Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 999/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 5, ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 31 stycznia 2020 roku nr XXI/225/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2 w zakresie sformułowania "kalendarzowy" oraz § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

31 stycznia 2020 r. Rada Miejska w Poddębicach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz. 1696, poz. 1815, dalej jako u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068;

z 2019 r. poz. 698, poz. 730, poz. 1495, poz. 1716, poz. 1815, poz. 2020), dalej jako u.d.p.), podjęła uchwałę nr XXI/225/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że ustala się następujące stawki opłat rocznych za 1 m² powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w § 1 pkt 2: 1) w obszarze zabudowanym i poza terenem zabudowanym - 40,00 zł; 2) na obiekcie mostowym - 150,00 zł; 3) za urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej - 20,00 zł. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia rządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 2). Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (§ 3 ust. 3).

W § 4 uchwały wskazano, że ustala się następujące dzienne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3:

1) za 1 m² pasa drogowego zajętego przez rzut innych obiektów - 1,00 zł;

2) za powierzchnię reklamy:

a) powierzchnię reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 1 m², umieszczonej nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierającej wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej - 0,50 zł

b) pozostałe reklamy za 1 m² powierzchni reklamy - 2,00 zł

3) Dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w pkt. 2 a i b podwyższa się o 100%

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Poddębicach zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i ust. 6 , art. 40 ust. 9 pkt. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez :

- wskazanie w § 3 ust. 2 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że wymiar opłaty odniesiono do "roku kalendarzowego" zamiast do "roku",

- zróżnicowanie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 wysokości opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w zależności od tego czy następuje to w terenie zabudowanym czy poza terenem zabudowanym,

- zróżnicowanie w § 4 pkt 3 stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w zależności od tego czy jest to reklama świetlna ( podświetlana) czy też inna.

Skarżący wskazał, iż w uchwale znajduje się zapis, iż roczne stawki opłaty ustalonej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 5 używa określenia "rok" nie zaś "rok kalendarzowy". Dodanie określenia nieprzewidzianego w ustawie będącej podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi, w ocenie skarżącego, jej niedozwoloną modyfikację, wykraczając tym samym poza zakres ustawowego upoważnienia.

Ponadto Prokurator podniósł, iż w analizowanej uchwale zróżnicowano wysokość opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w zależności od ich usytuowania na terenie obszaru zabudowanego czy poza tym obszarem. Z ustawy o drogach publicznych wynika uprawnienie rady do różnicowania stawek wyłącznie w oparciu o kategorie drogi, której pas został zajęty. Ustawa w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, w żaden sposób nie nawiązuje do położenia drogi w obrębie obszaru zabudowanego czy niezabudowanego. Tym samym, w ocenie skarżącego, rada również nie może uzależniać wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od takiego zróżnicowania w przeciwnym razie w sposób istotny narusza prawo wychodząc poza ustawowa delegację.

W ocenie skarżącego wyjściem poza ustawową delegację jest także zróżnicowanie wysokości stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w zależności od tego, czy jest to reklama świetlna ( podświetlana), czy też nie. Rada nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do reklam na podstawie innych kryteriów niż określone w art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. Kryteriami tymi są: kategoria drogi, której pas drogowy został zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Jest to wyliczenie enumeratywne. Zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, ale tylko przy zastosowaniu kryteriów zawartych w art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.dp. Tak więc uzależnienie wysokości stawki opłat za umieszczenie reklamy w zależności od tego czy jest ona podświetlana, czy też nie, nie mieści się w ustawowym upoważnieniu naruszając w sposób istotny obowiązujące prawo.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach.

W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił skargę w całości i wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. argumentując, iż Rada Miejska w Poddębicach w dniu 20 listopada 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXXII/285/20 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Poddębicach z 31 stycznia 2020 r. Nr XXI/225/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej również "u.s.g." przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Pątnów niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. W świetle powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Poddębicach zaskarżył następujące przepisy uchwały nr XXI/225/20:

1.) § 3 ust.1 pkt 2 i 3 ;

2.) § 3 ust.2;

3.) § 4 pkt 3.

Ad 1.)

