Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2019 r. sprzeciwu Z. K., P. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice decyzją z 13 lutego 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z 9 grudnia 2017 r. Zarządu Województwa Małopolskiego i po uzyskaniu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. z 20 września 2018 r. znak [...] oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zawartego w postanowieniu z 31 grudnia 2018 r. znak [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy Proszowic - etap II" w wariancie 6.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 73 ust. 1, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 2081 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej: "u.o.o.ś.", § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenie", oraz przepisy prawa wodnego.

W decyzji organ określił rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (w 14 punktach) oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś (w 10 punktach). Wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do obiektów stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii przemysłowych. Nie stwierdził transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na znaczną odległość od Granicy Państwa. Nałożył obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu, nasadzeń drzew i krzewów oraz przejść małych zwierząt. Stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazał, że nie zachodzi potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, bowiem poprzez uzupełnienie I etapu istniejącej obwodnicy nastąpi domknięcie układu komunikacyjnego północnej obwodnicy Proszowic w ciągu drogi wojewódzkiej 776 i 775 co wpłynie na ochronę zdrowia i życia ludzkiego poprzez zwiększenie bezpieczeństwa, jak również poprawi warunki życia ludzi. Dodatkowo nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zostało podyktowane ważnym interesem inwestora umożliwiającym pozyskanie środków finansowych na wykonanie tego przedsięwzięcia.

Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Wskazał na uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia i uwzględnienie warunków z nich wynikających w wydanej decyzji. Podkreślił zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu i wskazał na złożenie wniosków indywidulanych i zbiorowych pism z uwagami. Opisał przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa przytaczając wnioski i uwagi uczestników rozprawy. Dokonał uzasadnienia wybranego wariantu - W6. Stwierdził, że w opracowanym raporcie oddziaływania na środowisko wykazano, iż przeniesienie ruchu tranzytowego pojazdów na projektowaną drogę spowoduje spadek emisji hałasu z istniejących dróg, a klimat akustyczny ulegnie poprawie. Zwiększone zostanie bezpieczeństwo ruchu pojazdów oraz pieszych w centrum miasta. Budowa inwestycji w wariancie 6 nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny wymagające ochrony akustycznej, wobec czego planowana droga nie będzie uciążliwa dla mieszkańców. Zanieczyszczenia powietrza w odniesieniu do dwutlenku azotu występować będą jedynie w pasie drogowym, w rejonie osi emisji zanieczyszczeń i dotyczyć będą jedynie stężeń maksymalnych (jednogodzinnych) związanych z najwyższym natężeniem ruchu pojazdów. Realizacja planowanej inwestycji nie będzie negatywnie oddziaływać na powietrze atmosferyczne, a wielkość emitowanych substancji nie będzie przekraczać standardów jakości powietrza. Wskazał, że obserwacje i badania przyrodnicze prowadzono od października 2016 r. do lipca 2018 r. Inwentaryzacja potwierdziła występowanie różnych gatunków roślin i zwierząt na badanym obszarze, w tym gatunków chronionych. Określono miejsca ich występowania i migracji, co przedstawiono graficznie w dołączonej inwentaryzacji przyrodniczej i stwierdzono, że wariantem najbardziej niekorzystnym dla środowiska przyrodniczego jest wariant W1, który przebiega przez najcenniejsze przyrodniczo obszary.

Dalej organ I instancji wskazał, że opinia mieszkańców nie jest jedynym czynnikiem, na podstawie którego kształtuje się sieć drogową. Analiza opiera się również o czynniki techniczne, środowiskowe i ekonomiczne. Rolą inwestora i projektanta jest znalezienie kompromisu, który w największy możliwym stopniu łączy najczęściej przeciwstawne argumenty, a równocześnie zapewnienie spełnienia uwarunkowań techniczno-ekonomicznych.

