Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1928/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt14, art. 59 i 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2016r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2016r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, zlokalizowanej przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 25 września 2015 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "inwestor") złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze na dz. ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., Zarząd Dzielnicy [...] m. W. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie, w ustawowym terminie, od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez radcę prawnego T. K., zarzucając zaskarżonej decyzji, że projektowana wysokość zabudowy pozostaje w sprzeczności z już istniejącą, albowiem zmiana kąta pochylenia dachu wpływa nie tylko na architektoniczną stronę istniejących budynków ale ogranicza w znacznej mierze dostęp do światła dziennego mieszkań położonych na 3 i 4 piętrze nieruchomości położonej w ul. [...]. Dalej odwołujący się wskazali, że powiększenie powierzchni użytkowej budynku prowadzić będzie do zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy, co w zaskarżonej decyzji zostało niemal pominięte. Istniejące na terenie nieruchomości uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zapewnienia dostaw ogrzewania oraz ciepłej i zimnej wody dla powiększonej powierzchni użytkowej. W uzgodnieniach mowa jest jedynie o podpisanej umowie oraz o akceptacji dla zwiększenia dostaw energii cieplnej, brakuje jednak ustaleń w zakresie wydajności istniejącej infrastruktury, której przebudowa wymagać będzie ingerencji w węzeł cieplny należący do sąsiedniego budynku. Wskazano również na brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków w zakresie dotyczącym dopuszczalności przebudowy instalacji centralnego ogrzewania. Nadto odwołujący się podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie znalazło się żadne stwierdzenie w odniesieniu do kwestii wywozu śmieci, gdy budynek przy ul. [...] nie posiada dostępu do wyodrębnionego miejsca, w którym śmieci komunalne będą składowane. Odwołujący się wskazał, że inwestycja nie posiada również dostępu do drogi publicznej, albowiem obsługa komunikacyjna nie może być prowadzona z ul. [...] lecz tylko i wyłącznie od strony podwórza, stanowiącego własność odwołującej się, na której nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 23), dalej "kpa", uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się analiza odnosząca się do parametrów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, ze zm. dalej "upzp"), jednakże nie wszystkie z nich znalazły się w decyzji oraz w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji. Kolegium uznało, że analiza prawidłowo ustala, iż funkcja planowanej inwestycji odpowiada funkcji mieszkaniowo-usługowej, która występuje w analizowanym obszarze. Również w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla projektowanego budynku Kolegium wskazało, że linia wyznaczona została zgodnie z przebiegiem linii zabudowy na działkach sąsiednich, a więc wskaźnik ten ustalono zgodnie z ww. § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono zgodnie ze średnią występującą w obszarem analizowanym. Kolegium uznało, iż wskaźnik ten jest prawidłowy, co wynika z charakteru przedmiotowej inwestycji, która jako przebudowa nie wpływa na zmianę powierzchni zabudowy. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. W analizie wskaźnik ten kształtuje się od 14 do 104 m., przy średniej 36,43 m. Przyjęta wartość 25 m odpowiada istniejącej elewacji frontowej, szczególnie, że – zdaniem Kolegium – nie jest możliwe ustalenie innego wskaźnika, niż szerokość działki, która jest już w całości, na całym froncie zabudowa.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało w jaki sposób, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ustalana jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Kolegium wyjaśniło, że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się między 17,50 a 28 m – średnia wysokość natomiast to 23,18 m. Kolegium uznało, że z treści analizy, jak i jej wyników, a także z decyzji nie wynika jakie względy, poza koniecznością braku widoczności kondygnacji z przeciwległej strony ulicy, wpłynęły na przyjęte w decyzji organu I instancji rozwiązanie. W ww. dokumentach brak jest wskazania jaką wysokość elewacji wyznaczono. Kolegium zwróciło uwagę, iż z załączonego do wniosku projektu zmiany wynika, iż dotychczasowa wysokość elewacji frontowej to 25,47 m. Po przebudowie wysokość z nową ścianą to 27,56 m. Zdaniem Kolegium zatem, organ I instancji powinien jednoznacznie wyjaśnić czy za krawędź elewacji frontowej przyjmuje się również odsuniętą od lica elewacji o 1,2 m nową ścianę zachodnią przebudowywanej kondygnacji.

