Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 13/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W.W. – właściciel działki nr ewid. [...], wnioskiem z [...] maja 2011r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008r. znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...].

W swoim wniosku W.W. wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa m. in. przez naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej: k.p.a) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej: u.p.z.p), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

SKO po zbadaniu na posiedzeniu [...] września 2011 r. akt sprawy w związku ze wszczęciem na wniosek W.W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a, decyzją nr [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza.

Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Stosownie zatem do art. 156 § 1 k.p.a, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,.

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywoła

nieodwracalne skutki prawne.

SKO podkreśliło, że wady powyższe muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie każde naruszenia prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2000, str. 663).

W ocenie SKO decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a, art. 53 ust. 1 i 4 u.p.z.p w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08,2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ zaznaczył, że Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji. Wniosek ten dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO podkreśliło, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w cyt. wyżej u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675 – dalej: u.g.n). Stosownie natomiast do art. 6 pkt 7 u.g.n, budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich mieści się w zakresie celu publicznego w rozumieniu ww. ustawy. Z kolei ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277) w art. 2 pkt 2 wskazuje, że do podstawowych zadań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Bezsprzecznie zatem inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży jest inwestycją celu publicznego. Tym samym podkreślenia wymaga, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie Burmistrza w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, które zaliczyć należy do kategorii inwestycji celu publicznego, prowadzi do jedynego słusznego wniosku, jakim jest stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa, tj. art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p i art. 6 pkt 7 u.g.n. W ocenie SKO powyższe rażące naruszenie prawa może stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało także, że przepisy u.p.z.p w art. 52 ust. 2 precyzują, jaka powinna być treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, żeby skutecznie wszcząć postępowanie w tej sprawie. Zgodnie z powołanymi przepisami wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

SKO na podstawie analizy akt sprawy za oczywiste uznało, że inwestor w swoim wniosku nie określił zapotrzebowania na wodę oraz energię dla planowanej inwestycji zgodnie z cyt. wyżej przepisami. KWP nie wykazała żadnych, nawet orientacyjnych ilości m 3 wody, kW oraz kW/h, niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji – w ocenie SKO, podkreślenia wymaga także fakt, że Burmistrz nie wniósł uwag do wniosku KWP, do czego był bezwzględnie zobowiązany. Niekompletny wniosek nie powinien skutecznie wszcząć postępowania, a mając do czynienia z wnioskiem zawierającym braki, organ, do którego wniosek skierowano powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a, wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym wydając kwestionowaną decyzję w sprawie w oparciu o wniosek inwestora, który nie spełniał wymogów wynikających z cyt. przepisów prawa, bez uprzedniego żądania uzupełnienia wniosku, Burmistrz rażąco naruszył opisane wyżej przepisy.

SKO wskazało także, że naruszenie prawa w toku wydawania decyzji miało miejsce w związku z pominięciem postanowień art. 53 ust. 1 u.p.z.p, który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających spełnienie przez organ pierwszej instancji wymagań prawnych w powyższym zakresie, co w istocie jest konsekwencją niezastosowania przez organ przepisów tej ustawy dotyczących wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym należy podkreślić, że o ile pozbawienie strony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, stanowi przesłankę do jego wznowienia na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), o tyle uchybienie przez organ powyższym obowiązkom świadczy o rażącym naruszeniu przez Burmistrza cyt. przepisów prawa. Zdaniem SKO, status stron postępowania w sprawie powinni posiadać właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z działkami stanowiącymi teren inwestycji i tak określone strony postępowania SKO uznało za strony postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m. in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Również w powyższym zakresie niezastosowanie się organu pierwszej instancji do obowiązku uzgodnień, które powinny nastąpić na podstawie art. 106 k.p.a, skutkuje naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do art. 106 § 1 k.p.a, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, ma obowiązek zawiadomić o tym strony - art. 106 § 2 k.p.a, co umożliwia im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, tak jak o tym stanowi art. 106 § 5 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie brak jest jednak jakichkolwiek informacji dotyczących poczynionych uzgodnień. Brak jest także przyczyn odstępstwa o powyższego obowiązku zarówno w treści samej decyzji, jak również w aktach sprawy. Uchybienie obowiązkowi uzgodnienia decyzji stanowi także podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), jednak dokonując analizy prowadzonego przez organ postępowania w sprawie i wydanej po zakończeniu decyzji – zdaniem SKO - należało wskazać i na to naruszenie.

Zgodnie z § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

SKO wskazało, że na załączniku graficznym do analizy organ I instancji nie wyznaczył prawidłowo granic obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego, nie stanowią trzykrotnej szerokości frontu działki. Podniosło przy tym, że ustawodawca wskazując w § 3 ust. 2 rozporządzenia odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, określił odległości minimalne dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie może być również wątpliwości, że przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie.