Organ stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wynika, iż realizacja i eksploatacja w wybranym wariancie 6, który został uznany za najkorzystniejszy dla środowiska przy zachowaniu przyjętych w raporcie założeń oraz warunków określonych w decyzji, nie będzie stwarzać zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Z. K. oraz P. G. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś poprzez:

a. brak wykazania spełnienia przesłanek do zastosowania art. 108 K.p.a.,

b. brak wykazania oraz szczegółowego omówienia warunków środowiskowych dla wariantów W1-W5,

c. brak wykazania przyczyn, dla których wariant preferowany przez inwestora (zarazem najkorzystniejszy dla niego finansowo) został uznany jako wariant spełniający kryteria,

d. brak ustalenia w raporcie określającym występowanie gatunków chronionych skali zagrożeń dla siedlisk rzadkich oraz chronionych motyli czerwończyka nieparka i czerwończyka fioletka czy też modraszka tulejusa występujących w granicach wariantu VI planowanej obwodnicy,

- naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a to w sytuacji kiedy z jednej strony wniosek wpłynął w dniu 13 lutego 2019 r., a z drugiej strony decyzja jak się wydaje została wydana w dniu 12 lutego 2019 r., co ma wynikać z treści załącznika nr 1 do decyzji,

- naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, a to w sytuacji kiedy brak jest uprawnień bądź obowiązków mogących być egzekwowanymi na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji, a zatem przedmiotowa decyzja nie może być uznana za nadającą się do wykonania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także z ostrożności procesowej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Opisaną na wstępie decyzję sprostowano postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta P. z 5 marca 2019 r., znak [...], zmieniając w nazwie złącznika nr 1 do decyzji w wierszu 3 datę 12 lutego 2019 r. na 13 lutego 2019 r., jako oczywistą omyłkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 18 kwietnia 2019r. znak SKO. [...] /2019, działając na podstawie art. 59, art. 71, art. 77, art. 80, art. 82, art. 85 u.o.o.ś., § 2 ust. 1 pkt 31 i pkt 32 oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 9 grudnia 2017 r. Zarząd Województwa Małopolskiego reprezentowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy Proszowic - etap II". Opisał, że w ramach inwestycji przewiduje się kontynuację obwodnicy zrealizowanej we wcześniejszym I etapie w ramach proponowanych trzech wariantów: W1, W4 i W6, które wybrane zostały do dalszych analiz na podstawie wcześniejszego opracowania pn: studium korytarzowego. Całkowita długość trasy wariantu W6 wynosić będzie 1,967 km, będzie stanowić obwodnicę klasy G o przekroju jednojezdniowym. Wariant 6 przecina pas drogi gminnej przeznaczony pod ścieżkę rowerową Eurovelo 11 oraz drogę gminną (ul. Łąkową). W wariancie tym zaprojektowano jeden obiekt mostowy na rzece Szreniawie o rozpiętości 130 m oraz łącznie 20 przepustów pod koroną drogi.

Organ II instancji przywołał art. 71, art. 59 i art. 3 pkt 8 u.o.o.ś. podkreślając, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczył, że czym innym jest ocena oddziaływania na środowisko, a czym innym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawa przewiduje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko m.in. w ramach procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale tylko w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został w wymagany prawem sposób stwierdzony (tj. na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy).

Kolegium wskazało, że w celu prawidłowego ustalenia zakresu przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest łączne uwzględnienie postanowień zarówno art. 71, jak i art. 72 ustawy. Jednocześnie zauważyło, że z postanowień tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie ulega wątpliwości organu, że postępowanie, o którym wyżej mowa, zwane często postępowaniem środowiskowym, uregulowane w przywołanej ustawie, przeprowadza się dla tych przedsięwzięć, które wymienione są aktualnie w rozporządzeniu. Zatem podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest powinność jednoznacznego ustalenia czy przedmiotem inwestycji jest przedsięwzięcie wymienione w rozporządzeniu. Od tego ustalenia bowiem zależy dalszy tok postępowania. Ustalenie, że inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu wymagałoby dalszego prowadzenia postępowania środowiskowego (z przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub bez niej) i w zależności od jego wyniku rozstrzygnięcia sprawy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, bądź odmową jej wydania, bądź decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

W rozważnej sprawie organ I instancji stwierdził na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., że przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie wymienione zostało w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia - tj. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W takim wypadku konieczne było wydanie decyzji w tej sprawie.

