Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 853/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1 i 2, art. 16 par. 1, art. 145, art. 156, art. 6-8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi H. G, A G, M K, I M na decyzję o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 1992r. nakazał doprowadzenie rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992r., sygn. UAN-III- [...]

PINB dla Miasta P. w dniu [...] grudnia 2009r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wykonania przez Pana H. G., Panią A. G. i Panią M. K. obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ I instancji ustalił, iż nowym współwłaścicielem nieruchomości została Pani I. M.. Wobec tego pismem z dnia [...] listopada 2014r. i w związku z ustaleniem nowego adresu pismem z dnia [...] marca 2015r. wystosował do niej upomnienie wzywając do wykonania obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992r., sygn. [...] [...] wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2015r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wobec zobowiązanej Pani I. M..

PINB dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] o nałożył na pana H. G. grzywnę w celu przymuszenia. W stosunku do pozostałych zobowiązanych (Pań: A. G., M. K. i I. M.) zostały w dniu [...] stycznia 2016r. wydane odrębne postanowienia nr [...], [...] i [...].

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z [...] kwietnia 2016r. uchylił powyższe postanowienia organu I instancji z [...] stycznia 2016r. w części, w jakiej ustalono kwotę grzywny w celu przymuszenia i termin uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia i nałożył na zobowiązanych odpowiednio grzywny w wysokości po [...] zł w wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych w terminie do dnia [...] lipca 2016r. oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2016r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienia w mocy,

W dniu [...] kwietnia 2016r. wpłynęło do PINB dla Miasta P., przekazane z Urzędu Miasta P., pismo Pana H. G. z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 162 § 1 Kpa wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. jako bezprzedmiotowej z uwagi na interes społeczny i interes stron oraz o uchylenie decyzji z [...] listopada 1992r. na podstawie art. 155 K.p.a.

Organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2016r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. dotyczącej obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992r. Wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu.

Odwołanie od decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył w imieniu własnym i pozostałych uczestniczek postępowania, Pan H. G..

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016r. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie rozwiązania zawartego w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, jeśli zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przesłanka zawarta w określeniu "nakazuje to przepis prawa" odsyła w gruncie rzeczy do przepisów szczególnych, które nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

W niniejszej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. nie stała się bezprzedmiotowa i podlega wykonaniu. Istnieje obiekt, którego decyzja dotyczy oraz podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. W ocenie organów nadzoru budowlanego obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. nie został wykonany. PINB dla Miasta P. ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r., po rozpatrzeniu zarzutów Pana H. G., Pani A. G. i Pani M. K. z dnia [...] grudnia 2009r. oddalił zarzut wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r.

Z przepisu art. 162 § 1 Kpa wynika, że punktem wyjścia do wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest jej bezprzedmiotowość. Interes społeczny lub interes strony mają charakter wtórny i ich istnienie może być rozpatrywane dopiero w razie stwierdzenia, że decyzja okazała się bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przedmiotowej sprawie żaden przepis prawa nie zobowiązuje organów nadzoru budowlanego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. Podstawą bezprzedmiotowości decyzji skutkującą wygaśnięciem decyzji nie jest też wykonanie tej decyzji. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r. nie została wydana z zastrzeżeniem warunku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro PINB dla Miasta P. ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r., po rozpatrzeniu zarzutów Pana H. G., Pani A. G. i Pani M. K. z dnia [...] grudnia 2009r., oddalił zarzut wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992r., to zbędne okazało się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka P. R. W.. Ponadto postępowania: w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej i w sprawie zmiany albo uchylenia decyzji są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Nie mogą się więc zakończyć jedną, wspólną decyzją administracyjną.

Pan H. G. działając w imieniu własnym oraz pozostałych stron postępowania, jako ich pełnomocnik złożył skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art.6, art. 7 i art. 8 KPA poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem interesu społecznego i interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do obywateli;

2) art. 77 § 1 KPA poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie zawnioskowanych przez strony dowodów;

3) art. 107 § 3 KPA poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

4) art. 104 § 2 KPA poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości, z uwagi na nierozpatrzenie istotnej dla sprawy przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu stron, mimo iż obowiązek ten -wynika wprost z przepisów prawa;

5) naruszenie art. 162 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem wniosku stron.

Skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że z okoliczności przytoczonych przez strony wynika jednoznacznie, że rozbiórka poddasza, którego dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 1992r. została dokonana. Wskazał na okoliczności i dowody wykazujące słuszność tego twierdzenia. Zdaniem skarżącego organ I jak i II instancji w żadnej mierze nie odniósł się do tych kwestii, nie uwzględnił dowodów zawnioskowanych przez strony i jednocześnie nie wskazał na jakich dowodach się oparł, nie wskazał przyczyn, z powodu których podnoszonym przez strony dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Świadczy to o braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz o nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Samo wskazanie, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, ponieważ istnieją podmioty zobowiązane do wykonania decyzji i istnieje obiekt budowlany jest niewystarczające. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, pobieżne i narusza wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych.

Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku organu II instancji, w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 1992r. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego, bowiem decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Oczywistym wydaje się fakt, że rozbiórka poddasza, prowadzi do zmiany faktycznych stosunków stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem odpadł cel, któremu służyło wydane decyzji - przestaje istnieć przedmiot jej regulacji. To, że nie ma już części budynku, którego dotyczyła decyzja z dnia 18. listopada 1992r., jest łatwe do zweryfikowania - nowo wybudowane poddasze ma inną powierzchnię i konstrukcję od tego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Wystarczyłoby zatem przeprowadzić dowód z oględzin poddasza i dokonać jego pomiaru. Organ (I i II instancji) nie przeprowadził jednak tego dowodu, mimo złożenia przez strony takiego wniosku, poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z decyzji, której dotyczy wniosek nadal nie został spełniony. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki został wykonany i, że w związku z tym odpadł cel, dla którego wydana została decyzja z dnia [...] listopada 1992r., a tym samym decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 K.p.a.

Wbrew temu co podnosi WINB przedmiotem decyzji nie jest obiekt budowlany, ale skonkretyzowany decyzją obowiązek nałożony na strony. Obowiązek ten został w całości wykonany. Skutkuje to bezprzedmiotowością decyzji z dnia [...] listopada 1992r. uzasadniającą stwierdzenie jej wygaśnięcia. Ponadto zauważyć należy, że nawet przy utożsamianiu przedmiotu decyzji z obiektem budowlanym organ wskazując, że przedmiot decyzji nadal istnieje, błędnie odnosi się do całości budynku a nie tylko do jego części (poddasza), którego nakaz rozbiórki dotyczył.

Niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a ściślej brak jego przeprowadzenia, doprowadziło do błędnego uznania przez WINB, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji z [...] listopada 1992r. oraz do nieuzasadnionego odstąpienia od zbadania pozostałej przesłanki wynikającej z art. 162 § 1 KPA, tj. istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Niewątpliwie bowiem przesłanki te zachodzą, co zostało wykazane przez strony we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Uznanie przez organ badanie pozostałych przesłanek za zbyteczne, jest w ocenie odwołujących się niedopuszczalne, narusza to bowiem zasadę instancyjności postępowania. Wobec nie rozpoznania wszystkich przesłanek ocena prawidłowości decyzji w postępowaniu odwoławczym jest w dużym stopniu ograniczona. Również strony mogą jedynie zakwestionować stanowisko organu I instancji w ograniczonym zakresie, tj. tylko w zakresie w jakim organ się wypowiedział.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu II instancji uznające, że podstawą bezprzedmiotowości decyzji skutkującą wygaśnięciem decyzji nie jest wykonanie decyzji. Takie stanowisko narusza przepis art. 162 § 1 KPA. Wykonanie decyzji jest przesłanką zastosowania tego przepisu, bowiem skutkuje ustaniem bytu materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego i odpada cel, któremu służyło wydanie decyzji - przestaje istnieć przedmiot regulacji.

Podkreślono, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionej w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia jednej ze stron postępowania, tj. I. M.. Ponadto w ocenie skarżących rozpoznanie odwołania od decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej i w sprawie zmiany albo uchylenia decyzji mogą zakończyć się jedną decyzją (tj. bez konieczności wydawania dwóch odrębnych decyzji).

