Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2726/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 64 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 79 § 2, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 113 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 672/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2018 r. sygn.. akt III SA/Lu 672/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. ( dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z [...] lipca 2017 r., nr [...] przyznającą skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 4.626,60 zł, w tym z tytułu:

- pakietu 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 Sady tradycyjne - w wysokości 840 zł (do pow. 0,40 ha);

- pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – w wysokości 2.328 zł (do pow.1,94 ha);

- pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 512,20 zł (do pow. 1,97 ha), wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 616 zł (do pow. 0,40 ha) – łącznie 1 128,20 zł);

- pakietu 9 Strefy buforowe, wariant 9.3 Utrzymanie 2-metrowych miedz śródpolnych w wysokości 330,40 zł.

Wskazana decyzją organ pierwszej, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.11. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz pakietu 9 Strefy buforowe, wariant 9.2 Utrzymywanie 5-metrowych stref buforowych i nakazał wykonanie działań naprawczych (zabiegów agrotechnicznych) na działce nr 220.

Skarżący w odwołaniu zarzucił wadliwe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor ARiMR wskazał, że wniosek o przyznanie płatności przeszedł kontrolę administracyjną, która wykazała szereg nieprawidłowości dotyczących deklarowanej powierzchni działek rolnych, sposobu ich zagospodarowania oraz utrzymywania stref buforowych. Organ wyjaśnił między innymi, że borówka wysoka nie figuruje w grupie upraw objętych płatnością rolnośrodowiskową (stąd nie przyznano płatności do działki o pow. 0,18 ha), że nie jest dopuszczalne dodanie w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego wariantu 9.2 i utrzymywanie 5 – metrowych stref buforowych (z tego powodu odmówiono płatności w ramach tego pakietu). Organ odwoławczy podał, że na działce nr 220 (niebędącej działką leśną, ani gruntem zadrzewionym) rolnik nie prowadził wymaganego na łąkach lub pastwiskach, koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Z tego względu w wyznaczonym terminie nakazano rolnikowi wykoszenie trawy lub prowadzenia wypasania zwierząt.

W skardze do sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił organowi niezasadnie przyjęcie, że stronie nie przysługuje subwencja do uprawy borówki, a nadto, że działka nr 220 jest działką rolną, na której należy wykonać nakazane zabiegi agrotechniczne.

Skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu było wszechstronne rozważenie całego materiału dowodowego, umożliwienie stronie uzupełnienia braków formalnych wniosku, uwzględnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz zastosowanie się do zaleceń wynikających z treści wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. III SA/Lu 1646/15.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.). na wstępie zaznaczył, że sprawa dotycząca spornej płatności była już rozpoznawana zarówno przez orzekające organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Prawomocnym wyrokiem z 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1646/15 uchylono decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z [...] marca 2015 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku stwierdzono między innymi, że organy zobowiązane były wykazać, iż niezgłoszona do programów pomocowych działka nr 220 obejmuje grunt rolny w postaci łąki, czy też pastwiska. Tego rodzaju ustalenie sąd uznał za konieczne w celu wydania nakazu koszenia i usuwania okrywy roślinnej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372). Tymczasem organy odwołały się ogólnie do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2014 r. i nie rozważyły szerzej kwestii, czy przedmiotowa działka obejmuje grunt rolny. Nie odwołały się do poprzednio składanych przez skarżącego wniosków oraz nie odniosły się do poprzedniego sposobu użytkowania tej działki.

Odwołując się do art. 153 P.p.s.a. zaznaczył, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaś kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazał, że organ dokonał ponownej i prawidłowej tym razem oraz zgodnej z zaleceniami wynikającymi z powołanego wyroku, analizy wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia 0,07 ha na działce ewidencyjnej nr 220 (jako grunt użytkowany rolniczo i nie zgłoszony do płatności), w rzeczywistości stanowi trwały użytek zielony, zakrzaczony, na którym nie wykonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej. Powyższe ustalenia potwierdziły fotografie załączone do raportu z czynności kontrolnych. Na zdjęciach fotograficznych nr 7 i 8 "działki DKR@4", położonej na działce ewidencyjnej nr 220, widoczna jest wysoka, gęsto rosnąca trawa, a nie, jak próbuje wykazać skarżący - las i grunt zadrzewiony. Teren zalesiony występuje, ale poza obszarem tej działki.

