zrzeszonym pomocy w działalności zawodowej; reprezentowanie interesów członków w kraju i za granicą; utrzymywanie kontaktów z organami administracji i samorządu terytorialnego i zawodowego oraz organizacjami działającymi w sferze gospodarczej, naukowej i doskonalenia zawodowego; współpracę ze stowarzyszeniami krajowymi i zagranicznymi o tej samej specyfice; opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, dotyczących środowiska; prowadzenie poradnictwa organizacyjnego i ekonomiczno-finansowego; inspirowanie członków do utrzymania wysokiej jakości wyrobów.

W świetle powyższego zdaniem IRP widoczne są zatem jedynie powiązania wertykalne, na linii Stowarzyszenie-członkowie. Wnioskodawca jednak w żadnej mierze nie wykazał powiązań horyzontalnych stanowiących podstawę do uznania ww. stowarzyszenia za klaster - tj. interakcji i funkcjonalnego powiązania pomiędzy firmami będącymi członkami tego stowarzyszenia. IRP podkreśliło, że nie dostrzega aspektu współpracy pomiędzy podmiotami zrzeszonymi w stowarzyszeniu, ukierunkowanych na osiągniecie założonych wspólnych celów.

Podsumowując IRP stwierdziła, iż wnioskodawca nie jest członkiem klastra w rozumieniu definicji określonej w dokumentacji konkursowej. W związku z powyższym w ramach kryterium "Uczestnictwo w klastrze", IRP podtrzymało przyznaną liczbę punktów na niezmienionym poziomie, tj. 0 pkt.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. Spółka jawna w K. zarzuciła naruszenie:

- art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014r., poprzez uchybienia proceduralne, które w sposób bezpośredni i w sposób niekorzystny dla skarżącego przełożyły się na treść dokonanej oceny, a to:

- uchybienie polegające na dokonaniu w ramach oceny kryterium, interpretacji danych niezgodnej ze stanem faktycznym, w tym z treścią wniosku oraz zgromadzoną dokumentacją;

- uchybienie polegające na spowodowaniu zaburzenia spójności wniosku na etapie oceny formalnej, poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów wyboru projektu pn. "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz "Uczestnictwo w klastrze", określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, co doprowadziło do negatywnej oceny w zakresie spełnienia kryteriów i nie uwzględnienie tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

- uchybienie polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do przedstawienia uzupełniających wyjaśnień lub uzupełnień na etapie oceny finansowej wniosku i nie uwzględnienie tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

- art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w proteście,

- art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, przez nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, oraz

- art. 53-59 ustawy wdrożeniowej przez nieuwzględnienie protestu w sytuacji przedstawienia przez skarżącego dokumentów potwierdzających spełnienie ww. kryteriów,

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny projektu skarżącego w zakresie kryteriów: "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz "Uczestnictwo w klastrze".

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała w pierwszej kolejności na definicję klastru zawartą w regulaminie konkursu i podkreśliła, że stowarzyszenie, którego jest członkiem, działa na określonym obszarze geograficznym, tj. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W jej ocenie, w żadnym miejscu definicji nie ma mowy o tym, że obszar geograficzny ma być mniejszy niż teren Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że w Polsce działa wiele klastrów o zasięgu krajowym, np. [...], który jest ponadregionalną strukturą organizacyjną mającą charakter powiązania korporacyjnego, działającą w branży medycyny i ochrony zdrowia czy też Ogólnopolski [...], który ma na celu pobudzenie transferu technologii pomiędzy nauką a biznesem.

Strona skarżąca wyjaśniła, że stowarzyszenie zrzesza też niezależnie podmioty tj. zakłady rzemieślnicze o specjalności cukierniczej, karmelarskiej lub lodziarskiej, które działają na podstawie porozumienia tj. statutu stowarzyszenia. Członkami stowarzyszenia obok skarżącego są między innymi takie podmioty jak: C. S. W. K. , [...] ul. [...]; C. J. O. K. R. s.c. [...], ul. [...]; C. P. R. R. , [...]; Zakład [...] L. T., [...], Plac [...]; C. F. S. F. , [...], [...] H. J. F. , [...] ul. [...]; J. B. C. piekarnia C. , [...] ul. [...].

