Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 53/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48a ust. 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 5.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz D.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018r. znak: [...] 12.6.2018 Wojewoda (zwany dalej organem odwoławczym, Wojewodą), po rozpatrzeniu zażalenia D. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "DAR Stal" D. Z. w M., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 18 października 2018r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego na wniosek D. Z. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji mechanicznej oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku kina, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości S., obręb ewidencyjny 261207_4.0001 S., jednostka ewidencyjna 261207_4 S. miasto, ponieważ trwa postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną do Spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 48a pkt 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991r. o stosunku Państwa do [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1726 - zwanej dalej ustawą), oraz wskazał, że w odniesieniu do działki Nr [...] położonej w S., toczy się postępowanie z wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko - Poznańskiej, o przywrócenie własności tej nieruchomości. Inwestor - użytkownik wieczysty działek nr [...] i nr [...], nie zakwestionował tej okoliczności.

Dalej Wojewoda wskazał, że przepis art. 48a pkt 5 ustawy, którego celem jest ochrona interesów [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (zwanego dalej kościołem prawosławnym), dotyczy wszystkich postępowań związanych z działkami objętymi postępowaniami regulacyjnymi, gdyż tylko w ten sposób ochrona przedmiotowych interesów jest zapewniona w całej rozciągłości. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016r. w sprawie o sygn. akt I OSK [...].

Zdaniem Wojewody w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania w sytuacjach, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co ma miejsce w analizowanej sprawie. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, zaś rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, ustalenie, kto jest właścicielem działki nr [...] (nr [...] i nr [...]) jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2018r. znak: [...] poinformował inwestora o postępowaniu prowadzonym na wniosek Prawosławnej Diecezji Łódzko - Poznańskiej oraz o konsekwencjach z tej okoliczności wynikających. Wskazał, że przepisy nie regulują, kiedy organ zawiesza postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacjach określonych w art. 48a pkt 5 ustawy.

Dalej Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] było prowadzone przez inny organ i w innej sprawie, zatem nie może być oceniane przez organ odwoławczy w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dodał, że ze względu na charakter sprawy w przedmiotowym postępowaniu nie może być prowadzona mediacja stosownie do treści art. 96a § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody wniósł D. Z., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż wskutek toczącego się postępowania regulacyjnego skarżący nie dysponuje prawem do korzystania z nieruchomości na cele budowlane podczas gdy prawo skarżącego jako użytkownika wieczystego nigdy nie było kwestionowane i jest objęte domniemaniem zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego nie mają mocy wstecznej, zatem nie stanowią przeszkody dla dalszego procedowania złożonego przez skarżącego wniosku;

2) naruszenie art. 48a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa norma zakazuje prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

3) naruszenie art. 48 ust. 5 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy narusza ono nabyte prawa przez skarżącego, jako osoby trzeciej;

4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie postępowania regulacyjnego z wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko-Poznańskiej przez Komisję Regulacyjną do Spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (sygn. akt: W.KP. [...]) stanowi zagadnienie wstępne uniemożliwiające procedowanie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że rozstrzygnięcie organu opiera się na błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że jako użytkownik wieczysty posiada prawo do korzystania i rozporządzania swoim prawem oraz legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. pod numerem [...] Uprawnienie skarżącego objęte jest zatem domniemaniem zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym organ pozbawia skarżącego jako użytkownika wieczystego uprawnień wynikających z nabytego i niekwestionowanego prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.

Skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie postępowania regulacyjnego co do przedmiotowej nieruchomości datowane będzie na dzień wydania przez Komisję orzeczenia i nie będzie ono miało mocy wstecznej. Wobec powyższego niezrozumiałe są twierdzenia organu, iż zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę podyktowane miałoby być sprzecznością z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Zdaniem skarżącego, zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się także na błędnym przekonaniu organu, iż na mocy art. 48 pkt 5 ustawy, rozstrzygnięcie toczącego się postępowania regulacyjnego z wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko-Poznańskiej przed Komisją Regulacyjną do spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego stanowi zagadnienie wstępne uniemożliwiające procedowanie złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wydając zaskarżone postanowienie organ błędnie przypisuje Komisji Regulacyjnej do spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego charakter organu administracyjnego, a jej rozstrzygnięciom charakter decyzji administracyjnej. Podniósł, że postępowanie regulacyjne ma charakter mieszany, arbitrażowo-jurysdykcyjny, a jego rozstrzygnięcia nie są ani decyzjami administracyjnymi (ani choćby swoistymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej), ponieważ Komisja Regulacyjna nie jest organem administracji publicznej, ani nie mają charakteru wyroku sądowego, gdyż nie jest ona również sądem.

