Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 336/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 marca 2022 r. nr WI-IV.7843.3.4.2022.ESD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Z. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 marca 2022r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Słupskiego z 18 lutego 2022r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodu zimowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ustka, w obrębie ewidencyjnym Ustka, w gminie Miasto Ustka, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 31 stycznia 2022 r. do Starosty Słupskiego wpłynęło zgłoszenie obejmujące budowę ogrodu zimowego na działce nr [...] w miejscowości Ustka, w obrębie ewidencyjnym Ustka, w gminie Miasto Ustka. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta decyzją z 18 lutego 2022 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia planowanej inwestycji stając na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W opinii organu I instancji do objętej zgłoszeniem inwestycji nie odnosi się przepis art. 29 ust. 1 pkt 15b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351), który statuuje, że nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z treści przywołanego przepisu Prawa budowlanego wynika, że ogród zimowy podlegający zgłoszeniu powinien być przydomowym obiektem budowlanym, związanym z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na danej działce budowlanej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia ogród zimowy, lecz według literatury branżowej, m.in. leksykonu architektoniczno-budowlanego (wydawnictwo "Arkady" z 2008 r.) jest to przeszklony obiekt parterowy, budynek ogrodowy lub pomieszczenie przydomowe połączone z budynkiem głównym; budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami, głównie do przechowywania roślin. Tymczasem będący przedmiotem zgłoszenia cyt. "ogród zimowy" jest obiektem usytuowanym bezpośrednio przy istniejącym budynku usługowym. Wobec powyższego nie można dokonać zgłoszenia zamiaru budowy ogrodu zimowego, bowiem wskazany budynek do którego ma być dobudowany planowany obiekt jest budynkiem usługowym i nie spełnia wymogów zawartych w art.29 ust. 1 pkt 15b ustawy Prawo budowlane. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę będzie spełnienie wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Ustka i wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu, gdy zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Po dokonaniu analizy zarzutów wniesionego przez skarżącego odwołania Wojewoda Pomorski podzielił stanowisko organu I instancji.

Dostrzegł organ odwoławczy, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zaplanowanie ogrodu zimowego przy budynku hotelowym, nie zaś przy domu mieszkalnym. Skarżący wskazał, że budynek hotelowy również jest budynkiem mieszkalnym, a mianowicie budynkiem zamieszkania zbiorowego. Ponadto stwierdził, że "przydomowy" oznacza "przybudynkowy", co nie musi się odnosić jedynie do domu mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewoda przyznał słuszność argumentacji Starosty Słupskiego, że co prawda ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "przydomowy", jednak w ustawie prawo budowalne mamy też przymiotnik "przydomowy" użyty w odniesieniu do oczyszczalni ścieków. Na temat określenia "przydomowy" w odniesieniu do oczyszczalni ścieków wypowiadał się NSA w wyroku II OSK 1033/09: "Warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób." Zatem w ocenie Wojewody Pomorskiego oranżerie "nie przydomowe" wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - dotyczy to np. oranżerii w ogrodach botanicznych bądź przy budynkach innych niż domy mieszkalne - czyli jak w omawianej sprawie -przy budynku hotelowym.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Budowa ogrodu zimowego przy budynku innym niż dom mieszkalny, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

We wniesionej skardze jej autor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15b ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351) poprzez ich błędną interpretację (wykładnię) zakładającą, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy budynek, do którego ma być dobudowany obiekt w postaci przydomowego ogrodu zimowego nie spełnia kryterium z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15b Prawa budowlanego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Słupskiego z 18 lutego 2022 r., który wniósł nieuzasadniony sprzeciw do przedmiotowych robót budowlanych.

Zgodził się skarżący z organami, że przepisy prawa nie formułują definicji legalnej pojęcia "przydomowy", użytego w treści zacytowanego przepisu ustawy. Przepisy prawa nie określają więc wprost i jednoznacznie, jak to słowo rozumieć. Jego rozumienie jest zatem wynikiem prawidłowej wykładni, w tym funkcjonalnej, która była już dokonywana szerzej w orzecznictwie, aniżeli tylko w omówionym przez Wojewodę wyroku NSA.

