Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/16 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2014 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/16, po rozpoznaniu skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2014 r., stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. poprzez udostępnienie w terminie 14 dni w całości kopii umów zawartych pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokacką M. W. w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] marca 2014 r.; przyznał od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej Z. N. sumę pieniężną w wysokości [...] (trzy tysiące) złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Z. N. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpiła, w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z żądaniem udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokacką M. W.. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącej przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust.2 u.d.i.p., powołując się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - adwokat M. W., świadczącej w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2014 r. ww. decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję po raz kolejny odmawiającą udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej w całości. W decyzji tej powielono zasadniczo argumentację przedstawioną wcześniej w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując, że przyczynę odmowy stanowi ochrona interesu przedsiębiorcy - pozycji rynkowej Kancelarii Adwokackiej M. W..

SKO w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta [...] nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wykonującego usługi na rzecz organu gminy, czy też pozycji rynkowej tegoż przedsiębiorcy, i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy.

Burmistrz Miasta [...] otrzymał decyzję Kolegium w dniu [...] listopada 2015 r. Dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. wystosował do skarżącej pismo, do którego załączył kopie umów zawartych przez Gminę [...] z Kancelarią Adwokacką M. W., które były objęte żądaniem udostępnienia informacji publicznej, jednakże większość treści tych umów została zaczerniona. Burmistrz Miasta [...] nie wydał przy tym decyzji o odmowie udostępnienia informacji objętej zaczernieniami. Do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej nie skłoniło organu ani doręczone temu organowi w dniu [...] lutego 2016 roku wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy, ani też osobista interwencja pełnomocnika skarżącej u Burmistrz Miasta [...] E. P., która miała miejsce w tym samym dniu. W ocenie skarżącej, Burmistrz Miasta [...] w sposób ostentacyjnie uporczywy i rażący ignoruje obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując w szczególności jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną w zapadłej wcześniej w tej sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji organu odwoławczego z [...] października 2015 r.

Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. – kopii umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią adwokat M. W. - w części objętej zaczernieniami na kopiach umów przekazanych skarżącej wraz z pismem organu z dnia [...] stycznia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2016 r. - pismem z dnia [...] marca 2016 r., wysłanym do skarżącej przed otrzymaniem jej skargi w dniu [...] marca 2016 r. Stanowisko zawarte w treści tego pisma stanowi równocześnie odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta [...] podał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uchylająca zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej zawierała następujące wskazania: "Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ l instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i fatycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielania informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji (...). Jednocześnie (...) organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek odwołującej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa".

Organ wskazał, że w identycznej sprawie po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylającej decyzję Burmistrza [...] w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.), Burmistrz [...] udostępnił wnioskodawcy żądane umowy, a więc udostępnił informację publiczną i równocześnie biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zanonimizował fragmenty umów, które objęte były tajemnicą zawodową. Pomimo dostosowania się Burmistrza Miasta [...] do wyżej cytowanych wskazań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczność, że także w innych podobnych sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdzało nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...], Burmistrz zdecydował nie wydawać ponownej decyzji w sprawie. Jednak z uwagi na wskazanie, zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], że "organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie złożony wniosek odwołującej i udostępniając wnioskowaną informację nie jest zwolniony z przestrzegania przepisów obowiązującego prawa i pomimo zobowiązania go przez organ odwoławczy do udostępnienia informacji publicznej, której odmówiono zaskarżoną decyzją, czyli kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tych umowach - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa", przesłał skarżącej za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. te informacje, które nie podlegały ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wobec powyższego, nie można zarzucić Burmistrzowi [...] bezczynności.

W dniu 7 maja 2016 r. do Sądu wpłynęły wszystkie umowy, zawarte w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta [...] a Kancelarią Adwokacką M. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że żądane dane obejmują zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Krakowie wskazał, że porównanie udostępnionych skarżącej w dniu [...] stycznia 2016 r. kopii umów zawartych przez Gminę [...] z Kancelarią Adwokat M. W., w których większość treści została zaczerniona, z odpisami umów, które wpłynęły do Sądu w dniu [...] maja 2016 r. prowadzi do wniosku, że:

- w umowie z dnia [...] czerwca 2012 r. organ udostępnił informację w zakresie daty umowy, stron umowy, wysokości wynagrodzenia i podpisów pod umową; zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju i numeru umowy (pozostawiając niezaczernione sformułowania "zleceniobiorca" i "zleceniodawca"), sposobu płatności wynagrodzenia, postanowienia, że w sprawach nieuregulowanych ma zastosowanie KC oraz że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