Ponadto wątpliwości Kolegium wzbudziła kwestia ustalenia geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Zgodnie z ww. rozporządzeniem wskaźnik ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło, iż w analizie wskazano, że średni kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 14, główne kalenice biegną równolegle do elewacji frontowych, a średnia wysokość kalenicy to 23,97 m. Dla wnioskowanej inwestycji istniejący kąt nachylenia 30°, główna kalenica – równolegle do elewacji frontowej, a wysokość kalenicy głównej – ok. 28,44 m. Natomiast w wynikach analizy i decyzji zapisano: wysokość kalenicy – bez zmian; dopuszczono zmianę geometrii dachu poprzez podwyższenie ściany zachodniej i wschodniej do poziomu ok. 27,56 m od istniejącego poziomu "0" terenu mierzonego od średniego poziomu terenu przez głównym wejściem do budynku; dach dwuspadowy, kąt nachylenia dachu ok. 10°. Ustalono zachowanie istniejącego gzymsu wieńczącego elewację oraz wycofanie zachodnie ściany ostatniej (VII) kondygnacji o minimum 1,20 m od lica elewacji. W tym zakresie Kolegium wskazało, iż nie jest w stanie stwierdzić czym kierował się organ ustalając takie parametry w zakresie kąta nachylenia dachu, który to kąt ustalono w mniejszej wysokości niż średnia, choć mieszczący się w przedziale w obszarze analizowanym (od 0 do 30 °). Zdaniem Kolegium, analiza i jej wyniki w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób na podstawie posiadanych danych organ doszedł do wniosku, że ustalone wartości nawiązują odpowiednio do dachów na obszarze analizowanym, nawet uwzględniając, że zmianie nie ulegnie wysokość kalenicy.

Kolegium oceniło również, ż przedłożone przez inwestora pismo spółki V. S.A. z dnia 5 sierpnia 2015 r., z którego wynika, że akceptuje zwiększenie dostawy ciepła na cele centralnego ogrzewania i na cele cieplej wody; pismo spółki R. sp. z o. o. z dnia 27 lipca 2015 r. z którego wynika, że istnieje możliwość zasilania projektowanego obiektu oraz pismo spółki M. S.A. z dnia 21 lipca 2015 r., z którego wynika, że możliwe będzie odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych do kanalizacji miejskiej i zaopatrzenie w wodę, są wystarczające, gdyż na etapie wydania warunków zabudowy organ sprawdza ogólną możliwość zapewnienia infrastruktury, uzbrojenia terenu. Kolegium wyjaśniło, że na etapie warunków zabudowy organ nie ma podstaw aby wdawać się w szczegółowe badanie kwestii technicznych rozwiązań, które będą musiały być podjęte aby zrealizować rzeczywistą dostawę danego medium do planowanej inwestycji. Są to już szczegóły techniczne i prawne na dalszym etapie prowadzenia inwestycji. Dla organu wystarczającym jest zapewnienie od gestorów sieci, że jest możliwość zapewnienia potrzebnych mediów.

Kolegium wskazało również, że skoro przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem leży bezpośrednio przy drodze publicznej – ul. [...], zatem posiada ona dostęp do drogi publicznej.

Nadto Kolegium wskazało, iż projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wymogu nieumieszczania urządzeń technicznych na elewacji ww. obiektu.

Kolegium nie podzieliło zarzutów dotyczących zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Wyjaśniło w tym zakresie, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Skoro przedmiotem inwestycji jest adaptacja i przebudowa na VII kondygnacji, niewykraczająca poza obrys budynku, to w żadnej mierze nie dochodzi tu do zmiany wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, Kolegium wyjaśniło iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, nastąpić może tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy wyznacza tylko ramy dla planowanej inwestycji – stwierdza czy z punktu widzenia ładu przestrzennego dany obiekt może zostać wybudowany. Jednakże powstanie konkretnego obiektu, a więc np. określonego budynku, musi odbywać się przy zachowaniu wszystkich zasad realizacji inwestycji. Dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, inwestycja będzie musiała spełniać prawem wymagane warunki i ograniczenia i wówczas oceniane będą takie szczegóły jak wysokość (z punktu widzenia wpływu na nasłonecznienie innych obiektów), usytuowanie obiektu w stosunku do granicy działki czy też innych obiektów, zachowanie warunków przeciwpożarowych itp., ale też uzyskanie odpowiednich dla tego właśnie etapu inwestycji uzgodnień z innymi organami np. w zakresie ochrony zabytków.