W ocenie sądu pierwszej instancji, w myśl § 44 ust. 2 pkt 2. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (dalej określanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) organ prawidłowo wyjaśnił, że w decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nakazuje się realizację w wyznaczonym terminie określonych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Dalej sąd pierwszej instancji zauważył, ze skarżący realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od roku 2010. Rok 2014 jest piątym rokiem realizacji tego zobowiązania. W zakresie Wariantu 2.11.1 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) powierzchnia zgłoszona przez skarżącego do płatności wynosiła 0,18 ha (w plonie głównym wskazano uprawę borówki wysokiej - na działce nr rolnej A1). Tymczasem borówka wysoka nie figuruje w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – jako uprawa, do której może być przyznana dotacja. Jest natomiast wymieniona w powyższym załączniku nr 3 dla wariantu 2.11. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) i wariantu 2.12. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Zatem płatność w ramach zadeklarowanego wariantu 2.9. nie mogła zostać przyznana. Przy czym, wbrew stanowisku skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. organ nie miał obowiązku podjęcia działań w celu poprawienia przez stronę wniosku o przyznanie płatności.

Odnosząc się do kwestii stanu działki nr 220 sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek skarżącego został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), systemu utworzonego na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. systemu LPIS (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.).

System ten działający w technologii geograficznych systemów informacyjnych pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS/GIS stanowi dla organów ARiMR centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych.

Z tych względów dane z ewidencji gruntów, na które powoływał się skarżący, wskazujące, że działka nr 220 stanowi lasy i grunty leśne Ls IV (o pow. 0,01 ha) oraz grunty zadrzewione Lz IV (o pow. 0,06) nie były wystarczającym dowodem podważającym ustalenia organu, że działka ta jest użytkiem rolnym. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) ewidencja gruntów i budynków obejmuje jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – w tym między innymi ich położenia, granic, powierzchni i rodzajów użytków gruntowych. Niemniej przepisy dotyczące ewidencji gruntów nie oznaczają, wbrew temu co podnosi skarżący, że organ ARiMR ma obowiązek wystąpić do Starosty Chełmskiego w celu przeprowadzenia postępowania dotyczącego sprostowania, czy zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zapisy ujawnione w tej ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, LEX nr 41277). Zwrócić należy także uwagę, że rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1251/09, LEX nr 594994).

Wobec powyższego organ, w ocenie sądu pierwszej instancji słusznie odwołał się do raportu z kontroli z 18 listopada 2014 r. i ujawnionych nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu działki nr 220, co zwizualizowane zostało także zdjęciami fotograficznymi. Raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgromadzony materiał dowodowy ilustruje stan zagospodarowania działki rolnej nr 220 o pow. 0,07 ha, a właściwie brak zagospodarowania rolniczego tej działki porośniętej wysoką i gęstą trawą. Zaś nałożony na skarżącego nakaz koszenia i usuwania okrywy roślinnej jednoznacznie wynika z dyspozycji § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Wspomniany przepis określa kryterium dotyczące utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami. W przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna powinna być koszona i usuwana, a jeśli nie, to na takim terenie należy wypasać zwierzęta. W tych okolicznościach wydanie spornego nakazu było czynnością w pełni uzasadnioną.

Podsumowując sąd pierwszej instancji uznał, ze materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organ. Kontroli nie przeprowadzono w sposób "tajny i zakamuflowany". Skarżący miał prawo wglądu do raportu z kontroli oraz możliwość złożenia umotywowanych zastrzeżeń. Nie uczynił tego w postępowaniu administracyjnym i nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Dołączona do skargi informacji z rejestru gruntów nie jest dowodem świadczącym o wadliwości zaskarżonej decyzji. wobec czego materiał ten należało uznać że materiał dowodowy został zgromadzony i omówiony przy należytym zastosowaniu reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się w niej uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu

