Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 675/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. G.-B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1437/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. G.-B. i M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 4 stycznia 2021 r. Burmistrz Gminy Żukowo (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz M. S. (dalej: "Inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

Pismem z 2 lutego 2022 r. M. G.-B. i M. B. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "Organ") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 4 stycznia 2021 r.

Zdaniem Wnioskodawców decyzja z 4 stycznia 2021 r. nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla "parkingu" (jak wskazano w jej treści), lecz w istocie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla bazy transportowej ciężkich pojazdów transportowych (ciężarowych), które od 13 lat katują okolicznych mieszkańców i licznych przechodniów nieznośnym łomotem, wibracjami, i które w przypadku każdego nawet najkrótszego przejazdu zagrażają bezpieczeństwu drogowemu i niszczą infrastrukturę komunikacyjną. Wnioskodawcy podali, że są właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczyły bezpośrednio z działką nr [...], dla której 23 czerwca 2020 r. Burmistrz wydał decyzję

o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Analogiczne decyzje zostały wydane dla działek nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], gdzie od około 13 lat działają nielegalnie przedsiębiorstwa budowlano-transportowe. Wnioskodawcy wskazali, że decyzje Burmistrza z 23 czerwca 2020 r. zostały utrzymane w mocy przez Kolegium decyzjami z 30 listopada 2020 r., a zatem są one ostateczne.

Wnioskodawcy podkreślili, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], w odniesieniu do której - jak wyżej wskazano - wydano decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne. Z tego względu teren działki nr [...] również jest objęty reżimem obowiązywania decyzji

z 23 czerwca 2020 r. A zatem, Burmistrz naruszył w związku z tym szereg przepisów, m.in. art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Ponadto umyślnie pominięto stronę postępowania administracyjnego, tj. Wnioskodawców, którzy byli pełnoprawną stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami z 23 czerwca 2020 r. Powtórzono, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...], przez co zachodzi sytuacja opisana

w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zachodzi sytuacja opisana w art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a., gdyż decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wnioskodawcy wskazali, że o tym, kto jest stroną postępowania przesądza art. 28 k.p.a. ("każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"). Definicja strony postępowania jest zatem szeroka, a przepis art. 61a k.p.a. stanowi jej istotne ograniczenie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano,

że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można tylko w takim przypadku, kiedy oczywiste jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Podkreślono, że brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym.

W sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie, a zatem postępowanie w tej sprawie wszcząć. Zwrócono uwagę,

że status strony postępowania administracyjnego mogą uzasadniać przepisy zamieszczone w różnego rodzaju aktach prawnych, np. w Kodeksie cywilnym i Prawie budowlanym. A zatem, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje wyjątkiem od zasady, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu

(art. 61 § 1 k.p.a.), a przepisy ustalające wyjątki od zasad nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 4 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu Organ podał, że wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. została wydana po wszczętym na wniosek Inwestora postępowaniu. Od decyzji też strony nie wniosły odwołania, w związku

z czym stała się ona ostateczna.

Kolegium zaznaczyło, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek ustalić, czy został on wniesiony przez stronę w rozumieniu przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Organ podał, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa administracyjnego Kolegium podniosło, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. A zatem, stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna albo inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ działający

w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona ma prawo wnoszenia środków odwoławczych oraz żądania stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania.

Organ zaznaczył, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego składa osoba niebędąca stroną organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza obowiązek wydania takiego postanowienia.

Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że Wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której lokalizację inwestycji wskazano na działce nr [...] obręb B., gmina Ż. Organ zwrócił uwagę, że wyznaczony dla tej działki obszar analizowany nie obejmuje nieruchomości stanowiącej własność Wnioskodawców, nie zostali oni także wymienieni w treści ostatecznej decyzji Burmistrza jako strony postępowania, którym doręczona została przedmiotowa decyzja.

Kolegium podniosło, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być osoby inne niż mające tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości sąsiadujących z tym terenem, jeżeli wykażą w sprawie swój interes prawny. W ocenie Organu w piśmie z 2 lutego 2022 r. Wnioskodawcy w istocie powołali się na okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 4 stycznia 2021 r. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Burmistrza jako właściwy w tej sprawie organ. Kolegium podkreśliło, że przesłanki wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia odrębnego postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie nieważności decyzji. Postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu. Zdaniem Organu opisane we wniosku z 2 lutego 2022 r. uciążliwości wynikające z faktu dalszego prowadzenia na działce nr [...] działalności gospodarczej (bazy transportowej), jak też wskazanie na fakt wydania szeregu decyzji odnoszących się do takiej działalności oraz prowadzonych w tym zakresie egzekucji administracyjnych wskazują na interes faktyczny Wnioskodawców, a nie na ich interes prawny odnoszący się do treści decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Kolegium zaakcentowało, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi pozwolenia na budowę i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych.

