Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3018/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 185 § 1, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 122, art. 127, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 101/13 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 101/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od Dyrektora na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., którą odmówił Spółce zmiany zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej jednego punktu gier. Jak wskazał organ, stosownie do art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej jako u.g.h., w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Oznacza to, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia nie mógł być uwzględniony. Dyrektor stwierdził, że w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE albo Trybunał) nie przesądził technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. (w tym art. 135 ust. 2), pozostawiając ocenę w tym zakresie sądowi krajowemu. Dyrektor uznał jednak, że istniejące regulacje nie mają istotnego wpływu na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych i nie powodują marginalizacji ich wykorzystania.

Uwzględniając skargę i uchylając obie decyzje Dyrektora na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wypływ na wynik sprawy.

Odwołując się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Sąd wskazał, że ustalenie czy przepisy przejściowe u.g.h. (w tym art. 135 ust. 2) stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej jako dyrektywa 98/34/WE, wymagające dla skuteczności uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, należy do sądu krajowego, który winien ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów.

Jak wyjaśnił Sąd stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów u.g.h. należy do sądu krajowego, trzeba odczytywać, co wynika z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zatem ustalenie "techniczności" przepisów u.g.h. należy w pierwszej kolejności do organu, a następnie decyzja organu zostanie poddana kontroli sądu administracyjnego.

Wobec tego Sąd przyjął, że Dyrektor nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy, zgodnej z kryteriami określonymi w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w kwestii o zasadniczym znaczeniu, tj. technicznego bądź nietechnicznego charakteru przepisów zastosowanych w sprawie. Zaskarżona decyzja i decyzja I instancji, nie dają bowiem odpowiedzi na pytanie odnośnie istotnego wpływu przedmiotowych regulacji na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych na rynku polskim. Zdaniem Sądu ustalenia organu w zakresie wpływu przepisów u.g.h. na charakter lub sprzedaż tych automatów były niewystarczające. Przede wszystkim organ oparł swoją ocenę na danych, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach i z tego powodu są dla Sądu niesprawdzalne. Skutkuje to brakiem możliwości sformułowania przez Sąd oceny co do prawidłowości stanowiska Dyrektora w kwestii podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak dowodów uniemożliwia też zweryfikowanie zasadności zarzutów skargi.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wywody Dyrektora o charakterze materialnoprawnym powinny zostać poczynione po właściwym ustaleniu stanu faktycznego i opierać się na dowodach załączonych do akt. Tymczasem Dyrektor nie zebrał materiału dowodowego, opierając ustalenia na danych znanych wyłącznie jemu bądź pochodzących ze źródeł, które dla Sądu nie są możliwe do zweryfikowania. Naruszył zatem art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: o.p. Ponadto uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 127 o.p.), gdyż rozważania co do "techniczności" przepisów u.g.h. zawarł dopiero w decyzji II instancji.

Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak jest w niej ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie do żadnych uchybień w zakresie procedury nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zabrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do zbadania, czy zachodzą przesłanki do odmowy skarżącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie jednego punktu gier;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 o.p. oraz w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 135 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., mimo że taki obowiązek nałożył na sądy krajowe TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w treści uzasadnienia, czy przepisy art. 135 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., na podstawie których organ wydał decyzję w niniejszej sprawie, mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji, czy podlegały notyfikacji Komisji Europejskiej; Sąd orzekający w niniejszej sprawie bezpodstawnie bowiem pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organowi, a tym samym nie ocenił legalności działania tego organu na płaszczyźnie zgodności jego działania z prawem materialnym;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się, w treści uzasadnienia, do dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku TSUE, przedstawionych w zaskarżonej decyzji;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym konkretnie podlegało uchybienie wskazanym przez Sąd przepisom postępowania, a zatem jaki jeszcze materiał dowodowy winny organy zgromadzić, skoro zezwolenie będące przedmiotem sprawy nie mogło – ze względu na treść art. 135 ust. 2 u.g.h., zostać zmienione oraz poprzez brak wskazania, dlaczego brak danych dotyczących sprzedaży na polskim rynku oraz o liczbie funkcjonujących automatów do gier o niskich wygranych miały istotny wpływ na wynik sprawy; powyższe uchybienie pozbawiło organy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia Sądu oraz wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonania oceny wpływu wytkniętych organom uchybień procesowych – w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz w uzasadnieniu decyzji – na wynik sprawy.

Dyrektor podkreślił, że kluczowe znaczenie w sprawie miało wyjaśnienie czy art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a tym samym czy podlegał notyfikacji Komisji Europejskiej. Zgodnie z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. ustalenie charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. należało do Sądu. Po to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił pełną argumentację dotyczącą charakteru prawnego art. 135 ust. 2 u.g.h. Argumentacja ta mogła stanowić dla Sądu podstawę dla samodzielnego ustalenia, czy art. 135 ust. 2 jest przepisem technicznym. Poza tym Dyrektor wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w celu zmiany zezwolenia, a nie "badania charakteru przepisów u.g.h.".

Spółka skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 127 o.p. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu organ administracji celnej, po pierwsze, nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych uwzględniającej kryteria określone w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., po drugie, nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, po trzecie zaś, przeprowadzone w sprawie ustalenia oparł na danych nie znajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, co w konsekwencji nie pozwoliło na ocenę stanowiska organu odnośnie do technicznego charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. Przesądzenie kwestii, że stanowiące podstawę wydania decyzji uregulowania u.g.h. stanowią przepisy techniczne, oznaczałoby, iż w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE powinny zostać przekazane Komisji, a wobec braku ich notyfikacji nie mogły być stosowane w rozpatrywanej sprawie. Ponadto w ocenie Sądu, w sprzeczności z art. 127 o.p. pozostaje to, że ocena organu w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy została w całości dokonana dopiero w decyzji wydanej w II instancji.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowił art. 135 ust. 2 u.g.h. W myśl tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia punktów gry na automatach o niskich wygranych. Powołany przepis stanowił przedmiot badania TSUE na skutek pytania WSA w G.: "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do «przepisów technicznych», których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry"?