I W oparciu o art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 64 § 4 Kpa, co przejawiało w załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności, aczkolwiek wniosek z powodu oczywistego błędu w oznaczeniu sprawy niewłaściwym kodem wariantu, w jakim uprawa ta jest prowadzona, nie czynił zadość wymaganiom ustalonym przepisami prawa, w następstwie czego żądanie skarżącego stało się niezrozumiałe; i w niedopełnieniu przez organ obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez usunięcie ww. ewidentnej pomyłki;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zawartego w zaskarżonej decyzji nakazu przeprowadzenia zabiegu agrotechnicznego wykoszenia działki leśnej i zakrzewionej nr 220 i usunięcia z niej okrywy roślinnej mimo prawnego zakazu uszkadzania roślinności leśnej i "aczkolwiek wykonanie tego nakazu jest niemożliwe do wykonania z powodu znajdującego się na działce drzewostanu leśnego i zakrzewienia, oraz chociaż wymieniony wydany został z naruszeniem przez organ reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a ponadto art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 79 § 2, art. 107 § 3 kpa, co polegało na przeprowadzeniu kontroli działki nr 220 sposób wadliwy, uniemożliwieniu skarżącemu udziału w wymienionej czynności dowodowej, oparciu decyzji o nierzetelnie sporządzony protokół pokontrolny, niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięciu części dowodów i nieodniesieniu się do wskazanych dowodów jak również do podniesionych zarzutów, i nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego";

3. art. 113 § 2 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie z urzędu wyników domniemanego poddania skarżącego w zakresie dotyczącym działki nr 220 kontroli w oparciu o bazę referencyjną Systemu identyfikacji działek rolnych w charakterze dowodu na okoliczność, że działka 220 jest użytkiem rolnym, aczkolwiek takiego dowodu w aktach sprawy nie ma, a wymieniony dowód nie jest skarżącemu znany;

4. art. 141 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod względem zgodności z prawem, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, uznanie, że organ wykonał wskazania poprzedniego sądowego wyroku, uzasadnienie wyroku w oparciu o wadliwą argumentację obarczoną nawzajem wykluczającymi się sprzecznościami i błędami logicznymi oraz poprzez zaakceptowanie stanowiska organu, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ zgodnie z przepisami na podstawie poprawnie przeprowadzonej kontroli i w oparciu o rzetelnie sporządzony protokół z kontroli miejscu;

5. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zawarte w poprzednim wyroku WSA w Lublinie z 7 lipca 2016 r. sygn. akt SA/Lu 1644/15 wiążące zalecenie odnośnie wykazania, że działka nr 220 obejmuje łąkę bądź pastwisko zostało przez organ wykonane;

II. Na podstawie 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj.§ 1 pkt 1, ppkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 roku sprawie minimalnych norm (Dz.U" 2014, poz. 1372) poprzez błędne przyjęcie, że działka [pic]nr 220 jest "łąką trwałą w związku z czym podlega obowiązkowi wykoszenia i usunięcia z niej okrywy roślinnej, podczas gdy działka ta jest lasem LsIV i gruntem zadrzewionym LzIV, na którym [pic]wykonywanie żądanego przez organ zabiegu agrotechnicznego jest niedopuszczalne i niemożliwe do wykonania.

Argumenty na poparcie tak sformułowanych zarzutów wyartykułowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia i nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ja możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji uzasadnił swój wyrok zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., bo w uzasadnieniu swojego wyroku zawarł wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. W myśl art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10 i z 23 września 2016 r., sygn. akt I FSK 342/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona przez skarżącego decyzja odpowiada prawu. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyjaśnia co zdecydowało o dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012r., sygn. akt IFSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r. , sygn. akt II FSK 358/12, publ.http:/orzeczenia.nsa.gov. pl), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. To, że skarżący nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za chybiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w myśl przywołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia przepisów prawa zmierza do wyjaśnienia istotnej ich treści i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem sąd pierwszej instancji nie powinien formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akceptując w zaskarżonym kasacyjnie wyroku decyzję organu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji nie odstąpił od poglądu wyrażonego w swoim wyroku z 7 lipca 2016 r., w którym przede wszystkim zarzucił organom obu instancji błędy formalne w decyzji polegające na niewskazaniu w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zastosowania zmniejszenia, czego następstwem było nałożenie na skarżącego nakazu usunięcia nieprawidłowości. Brak zmniejszenia wynikał dopiero z uzasadnienia decyzji, przy czym w tym zakresie uzasadnienie było niepełne. Z decyzji organu I instancji nie wynikała także przyczyna zastosowania nakazu. W ocenie sądu pierwszej instancji osnowa decyzji była nieprecyzyjna i niekompletna. W konsekwencji zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego były, w ocenie sądu pierwszej instancji, wadliwe. Ponadto w niedostateczny sposób wyjaśniono kwestię stanu faktycznego działki nr 220, niezgłoszonej do programów pomocowych. Wyrok nie został zaskarżony.