Kolegium wyjaśniło również, że w warunkach zabudowy nie określa się sposobu i miejsca organizacji wywozu śmieci. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy budowlane (warunki techniczne). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw prawnych do ustalania w tym postępowaniu tych kwestii.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zastępowana przez radcę prawnego T. K., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, poprzez przyjęcie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy planowana inwestycja takiego dostępu nie posiada;

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, poprzez przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnia się sposobu i miejsca organizacji wywozu śmieci;

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, poprzez przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnia się szczegółowych i technicznych możliwości zapewnienia dostaw mediów;

4. art. 138 § 2 zdanie drugie kpa, poprzez zawężające wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

5. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności twierdzeń i wniosków skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 10 listopada 2015r.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana obsługa komunikacyjna planowanej rozbudowy nie może być przeprowadzona przez wejście bezpośrednio z ulicy [...], lecz tylko i wyłącznie od strony podwórza. Podwórze stanowi odrębną działkę należącą do skarżącego, dla której nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu.

Nadto skarżący podniósł, iż istniejące na nieruchomości uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zapewnienia dostaw ogrzewania oraz ciepłej i zimniej wody dla powiększonej powierzchni użytkowej. Samo twierdzenie dostawcy mediów o możliwym zwiększeniu dostaw trudno – w ocenie skarżącego – uznać za wystarczające. Budynek frontowy przy ul. [...] nie posiada samodzielnego węzła cieplnego lecz współdzieli go z budynkiem położonym w podwórzu o powierzchni użytkowej kilkukrotnie większej aniżeli budynek frontowy. W uzgodnieniach dokonanych przez inwestora z V. S.A. mowa jest jedynie o podpisanej umowie oraz akceptacji dla zwiększenia dostaw energii cieplnej. Brakuje natomiast ustaleń w zakresie wydajności istniejącej infrastruktury, której przebudowa wymagać będzie ingerencji w węzeł cieplny należący do sąsiedniego budynku.

Ponadto, skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie znalazło się żadne stwierdzenie w odniesieniu do kwestii wywozu śmieci. Budynek przy ul. [...] nie posiada dostępu do wyodrębnionego miejsca, w którym śmieci komunalne będą składowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu, jest uzasadniony. Kolegium wykazało bowiem, że ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz w zakresie geometrii dachu – jako ustalone na zasadzie odstępstwa od zasady przewidzianego w przepisach wcześniej wspomnianego rozporządzenia, nie wynikają z przeprowadzonej analizy ani z dokumentu wyniki analizy. Tym samym konieczne jest wyjaśnienie przesłanek, które kierowały organem przy ustalaniu tych parametrów. To zaś wymaga przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika bowiem, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się miedzy 17,50 a 28 m. Średnia wielkość tego wskaźnika wynosi 23,18 m. Według wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji nie ulegnie zmianie, a ściana zachodnia powstała wskutek zmiany kąta nachylenia zostanie odsunięta od lica elewacji o min. 1,20 m. Z dokumentów, szczególnie z wyników analizy, wynika również, iż ze względu na walory architektoniczne przedmiotowego fragmentu ul. [...] (m.in. wyrównana wysokość budynków w pierzei zachodniej i wschodniej ulicy) wskazane jest, aby projektowana kondygnacja nie była widoczna z przeciwległej strony ul. [...]. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, zasadnie zauważa Kolegium, że przywołane dokumenty nie wskazują jaką wysokość elewacji wyznaczono. Co prawda decyzja stanowi, że wysokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian, jednak ustalenie to nie koresponduje z informacjami wynikającymi z wniosku inwestora, który w załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektu podał, iż dotychczasowa wysokość elewacji frontowej to 25,47 m, natomiast po przebudowie wysokość z nowa ścianą to 27,56 m. Z powyższego wynika bowiem, że po zrealizowaniu inwestycji, wysokość elewacji ulegnie zmianie i że za krawędź elewacji frontowej inwestor uznał również odsuniętą od lica elewacji o 1,2 m nową ścianę zachodnią przebudowywanej kondygnacji. Są to jednak kwestie, które wymagają dokładnego wyjaśnienia, albowiem zgromadzone dokumenty oraz ustalenia decyzji, nie dają jednoznacznej odpowiedzi w tym przedmiocie. Szczególnie bowiem ustalenia decyzji, nie korespondują z informacjami wynikającymi z analizy.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o geometrię dachu. W analizie wskazano, że średni kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 14, główne kalenice biegną równolegle do elewacji frontowych, a średnia wysokość kalenicy to 23,97 m. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono natomiast istniejący kąt nachylenia 30°, główna kalenica biegnie równolegle do elewacji frontowej, a wysokość kalenicy głównej wynosi ok. 28,44 m. Warto również zauważyć, że w wynikach analizy i decyzji zapisano: wysokość kalenicy – bez zmian, dopuszczono zmianę geometrii dachu poprzez podwyższenie ściany zachodniej i wschodniej do poziomu ok. 27,56 m od istniejącego poziomu "O" terenu mierzonego od średniego poziomu terenu przez głównym wejściem do budynku, określono dach dwuspadowy, kat nachylenia dachu ok. 10°. Powyższe wykazuje niespójność pomiędzy wynikami analizy, zapisami zawartymi w decyzji, a ustaleniami zawartymi w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji. W szczególności zaś, jak słusznie podnosi Kolegium, analiza i jej wyniki nie wskazują, w jaki sposób na podstawie posiadanych danych organ doszedł do wniosku, że ustalone w decyzji wartości nawiązują odpowiednio do dachów na obszarze analizowanym. Organ winien zaś w tym zakresie, szczególnie w takiej sytuacji, jak w sprawie niniejszej, tzn. gdy zachodzi wskazana powyżej niespójności, w sposób wyczerpujący wyjaśnić swoje stanowisko i wykazać że jest ono uzasadnione. W decyzji organu I instancji takiego uzasadnienia jednak zabrakło.

