Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 23/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3; art. 3 ust. 1; art. 4 ust. 1; art. 15 ust. 1 i 2; art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1, 6, 7, 9; par. 7 pkt 7; par. 8 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 3 pkt 3; par. 271 ust. 8 i 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 20 września 2019 r. nr VIII/40/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 23/20

Uzasadnienie

Wojewoda [...]w dniu [...]listopada 2019 roku wniósł skargę na uchwałę nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]września 2019 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucał naruszenie:

- art. 4 ust.1, art.15 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 1, art. 15 ust.2 pkt 6, art. 20 ust.1 i art. 28 ust.1 w związku z art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2018 roku, poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( DZ.U nr 164, poz. 1587 dalej rozporządzenie) w związku z uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z [...]sierpnia 1999 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dalej studium – poprzez naruszenie przez plan ustaleń studium o możliwości realizacji budynków inwentarskich dla potrzeb hodowli bydła, trzody chlewnej i drobiu w zakresie produkcji zwierzęcej, a także w zakresie dopuszczenia do realizacji zabudowy usługowej nie związanej z rolnictwem;

- art. 4 ust.1, art. 15 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 1, art.15 ust.2 pkt 6, art. 20 ust.1 i art. 28 ust.1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z brakiem jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania i zabudowy;

- art. 1 ust.2 pkt 5, art. 4 ust.1, art. 15 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 6 -7, 9 oraz art. 28 ust.1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 -7, § 7 pkt 6 rozporządzenia w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co powinno nastąpić zarówno w części tekstowej, jak i graficznej uchwały, jak również w odniesieniu do linii zabudowy w związku z występowaniem terenów - lasów;

- art. 15 ust.1 i art. 20 ust.1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust.2 zd.1 rozporządzenia w zakresie konieczności powiązania części tekstowej uchwały z częścią graficzna;

- art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych(DZ.U z 2017 roku, poz. 1161 dalej ustawa o ochronie gruntów) w związku z art. 15 ust.1, art. 17 pkt 6 lit.c) i art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod tereny rolne, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia;

- art. 4 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 10 i art. 28 ust.1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez brak określenia parametrów infrastruktury technicznej;

- art.14 ust.8, art. 15 ust.2 pkt 2 i art.28 ust.1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 6 i § 4 pkt 2 rozporządzenia w związku z zawarciem w § 7 ust.1 pkt 1 i 2 uchwały ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych.

W związku z powyższym skarżący wnosił o – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podnosił, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust.4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust.1 u.p.z.p. wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza plan miejscowy zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, a art. 20 ust.1 tej ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, iż nie narusza ona ustaleń studium.

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcje danego rodzaju jeżeli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako obszary przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Tak samo należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Zgodnie z załączonym wypisem i wyrysem obowiązującego studium obszar objęty planem miejscowym określony został jako ,,obszar rolniczej funkcji produkcyjnej’’ do którego zaliczone są tereny o potencjalnych możliwościach do prowadzenia wysokointensywnej i średniointensywnej produkcji rolniczej, w tym rolniczej i integrowanej. Podstawowe kierunki rozwoju rolnictwa w studium zostały określone jako –

- przekształcenia w strukturze gospodarstw rolnych oraz poprawę produktywności ziemi( melioracje, retencja);

- powiększenie bazy surowcowej rolnictwa( uprawa papryki, owoców i krzewów jagodowych, zbóż, w zakresie produkcji roślinnej oraz produkcja wysokiej jakości mleka, hodowla bydła, trzody chlewnej i drobiu w zakresie produkcji zwierzęcej;

- kształtowanie grup producenckich ;

- rozwijanie produkcyjnego i usługowego otoczenia rolnictwa( sortownie, opakowania, przechowalnictwo, przetwórstwo rolno – spożywcze we wszystkich kierunkach ze szczególnym uwzględnieniem papryki, mięsa, mleka;

- tworzenie infrastruktury technicznej głównie do rozwiązywania problemów sanitacji i zaopatrzenia w wodę rolnictwa oraz zakładów przetwórstwa rolnego.

