Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 544/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 149 par. 1 pkt 1, 3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania posiadaczowi Karty Polaka I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. K. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) w dniu 8 lutego 2021 r. wniósł poprzez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania posiadaczowi Karty Polaka.

Działając w imieniu skarżącego, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") pełnomocnik wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania dla posiadacza Karty Polaka, który złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały; 2/ stwierdzenie, ze przewlekłości postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym (bez rozprawy); 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania dla posiadacza Karty Polaka wniesiony został w dniu 27 sierpnia 2019 r. i do dnia złożenia skargi, po upływie 17 miesięcy, w sprawie nie wydana została decyzja. Powołując się na przepisy postępowania administracyjnego pełnomocnik wskazał, że sprawa toczy się dłużej, niż jest to przewidziane nawet dla sprawy szczególnie skomplikowanej, którą, jego zdaniem, przedmiotowa sprawa nie jest. W dalszych rozważaniach podjął się ustalenia definicji przewlekłości w oparciu o przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, zarzucił organowi naruszenie prawa w sposób rażący. Uzasadniając sumę pieniężną, której zasądzenia domaga się strona skarżąca, pełnomocnik podkreślił, że brak możliwości otrzymania świadczenia w wyniku przewlekłości organu wpływa na standard życia skarżącego, podważa zaufanie do władz publicznych oraz wywołuje negatywne odczucia psychiczne u skarżącego, w czym upatruje potrzebę rekompensaty.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Przede wszystkim Wojewoda powołał się na wstrzymanie rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego dla posiadaczy Karty Polaka, z uwagi na komunikat Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 stycznia 2019 r. Jak wskazał, dopiero komunikat z dnia 17 stycznia 2020 r. przywrócił rozpatrywanie wniosków w tym przedmiocie. Ponadto, organ wskazał, że zarzut przewlekłości w niniejszym postępowaniu nie jest zasadny, ze względu na konieczność oczekiwania na odpowiedź Wojewody Mazowieckiego, którą organ uznał za istotną dla rozpatrzenia sprawy. Co więcej, w uzasadnieniu zaznaczono, że strona skarżąca była informowana na każdym etapie postępowania o stanie sprawy, a także o konieczności uzyskania dodatkowych informacji od Wojewody Mazowieckiego. Podał również, że można jedynie mówić o przewlekłości uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, a nie złą wolą pracowników organu, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w 2018 r. cudzoziemcy złożyli 734 wnioski dotyczące przyznania pomocy finansowej, w roku 2019 r. – 786, a w roku 2020 r. – 617 wniosków), którymi zajmują się w odpowiednim oddziale dwie osoby, co powoduje, że dochodzi do niezawinionych opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo, że Wojewoda podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu organu, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenie postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania posiadaczowi Karty Polaka. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 20 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu – 25 stycznia 2021 r.), w którym strona zarzuciła Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o Karcie Polaka regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W obecnym stanie prawnym przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania wskazuje, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją podejmowanych czynności. Wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania posiadaczowi Karty Polaka został złożony w dniu 28 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu). Do dnia wniesienia skargi na przewlekłość w dniu 6 lutego 2021 r. skarżący nie uzyskał rozstrzygnięcia w swojej sprawie. W dniu 7 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym zaznaczył, że pomimo złożenia wniosku zawierającego wymagane dokumenty dalej nie otrzymał żadnej wiadomości o stanie sprawy od organu. Inspektor prowadząca sprawę, w dniu 24 sierpnia 2020 r. przesłała drogą elektroniczną wiadomość e-mail informując o terminie i godzinie w jakich skarżący powinien się stawić w Urzędzie Wojewódzkim. W dniu 25 sierpnia 2020 r., skarżący stawiając się osobiście w siedzibie organu odebrał pismo Wojewody informujące o gotowości decyzyjnej, zapoznając się jednocześnie