W ramach stowarzyszenia skarżąca spółka współpracuje nie tylko z samym stowarzyszeniem jako takim, ale też z członkami stowarzyszenia, w szczególności poprzez takie działania jak: wymiana przepisów produktów, wzajemna pomoc i doradztwo inwestycyjne i produkcyjne. Podmioty należące do stowarzyszenia współpracują i konkurują ze sobą w ramach łańcucha wartości, których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnie celów, którymi zgodnie ze statutem są: zapewnienie zrzeszonym pomocy w działalności zawodowej, reprezentowanie interesów członków, utrzymywanie kontaktów z organami administracji i samorządu terytorialnego i zawodowego oraz organizacjami działającymi w sferze gospodarczej, naukowej i doskonalenia zawodowego, utrwalenie więzi środowiskowej, propagowanie zasad etyki zawodowej.

Z powyższych celów oraz konstrukcji ustawowej stowarzyszenia wynika w ocenie skarżącej spółki, że powyższe stowarzyszenie odpowiada konkursowej definicji klastra. Wbrew twierdzeniom IRP zawartym w odrzuceniu protestu już sama analiza powyższych celów pozwala na stwierdzenie istnienie powiązań o charakterze wertykalnym i horyzontalnym, a także, że istnieją funkcjonalne powiązania pomiędzy firmami będącymi członkami tego stowarzyszenia. Utrwalenie więzi środowiskowej jest celem, który co do zasady może być realizowany wyłącznie przez różnego rodzaje interakcje pomiędzy członkami stowarzyszenia w ramach tego stowarzyszenia.

Skarżąca spółka wskazała, że sprawdzanie kryterium danej organizacji w zakresie bycia lub nie bycia klastrem może odbywać się jedynie poprzez sprawdzanie istnienia przesłanek formalnych zawartych w definicji. Nie można natomiast w ramach konkursu sprawdzać, czy dana organizacja, która formalnie spełnia wszelkie warunki do bycia klastrem, podejmuje faktycznie działania o charakterze klastra. Tymczasem argumentacja zawarta uzasadnieniu odrzucenia protestu zmierza właśnie w tym drugim kierunku, co jest niedopuszczalne.

Stowarzyszenie [...], wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] to, w opinii skarżącej spółki geograficzne skupisko niezależnych podmiotów działających przynajmniej na podstawie porozumienia, reprezentujących określoną specjalizację gospodarczą, współpracujących i konkurujących ze sobą w ramach łańcucha wartości, których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnych celów.

Strona skarżąca wskazała na inne definicje klastra zawarte w § 14a ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi, czy w § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 kwietnia 2009r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na promocję gospodarczą Polski Wschodniej, stworzenie sieci współpracy centrów obsługi inwestora, tworzenie i rozwój klastrów, tworzenie polityki rozwoju regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013.

Jak podkreślił w definicjach tych określenie "geograficzne skupisko" jest zdefiniowane o wiele bardziej precyzyjnie niż w przypadku definicji konkursowej, co pozwala stwierdzić, że definicja konkursowa ma charakter bardziej otwarty. Powyższe zaś powoduje zdaniem skarżącej spółki, że przy ocenie tego, czy dana organizacja jest klastrem czy też nie, powinien być brany charakter samej definicji (otwartej), w szczególności poprzez przyjęcie zasady, że wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść uczestnika konkursu. W niniejszym zaś przypadku zastosowanie znalazła zasada odwrotna, tj. każda wątpliwość została rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego jako wnioskodawcy. Skarżąca spółka podkreśliła nadto, że już z samej argumentacji IRP wynika, że posiadała ona wiedzę co do celów stowarzyszenia zawartych w jego statucie i jego struktury.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących innowacyjności strona skarżąca wskazała, że przeprowadziła szerokie i szczegółowe rozeznanie rynku, przyjmując jako kryterium główne charakterystykę asortymentu oferowanego przez zakłady cukiernicze w całej Polsce. Jak wyjaśniła, w analizie konkurencji przedstawionej do wniosku szeroko opisano podmioty z regionu Małopolski, a ponadto opisano też podmioty konkurencyjne z innych województw, w szczególności z województwa wielkopolskiego, warmińsko-mazurskiego, mazowieckiego oraz lubelskiego. Nie można zatem twierdzić, zdaniem strony skarżącej, że ograniczyła się jedynie do terenu województwa małopolskiego. Skarżąca spółka podkreśliła również, że każdy z produktów został poddany szczegółowej analizie uprawdopodabniającej, iż planowane do wdrożenia wyroby nie są produkowane w innych regionach.