W granicach obszaru objętego planem uwzględniono obszary – RM z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, RU – z przeznaczeniem pod obsługę produkcji, gospodarstw rolnych hodowlanych i ogrodniczych, R – stanowiących teren rolny, ZL – teren istniejących lasów, KDZ – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDD – drogi publiczne dojazdowe, KDW – tereny dróg wewnętrznych.

Tereny rolne zostały całkowicie wyłączone z zabudowy, zaś na terenach z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową(RM) i zabudowę obsługi produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych(RU) wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków inwentarskich oraz budynków specjalistycznej produkcji rolniczej, specjalistycznego chowu i wylęgu drobiu lub specjalistycznej hodowli zwierząt, co oznacza, nie tylko naruszenie przywołanych ustaleń studium, ale również uniemożliwia realizację przeznaczenia podstawowego.

Zgodnie z ustaleniami - § 15 ust.1 pkt 1 i 3 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem – 1RM – jako przeznaczenie podstawowe określono – zabudowę zagrodową, przy jednoczesnym zakazie lokalizacji nowych budynków inwentarskich oraz budynków specjalistycznej produkcji rolniczej, specjalistycznego chowu i wylęgu drobiu lub specjalistycznej hodowli zwierząt. W § 16 ust.1 pkt 1, 3-4 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 1RU i 2RU jako przeznaczenie podstawowe określono zabudowę związaną z obsługą produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – przy jednoczesnym zakazie lokalizacji nowych budynków inwentarskich oraz specjalistycznego chowu i wylęgu lub specjalistycznej hodowli zwierząt. Organ wskazywał, że stosownie do dyspozycji § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2019 roku, poz. 1065 dalej jako rozporządzenie o warunkach technicznych ) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

W tej sytuacji przy zabudowie zagrodowej nie jest możliwa realizacja podstawowego zagospodarowania w postaci budowy budynku inwentarskiego i to zarówno w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego jak i hodowlanego.

Skoro budynek inwentarski to budynek przeznaczony do hodowli inwentarza żywego, to brak możliwości jego realizacji uniemożliwia realizację przeznaczenia podstawowego.

Następnie skarżący organ wskazywał, że zaskarżona uchwała określając dla terenów 1 RM – 6RM parametry dotyczące wysokości zabudowy, kształtu dachu odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i usługowej. Brak jest zatem parametrów dla budynków inwentarskich w sytuacji terenu przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe. Brak powyższego parametru stanowi w praktyce o braku możliwości wykonalności miejscowego planu w zakresie realizacji obiektów inwentarskich, ale również zabudowy zagrodowej. Zauważyć należy również brak określenia wysokości dla zabudowy usługowej wolnostojącej – nie będzie możliwa zabudowa usługowa dla jednostek terenowych 10 RM i 11 RM.

Skarżący organ podnosił, iż stanowisko gminy [...]z pisma z [...]października 2019 roku iż ,, ograniczenia związane z zakazem budowania obiektów dotyczących chowu specjalistycznego i wylęgu drobiu lub specjalistycznej hodowli zwierząt, poza istniejącymi mają na celu nie wprowadzanie dużych ferm na teren planu ‘’.Według ustaleń planu zawartych w § 15 ust.1 pkt 3 oraz § 16n ust.1 pkt 3 uchwały w ogóle zakazano realizacji nowych budynków inwentarskich, co oznacza brak możliwości realizacji budynków związanych z przeznaczeniem na jakikolwiek chów, jak i na hodowlę zwierząt, bez względu na wielkość gospodarstwa rolnego czy hodowlanego.

Skarżący wskazał, iż w ramach ustaleń § 15 ust.1 pkt 2 uchwały w odniesieniu do terenu 1RM oraz w ramach ustaleń § 16 ust.1 pkt 2 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1RU i 2RU dopuszczono do zabudowy usługowej bez żadnych ograniczeń. Co więcej z ustaleń § 5 ust.1 pkt 5 uchwały wynika, iż poprzez usługi należy rozumieć prowadzenie działalności usługowej oraz handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m², co oznacza, iż na terenach rolniczych możliwa jest realizacja funkcji, które nie są funkcjonalnie związane z rolnictwem.

