Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 526/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, par. 2, art 134 par. 1, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 49 ust. 1 , 2 i 3, art. 59 f ust. 1, art. 59g ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Ustawodawca odsyłając w art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej samej ustawy, nie miał zamiaru odesłaniem tym objąć również kolejnego odesłania do odpowiedniego stosowania do tych opłat przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

TEZY

Ustawodawca odsyłając w art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej samej ustawy, nie miał zamiaru odesłaniem tym objąć również kolejnego odesłania do odpowiedniego stosowania do tych opłat przepisów działu III Ordynacji podatkowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] , znak: [...]wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił dla "A" Spółka z o.o. w W. opłatę legalizacyjną za samowolną budowę wiaty gospodarczej zlokalizowanej w M. [...], na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...], w wysokości 25 000,- zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zostało ono wydane w następującym stanie faktycznym:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2010 r. oraz dalszych czynności wyjaśniających ustalono, iż na działkach o numerach geodezyjnych 13 i 14 zlokalizowanych na nieruchomości w M. [...] znajduje się wiata drewniana o pow. 259,8 m2 służąca jako grill. Właściciel terenu nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności budowy tego obiektu – dowodzących prawidłowości lokalizacji obiektu, jego zaprojektowania, istnienia pozwolenia na budowę, prawidłowości technicznej procesu inwestycyjnego i przekazania obiektu do użytkowania. Nie okazał się też dokumentem potwierdzającym zgodność aktualnej funkcji budynku z miejscowym planem zagospodarowania terenu i wymaganymi prawem dokumentami dotyczącymi stanu technicznego utrzymania użytkowanego obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 3 września 2010 r. zobowiązano właściciela terenu do przedłożenia ekspertyzy wiaty drewnianej. Zaznaczono, że dokument ten ma ustalać również zgodność obiektu z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie na wniosek strony organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej wiaty.

Po przedłożeniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 grudnia 2010 r., ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji wybudowanego obiektu wiaty z przeznaczeniem na salę biesiadną, na działce nr [...] i [...] położonej w obrębie wsi M., w gminie U., postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. wznowiono zawieszone postępowanie i wezwano inwestora do przedstawienie projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle oraz decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania przedmiotowej wiaty.

Inwestor w dniu 29 kwietnia 2011r. złożył projekt budowlany zatytułowany "Przebudowa i rozbudowa wiaty drewnianej wraz z niezbędną infrastrukturą", a następnie wycofał przekazane dokumenty i poinformował organ nadzoru budowlanego o zmianie planów dotyczących inwestycji przesyłając kopie wniosków skierowanych do Burmistrza U. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. ponownie zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie doprowadzenia wiaty drewnianej do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie zostało wznowione w dniu 20 grudnia 2011 r. po przedłożeniu przez inwestora decyzji Burmistrza U. Nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] 2010 r. dotyczącą wiaty biesiadnej i ustalającej rodzaj inwestycji na zabudowę usługową związaną z uprawami rolnymi oraz chowem i hodowlą zwierząt - budynek gospodarczy. Następnie, na wezwanie organu inwestor w dniu 14 lutego 2012 r. złożył projekt budowlany dla przedmiotowej wiaty.

W tym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedmiotową wiatę należy traktować jako samowolę budowlaną i w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem wszczęto procedurę legalizacyjną i nałożono na właściciela - inwestora wiaty obowiązek przedstawienia wymaganych prawem dokumentów. Zgodnie z zapisem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu przestrzennym; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej - do wyznaczenia której (według ust. 2 art. 49 Prawa budowlanego) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, ze stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu oraz elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 - ustawy Prawo budowlane, wymiar kary został naliczony jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty "s" została ustalona w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego w wysokości 500,00 zł. Przedmiotowy obiekt jako obiekt gospodarczy służący gospodarce rolnej sklasyfikowano zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane w kategorii II. Ustalono wartość współczynnika "k" równą 1,0 oraz wartość współczynnika "w" w wysokości 1,0. Wyliczenie wymiaru kary obejmuje zgodnie z art. 57 art. 7 ustawy pięćdziesięciokrotne jej podwyższenie i wynosi 25 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w W. podnosząc, iż nie można zgodzić się z oceną prawną poczynioną w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji ze słusznością zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem strony ustalenie w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej było niedopuszczalne z powodu upływu terminu przedawnienia, wobec czego obowiązek po stronie skarżącej w tym zakresie wygasł. Zgodnie bowiem z treścią art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości ustalenia opłaty, o której stanowi art. 49 ust. 2 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości ustalanej opłaty. Strona podniosła, że art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego reguluje podstawę do wymierzenia opłaty, sposób ustalania wysokości wymierzenia opłaty oraz następstwa w przypadku wymierzenia opłaty (art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego). Art. 59f ust. 1 nie reguluje natomiast formy wymierzenia opłaty oraz trybu przymusowego jej wykonania. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Według art. 59g Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 3, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Art. 59g ust. 5 prawa budowlanego stanowi natomiast, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Według strony odpowiednie odesłanie z art. 49 ust. 2 do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje również odesłanie do art. 59g ust. 5 tej ustawy.