z aktami sprawy i oświadczając o złożeniu w 2018 r. wniosku o pobyt stały do Wojewody Mazowieckiego. W dniach 31 sierpnia 2020 r. i 3 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego komunikował się drogą elektroniczną z inspektor prowadzącą sprawę z wniosku skarżącego, celem poinformowania o nadaniu pocztą dodatkowych dokumentów. Rzeczone dokumenty wpłynęły do organu w dniu 3 września 2020 r. W dniach od 3 września 2020 r. do 15 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego w drodze komunikacji elektronicznej ustalił z inspektor prowadzącą sprawę termin osobistego stawiennictwa na dzień 18 września 2020 r., w którym to dniu nastąpiło udostępnienie mu akt. W wyniku zapoznania pełnomocnika z aktami sprawy podjął on czynności mające na celu uzupełnienie dokumentów do wniosku, poprzez ich nadesłanie do organu w dniu 23 września 2020 r. (data wpływu do organu). W dniu 22 września 2020 r. organ zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie informacji czy skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu posiadanej Karty Polaka. W dniach od 21 do 22 września 2020 r. pełnomocnik ponownie ustalił termin osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia dokumentów. Z uwagi na dłuższy brak informacji w sprawie wystąpił drogą elektroniczną z pytaniem, skierowanym do prowadzącej postępowanie inspektor, o stanowisko Wojewody Mazowieckiego w sprawie, na co uzyskał w dniu 12 listopada 2020 r. odpowiedź, o dalszym braku stanowiska w tej kwestii. Organ ponowił pytanie do Wojewody Mazowieckiego w dniu 15 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. organ poinformował skarżącego o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, ustalonym na 30 maja 2021 r., oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, w postaci niemożności pozyskania pełnego materiału dowodowego (oczekiwanie na odpowiedź Wojewody Mazowieckiego). Wobec braku istotnych czynności procesowych ze strony organu prowadzącego sprawę, pełnomocnik wniósł ponaglenie (doręczone 25 stycznia 2021 r.), które zostało przekazane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 1 lutego 2021 r. Pełnomocnik skarżącego, wobec dalszego braku aktu kończącego postępowanie administracyjne, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość organu (doręczona do organu 8 lutego 2021 r.). Wojewoda Mazowiecki udzielił odpowiedzi organowi prowadzącemu sprawę w dniu 17 lutego 2021 r., potwierdzając, że odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt stały, a następnie odmówił przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa powyżej. Organ powiadomił skarżącego pismem z dnia 3 marca 2021 r. o gotowości decyzyjnej. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 11 marca 2021 r. stwierdził bezczynność Wojewody oraz przewlekłość prowadzenia postępowania, zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie do dni 31 marca 2021 r. Organ w dniu 29 marca 2021 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego. Odwołanie skarżącego od powyższej decyzji, poskutkowało rozpatrzeniem sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uchylił zaskarżoną na drodze administracyjnej decyzję oraz w całości przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na wskazany okres.

Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do dnia złożenia skargi, co miało miejsce 8 lutego 2021 r. (data wpływu do organu) upłynęło 17 miesięcy a sprawa nie została załatwiona.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. Po złożeniu wniosku, działania organu podejmowane były w dużych odstępach czasu, a część podjętych czynności była zbędna dla merytorycznego jej rozpatrzenia. Pierwszą czynność procesową wykonano dopiero w dniu 25 sierpnia 2020 r., po upływie prawie roku od złożenia wniosku (28 sierpnia 2019 r.), zgłaszając gotowość decyzyjną i wyznaczając termin zakończenia postępowania do 30 listopada 2020 r., wyjaśniając przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Należy przy tym jednak podkreślić, że wnioski złożone w terminie od 18 stycznia 2019 r., zostały wstrzymane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od rozpatrywania aż do 17 stycznia 2020 r. (kiedy to ogłoszone zostało przywrócenie rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń pieniężnych z tytułu posiadania Karty Polaka) na podstawie art. 24c ust. 2 ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1598), zgodnie z którym w przypadku gdy łączna kwota wynikająca z wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego z terminem wypłaty w danym roku osiągnie równowartość 75% kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej na wypłatę świadczeń pieniężnych, minister właściwy do spraw wewnętrznych ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej informację o wstrzymaniu rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego z terminem wypłaty przypadającym na dany rok, do czasu zabezpieczenia w ustawie budżetowej środków na ich wypłatę, a wojewodowie wstrzymują rozpatrywanie takich wniosków, począwszy od dnia następującego po dniu ogłoszenia informacji przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nie można jednak uznać, że powyższe zwalniało organ z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w pierwotnym terminie (liczonym od dnia złożenia wniosku) oraz wyznaczenia nowego terminu, czego Wojewoda nie uczynił. We wrześniu 2020 r. pełnomocnik uzupełniał dokumentację do wniosku oraz kierował drogą elektroniczną zapytania, na które organ odpowiadał i ustalał terminy osobistego stawiennictwa, udzielając jednocześnie dostępu do akt sprawy. Pismem z dnia 22 września 2020 r., organ zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego celem uzyskania informacji w przedmiocie zakończonych decyzjami odmownymi w 2018 r. postępowań z wniosku skarżącego, dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz przyznania świadczenia pieniężnego. Jak jednak wynika z akt sprawy, czynność ta została przez organ wyższego stopnia dokonujący kontroli instancyjnej zakwalifikowana jako zbędna. Wcześniej prowadzone i zakończone odmownie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania pozostawały bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż w przypadku wystąpienia z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w związku z posiadaną Kartą Polaka, osoba zainteresowana może złożyć nowy wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego, w terminie wskazanym w art. 8a ust. 3 ustawy o Karcie Polaka. Jest on wtedy rozpatrywany z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego. Organ więc błędnie założył, że wcześniejsze postępowania stanowiły okoliczność wykluczającą przyznanie świadczenia pieniężnego. Nie można wobec tego, uznać czasu oczekiwania na odpowiedź Wojewody Mazowieckiego za okres wyłączony z przewlekłości. Organ podjął kolejną czynność zmierzającą do załatwienia sprawy po 3 miesiącach (w dniu 15 stycznia 2021 r.), ponawiając jednak zbędny wniosek o udzielenie informacji przez Wojewodę Mazowieckiego. Co więcej, wyznaczył w dniu 21 stycznia 2021 r. nowy przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2021 r., pomimo że wcześniej wyznaczony termin 30 listopada 2020 r. upłynął prawie 2 miesiące wcześniej. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie najpóźniej dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (uwzględniając okres wyłączony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od rozpatrywania wniosków o świadczenia pieniężne, trwający do 17 stycznia 2020 r., sprawa powinna być rozpatrzona do 17 marca 2020 r.). Zaistniała zwłoka, nie ma przy tym żadnego uzasadnienia, gdyż postępowania w tego rodzaju sprawach nie należą do skomplikowanych (wymagających długotrwałego zbierania dowodów, przesłuchiwania świadków zasięgania opinii biegłych itp.) a podejmowane przez organ czynności nie wymagają dużego nakładu pracy a wręcz mają charakter czynności schematycznych. Istotne dla oceny przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie ma wspomniane wcześniej postanowienie Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2021 r. oraz decyzja tego organu z dnia 18 maja 2021 r. Sąd nie jest związany ustaleniami przyjętymi przez organ odwoławczy, jednak okoliczności tego postępowania mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie przewlekłości organu I stopnia. Przede wszystkim należy podkreślić, że w powyższym postanowieniu organ wyższego stopnia wskazał Wojewodzie Dolnośląskiemu, że błędnie przyjął rozpatrzenie przez Wojewodę Mazowieckiego wniosków o pobyt stały oraz przyznanie świadczenia jako okoliczność wykluczającą podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia w analogicznym postępowaniu o przyznanie świadczenia przed Wojewodą Dolnośląskim. Organ I instancji nie uwzględnił jednak zaleceń Ministra wydając decyzję odmowną w sprawie z wniosku skarżącego. Miało to bezpośredni wpływ na przedłużenie postępowania, gdyż w wyniku odwołania organ wyższego stopnia przyznał rację argumentom skarżącego i uchylił decyzję Wojewody, jednocześnie rozstrzygając sprawę co do istoty. W przypadku uwzględnienia przez organ I stopnia ustaleń Ministra w zakresie błędnej interpretacji przepisów, nie doszłoby do kolejnego opóźnienia w uzyskaniu decyzji przez skarżącego. Analogiczne stanowisko można odnaleźć w orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących postępowań, w których wydane zostały decyzje kasacyjne, uchylające akty wydane przez organy I instancji (por. wyrok NSA z 15.03.2016 r., I OSK 165/16).