Zgodnie z art. 4 ust.1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania terenu. Stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku powinien zawierać linie rozgraniczające terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Rada Gminy [...]proponując alternatywność przeznaczeń scedowała swoje kompetencje wynikające z art. 4 ust.1 i art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. na inny podmiot – inwestora czy organy architektoniczno – budowlane, co jest niedopuszczalne. Można w miejscowym planie wskazywać przeznaczenie terenów, które umożliwia na tym samym terenie realizację zadań o różnych funkcjach pod warunkiem, że wzajemnie się nie wykluczają.

Zdaniem skarżącego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów 1RM, 1RU i 2RU wykluczają się wzajemnie. Wskazywał, iż przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne i nie może budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Mając na uwadze wymogi art. 4 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia obowiązkiem gminy [...] było jednoznaczne określenie przeznaczenia wyżej powołanych terenów, a także wydzielenie jednorodnych terenów pod względem takiego przeznaczenia za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów, jak też oznaczenie ich odrębnymi symbolami adekwatnymi do ich przeznaczenia.

Skarżący za nieprawidłowe uznał stanowisko gminy, że w przypadku wprowadzenia na terenach rolniczych zabudowy usługowej, nie ma wykluczenia ponieważ są tam usługi z otoczenia rolnictwa. Z planu miejscowego wynika możliwość realizacji funkcji usługowych nie tylko związanych z obsługą rolnictwa.

Skarżący wskazywał, iż dopuszczając do możliwości realizacji różnych usług w ramach tych terenów doszło do naruszenia obowiązującego studium, które nie przewiduje funkcji usługowych w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz określa możliwość realizacji co najwyżej funkcji bezpośrednio związanych z rolnictwem.

W kolejnym zarzucie skarżący wskazywał, iż doszło do naruszenia przepisów odrębnych w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy terenów 1RM, 1RU i 2 RU w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów.

Zgodnie z § 271 ust.8 rozporządzenia w sprawie warunków zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu. W ocenie skarżącego w przedmiotowym planie zagospodarowania nie zostały uwzględnione wyżej powołanego przepisu, naruszając przez to również przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z uwagi na fakt, iż:

- na terenach oznaczonym symbolami1RM, 1RU sytuowanie planowanych budynków zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy. Usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach terenu 1RM, 1RU wskazuje na możliwość realizacji budynków bezpośrednio przy granicy z lasem oznaczonym symbolem 1ZL; 2ZL oraz w granicach działki ewidencyjnej [...]z obrębu [...].

Wskazywał, iż pozostają w sprzeczności § 11 pkt 2 uchwały w brzmieniu ,, ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (.....) 2) ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, oznaczoną na rysunku planu ‘’. Z kolei w § 13 pkt 1 uchwały ustalono, że ,, dla terenów zabudowy zagrodowej RM, terenów obsługi produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU – ustala się zakaz zabudowy w odległości 12m od lasu ‘’.

Ustalenia w części graficznej uchwały, dopuszczające realizację budynków w odległości do 12 m od granicy lasu – jako tereny oznaczone 1 ZL i 2 ZL i działki nr [...]w części leśnej naruszają przepisy § 271 ust.8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naruszenie to dotyczy terenu 1RU w związku z występowaniem gruntów leśnych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem miejscowym. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 15 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów podległych ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie spełniających wymagania § 271 ust.8 i 8a stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Istnieje sprzeczność między treścią tekstową planu a częścią graficzną. W części tekstowej zakazano wszelkiej zabudowy w odległości do 12 m od linii lasu, zaś w części graficznej dopuścił do zabudowy bezpośrednio z obszarem podlegającym ochronie.

Kolejnym zarzutem wobec zaskarżonej uchwały przeznaczenie gruntu leśnego pod tereny rolnicze bez wymaganej zgody. W granicach obszaru objętego planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych – między innymi działki nr [...]z obrębu [...]. W ramach przedmiotowej działki o łącznej powierzchni 2,45 ha, grunty leśne stanowią powierzchnię 0,15 ha. Organ przeznaczył część tej działki na cele rolnicze bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne, co stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust.1 i art. 17 pkt 6 lit.c) u.p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Następnie skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo – zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania.