Odpowiadając na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze. Podkreślił, że rozebrał te części budynku, które były objęte decyzją rozbiórkową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a." ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 162 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 1992r. dotycząca obowiązku doprowadzenia rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992r. nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku przez stronę, zatem przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajdował zastosowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy należy zatem dokonać wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w szczególności zaś rozważyć, w jakich sytuacjach możliwe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oraz ustalić zakres pojęcia "bezprzedmiotowość" w rozumieniu tego przepisu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie wymienił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w treści art. 16 § 1 K.p.a., niemniej jednak nie sposób wykładać treści art. 162 § 1 K.p.a. z pominięciem tego, że możliwość wyeliminowania decyzji administracyjnej ostatecznej z obrotu prawnego została zastrzeżona tylko do przypadków, wyraźnie wskazanych w ustawie. Orzeczenie wygaśnięcia decyzji jest o tyle szczególne, że jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, stwierdzającym jedynie, że określony skutek (wygaśnięcie) już nastąpił od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (zob. A. Wróbel, Art. 162. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być postrzegana jako swoisty środek wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez ich eliminację z obrotu prawnego, niemniej jednak w ścisłym znaczeniu to wzruszenie nie następuje wskutek wydania decyzji albowiem utrata mocy decyzji ostatecznej następuje wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jedynie tą utratę mocy potwierdza. Należy też podkreślić, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Ustawodawca w odniesieniu do decyzji ostatecznych przewidział jedynie dwa tryby postępowania, w których możliwe jest wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego wskutek wad, jakimi jest obarczona – są to wymienione w art. 16 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ stanowią one wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, należy stosowne przepisy (odpowiednio art. 145 i n. K.p.a. oraz art. 156 i n. K.p.a.) wykładać ściśle. Oznacza to nie tylko zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oraz podstaw nieważności decyzji, ale również obowiązek przyjęcia, że wymienione tryby są jedynymi możliwościami wzruszenia decyzji administracyjnej ostatecznej z powodu jej wad prawnych. Tylko w tych przypadkach możliwe jest zatem weryfikowanie zgodności z prawem decyzji. Tym samym w innych trybach nadzwyczajnych eliminowania decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a także potwierdzania, że do takiej eliminacji doszło z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji (stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) zarzuty merytoryczne co do prawidłowości kwestionowanego aktu administracyjnego nie podlegają badaniu i mogą odnieść żadnego skutku. W szczególności zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być tylko ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, a takie stwierdzenie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Postępowanie administracyjne rozpoznawcze służy temu, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo zastosować normy prawa materialnego, w miarę możliwości wybierając takie rozwiązanie, które najlepiej służyć będzie załatwieniu sprawy, a zatem najlepiej rozstrzygnie problem. W przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie nałożenia obowiązku doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę najczęściej będzie chodzić o wybranie najlepszego sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu rozpoznawczym działanie organu administracji powinno zmierzać do takiego właśnie celu, natomiast strony postępowania mają prawo wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, zaś po zakończeniu postępowania w danej instancji – do poddania rozstrzygnięcia weryfikacji w trybie odwoławczym. Nadto postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może być poddane kontroli sądowej – w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego w określonym terminie i trybie, a także nadzwyczajnej weryfikacji we wskazanych już wyżej trybach wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie rozpoznawcze ma zatem doprowadzić do załatwienia sprawy, zaś weryfikacja jego wyników – czy to w zakresie pełnym (administracyjny tok instancji, kontrola sądu administracyjnego) albo ograniczonym przepisami prawa do szczególnego rodzaju wad (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) możliwa jest tylko w określonych trybach. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej do takich trybów z całą pewnością nie należy, nie służy ani merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1469/09, Lex Omega nr 583169), ani też kontrolowaniu decyzji ostatecznej i korygowaniu jej ewentualnych wad. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie można także wykazywać, że sprawa administracyjna została załatwiona, czyli nałożone obowiązki zostały wykonane, zatem zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na skutek jej wykonania, jak tego domagają się skarżący. Trybem takim nie jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, albowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nawet wykonanie przez adresata obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej nie jest podstawą do przyjęcia, że decyzja stała się bezprzedmiotowa i w konsekwencji zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż instytucja opisana w art. 162 §1 K.p.a. dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych i prawnych.

Analizując zakres pojęcia "bezprzedmiotowość" należy zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. odsyła do przepisów szczególnych, wiążąc tę bezprzedmiotowość z zaistnieniem ściśle określonych okoliczności faktycznych. I tak np. zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Z kolei stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, albo dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie jest kwestią sporną, że w sprawie niniejszej, tj. w przypadku decyzji administracyjnej nakazującej doprowadzenie rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę, brak jest przepisu szczególnego, który precyzowałby, w jakich konkretnie okolicznościach taka decyzja ostateczna staje się bezprzedmiotowa z mocy prawa.

Jeżeli kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie jej bezprzedmiotowości stanowi punkt wyjścia, ale nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jednak odnośnie tych dodatkowych przesłanek warto zwrócić uwagę na pogląd, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, (Lex Omega nr 597632), zgodnie z którym "W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania". Podkreślić należy, że wskazane orzeczenie posługuje się pewnego rodzaju skrótem myślowym, albowiem decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i w obrocie prawnym już nie pozostaje, należy ją zatem z obrotu prawnego formalnie wyeliminować.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe zatem jest ustalenie właściwego znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości". Można bowiem założyć, że jeżeli decyzja administracyjna utraciła już swój przedmiot, to za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny. Wskazane wyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. słusznie wiąże bezprzedmiotowość z ustaniem bytu jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Ten sam Sąd w innym orzeczeniu stwierdził, że "artykuł 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1179/06, Lex Omega nr 384309). Bezprzedmiotowość wiąże się zatem z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Tymczasem w niniejszej spawie decyzja z [...] listopada 1992r. nadal jest wykonalna, z okoliczności sprawy nie wynika, by zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że decyzji tej nie można wykonać. Materiał dowodowy sprawy wskazuje przy tym, że decyzja ta nie został wykonana, wbrew temu co podnoszą skarżący.