W rozważanej sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. tj. w drodze ostatecznego postanowienia organu I instancji z 4 maja 2018 r., znak [...] W takim wypadku zatem konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu. Zgodnie z wymogami art. 33 u.o.o.ś - organ I instancji wydał obwieszczenie, w którym podał do publicznej wiadomości m.in., iż zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie i istnieje możliwość składania uwag i wniosków. W toku postępowania złożone zostały uwagi, do których organ I instancji odniósł się w decyzji, a także zawarł informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (przeprowadzono rozprawę).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jednym z kluczowych dokumentów w tego rodzaju sprawach jest "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", dalej: "Raport". Zauważył, że art. 74a u.o.ś. mówi kto może być autorem prognozy oddziaływania na środowisko, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przywołał treść ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2018 r.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zabrakło wyjaśnienia kim jest autor Raportu, a przecież jego stworzenie wymaga wiadomości specjalnych, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że u.o.o.ś. w art. 66 bardzo szczegółowo określa treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w ust. 1 pkt 19a mówi, że oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowi załącznik do raportu. Oświadczenie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 74a ust. 3 ustawy).

W przedmiotowej sprawie brak takiego załącznika z oświadczeniem do raportu, co powoduje zdaniem organu odwoławczego, że dokument ten traci całkowicie walor wiarygodności.

Zdaniem organu II instancji, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;

zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 10-15.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Proszowicach o zajęcie stanowiska. RDOŚ w Krakowie postanowieniem z 31 grudnia 2018 r. znak [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stwierdził natomiast konieczność przeprowadzania analizy porealizacyjnej. Stwierdził też brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Natomiast PPIS w Proszowicach pismem z 20 września 2018 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia formułując zalecenie m.in. uwzględnienia warunków i zaleceń zawartych w opracowanym Raporcie.

Dalej organ przywołał treść art. 80 u.o.o.ś.

W ocenie Kolegium Raport przedstawiony w niniejszej sprawie nie odpowiada wymaganiom jakie stawia ustawa Prawo ochrony środowiska (art. 66 u.o.o.ś.) a mimo tego został przyjęty przez organ I instancji jak i RDOŚ w Krakowie oraz PPIS w Proszowicach jako podstawa ustaleń faktycznych. Raport ten stworzony 21 sierpnia 2018 r. przez J. S. pozostawia bardzo wiele do życzenia, jest bardzo ogólnikowy, wręcz pobieżny. Autor Raportu nie odnosi się w nim szczegółowo do wyników rocznej inwentaryzacji przyrodniczej, etymologicznej.

Kolegium zgodziło się z odwołującymi, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko winna być przeprowadzona wszechstronnie i wyczerpująco. Ocena inwestycji musi opierać się na dowodach i ustaleniach faktycznych. Żeby dokonać obiektywnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości, należy dokładnie ustalić dane związane m.in. z emisją hałasu, zanieczyszczeniem powietrza, oddziaływaniem na środowisko wodne itp. Nie można jednak zapominać, iż dane podawane na etapie postępowania dotyczącego uwarunkowań środowiskowych stanowią jedynie przewidywania inwestora, a precyzyjne informacje przedłożone być mogą dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (np. w zakresie szczegółowej inwentaryzacji zieleni). Nie zwalnia to jednak inwestora od podania szacunkowych danych liczbowych oraz dokonania starannej oceny wpływu inwestycji na środowisko. Taka ocena zdaniem Kolegium nie została dokonana w przedłożonym Raporcie. Tym samym wymagane jest, by raport był rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości, a nie ogólnikowy i pobieżny. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem Kolegium raport nie przedstawia pełnej i spójnej oceny wpływu inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy zauważył, że raport sporządzany jest na zlecenie inwestora (taką możliwość przewidują przepisy ustawy), dlatego tym bardziej powinien być sporządzony z ogromną starannością, a dodatkowo przez osoby mające wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie.