Skarżący podkreślił, że postępowanie regulacyjne zastępuje postępowanie sądowe lub administracyjne i przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpatrywane jest roszczenie quasi-windykacyjne. Kościelna osoba prawna domaga się nie tylko zwrotu nieruchomości lub jej części (windykacja), lecz także przywrócenia własności. Co za tym idzie - orzeczenie Komisji Regulacyjnej nie jest decyzją administracyjną.

Dalej skarżący podniósł, że wobec faktu, że Komisja Regulacyjna nie jest organem administracyjnym, ani sądem w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się także z przyjętą przez organ argumentacją, że niezasadnym są zarzuty dotyczące faktu, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało zawieszone dopiero po wykonaniu przez skarżącego - jako inwestora wszelkich zobowiązań organu, kiedy to brak było jakichkolwiek przeszkód do wydania pozwolenia na budowę, a nie już w chwili złożenia wniosku przez skarżącego. Podniósł, że organ posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu regulacyjnym i jeżeli faktycznie kwestia ta miała zdaniem organu stanowić zagadnienie wstępne powinna skutkować zawieszeniem postępowania niezwłocznie po złożeniu wniosku. Argument, że skoro przepisy nie określają, kiedy organ winien zawiesić postępowanie przyznawać ma organowi administracyjnemu nieograniczoną swobodę, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oraz w dotychczas stosowanej praktyce.

W ocenie skarżącego u podstaw zaskarżonego postanowienia leży także dokonanie przez organ błędnej wykładni przepisu art. 48a ust 5 ustawy. Wydając zaskarżone postanowienie organ pominął, iż wykładnia literalna powyższego przepisu wskazuje, że zawieszeniu ulegają jedynie postępowania administracyjne, które toczyły się w momencie wszczęcia postępowania regulacyjnego przed Komisją. W przedmiotowej sprawie postępowanie regulacyjne z wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko - Poznańskiej wszczęte zostało na kilkanaście lat przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego i pozostaje bez wpływu na działania podejmowane przez użytkownika wieczystego nieruchomości. Przeciwko postanowieniu przemawia także wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu art. 48 ust. 5 ustawy. Przyjmując argumenty organu I instancji za zasadne dochodzi się do konkluzji, zgodnie z którą w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie mogą się toczyć żadne postępowania administracyjne. Takie twierdzenie w konsekwencji prowadziło do przyjęcia błędnego wniosku, iż gdyby skarżący dokonał samowolnej rozbiórki istniejących na nieruchomości budynków, bądź podjął się budowy bez pozwolenia to organy Państwa (Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie mogłyby skutecznie prowadzić żadnych postępowań, co w świetle aktualnie prowadzonego postępowania o ustalenie rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste zdaje przeczyć stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu postanowienia. Wydając zaskarżone postanowienie organ pominął także wskazywane przez skarżącego zakończone już postępowania administracyjne w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwolenia wodnoprawnego.

W przedmiotowej sprawie organy wydając zaskarżone postanowienia pominęły podnoszoną przez skarżącego kwestię naruszenia przepisu art. 48a ustawy, zgodnie z którym wobec uznania, iż w sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uniemożliwia dalsze procedowanie złożonego przez skarżącego wniosku, na organie wydającym zaskarżone postanowienie ciążyłby obowiązek przekazania akt Komisji Regulacyjnej do spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego w W. bezpośrednio po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę przez skarżącego. Wyżej opisany obowiązek nie został wykonany do chwili obecnej. W zaskarżonym postanowieniu organ nie ustosunkował się do podniesionego przez skarżącego zarzutu pomimo, że wskazuje on na wybiórcze respektowanie przepisów ustawy o stosunku Państwa do [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