Uzupełnieniem powyższych poglądów judykatury mogą być zapatrywania nauki prawa, gdzie podnosi się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 750-751). Poglądy te zostały zresztą zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie jako przyczyny niemożliwości wykonania decyzji wskazuje się właśnie zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnację z uprawnień przez stronę, czy też zmianę stanu faktycznego uniemożliwiającą wykonanie decyzji albo zmianę w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem "bezprzedmiotowość" decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12, Lex Omega nr 1251900). Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny omawiając zmiany podmiotowe lub przedmiotowe jako przyczyny bezprzedmiotowości decyzji wskazał też, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się wykonanie, ani niewykonanie obowiązku, a nieistnienie przedmiotu decyzji, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13, Lex Omega nr 1572752).

Słusznie zatem wskazują organy nadzoru budowanego, że w przedmiotowej sprawie, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 1992 r. nie stała się bezprzedmiotowa i aktualnie nadal podlega wykonaniu. Istnieją podmioty zobowiązane do wykonania tej decyzji, istnieje obiekt budowlany, którego dotyczą nakazane w decyzji roboty, w tym zakresie nie zaszły żadne zmiany. Wynikającego z decyzji obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę w dalszym ciągu nie zrealizowano, co wbrew twierdzeniom skarżących wykazano w postępowaniu egzekucyjnym w ostatecznym postanowieniu PINB z dnia [...] marca 2014 r. o oddaleniu zarzutów. Wbrew temu co podnoszą skarżący, nie doszło do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 1992r. Zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2010r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 195/10, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. W konsekwencji organy prawidłowo w toku postępowania egzekucyjnego ustaliły wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku, co następnie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2016r. (sygn. akt II SA/Po 358/16). Ocena prawna wyrażona w tych wyrokach, z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. wiąże zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Przedłożone przez skarżących dokumenty mające potwierdzać wykonania obowiązku sporządzono w latach 2002, 2008, 2010 i 2011 i nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Były już przedmiotem oceny przez organy administracji publicznej, jak i Sądy administracyjne.

Decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. jest nadal wykonalna – jej przedmiot (część budynku), jak i podmioty zobowiązane nadal istnieją. W związku z tym, iż decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa wyłącza to możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W takim postępowaniu nie można też skutecznie podejmować i prowadzić polemiki z zasadnością materiału uwzględnionego przy wydaniu ostatecznego orzeczenia dotyczącego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Taka sytuacja jest bowiem równoznaczna z niedopuszczalną weryfikacją prawidłowości orzeczenia zapadłego w innym postępowaniu, czego w ramach trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. czynić nie wolno.

Z uwagi na powyższe słusznie argumentował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, że nie widzi uzasadnienia dla przesłuchania świadka - P. R. W. , o który to dowód wnioskował skarżący. Przy czym analizując zebrany materiał dowodowy niezasadny okazał się zarzut skarżących, że organy nie ustosunkowały się to zarzutów braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i braku uzasadnienia jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyny jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było tylko i wyłącznie zbadanie, czy decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem stała się bezprzedmiotowa, tj. czy istnieje nadal stosunek materialnoprawny, w szczególności czy istnieje podmiot, na który nałożono obowiązek oraz przedmiot, którego obowiązek dotyczy. Z akt sprawy wynika, że adresaci nakazów wyrażonych w rozstrzygnięciu decyzji z [...] listopada 1992r. (skarżący) istnieją nadal, podobnie jak istnieje przedmiot decyzji, tj. część budynku powstała na skutek rozbudowy niezgodnej z warunkami pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1992r. Zbędne natomiast były wszelkie inne podnoszone przez skarżących zarzuty – jako nieistotne w tej sprawie - które nie dotyczyły wykazania bezprzedmiotowości decyzji z [...] listopada 1992r., o jakiej mowa w art. 162 §1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Sądu organy administracji nie dopuściły się zarzucanych naruszeń art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 107 §3, art. 104 §2 K.p.a., ani błędnego zastosowania art. 162 §1 K.p.a. Nadto w świetle art. 135 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, należało ja oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.