- w umowie z dnia [...] stycznia 2013 r. organ udostępnił informację w zakresie: daty umowy, stron umowy, numeru umowy, wysokości wynagrodzenia z wyłączeniem określenia za jakie czynności przysługują poszczególne kwoty, podpisów pod umową; zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju umowy (pozostawiając niezaczernione sformułowania "zleceniobiorca" i "zleceniodawca"), przedmiotu umowy, terminu obowiązywania umowy, sposobu płatności wynagrodzenia, postanowienia, że w sprawach nieuregulowanych ma zastosowanie KC oraz, że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

- w umowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ udostępnił informację w zakresie:

daty umowy, stron umowy, numeru umowy, wysokości wynagrodzenia z wyłączeniem określenia za jakie czynności przysługują poszczególne kwoty, określenia wysokości rat z wyłączeniem wskazania po jakich czynnościach poszczególne raty będą wymagalne, zastrzeżenia poufności umowy oraz objęcie jej przez Kancelarię tajemnicą przedsiębiorstwa, podpisów pod umową; zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju umowy, przedmiot umowy, postanowienie dotyczące pełnomocnictwa, postanowienie o udostępnieniu wszelkiego materiału dowodowego koniecznego do należytego wykonania umowy i braku odpowiedzialności zleceniobiorcy za brak dowodów lub ich wskazanie z opóźnieniem, jak również obowiązek udzielania pisemnych informacji przez klienta na prośbę kancelarii, postanowienie o działaniu przez pełnomocnika w granicach prawa i etyki zawodowej oraz o zachowaniu dokumentów wytworzonych przez kancelarię, postanowienie o działaniu w zachowaniem staranności zawodowej, braku odpowiedzialności za wynik sprawy oraz zastrzeżenie, że wszelkie okoliczności związane z zawarciem umowy, jej treść oraz wykonanie będą objęte tajemnicą zawodową, którą strony zobowiązują się chronić, chyba że właściwy organ je zwolni z tego obowiązku, postanowienia precyzujące za co przysługują konkretne kwoty wynagrodzenia, postanowienie o możliwości wypowiedzenia umowy w razie niezapłacenia wynagrodzenia w terminie, termin obowiązywania umowy, postanowienia dotyczące rozwiązania umowy, należnego w takiej sytuacji wynagrodzenia, zastosowania przepisów KC w sprawach nieuregulowanych, zmian umowy w formie pisemnej oraz postanowienie, że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

- w aneksie do umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. organ udostępnił informację w zakresie: daty umowy, stron umowy, zmiany umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie wynagrodzenia, podpisów pod umową; zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r., której dotyczy aneks, zmiany zakresu umowy, postanowienia, że pozostałe zapisy umowy pozostają bez zmian, postanowienie, że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

- w umowie z dnia [...] listopada 2013 r. organ udostępnił informację w zakresie: daty umowy, stron umowy, numeru umowy, wysokości wynagrodzenia, zastrzeżenia poufności umowy oraz objęcie jej przez kancelarię tajemnicą przedsiębiorstwa, podpisów pod umową. Zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju umowy, przedmiotu umowy, terminu wykonania umowy, postanowienia o współdziałaniu stron umowy w wykonaniu umowy i rzetelności ze strony kancelarii, postanowienia, że wszelkie okoliczności związane z zawarciem umowy, jej treść oraz wykonanie będą objęte tajemnicą zawodową, którą strony zobowiązują się chronić, chyba że właściwy organ je zwolni z tego obowiązku, postanowienia dotyczącego sposobu płatności wynagrodzenia, zastrzeżenia, że prawa autorskie pozostają po stronie kancelarii, zastrzeżenia poufności umowy oraz objęcie jej przez kancelarię tajemnicą przedsiębiorstwa, postanowienia dotyczącego zastosowania przepisów KC w sprawach nieuregulowanych, zmian umowy w formie pisemnej oraz postanowienia, że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