W tej sytuacji SKO stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest zgodnej z prawem i prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid [...]" oraz dokumenty opisane jako "załącznik nr 1" oraz "załącznik" nr 2", niemniej żaden z tych dokumentów nie został podpisany przez upoważnioną osobę.

Na marginesie sprawy SKO odnotowało, że wskazany wyżej dokument składający się z części tekstowej i graficznej nie pochodzi od organu. Tym samym nie może być wątpliwości, iż organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję, bez uprzedniego przeprowadzenia analizy zgodnej z cyt. wyżej przepisami, rażąco je naruszył. SKO zaznaczyło, że co prawda przepisów tych nie stosuje się przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mniej skoro organ, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, wydał decyzję o warunkach zabudowy, powinien był stosować powyższe przepisy.

SKO wskazało również, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Mając powyższe na uwadze zaznaczono, że decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

SKO przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 25.10.2006r., VI SA/Wa 1610/06, w którym Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje .decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Nie będzie rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia przepisów. Można o nim natomiast mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Decyzja rażąco naruszająca prawo, musi zostać wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich.

W tej sytuacji SKO uznało, że decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2008r. znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] rażąco narusza prawo. Tym samym należało stwierdzić, iż decyzja jest obarczona wadą określoną art.156 §1 pkt. 2 k.p.a i pozostawienie jej w obiegu prawnym byłoby niedopuszczalne jako aktu prawnego wydanego przez organ praworządnego państwa.

Wnioskiem z [...] października 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji SKO z [...] września 2011 r. nr [...]. Decyzji wydanej w pierwszej instancji wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a, poprzez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzonych naruszeń prawa nie można zakwalifikować jako rażące. Żadne ze stwierdzonych uchybień nie rzutuje przecież na ewentualną treść rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie inwestycji celu publicznego i raczej mają one charakter nieistotny. Stwierdził, że nawet przy założeniu, że organ nie popełniłby stwierdzonych naruszeń, to i tak decyzja odpowiadałaby treści decyzji, której nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Podniósł ponadto, że nie można uznać, że w ogóle doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 u.p.z.p i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO jedynie stwierdziło brak w aktach sprawy i uzasadnieniu decyzji wzmianki o poczynionych uzgodnieniach, co nie jest równoznaczne z ich zaniechaniem a jeżeli jego zdaniem mamy do czynienia z sytuacją, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na podstawie decyzji, której nieważność SKO stwierdziło Starosta Powiatu wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna i na jej podstawie zostały wykonane i zakończone prace budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu w całości powtórzyło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2008r. SKO wskazało (powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne), że decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W ocenie SKO taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zarówno w kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. jak i ewentualnie innych aktów administracyjnych wydanych w wyniku ww. decyzji organy administracji publicznej mają podstawy działania skutkujące wyeliminowaniem wadliwych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Komendant Wojewódzki Policji, zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 2 k.p.a, poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza podlega stwierdzeniu nieważności, pomimo, że wywołała nieodwracalne skutki prawne,

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] września 2011r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

W skardze podniesiono, że SKO podejmując zaskarżoną decyzję przyjęło, że była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z kilku przyczyn: ze względu na niekompletny wniosek inwestora w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, brak uzgodnień projektu decyzji z innymi właściwymi organami, nie dochowanie trybu obwieszczenia w zakresie zawiadomienia stron o postępowaniach i decyzji kończącej sprawę, brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W ocenie skarżącego uchybienia te, niewątpliwie o istotnym charakterze, nie można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie spowodowały one bowiem podjęcia decyzji stanowiącej "kontratyp" rozstrzygnięcia, jakie w tej sytuacji faktycznej i prawnej powinno zostać podjęte. Naruszenie te w ocenie skarżącego nie znajdują odbicia w treści decyzji, nie ukształtowały jej treści. W żaden także sposób SKO nie wykazało, iż rozstrzygnięcie jakie zapadło z uwagi na stwierdzone uchybienia, powinno mieć inną treść albo też przybrać formę decyzji odmownej.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący wskazał, że nie ma wystarczających podstaw do uznania go za w ogóle naruszenie prawa w niniejszej sprawie. Otóż bowiem mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, dlatego też dokument ten jako załącznik do decyzji nie jest wymagany. W sprawie powinna być przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. O tym, że takowa została przeprowadzona świadczy właśnie znajdujący się w aktach sprawy dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr ewid. [...]". Brak natomiast podpisu na dokumencie właściwego organu nie świadczy jeszcze o zaniechaniu wykonania wymaganej analizy.