Zdaniem skarżącego, nieudzielenie pozwolenia na budowę, pomimo braku przesłanek stoi w sprzeczności z ustanowionym w ustawie “zakazem naruszania praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych (art. 48a ust. 10 ww. ustawy). Organ pomija także fakt, iż budynek oraz nieruchomość niszczeją wraz z przedłużającym się postępowaniem regulacyjnym, które toczy się od ponad 20 lat i nie jest znana nawet przybliżona data jego zakończenia. Pozwolenie na budowę udzielone zostałoby zatem skarżącemu - jako użytkownikowi wieczystemu, co nie stanowi naruszenia zarówno przepisów prawa budowlanego jak i postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, że przy rozstrzyganiu niniejszej skargi podkreślenia wymaga fakt, że nabył prawo użytkowania wieczystego od podmiotu należącego do marszałka województwa i w przypadku podtrzymania zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy na organach administracji samorządowej będzie ciążyła odpowiedzialność odszkodowawcza. Ponadto, realizacja planowanej inwestycji spowoduje wzrost wpływów publicznych z tytułu podatku od nieruchomości, spowoduje zmniejszenie bezrobocia, a mieszkańcom powiatu zapewni potrzebny w tym miejscu bezpłatny parking.

Końcowo skarżący wskazał, że wobec braku podstaw do zawieszenia postępowania zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone w całości, a sprawa o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygnięta merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane nie było kwestionowane przez organy obu instancji. Jednak zdaniem organu odwoławczego prawo to, na skutek okoliczności wynikających z obowiązujących przepisów, nie może zostać zrealizowane, do czasu wyjaśnienia wskazanego w postanowieniach obu instancji zagadnienia wstępnego.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej K. - Zachód w K. delegowana do Prokuratury Okręgowej w K. - W. K. zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.) i wniosła o oddalenie skargi.

Skarżący popierając skargę dodał, że prawo użytkowania wieczystego nabył od firmy Apollo Film z siedzibą w K., która była spółką Województwa Małopolskiego. Właścicielem nieruchomości jest Województwo Małopolskie. W akcie notarialnym nabycia użytkowania wieczystego zawarto oświadczenie, że nieruchomość wolna jest od obciążeń. Organy prowadzą wobec tej nieruchomości różne postępowania takie jak: ustalenie opłat za użytkowanie wieczyste, podatek od nieruchomości, w zakresie obowiązku uporządkowania działki - co świadczy o tym, że organy wybiórczo stosują przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego skutkujących koniecznością ich uchylenia.

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Poza sporem jest, że:

1) wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2018r. skarżący wystąpił do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji mechanicznej oraz udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku kina, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w S.;

2) skarżący jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek, a ich właścicielem jest Województwo Małopolskie, co zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. pod nr [...] oraz o czym świadczy m.in. wypis z rejestru gruntów z dnia 14 sierpnia 2018 r. (K-I-6);

3) z ww. rejestru, a także wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 20 marca 2019r. wynika, że nabył on prawo użytkowania wieczystego od spółki Województwa Małopolskiego;

4) od 2006r. toczy się z wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko - Poznańskiej postępowanie regulacyjne przed Komisję Regulacyjną do Spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego w sprawie nieodpłatnego przekazania własności działki nr [...] i do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie to nie zostało zakończone ( [...] i [...]).

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 48a ust. 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991r. o stosunku Państwa do [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1726, zwanej dalej ustawą).

Organy obu instancji uznały, że ustalenie, kto jest właścicielem działki nr [...] (nr [...] i nr [...]) jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz.1202 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym).

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, brak było postaw do zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 48a ust. 5 ustawy oraz art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie w sprawie niniejszej.

Zgodnie z brzmieniem art. 48a ust. 5 ustawy, postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości, w stosunku do których wszczęto postępowania regulacyjne, ulegają zawieszeniu, a organy prowadzące te postępowania przekazują ich akta do Komisji. Treść ww. przepisu jest zbieżna z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1798) oraz art. 60 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 380). W orzecznictwie wskazuje się, że istotą przyjętych w tych unormowaniach rozwiązań (zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego) jest zabezpieczenie interesów kościołów lub związków wyznaniowych, ubiegających się o zwrot utraconej uprzednio nieruchomości przed podejmowaniem przez organy administracji lub sądy takich działań lub rozstrzygnięć, które skutkowałyby zadysponowaniem nieruchomości na rzecz osób trzecich uniemożliwiając w konsekwencji jej zwrot w naturze. W sposób oczywisty normy zawarte w tych przepisach wprowadzają zakaz kontynuowania postępowań administracyjnych lub sądowych, których przedmiotem jest nieruchomość objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie regulacyjne. Niewątpliwie, wbrew argumentacji autora skargi, odnoszą się one nie tylko do postępowań administracyjnych lub sądowych prowadzonych w stosunku do takiej nieruchomości w momencie wszczęcia postępowania regulacyjnego, ale także do postępowań administracyjnych lub sądowych wszczętych już po złożeniu takiego wniosku.