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się przez 10 miesięcy, podczas których organ oprócz czynności informacyjnych, polegających na odpowiadaniu na pytania strony dotyczące postępowania oraz udostępnienia akt sprawy, raz powiadomił skarżącego o gotowości decyzyjnej, a następnie dwukrotnie zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie informacji, która była zbędna do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Już tylko ta okoliczność wskazuje na przewlekłość postępowania. W wyniku błędnej interpretacji przepisów organ nie podejmował od 25 sierpnia 2020 r. działań zmierzających do załatwienia sprawy, aż do wpływu skargi, pomimo wzmożonej aktywności strony, która składała liczne pisma i uzupełniała z własnej inicjatywy dokumenty. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższe okoliczności Sąd wziął pod uwagę także wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Istotne również było ogłoszenie w dniu 17 stycznia 2019 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wstrzymania rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego złożonych od dnia 18 stycznia 2019 r., która to okoliczność ustąpiła z dniem 17 stycznia 2020 r. Jednak nawet po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy wskazanych powyżej okresów (od 18 stycznia 2019 r. do dnia 17 stycznia 2020 r., oraz od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Od dnia przywrócenia rozpatrywania przedmiotowego wniosku w terminie 17 stycznia 2020 r. do dnia zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności i przewlekłości ze względu na COVID-19, sprawa była bowiem procedowana przez około 2 miesiące, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności, do momentu wpływu skargi, przewlekłość trwała kolejne osiem miesięcy. Uwzględniając zatem przesłankę czasową trwania postępowania, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony która wykazywała się aktywnością składając z własnej inicjatywy dodatkowe dokumenty, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

W znacznej mierze przekroczenie terminów załatwienia sprawy było bowiem spowodowane błędną interpretacją przepisów prawa materialnego regulujących postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku skarżącego. Organ wyszedł bowiem z błędnego przeświadczenia o istotnym znaczeniu okoliczności wcześniejszego procedowania sprawy z wniosku skarżącego przez Wojewodę Mazowieckiego, wobec czego starał się uzyskać jego stanowisko w tej kwestii. Ocena dokonana w tym względzie przez Wojewodę nie została podzielona przez organ odwoławczy – czego skutkiem przytoczona wyżej decyzja z dnia 18 maja 2021 r. Wcześniej zakończone postępowanie przed Wojewodą Mazowieckim nie tamuje rozpatrzenia ponownego wniosku w tym przedmiocie. Tym samym Wojewoda na skutek nieprawidłowej interpretacji przepisów doprowadził do przedłużenia rozpatrywania sprawy o ponad 5 miesięcy. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że pomimo niezaprzeczalnego dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszenie prawa nie miało w tym wypadku charakteru rażącego (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 2819/19; Wyrok WSA w Warszawie z 6.04.2018 r., VII SA/Wa 1411/17).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy w terminie z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa materialnego) Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie nie miało charakteru kwalifikowanego.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Konsekwencją powyższej oceny było też oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywy (pkt III sentencji wyroku).

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o oddaleniu wniosku skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej.

Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie może wymierzyć organowi grzywnę. Gdy te środki uzna za nieskuteczne może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz zdyscyplinowania organu. Uwzględniając powyższe wywody Sąd uznał, że brak było warunków do uwzględnienia ww. wniosku, gdyż nie dopatrzono się znamion celowego unikania procedowania przez organ, tym bardziej, że główną przyczyną przewlekłości była błędna interpretacja przepisów regulujących postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego. W powyższym świetle nie zachodzą zatem dostateczne podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).