Skarżący wskazał ponadto, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. Jej adresaci działając zgodnie z prawem przystąpili do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego i uzyskali w oparciu o tę właśnie decyzję kolejne rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie jej w trybie nadzwyczajnym oznaczałoby w istocie obarczenie skutkami prawnymi wadliwego działania organów Państwa jedynie inwestora, który działał w zaufaniu do organów administracji. Tym bardziej, że analiza błędów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że po wyeliminowaniu tych uchybień zostałaby wydana decyzja tej samej treści, czego też pośrednio dowodzi rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera ważenie stabilności decyzji ostatecznej i proporcji naruszenia prawa. W niniejszej sprawie SKO nie rozważyło powyższej przesłanki, praktycznie ograniczając się do wykazania uchybień postępowania poprzedzających decyzję Burmistrza.

W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza wywołała nieodwracalne skutki prawne, a to stanowi przeszkodę do stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przedmiotowa inwestycja została bowiem w całości zrealizowana, stąd ewentualne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie spowodowałoby powrotu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji (takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w uchwale z 18.11.1993 r., III AZP 23/93, OSNC 1994 nr 5, poz. 108).

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja SKO z [...] września 2011 r. nr [...], naruszają przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną, choć z innych niż wskazane w niej powodów.

Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, iż W.W. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest weryfikacja decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W tym miejscu należy odnotować, że art. 157 § 3 k.p.a, który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, został z dniem [...] kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zdaniem komentatorów ustawodawca nie zdecydował się przy tym na zmianę jedynie formy rozstrzygnięcia na postanowienie, tak jak w przypadku wznowienia w art. 149 § 3 k.p.a. Nie skorzystał też z okazji do wyraźnego rozstrzygnięcia kontrowersji co do formy wszczęcia postępowania nieważnościowego na rzecz postanowienia, tak jak ma to miejsce przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1. Wydaje się więc, że obecnie w tym zakresie do postępowania nieważnościowego będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, w tym art. 61a k.p.a (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011). Oznacza to, że autorzy powyższego komentarza, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną, przewidują, iż organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Autorka innego komentarza (por. A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011) wskazuje natomiast, że podobnie jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w trybie zwykłym, jak i w trybie wznowieniowym, postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego powinno być wydane w razie zaistnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania. Przesłanką podmiotową negatywną dla wszczęcia postępowania nieważnościowego będzie brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot składający podanie (żądanie, wniosek) nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich (a nawet społeczeństwa). Przesłanką przedmiotową negatywną będzie okoliczność, iż istota żądania stwierdzenia nieważności faktycznie nie odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną bez względu na to, czy wydana była w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (wznowieniowym, nieważnościowym lub pozostałych przewidzianych ustawą trybach), lecz np. rozstrzygnięcia innego organu – sądu powszechnego. Jeżeli natomiast z podania osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu analizy – we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie nieważnościowe z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu.

Uwzględniając powyższe poglądy doktryny stwierdzić należy, że wszczęcie a także wynik prowadzonego postępowania nieważnościowego zależy od kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność oraz analizy (we wszczętym już postępowaniu) istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek.

Zasadnicza wada skutkująca uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie polega na nie wyjaśnieniu w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W kwestii interesu prawnego wnioskującego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, organ zajął w obu decyzjach zgodnie pozytywne stanowisko - tyle tylko, że tak ogólnikowo uzasadnione, że nie poddaje się ono weryfikacji. W istocie sprowadza się ono do twierdzenia, że status stron postępowania w sprawie powinni posiadać właściciele dziełek sąsiadujących bezpośrednio z działkami stanowiącymi teren inwestycji i tak określone strony postępowania SKO uznało za strony postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Tymczasem ustalenie, czy decyzja Burmistrza Miasta z [...] kwietnia 2008 r. dotyczyła interesu prawnego wnioskującego, zależało od jednoznacznego określenia położenia nieruchomości stanowiącej jego własność, a to przez pryzmat ustalenia ewentualnego oddziaływania na nią przedmiotowej inwestycji. Konieczne było także ustalenie o jakie konkretnie oddziaływanie chodzi (mając na uwadze także to, że ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku użytkowego na funkcje komisariatu oraz budynku gospodarczego na funkcje garaży, nie zaś ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu budowlanego). Ustaleń tych brak. Wskazać należy, iż w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co do "zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2006 r., II OSK 726/2006).

Powyższe wady postępowania organu wskazują na istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z wymienionych przyczyn w oparciu o normy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, a także mając na względzie art. 135 p.p.s.a, należało uwzględnić skargę, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

Ponieważ organ administracyjny prowadzący postępowanie powinien ustalić istnienie legitymacji procesowej W.W. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2008r., Sąd zaniechał badania zarzutów skargi, dotyczących merytorycznej zasadności stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO zobligowane jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

W oparciu o art. 152 p.p.s.a, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 240 zł /na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)/.