Spółka podkreśliła, że w załączniku dołączonym do wniosku pt. "Tabela porównująca produkty" wyraźnie wskazano, że jeśli receptury na dany produkt znajdują się w tzw. "powszechnym" obiegu, to są to zwykle amatorskie blogi kulinarne oraz portale internetowe, a każdy z takich przepisów znacząco się od siebie różni. Z kolei w masowej produkcji brak jest podmiotów produkujących produkty na podstawie receptur z kucharskich książek historycznych, dodatkowo charakteryzujących się brakiem konserwantów, barwników, gotowych mas, ulepszaczy i półproduktów oraz bez znaczącej modyfikacji danej receptury.

Skarżąca spółka wyjaśniła, że jako członek ogólnopolskiego [...] przeprowadziła liczne konsultacje wśród członków stowarzyszenia, którzy przyznali, iż nie posiadają w swojej ofercie produktów na podstawie receptur pochodzących z historycznych książek kucharskich, ani nie stosują technologii produkcji planowanej do wdrożenia przez skarżącego jako wnioskodawcę.

Nadto, w suplemencie do załącznika badawczego dołączonego do wniosku na etapie oceny merytorycznej zaprezentowano charakterystykę opracowanych rozwiązań technologicznych wraz z opisem różnic w stosunku do praktyk wykorzystywanych przez podmioty konkurencyjne.

Analizując powyższe spółka wskazała, że przedstawiła liczne dowody uprawdopodabniające innowację na poziomie kraju, a IRP poza stwierdzeniami o charakterze ogólnym nie przedstawiła równocześnie żadnego dowodu na poparcie tezy, że w ramach wniosku nie mamy do czynienia z innowacją na poziomie krajowym.

Końcowo skarżąca spółka wskazała, że ocena projektu w zakresie kryteriów: 10. "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz 17. "Uczestnictwo w klastrze" była nierzetelna i nieprzejrzysta, albowiem uprawdopodobniła ona spełnienie obu kryteriów, pomimo czego nie uzyskała z tego tytułu przewidzianej procedurą konkursową liczby punktów, a to wskutek tego, że IRP w sposób dowolny, opierając się jedynie na wybiórczych twierdzeniach, przy równoczesnym pominięciu dokumentacji dołączonej przez skarżącego w ramach procedury konkursowej, uznała, że strona skarżąca kryteriów tych nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018r. poz. 1431) - powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa", która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a.

Odnośnie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Na wstępie trzeba podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych, czy też aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku (por. wyrok WSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

Zatem podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020

Według art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust 3, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów, (art. 41 ust. 4).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu.

Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej IRP) o nieuwzględnienie protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu skarżących pn. "Wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych obejmujących uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji tradycyjnych wyrobów cukierniczych na podstawie odtworzonych historycznych receptur", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego, 3 Oś Priorytetowa Przedsiębiorcza Małopolska, Działanie 3.4 Rozwój i Konkurencyjność małopolskich MŚP, Poddziałanie 3.4.4. Dotacje dla MŚP, Typ A wdrożenie wyników prac B+R, wynalazków oraz wzorów użytkowych przez MŚP funkcjonujące na rynku dłużej niż 24 miesiące.

W efekcie merytorycznej oceny, projekt skarżących został umieszczony na 4 miejscu listy rezerwowej, uzyskując 30 punktów, co stanowi 71,43%.

W proteście oraz skardze zakwestionowana została ocena kryteriów wyboru projektu pn. "Innowacyjność produktowa lub procesowa" oraz "Uczestnictwo w klastrze" określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu.

W tym zakresie w skardze postawiono zarzuty naruszenia art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej poprzez uchybienia proceduralne, które w sposób bezpośredni i niekorzystny dla strony skarżącej przyłożyły się na treść dokonanej oceny, art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w proteście, art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, art. 53-59 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji przedstawienia przez skarżącą spółkę dokumentów potwierdzających spełnienie ww. kryteriów, art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny projektu w zakresie kryteriów: 10 "Innowacyjność produktowa lub procesowa" i 17 "Uczestnictwo w klastrze".

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów natury proceduralnej w kontekście wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej (niezależnie od zasadnej konstatacji Zarządu, że powyższa norma prawna adresowana jest do składającego protest), należy zauważyć, że wyspecyfikowanie uchybień procesowych, oprócz ogólnikowych stwierdzeń typu: " dokonania interpretacji danych niezgodnie ze stanem faktycznym", "powodujących zaburzenie spójności wniosku na etapie oceny formalnej poprzez nieprawidłowo ocenę kryteriów", "zaniechania wezwania skarżącego do przedstawienia uzupełniających wyjaśnień lub uzupełnień na etapie oceny finansowej", kończy się na etapie wstępnej skargi i nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi poprzez przedstawienie stosownej argumentacji. Taka konstrukcja skargi czyni niemożliwych odniesienie się przez Sąd do w ten sposób przedstawionych zarzutów.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście pozostałych zarzutów, wśród których kluczowe znaczenie ma zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to stwierdzić należy, że koncentrują się one przede wszystkim na zakwestionowaniu dokonanej oceny kryterium "Innowacyjność produktowa lub procesowa" i kryterium "Uczestnictwo w klastrze".