Uzasadniając zarzut niewypełnienia tych zaleceń skarżący zarzucił, że organ, dokonując kontroli, nie dokonał pomiaru działki nr 220 przy użyciu sprzętu pomiarowego GPS. A skoro przedmiotowa działka jest zakrzewiona i zalesiona, co potwierdza wpis do ewidencji gruntów, zaś z zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń wynika, że jest użytkiem zielonym, to przedmiotem kontroli nie była ta działka. Nadto nie umożliwiono skarżącemu udziału w czynnościach kontrolnych. W istocie zatem skarżący kwestionuje nie tyle niewykonanie zaleceń sądu, co ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyroku, z którymi się nie zgadza. Tymczasem w osnowie decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 2017 r. zawarto, zgodnie z wytycznymi wskazanego wyżej wyroku informacje o niezastosowaniu zmniejszenia i przyczynie jego niezastosowania oraz przyczynie nałożenia nakazu wykonania zabiegu agrotechnicznego. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono szerzej przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Co dostrzegł sąd pierwszej instancji. Dlatego zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a należało uznać za nieuzasadniony.

W pkt 1 ppk 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący zrzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 64 § 4 Kpa, co przejawiało w załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności, obarczonego oczywistym błędem, do poprawienia którego nie wezwano skarżącego. Tym oczywistym błędem było oznaczenie niewłaściwym kodem wariantu, w jakim uprawa borówki jest prowadzona.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że roślina zadeklarowana w plonie głównym do Wariantu 2.11.1 tj. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe – borówka wysoka, jest niezgodna z wykazem roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową zgodnie z załącznikiem nr 3 sekcja II do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2010 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie). W konsekwencji odmówiono stronie przyznania płatności za realizację Wariantu 2.11.1. We wspomnianym załączniku nr 3 do rozporządzenia zadeklarowana przez skarżącego uprawa borówki wysokiej nie jest dotowana.

Powyższego uchybienia, popełnionego, jak wynika z decyzji, także w latach wcześniejszych nie sposób zakwalifikować jako brak formalny wniosku możliwy do konwalidacji. Stanowi on błąd merytoryczny nie formalny. Powyższe zostało trafnie zakwalifikowane przez organy, jako naruszenie warunków kwalifikowalności. Stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku trafnie uwzględnia i to, że za treść deklaracji i informacji zawartych we wniosku jak i w załącznikach graficznych odpowiada wnioskodawca. One stanowią także materiał dowodowy podlegający rozpatrzeniu w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, co oznacza, że ich treść rodzi określone skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem osoby występującej o przyznanie płatności jest podanie w sposób prawidłowy - zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy - wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności.

Zatem, wobec merytorycznego błędu wniosku o przyznanie płatności - na organie nie spoczywał obowiązek niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia wniosku w zakresie braku, który nie stanowił uchybień formalnych. Skarżący błędnie zadeklarował (co przyznano także w skardze kasacyjnej) roślinę dla danego wariantu. Nie był to brak o oczywistym charakterze i nie sposób było stwierdzić jego wystąpienie w ramach pierwszej kontroli prawidłowości wypełnienia wniosku. Nie jest możliwe stwierdzenie powyższego faktu na etapie kontroli formalnej wniosku, sprowadzającej się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione, a załączniki złożone wraz z tym wnioskiem. Taka niezgodność zostaje ujawniona przez organ na dalszym etapie sprawdzania wniosku i to już w ramach jego oceny merytorycznej. Nie można również przyjąć, że jest to oczywista omyłka pisarska. W konsekwencji organ nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości formalnych wniosku i do żądania usunięcia jego braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Pomyłka w deklaracji rośliny w ramach danego wariantu nie może skutkować przyznaniem płatności do rzeczywiście uprawianej rośliny w tym wariancie, a która to roślina nie została objęta żądaniem w złożonym terminowo wniosku.

