Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 19/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 44 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Wr 710/16 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 710/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), Wojewoda Dolnośląski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez H. K. odwołania od decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G., stanowiącej własność odwołującej się.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśniając, czy odwołująca zachowała termin do wniesienia odwołania, przewidziany w powołanym wcześniej art. 129 § 2 k.p.a., wskazał na treść adnotacji widniejącej na kopercie, w której przesłane zostało rozstrzygnięcie. Wynika z niej, że przesyłka ta była awizowana w dniu [..] września 2015 r. Z kolei w piśmie [...] S.A. z dnia [...] lutego 2016 r. potwierdzono powyższą informację, dodając przy tym, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w skrzynce oddawczej adresatki. Omawianą korespondencję awizowano powtórnie - w ten sam sposób - w dniu [...] września 2015 r., by następnie w dniu [...] września 2015 r. zwrócić ją do nadawcy z powodu nieodebrania w terminie. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączonym do pisma oświadczeniu z dnia [...] lutego 2016 r., sygnowanym przez listonosza, który próbował - bezskutecznie - doręczyć przedmiotową decyzję. Należy zatem dojść do wniosku, zdaniem Wojewody, że spełniono wszystkie przesłanki warunkujące skuteczność doręczenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Z kolei odwołanie zostało nadane w polskiej placówce [...] S.A. w dniu [...] grudnia 2015 r.

Czternastodniowy termin do złożenia odwołania przez H. K., liczony od dnia [...] września 2015 r., upłynął w dniu [...] października 2015 r. (czwartek). W kontekście przepisów art. 129 § 1 i 2 w związku z art. 44 i 57 § 1 k.p.a. odwołanie nadane w dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda uznał za złożone po upływie terminu na jego wniesienie. Jednocześnie, brak wniosku właścicielki nieruchomości o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie H. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 14, art. 44 i art. 48 k.p.a., polegające na uznaniu, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na rzekomo prawidłowe doręczenie skarżącej decyzji, w sytuacji gdy informowała ona przed rzekomym doręczeniem decyzji organ o zmianie mojego miejsca pobytu pisemnie zarówno pisemnie jak i telefonicznie, a pomimo to organ doręczył decyzję w trybie art. 44 k.p.a., czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu, zasadę informowania w zakresie w jakim zaniechał pisemnego ustosunkowania się do "zawiadomienia" o nieobecności skarżącej, czym wprowadził skarżącą w błąd co do przysługujących jej uprawnień i wywiódł negatywne konsekwencje prawne, pomimo że telefonicznie uzyskała informację, iż korespondencja we wskazanym terminie nie będzie doręczana skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji była dwukrotnie awizowana na wskazany przez skarżącą adres korespondencyjny, tj. ul. K. we [...]., w dniu [...] i [...] września 2015 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie [...] S.A. z dnia [...] lutego 2016 r. (w którym wskazano, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w skrzynce oddawczej adresatki, że omawianą korespondencję awizowano powtórnie - w ten sam sposób - w dniu [...] września 2015 r., by następnie w dniu [...] września 2015 r. zwrócić ją do nadawcy z powodu nieodebrania w terminie), w załączonym do tego pisma oświadczeniu z dnia [...] lutego 2016 r., sygnowanym przez listonosza, który próbował bezskutecznie doręczyć przedmiotową decyzję, oraz w wydruku śledzenia przesyłki, w którym wskazano szczegółowo dni dokonywania poszczególnych czynności związanych z doręczeniem przesyłki.

Słusznie zatem organ drugiej instancji wskazał, że czternastodniowy termin do złożenia odwołania przez skarżącą, liczony od dnia [...] września 2015 r., upłynął w dniu [...] października 2015 r. (czwartek). W kontekście przepisów art. 129 § 1 i 2 w związku z art. 44 i 57 § 1 k.p.a. odwołanie nadane w dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda uznał za złożone po upływie terminu na jego wniesienie.

Odnosząc się natomiast do treści skargi, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nadanym we W. w dniu [...] września 2015 r.) skarżąca poinformowała, że w dniach od [...] sierpnia do [...] października 2015 r. będzie nieobecna w miejscu zamieszkania i wniosła o niewysyłanie żadnej korespondencji. Pismo to wpłynęło do Starostwa w dniu [...] września 2015 r., czyli już po wysłaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zatem czynić zarzutu błędnego uznania przez organ, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na rzekomo prawidłowe doręczenie skarżącej decyzji, w sytuacji gdy informowała ona przed rzekomym doręczeniem decyzji organ o zmianie mojego miejsca pobytu, a pomimo to organ doręczył decyzję w trybie art. 44 k.p.a. Nieuzasadnione jest także twierdzenie, że organ posiadał wiedzę, iż do dnia [...] października 2015 r. skarżąca będzie nieobecna.