Zdaniem Kolegium zakres Raportu w rozważanej sprawie nie jest dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko i nie został sporządzony ze szczegółowością odpowiadającą rozwiązaniom na etapie koncepcji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że istotnie w decyzji organ nie wyjaśnił należycie dlaczego wariant W4 nie mógł zostać wybrany i dlaczego wariant W6 był korzystniejszy od wariantu np. W4, a zawarł tylko kilka zdań dotyczących odrzucenia wariantu W1, jako tego, którego trasa przebiega przez obszary najcenniejsze ze względu na walory przyrodnicze i środowiskowe. Organ skupił się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie na ocenie wariantu W6 jako najbardziej korzystnego.

Kolegium podzieliło również argumenty odwołania co do nieuzasadnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ tego rodzaju decyzja nie podlega wykonaniu.

Jeśli chodzi natomiast o argumenty dotyczące braku ustalenia w Raporcie określającym występowanie gatunków chronionych skali zagrożeń dla siedlisk rzadkich oraz chronionych motyli czerwończyka nieparka i czerwończyka fioletka czy też modraszka tulejusa występujących, zdaniem odwołujących się, w granicach wariantu VI planowanej obwodnicy, to Kolegium wyjaśniło, że w świetle Raportu z przeprowadzonej inwentaryzacji etymologicznej (winno być entomologicznej – dopisek Sądu) dla planowanej inwestycji sporządzonej przez R. S. w sierpniu 2017 r. wynika, iż gatunki takie na wskazanym obszarze inwestycji nie występują, niemniej jednak nie sposób tych ustaleń zweryfikować również z tego powodu, że nie wiadomo kim jest autor tego raportu i czy posiadał wiadomości specjalne z tego zakresu.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że klimat akustyczny analizowanego terenu kształtowany będzie przez hałas komunikacyjny układu drogowego i w Raporcie powinny być przedstawione wyniki obliczeń akustycznych dopuszczalnych poziomów hałasu. Należy również mieć na względzie, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony przed hałasem, oddziaływanie akustyczne rozpatruje się w formie poziomu równoważnego, który jest powszechnie stosowany również w większości krajów do oceny jakości akustycznej środowiska. Najczęściej jest on mierzony z zastosowaniem charakterystyki korekcyjnej A. Tak przeprowadzony pomiar dźwięku (hałasu) oznaczany jest symbolem LAeq i podawany w dB (decybelach). Wykonana analiza pozwoli na stwierdzenie, czy standardy jakości środowiska na terenach w szczególności podlegających ochronie akustycznej zostaną zachowane oraz w razie ich przekroczenia pozwoli na wprowadzenie dodatkowych zabezpieczeń bądź stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Organ II instancji wskazał przy tym, że nie nałożono w stanie faktycznym obowiązku analizy porealizacyjnej. Prowadzenie w ramach przedmiotowej procedury szczegółowych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska oraz modelowanie stanu środowiska w kolejnych horyzontach czasowych, nigdy nie pozwoli uzyskać idealnie precyzyjnego odwzorowania wielkości oddziaływań, które będą miały miejsce w rzeczywistości.

Organ odwoławczy podkreślił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzedza nie tylko użytkowanie, ale i realizację przedsięwzięcia, toteż musi opierać się na hipotezach czy na prognozach dotyczących rodzaju i wielkości oddziaływań, jakie dopiero wystąpią w obu tych fazach. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 u.o.o.ś. podczas analizy dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia.

Nadto organ II instancji wyjaśnił, że przepisy nie przewidują konieczności uzyskania zgody innych podmiotów na realizację inwestycji. Inwestor będzie zobowiązany do uzyskania przewidzianych przepisami zezwoleń w tym, w zakresie aspektów wodnoprawnych (pozwolenia wodnoprawne), na etapie których szczegółowo z tego punktu widzenia analizowane są m.in. kwestie wykonania wylotów urządzeń kanalizacyjnych oraz na wprowadzenie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód płynących lub do ziemi. W pozwoleniu wodnoprawnym określa się bowiem m.in. obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego (tak art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne).

Natomiast organ odwoławczy podzielił stanowisko, że sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub stron postępowania wobec planowanej inwestycji, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję ma bowiem obowiązek orzekania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Zakres uwag skłania natomiast organ do rozpatrzenia ze szczególną wnikliwością wszystkich podnoszonych zastrzeżeń w zakresie prawnie chronionych interesów.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu nie przeanalizowano właściwie i nie oceniono prawidłowo wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, ewentualnie zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko.