W powołanym przez Sąd wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W sentencji orzeczenia Trybunał wskazał, że dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Sąd odwołując się do wyroku TSUE uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż uznał za niezbędne ustalenie i wyjaśnienie przez organ, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Powołana podstawa prawna wyroku oraz treść jego uzasadnienia wskazuje wprost, że zaniechanie dokonania tych ustaleń stanowiło podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu, że zachodzi konieczność dokonania przez organ określonych w uzasadnieniu wyroku ustaleń, w szczególności zaś stanowiska, że brak jakichkolwiek dowodów w aktach administracyjnych dotyczących "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. uniemożliwia sformułowanie przez Sąd oceny co do prawidłowości stanowiska organu. Stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w żadnym zakresie.

Z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe u.g.h., określone przez Trybunał jako przepisy potencjalnie techniczne, są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że przepisy te mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ta ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się ma do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej.

W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd niesłusznie zarzucił Dyrektorowi naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest również podstaw, aby za prawidłowe uznać stanowisko Sądu w zakresie, w jakim Sąd ten dopatrzył się w działaniu organu administracji celnej naruszenia art. 127 o.p. i wyrażonej na jego gruncie zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym względzie, podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż sprawa z wniosku skarżącej Spółki o zmianę zezwolenia w zakresie odnoszącym się do miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych została rozpatrzona dwukrotnie, co innymi słowy oznacza, że wydane zostały w niej dwa rozstrzygnięcia – decyzje Dyrektora z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że o ile wydając decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nie odniósł się – z obiektywnych względów – do przywołanego powyżej wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., to stanowisko organu orzekającego w sprawie w dniu [...] grudnia 2012 r., odnosi się już – co jasno wynika z kontrolowanej przez Sąd decyzji ostatecznej – do przywołanego orzeczenia sądu unijnego oraz zawartych w nim wytycznych. Takie działanie organu nie może jednak być uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza gdy się uwzględni, że ocena "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymagała, o czym już wspomniano, przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego za usprawiedliwione należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które podnosiły wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu, uzasadniającym jego uchylenie.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 620/11, publik. CBOSA). Z powyższego wynika, że uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czy jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1174/14, publik. CBOSA).

Stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na ocenie: zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania prawem wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. W związku z tym zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrywać należy w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej – w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej – za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1934/11, publik. CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag za uzasadnione uznać należało stanowisko Dyrektora, z którego wynika, że Sąd nie dokonał samodzielnej oceny charakteru przepisów u.g.h. stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie, czy mają one charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia organom administracji celnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że kontrolowana decyzja zawierała stanowisko odnośnie do oceny charakteru przepisów art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i u.g.h., które to stanowisko organ odniósł, zarówno do art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, jak i do wytycznych Trybunału zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Argumentacja organu administracji celnej odnosiła się zarówno do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i do przeprowadzonych w niej dowodów oraz ich oceny, a ponadto zawierała analizę prawną. Sąd zaś, nie przedstawiając własnego wzorca oceny, ani też metody ustalania charakteru wymienionych przepisów ustawy krajowej z punktem widzenia możliwości uznania ich za przepisy techniczne, w świetle dyrektywy 98/34/WE oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. doszedł do wniosku, że stanowisko organu w odniesieniu do omawianej kwestii jest wadliwe, a przeprowadzone przez ten organ ustalenia są niekompletne i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że stanowisko organu nie koresponduje z wytycznymi zawartymi w cyt. wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione stanowisko Sądu narusza przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naruszenie powołanych przepisów stanowiło konsekwencję tego, że Sąd nie rozpatrzył istoty sprawy w jej całokształcie – to jest w sposób, w jaki powinien i zobowiązany był uczynić w świetle przedstawionych powyżej uwag i argumentów – co nie pozostawało bez wpływu na wadliwość podejścia tego Sądu do wskazania i wyjaśnienia w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku prawnej podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wadliwość adresowanych do organu administracji celnej zaleceń co do dalszego postępowania w sprawie. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę, że odwołanie się przez Sąd do wyroku NSA w sprawie II GSK 77/11 było niezasadne, dlatego że w powołanym orzeczeniu – inaczej niż w rozpoznawanej sprawie – kwestia technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych ujawniła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego krytycznie ocenić należy również sposób, w jaki Sąd sformułował adresowane do organu administracji celnej zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie. Mianowicie, Sąd stwierdził, że "Wskazania co do dalszego postępowania – z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku – sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w I instancji i wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu". Uwzględniając także wypowiedź Sądu, że "ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy powodującego ograniczenia dotyczące używania automatów, na wielkość czy zakres ich sprzedaży, wymaga uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zachowania użytkowników, jak i podmiotów urządzających gry" nie sposób uznać, by wspomniane "wskazania co do dalszego postępowania" wynikały wprost z rozważań Sądu. Wysoki stopień ogólności zaleceń powoduje, że nie czynią one zadość wymogowi określonemu w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., a mianowicie, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, z którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt I FSK 1492/13, publik. CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak stanowiska Sądu odnośnie do "technicznego" charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. i uznanie, że obowiązek dokonania tej oceny należy do organu administracji celnej, w sytuacji gdy organ przedstawił taką ocenę w zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznając sprawę powtórnie powinien przeprowadzić pełną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze, że ocena "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, a stanowisko organu odnośnie do podstawowego problemu występującego w sprawie zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w O.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.