W sprawie niniejszej istotne jest natomiast to co jest jej przedmiotem. Przedmiot ten określiła strona we wniosku domagając się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji mechanicznej oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku kina, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości S.. Tak określony przedmiot postępowania wskazuje, że działania organu oraz rozstrzygnięcie kończące postępowanie w tej sprawie nie skutkowałyby "zadysponowaniem nieruchomości na rzecz osób trzecich", a udzieleniem lub odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, powoływanie się przez organ odwoławczy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016r. w sprawie o sygn. akt I OKS [...] jest niezasadne w sprawie niniejszej o tyle, że dotyczy innego stanu faktycznego - przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwały zarząd, a więc w istocie postępowania w zakresie rozdysponowania, (zagospodarowania) nieruchomości na rzecz jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej poprzez jej przekazanie w trwały zarząd.

Z akt sprawy wynika, że organy badały wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z przyłączami oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku kina, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć należy, że skarżący legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. pod numerem [...] i obejmuje ustanowione na jego rzecz użytkowanie wieczyste.

W sprawie niniejszej organy nie podważyły oświadczenia strony o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na co wskazuje również treść odpowiedzi na skargę.

Sumując powyższe, sprawa niniejsza - dotycząca pozwolenia na budowę - nie jest sprawą, w której doszłoby do zmiany podmiotu władającego przedmiotową nieruchomością. Podkreślić należy, że prawo ujawnione w księdze wieczystej objęte jest domniemaniem zgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem skarżący jako użytkownik wieczysty, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, może korzystać z tego gruntu z wyłączeniem innych osób i swoim prawem rozporządzać (art. 233 K.c.).

Trafnie autor skargi podnosi, że rozstrzygnięcie postępowania regulacyjnego będzie miało skutek ex nunc, a nie ex tunc. Jak już wskazano wyżej, właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Województwo Małopolskie, zaś skarżący użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej pozwoli na ustalenie kto jest właścicielem działki.

Jedynie na marginesie, wskazać należy na treść art. 48a ust. 10 ustawy, zgodnie z którym regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2204) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w S. umowa sprzedaży użytkowania wieczystego zawarta została w formie aktu notarialnego nr Rep A [...] w dniu 21 maja 2014r., a prawo użytkowania wieczystego ujawnione w księdze wieczystej.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, skarżący jest niewątpliwie osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, skoro jest osobą fizyczną posiadającą prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ujawnione w księdze wieczystej.

Podkreślić również należy, że prawo użytkowania wieczystego, może zostać ustanowione wyłącznie na gruntach stanowiących własność podmiotu publicznoprawnego tj. własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu lub województwa). W sprawie niniejszej oznacza to, że istnienie na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego może rodzić wątpliwości czy - przy tak ukształtowanej sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości – istnieje możliwość zwrotu nieruchomości na rzecz kościoła.

Zdaniem Sądu, skarżący trafnie również podnosi zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W odniesieniu do powyższych elementów składających się na konstrukcję zagadnienia wstępnego zgodzić się należy ze skarżącym, że organ błędnie przypisuje Komisji Regulacyjnej do spraw [...] Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego charakter organu administracyjnego, a jej rozstrzygnięciom charakter decyzji administracyjnej. Postępowanie regulacyjne ma charakter mieszany, arbitrażowo - jurysdykcyjny, a podjęte w nim rozstrzygnięcia nie są decyzjami administracyjnymi (Komisja Regulacyjna nie jest organem administracji publicznej), ani nie mają charakteru wyroku sądowego.

Mając również na uwadze przedstawione wyżej rozważania, wbrew stanowisku organów, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zależność pomiędzy rozstrzygnięciem wniosku Prawosławnej Diecezji Łódzko - Poznańskiej w sprawie własności przedmiotowej nieruchomości przed Komisją Regulacyjną a postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Co najwyżej można mówić wyłącznie o pośrednim związku pomiędzy tym sprawami. Podkreślić jednak należy, że gdy zagadnienie ma jedynie pośredni związek w sprawie, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niewątpliwie przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie przywołanego przepisu muszą występować łącznie. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określanych przez ustawodawcę.

W podsumowaniu rozważań stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.