Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 22/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt. 1, art. 4 ust. 2, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 listopada 2018 r., nr [...], którą: w punkcie pierwszym uchylono zaskarżoną decyzję w całości; w punkcie drugim uchylono decyzję Burmistrza, nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r. w części dotyczącej prawa K. M. do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. i odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.; w punkcie trzecim ustalono prawo K. M. do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 maja 2016 r. K. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, L. M.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] Burmistrz ustalił prawo strony do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wskazując, że dochód rodziny wnioskodawczyni w 2014 r. na jednego członka rodziny wyniósł 397,20 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego (800,00 zł).

Natomiast w dniu 10 lipca 2017 r. K. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, A. M., urodzonego w dniu 3 lipca 2017 r.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia 4 września 2017 r., nr [...] zmienił ww. decyzję własną, odmawiając przyznania K. M. świadczenia wychowawczego na okres 01 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na córkę L. M., w związku z podjęciem przez nią zatrudnienia we wrześniu 2015 r. Na skutek odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyło postępowanie, wskazując m.in. na niewłaściwy tryb prowadzenia postępowania. W sprawie bowiem powinien znaleźć zastosowanie art.145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia 21 grudnia 2017 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrz z dnia 22 marca 2018 r., nr [...], którą uchylił ponownie ww. decyzję własną i odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na L. M. na okres od 01 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Burmistrz rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z 2 sierpnia 2018r., nr [...], zmienił ww. decyzję własną, odmawiając K. M. przyznania świadczenia wychowawczego w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. na dziecko L. M. oraz przyznając to świadczenie okres od 01 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r.

K. M. w odwołaniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu sprawy. Podniosła, że organ pierwszej instancji po raz kolejny błędnie dokonał weryfikacji sytuacji finansowej rodziny skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 listopada 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...]w części dotyczącej prawa K. M. do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. i odmówiło prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., a także ustaliło prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. M. na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w niniejszym przypadku po roku 2014) dochód ustala się na podstawie dochodu powiększonego o kwotę dochodu osiągniętego w miesiącu następującym po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na dochód rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego 800,00 zł. Następnie dochód z tytułu zatrudnienia męża G. M. w wysokości 15.106,25 zł (2014 r.), co stanowi miesięczny dochód w wysokości 1.258,85 zł oraz dochód strony za październik 2015 r. z tytułu podjęcia zatrudnienia w wysokości 1.809,26 zł (razem 3.068,11 zł), co na jednego członka trzyosobowej wówczas rodziny stanowiło 1.022,70 zł. Natomiast w lipcu 2017 r. zmieniła się sytuacja rodzinna w związku z urodzeniem się syna A. M. Sytuacja dochodowa nie uległa jednak zmianie, wobec czego od 1 lipca 2017 r. zmienił się dochód na jednego członka rodziny i wyniósł 767,03 zł. Wobec powyższego stwierdzono, że w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, natomiast przysługiwało w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. Dochód zaś z prowadzonej działalności gospodarczej (wyrejestrowanej maju 2016 r.), należy uznać jako dochód utracony i nie uwzględniać przy ustalaniu prawa strony do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 1 ustawy).

Ponadto, wyjaśniono w poprzedniej decyzji wskazano organowi na fakt podjęcia zatrudnienia z dniem 1 września 2016 r. i nakazano zbadać, czy podjęcie z tym dniem zatrudnienie nie świadczy o utracie zatrudnienia poprzednio podjętego z dniem 1 września 2015 r. i tym samym czy zatrudnienia podjętego z dniem 1 września 2016r. nie należy uznać za jego uzyskanie. Jednak materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że strona zatrudniona jest w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. od dnia 1 września 2015 r. na czas nieokreślony, co oznacza, że umowa o pracę zawarta w tym dniu nie została rozwiązana, a umowa o pracę zawarta w dniu 1 września 2016r. stanowi umowę zmieniającą warunki pracy w zakresie wymiaru czasu pracy oraz związanego z tym wynagrodzenia. W tej sytuacji nie może być mowy o utracie i uzyskaniu dochodu w związku z utratą i uzyskaniem zatrudnienia (art. 2 pkt 19 i 20 ustawy). Brak jest pojęcia zmiany warunków zatrudnienia w zakresie wymiaru czasu pracy oraz wynagrodzenia jako przesłanki do uznania dochodu z tym związanego za utracony lub uzyskany.