Końcowo stwierdziło, że wydana w sprawie przez organ I instancji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest prawidłowa, bowiem uwzględnia ustalenia Raportu, który jest nieprawidłowy. Tymczasem rozwiązania w zakresie ochrony środowiska wynikają z norm powszechnie obowiązujących określających tzw. oddziaływanie hałasowe, normy emisji zanieczyszczeń, czy też zasady odprowadzania i oczyszczania wód z terenu pasa drogowego, a w niniejszej sprawie przyjęte rozwiązania nie dają pewności ograniczenia możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko i nie są do wskazanych norm dostosowane.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja I instancji nie zawiera wszystkich elementów określonych przez przepisy u.o.o.ś. Ocena materiału dowodowego w sprawie dokonana przez Kolegium nie jest zbieżna z oceną organu I instancji.

Z. K. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 kwietnia 2019r. znak SKO. [...] /2019, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, w której zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji decyzję należało uchylić i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżących przesłanki wskazane w powołanym wyżej przepisie nie zaistniały, czego świadomość wydaje się mieć również organ II instancji, który nie wskazał w zaskarżonej decyzji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący podnieśli, że nie sposób stwierdzić, że nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, w której decyzja została wydana w oparciu o Raport, który jest niezgodny z elementarnymi wymogami określonymi przez ustawodawcę w art. 66 u.o.o.ś. Został on sporządzony przez osobę, co do której nie wykazano, iż jest do tego uprawniona. Treść raportu zawiera znaczne braki pozostające w sprzeczności z wymogami opisanymi w art. 66 oraz art. 19a u.o.o.ś.

Zdaniem skarżących niemożliwe jest uzupełnienie powyższego raportu tak, aby spełniał on warunki określone przez ustawodawcę. Raport nie spełnia wymogów elementarnych, a jego uzupełnienie równoznaczne byłoby ze sporządzeniem go na nowo, prawdopodobnie przez inną, uprawnioną do tego osobę. W konsekwencji wadliwe są wszelkie późniejsze czynności oparte na tak sporządzonym raporcie, a co za tym idzie postanowienie RDOŚ w Krakowie z 31 grudnia 2018 r. oraz pismo opiniujące pozytywnie środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydane przez PPIS w Proszowicach z 20 września 2018 r.

Zdaniem skarżących postępowanie obarczone jest licznymi uchybieniami również w pozostałym, aniżeli sam raport, zakresie. Organ nie uzasadnił choćby w najmniejszym stopniu wyboru odpowiedniego wariantu wykonania inwestycji.

Skarżący podnieśli, mając na uwadze treść art. 80 u.o.o.ś., że w przedmiotowej sprawie niemożliwa jest inna konstatacja aniżeli taka, iż materiał zgromadzony przez organ w niniejszej sprawie pozwala na wydanie jednoznacznej decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Zdaniem skarżących ani wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś., ani ustalenia zawarte w Raporcie, ani też wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, nie pozostawiają wątpliwości w mniejszej sprawie. Kwestia Raportu została opisana już wyżej, wadliwe pozostają natomiast również pozostałe czynności a zatem wyniki uzgodnień i opinii, które wydane zostały bezpośrednio w oparciu o wadliwy raport.

Zdaniem skarżących wynik postępowania z udziałem społeczeństwa również jest negatywny, co w rezultacie czyni nieaktualną argumentację organu jakoby "sprzeciw społeczeństwa, którego interes przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia".