Zgodnie z zawartymi w § 5 ust.1 pkt 12 uchwały zdefiniowano pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez który należy rozumieć ,, wartość procentową ‘’ w stosunku do sumy powierzchni wyznaczonych przez rzuty pionowych zewnętrznych krawędzi wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej w stanie wykończonym bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów oraz części podziemnych budynków niewystających ponad poziom terenu do całkowitej powierzchni działki budowlanej. Tymczasem w ustaleniach § 16 ust.1 pkt 14 uchwały określono powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego na maksymalnym poziomie 100 m². Powyższe oznacza, iż naruszono przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. Skoro bowiem zarówno z woli ustawodawcy, jak prawodawcy lokalnego powierzchnia zabudowy stanowić ma udział wyrażony w procentach, to brak uprawnień dla określenia powierzchni zabudowy w wymiarze metrycznym.

Zdaniem skarżącego niezgodnie z art. 14 ust.8 u.p.z.p. w ustaleniach planu zawartych w § 7 ust.1 pkt 1 -2 zawiera ustalenia, które nie wyrażają żadnych norm prawnych, w postaci zaleceń, postulatów, a także ustalenia o charakterze nienormatywnym. Niedopuszczalne jest uzależnienie możliwości zabudowy terenu od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania procedury określonej w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych powoduje, iż uchwalone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone.

Z dyspozycji art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. wynika obligatoryjność określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust.1 u.p.z.p.

W § 4 pkt 9 rozporządzenia wynika – ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury powinny zawierać - a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Parametrem o którym mowa w § 4 pkt 9 lit.a) rozporządzenia jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia.

W przedmiotowej uchwale - § 14 w sposób ogólny określają zasady uzbrojenia terenu bez określenia parametrów.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż faktycznie zgodnie ze studium obszar objęty planem położony w ,, obszarze rolniczej funkcji produkcyjnej ‘’. Jednakże zakres ten odnosi się do ogólnego kierunku rozwoju terenu całej gminy [...]. Jest to kierunek, a nie obowiązek wprowadzenia możliwości hodowli zwierzęcej na wszystkich terenach przeznaczonych jako obszar rolniczej funkcji produkcyjnej na terenie całej gminy. Gmina przewiduje usankcjonowanie terenu objętego planem jako obszaru rolniczej funkcji produkcyjnej, zgodnie z ustaleniami studium, jednakże wyklucza hodowlę zwierzęcą w tym obszarze( poza istniejącą), co nie stanowi naruszenia ustaleń studium. Funkcja podstawowa ustalona w studium jest możliwa do realizacji na terenach objętych planem, poprzez uprawy roślin, warzyw i owoców oraz wypasu bydła. Funkcje kubaturowe mogą być realizowane na terenach sąsiednich.

Wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków inwentarskich w celu rozwoju funkcji produkcji roślinnej, co na tym terenie jest wskazane i zgodne z ustaleniami studium. Zgodnie z definicją zabudowy zagrodowej przez tą zabudowę należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych. Należy zwrócić uwagę na zapis ,,lub’’. Plan dopuszcza budynki gospodarcze, co czyni zarzut w tym zakresie bezpodstawnym.

Na terenie RM wprowadzono jako przeznaczenie dopuszczalne – zabudowę usługową, która stanowi uzupełnienie funkcji rolniczej i jest związana z tą funkcją. Rolnik produkując towary – warzywa, owoce ma prawo ich zbytu, także na własnym terenie – w sklepie lub w innej formie handlu. Miejscowy plan dopuszcza usługi w szerokim zakresie ze względu na dynamicznie zmieniający się rynek usług związany z produkcją rolną. Funkcja usług jest tylko uzupełnieniem funkcji podstawowej.

Co do innych zarzutów organ odwołał się do wyjaśnień w z pisma wójta gminy [...] z 23 października 2019 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.)

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnianie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów( por. wyrok NSA z 11 września 2008 roku, II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje każde naruszenie prawa. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że jest on aktem prawa miejscowego, który ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją RP oraz przepisami prawa materialnego. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej( art. 3 ust.1 u.p.z.p.) nie ma charakteru absolutnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń planu.