Wyjaśniono również, że uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono merytorycznie, gdyż sentencja orzeczenia organu pierwszej instancji była nieprawidłowa (art.151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. M. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszenie art. 2 pkt 2, 19, 20, art. 7 ust. 1-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W uzasadnieniu wskazała, że faktem niezaprzeczalnym jest, że od dnia 1 września 2015 r. została zatrudniona w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. na stanowisku nauczyciela. Zawarta z pracodawcą umowa o pracę stanowiła jednakże umowę na czas określony od dnia 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r, a nie - jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze - umowę o pracę na czas nieokreślony.

Stosunek pracy nawiązany z Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych w P. od dnia 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. ustał w wyniku rozwiązania z pracodawcą umowy o pracę z upływem czasu, na który została ona zawarta. Potwierdzenie czego stanowi niewątpliwie świadectwo pracy, wydane przez Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. z dnia 31 sierpnia 2016 r. Zatem dochód z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. w okresie od 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. stał się dochodem utraconym w dacie 1 września 2016 r. Podjęcie w tej dacie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. w wymiarze 1/2 etatu stanowi, uzyskanie dochodu.

Wadliwe było więc przyjęcie przez organy obu instancji, że właściwym jest uznanie za uzyskany dochodu otrzymanego za miesiąc październik 2015 r., bez zastosowania kolejno utraty i uzyskania dochodu. Pominięcie w trakcie postępowania przez organy obu instancji faktu utraty i uzyskania dochodu mimo, że kolejne umowy o pracę zawarte zostały z tym samym pracodawcą, jak również przez błędną interpretację lub jej brak (przepisów ustawy kodeks pracy) w szczególności poprzez uznanie, że pierwsza z umów o pracę, zawarta na czas określony do dnia 31 sierpnia 2016 r., stanowiła umowę na czas nieokreślony i nie uległa rozwiązaniu, prowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego, jak i błędnego ustalenia sytuacji finansowej jej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie oraz dokonując ustaleń na jego poparcie (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest - wydana w ramach postępowania wznowieniowego - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2018 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr [...] w całości oraz uchylono decyzję Burmistrza z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] w części dotyczącej prawa K. M. (dalej jako - "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. i odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – L. M. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., a także ustalono prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – L. M. na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie.

Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm. zwana dalej - "ustawą").

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie.

Stosownie do art. 5 ust. 3, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800, 00 zł.

Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem przepisów art. 7 ust. 1-3a, które regulują przypadki utraty i uzyskania dochodu (art. 2 pkt 2). Poprzez odesłanie zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy, pojęcie dochodu należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do unormowania art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a),

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

(art. 3 pkt 1 lit. b),

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c).

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 19 maja 2016 r.

Zgodnie z przepisem przejściowym, art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ustawa weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r.). Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie lub uzyskaniu dochodu (które nie odnoszą się do powyższego roku kalendarzowego).

W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 7 ust. 1).

W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 2).

W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 3).

W powyższym przepisie ustawodawca zawarł szczegółowe unormowania związane z utratą dochodu i uzyskaniem dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku. Przy czym, co ważne, w każdym z tych przypadków ustawodawca posługuje się pojęciami utraty dochodu i uzyskania dochodu, które zostały przez niego zdefiniowane w przepisie art. 2 pkt 19) i pkt 20) ustawy.

Zgodnie z art. 2 pkt 20) lit. c ustawy, uzyskanie dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przepis art. 2 pkt 21) ustawy stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej;

Stosownie zaś do art. 2 pkt 19) lit. c ustawy, utrata dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...] Burmistrz przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - córkę L. w wysokości 500,00 zł na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.

Poza sporem było, że w dacie składnia wniosku w skład rodziny skarżącej wchodziły trzy osoby (wnioskodawczyni, jej mąż G. i córka L.), zaś dochód rodziny (2014) uprawniał do otrzymania świadczenia wychowawczego (wyliczony w tym roku kalendarzowym dochód w wysokości 397,20 zł przypadający na członka rodziny) nie przekraczał kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy. Bezsporne było, że w związku z urodzeniem w dniu 3 lipca 2017 r. syna A., skład rodziny skarżącej uległ zmianie. W dniu 10 lipca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko i w związku ze złożonymi dokumentami, organ I instancji powziął wiadomość, że w dniu 15 września 2015 r. skarżąca podjęła zatrudnienie w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. (o czym nie poinformowała organu, składając wniosek o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko).

