Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1227/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2185/14 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z dnia 224 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej "Prawo budowlane z 1974 r.") – w odniesieniu do budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. O.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku parterowego.

Po rozpatrzeniu wniosku H. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/11, oddalił skargę H. K. na decyzję GINB z dnia [...] maja 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia [...] marca 2011 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1702/13, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził wydanie decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu wniosku H. K., reprezentowanego przez r. pr. M. C., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję.

Po przeprowadzeniu [...] kwietnia 2014 r. przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozprawy administracyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do właściwego zawiadomienia poprzez pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania. W ocenie organu fakt braku doręczenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. spowodował, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, co stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie organ wskazał, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, tj. decyzja GINB z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że obiekt został zrealizowany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę, zatem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miał zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Biorąc pod uwagę zgodność niniejszej inwestycji z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2014 r. "na terenie obejmującym nieruchomość nr [...], położoną w G. przy ul. O., obecnie obowiązuje (t.j. od dnia 24 marca 2008 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka, uchwalony uchwalą Nr XIII/311/07 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2008 r. Nr 14, poz. 354). Zgodnie z zapisem tego planu omawiana działka wchodzi w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 02 UT - usługi turystyki. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie ochrony klifu, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli. W strefie ochrony klifu dopuszcza się adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB podkreślił, że wznowienie postępowania nastąpiło jedynie na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Co do pozostałych zarzutów wskazał, że co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka, uchwalony uchwałą nr XI1I/311/07 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 października 2007 r., dopuszcza w strefie ochrony klifu "adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy", jednakże, w ocenie organu, ten zapis może dotyczyć jedynie obiektów, które zostały wybudowane legalnie, a nie obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. K., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że niesłusznie uznano, iż obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, a zatem niemożliwa jest jego legalizacja, podczas gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym, jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś fakt położenia obiektu w strefie ochrony klifu nie wyklucza dopuszczalności istnienia na tym terenie zabudowy wzniesionej przed wejściem w życie planu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, takich jak art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 2, § 8 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 2 Karty terenu nr 01 i 02 uchwały nr XIII/311/07 Rady Miasta Gdyni z 24 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka wraz z jej częścią graficzną.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1702/13. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd stwierdził, że GINB prawidłowo uznał, że jego decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z okoliczności sprawy bezspornie zdaniem Sądu wynika, że ww. obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z wykładni powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że dla inwestycji w postaci wzniesienia obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, jednak decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtowały się dwa odmienne poglądy na temat tego, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym" – w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ostatecznie kwestia została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (Lex nr 1404021), w której wyrażono pogląd, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego aktualnie obowiązującego są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Sąd I instancji podkreślił, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, znajduje się w strefie ochronnej klifu, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli. Z zapisów planu wynika, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza się adaptację oraz przebudowę istniejącej zabudowy bez prawa jej rozbudowy lub nadbudowy. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów, że możliwość adaptacji oraz przebudowy (bez prawa rozbudowy lub nadbudowy) może dotyczyć wyłącznie obiektów wzniesionych legalnie. Zatem nie może dotyczyć ww. obiektu, który został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby, w ocenie Sądu, do niedopuszczalnej sytuacji, w której by usankcjonowano możliwość legalnej adaptacji i przebudowy w odniesieniu do obiektu wzniesionego nielegalnie. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, że istnieje możliwość dokonania adaptacji lub przebudowy w odniesieniu do spornego obiektu, bo z przepisów prawa ani zapisów planu nie wynika, że taka możliwość dotyczy wyłącznie obiektów wzniesionych legalnie. W sensie administracyjnym budynek skarżącego nie istniał, nie mogły więc do niego odnosić się zapisy miejscowego planu. Zgodnie z zapisami miejscowego planu z 1962 r. będącego ogólnym planem perspektywicznym zagospodarowania przestrzennego GD teren, na którym usytuowana jest zdecydowana część ww. nieruchomości przeznaczony był pod "zieleń izolacyjną i ochronną", niewielki fragment od strony zachodniej, stanowiący drogę dojazdową, przeznaczony był pod "cmentarze". Z kolei z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gdynia z dnia 4 lutego 1988 r., zmienionego uchwałą nr LVII/497/93 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 kwietnia 1993 r. oraz uchwałą nr V/94/94 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994 r. wynika, że ww. nieruchomość wchodziła w skład terenów upraw polowych z dopuszczeniem ogrodnictw – oznaczenie w planie symbolem [...]. Sąd I instancji stwierdził, iż z powyższego wynika, że wskazana działka zarówno w dacie orzekania przez organ, jak i od daty budowy nie była przeznaczona pod zabudowę, w rezultacie brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja w odniesieniu do działki nr [...] nie została wydana. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej z dnia 21 marca 1991 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 131) w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), stwierdził brak możliwości zlokalizowania budynku na działce nr [...] i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 1999 r., albowiem minimalna odległość linii zabudowy wobec spodziewanej aktywizacji klifu winna wynosić 50 m od jego górnej krawędzi, a dla klifów aktywnych ww. odległość jako bezpieczną uznaje się w granicach 100-150 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w tym uznanie, iż decyzja organu nie nosiła cech dowolności, zaś organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, a także podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz należycie uzasadnił wydaną decyzję;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd, w ocenie skarżącego, w ogóle nie rozpatrzył zarzutu skarżącego opisanego w pkt. 3 skargi tj. zarzuty naruszenia przez organ administracji publicznej art. 8 k.p.a.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 14, § 12 ust. 2 Karty terenu nr 01 i 02 uchwały nr XIII/311/07 Rady Miasta Gdyni z 24 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka wraz z jej częścią graficzną, poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową uchylenia decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu wobec stwierdzenia, że obiekt skarżącego został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę według planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 1962 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Gdańsku, Nr 2, poz. 14), jak również według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka, uchwalonego uchwałą nr XIII/311/07 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 22 lutego 2008 r. Nr 14, poz. 354), a tym samym niemożliwa jest jego legalizacja, gdy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez GINB przepisami o planowaniu przestrzennym jest wyznaczony pod tego rodzaju zabudowę, w szczególności zaś fakt położenia obiektu w strefie ochrony klifu nie wyklucza dopuszczalności istnienia zabudowy, wzniesionej przed wejściem w życie planu;