Skarżący wskazali, że istotnie sprzeciw społeczeństwa nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji odmownej, natomiast jak najbardziej do takiej decyzji może się przyczynić, przy uwzględnieniu pozostałych podstaw, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji jedynie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Skoro w myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. I OSK 3632/18 powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa, a sprzeciw od niej bezzasadny.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest zlokalizowana na północ od miasta Proszowice. Łącząc drogi wojewódzkie nr 776 i 775 ma na celu odciążenie ruchu na istniejącym układzie drogowym przebiegającym przez centrum miasta Proszowice. Projektowany przebieg obwodnicy, w każdym z wariantów, prowadzi w znacznym zakresie przez tereny określone w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 12 grudnia 2007 r. nr XII/92/2007) jako użytki rolne i nieużytki, określone w Wynikach rocznej inwentaryzacji przyrodniczej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Proszowic, sporządzonego przez mgr inż. M. P., mgr A. P. i mgr R. S. (dostępnego na stronie https://bip.malopolska.pl) jako niżowe, nadrzeczne zbiorowiska okrajkowe, łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe oraz łąki rajgrasowe. Przeniesienie ruchu samochodowego, w tym tranzytowego, poza linię zabudowy przyczyni się do poprawy jakości życia większości mieszkańców oraz spowoduje redukcję na obecnej trasie hałasu i emitowanych zanieczyszczeń.

Strony nie kwestionują, że organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. zaliczył przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ostatecznym postanowieniem z 4 maja 2018 r., stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w którym zgodnie z art. 68 szczegółowo ustalił wymagany zakres raportu. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu.

Prawidłowo również organy, zgodnie z art. 80 u.o.o.ś., stwierdziły konieczność dokonania przed wydaniem decyzji uzgodnienia z RDOŚ, zasięgnięcia opinii PPIS oraz zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenia uwag i zarzutów do raportu.

Skarżący kwestionują poprawność i zgodność z prawem przedłożonego przez wnioskodawcę Raportu. Wtórne w tym kontekście są zarzuty dotyczące uzgodnienia i opinii uzyskanych wskutek przesłania akt sprawy uwzględniających m.in. sporządzony Raport.

Nie ulega przy tym wątpliwości, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, że z jednej strony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie właściwego organu, sporządzanym przez inwestora. Choć nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. Tym samym raport jest ekspertyzą rzeczoznawcy, będąc w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę, przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Gl 158/18, LEX nr 2517246, wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. II OSK 363/06).

Z drugiej strony raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2017 r., sygn. II SA/Po 199/17, LEX nr 2330125).

Należy wskazać, że raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach.

Trzeba podkreślić, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (por. wyroki NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13, z 28 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 495/13). Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń.

Należy wskazać, że analiza i ocena raportu dokonywana jest przez wyspecjalizowane organy – RDOŚ oraz PPIS, o czym świadczy m.in. skierowane przez RDOŚ wezwanie do wnioskodawcy o uzupełnianie poszczególnych elementów raportu – (z 30 października 2018 r. – k. 137 akt adm.).

Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, zgodnie z art. 74a ust. 1 i ust. 2 u.o.o.ś. autorem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinna być osoba, która:

1) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie na kierunkach związanych z kształceniem w zakresie:

a) nauk ścisłych z dziedzin nauk chemicznych,

b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi,

c) nauk technicznych z dziedzin nauk technicznych z dyscyplin: biotechnologia, górnictwo i geologia inżynierska, inżynieria środowiska,

d) nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych z dziedzin nauk rolniczych, nauk leśnych lub

2) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie i posiada co najmniej 5-letnie doświadczenie w pracach w zespołach przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko lub brała udział w przygotowaniu co najmniej 5 raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognoz oddziaływania na środowisko.

Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, u.o.o.ś. w art. 66 szczegółowo określa treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tak by zawierał on informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.o.o.ś. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.o.o.ś. raport musi zawierać oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu. Trafnie organ podkreślił, że oświadczenie, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a u.o.o.ś., składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 74a ust. 3 ustawy).

W przedmiotowej sprawie Raport nie zawiera stosownego ww. załącznika z oświadczeniem, co poddaje w wątpliwość jego wiarygodność.

Przy braku wykazania kompetencji autora Raportu, dodatkowe wątpliwości budzi porównanie treści Raportu J. S. z 21 sierpnia 2018 r. z Kartą informacyjną przedsięwzięcia opracowaną 6 grudnia 2017 r. przez T. Ś.. W wielu miejscach treść Raportu jest prostą kopią treści zawartych w Karcie.