Podsumowując Organ stanął na stanowisku, że Wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Nie uzyskali na podstawie prawa materialnego korzyści

i nie są obarczeni powinnościami określonego zachowania wynikającymi z kwestionowanej decyzji. Tym samym nie są stronami postępowania i nie mają legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że konstatacja taka stoi w sprzeczności z oceną dokonywaną przez Burmistrza w toku wznowionego postępowania, albowiem to w nim powinno być badane, czy Wnioskodawcom przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną 4 stycznia 2021 r.

Końcowo Organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji opisanej we wniosku z 2 lutego 2022 r.

W skardze na postanowienie Kolegium z 13 czerwca 2022 r. M. G.-B. i M. B. zarzucili:

1. naruszenie przepisów o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.);

2. naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie;

3. naruszenie przepisów o przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1

pkt 3, 6 i 7 k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie;

4. naruszenie przepisów o prawach strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie;

5. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów o konieczności wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i jego swobodnej a nie dowolnej interpretacji (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu następujących faktów:

– istnienia decyzji ostatecznej wydanej 23 czerwca 2020 r., tj. przed wydaniem decyzji

z 4 stycznia 2021 r., dla terenu działki nr [..], która to decyzja (z 23 czerwca 2020 r.) rozstrzygnęła już ostatecznie przedmiot postępowania w sposób przeciwny,

– tego, że Skarżący byli pełnoprawnymi stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem 23 czerwca 2020 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzygnęła przedmiot postępowania dla działki nr [...] w sposób przeciwny niż orzeczono w decyzji z 4 stycznia 2021 r.,

– istnienia decyzji ostatecznych wydanych 23 czerwca 2020 r. dla działek nr [...]

i [...] położonych w B.,

– istnienia ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych 30 listopada 2020 r. przez Kolegium dla działek nr [...]-[...], przy czym działka nr [..] obejmuje swoim terenem działkę nr [...],

– istnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 106/21 oddalającego skargę M. S. na decyzję Kolegium z 30 listopada 2020 r.,

– wydania przez Kolegium 18 stycznia 2022 r. trzech postanowień ostatecznych

o ponagleniach Burmistrza w sprawie prowadzenia czynności egzekucyjnych

w sprawach wykonania decyzji ostatecznych wydanych 23 czerwca 2020 r. przez Burmistrza dla działek nr[...]-[..],

– nieuwzględnieniu danych o przepisach ruchu drogowego obowiązujących na

ul. B. w B., tj. na jedynej drodze dojazdowej do działek nr [...]

i [...], wyrażonych pionowymi znakami zakazu B-18,

– nieuwzględnieniu danych o charakterze zabudowy i przeznaczeniu terenów otaczającej działki nr [...] i [...] oraz drogę dojazdową publiczną

(ul. B.) do działki nr [...],

– nieuwzględnieniu aktualnych wypisów z CEIDG dla przedsiębiorcy, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...],

– nieuwzględnieniu danych o lokalizacji bazy transportowej należącej do przedsiębiorcy M. S., z informacji Starostwa Powiatowego w Kartuzach wydanej 19 września 2017 r.,

– nieuwzględnieniu materiału video oraz fotograficznego załączonego do wniosku

z 2 lutego 2022 r. oraz obecnego w aktach postępowań prowadzonych przez Burmistrza, które zakończyły się wydaniem 23 czerwca 2020 r. ostatecznych decyzji dla działek nr [...]-[..],

– nieuwzględnieniu faktu karania wnioskodawcy o wydanie decyzji (z 4 stycznia

2021 r.), tj. M. S., przez Komendę Powiatową Policji w Kartuzach za niewskazywanie kierowców, którzy wielokrotnie łamali przepisy ruchu drogowego poruszając się ul. B., na której obowiązują przepisy ruchu drogowego zakazujące poruszania się po drodze pojazdami o masie całkowitej większej niż 8 t,

– nieuwzględnieniu faktu wydania wobec M. S. i Z. S. prawomocnych wyroków o ochronę dóbr osobistych (przed wydziałami cywilnymi sądów) oraz za długotrwałe złośliwe niepokojenie w celu dokuczenia (przed wydziałami karnymi sądów), przy czym powodem karania było przede wszystkim generowanie nieznośnego hałasu na teren należący do Skarżących z terenu należącego do właścicieli działek nr [...]-[...],