- w umowie z dnia [...] stycznia 2014 r. organ udostępnił informację w zakresie: daty umowy, stron umowy, numeru umowy, wysokości wynagrodzenia z wyłączeniem określenia za jaką czynność jest przyznane, zastrzeżenia poufności umowy oraz objęcie jej przez kancelarię tajemnicą przedsiębiorstwa, podpisów pod umową; zaczernił treść umowy w części dotyczącej: rodzaju umowy (pozostawiając słowa "za prowadzenie sprawy"), przedmiotu umowy, zakresu umowy, postanowienia dotyczące pełnomocnictwa, postanowienia o udostępnieniu wszelkiego materiału dowodowego koniecznego do należytego wykonania umowy, postanowienia o działaniu przez pełnomocnika w granicach prawa i etyki zawodowej oraz o zachowaniu dokumentów wytworzonych przez kancelarię, postanowienia o działaniu z zachowaniem staranności zawodowej, zastrzeżenia, że wszelkie okoliczności związane z zawarciem umowy, jej treść oraz wykonanie będą objęte tajemnicą zawodową, którą strony zobowiązują się chronić, chyba że właściwy organ je zwolni z tego obowiązku, podania za co przysługują kwoty wynagrodzenia, postanowienia dotyczącego sposobu płatności wynagrodzenia, postanowienia o możliwości wypowiedzenia umowy w razie niezapłacenia wynagrodzenia w terminie, terminu obowiązywania umowy, zastosowania przepisów KC w sprawach nieuregulowanych, zmian umowy w formie pisemnej oraz postanowienia, że umowa została zawarta w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron,

Sąd stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem gmina jest jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych).

Zdaniem Sądu I instancji, bezczynność organu jest oczywista. Decyzja SKO z dnia [...] października 2015 r., na mocy której uchylono decyzję z dnia [...] września 2014 r. oraz umorzono postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej została przesłana do Burmistrza [...] w dniu [...] listopada 2015 r. (k. 153). Dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. organ przesłał skarżącej kserokopie umów, zakreślając część ich treści i w tym zakresie nie wydał decyzji odmownej. Okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę, tj. fakt wydania przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmownej w analogicznej sprawie nie może stanowić uzasadnienia dla niezałatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ustawa przewiduje jedynie trzy formy załatwienia wniosku: tj. udostępnienie informacji w trybie czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji odmownej, wydanie decyzji o umorzeniu postepowania. Burmistrz Miasta [...], który wielokrotnie był adresatem wniosków o udostępnienie informacji publicznej, musiał mieć świadomość, że pozostaje w bezczynności.

Nadto zwrócono uwagę w uzasadnieniu orzeczenia na dobór cytatów z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] przytoczony w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze, pomimo użycia cudzysłowu, ich treść nie jest wiernym odwzorowaniem fragmentów uzasadnienia decyzji. Po drugie, organ pominął wytłuszczone fragmenty tego uzasadnienia: "stwierdzić należy, iż w sprawie udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku (od tego miejsca wytłuszczenie i podkreślenie) pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji", "zasadne jest traktowanie adwokat M. W. świadczącej usługi w ramach umowy zawartej pomiędzy gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. .5 ust. 2 u.d.i.p.", "a zatem prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wobec tego, iż ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (...)". Po trzecie, cytując ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji organu II instancji [...] października 2015 r., a zwłaszcza fragment "winien - uwzględniwszy informacje zawarte w tej umowie - odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa", organ nie dostrzegł albo nie chciał dostrzec, że ocena ta została wypowiedziana bez znajomości (przedstawionych wyżej w niezbędnym zakresie) umów, również w formie częściowo zanonimizowanej i stanowiła ogólną, hipotetyczną wskazówkę, która ewentualnie mogła mieć zastosowanie, gdyby udostępnienie informacji zawartych umowach (których treści organ odwoławczy przecież nie znał) podlegałoby ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Jak wynika z cytowanej decyzji organ odwoławczy orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy.

Zdaniem Sądu, bezczynność Burmistrza Miasta [...] ma charakter rażący. Przekonanie organu, że udostępnienie treści umów, jakie miało miejsce w dniu [...] stycznia 2016 r., czyniło zadość żądaniu skarżącej, było bezpodstawne. Nadto, organ celowo przedłuża postępowanie (które toczy się już ponad 2 lata ) i mimo oceny wyrażonej dwukrotnie przez organ II instancji, uporczywie odmawia udostępnienia informacji.

Sąd wskazał, że żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii umów zawartych pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu, co zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 i taki pogląd został uznany za zgodny z prawem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez Burmistrza Miasta [...].