Warto podkreślić, że obowiązku załączenia powyższego oświadczenia nie należy traktować jako wymóg formalistyczny. Możliwość zweryfikowania i potwierdzenia wymaganych kwalifikacji autora raportu (wykształcenie kierunkowe, doświadczenie) jest gwarancją rzetelności raportu. Raport dotyczy przecież projektu inwestycji, która po pierwsze może znacząco oddziaływać na środowisko. Po drugie, oceniając warianty przebiegu drogi, z natury rzeczy Raport będzie ingerował w niektóre partykularne interesy okolicznych właścicieli gruntów, co jest zresztą nie do uniknięcia.

Przechodząc do analizy treści Raportu dokonanej przez organ I instancji i ocenionej krytycznie przez organ odwoławczy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż pierwotnie brane było pod uwagę 6 wariantów przebiegu II etapu obwodnicy.

W ramach bliżej nieokreślonego przez organy i wnioskodawcę studium korytarzowego do dalszych analiz zostały wybrane warianty 1, 4 i 6.

Powszechnie przyjmuje się, że studium korytarzowe jest podstawowym dokumentem projektowym, kompleksowo przedstawiającym nowe drogowe zamierzenie inwestycyjne. Studium korytarzowe jest pierwszą dokumentacją projektową określającą lokalizację pasa (korytarza) terenu pod nowe zamierzenie drogowe z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych i społecznych. Służy wstępnej ocenie sensowności zamierzenia inwestycyjnego dla inwestora i jest dokumentem za lub przeciw jego dalszego uszczegóławiania.

Jakkolwiek zarówno w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak i w Raporcie brak jest szerszego uzasadnienia wyłonienia ww. wariantów nr 1, 4 i 6, to należy uznać, wbrew zarzutom sprzeciwu, że ustawodawca zdecydował w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., iż wymaganą częścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest opis wariantów, wraz z uzasadnieniem ich wyboru, uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w treści Raportu zasadnie uwzględniono trzy warianty, w tym wymagane ustawą: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zatem zarzut braku szczegółowego omówienia warunków środowiskowych dla pozostałych wariantów z zakresu W1-W5 okazał się bezzasadny.

Wśród wielu wymaganych obowiązkowych elementów raportu wymienionych w art. 66, wobec dostrzeżonych przez Kolegium braków Raportu, należy podkreślić w szczególności, że powinien on zawierać:

- ust. 1 pkt 1 lit. c - opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia,

- ust. 1 pkt 2 - opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

- ust. 1 pkt 2a - wyniki inwentaryzacji przyrodniczej, przez którą rozumie się zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego, jeżeli została przeprowadzona, wraz z opisem zastosowanej metodyki; wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki stanowią załącznik do raportu;

- ust. 1 pkt 5 - opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

- wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

- ust. 1 pkt 6 - określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko,

- ust. 1 pkt 6a- porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

c) dobra materialne,

g) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-f;

- ust. 1 pkt 7 uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a;

- ust. 1 pkt 8 - opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z:

a) istnienia przedsięwzięcia,

b) wykorzystywania zasobów środowiska,

c) emisji;

- ust. 1 pkt 9 - opis przewidywanych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko,

- ust. 1 pkt 16 - przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania,

- ust. 6 - Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji.

Jak trafnie stwierdziło Kolegium, uzasadnienie decyzji I instancji, mimo swojej obszerności, nie zawiera dogłębnej i zupełnej analizy i oceny ww. obszarów Raportu przez pryzmat kryteriów, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.o.ś.

W szczególności organ w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien zawrzeć ww. analizę i ocenę z odniesieniem do zakresu określonego w postanowieniu z 4 maja 2018 r., znak [...], a także treści Karty informacyjnej przedsięwzięcia, Raportu z przeprowadzonej inwentaryzacji entomologicznej dla inwestycji pn.: Budowa obwodnicy Proszowic – etap II – opracowanie wielowariantowej koncepcji wraz z pozyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Wyników rocznej inwentaryzacji przyrodniczej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Proszowic, a także warunków zawartych w uzgodnieniu RDOŚ i opinii PPIS.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, w decyzji I instancji nie wyjaśniono należycie, dlaczego wariant W4 nie mógł zostać wybrany i dlaczego wariant W6 był korzystniejszy od wariantu np. W4.