Dalej podniesiono, iż stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa wart. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Strona wskazała, iż art. 68 § 1 i 2 ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat.

Dalej podniesiono, iż na inwestorze przed rozpoczęciem budowy ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor rozpocznie budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu (art. 48 i 49 prawa budowlanego). Według strony ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. W sytuacji, gdy inwestor zaniedbał swoich obowiązków, to jest przystąpił do budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu obowiązek podatkowy nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca obowiązek została doręczona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że na gruncie prawa budowlanego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie powstaje, jeżeli zostanie ona ustalona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Według pełnomocnika strony, przedmiotowa wiata została wybudowana w roku 2002 co potwierdzają ustalenia poczynione przez organ. Zatem ustalenie opłaty legalizacyjnej mogło nastąpić najpóźniej w terminie 5 lat licząc od końca roku 2002, tj. do dnia 31 grudnia 2007 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało doręczone w dniu 28 lutego 2012 r. Z tych tez względów postanowienie winno zostać uchylone.

Zdaniem strony odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III ordynacji podatkowej pociąga za sobą odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art 59g ust. 5 prawa budowlanego odsyła do działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie opłat legalizacyjnych wymierzanych na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f prawa budowlanego.

Podniesiono także, iż nie bez znaczenia winien pozostawać fakt, że skarżąca nabyła nieruchomość w roku 2005 wraz z przedmiotową wiatą. Nie miała ona zatem świadomości, że obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosowanie wobec skarżącej tak dotkliwej sankcji wydaje się więc wątpliwe.

Postanowieniem z dnia [...]2012 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dna 21 grudnia 2010 r. zmienioną decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. W tej sytuacji, zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z artykułem 59f prawa budowlanego w powiązaniu z art. 49 ust. 2 tejże ustawy ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł.

Dalej organ wyjaśnił, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia. Zwrócił także uwagę na fakt, że na inwestorze nie ciąży przymus uiszczenia ustalonej opłaty, jednak musi on liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 ustawy prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 68 Ordynacji podatkowej nie dotyczy opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna ustalona dla "A" Sp. z o.o. w W. nie jest karą w rozumieniu przepisów prawa, jest ona "opłatą", której sprawca samowoli budowlanej nie ma obowiązku uregulować. Jej uiszczenie skutkować będzie zatwierdzeniem projektu, a nieuiszczenie nakazem rozbiórki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik "A" [...] Sp. z o.o. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia organu I instancji. Skarżąca Spółka podniosła, iż ustalenie w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej było niedopuszczalne z powodu upływu terminu przedawnienia, wobec czego obowiązek po stronie skarżącej w tym zakresie wygasł. W uzasadnieniu strona powtórzyła w całości argumentację wyrażoną w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2012 r.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze wobec wielokrotnego istotnego nowelizowania przez ustawodawcę przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym również w zakresie dopuszczalności i przesłanek legalizacji samowoli budowlanej rozważyć należy prawidłowość przyjęcia przez organy administracji dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących po dniu 11 lipca 2003 r. i przewidujących instytucję opłaty legalizacyjnej.

Zauważyć bowiem należy, iż pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, iż w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku.

Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu).

Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430 z 2006 r.) orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Obowiązek ten ustawodawca zrealizował poprzez przyjęcie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 , poz. 665 z 2007 r.) stanowiąc w art. 3 ust. 1 tej ustawy, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wobec faktu, iż przedmiotowa wiata gospodarcza zlokalizowana w M. [...], na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej jako pomieszczenie dla strusi w 2000 roku, która to okoliczność została przez organy administracji ustalona zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej zawartym w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r. (k. 15 akt organu I instancji) i nigdy nie była przez skarżącą kwestionowana uznać należy, iż na dzień 11 lipca 2003 r. nie upłynął pięcioletni okres od zakończenia budowy wskazany w art. 49 ustawy – Prawo budowlane w jego pierwotnym brzmieniu i co za tym idzie organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r., w tym w szczególności uzależniające legalizację samowoli budowlanej od uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając zarzuty podniesione w skardze zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż choć zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, to jednak wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza to stosowania do opłaty legalizacyjnej wprost i w pełnym zakresie wszystkich regulacji dotyczących wskazanych powyżej kar, w tym regulacji zawartej w art. 59g ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie

Zauważyć w tym miejscu należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sadowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Również w świetle powyższej zasady okoliczność, iż ustawodawca w art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej samej ustawy, a nie nakazał po prostu bezpośredniego stosowania tych przepisów, również wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji. Rozważania powyższe dotyczą również treści art. 59g ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, gdzie ustawodawca także odesłał jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a nie do stosowania ich wprost.