Skarżąca spółka w złożonej skardze powieliła w tym zakresie zarzuty protestu, że ocena jej wniosku w ramach tych kryteriów została dokonana nieprawidłowo i nienależycie uzasadniona, a Zarząd nie odniósł się do danych zawartych we wniosku i załączonych do niego dokumentach, które wskazują, iż złożony projekt jest innowacyjny na poziomie krajowym.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej należy zauważyć, że strona skarżąca była wzywana na etapie oceny merytorycznej (pismo IOK z dnia 24 sierpnia 2018r.) do złożenia wyjaśnień w ramach przedmiotowego kryterium, co zresztą wskazała wprost IRP w rozstrzygnięciu protestu, i to na spółce spoczywał obowiązek wykazania, iż złożony wniosek to kryterium spełnia. Pomimo złożonych wyjaśnień i dokonanych uzupełnień projektu skarżąca spółka nie wykazała innowacyjności projektu na poziomie krajowym, a jedynie na poziomie regionalnym i taka też była ocena jego projektu. Należy przypomnieć, że za stwierdzoną innowacyjność na poziomie regionalnych projekt otrzymał 1 punkt.

Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera szczegółowe uzasadnienia dokonanej w tym zakresie oceny. Sąd stanowisko Instytucji Rozpatrującej Protest (IRP) uznaje w pełni za uzasadnione, szczególnie co do tego, że skarżąca spółka nie wykazała, że odtwarzanie tradycyjnych (historycznych) receptur wyrobów cukierniczych jest innowacją na skalę krajową.

Jak słusznie zauważyła IRP sam pomysł odtwarzania historycznych przepisów różnorakich wyrobów spożywczych (pieczywo, piwo, wędliny, wyroby cukiernicze) nie jest niczym nowym. Na rynku jest dostępnych wiele wyrobów reklamowanych przez producentów jako produkty wytwarzane według historycznych receptur - w tym również krakowskie cukiernie sięgające tradycją 1933r. IRP podkreśliła, że w samym K. działalność prowadzą cukiernie oferujące produkty niezawierające żadnych sztucznych barwników, aromatów i konserwantów, czy innych dodatków chemicznych oraz deklarujące używanie tylko i wyłącznie naturalnych składników.

W zawartej we wniosku analizie rynku skarżąca spółka najszerzej opisała konkurentów z Małopolski. Natomiast w przypadku innych regionów wybrała jedynie kilka podmiotów, których wyroby porównała z własnymi produktami. Według Sądu taką wycinkową analiza rynku ogólnokrajowego, nie można uznać za wiarygodną analizę rynku krajowego, dowodzącą w sposób niebudzący wątpliwości o braku podobnych wyrobów w Polsce. Z przedstawionych w dokumentacji opisów nie wynika, aby nowe produkty cukiernicze posiadały cechy, które potwierdzałyby innowacyjność o przełomowym znaczeniu i to o zasięgu krajowym.

Należy podkreślić, że IRP nie negowała zasięgu regionalnego planowanego przedsięwzięcia, jednakże prawidłowa jest konkluzja IRP, że skarżąca spółka nie wykazała zasięgu krajowego swojego projektu. To na skarżącej spółce ciążył obowiązek wykazania we wniosku spełnienia wszystkich kryteriów wyboru projektu. W tym kontekście niezasadne są zarzuty kierowane pod adresem oceniających, że nie przedstawili żadnych dowodów (nie wskazali podmiotów które oferują wyroby podobne do wyrobów planowanych do wdrożenia w ramach projektu), które podważyłyby twierdzenia skarżącej spółki o innowacyjności rozwiązania objętego projektem na skalę ogólnopolską.

W ocenie Sądu nie została również wykazana innowacyjność procesowa na poziomie krajowym.