Organ I instancji zawarł tylko kilka zdań dotyczących odrzucenia wariantu W1, jako tego, którego trasa przebiega przez obszary najcenniejsze ze względu na walory przyrodnicze i środowiskowe, odpowiadając na stanowiska mieszkańców, których część protestowała przeciwko wariantowi 1, a część przeciw wariantowi 6.

Organ powinien wykorzystać w tym zakresie przynajmniej opis zawarty w Raporcie i Karcie, w których wskazano jednomyślnie m.in, że "Wariant W4 wiąże się z koniecznością dokonania wyburzeń obiektu mieszkalnego i 4 obiektów gospodarczych".

Organ I instancji nie ocenił wystarczająco również klimatu akustycznego analizowanego terenu kształtowanego przez hałas komunikacyjny układu drogowego, który jest opisany na s. 38-40, 52, 56 i 58 Raportu.

W zakresie gatunków motyli wskazywanych w odwołaniu trafnie wskazał organ odwoławczy, że z raportu R. S. z sierpnia 2017 r. wynika, że gatunki takie na wskazanym obszarze inwestycji nie występują, niemniej jednak nie sposób tych ustaleń zweryfikować również z tego powodu, że nie wiadomo kim jest autor tego raportu i czy posiadał wiadomości specjalne z tego zakresu.

Z drugiej jednak strony skarżący nie poparli żadnymi dowodami swoich tez o występowaniu tych gatunków na przedmiotowym terenie.

Odnośnie natomiast wskazania przez organ II instancji, że "nie nałożono w stanie faktycznym obowiązku analizy porealizacyjnej" należy wskazać, jak opisał to sam organ w pierwszej części uzasadnienia decyzji, że w decyzji I instancji nałożono obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu, nasadzeń drzew i krzewów oraz przejść małych zwierząt.

Podsumowując, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że zaaprobowanie przez organ I instancji raportu zawierającego wady i niepodjęcie próby wyeliminowania jego wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dopiero procedowanie z niewadliwym raportem jako źródłem ustaleń faktycznych i uzyskanie m.in. na jego podstawie ponownego uzgodnienia RDOŚ i opinii PPIS pozwoli na zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej, o jakiej mowa w art. 7 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżących, należy uznać za możliwe uzupełnienie przedmiotowego Raportu tak, aby spełniał on warunki określone przez ustawodawcę.

W obecnym stanie sprawy wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia – jak tego żądają skarżący – byłoby przedwczesne i naruszałoby normę art. 7 K.p.a.

Nie mają racji skarżący, że organ II instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwnie, organ odwoławczy wskazał, że należy procedować na niewadliwym raporcie, z załączonym oświadczeniem autora. Ocena organu musi opierać się również na opisie w raporcie wymaganych w art. 66 u.o.o.ś. wariantów, kwestii hałasu i klimatu akustycznego oraz prognozowanych emisji zanieczyszczeń, czy też zasady odprowadzania i oczyszczania wód z terenu pasa drogowego. Opis ten musi zagwarantować, że przyjęte rozwiązania ograniczą możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko i są do wskazanych norm dostosowane.

Nie sposób nie zgodzić się natomiast z zapatrywaniem organu I instancji, że opinia mieszkańców nie jest jedynym czynnikiem, na podstawie którego kształtuje się sieć drogową, a analiza opiera się również o czynniki techniczne, środowiskowe i ekonomiczne. Rolą inwestora i projektanta jest znalezienie kompromisu, który w największym możliwym stopniu łączy najczęściej przeciwstawne argumenty, a równocześnie zapewnia spełnienie uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Rolą zaś organów jest uważna ocena zaproponowanego rozwiązania. Nie może być samoistnym skutecznym argumentem fakt, że wybrano wariant finansowo najkorzystniejszy dla inwestora.

Odnosząc się zbiorczo do zarzutów sprzeciwu dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 77 i art. 80 K.p.a.). Sąd uznał je za bezzasadne z powodów już wyżej wskazanych. Natomiast, wbrew zarzutowi sprzeciwu, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci art. 19a.

Ponownego zaakcentowania wymaga na koniec, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o ewentualnych wadach całości dokumentacji środowiskowej w każdym z jej aspektów. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.