Niemniej jednak z uwagi na pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak również twierdzenia skarżącej, że w dniu [...] sierpniu 2016 r. poinformowała telefonicznie pracownika starostwa, że wyjeżdża, i złożyła prośbę o niedoręczanie żadnych pism we wskazanym terminie, przyjmując na korzyść skarżącej za zgodną z przywołanymi wyżej przepisami próbę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji dokonaną po raz drugi, należy stwierdzić, że odwołanie wniesione w dniu [...] grudnia 2015 r. również należało uznać jako wniesione po terminie. Należy bowiem zauważyć, że – jak wynika z pisma Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r., przekazujące odwołanie - decyzja organu pierwszej instancji została wysłana skarżącej w dniu [...] września 2015 r., była awizowana w dniu [...] września 2015 r. i wróciła do nadawcy jako nie podjęta w terminie w dniu [...] września 2015 r. W związku jednak z brakiem powtórnego awizowania organ ponownie wysłał decyzję. Po raz drugi przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była również dwukrotnie awizowana na adres ul. K. we [...]. w dniu [...] października i [...] listopada 2015 r. Przesyłka jednak nie została również i tym razem podjęta przez skarżącą mimo, że w tym czasie skarżąca – zgodnie z jej oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. – miała przebywać w miejscu zamieszkania. Należało zatem przyjąć – zgodnie z powołanym wyżej art. 44 § 4 k.p.a. – że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej w dniu [...] listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] listopada 2015 r. Skarżąca swoje odwołanie datowane na dzień [...] grudnia 2015 r. wniosła dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. (data stempla pocztowego na przesyłce).

Uwzględniając powyżej powołane przepisy i okoliczności sprawy, Wojewoda słusznie wydał na podstawie art. 134 k.p.a. zaskarżone postanowienie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przy czym podkreślić wypada, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma bowiem innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 14, art. 44 k.p.a.

Za nieuzasadnione należało również uznać twierdzenia skarżącej, że wniosła odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji i nie doszło do uchybienia terminu. Z faktu, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zwróciła się do organu o ponowne doręczenie przesyłek (w tym decyzji) wraz z kopertami i że otrzymała pismo z dnia [...] listopada 2015 r., które zawierało m.in. treść decyzji, nie może ona wywodzić, iż treść decyzji organu pierwszej instancji została skarżącej po raz pierwszy doręczona w dniu [...] grudnia 2015 r., a odwołanie wniosła w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2015 r. z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Słusznie wskazuje Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, że w sytuacji, gdy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako wywołujące skutek prawny doręczenia. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić tylko raz. Należy też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę bądź faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę.

Nadto, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 k.p.a. Zgodnie z art. 48 § 1 k.p.a. pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Sytuacja "nieznajomości miejsca pobytu danej osoby" - w rozumieniu art. 48 § 1 k.p.a. zaistnieje wówczas, gdy organ w wyniku podjęcia działań ustali, że albo miejsce pobytu strony wynikające z ewidencji ludności nie jest aktualne (osoba nie wykonała ciążącego na niej obowiązku meldunkowego) albo strona ta pozostaje poza wszelką ewidencją (nie dopełniła obowiązku meldunkowego lub z powodu bezdomności). A taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie można za taką bowiem uznać poinformowania przez skarżącą o zmianie miejsca pobytu bez podania jednoczesnej informacji o miejscu, w którym skarżąca przebywa. Organ nie miał zatem podstaw – wbrew temu co twierdzi skarżącą - dokonać doręczenia w trybie art. 48 w zw. z art. 34 k.p.a.

Sąd wskazał, iż wszelkie okoliczności dotyczące niemożności usunięcia przeszkód do dokonania czynności nawet przy uwzględnieniu najwyższej staranności, mogłyby stanowić przedmiot rozważań w razie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów adwokackich tytułem udzielonej pomocy prawnej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2015 r. została skarżącej prawidłowo doręczona w sposób zastępczy w dniu [...] września 2015 r., gdy tymczasem została ona przesłana skarżącej na nieprawidłowy adres jej zamieszkania, a w konsekwencji nie została jej prawidłowo doręczona w dniu [...] września 2015 r.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy treść tego przepisu winna być zastosowania w niniejszym postępowaniu przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd przy rozpoznawaniu zagadnienia doręczenia zastępczego wyżej wymienionych przesyłek dla skarżącej pominął istotną kwestię, a mianowicie nie wskazał, że obie przesyłki wysłane dla skarżącej przez Starostwo Powiatowe w G. z dnia [..] września 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r. były adresowane na nieprawidłowy adres zamieszkania. Skarżąca H. K. zamieszkuje we W. przy ul. K. i taki też adres został wskazany organowi zarówno I jak i II instancji. Z wyżej wymienionych kopert i zwrotnych potwierdzeń odbioru jednoznacznie wynika, że Starosta G. nieprawidłowo wskazał adres zamieszkania skarżącej na który to zostały przesłane listy zawierające decyzję z dnia [...] września 2015 roku. Organ I instancji wysyłał bowiem oba listy do skarżącej na adres - ul. K.. Należy wskazać, że ulicy o takiej nazwie nie ma we W, a zatem operator publiczny winien dokonać zwrotu obu listów do nadawcy z informacją o błędnym adresie, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie "awizować" wyżej wymienione przesyłki, a następnie zwrócić je do nadawcy z informacją o ich niepodjęciu w terminie.