Skarżąca spółka w załączonej dokumentacji projektowej, w tym również w przedstawionych w ramach załącznika dokumentach pn. Opis posiadanych przez wnioskodawcę wyników prac B+R czy Suplement do załącznika badawczego - nie udowodniła założonej skali innowacyjności. W tym drugim załączniku skarżąca spółkę podejmuje wykazania krajowego zasięgu proponowanych receptur, wielokrotnie stwierdzając, że wprowadzane rozwiązania stanowić będą znaczącą innowację procesową w skali kraju. Jednakże powyższe stwierdzenia maja głównie charakter deklaracyjny Dokonując w tym zakresie analizy rynku krajowego, wielokrotnie odnosi się do większości przedsiębiorstw tego typu/większości cukierni w Polsce. Jak zasadnie podkreśliła IRP większość jednak nie oznacza, że analizą objęto wszystkie podobne podmioty. Nie można zatem z przedstawionej dokumentacji wywieźć jednoznacznego wniosku, że żadne z przedsiębiorstw w branży cukierniczej na terenie kraju nie posiadało podobnych rozwiązań technologicznych/procesowych. Prawidłowa jest zatem końcowa konstatacja, że na podstawie tak przeprowadzonej weryfikacji nie można twierdzić o skali innowacyjności większej niż region M. .

W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają, że oceniający na etapie oceny merytorycznej zwracali się do spółki o wskazanie konkretnych zapisów w raporcie z B+R, które wskazują na przeprowadzenie badań porównawczych ("Proszę wykazać, czym procesy produkcji ciast i lodów, które mają być przedmiotem wdrożenia różnią się od tych, które prowadzą inne cukiernie produkując swoje wyroby na rynku krajowym", "Proszę wskazać konkretne dane w raporcie z przeprowadzonych badań B+R"). Spółka nie odpowiedziała na pytania oceniających, nie udowodniła deklarowanego krajowego zasięgu innowacyjności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących drugiego z kryteriów, których ocenę kwestionuje skarżąca spółka tj. kryterium "Uczestnictwo w klastrze" wskazać należy, że również ocena w ramach tego kryterium została przeprowadzona prawidłowo.

W dokumentacji konkursowej na potrzeby przedmiotowego konkursu została stworzona definicja pojęcia "klaster", zgodnie z którą dokonywana była ocena projektu. Brak jest zatem podstawy prawnej do odwoływania się do definicji zawartych w innych aktach prawnych.

Zdaniem Sądu ocena wniosku skarżącej spółki została przeprowadzona zgodnie z ww. kryterium i jest prawidłowa.

Klaster według definicji zawartej w załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu to: "geograficzne skupisko niezależnych podmiotów działających przynajmniej na podstawie porozumienia, reprezentujących określoną specjalizację gospodarczą, współpracujących i konkurujących ze sobą w ramach łańcucha wartości, których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnych celów".

W opinii spółki jest ona członkiem klastra w rozumieniu definicji zawartej w dokumentacji konkursowej, ponieważ jest członkiem Stowarzyszenia [...]

Jakkolwiek mogą budzić wątpliwości rozważania IRP, co do niespełnienia przez przedmiotowe stowarzyszenie warunku "geograficznego skupiska", to jednakże należy podzielić argumentację IRP, że Stowarzyszenie [...] nie spełnia definicji "klastra" przede wszystkim tego względu, że nie stanowi "(...) skupiska niezależnych podmiotów (...), których działalność ukierunkowana jest na osiągnięcie założonych wspólnych celów", albowiem brak jest właśnie elementu współpracy między podmiotami zrzeszonymi w stowarzyszeniu, ukierunkowanej na osiągnięcie wspólnych celów. Okoliczność podniesiona w skardze, iż taki element współpracy istnieje, albowiem do celów statutowych ww. stowarzyszenia należy m.in. "utrwalanie więzi środowiskowej" została podniesiona dopiero na etapie skargi, natomiast nie była wyartykułowana we wniosku o dofinansowanie. Ponadto powyższy zapis statutowy bynajmniej nie wskazuje, że stowarzyszenie spełnia definicję klastra. Nadal bowiem brak jest wykazania, że wspólna działalność (a nie jedynie samo członkostwo w stowarzyszeniu) członków stowarzyszenia realizuje jakiekolwiek założone (zdefiniowane) wspólne cele. Jak bowiem wynika z definicji, klaster to jest coś więcej niż członkostwo w stowarzyszeniu bądź w zrzeszeniu zawodowym, to uczestnictwo w przestrzennie skoncentrowanej grupie przedsiębiorstw, instytucji i organizacji powiązanych siecią pionowych i poziomych zależności, która poprzez skupienie szczególnych zasobów pozwala osiągnąć tym przedsiębiorstwom trwałą przewagę konkurencyjną. Tych cech nie wykazuje Stowarzyszenia [...] RP, którego członkiem jest skarżąca spółka.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.