Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 721/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2 , art 152
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. i A. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda, postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Starosty [...] z 27 maja 2020 r., znak: [...], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji własnej z 15 września 2017 r., nr [...] r., znak: [...], udzielającej inwestorowi: A. B. i A. B., pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, c.o.,) z odcinkami instalacji wewnętrznych na zewnątrz budynków (prąd, gaz), dojściem i dojazdem na działce nr [...], [...], wraz z zjazdem w pasie drogi gminnej publicznej (dz. nr [...], [...], [...]) w miejscowości [...], gmina Z." – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 15 września 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna 10 października 2017 r. K. S. (właściciel nieruchomości działki nr [...] graniczącej z działką inwestycyjną nr [...], któremu na podstawie ustanowionej służebności przysługuje prawo przejazdu po działce nr [...]; niebędący stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), wniósł do Wojewody pismo z dnia 20 listopada 2017 r., zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia 15-ego września 2017 roku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i ewentualny wniosek o wznowienie postępowania". Wojewoda rozpatrzył wniosek K. S. w zakresie odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 15 września 2017 r., znak: [...] (stwierdzając niedopuszczalność odwołania – postanowienie z dnia 9 stycznia 2017 r., znak: [...]), oraz w zawiadomieniu z dnia 9 stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w zakresie wniosku o wznowienie postępowania, powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, tj. Starosty [...]. Starosta [...], po ustaleniu, że wnioskodawca dochował terminu do złożenia wniosku, odmówił postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. wznowienia postępowania. Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia zażalenia K. S., postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z wniosku K. S. nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawcy do przyznania mu praw strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 września 2017 r., który uprawniałby organ I instancji do odmowy wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Prawidłowość zaprezentowanego przez Wojewodę stanowiska została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1044/18 (którym oddalono skargę inwestora na ww. postanowienie organu odwoławczego). Postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., znak: [...], Starosta [...] wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia 5 września 2017 r., znak: [...] W dniu 23 lipca 2018 r. K. S. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2017 r., znak: [...] Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Na postanowienie to zażalenie wniósł K. S.. W zażaleniu wskazano, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla K.-K. w K. Wydział I Cywilny z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt: [...] zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. Wydział II Cywilny – Odwoławczy z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. [...], na inwestorze spoczywa obowiązek przywrócenia drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej własność K. S. i nie naruszania jej w przyszłości, co stoi w sprzeczności z możliwością dalszej realizacji projektu zgodnie z decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2017 r. nr [...] Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia zażalenia K. S., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy – wyjaśniając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym przez organ I stopnia postępowaniu wznowieniowym, gdyż Starosta [...] wznowił postępowanie w oparciu o nieprawidłową przesłankę tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zamiast wznowić postępowanie na wniosek K. S., czyli w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r., znak: [...], Starosta [...] sprostował postanowienie o wznowieniu postępowania w zakresie podstawy prawnej, i tak jako podstawę prawną wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Starosta [...], decyzją nr [...], z dnia 13 maja 2019 r., znak: [...], kończącą prowadzone przez niego postępowanie wznowieniowe stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia 15 września 2017 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej i z tego powodu nie uchylił decyzji ww. Starosty [...] z dnia 15 września 2017 r. Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., decyzją z 11 marca 2020 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 13 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że projekt budowalny, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2017 r. wymaga korekty w zakresie możliwości wykonywania ustanowionej na rzecz właściciela działki nr [...] służebności przejścia, przejazdu i przegonu po działce nr [...]. Wyjaśniono również, że takie zmiany projektu budowlanego mogą zostać przeprowadzone w ramach wznowionego postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Wojewody przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 436/20, oddalił sprzeciw A. B. i A. B. od decyzji Wojewody z dnia 11 marca 2019 r.

Wnioskiem z dnia 13 maja 2020 r. K. S. ponownie wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Na skutek tego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał w szczególności, że: "Dokonując wstępnej analizy akt sprawy uwzględniono w szczególności obowiązujące obecnie przepisy art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane. W świetle powyższych przepisów stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wstępna analiza posiadanego materiału dowodowego nie pozwala nabrać przez organ orzekający jednoznacznego przekonania o prawdopodobieństwie uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę zlokalizowanego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina Z., ze względu na brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu, a to właśnie ewentualne prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest jednym z koniecznych warunków orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwolenie na budowę".

Na skutek zażalenia K. S. na postanowienie Starosty [...] z dnia 27 maja 2020 r. Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 30 marca 2021 r. którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wskazał w szczególności, że w toku postępowania zażaleniowego stwierdzono zmianę stanu prawnego nieruchomości objętych ww. inwestycją (podział nieruchomości i ich sprzedaż) – teren objęty inwestycją obecnie obejmuje działki o numerach [...], [...], [...]. W związku z powyższym, korespondencję w sprawie kierowano do osób, których przymiot stron został zweryfikowany w oparciu o informacje zawarte w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości oraz z informacji dostępnych w bazie ZSIN. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono też, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie trzech budynków jednorodzinnych wolnostojących nie została skutecznie zgłoszona do użytkowania ani nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynków przed zakończeniem wszystkich robót (pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2020 r. i z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...]).

