Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3725/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 36, art. 36a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 509/18 w sprawie ze skarg R. K. oraz M. M., K. M. i A. M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz R. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody Lubuskiego solidarnie na rzecz M. M., K. M. i A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Go 509/18 w sprawie ze skarg R. K. oraz M. M., K. M. i A. M. na decyzję Wojewody Lubuskiego (dalej "Wojewoda") z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Z. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce nr [...], obręb [...], przy ul. P. w Z.

Wnioskiem z [...] października 2015 r. R. K. zwrócił się do Prezydenta Z. o zmianę ww. decyzji, przedkładając projekt budowlany zamienny (z października 2015 r.). Zgodnie z tym projektem zmiany miały dotyczyć poziomu posadowienia fundamentów i posadzki terenu, obniżenia budynku oraz wymiarów zewnętrznych budynku.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Prezydent Z., na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. 2013.267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2013.1409 ze zm.; dalej p.b.), zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce nr [...], obręb [...], przy ul. P. w Z.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. – właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ nie uznał M. M. za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi M. M. na tę decyzję, wyrokiem z 19 maja 2016 r., II SA/Go 291/16, uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r., wskazując, że M. M., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, powinien być uznany za stronę postępowania.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył R. K., którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16, oddalił.

Wojewoda decyzją z [...] października 2017 r. uchylił decyzję Prezydenta Z. z [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent Z., na podstawie art. 163 k.p.a. oraz art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 p.b., zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. P. w Z.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. M., K. M. i A. M., uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) decyzją z [...] marca 2017 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, zatem inwestycja została już zrealizowana i organ I instancji nie mógł wydać nowej decyzji zmieniającej dla obiektu, który został już zrealizowany. Postępowanie przed tym organem okazało się zatem bezprzedmiotowe.

Skargi na powyższą decyzję złożyli R. K. oraz M. M., K. M. i A. M..

Odpowiadając na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargi.

Sąd podał, że Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. M., K. M. i A. M., zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2017 r., zmieniającą pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz umorzył postępowanie organu I instancji, bowiem PINB decyzją z [...] marca 2017 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, co oznacza, że inwestycja została już zrealizowana i organ I instancji nie mógł wydać nowej decyzji zmieniającej dla obiektu, który został już zrealizowany. Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił, uznając za zasadne zarzuty skarg. Zaznaczył, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczna była ocena skutku prawnego decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r., której to oceny organ nie przeprowadził. Decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ nie uznał M. M. za stronę postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter specyficzny. Jedną z podstaw umorzenia tego postępowania jest stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego natomiast jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Oznacza to, że skutkiem prawnym decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r., jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznawał bowiem sprawy merytorycznie. Także kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. – jak wskazał NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16 – objęta była tylko decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie M. M. przymiotu strony. To zaś oznacza, że skarżący R. K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015 r. Skoro zatem R. K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji zmieniającej pierwotną decyzję i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z [...] grudnia 2015 r., którą następnie Wojewoda - decyzją z [...] października 2017 r. - uchylił (pomimo, że znał już wówczas treść decyzji PINB z [...] marca 2017 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu), to nie można, w ocenie Sądu, mówić o bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji. Organ ten – wbrew stanowisku Wojewody Lubuskiego – powinien zatem prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję, zaś organ odwoławczy powinien ją poddać merytorycznej ocenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez NSA, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy "organowi II instancji" do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 28, art. 36 i art. 36a oraz art. 55 p.b. w zw. z art. 105 k.p.a. polegającą na odmowie uznania za prawidłowe działania organu administracji, który uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzenia przez organ postępowania w sytuacji uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

b) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, iż brak jest w nim wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, a także brak wskazań dla organu administracji w sposób czytelny i skonkretyzowany co do dalszego postępowania, zwłaszcza w kontekście odmowy przyjęcia, iż zachodzą przesłanki do uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe i w konsekwencji uznania umorzenia postępowania za błędne, bez uwzględnienia okoliczności zakończenia przedsięwzięcia inwestycyjnego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie przez jedną ze stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli również M. M., K. M. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28, art. 36 i art. 36a oraz art. 55 p.b. w zw. z art. 105 k.p.a. stwierdzić trzeba, iż nie został on prawidłowo zredagowany i przez to nie można należycie ocenić jego ewentualnej zasadności.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. konieczne jest zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 28, art. 36 i art. 36a oraz art. 55 p.b. w zw. z art. 105 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów – w jego opinii – zostały naruszone. Tymczasem – według stanu na dzień 24 maja 2018 r. – art. 28 p.b. dzielił się na pięć ustępów (1, 1a, 2, 3 i 4), art. 36 – miał jeden ustęp (ust. 2 był uchylony), ale posiadał on 5 punktów i dwa podpunkty (punkty 1-5, w tym pkt 3 miał dwa podpunkty – a i b), art. 36a dzielił się na osiem ustępów (1, 1a, 1b, 2, 3, 5, 5a i 6), z których ust. 5 miał sześć punktów (1-6), jego pkt 6 miał dwa podpunkty (1 i 2), a ust. 5a posiadał cztery punkty (1-4), art. 55 p.b. miał dwa ustępy ( 1 i 2), jego ust. 1 dzielił się na 3 punkty, w tym pkt 1 – posiadający osiem podpunktów (litery a-h), natomiast art. 105 k.p.a. miał dwa paragrafy (1 i 2).

Zarzut naruszenia art. 28, art. 36 i art. 36a oraz art. 55 p.b. w zw. z art. 105 k.p.a. nie miał w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego kasacyjnie wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna była ocena skutku prawnego decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r. Mając na uwadze, że decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ nie uznał M. M. za stronę postępowania, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter specyficzny i jej skutkiem prawnym jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Prawidłowo też Sąd I instancji wywiódł, że oznacza to, iż skutkiem prawnym decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r., jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznawał bowiem sprawy merytorycznie. Także kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. dokonaną wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Go 2291/16, jak również przeprowadzoną przez NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16 – objęta była tylko decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie M. M. przymiotu strony. To zaś oznacza, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, że R. K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015 r.

Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro R. K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji zmieniającej pierwotną decyzję i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z [...] grudnia 2015 r., którą następnie Wojewoda - decyzją z [...] października 2017 r. - uchylił, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki zawarł wskazania co do dalszego postępowania podając, że "Organ ten – wbrew stanowisku Wojewody Lubuskiego – powinien zatem prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję, zaś organ odwoławczy powinien ją poddać merytorycznej ocenie".

Powyższe wskazanie, co prawda dość lakoniczne, nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że organ powinien tę sprawę rozpoznać merytorycznie.

Wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] marca 2017 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu nie stało temu na przeszkodzie, gdyż dopiero po jej wydaniu prawomocnie ustalono (wyrokiem NSA z 8 czerwca 2017 r.), że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2015 r., z uwagi na pominięcie strony, była wadliwa. Z tego względu została ona uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] października 2017 r. Rzeczą organu odwoławczego było w tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 2 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.