Sąd z urzędu stwierdził, że nie była to pierwsza sytuacja odmowy udostępnienia umów zawartych przez Gminę [...] z kancelarią prawną obsługującą tę Gminę. Jako przykład wskazał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/13 utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1408/14, w których wprost uznano, że umowy o świadczenie pomocy prawnej zawarte przez Gminę [...] z zewnętrzną kancelarią prawną stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., wyrok sądowy wiąże nie tylko sąd administracyjny i organ, którego bezczynność została zaskarżona, ale także i inne sądy i inne organy administracyjne. Skoro zostało przesądzone, że w tej sprawie wniosek skarżącego podlega załatwieniu, a objęte tym wnioskiem żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej – to dalsza bezczynność organu w załatwieniu tego wniosku stanowi już nie tylko naruszenie prawa – powołanego art. 170 P.p.s.a., ale jest to także naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają tylko na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim gospodarują mieniem komunalnym. Samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych samorządu nie może naruszać konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Zasada jawności ma na celu realizacje społecznej kontroli realizacji zadań publicznych i dysponowania środkami publicznymi. Nie buduje zaufania mieszkańców wspólnoty samorządowej sytuacja, w której mieszkaniec takiej wspólnoty nie może zrealizować konstytucyjnie chronionego prawa. Dlatego też Sąd uznał, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Nadto Sąd, stwierdzając, że charakter sprawy oraz jej stan faktyczny i prawny nie budzą uzasadnionych wątpliwości, dokonał całościowej kontroli przesłanych umów i doszedł do przekonania, że żądana we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. informacja publiczna winna zostać udostępniona w całości. Nieudostępnione fragmenty umów dotyczące ich rodzaju, przedmiotu, zasad przekazywania wynagrodzenia oraz pozostałe postanowienia umowne nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 § 1 i 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, postanowienia umowne, co do których Burmistrz [...] uznała, że nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na "ograniczenia wynikające z przepisów prawa" nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieujawnione postanowienia umów z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] stycznia 2014 r. dotyczą takich okoliczności jak: rodzaj umowy, przedmiot umowy, termin wykonania umowy, zasady współdziałania, terminy płatności, tryb rozwiązania umowy, tryb zmian umowy, ilość sporządzonych egzemplarzy, zastrzeżenia poufności. Treść, rodzaj jak i zakres zawartych umów - w ocenie Sądu - wskazuje, że podpisane umowy są standardowymi umowami w tego rodzaju sprawach i nie można uznać, aby którekolwiek z postanowień tych umów miało dla adw. M. W. wartość gospodarczą, która winna podlegać szczególnej ochronie. Zawierając umowę z podmiotem publicznym przedsiębiorca powinien liczyć się z tym, że z uwagi na transparentność działań organów publicznych, część jego uprawnień będzie mogła być ograniczona, z uwagi na przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach organów władzy publicznej.

Sąd wskazał, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

W ocenie Sądu, przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej nie może stanowić również tajemnica adwokacka, uregulowana w art. 6 ustawy o adwokaturze, która stanowi, że adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie zakresu tajemnicy zawodowej, tj. oddzielenie informacji, które adwokat poufnie uzyskał w związku z udzielaniem porady prawnej, prowadzeniem sprawy, czy sporządzaniem opinii - od innych, które taką ochroną nie są objęte. Umowy zawarte przez adw. M. W. z Gminą [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] stycznia 2014 r. nie zawierają treści, o których adwokat dowiedział się udzielając pomocy prawnej. Samo wskazanie w umowie sprawy, w której adwokat będzie reprezentował podmiot publiczny nie można uznać za informację zastrzeżoną, skoro czynności w tym postępowaniu w imieniu mocodawcy będą podejmowane przez pełnomocnika jawnie.

W uzasadnieniu punktu III wyroku Sąd wskazał, że wielokrotnie WSA w Krakowie nakładał na Burmistrza Miasta [...] grzywny, które łącznie, w związku ze skargami Z. N., wynoszą [...] zł. Grzywny te - wymierzane w znacznych kwotach - nie odniosły jednak zamierzonego przez ustawodawcę skutku. W tej sytuacji Sąd skorzystał z możliwości przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 P.p.s.a. Wyjaśnił, że kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta jest wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r., Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego, za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie skonstruowanego systemu wymiaru sprawiedliwości albo wadliwe działającego systemu wymiaru sprawiedliwości w praktyce.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może przyznać sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M. P. z 2016 r. poz. 145), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. zł. Dlatego, górna granica sumy pieniężnej, jaką sąd mógł wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosiła 19.498, 50 zł.