6. nieuwzględnienie pozostałego materiału dowodowego załączonego do wniosku

z 2 lutego 2022 r. skierowanego do Burmistrza i dalej do Kolegium,

7. naruszenie zasady logicznego rozumowania.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium z 13 czerwca 2022 r., uznanie Skarżących za pełnoprawną stronę postępowania administracyjnego, uchylenie decyzji z 4 stycznia 2021 r. w całości, orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez Urząd Gminy w Żukowie i obciążenie Kolegium kosztami postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną we wniosku z 2 lutego 2022 r.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 czerwca 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 4 stycznia 2021 r. ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże

w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony

w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z 2 marca 2007 r.

sygn. akt II OSK 347/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny

w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy, czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku z 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09).

W podstawie prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium przywołało przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji,

w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15).

Należy podkreślić, że badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego

z art. 10 k.p.a. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (zob. wyrok NSA z 8 października

2014 r. sygn. akt II OSK 745/13 i powołane w nim orzecznictwo).

Jak już wyżej wskazano zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń

i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, czy z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wskazana wyżej oczywistość nie miała miejsca.

Jak już zasygnalizowano o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony, przy czym interes ten może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.)

w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jest to prawo chronione nie tylko w ustawodawstwie zwykłym (Kodeks cywilny), ale także konstytucyjnym. Art. 64 Konstytucji RP wyraża bowiem zasadę prawa, łącząc jej treść

z ochroną własności jako prawa człowieka i obywatela. Ponadto, co nabiera szczególnego znaczenia aksjologicznego w kontekście podejmowania jakichkolwiek decyzji związanych

z prawem własności, jego ochrona została na gruncie art. 21 ust. 1 Konstytucji uznana za jedną z podstawowych zasad ogólnych tego prawa oraz całego porządku prawnego.

W ocenie Sądu każde wskazanie na ewentualność naruszenia tego prawa wymaga zbadania przez organ, czy do takiego naruszenia mogło dojść. Dotyczy to także kontroli poprawności rozstrzygnięcia w postaci prowadzenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, jeśli taki zarzut się pojawia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że we wniosku z 2 lutego 2022 r. Skarżący wskazywali, iż są właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczyły bezpośrednio z działką nr [...], dla której Burmistrz wydał 23 czerwca 2020 r. decyzję o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Wnioskodawcy podkreślili, że byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Skarżący wskazywali również,

że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Opisując chronologię poszczególnych zdarzeń Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że krótko po wydaniu decyzji

z 23 czerwca 2020 r. (tj. 30 lipca 2020 r.) najprawdopodobniej M. S. wystąpił

z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..], uzupełniając ten wniosek 7 października 2020 r., musiał więc w tym czasie wydzielić działkę nr [...]

z działki nr [...]. W ocenie Skarżących wskazywane przez nich okoliczności prowadzą do uznania, że decyzja Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), bądź też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do powyższej argumentacji. W tej sytuacji przyjęcie poglądu prezentowanego przez Organ, że Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia (por. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2019, s. 1098). Co do zasady krąg osób będących stronami

w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym,

a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony

w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem,

a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału (M. Jaśkowska, komentarz do art. 157, teza 8 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020).

Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezbadanie interesu prawnego Wnioskodawców odnośnie do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza

z 4 stycznia 2021 r. w sytuacji, gdy skutki tej decyzji mogą dotyczyć naruszenia ich prawa własności. Organ naruszył zatem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia art. 7,

art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co jest następstwem zasadniczego dla niniejszej oceny prawnej problemu przyjęcia przez Organ nieposiadania przez Wnioskodawców przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Powyższe uchybienie miało jednoznaczny i istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne przyjęcie zakresu pojęcia strony doprowadziło Kolegium do wniosku o braku potrzeby badania interesu prawnego Wnioskodawców, co z kolei spowodowało brak ustaleń faktycznych odnośnie do składników tego stanu, mogących wypracować ocenę, czy naruszenie tego interesu mogło mieć i miało miejsce. Dlatego Kolegium rozpatrując ponownie wniosek z 2 lutego 2022 r. powinno wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. i w trakcie tego postępowania rozważyć, czy Wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego", prowadzącego do wydania badanej decyzji. Rozważania w tym zakresie Kolegium zamieści w uzasadnieniu decyzji podjętej na skutek rozpoznania wniosku, przedstawiając argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. To zaś, a zwłaszcza odniesienie się do kwestii interesu prawnego, będzie determinować dalsze działania Organu w kwestii ewentualnego rozpoznania merytorycznej części wniosku Skarżących, czy też umorzenia wszczętego postępowania.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.

[pic]