Dalej Wojewoda zauważył, że w decyzji z dnia 11 marca 2020 r., znak: [...], szczegółowo opisano przebieg postępowania oraz dokonano analizy projektu budowlanego w kontekście warunków terenowych oraz prawa rzeczowego tj. służebności przejazdu po terenie inwestycji na rzecz K. S.. Przytoczywszy te ustalenia, Wojewoda wskazał, że rozwiązania projektowe przedstawione w projekcie budowlanym i opisane szczegółowo we wspomnianej decyzji Wojewody z dnia 11 marca 2020 r. uniemożliwiają wykonywanie przez uprawnionego organicznego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu, przechodu i przegonu – w wyniku niwelacji terenu, na granicy działki nr [...] i [...] powstał uskok – pierwotnie naturalne ukształtowanie terenu umożliwiało wykonywanie służebności. Z rysunków załączonych do projektu budowlanego wynika, że projektowana droga dojazdowa do działki nr [...] została znacznie obniżona: – początek zaprojektowano 1,11 m poniżej terenu istniejącego, co niewątpliwie ułatwi wjazd na działkę nr [...], – koniec zaprojektowano 2,09 m poniżej terenu istniejącego co oznacza, że na granicy działki [...] z działką [...] powstanie uskok o wysokości 2,09 m, który w oczywisty sposób uniemożliwi zarówno dojazd do terenu działki odwołującego, jak również dojście i przegon, do których jest uprawniony właściciel działki nr [...] – K. S..

Kontynuując argumentację Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczący braku udziału strony w postępowaniu. Niewątpliwie K. S. winien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z września 2017 r. Ponadto oczywistym jest, że realizacja objętej pozwoleniem na budowę inwestycji skutkuje uniemożliwieniem wykonywanie przez uprawnionego organicznego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu, przechodu i przegonu, gdyż w wyniku przewidzianej w projekcie budowlanym niwelacji terenu na granicy działki nr [...] i [...] powstał uskok o wysokości około 2 m. Przedmiotowa sprawa wznowieniowa toczy się od 2017 r. W tym okresie czasu Starosta [...] wznowił postępowanie, uznał pana K. S. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poddał analizie zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa i orzekł merytorycznie o braku podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozstrzygnięcie z dnia 13 maja 2019 r.). W związku z powyższym niezrozumiały jest dla Wojewody wywód, że wstępna analiza posiadanego materiału dowodowego nie pozwala nabrać przez organ orzekający jednoznacznego przekonania o prawdopodobieństwie uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody wstępna analiza materiału dowodowego zakończyła się co najmniej przed wydaniem przez Starostę K. decyzji z dnia 13 maja 2019 r. Niemniej jednak, brak dokonania przez organ I instancji jakichkolwiek własnych ustaleń i wyjaśnień co do zasadności wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (w sytuacji, gdy Starosta [...] dysponował pełnym materiałem dowodowym, w tym orzeczeniem organu odwoławczego z dnia 11 marca 2020 r.) prowadzi do konkluzji, że organ I instancji zignorował wytyczne oraz wyjaśnienia zawarte w decyzji Wojewody z dnia 11 marca 2020 r.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy i postępowania wyjaśniającego w zakresie opisanym w decyzji z dnia 11 marca 2020 r. oraz nie uwzględnił także aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wydane w maju 2020 r. i nie zostało wysłane do osób, które w tej dacie były właścicielami działek nr [...] i [...], a z akt sprawy nie wynika, aby działały one w tej dacie przez pełnomocnika. Zatem, w tym stanie prawnym i faktycznym, orzeczenie przez organ w postępowaniu drugoinstancyjnym o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiłoby naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., jak również art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) z uwagi na wyżej opisaną zmianę kręgu stron postępowania, które mają prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu zarówno przed pierwszą, jak i drugą instancją.

Pismem z dnia 20 maja 2021 r. A. B. i A. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 30 marca 2021 r. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana, a organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie o braku wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynków zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie ma możliwości wstrzymania wykonania decyzji; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak ustalenia, że organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie o braku wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynków oraz oparcie się w tym zakresie o informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., która była nieaktualna na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, co prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków; powołali się w szczególności na zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 2 marca 2021 r., znak [...], oraz zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 29 marca 2021 r., znak [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że co do kwestii ewentualnego przystąpienia do użytkowania budynków opierał się na pismach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 listopada 2020 r. i z dnia 1 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 152 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§2).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Wystarczające jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej" (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., II SA/Rz 1297/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1165/19, CBOSA).