Zdaniem Sądu I instancji, kwota 3.000,00 zł przyznana od organu na rzecz skarżącej jest odpowiednia do całokształtu okoliczności sprawy i funkcji jak kwota ta ma spełniać.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Burmistrz Miasta [...], wnosząc uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżąca nie złożyła, na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że:

- wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 zobowiązywały Organ do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyroki te dotyczyły innego skarżącego

- wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 zobowiązywały Organ do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyroki te dotyczyły innego skarżącego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

c) art. 170 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Organ był zobowiązany:

- treścią utrzymanego w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: i OSK 2409/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 dotyczył innego skarżącego

- treścią utrzymanego w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 dotyczył innego skarżącego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

d) art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Organ był zobowiązany:

- treścią utrzymanego w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 dotyczył innego skarżącego

- treścią utrzymanego w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 dotyczył innego skarżącego, przez co WSA nie oddalił skargi, co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

e) art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Organ był zobowiązany treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uchylającą decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w całości i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, do udostępnienia treści umów, gdy tymczasem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] objęta była nieważnością, którą WSA winien wziąć pod uwagę z urzędu, a nadto nie zobowiązywała Organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a;

f) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1 b P.p.s.a. poprzez przyjęcie:

- że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem powołane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej, bowiem dotyczyły innego skarżącego i nie zależnie od powyższego wyraźnie stwierdzały w pkt I sentencji, że jedynie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie" natomiast w uzasadnieniu wyroków wskazano, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz [...] udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.",

- że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w całości i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, objęta była nieważnością, a nadto nie zobowiązywała Organu do udostępnienia umów, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa,

przez co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

g) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać Organowi bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

h) art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych Organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

i) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

- przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej,

- przyznanie Skarżącej zbyt wygórowanej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny,

j) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż Organ nie pozostawał w bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ujawnienie treści umów w nieprawomocnym wyroku;

b) art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty umów nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa;

c) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 poz. 615 z późm. zm.) poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty umów nie stanowiły tajemnicy ustawowo chronionej - tajemnicy zawodowej adwokata.

Nadto - na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie:

a) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14, na okoliczność, że wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 nie dotyczyły Skarżącej oraz nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej;

b) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1408/14, na okoliczność, że wydany w sprawie w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 nie dotyczyły Skarżącej i nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga Burmistrza Miasta [...] jest oczywiście niezasadna.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy tylko wskazać, że wnioski dowodowe zawarte w niej nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy pięciu zagadnień:

Po pierwsze - kwestii nieodrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że Skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożyła bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii od co najmniej 2004 r. stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r, poz. 1330 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie dochodzi do głosu. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo raczej nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności przez organ I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie - pominięcie przez WSA w Krakowie, że organ mógł skutecznie udostępnić żądane umowy, zaczerniając określone ich treści, ponieważ pozwala mu na to treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ powołał się na treść tajemnicy adwokackiej. Wskazać należy, że tajemnicę adwokacką definiuje art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1184). Zgodnie z jego brzmieniem radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. Jak zauważono na tle tak samo brzmiącego art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1462) - przepis ten stanowi, że "tajemnica radcowska obejmuje tylko te wiadomości, które prawnik uzyskał od swojego klienta w związku z prowadzoną sprawą, a chodzi tu o informacje poufne" (M. Jaśkowska [w:] "Jawność i jej ograniczenia, Tom IV, Znaczenie orzecznictwa", opublikowany w Legalis). Tajemnica adwokacka, tak samo jak tajemnica radcowska, dotyczy zatem tylko tych informacji, których radca dowiedział się od swojego mocodawcy podczas udzielenia konkretnych porad prawnych, tak więc "dokumentami zawierającymi tajemnicę radcy prawnego będą tylko takie dokumenty, pisma czy też notatki, które zawierają treści, o których radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i dotyczą przedmiotu świadczonej pomocy prawnej", (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II AKz 294/08, Legalis). Umowa zawarta z publicznym podmiotem na wykonywanie kompleksowej obsługi prawnej nie należy do dokumentów, które zawierają treści związane z informacjami, których radca prawny dowiedział się prowadząc konkretne sprawy organu, którego obsługi się podjął. W tym zakresie umowa taka obejmuje sposób wydatkowania publicznych środków na obsługę prawną oraz wzajemne prawa i obowiązki stron umowy.

