Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] ("Stowarzyszenie") o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ww. postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. GINB, na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., "k.p.a."), odmówił wszczęcia - na wniosek Stowarzyszenia - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. w organizacji Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami: wod.-kan., elektryczną, gazową i wentylacji mechanicznej na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...].

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] wniosło – z zachowaniem ustawowego terminu – wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego GINB przywołanym wyżej postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w trybie art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.).

GINB podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) przywołanego art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405). W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy z 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Wobec powyższego GINB stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z 3 października 2008 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Analiza informacji z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego wykazała, że celem działania ww. Stowarzyszenia (wpisanego pod nr KRS [...] [...] marca 2017 r.) jest m.in. działalność na rzecz ochrony środowiska naturalnego. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną i może uczestniczyć na prawach strony ale tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Jednakże takim postępowaniem, w ocenie GINB, nie jest postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. O tym, czy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa decyduje konkretny przepis prawa. Niezbędne jest więc odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w powołanej ustawie. Organ wyjaśnił, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Organ wyjaśnił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:

1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia października 2008 r.);

2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.);

3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany wstosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.);

4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

GINB, podkreślił, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wymaga udziału społeczeństwa.

Organ podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny. Skoro zaś postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Dalej organ II instancji podniósł, że między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy administracyjnej musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Stowarzyszenie wskazało, że w interesie społecznym leży zarówno zgodność zagospodarowania przestrzeni, w tym zabudowy, z przepisami, jak i wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Organizacja upatruje w tym istnienia jej interesu społecznego. Zdaniem GINB, nie uzasadnia to legitymacji Stowarzyszenia i wszczęcia postępowania w sprawie.

Skargę na postanowienie GINB z [...] sierpnia 2018 r. wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając wadę nieważności ze względu na brak podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 107 i art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że jedyną podstawę prawną odmowy postanowienie z [...] czerwca 2018 r. jest przepis art. 31 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie jest to właściwa podstawa, bowiem przepis ten stanowi zarówno o wszczęciu, jak i odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki postanowienia odmownego nie są w tym przepisie sprecyzowane. Oznacza to, że w podstawie prawnej postanowienia należało podać również przepisy prawa materialnego lub inne normy proceduralne, uniemożliwiające Stowarzyszeniu skuteczne inicjowanie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Dopiero analiza uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. pozwala na wyprowadzenie wniosku, że podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania mógł w ocenie GINB stanowić przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, powiązany z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Dalej strona skarżąca podniosła, że organizacja społeczna może zażądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w takim postępowaniu, jeżeli łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Jak stwierdziło Stowarzyszenie GINB nie uwzględnił przesłanek kodeksowych, natomiast skoncentrował się na takiej wykładni, która w sposób niezgodny z przepisami uniemożliwiła Stowarzyszeniu udział w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 018r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

GINB słusznie stwierdził, że postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2018 r. było prawidłowe – albowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniające wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - na wniosek organizacji (Stowarzyszenia). W sprawie nie zachodziły też przesłanki, które zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., zobowiązałyby organ do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

W decyzji GINB wskazano, że skarżący – Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji. Fakt ten nie budził wątpliwości.

W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednak, jak słusznie wskazał organ, ww. przepisu, zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – a więc postępowanie to ze swej istoty nie wymaga udziału organizacji społecznej. Wyjątek od tej zasady uregulowano w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego ust. 3 przywołanego przepisu nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział organizacji społecznych jest co do zasady ustawowo wyłączony (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego), a tylko wyjątkowo ustawa dopuszcza udział w nim organizacji ekologicznych (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 44 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji). Udział społeczeństwa w sprawach pozwolenia na budowę wymagany jest wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1248/15, LEX nr 2 328 912).

Z kolei na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum dwanaście miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przywołany przepis wskazuje więc, że w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, ewentualny wniosek takiej organizacji, przy spełnieniu ww. warunku, jest niejako automatycznie uwzględniany.

Natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego będzie mógł znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy z przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (poprzez udział organizacji ekologicznej). Co więcej, dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego konieczne jest wskazanie przepisu powołanej ustawy o udostępnianiu informacji, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa – konieczne jest więc wskazanie przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/15, LEX nr 2 317 073, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11, LEX nr 1 138 184).