"Wydając postanowienie o wstrzymaniu organ ma szczególny obowiązek podania motywów skorzystania z przysługującej mu kompetencji, pomijając już fakt, że wynika to z literalnej wykładni art. 124 § 2 k.p.a. Taki sam obowiązek będzie miał organ odmawiając wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji" (R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 181-182).

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie stwierdził, że Starosta [...], jako organ I instancji, nie rozpoznał wyczerpująco kwestii wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy wznowienie postępowania, a uzasadnienie postanowienia Starosty [...] nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, co więcej, ma w istocie bardzo ogólny i blankietowy charakter. Wojewoda nie tylko trafnie zidentyfikował taki stan rzeczy, ale także – w nawiązaniu do własnej decyzji z dnia 11 marca 2020 r. – wskazał relewantne okoliczności faktyczne, które mogą mieć znaczenie nie tylko z punktu widzenia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowione, ale także z punktu widzenia rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Wojewoda wyjaśnił też przyczyny, dla których nie mógł orzec merytorycznie – w tym kontekście istotny jest nie tylko brak należytego rozpoznania przez organ I instancji "istoty" sprawy (sprawy rozumianej jako kwestia wstrzymania wykonania decyzji), ale także zweryfikowanie kręgu stron postępowania i konstatacja, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie brały udziału wszystkie uprawnione podmioty. W tych okolicznościach ziściły się przesłanki opisane w stosowanym odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 2 k.p.a. (postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Rozstrzygnięcie kasacyjne jawi się też jako zasadne w świetle zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu, Wojewodzie nie można też zarzucić naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ II instancji zgodnie z tą zasadą dążył do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych – w tym także, co warto podkreślić, kwestii ewentualnego przystąpienia do użytkowania budynków. W tym zakresie organ II instancji pozyskał informacje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 listopada 2020 r. i z dnia 1 marca 2021 r. – i na ich podstawie poczynił ustalenia faktyczne. W tym działaniu nie można dopatrzyć się żadnej nieprawidłowości ani naruszenia prawa procesowego (drugie zaświadczenie, powołane przez skarżących, jest datowane na dzień przed wydaniem zaskarżonego postanowienia).

Mając na uwadze powyższe, eksponowane w skardze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania budynków oraz o wydaniu przez organ nadzoru budowlanego stosownych zaświadczeń – można by rozważać jedynie w kategoriach przyczyny wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania orzeczenia, nieznane organowi, który wydał orzeczenie) – przy czym w niniejszej sprawie byłaby to przyczyna "niezawiniona" przez organ (niebędąca wynikiem naruszania prawa).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa" dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przepisie tym ustawodawca zastrzega, że przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego – aby mogły być brane pod uwagę przez sąd – muszą jednocześnie spełniać dodatkowy niejako warunek, a mianowicie muszą stanowić przypadek "naruszenia prawa". Jest rzeczą znamienną, że w najnowszym orzecznictwie akcentuje się ten warunek właśnie w odniesieniu do "nowych okoliczności i dowodów" (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i – analogicznie – art. 240 § 1 pkt 5 ordynacji podatkowej). "Ujawnienie nowych nieznanych organowi (...) dowodów może być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy jest to wynikiem naruszenia prawa przez organy podatkowe. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się bowiem w tym przepisie sformułowaniem »naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego«. Przyjąć należy, że gdyby ustawodawca uznał, że zaistnienie każdej z podstaw wznowienia i w każdym przypadku jest tożsame z naruszeniem prawa, to działając racjonalnie nie powinien tego zastrzegać poprzez kryterium »naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia«. Powinien wówczas zastosować sformułowanie podobne, jak uczynił to w przypadku konieczności stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wyraźnie zaznaczono w tym przepisie, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Bezpośrednio odniesiono się zatem do »przyczyn« nieważności. Innymi słowy, jeżeli wystąpi jakakolwiek przesłanka nieważności decyzji lub postanowienia, sąd administracyjny ma obowiązek stwierdzić ich nieważność. W tym przypadku brak jest powiązania takiego sposobu rozstrzygnięcia z »naruszeniem prawa« przez organ administracyjny. Gdyby zatem ustawodawca uznał, że również i w przypadku wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawy do wznowienia postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji, powinien zastosować podobną konstrukcję. Należałoby w takiej sytuacji użyć np. sformułowania »w przypadku wystąpienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania« i powiązać takie sformułowanie z koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia. W konsekwencji, skoro źródłem podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest naruszenie prawa przez organ (...), to niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ" (wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III FSK 2856/21, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W niniejszej sprawie nie ma ku temu podstaw.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał zatem, że podnoszone przez skarżących twierdzenia o nowych (nieznanych organowi) faktach i dowodach nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi – tym bardziej, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter kasacyjny, a zatem wspomniane twierdzenia będą mogły być zweryfikowane i ocenione w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.