Wskazał skarżący na wyrok w sprawie II SA/Wr 555/19 dotyczący hotelu, gdzie Sąd orzekający zwrócił uwagę, że jego zdaniem istotne były intencje ustawodawcy przy wprowadzaniu określenia «przydomowy» w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, które należy rozumieć jako «przybudynkowy», czyli towarzyszący innemu budynkowi, czy współistniejący z nim na tej samej działce, niezależnie od funkcji budynku."

Starosta Słupski, a potem Wojewoda Pomorski całkowicie więc pominęli bardziej szczegółowe i bardzo racjonalne wytyczne orzecznictwa w zakresie właściwej interpretacji omawianego przepisu, co wywołało doniosłe negatywne skutki po stronie skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że orzekające organy powinny znać praktykę orzeczniczą i unikać braku jednolitości rozstrzygnięć w podobnych sprawach, skutkującej niepewnością prawa i brakiem konsekwencji w praktyce jego stosowania, a także różnicowaniem pozycji obywateli w dokładnie takich samych sytuacjach.

Dodatkowo skarżący wskazał, że stosownie do przepisu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że "hotel" jest "budynkiem zamieszkania zbiorowego". Z kolei, według Słownika Językowego PWN, "dom" oznacza m.in. "budynek przeznaczony na mieszkania lub zakłady pracy". Definicja językowa pojęcia "dom" absolutnie nie zawęża używania tego wyrazu wyłącznie do budynków przeznaczonych do stałego indywidualnego pobytu ludzi. Z pewnością hotel jest budynkiem przeznaczonym do czasowego zamieszkiwania osób, a więc objętym przywołaną definicją językową.

Za prawidłowością zaprezentowanej przez skarżącego wykładni przemawiają też zasady prawa miejscowego. A mianowicie uchwała nr XL/365/2017 Rady Miasta Ustka z dnia 26.10.2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka p.n. "Centrum 3A" w § 3 pkt 5, definiując pojęcie "całorocznych ogrodów" odnosi je nie tylko do prywatnych domów mieszkalnych, ale ewidentnie także do budynków o funkcji rekreacyjnej, gastronomicznej i restauracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji sprzeciwu wobec zamiaru budowy obiektu budowlanego - ogrodu zimowego objętego zgłoszeniem skarżącego. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takie też rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skargi inwestora do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 Prawa budowlanego określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b przywoływanej ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6.

Przesłanka, która zaistniała w sprawie niniejszej ma miejsce w razie dokonania przez organ oceny, że realizacja budowy lub robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zwraca uwagę, że jak wynika z treści zgłoszenia inwestora planowany obiekt miałby posiadać powierzchnie 34,2 m2 i zostać dobudowany do istniejącego budynku hotelowego i jedna jego ściana szczytowa miałaby zostać posadowiona w ostrej granicy z działką drogową ul. [...] w Ustce.

Podziela Sąd ustalenia organów, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Po pierwsze z tego powodu, że omawianego ogrodu zimowego nie można definiować jako przydomowego. Budowa "przy domu" z samego znaczenia językowego winna być interpretowana jako dobudowanie do obiektu mieszkalnego, przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Jakakolwiek argumentacja skarżącego nie zdoła doprowadzić do wywiedzenia, że budynek hotelowy, aczkolwiek również przewidziany na pobyt ludzi tyle, że okresowy, winien zostać postrzegany jako dom. Charakter budowli określony przez ustawodawcę jako "przydomowy" wskazuje, że odnosi się on do obiektów znajdujących się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1206/19). Dostrzec także należy konsekwencję ustawodawcy wobec rozróżnienia pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem usługowym w postaci hotelu w wielu zapisach odnoszących się do choćby przepisów pożarowych czy kategoryzacji pod kątem wysokości kar. Pomija także skarżący okoliczność, że budynki hotelowe postrzegam są jako budynki usługowe, a nie jako mieszkalne tak w przepisach prawa budowlanego, jak i planowania przestrzennego.

W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wniesienie sprzeciwu znajduje swoje uzasadnienie w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem nie mieści się w definicji inwestycji zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na rzecz dokonania zgłoszenia. Ponadto także ze względu na usytuowanie planowanego obiektu względem granic działki i drogi publicznej konieczna jest weryfikacja spełnienia przepisów odnoszących się do sytuowania obiektów, które jest możliwe tylko w toku postępowania wywołanego wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie składu orzekającego nie zasługiwały na uwzględnienie zarówno zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Skarga podlegała więc oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.