Z unormowania ustawy wynika jednoznacznie, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w niniejszej sprawie na córkę L., urodzoną w dniu 21 czerwca 2014 r., jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego (dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800,00 zł). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do prawidłowości ustalenia wysokości dochodu rodziny w związku z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia w 2015 r. Przy czym, trzeba zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie - "Kolegium" lub "organ odwoławczy") orzekało już w tej sprawie dwukrotnie, zaś aktualnie poddana kontroli sądowej ww. decyzja Kolegium, jest już trzecim zapadłym w tej sprawie rozstrzygnięciem tego organu (treść zapadłych orzeczeń została przywołana powyżej).

Jest to, o tyle ważne, gdyż uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Kolegium w swojej decyzji z dnia 17 maja 2018 r. (nr [...]) wskazało jakich ustaleń powinien dokonać ten organ przy ponownym jej rozpoznaniu.

Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia, oprócz ustalenia wysokości dochodu netto uzyskanego przez skarżącą w październiku 2015 r., były ustalenia związane z faktem zawarcia przez skarżącą w dniu 31 sierpnia 2016 r. umowy o pracę, z tym samym pracodawcą, z którym zawarła wcześniej umowę o pracę na okres od 1 września 2015 r. Jak bowiem podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2018 r. - "w aktach sprawy brak jest dowodu, że umowa zawarta na okres od 1 września 2015 r. została rozwiązana, jednak zawarcie kolejnej umowy o pracę z dotychczasowym pracodawcą pozwala przypuszczać że poprzednia umowa o pracę uległa rozwiązaniu" (wskazało przy tym na regulację ustawy odnoszącą się do uzyskania i utraty dochodu).

Nie było w sprawie kwestionowane, że organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń.

W kontrolowanej decyzji Kolegium jednoznacznie podniosło, że wskazało organowi na fakt podjęcia przez stronę zatrudnienia z dniem 1 września 2016 r. i w związku z tym - "nakazało zbadać, czy podjęcie z tym dniem zatrudnienie nie świadczy o utracie zatrudnienia poprzednio podjętego z dniem 1 września 2015 r. i tym samym czy zatrudnienia podjętego z dniem 1 września 2016 r. nie należy uznać za uzyskanie zatrudnienia i czy nie należy w związku z tym uznać dochodu z tyt. zatrudnienia pierwszego za utracony oraz z tyt. zatrudnienia drugiego - za uzyskany. Materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na ustalenie powyższego".

Pomimo, nie wykonania powyższego zalecenia, Kolegium zaakceptowało takie postępowanie organu pierwszej instancji, nie dokonując jednocześnie jakiejkolwiek weryfikacji stanu faktycznego. Kolegium poprzestając na dotychczas zgromadzonym materiale w sprawie, w tym na zaświadczeniach Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz z dnia 20 sierpnia 2018 r., dokonało ustalenia w tym zakresie (i to wadliwego), a następnie - co istotne - oparło na nim swoje rozstrzygnięcie.

I tak, organ odwoławczy ustalił, że skarżąca zatrudniona jest w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w P. od dnia 1 września 2015 r. na czas nieokreślony, a "oznacza to, że umowa o pracę zawarta w dniu 1 września 2015 r. nie została rozwiązana, a umowa o pracę zawarta w dniu 1 września 2016 r. stanowi umowę zmieniającą warunki pracy w zakresie wymiaru czasu pracy oraz związanego z tym wynagrodzenia". Kolegium w konsekwencji uznało, że zmiana ta pozostaje bez wpływu na ustalenie prawa strony do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, albowiem w obowiązujących przepisach brak jest wskazania, iż zmianę tych warunków można uznać za utratę lub uzyskanie dochodu.

Trzeba tu zaznaczyć, że organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Ważne jest, że obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim ustalenia prawidłowości stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia dochodu rodziny skarżącej odnosi się również do organu drugiej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), którą wyraża również art. 78 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych).