2. § 2 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 2 Karty terenu nr 01 i 02 uchwały nr XIII/311/07 Rady Miasta Gdyni z 24 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Oksywie w Gdyni, rejon ulic Dickmana i Osada Rybacka wraz z jej częścią graficzną poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, iż możliwość adaptacji oraz przebudowy (bez prawa rozbudowy oraz nadbudowy) w strefie ochrony klifów dotyczy wyłącznie obiektów wzniesionych legalnie, podczas gdy prawidłowa wykładnia postanowień planu prowadzi do wniosku, iż postanowienia te dotyczą wszystkich wybudowanych obiektów, również tych wybudowanych nielegalnie, tym samym możliwe jest dokonanie adaptacji lub przebudowy obiektu skarżącego celem dostosowania go do obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na uwadze treść zarzutów w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy obiekt budowlany wzniesiony samowolnie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który generalnie zakazując wznoszenia na tym terenie budynków i budowli, dopuszcza adaptację i rozbudowę obiektów budowlanych już istniejących.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, istniejąca zabudowa, o jakiej mowa w przedmiotowym miejscowym planie, to zabudowa wzniesiona legalnie. W najmniejszym stopniu nie zasługuje na akceptację stanowisko, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany powinien podlegać ochronie takiej samej, jak obiekt wybudowany legalnie. Nie było przy tym konieczne wyraźne zaznaczanie w planie miejscowym, że jego przepisy dotyczą wyłącznie legalnie wzniesionych obiektów budowlanych, gdyż jest oczywiste, że to, co jest nielegalne, nie podlega ochronie.

Zaskarżony kasacyjnie wyrok oraz ocenione przez niego jako prawidłowe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszają przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze kasacyjnej, a dokonana przez Sąd I instancji i organ administracyjny wykładnia tych przepisów jest w pełni prawidłowa. W ich świetle nie jest możliwa legalizacja obiektu wzniesionego niezgodnie z prawem.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są więc uzasadnione.

Nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie nosiła cech dowolności i to co istotne w sprawie wystarczająco wyjaśnił. Istotne jest bowiem to, że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie, a przepisy o planowaniu przestrzennym nie przeznaczają i nie przeznaczały terenu, na którym obiekt ten został zrealizowany, pod zabudowę. Sąd I instancji w sposób co prawda bardzo ogólny, ale odniósł się w istocie do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów. Nie potrzeba bowiem szczegółowej polemiki z twierdzeniem, że obywatel może oczekiwać od organu ochrony nielegalnie wzniesionego obiektu. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że to co jest nielegalne, nie podlega co do zasady ochronie. To, że w określonych sytuacjach samowolnie wzniesiony obiekt budowlany może być zalegalizowany w żadnym stopniu nie upoważnia do oczekiwania, że chociaż nie został zalegalizowany, może być chroniony. Ochrona prawna dotyczy tylko tego, co legalne, a nie tego, co prawo narusza.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.