Powyżej wskazane konieczne do wyjaśnienia elementy, w ocenie Sądu, przesądzają o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a jedynie jego uzasadnienie, uznając iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawęziło w sposób nieuprawniony zakres okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione przez organ I instancji. Z twierdzeniem tym, w ocenie Sądu, zgodzić się nie sposób.

Przypomnieć należy iż zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Zgodzić się należy ze skarżącym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi zatem o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych. W niniejszej sprawie teren inwestycji stanowi jedna działka ewidencyjna nr [...] i to ona musi posiadać dostęp do drogi publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 59 i nast. upzp, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12, Lex nr 1497924).

Organy ustalające warunki zabudowy, oceniając czy w przypadku zamierzonej inwestycji spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 upzp, ocenia m. in. czy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kierując się definicją zawartą w art. 2 pkt 4 tejże ustawy oraz wskazanym powyżej charakterem prawnym decyzji wz. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeżeli nieruchomość na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega do nieruchomości drogowej, stanowiącej drogę publiczną, należy uznać, że posiada ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp bowiem, jak podaje internetowy słownik języka polskiego, to możność dotarcia do określonego miejsca; możność korzystania z czegoś. W rozpoznanej sprawie nie ma wątpliwości, że istnieje możliwość wejścia do budynki położonego przy ul. [...] od ulicy [...]. W tym znaczeniu zatem istnieje możliwość dotarcia do inwestycji od ulicy [...] w W., która stanowi drogę publiczną. Jeżeli nawet inne względy, o których mówi skarżący, wymagają ustanowienia służebności drogowej, będzie konieczne ustanowienie takiej służebności. Jednakże na etapie ustalenia warunków zabudowy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 upzp jest spełniony, jak przyjmuje się w orzecznictwie (patrz ww. wyrok NSA), poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia, zgodnie z którym ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji zatem ponownie rozpatrując sprawę może rozważyć, czy w niniejszej sprawie złożenie takiego oświadczenia będzie niezbędne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bowiem należy ocenić, czy planowany dostęp do drogi publicznej nie jest czysto teoretyczny, czy też ma konkretne podstawy. Konkrety jednak obsługi komunikacyjnej, w tym możliwość połączenia działki, na której ma być realizowana inwestycja z drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, oceniana będzie na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o ocenę czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, tj. czy spełniony jest warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W rozpoznanej sprawie, organy prawidłowo uznały, że jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, że zapewnione jest dostarczenie energii, gazu, wody oraz odprowadzanie ścieków sanitarnych z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. II OSK 428/13, LEX nr 1378944, wyrok WSA w Krakowie, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1348/11, LEX nr 1152796).

Treść pism wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazuje, że dla terenu planowanej inwestycji możliwa jest dostawa energii elektrycznej, gazu i wody oraz odprowadzenie z tego terenu ścieków. Analiza treści tych pism wskazuje na ograniczenia związane z dostarczaniem mediów dla terenu inwestycji, jednakże nie można uznać, że podmioty zapewniające dostawę mediów wykluczyły możliwość ich dostarczania na teren inwestycji, położonej przecież na obszarze miasta. Skoro etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, w którym zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były spełnione, a jednocześnie podmioty zapewniające dostawę mediów na teren inwestycji nie stwierdziły, że jest ono niemożliwe, zasadnie organy prowadzące kontrolowane postępowanie uznały, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp został spełniony.

Sąd uznał również, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż na etapie ustalenia warunków zabudowy nie ustala się zasad gospodarowania odpadami. Przepisy upzp nie uzależniają bowiem możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od ustaleń w zakresie miejsca składowania śmieci.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, w szczególności naruszeń przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.