Po trzecie - skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości.

Przede wszystkim podnieść należy, że sąd administracyjny stosuje ww. przepisy "w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ oraz zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynność (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu takiego uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Ustawodawca wprowadził w ten sposób kolejny wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy. Sąd może jednak skorzystać z tego uprawnienia tylko, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Musi on więc przed podjęciem decyzji rozważyć wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne takiego działania. Wyrok sądu orzekającego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Legalis 2018). Oznacza to, że powyższy przepis posiada zastosowanie wówczas, gdy sąd szczegółowo dokona analizy sprawy i wykaże, że jej niebudzące wątpliwości okoliczności powodują, że dana sprawa może być rozstrzygnięta merytorycznie.

WSA w Krakowie, dokładnie na stronach 9-11 uzasadnienia wyroku, dokonał szczegółowej analizy umów zawartych pomiędzy Gminą [...], a adwokat Małgorzatą Wasserman, wskazując jakie zawierają treści i czego one dotyczą. Umowy te w świetle brzmienia art. 35 ustawy o finansach, zawierają informacje pozwalające na ich ujawnienie, ponieważ określają sposób wydatkowania publicznych środków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia WSA w Krakowie oraz NSA zobowiązywały organ do udostępnienia żądanych przez Z. N. umów. Zarzut ten jest błędny, ponieważ WSA w Krakowie słusznie uznał, że wskazane w uzasadnieniu wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/13 oraz z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/16, przesądzające, iż umowy cywilnoprawne o świadczenie obsługi prawnej stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych, jednoznacznie określają, że brak jest podstaw do odmowy udostępniania żądanych przez skarżącą umów i podzielił stanowisko zawarte ww. orzeczeniach.

Po czwarte - skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił faktu, iż decyzja SKO z dnia [...] października 2015 r., uchylająca decyzję organu w całości i umarzająca postępowanie w I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, była dotknięta wadą nieważności, czym WSA w Krakowie miał naruszyć art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten w kontekście niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadny. Wskazana ostateczna i prawomocna decyzja SKO w [...] nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawa nie dotyczyła tej decyzji, która weszła do obrotu prawnego i jak słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku - wywoływała skutki prawne, których organ w istocie usiłował bezprawnie uniknąć. Skarga wywiedziona przez Z. N. dotyczyła bowiem bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w takim wypadku nie miał postaw do badania zgodności z prawem decyzji SKO, a organ jeżeli chciałby podważyć prawidłowość takiej decyzji powinien skorzystać z przysługujących mu środków, do których jednak nie można zaliczyć zarzutów w skardze kasacyjnej dotyczącej jego bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. Prawomocna i ostateczna decyzja SKO przesądziła, że dane zawarte w umowach nie podlegają ochronie, jako tajemnica przedsiębiorcy, stąd ponowne powoływanie się na nią przez organ przed sadem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia.

Dodać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1263/16, wedle którego umorzenie przez SKO w [...] sprawy z zakresu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – powoduje, że całe postępowanie w zakresie udostępniania informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie należy podnieść, że decyzja SKO w [...] z dnia [...] października 2015 r., uchylająca decyzję Burmistrza Miasta [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej i umarzająca postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, kończyła postępowanie tylko w zakresie postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej, ponieważ taka decyzja organu dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej uprzednią decyzją SKO. Natomiast w żaden sposób nie doszło do umorzenia postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16).

Po piąte - zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Krakowie w okolicznościach sprawy naruszył art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 1b P.p.s.a., bezpodstawnie przyjmując, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i przyznał Z. N. wygórowaną kwotę pieniężną.

WSA w Krakowie wykazał, że ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej, w istocie brak reakcji wobec ostatecznych i prawomocnych decyzji SKO w [...], uzasadniają przyznanie stronie postępowania sumy pieniężnej. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, do wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16,CBOSA). Powyższe opiera się na założeniach logiki prawniczej, zgodnie z którymi obydwa zdania wchodzące w skład alternatywy zwykłej można rozpatrywać osobno, zaś alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeżeli co najmniej jedno zdanie jest prawdziwe.

Należy wskazać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, za wiążący uznaje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ww. interpretacji przyznanych w art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnień sądu administracyjnego do wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka, określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ, działający w sposób rażąco przewlekły. Dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja skarżącego kasacyjnie, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny, nie jest zasadna.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.