W art. 15 ust.2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może pominąć żadnego z wymienionych w przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem ( Z. Niewiadomski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz str. 154, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 roku). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada jest zobligowana zawrzeć je w planie. Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust.2 wymaga ustosunkowania się do każdego z wymienionych w pkt 1 – 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja( por. LEX komentarz do art. 15, T. Bąkowski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust.1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.

Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić.

Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności.

Odnosząc się do zarzutów postawionych przedmiotowej uchwale przez skarżącego należy uznać je za zasadne. Zarzuty te odnoszą się do przyjętych rozwiązań, które zdaniem skarżącego pozostają w sprzeczności z zapisami obowiązującego studium i naruszają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, iż zakaz lokalizacji nowych budynków inwentarskich oraz budynków specjalistycznej produkcji rolniczej, specjalistycznego chowu i wylęgu drobiu lub specjalistycznej hodowli zwierząt na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową( RM) uniemożliwia realizację zabudowy podstawowej. Trafnie skarżący odwołuje się do definicji zabudowy zagrodowej - § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazując, iż przez tę zabudowę należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Taki zakaz uniemożliwia w strefie zabudowy zagrodowej wznoszenie budynków inwentarskich dla podmiotów, które chcą prowadzić produkcję hodowlaną. Budynek inwentarski należy do podstawowych elementów dla prowadzenia produkcji hodowlanej. Strefa zabudowy zagrodowej jest tym terenem gdzie lokowanie tego rodzaju obiektów, biorąc pod uwagę jej definicję winno być dopuszczalne. Nie można się zgodzić, iż istniałyby podstawy do wprowadzenia zakazu tego rodzaju zabudowy na tym terenie. Organ na tym terenie nie może zakazywać jakiejkolwiek produkcji zwierzęcej i tylko dopuszczać produkcję roślinną skoro zabudowa zagrodowa obejmuje również budowę budynków inwentarskich, a co za tym idzie prowadzenie produkcji zwierzęcej..

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż zakazując wznoszenia na tym terenie jakichkolwiek budynków inwentarskich zakazał jednocześnie wznoszenia budynków specjalistycznego chowu i wylęgu drobiu lub specjalistycznej hodowli zwierząt. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia z 9 października 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko( DZ.U z 2016 poz. 71 ze zm. dalej rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko) nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy do wprowadzania pewnych ograniczeń w planie, to jednak przepisy te mogą posłużyć organowi przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania ograniczania w ich użytkowaniu( art. 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. – wyroki NSA z 6 lutego 2015 roku, II OSK 2233/13, z 15 listopada 2007 roku, II OSK 916/07, wyroki WSA w Warszawie z 25 lutego 2016 roku, IV SA/Wa 3421/15, z 9 grudnia 2016 roku, IV SA/Wa 2446/16). Powołane wyżej rozporządzenie wprowadzało trzy wielkości dla chowu lub hodowli zwierząt na potrzeby opracowywania raportu oddziaływania na środowisko tj - 210 DJP( § 2 ust.1 pkt 51), 60 DJP( § 3 ust.1 pkt 102), 40 DJP( § 3 ust.1 pkt 103).

W ocenie prawodawcy obojętne dla oceny oddziaływania na środowisko jest chów lub hodowla zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 DJP. W nawiązaniu odziaływania środowiskowego sam organ w § 3. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały pod pojęciem uciążliwości definiował zjawiska fizyczne lub stany powodujące przekroczenie standardów ochrony środowiska określonych w przepisach odrębnych.

Należy zauważyć, iż chów lub hodowla w dużej ilości zwierząt bardziej należy zaliczyć do produkcji przemysłowej niż produkcji hodowlanej zwierząt dokonywanej w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Kwestie na przykład uciążliwości odorowych, które nie są uregulowane prawnie stanowią duży problem dla mieszkańców zamieszkujących na tych terenach. Próby wydzielania odrębnych stref dla przemysłowego chowu i hodowli zwierząt na danym terenie miałyby swoje uzasadnienie jeżeli zostałyby w sposób pełny wykazane negatywne oddziaływanie na środowisko, w tym jakość życia ludzi tam zamieszkujących.