Nie bez znaczenia jest fakt, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz m.in. w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie tej ustawy), ale tylko wtedy, gdy konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ww. ustawy). Co więcej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zostały wskazane przez prawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jeśli więc w trybie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to takie ustalenie pozwala na negatywne rozpoznanie wniosku organizacji społecznej – art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1 251 768). Na marginesie warto dodać, że art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji nie można także interpretować wbrew jego brzmieniu, tj. że stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej również w takim postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1507/15, LEX nr 2 277 164).

Skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tylko wyjątkowo jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego), to również postępowanie nadzwyczajne, np. jak w niniejszej sprawie – dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest tym rodzajem postępowania, w którym wymóg ten wynika z przepisu prawa materialnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, jeżeli ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie i nie dopuszcza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa. Co istotne, nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, LEX nr 1 081 948 i cytowane tam orzeczenia, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 950/14, LEX nr 2 000 053, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1400/10, LEX nr 1 151 864).

W niniejszej sprawie, Stowarzyszenie złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...).

Z akt sprawy nie wynika, że inwestycja, zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, nie mieściła się w katalogu tego rodzaju decyzji z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwalającego, wyjątkowo, brać udział w tym postępowaniu organizacjom społecznym (konkretnie: ekologicznym), to udział w takim postępowaniu takiej organizacji był niemożliwy. Żaden przepis prawa materialnego nie przewidywał możliwości wszczęcia przez organ postępowania w tym przedmiocie na jej wniosek.

W konsekwencji, jeśli niemożliwe byłoby uwzględnienie takiego wniosku na etapie postępowania zwyczajnego, to tym bardziej niemożliwe było uwzględnienie go i wszczęcie na jego podstawie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu, choć można zgodzić się z tezą, że w uzasadnieniu wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nieważnościowego, wnioskodawca powinien swoje stanowisko uzasadnić także zaistnieniem szczególnego interesu społecznego w jego wszczęciu (co miałoby niejako wiązać organ), to w sytuacji, gdy złożenie tego wniosku nie było dopuszczalne, kwestie w nim podnoszone nie mają dla odmowy wszczęcia takiego postępowania, żadnego znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1193/13, LEX nr 1 592 123 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, LEX nr 2 108 497). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wtedy do wydania rozstrzygnięcia odmownego właśnie ze względu na brak uzasadnionej przepisem prawa materialnego legitymacji organizacji społecznej do złożenia wniosku.

Natomiast należy pamiętać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. organ jest wyposażony w kompetencję do wszczęcia takiego postępowania z urzędu i możliwa jest sytuacja, w której w razie powzięcia informacji wskazujących na taką konieczność (nawet pochodzących z nieuwzględnionego wniosku organizacji społecznej), organ wyda postanowienie o jego wszczęciu.

Jeśli by jednak przyjąć, że do postępowania nieważnościowego, nie odnosi się do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, to należy wskazać, że uzasadnienie złożonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku nie mogłoby doprowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby organizacja społeczna mogła skutecznie złożyć wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (w obu wskazanych tam przypadkach) muszą być kumulatywnie spełnione te same przesłanki, tj. wniosek musi być uzasadniony celami statutowymi i musi przemawiać za tym interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2252/15, LEX nr 2 324 251), przy czym wniosek taki nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1667/15, LEX nr 2 288 667). Istotne jest przy tym, że to organizacja społeczna powinna powołać okoliczności i wszelkie argumenty, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, a więc to na organizacji ciąży obowiązek wykazania tego interesu. Chodzi tu przy tym o uprawdopodobnienie tych okoliczności, a nie ich udowodnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, LEX nr 2 279 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15, LEX nr 2 191 021).

Złożony przez w niniejszej sprawie wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jako takich wymogów, w ocenie Sądu - nie spełniał. Żądanie wszczęcia postępowania i powołanie się tylko na przesłankę nieważnościową jest niewystarczające. Organy muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania, bowiem w interesie społecznym nie leży prowadzenie postępowania administracyjnego, które jest bezprzedmiotowe.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena wniosku skarżącego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest prawidłowa.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy - prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.