Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 897/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, 6, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku T. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego, słupa reklamowego, wjazdu/wyjazdu z ul. A wraz z budową (rozbudową, przebudową) urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A (działka Nr ewid. 10/17 i fragment działki drogowej Nr ewid. 10/54, obręb [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. kwestionując zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazała, iż realizacja inwestycji spowoduje pogorszenie warunków bytowania mieszkańców osiedla. Poruszanie się ciężkiego sprzętu budowlanego, a później samochodów dostawczych, w znacznym stopniu pogorszy komfort wypoczynku mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu organ orzekający, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać sporządzonej w odpowiedniej skali), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m.

Jak następnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzenie analizy, jak i projektu decyzji organ powierzył osobie uprawnionej, stosownie do brzmienia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji organ skierował do zaopiniowania do Referatu Komunalnego Centrum Obsługi Mieszkańców B. oraz do UMŁ Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. W ich wyniku Referat Komunalny pismem z dnia 17 października 2011 roku ustalił, że pozytywnie opiniuje inwestycję przez zjazd z ul. A, która zaliczona jest do kategorii dróg wewnętrznych. Natomiast Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa pismem z dnia 16 stycznia 2012 roku ustalił, że na terenie nieruchomości znajdują się pojedyncze drzewa i ewentualna ingerencja powinna ograniczać się do zachowania jak największej ilości drzew.

Analiza urbanistyczna została w formie graficznej przeprowadzona na odpowiedniej mapie. Analiza urbanistyczna została również sporządzona w formie tekstowej oraz zakończona wynikiem analizy stanowiącym załącznik do wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy terenu, stanowiącego wartość wymaganą – trzykrotną szerokość frontu działki (3 x 42 m) wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym, niejednokrotnie z usługami w parterach oraz zabudowa usługowa. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym otoczona jest terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a od strony południowej sąsiaduje z terenem należącym do centrum handlowo – usługowego "C". Z analizy wynika, że inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji handlowo – usługowej występującej w obszarze analizowanym. Co do linii zabudowy, wyznaczono ją wzdłuż ul. A jako przedłużenie linii zabudowy budynku usługowego "C", zaś linie zabudowy wzdłuż al. B, na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego usytuowanego wzdłuż al. B blok [...].

Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na nieprzekraczalnym poziomie – 30 % na podstawie średniej wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej wnioskowanego obiektu jest mniejsza od średniej szerokości elewacji frontowej, stąd też jej nie ustalono, odsyłając do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Wysokość elewacji frontowej ustalono maksymalnie do 5 m jako jedną kondygnację naziemną, zaś geometrię dachu jako dach płaski z katem nachylenia od 3 do 10 stopni.

Na tej podstawie organ uznał, że przeprowadzona analiza udowodniła spełnienie warunku wynikającego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza zgodność planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów inwestycji. Również ustalone w oparciu o te założenia parametry dla nowoplanowanej inwestycji pozostają w zgodzie z parametrami wynikającymi z charakteru istniejącej już zabudowy o podobnym przeznaczeniu. Analiza potwierdziła również spełnienie przez planowaną inwestycję pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej al. D przez drogę wewnętrzna ul. A. Zapewniona jest też obsługa inwestycji w zakresie uzbrojenia technicznego inwestycji na podstawie pism gestorów sieci. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze skonkludowało dotychczasowe rozważania stwierdzeniem, iż planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż konieczność zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich została uwzględniona w zapisie pkt 4 decyzji pierwszej instancji. Kwestie dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi zawarto w pkt 2 tej decyzji. Odnosząc się do zagadnienia ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji organ wskazał, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane ze sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Następnie organ wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego – postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy nie ogranicza cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, prawidłowo zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej, jak i pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ określone w sposób jednoznaczny obowiązki m.in. obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, wymagań dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb osób niepełnosprawnych, potrzeb interesu publicznego oraz innych wartości wymienionych w art. 1 ust 2 u.p.z.p. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2 u.p.z.p. ład przestrzenny oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, natomiast interes publiczny to uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej decyzje wydane w sprawie nie uwzględniają tych wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji co prawda stwierdziło, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednakże wskazało, że w tym przepisie to konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy z czym nie można się zgodzić. W świetle przytoczonej wyżej definicji ładu przestrzennego, koniecznym jest przede wszystkim uwzględnienie wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych. Nie można w celu zapobiegania rozproszeniu zabudowy tak określać warunków zabudowy dla danego terenu by pogarszać warunki bytowania lokalnej społeczności, nawet jeżeli jest to tylko społeczność osiedla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ochrony uzasadnionych interesów mieszkańców osiedla wskazało, iż zarzut stanowiący o konieczności zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich został uwzględniony w zapisie pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji. Z tym stwierdzeniem strona skarżąca również nie się nie zgadza uznając, że gdyby ustawodawca chciał by ochrona interesów osób trzecich, w tym lokalnej społeczności, mogła być brana pod uwagę dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to nie uregulowałby kwestii ustalania warunków zabudowy we wskazany wyżej sposób, tj. poprzez wyraźne zastrzeżenie, iż organ wydający taką decyzję obowiązany jest uwzględniać szereg ograniczeń, zawartych m.in. w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Poza wskazywanym wielokrotnie art. 1 ust 2 u.p.z.p., zdaniem strony skarżącej, należy mieć także na względzie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wskazał do jakich konkretnie przepisów odrębnych się odniósł badając zgodność z nimi decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącego decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest sprzeczna także z art. 5 Prawa budowlanego, gdyż jeżeli już na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ rozpatrujący odwołanie powziął wiadomość, że planowania inwestycja nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie nie powinien dopuścić do pozostawienia je w obrocie prawnym. Pozostawienie jej w obrocie spowoduje kolejne postępowania odwoławcze, które dla inwestora nie mogą zakończyć się pozytywnie z uwagi na to, iż mieszkańcy osiedla nie zamierzają zrezygnować z ochrony swoich praw i nie zgodzą się na tak drastyczne pogorszenie warunków ich bytowania. Na tej podstawie strona skarżąca wskazała, że decyzja w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko sprzeczna z prawem, ale także niewykonalna co czyni niezgodną z prawem także decyzję organu drugiej instancji.