Całkowite eliminowanie możliwości zabudowy tego rodzaju obiektami, bez względu na ich wielkość z uwagi na normy środowiskowe nie znajduje podstaw prawnych. Wkracza w istotę prawa własności( art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej( art. 22 Konstytucji RP).

Konsekwencją zakazu budowy nowych obiektów inwentarskich na terenach zabudowy zagrodowej jest brak wyznaczenia parametrów dla tego rodzaju zabudowy. Jeśli uznamy, iż zakaz wznoszenia nowych obiektów inwentarskich na terenach zabudowy zagrodowej został ustanowiony z naruszeniem prawa, to brak wyznaczenia parametrów budowlanych dla tego rodzaju zabudowy również stanowi naruszenie prawa.

Ograniczenia w zakresie wznoszenia nowych obiektów inwentarskich na terenach zabudowy zagrodowej stanowi też niezgodność z zapisami studium gdzie określono, iż podstawowy kierunek rozwoju gminy to dążenie do wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa obejmującego między innymi – powiększenie bazy surowcowej rolnictwa( uprawa papryki, owoców i krzewów jagodowych, zbóż, w zakresie produkcji roślinnej oraz produkcja wysokiej jakości mleka, hodowla bydła, trzody chlewnej i drobiu w zakresie produkcji zwierzęcej. Tak więc zakaz budowy nowych obiektów inwentarskich na terenach RM pozostaje w sprzeczności z założeniami kierunkowymi studium, który wskazuje na rozwój w zakresie miedzy innymi produkcji zwierzęcej.

Kolejnym naruszeniem jest ustalenie w § 15.1 pkt 2 i § 16.1 pkt 2 uchwały dopuszczenia dla terenów 1 RM oraz 1 RU i 2 RU jako przeznaczenie dopuszczalne zabudowy usługowej, a przez usługi należy rozumieć prowadzenie działalności usługowej oraz handlu o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m²( § 5.1 pkt 5 uchwały).

Tak więc na danym terenie - 1 RM i 1RU i 2 RU możliwa jest zabudowa podstawowa i uzupełniająca, a która jest podstawowa decyduje, który rodzaj zabudowy ,, dominuje ‘’ tj. zajmuje 51% powierzchni użytkowej budynków zlokalizowanych na działce. Przeznaczenie danego terenu pod określony rodzaj zabudowy winien być jasno sprecyzowany, w tym poprzez odpowiednie oznaczenie kolorystyczne i literowe. W tym przypadku jaki rodzaj zabudowy na danej jednostce ewidencyjnej będzie możliwy do realizacji zdecydują inne organy, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Uregulowania z § 15.1 pkt 4 i § 16.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzają nierówność wobec prawa podmiotów które wybudowały budynki inwentarskie przed uchwaleniem planu. Jeżeli obecnie budynki inwentarskie znajdują się na terenie RM – zabudowy zagrodowej, to istnieje możliwość ich rozbudowy oraz nadbudowy. Jeżeli budynki takie zostały wybudowane wcześniej na obecnych terenach 1 RU i 2 RU – tereny obsługi produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, to nie ma możliwości ich rozbudowy czy nadbudowy.

Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż na terenach RM – zabudowy zagrodowej jak i RU – terenach obsługi produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych, w tym handlowych do 2000 m² powierzchni sprzedaży, a brak możliwości lokalizacji jakiegokolwiek budynku inwentarskiego, co pozostaje w sprzeczności z charakterem zabudowy tych terenów.

Za trafny należy uznać również zarzut, iż sprzeczności między tekstową częścią miejscowego planu, gdzie w § 13 pkt 1 uchwały w zakresie szczegółowych warunków oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy ustalono, że ,,dla terenu zabudowy zagrodowej RM, terenów obsługi produkcji, gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU – ustala się zakaz zabudowy w odległości 12 m od linii lasu’’.