Przechodząc do dalszych rozważań, to nie może ujść uwadze, że wobec wadliwości dokonanego ustalenia (co potwierdziło załączone do skargi świadectwo pracy) Kolegium podjęło próbę "naprawy" w odpowiedzi na skargę dokonanych w swojej decyzji ustaleń.

W jej uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że z załączonego do skargi świadectwa pracy wynika, że umowa o pracę z dnia 1 września 2015 r. została rozwiązana z upływem okresu, na jaki została zawarta, tzn. z dniem 31 sierpnia 2016 r. Z dniem 1 września 2016 r. strona podjęła kolejne zatrudnienie u tego samego pracodawcy. Następnie Kolegium wyjaśniając, że nie dysponuje wprawdzie dowodem potwierdzającym wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącą za październik 2016 r., tj. miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, to niemniej w umowie zawartej w dniu 31 sierpnia 2016 r. podano wysokość wynagrodzenia zasadniczego (przychodu) w wysokości 2.105,67 zł. Dokonując odliczeń składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy oraz kosztów uzyskania przychody, organ odwoławczy ustalił, że miesięczny dochód skarżącej wraz z miesięcznym dochodem męża za 2014 r. przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W ocenie Sądu orzekającego, taki sposób procedowania jest nie niedopuszczalny. Ponadto, powyższy sposób postępowania organu odwoławczego narusza prawo strony do obrony.

Przede wszystkim, nie można aprobować sytuacji, w której ustalenia faktyczne, istotne dla prawidłowego rozpoznania sprawy są dokonywane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Ustalenia, dotyczące stanu faktycznego sprawy powinny znaleźć się w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia (nie zaś poza decyzją). Przepis art. 107 § 3 k.p.a., stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Ponadto, z decyzji musi wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie decyzji winno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Niezależnie od powyższych uwag, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Podobnie jak same ustalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713).

Ponadto, Kolegium nie dysponując zaświadczeniem pracodawcy o wysokości uzyskanego przez skarżącą dochodu w październiku 2016 r. (miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu), nie mogło dokonywać ustaleń w tym zakresie w oparciu o treść umowy zawartej w dniu 31 sierpnia 2016 r., w której podano wysokość wynagrodzenia zasadniczego, nie precyzując jego elementów. Ustalenie wysokości osiągniętego przez skarżącą dochodu, nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, i to niezależenie od tego, że winno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a nie w odpowiedzi na skargę).

Trzeba przy tym zauważyć, że w poprzedniej decyzji z dnia 17 maja 2018 r. (nr [...]) Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że jest to niezmiernie istotna okoliczność dla zweryfikowania prawa strony do świadczenia wychowawczego i prawidłowego ustalenia wysokości uzyskanego dochodu, zaś pracodawcy nie zawsze podają wysokość dochodu uwzględniającą regulację przewidzianą przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, konieczność uzyskania stosownego zaświadczenia pracodawcy, z którego będzie wynikała wysokość uzyskanego dochodu (netto), uwzględniającego składniki pomniejszające przychód, zgodnie z ww. przepisem ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane uchybienia prowadziły do istotnego naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania oraz zasady zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania przez organ drugiej instancji.

W konsekwencji dokonanych rozważań należy również oceniać zaskarżoną decyzję jako przedwczesną.

Wskazania odnośnie dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i wskazania. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokonana - w uzasadnieniu decyzji - jednoznacznych ustaleń faktycznych w przedmiocie zatrudnienia skarżącej w okresie od dnia 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. oraz od dnia 1 września 2016 r. Dokona ich oceny poprzez pryzmat przepisów ustawy dotyczących utraty i uzyskania dochodu, odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu. Przy czym, organ trafnie zauważył, że art.7 ust.3a ustawy, który stanowi, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jeżeli członek rodziny utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, został wprowadzony na mocy art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz.1428) i zgodnie z art. 19 tej ustawy, ma zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od 1 października 2017 r. Ponadto, dokonując ustaleń w sprawie, organ zwróci się do pracodawcy o wskazanie kwoty dochodu, uzyskanego w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu przez skarżącą, zgodnie z poczynionymi powyżej uwagami. Następnie rezultat dokonanych rozważań organ odzwierciedli - w uzasadnieniu decyzji - które umożliwi dokonanie sądowej kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., a więc musi zawierać pełną i wszechstronną analizę zarówno okoliczności faktycznych, jak i prawnych sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.