Zdaniem skarżącej Sąd naruszył również przepis art. 44 § 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie, że wysłanie skarżącej decyzji z dnia [...] września 2015 r. przez organ I instancji w dniach [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. należy uznać za prawidłowe doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania korespondencji przez operatora pocztowego. Uznanie pism za doręczone w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie można by przyjąć w sytuacji, gdyby nadawca w sposób prawidłowy wskazał adres zamieszkania adresata. W niniejszej sprawie adres zamieszkania skarżącej nie został prawidłowo wskazany, a zatem skarżąca została pozbawiona realnej możliwości odbioru adresowanej do niej korespondencji.

W niniejszej sprawie korespondencja skierowana do skarżącej została dwukrotnie wysłana na nieprawidłowy adres, a zatem nie mogło dojść do skutecznego zastosowania art. 44 § 4 k.p.a.

Dodatkowo wskazano, że skarżąca telefonicznie w dniu [...] sierpnia 2015 r. jak i pismem z tego samego dnia doręczonym organowi I instancji w dniu [...] września 2015r. poinformowała, że w okresie od [...] sierpnia 2015 r. do [...] października 2015 r. nie będzie przebywała w miejscu zamieszkania. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ nie doręczył skarżącej skutecznie decyzji z dnia [...] września 2015r. przyjmując za dzień doręczenia datę [...] września 2015r. Z treści przepisów rozdziału 8 k.p.a., w szczególności z art. 39, art. 40 § 1 i art. 42 § 1 k.p.a., wynika zasada, że doręczeń pism organu należy dokonywać bezpośrednio stronie. Powyższe stanowi gwarancję praw strony i realizuje zasadę oficjalności doręczeń. Od powyższej, generalnej regulacji, ustawodawca dopuścił dwa główne odstępstwa. Mianowicie uznał, że doręczeń można też dokonywać przedstawicielowi ustawowemu strony, pełnomocnikowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. W szczególnych wypadkach dopuścił też możliwość zastosowania fikcji prawnej doręczenia (art. 44 k.p.a. o którym mowa wyżej). Interpretacja tego przepisu, jak każdego wyjątku, powinna być dokonywana w sposób zawężający, a nie rozszerzający.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art.151 p.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 k.p.a.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena prawidłowości doręczenia w trybie zastępczym decyzji administracyjnej, od której skarżąca wniosła odwołanie. Tylko bowiem po przesądzeniu, że decyzja została przez organ prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 44 §1-4 k.p.a. doręczona, możliwe byłoby stwierdzenie, że nie został zachowany termin do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się bowiem z dniem prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji.

Prawidłowe doręczenie decyzji administracyjnej gwarantuje stronie faktyczną możliwość realizacji jej podstawowych uprawnień procesowych, do których należy wniesienie odwołania do organu II instancji.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż organ odwoławczy i sąd I instancji wadliwie przyjęły, że decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2015 r. została skarżącej prawidłowo doręczona w sposób zastępczy, podczas gdy została ona przesłana skarżącej na nieprawidłowy adres jej zamieszkania, a w konsekwencji nie została jej prawidłowo doręczona.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego H. K. jako swój adres do doręczeń wielokrotnie wskazywała: "ul. K., [...]". Zresztą na adres ten wielokrotnie kierowano korespondencję dla skarżącej. Tymczasem Starosta G., wysyłając do H. K. dwukrotnie decyzję z dnia [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność H. K. położonej w O podał adres: "ul. K., [...]". Nie był to oczywiście adres właściwy, a co więcej ulicy o takiej nazwie nie ma we Wrocławiu.

Warunkiem prawidłowości doręczenia zastępczego jest skierowanie przesyłki na prawidłowy adres zamieszkania strony postępowania. Nie można zastosować fikcji doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. w sytuacji błędnego zaadresowania przesyłki. Z akt administracyjnych wynika zaś, że decyzja organu pierwszej instancji kierowana była na nieistniejący adres "ul. K.", a nie na adres który podała skarżąca tj. "ul. K., [...]". Notatka sporządzona przez doręczyciela, w której po kilku miesiącach opisuje on sposób doręczenia przesyłki nie może sanować powyższego błędu.

W konsekwencji oznacza to, że art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.

Zatem przyjąć należy, że skoro decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2015 r. nie została prawidłowo doręczona adresatowi, to termin do wniesienia przez niego odwołania nie rozpoczął biegu w dacie przyjętej przez organ. Zatem stwierdzenie wniesienie odwołania z uchybieniem terminu opierało się na błędnej przesłance.

Powyższe rozważania wskazują na to, że istota sprawy została wyjaśniona dostatecznie, co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia organu odwoławczego na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.