Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1084/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 112 (sto dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił jednorazowa opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr KW [...], położoną w obrębie [...] w [...] na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zobowiązał R. K. do dokonania wpłaty tej opłaty jednorazowo w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sieć kanalizacyjna przy ul. [...] w [...] została wybudowana ze środków miasta. Dla przedmiotowej nieruchomości stworzono warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej z dniem 25 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji zdaniem organu istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ I instancji ustalił jednorazową opłatę bowiem strona nie wnosiła o rozłożenie na raty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. podnosząc, że decyzja została wydana po upływie 3 letniego terminu od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a ponadto nie został on poinformowany o możliwości rozłożenia opłaty na raty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą przywołało treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulującymi kwestie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i stwierdziło, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 tej ustawy jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2013 r., a wiec przed upływem 3 letniego terminu od dnia stworzenia warunków do połączenia nieruchomości stanowiącej własność R. K. do sieci kanalizacyjnej. Ponadto skarżący pismem z dnia 18 września 2015 r. został zawiadomiony o możliwości rozłożenia opłaty na raty.

Kolegium wskazało również, że opłata adiacencka została wyliczona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 20 marca 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – A. K.. Operat sporządzono podejściem porównawczym i ustalono, że wartość rynkowa nieruchomości przed wykonaniem urządzeń infrastruktury technicznej-sieci kanalizacyjnej wynosiła [...] zł, a po ich wykonaniu [...] zł, a wiec różnica wyniosła [...] zł.

Kolegium wskazało, że opłata adiacencka została ustalona zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie stawki procentowej ustalonej w uchwale Rady Miasta [...], tj. 30% różnicy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony poprawnie, zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca wskazał i uzasadnił przyjętą metodę wyceny, a operat stanowi logiczną całość bez błędów, pomyłek i braków.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K. podnosząc, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] w przypadku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków opłata adiacencka nie będzie naliczana. Wskazał, że przystąpił do podłączenia swojej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Do pisma z dnia 31 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] załączył umowę z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawartą przez R. K. na odprowadzanie ścieków sanitarnych z przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów, które obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych aktów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej.

Z uwagi na charakter nałożonej opłaty adiacenckiej w pierwszej kolejności należy wskazać, iż opłata ta jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających jednocześnie wartość samej nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). I dalej - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Podkreślić należy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy), określająca wartość nieruchomości, ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako k.p.a.), jak każdy dowód, podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, publikowany: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie jednak ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a przede wszystkim wykazania, że w konkretnym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z brzmienia przywołanych wyżej norm prawnych zasadniczą przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest uprzednie stworzenie właścicielom nieruchomości warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (art 145 ust. 1 u.g.n.). Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustęp 2 art. 148b u.g.n. przewiduje, że właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty.

W aktach sprawy niniejszej brak jest jakiegokolwiek dowodu, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i w jakiej dacie to nastąpiło. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający w niniejszej sprawie operat szacunkowy jako źródło danych merytorycznych wskazuje wprawdzie na zawiadomienie z dnia 25 kwietnia 2013 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania rurociągów, przewodów, linii i sieci, a Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 18 września 2015 r. skierowanym do R. K. informuje, że sieć kanalizacyjna w ulicy [...] została przyjęta do użytkowania w dniu 25 kwietnia 2013 r. Powyższe nie świadczy jednak o tym, że we wskazanej dacie zaistniała możliwość podłączenia wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej do nieruchomości skarżącego.

Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139).

W szczególności zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z powyższego wynika zatem, iż w niniejszej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10 oraz z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). A ponieważ żaden z dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego nie wyjaśnia, czy zostały stworzone warunki do podłączenia sieci kanalizacji sanitarnej do nieruchomości skarżącego w powyższym rozumieniu, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Pojęcie "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury" może nastąpić w różnym terminie. W przypadku budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, to zaś następuje wraz z odbiorem końcowym robót i przekazaniem do użytkowania. Dokonanie oceny stworzonych warunków podłączenia do sieci na podstawie właściwych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.) wymaga uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Dopiero poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę do oceny, czy w świetle odrębnych przepisów zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do sieci. Przepis art. 148b ust. 2 u.g.n. nie wyłącza obowiązków organu administracji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 258/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 273/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując, organy obu instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, czy nieruchomość skarżącego ma stworzone warunki do podłączenia jej do sieci kanalizacji sanitarnej i w jakiej dacie to nastąpiło. W pełni uzasadnione jest wobec tego stwierdzenie, iż organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie takiej opłaty, a uzasadnienia ich decyzji nie rozwiewają wątpliwości w tym przedmiocie. W następstwie stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą ustalić i należycie udokumentować, czy - a jeśli tak - to kiedy wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej oddana została do użytkowania w przytoczonym rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Poczynienie ustaleń w tym zakresie stanowić będzie następnie podstawę do oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.