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały ustala się następujące stawki opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w § 1 pkt 2:

1) w obszarze zabudowanym i poza terenem zabudowanym - 40,00 zł;

2) na obiekcie mostowym - 150,00 zł;

W wymienionym przepisie Rada Miejska w Poddębicach przekroczyła przyznane jej ustawowo kompetencje do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przy uwzględnieniu określonych kryteriów. Z brzmienia art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych czynników niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. We wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriach brak jest kryterium charakteru obszaru, na którym dochodzi do zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały organ gminy określił roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: w obszarze zabudowanym i poza terenem zabudowanym– 40,00 zł (pkt 1) i na obiekcie mostowym (pkt 2) – 20 zł.. Zdaniem sądu przyjęte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zlokalizowania zajętej drogi w obszarze zabudowanym i poza takim obszarem oraz na obiekcie mostowym stanowi o przyjęciu kryterium pozaustawowego, niezgodnie z upoważnieniem z art. 40 ust. 9 u.d.p. Doszło zatem do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego co jest istotnym naruszeniem prawa i uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu.

Ad 2.)

Zgodnie z treścią § 3 ust.2 zaskarżonej uchwały roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

W ocenie sądu w wymienionym przepisie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady miejskiej pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045). Przekroczenie delegacji ustawowej w wymienionym przepisie uzasadniało stwierdzenie jego nieważności w zakresie sformułowania "kalendarzowy".

Ad 3.)

Zgodnie z treścią § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały ustala się następujące dzienne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3:

3) dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w pkt 2 a i b podwyższa się o 100%.

Wymieniony przepis wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Należy zaznaczyć, że przepis art.40 ust.9 u.d.p. zawiera zamknięty katalog przypadków zezwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Z mocy tej regulacji przy ustaleniu stawek opłat uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni,

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1829/13, z mocy art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, dopuszczalne jest zróżnicowanie stawek opłat w zależności od różnic eksponowanych z uwagi na treść prawa budowlanego, a w szczególności w odniesieniu do wymagań dotyczących "urządzenia" lub "obiektu budowlanego".

Oceny zatem wymaga, czy reklama świetlna i podświetlana są innym rodzajem obiektu budowlanego lub urządzenia niż reklama zdefiniowana w art. 4 pkt 23 u.d.p. Reklamą, zgodnie z definicją ustawową, jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614).

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) przewiduje zaś, że instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym nie wymaga pozwolenia na budowę.

Zatem ustawa – Prawo budowlane różnicuje wymagania w zakresie reklam z uwagi na sposób połączenia z gruntem, a w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych – w zależności od położenia poza obszarem zabudowanym. W ocenie sądu oznacza to, że reklama świetlna i podświetlana, nie stanowi innego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego, które nie przewiduje żadnych dodatkowych wymagań, różnicujących reklamy. Tym samym uchwalenie § 4 pkt. 3 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z kryteriami wskazanymi w art. 40 ust. 9 u.d.p., gdyż ustalając opłaty za zajęcia pasa drogowego Rada Miejska w Poddębicach mogła różnicować ich wysokość wyłącznie na podstawie kryteriów wymienionych w ustawie, nie zaś w zależności od faktu zastosowania lub braku podświetlenia/oświetlenia obiektu budowlanego. Pogląd, że niedopuszczalne jest zróżnicowania stawek opłat w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych wyraził WSA w Gliwicach w wyrokach z 10 marca 2016r. w spr. II SA/Gl 965/15 i z 26 czerwca 2014r. w spr. II SA/Gl 214/14 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 17 wrześni9a 2019r. w spr. II SA/Ol 471/19. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu.

Sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżone przepisy § 3 ust.1 pkt 1 i 2, ust.2 i § 4 pkt 3 uchwały nr XXI/225/20 zostały uchylone. Nie czyni to bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepisy § 3 ust.1 pkt 2 i 3, § 3 ust.2 w zakresie sformułowania "kalendarzowy" i § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały wydano z istotnym naruszeniem prawa. W związku z czym, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził ich nieważność w zaskarżonym zakresie.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

a.l.