Wobec powyższego zarzut z pkt 1 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ administracji w toku postępowania naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 68 § 1 i art. 79 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając kontrolę działki nr 220 sposób wadliwy, uniemożliwiając skarżącemu udział w wymienionej czynności dowodowej, oparciu decyzji o nierzetelnie sporządzony protokół pokontrolny, niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięciu części dowodów i nieodniesieniu się do wskazanych dowodów jak również do podniesionych zarzutów, i nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego zauważyć należy, że powoływanie się na naruszenie art. 145 § 1 1c P .p.s.a. było nieuzasadnione, gdyż zasadnie sąd pierwszej instancji zastosował przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odwołaniem się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów unijnych i krajowych dotyczących zobowiązania rolnośrodowiskowego. Należy też mieć na względzie, że art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., na które powołuje się skarżący kasacyjnie, zostały ograniczone, o czym stanowi art. 21 ust. 3 ustawy o w.r.o.w. Zgodnie z tym przepisem strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnieni, co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne spoczywa na stronie. Zatem postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego Powyższe prowadzi do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Organy w sprawach, jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To nie organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniać, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, bowiem ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie postępowania. Obowiązkiem organów jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te okazały się chybione. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi wyżej wskazanymi przepisami. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., co do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2014r., za zadeklarowany przez rolnika we wniosku o płatność rolnośrodowiskową wariant 2.11.1 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe ( z certyfikatem zgodności) na działce A1 o powierzchni 0,18 ha, z rośliną w plonie głównym – borówka wysoka. Zarzuty skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody okazały się niewystarczające i nie zostały wyczerpująco rozpoznane, nie okazały się trafne.

W świetle § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. Powyższe oznacza, jak zasadnie przyjęto w sprawie, że płatność może być przyznana w wariancie 2.11.1 jedynie do upraw wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, a w przypadku tego wariantu borówka wysoka nie znajduje się w wykazie gatunków roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową. Tym samym prawidłowo uznano, iż płatność rolnośrodowiskowa na rok 2014, w zakresie zgłoszonego wariantu 2.11.1 skarżącemu nie przysługuje. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do poprawnego ustalenia stanu faktycznego, organ prawidłowo ocenił, że borówka wysoka nie znajduje się w wykazie roślin, co do których może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w wariancie 2.11.1, niezależnie od tego, czy występuje wyłącznie, czy też jako uprawa dominująca wraz z innymi gatunkami roślin.

Za nieuzasadnione uznać należało również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające, zdaniem skarżącego, na pominięciu braku możliwości poprawnego wypełnienia formularza "Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PRWO 2007-2013" z powodu, jego zdaniem, wadliwości tego druku uniemożliwiającego zadeklarowanie zgodnie z § 13 ust. 4 zmienionego rozporządzenia rolnośrodowiskowego wariantu 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe( z certyfikatem zgodności ) w wysokości ustalonej wg niższej stawki jak dla wariantu 2.11.1 – Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe ( z certyfikatem zgodności). Odnosząc się do powyższego, przypomnieć na wstępie należy, że wobec brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o w.r.o.w. – zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., w których ustanowiono i rozwinięto zasadę prawdy obiektywnej, są bezzasadne, bowiem przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. Ten ostatni określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nią organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie jednakże, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem, zdaniem skarżącego, przez sąd pierwszej instancji tego, iż organ mimo stwierdzenia podczas prowadzonego postępowania administracyjnego występowania rozbieżności o charakterze nawzajem wykluczających się błędów logicznych we własnym materiale dowodowym, a mianowicie potwierdzenia przez Jednostkę Certyfikacyjną Ekogwarancja w "protokole do kontroli obligatoryjnej" z 2 lipca 2014 roku oraz przez ARiMR w raporcie z czynności kontrolnych z 18 listopada 2014 roku uprawy borówki wysokiej zgodnie z zasadami ekologii na działce A1 o powierzchni 0,18 ha, kod wariantu 2.11, i równocześnie niepotwierdzenia tej okoliczności w wykazie producentów ekologicznych, nie wyjaśnił tej sprzeczności, co miało istotny wpływ wynik rozstrzygnięcia. Błąd jednostki certyfikującej utwierdził skarżącego w błędzie co do właściwego kodu wariantu i pozbawiło go w ten sposób możliwości sprostowania oczywistej pomyłki. Nie uwzględniono również braku znajomości przez rolnika dziennika ustaw, w którym opublikowany jest akt prawny zawierający katalog pakietów programów rolnośrodowiskowych i ich wariantów oznaczonych określonymi kodami, wadliwości wydanej przez ARiMR Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie polegającej na pominięciu w tym dokumencie zasad kwalifikowania upraw do poszczególnych kodów wariantów programu rolnośrodowiskowego, i w tej sytuacji konieczności respektowania przez rolnika wadliwych ustaleń protokołów pokontrolnych w tym zakresie jako poprawnych