Dla określenia celów jakim służyć ma instytucja opłaty legalizacyjnej wskazać należy, iż choć jest to niewątpliwie sui generis sankcja administracyjna z tytułu naruszenia przepisów prawa, to jej specyfika polega na tym, iż opłata ta nie jest egzekwowana przymusowo, lecz jej uiszczenie pozostawione jest decyzji osoby zobowiązanej, która musi dokonać wyboru pomiędzy uiszczeniem tej opłaty, a rozbiórka obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej.

Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 49 ust. 2 Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Jednocześnie ust. 3 zdanie drugie tego samego artykułu stanowi, iż w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, to jest decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wobec braku możliwości przymusowego egzekwowania w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji uiszczenia opłaty legalizacyjnej brak jest zatem racjonalnych przesłanek dla stosowania w stosunku do tej opłaty jakichkolwiek przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązań, ich umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty.

Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika wprost z przepisów ustawy – Prawo budowlane uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy wręcz uiszczenie jej w terminie jest warunkiem sine qua non legalizacji samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 tejże ustawy.

Jednocześnie żaden przepis ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej. Ustawa nakazuje bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i jeśli istnieje możliwość - zalegalizowanie samowoli, zaś w przypadku braku możliwości legalizacji - nakazanie rozbiórki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gd 723/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 września 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1206/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skoro nie może ulec "przedawnieniu" sama samowola budowlana, to brak jest przesłanek dla przyjęcia możliwości przedawnienia się opłaty legalizacyjnej ściśle powiązanej przecież z faktem zaistnienia samowoli budowlanej.

Co za tym idzie przyjęcie proponowanej przez skarżącą koncepcji przedawnienia się opłaty legalizacyjnej prowadzić by musiało do sytuacji, w której wobec przedawnienia się tej opłaty, brak byłoby możliwości zalegalizowania samowoli i organ nadzoru budowlanego każdorazowo musiałby orzekać o nakazie rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy umożliwienia co do zasady legalizacji samowoli budowlanych.

Przyjęcie zaś wykładni, do której jak się wydaje zmierza skarżąca, iż przedawnienie opłaty legalizacyjnej skutkować by musiało dokonaniem legalizacji samowoli budowlanej bez jej uiszczania stałoby z jednej strony w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy – Prawo budowlane, a jednocześnie wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i prowadziłoby do sytuacji, w której zrealizowanie samowoli budowlanej, byłoby dla inwestora bardziej korzystne niż działania zgodne z porządkiem prawnym.

Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać nadto należy na dalsze argumenty przemawiające przeciwko przedstawionej przez skarżącą koncepcji stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Ewentualne zastosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących umarzania, odraczania i rozkładania na raty zobowiązań podatkowych prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego byłyby uprawnione do podejmowania właściwych działań, to jest wydania nakazu rozbiórki w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, a inne organy, to jest wojewoda i orzekający w II instancji właściwy minister (art. 59g ust. 4 ustawy – Prawo budowlane) do orzekania w przedmiocie umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty tej opłaty.

W przepisach ustawy – Prawo budowlane brak przy tym jakiejkolwiek regulacji wskazującej jak winien zachować się organ nadzoru budowlanego, w sytuacji ewentualnego podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia, odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, w tym w szczególności w jakim zakresie byłby związany decyzją wojewody, czy winien zawiesić postępowanie legalizacyjne do czasu uiszczenia opłaty w całości, czy też zakończyć je pozytywnie dla strony pomimo nieuiszczenia opłaty w całości, na przykład w przypadku rozłożenia jej płatności na kilkadziesiąt miesięcznych rat czy też odroczenia terminu płatności o rok lub więcej.

Powyższe wskazuje, iż ustawodawca, odsyłając w art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane do odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej samej ustawy, nie miał zamiaru odesłaniem tym objąć również kolejnego odesłania do odpowiedniego stosowania do tych opłat przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

Stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty i umarzania zobowiązań podatkowych prowadziłoby bowiem do całkowitego wypaczenia instytucji legalizacji samowoli budowlanej w jej kształcie przyjętym w ustawie – Prawo budowlane.

Opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach ustawy – Prawo budowlane nie bez przyczyny ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Takie ukształtowanie instytucji opłaty legalizacyjnej jest przy tym uzasadnione faktem, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna – w razie braku takiej decyzji - sankcja ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, a jednocześnie wynika z tego, iż ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej.

Pogląd, iż w stosunku do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się instytucji przedawnienia jest przy tym podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. II SA/Lu 170/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2596/11 – obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie trafny okazał się bowiem jedyny zarzut skargi, a jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu jakichkolwiek uchybień. W szczególności Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły przedmiotowa budowlę jako obiekt zrealizowanie, którego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz prawidłowo zakwalifikowały ten obiekt odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych i ustaliły właściwy współczynnik wielkości obiektu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.