Natomiast zdefiniowana w § 5 ust.1 pkt 10 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy, rozumiana jako ,, linia wyznaczona na rysunku planu, określająca najbliższe możliwe położenie ściany budynku w stosunku do wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej tereny’’ Na rysunku planu biorąc pod uwagę linie zabudowy wynika możliwość lokalizowania budynków na terenach 1RM, 1RU, 2RU w bezpośrednim sąsiedztwie lasu oznaczonego 1ZL i 2ZL.

Sprzeczność części graficznej i tekstowej planu narusza wymogi § 8 ust.2 zd. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 271 ust.8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do terenów do sytuowania budynków zarówno od granicy lasów, jak i od terenu przeznaczonego w planie pod las. W związku z tym ograniczenie w tym zakresie winny być wskazane w części tekstowej oraz graficznej planu miejscowego. Braki w tym zakresie w przedmiotowej uchwale stanowią naruszenie wyżej powołanego przepisu rozporządzenia.

Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. obligatoryjnie w planie miejscowym winny być określone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjność takich ustaleń wynika również z dyspozycji art. 4 ust.1 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia.

W zaskarżonej uchwale nie określono w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury oraz bez parametrów o których mowa w § 4 pkt 9 lit.a) rozporządzenia( por. wyrok NSA z 25 czerwca 2015 roku, syg. akt II OSK 1328/15).

W § 5 ust.1 pkt 12 uchwały zdefiniowano pojęcia wskaźnika powierzchni zabudowy - ,, wartość procentowa w stosunku do sumy powierzchni wyznaczone przez rzuty pionowe zewnętrznych krawędzi wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej w stanie wykończonym bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów oraz części podziemnych budynków niewystających ponad poziom terenu, do całkowitej powierzchni działki budowalnej’’.

W § 16 ust.1 pkt 14 uchwały określono powierzchnię zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego określoną na maksymalnym poziomie 100 m². Pozostaje to w sprzeczności z § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż część działki oznaczonej nr [...] – o pow. 0,15 ha zapisana jako las został przeznaczony na grunt rolny bez zgody, czym naruszono art. 7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych(DZ.U z 2017 roku, poz. 1161). Jedną z zasad sporządzania planu miejscowego zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 3 u.p.z.p. jest uwzględnianie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania gruntami rolnymi i leśnymi. Przepis art. 15 ust.1 u.p.z.p. zobowiązuje do sporządzenia planu zgodnie z przepisami odrębnymi.

Jako trafne zarzuty należy uznać to, iż w § 7 ust.1 pkt 1 i 2 uchwały zostały zawarte ustalenia nie zawierające żadnej normy prawnej( w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się – budynki( także detal architektoniczny oraz zieleń) przez zastosowanie odpowiedniej skali, formy architektonicznej, materiałów użytych do wykończenia elewacji i kolorystyki powinny być harmonie wpisane w otaczający krajobraz w nawiązaniu do miejscowych uwarunkowań, oświetlenie budynków, zagospodarowanie terenu, formę zieleni urządzonej należy realizować w oparciu o spójny projekt architektoniczny).

Zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia, standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów są: nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu.

W zaskarżonej uchwale w § 7 ust.1 pkt 1 i 2 zawarto ustalenia nie zawierające żadnej normy prawnej – ,, ......odpowiedniej skali, formy architektonicznej, materiałów użytych do wykończenia elewacji i kolorystyki powinny być harmonijnie wpisane w otaczający krajobraz w nawiązaniu do miejscowych uwarunkowań ‘’, ,, formę zieleni urządzonej należy realizować w oparciu o spójny projekt architektoniczny ‘’. W związku należy podzielić zarzuty skargi w tym zakresie, iż użyto norm niedookreślonych, które nie wyrażają żadnych nakazów, zakazów, dopuszczeni, ograniczeń lecz odwołują się do bliżej nieokreślonej skali, formy, kolorystyki, harmonijnego wpisania się w otaczający krajobraz, w nawiązaniu do bliżej niesprecyzowanych miejscowych uwarunkowań.

Zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części.

Zakres naruszeń dotyczący istotnych jego zapisów dezintegrował by odczyt całości planu miejscowego i dlatego stwierdzono nieważność uchwały w całości.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 147 ust.1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p. orzeczono jak na wstępie.