Reasumując strona skarżąca wskazała, iż w przypadku nieuwzględniania skargi, mieszkańcy osiedla będę podejmować dalsze działania – nie wyłączając protestów na miejscu planowanej budowy czy też przed siedzibami uprawnionych organów. Trwa akcja zbierania podpisów pod pisemnymi wystąpieniami w tej sprawie. Pogorszenie warunków bytowania to nie tylko hałas, spaliny i wzmożony ruch pojazdów, w tym ciężkiego sprzętu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji, a później samochodów dostawczych, lecz także utrudnienia w poruszaniu się i parkowaniu samochodów przez mieszkańców okolicznych bloków związane z tym, że wjazd w podwórka tych budynków są tylko od strony ul. A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o promieniu 126 m. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma bowiem szerokość 42 m. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Dla przypomnienia, inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 roku (sygn. akt: II SA/Go 2/09, Lex Nr 530025), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a która to teza wyjaśnia, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy potwierdza to postawioną tezę, iż nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. W szczególności, z pola uwagi strony skarżącej nie może umykać okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się duży obiekt handlowo – usługowy wielkopowierzchniowy market budowlany. Nadto, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż wjazd dla dostawców tego obiektu również odbywa się z ulicy A.

Kontynuując ocenę legalności kontestowanej w skardze decyzji wskazać wypada, iż znalazły się w niej wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Niewątpliwie organ ustalił linię zabudowy z dwóch stron działki – od strony ulicy A i alei B. Zdaniem składu orzekającego, z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 w/w rozporządzenia wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki. Tymczasem, frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W stanie faktyczny sprawy, wjazd na działkę odbywał się będzie z ulicy A, zatem wystarczającym było określenie w decyzji omawianego parametru planowanej zabudowy tylko od strony tej ulicy. Naruszenia w tym zakresie Sąd jednak nie zakwalifikował jako mającego wpływ na rozstrzygniecie, bowiem w żaden sposób nie narusza ono praw strony skarżącej, a nie inwestorem. Uchybienie to poprzez ograniczenie prawa zabudowy może naruszać jedynie prawa inwestora, który jednak nie podnosi tej kwestii. Niemniej jednak, inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do odległości zabudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej rygorystyczny niż kontestowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W taki też sposób organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy wskaźnik powyższy dla planowanej zabudowy byłby niższy niż występujący w obszarze analizowanym, z tego też powodu organ odesłał w tym zakresie do przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem składu orzekającego, rzeczony parametr planowanej zabudowy powinien znajdować się z treści decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenia w tym zakresie Sąd jednak nie zakwalifikował jako mającego wpływ na rozstrzygniecie, bowiem w żaden sposób nie narusza ono praw strony skarżącej. Niewątpliwie, inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do m. in. do tej kwestii (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie jednej kondygnacji nadziemnej, czyli ok. 5 m. Tymczasem w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują przeważne budynki do V kondygnacji i market budowlany. W obszarze analizowanym stwierdzono jako dominującą zabudowę na poziomie V kondygnacji. Organ korzystając z zacytowanej regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia określił ten parametr zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego (zamiast V kondygnacji – tylko jedna o wysokości 5 m). Tym niemniej, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnymi warunkami. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji również w odniesieniu do tego parametru projektowanej zabudowy nie można poczynić organowi żadnego zarzutu.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ wskazał, iż dach ma być płaski, a kąt nachylenia połaci dachowych projektowanej zabudowy powinien występować w przedziale między 3, a 10 stopni. Powołane zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w świetle powołanego przepisu § 8 rozporządzenia, nie budzą zastrzeżeń.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie i jako takie mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, co wykazano w dotychczasowych rozważaniach. W szczególności, zdaniem Sądu, nie można mówić w sprawie o naruszeniu harmonijnej zabudowy okolicznych terenów. Jak wskazywano uprzednio, planowana zabudowa o charakterze handlowo – usługowym wkomponowuje się w zabudowę osiedla mieszkaniowego domów wielorodzinnych. Niewątpliwie zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej towarzyszą obiekty o charakterze zabudowy projektowanej w niniejszej sprawie. Powołanie się przez stronę skarżącą na treść art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności na konieczność uwzględniania zobiektywizowanych potrzeb lokalnych społeczności, nie może ograniczać konstytucyjnie chronionych praw właściciela gruntu do zabudowy swojej nieruchomości, gdy zabudowa ta nie jest sprzeczna z istniejącą na okolicznych terenach. Niewątpliwie inwestor ma prawo do zabudowy swojego terenu w sposób dowolny, o ile negatywne oddziaływanie jego inwestycji nie będzie wykraczać poza granice obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego rodzaju oddziaływania.

Uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podnieść, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma obowiązku wyliczania wszystkich aktów prawnych, czy omawiania ich regulacji, zawierających postanowienia o charakterze odrębnym niż zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy nie znajduje zastosowania ustawa – Prawo budowlanego, dlatego też organ orzekający w tym postępowaniu nie mógł naruszyć zapisów tejże ustawy.

Reasumując wyjaśnić także należy, iż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

LS