Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 107/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie WSA: Alina Dominiak Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta miasta z dnia [...]. nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 października 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego R. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarządca lokalu zajmowanego przez R. K., potwierdziła, że strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przy ul. [...] w S. Prawo do zamieszkiwania w tym lokalu posiada również jej syn – M. K., który zamieszkuje lokal w charakterze członka rodziny i wywodzi swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu z praw R. K.. Definicję gospodarstwa domowego zawiera art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Gdy strona poprzednio ubiegała się o dodatek mieszkaniowy jej gospodarstwo domowe składało się z 2 osób niepełnosprawnych. Jak wynika z wniosku o przyznanie świadczenia, obecnie są to dwa gospodarstwa jednoosobowe, przy czym w jej jednoosobowym gospodarstwie domowym są dwie osoby niepełnosprawne. Urzędnik przyjmując dokumenty, prosił o poprawienie wniosku informując R.K., że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 marca 2005 r. OSK 1203/04 (Lex nr 171690) ugoda czy też umowa ustna, zawarta miedzy współwłaścicielami lokalu mieszkalnego w przedmiocie prowadzenia jednego bądź wielu gospodarstw domowych, nie może stanowić podstawy do przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż są to okoliczności w zasadzie nie dające się sprawdzić, ani udowodnić. Przyjęcie takiego rozwiązania sprzyjałoby nadużyciom i prowadziło do fikcyjnych podziałów gospodarstw domowych, co zdefiniowaną przez ustawę "normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego" czyniłoby fikcją. Zdaniem sądu wpływ na sposób obliczania normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego może mieć prawomocny wyrok, w którym orzeczono o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania.

Organ administracyjny odmawiając przyznania świadczenie podkreślił, że strona posiada tytuł prawny do całości zajmowanego lokalu mieszkalnego, jej syn wywodzi prawo do zamieszkiwania w lokalu z jej praw członkowskich, a nadto strona nie posiada wyroku sądowego o sposobie korzystanie z lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną interpretację, iż posiadany przez nią tytuł prawny do całości lokalu pozbawia ją prawa do zasiłku mieszkaniowego oraz naruszenie art. 4 w/w ustawy przez negację, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przyznanie dodatku mieszkaniowego zależy do ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz do wysokości dochodów gospodarstwa domowego przy zachowaniu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika, że R. K. posiada spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 76,78 m2. Na podstawie umowy użyczenia z dnia 15 sierpnia 2006 r. użyczyła swojemu synowi połowę powierzchni użytkowej lokalu tj. 38,39 m2, drugą połowę powierzchni mieszkania zaspokaja jej własne potrzeby mieszkaniowe. Organ odwoławczy uznał, że w świetle obowiązującego art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wpływ na obliczanie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego może mieć tylko cywilnoprawna umowa najmu lub podnajmu albo, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawomocny wyrok, w którym orzeczono o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania.

Przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ze względu na ich szczególny charakter, nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, a w szczególności nie można w oparciu o istniejącą regulację tworzyć nowych nieznanych ustawie stanów prawnych, dających podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego (w/w wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. OSK 1203/04).

W ocenie organu odwoławczego umowa użyczenia zawarta miedzy R. K. i M. K. nie może zostać uwzględniona i spowodować uznania, iż strona zajmuje 38,39 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przyjęcie takiego rozwiązania przyczyniłoby się do fikcyjnych podziałów gospodarstw domowych.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy stwierdził, że R. K. prowadzi gospodarstwo domowe, ale w świetle przepisów o pomocy społecznej.

Nadto organ podkreślił, że dodatek mieszkaniowy nie jest przyznawany uznaniowo, ale jest świadczeniem o ściśle określonym w ustawie i przepisach wykonawczych sposobie obliczania. Sytuacja prawna strony zaś nie uzasadnia przyznania tego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. wniosła o uchylenie niekorzystnych dla niej decyzji organów I i II instancji oraz o łączne rozpoznanie sprawy ze sprawą jej syna M. K., dotyczącą dodatku mieszkaniowego. Ponadto wnioskowała o dopuszczenie jako dowodu oświadczenia M. K. z dnia 11 sierpnia 2006 r. złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. w związku z wydaniem decyzji o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz zobowiązanie organu odwoławczego do przedłożenia odpisu wyroku Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] dotyczącego niepełnosprawności skarżącej, a także orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności w S. z dnia 12 lipca 2005 r. dotyczącego niepełnosprawności M. K..

Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji:

- naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które miało wynik na sprawy;

- błędne przyjęcie, iż w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki z art. 2 ust. 1 pakt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podczas gdy przysługuje jej dodatek mieszkaniowy, jako osobie spełniającej łącznie kryteria powierzchniowe i dochodowe;

- naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygniecie poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na nie uznaniu umowy użyczenia części lokalu mieszkalnego zawartej między skarżącą a jej pełnoletnim synem oraz nie uznaniu zaświadczeń o prowadzeniu gospodarstw jednoosobowo jako dowodu w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Skarżąca podniosła, że syn ma własne źródło utrzymania w postaci zasiłku stałego w wysokości przewidzianej dla osób prowadzących gospodarstwo jednoosobowo i pokrywa połowę kosztów utrzymania mieszkania przy ul. [...] - w myśl postanowień umowy użyczenia z dnia 15 sierpnia 2006 r. Oświadczyła również iż nie ma obowiązku alimentacyjnego wobec syna, ponieważ sama znajduje się w niedostatku i jest osoba niepełnosprawną. Jej źródłem utrzymania jest zasiłek stały z MOPR dla osoby prowadzącej gospodarstwo jednoosobowo.

Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) za opłaty związane z eksploatacją mieszkania solidarnie z członkami spółdzielni odpowiadają stale zamieszkujące z nimi w lokalu osoby pełnoletnie, z wyjątkiem pełnoletnich zstępnych pozostający na ich utrzymaniu, a także osoby faktycznie korzystające z lokalu. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S., której członkiem jest skarżąca, miała zatem prawo wystąpić z pozwem o zaległy czynsz nie tylko przeciwko niej, ale także przeciwko M. K.. Sąd Rejonowy w S. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym przeciwko skarżącej i jej synowi (nakaz z dnia [...] sygn. akt [...]).

W tych okolicznościach zarzut fikcyjnego podziału gospodarstwa domowego formułowany w decyzjach organów I i II instancji nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem skarżącej treść umowy użyczenia z dnia 15 sierpnia 2006 r. jest zgodna z przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nadto umowa lokalu mieszkalnego w myśl art. 1716 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wygasa najpóźniej z chwilą wygaśnięcia spółdzielczego prawa do tego lokalu, a zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 18 września 1989 r. III CZP 78/79 (Lex 8985) najemca może rozwiązać umową użyczenia lokalu mieszkalnego z domownikiem, wobec którego nie ma obowiązku alimentacyjnego.

Skarżąca twierdziła, iż spełnia kryteria powierzchniowe (50 m2 powierzchni normatywnej) oraz kryterium dochodowe z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenia i podtrzymało argumentację zawartą w swojej decyzji. Ponadto stwierdziło, iż art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopuszcza jedynie najem i podnajem lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy nie kwestionował umowy użyczenia lokalu zawartej pomiędzy skarżącą i jej synem, jednak w/w ustawa nie uwzględnia takiej umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić.

Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm., zwana dalej ustawą).

Jak stwierdził organ odwoławczy wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego przy zachowaniu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy i odnosząc go do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy organ stwierdził, że, w jego ocenie, umowa użyczenia części lokalu mieszkalnego zawarta pomiędzy skarżącą i jej synem M. K. nie może zostać uwzględniona i spowodować uznania, iż zajmuje ona 38,39m2 powierzchni użytkowej lokalu.

Odnosząc się zaś do kwestionowania przez organ pierwszej instancji faktu, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z czym R. K. się nie zgadza, Kolegium stwierdziło, że prowadzi ona takie gospodarstwo, ale w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji organ stwierdził, że: " sytuacja prawna wnioskodawczyni nie znajduje uzasadnienia w wyżej powołanych przepisach prawa".

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że zdaniem organu odwoławczego, podobnie jak i organu pierwszej instancji, skarżąca ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni 76,78m2 i taki właśnie lokal zajmuje wraz z synem M. K., z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

Bezsporne jest, że skarżąca wcześniej otrzymywała dodatek mieszkaniowy i że wraz z synem znajdują się w trudnej sytuacji materialnej.

Powstaje zatem pytanie z jakich przyczyn organy odmówiły skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego, mając świadomość, że jednocześnie negatywnie rozpatrzyły wniosek o przyznanie dodatku M. K.. Z akt sprawy wynika, że przyczyną tą była przeszkoda w postaci wadliwe wypełnionego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i reprezentowane przez skarżącą stanowisko w sprawie. Zdaniem Sądu, organy w sposób prosty mogły w/w wadliwość usunąć, udzielając stronie wyczerpujących informacji w sprawie ( próbę taką nieskutecznie podjął pracownik organu pierwszej instancji, co wynika z treści jego decyzji). Obowiązek takiego działania wynika z treści art. 9 k.p.a., który nakazuje organom udzielania należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, jak również czuwania nad tym, by strony w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, gdy twierdzi, że z treści zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 6 listopada 2006r. wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie zwalnia to jednak organów orzekających w sprawie od dokonania własnych ustaleń w powyższej kwestii, a takich w niniejszej sprawie nie dokonano, czym naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Organy winny zatem ustalić fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania, lecz także wspólnego ( lub nie) gospodarowania przez skarżącą i jej syna M. K.. Powyższe ustalenia winny być nadto przeprowadzone z uwzględnieniem stosunku łączącego skarżącą z M. K.. Poza więzami rodzinnymi łączy ich bowiem zawarta umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, z której wynika, że ponosi on koszty utrzymania użyczonej części lokalu. W tym stanie rzeczy, w przypadku, gdyby M. K. ponosił w/w koszty utrzymania lokalu mieszkalnego, należałoby rozważyć, czy kwota ta stanowi dochodu R. K. w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy.

Wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję, organy dopuściły się zatem naruszenia zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady udzielania informacji stronom ( art. 9 k.p.a.) oraz zasady zebrania w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 §1, art. 80 k.p.a.).

W świetle wyżej przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, że stwierdzone naruszenia przy wydawaniu w/w decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i na jego podstawie dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów procedury administracyjnej.

Z wyżej wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.