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r, w przypadku równoczesnej uprawy na tych samych użytkach rolnych drzew lub krzewów różnych gatunków, które mogą być uprawiane w ramach wariantów dziewiątego i jedenastego albo dziesiątego i dwunastego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, do ustalenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej stosuje się stawkę płatności przysługującą za realizację odpowiednio wariantu jedenastego albo dwunastego tego pakietu. Przepis ten jest jasny i oznacza, że w przypadku wniosku skarżącego deklaracja uprawy dotowanej w wariancie 2.9 borówki wysokiej uprawianej wraz z inną rośliną dotowaną w wariancie 2.11.1 uzasadnia jedynie płatność za wariant 2.9 wg stawki z wariantu 2.11.1, co oznacza właściwą deklarację tej uprawy w wariancie 2.9. W sprawie natomiast skarżący we wniosku na rok 2014, ubiegając się o płatność rolnośrodowiskową, zadeklarował na działce rolnej A1 wariant 2.11.1 z rośliną dominującą – borówka wysoka, co, jak już wyżej wskazano, z przyczyn braku dotowania w tym wariancie uprawy gatunku borówki wysokiej zasadnie zostało odmówione.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 113 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Przewodniczący może zamknąć rozprawę w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenia rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Zapis protokołu rozprawy z 20 czerwca 2018 r. poprzedzającej ogłoszenie wyroku nie zawiera żadnej informacji wskazującej na dopuszczenie przez sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 P.ps.a. uzupełniająco dowodu z dokumentu i zamiarze przeprowadzenia tego dowodu poza rozprawą. Zatem sąd, nie stosując tych przepisów, nie mógł ich naruszyć.

Nie zasługuje także na akceptację zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 68 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało polegać na niezawiadomieniu skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, pozbawieniu go udziału w czynnościach kontrolnych co skutkowało sporządzeniem wadliwego protokołu z przeprowadzonej kontroli. Protokołu, którego zapisy pozostawały w sprzeczności z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczącymi działki nr 220.

Raport z kontroli na miejscu ma – co trafnie podkreślił sąd pierwszej instancji - szczególne znaczenie i moc dowodową oraz stanowi dokument urzędowy, sporządzony przez upoważnione przepisami podmioty (por. analogicznie np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, Lex nr 1579390). Ustawodawca określa przy tym restrykcyjne warunki organizacyjne, jakie muszą spełnić jednostki przeprowadzające czynności kontrolne w ramach systemu wsparcia sektora rolnictwa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10, LEX nr 1070189). I właśnie z uwagi na te wymogi raporty z kontroli na miejscu są szczególnym dowodem w postępowaniu w sprawie płatności rolnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o w.r.o.w. czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego; z czynności tych osoby te sporządzają raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Osoby wykonujące te czynności zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b) – e) i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r. nr 101, poz. 685 ze zm.) muszą posiadać wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie rolnictwa, weterynarii, ochrony środowiska, leśnictwa, zootechniki, ogrodnictwa lub budownictwa, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwsze i doświadczenie zawodowe, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności; zaś w przypadku osób zajmujących się ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek – muszą posiadać wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją; w przypadku osób zatwierdzających raporty z czynności kontrolnych związanych z ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek – muszą posiadać uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287); w przypadku osób zajmujących się kontrolą dokumentów księgowych – muszą posiadać: wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie ekonomii, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwszym i doświadczenie zawodowe, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych. Osobom tym jednostka organizacyjna obowiązana jest też – co istotne - zapewnić warunki techniczne do wykonywania czynności kontrolnych, w tym sprzęt pomiarowy i informatyczny w odpowiedniej ilości zapewniający sprawne wykonywanie czynności kontrolnych, w tym pomiarów geodezyjnych i budowlanych, oraz umożliwiający spełnienie wymagań art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009; pomieszczenia, sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym agencji płatniczej lub podmiotów wdrażających, które powierzyły tej jednostce wykonywanie czynności kontrolnych; oraz środki transportu i urządzenia telekomunikacyjne zapewniające sprawne wykonywanie czynności kontrolnych. Tak ukształtowane wymogi organizacyjne pod adresem jednostek ARiMR i podmiotów wykonujących czynności kontrolne gwarantuje rzetelność, fachowość i bezstronność wykonywanych czynności kontrolnych. Raport jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych. Jeżeli sporządzenie raportu wymaga dodatkowych wyjaśnień lub zasięgnięcia przez kontrolujących opinii, termin, o którym mowa w ust. 3, zostaje wydłużony o czas niezbędny do uzyskania tych wyjaśnień lub opinii. W przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Podważenie wyników czynności kontrolnych wykonanych w tych okolicznościach i opisanych w raporcie z 18 listopada 2014 r., nie może zatem sprowadzać się – jak to czyni skarżący - do przedstawienia jako kontrdowodu wypisu z ewidencji gruntów i twierdzenia, ze kontrolujący wadliwie ustalili położenie działki, bo nie dokonali jej pomiarów. Analiza powyższej regulacji nie pozwala uznać za trafną tezę skargi kasacyjnej, że podstawą ustaleń faktycznych nie może być raport z kontroli na miejscu.

Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia, sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowany w sprawie nakaz jest wynikiem łącznego uwzględnienia wyników przeprowadzonych kontroli (administracyjnej i na miejscu). Wyjaśnił przy tym, że wyniki kontroli na miejscu zasadnie uznano za odpowiednie dla uznania, że działka rolna nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej, która to okoliczność mogła zostać stwierdzone jedynie na podstawie bezpośrednich oględzin. Także ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS zasadnie oceniono jako wiarygodne, mając na uwadze technologię tej metody. Państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przede wszystkim przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z drugiej strony materiał graficzny opracowywany jest przez producenta na materiałach, ortofotomapach dostarczanych mu przez Agencję. Zatem argument skarżącego, ze w sprawie nie ma żadnych dokumentów z systemu LPiS nie zasługuje na akceptacje. W aktach znajdują się bowiem materiały graficzne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich względów na jakich dowodach się oparto jak i z czego wynikał wniosek o stanie użytkowania działki nr 220.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy ARiMR. Zdaniem skarżącego ustalenia te winny mieć oparcie w kontroli na miejscu przeprowadzonej z udziałem skarżącego. Tymczasem, jak trafie wskazał sąd pierwszej instancji, z art. 27 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, ze kontrole na miejscu mogą być zapowiedziane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Nie jest zatem naruszeniem przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o terminie jej przeprowadzenia. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.

W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu § 1 pkt 1, ppkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 roku sprawie minimalnych norm (Dz.U" 2014, poz. 1372) poprzez błędne przyjęcie, że działka [pic]nr 220 jest "łąką trwałą niekoszoną", w związku z czym podlega obowiązkowi wykoszenia i usunięcia z niej okrywy roślinnej, w sytuacji, gdy działka ta jest lasem LsIV i gruntem zadrzewionym LzIV, na którym [pic]wykonywanie żądanego przez organ zabiegu agrotechnicznego jest niedopuszczalne i niemożliwe do wykonania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany. Ocena czy doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa może bowiem nastąpić na podstawie stanu faktycznego, który nie podlega zakwestionowaniu. Jak powszechnie przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, to wadliwe przyporządkowanie stanu faktycznego do określonej normy prawa. W tym wypadku nie chodzi jednak o jakikolwiek stan faktyczny, lecz ten, który został ustalony przez organ podatkowy i przyjęty następnie przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Niedopuszczalne jest zatem kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych w sprawie i kreowania ich według własnych oczekiwań, do czego jak się wydaje zmierza autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego - § 1 pkt 1, ppkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 roku sprawie minimalnych norm. Powyższe oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie przedstawił swojego rozumienia wskazanej regulacji prawnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji