Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 390/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 146 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia instalacji 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 z późn. zm.) w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach od 25 października 2018 r. do 23 listopada 2018 r. w zakładzie S. S.A. w [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził:

1) Przestrzegać warunków pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji mas włóknistych i papieru, udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.2007 r. znak: [...] ze zmianami, a w szczególności:

a) przestrzegać dopuszczalnej ilości rocznego zużycia wykorzystywanej na potrzeby instalacji skrobi natywnej,

b) dotrzymywać terminów przedkładania Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Marszałkowi Województwa [...] wyników pomiarów emisji do powietrza przeprowadzanych w ramach automonitoringu.

Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia.

2) Wdrożyć procedurę zapewnienia jakości QAL 3 zgodną z normą PN-EN 14181 dla eksploatowanego systemu pomiarów ciągłych emisji z instalacji kotła sodowego.

Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia.

3) Dokonać sprawdzenia zainstalowanego automatycznego systemu pomiarowego emisji, w szczególności dokonując oceny pod kątem prawidłowości działania zainstalowanych urządzeń pomiarowych, służących do zbierania, opracowywania i przedstawiania danych sprawozdawczych.

Termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.

4) Na potrzeby instalacji kotła sodowego stosować olej opałowy ciężki spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2008).

Termin realizacji: do bieżącej realizacji od dnia otrzymania zarządzenia.

W zarządzeniu tym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań wskazanych w zarządzeniu na dzień 30 stycznia 2019 roku.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, że nie są przestrzegane niektóre obowiązki określone w pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie instalacji do produkcji mas włóknistych i papieru, udzielonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. ze zmianami, tj.:

a) w 2017 r. zanotowano przekroczenie dopuszczalnej do wykorzystania w ciągu roku ilości skrobi natywnej (przekroczenie o 1341,165 Mg),

b) nieterminowo, tj. po upływie 30 dni od dnia zakończenia pomiarów, przedłożono Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Marszałkowi Województwa [...] wyniki pomiarów emisji do powietrza przeprowadzone w ramach automonitoringu w 2016 r., I pół. 2017 r. i I pół. 2018 r.

Kontrola wykazała też, że zakład dla eksploatowanego systemu pomiarów ciągłych nie wdrożył procedury zapewnienia jakości QAL 3, zgodnej zapisami normy wskazanej w pkt 2. zarządzenia.

W związku z obowiązkiem prowadzenia ciągłych pomiarów emisji, prowadzący instalację, zgodnie z zapisami art. 147a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) zapewnia możliwość automatycznego ciągłego zapisu wyników przez przyrządy pomiarowe. Jednakże przedstawione podczas kontroli wygenerowane z systemu raporty z pomiarów ciągłych, w ocenie organu, budzą wątpliwości. Nie zawierają wszystkich danych podlegających sprawozdawczości.

W uzasadnieniu do pkt 4. zaskarżonego zarządzenia organ wyjaśnił, że podczas kontroli w dniu 26 października 2018 r. dokonano poboru próbki ciężkiego oleju opałowego wykorzystywanego na potrzeby instalacji kotła sodowego. Przeprowadzona kontrola wykazała naruszenie przepisów określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2008). Zgodnie z przepisem § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zawartość siarki w przeliczeniu na masę w stosowanym oleju nie może być większa niż 1%. Na podstawie badań pobranej próbki oleju, wykonanych przez O. S.A., zawartość siarki w przeliczeniu na masę w badanej próbce wyniosła 1,36% i przekracza o 0,36% wartość określoną w tym rozporządzeniem.

Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku zakładu nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w § 3 i § 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe, kwalifikujące instalację do możliwości stosowania oleju nie spełniającego wymagań jakościowych w odniesieniu do zawartości siarki (brak możliwości sprawdzenia stężeń SO2 w gazach odlotowych z emitora rozruchowego i brak stosownych zapisów w pozwoleniu zintegrowanym).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na punkt 4. powyższego zarządzenia pokontrolnego wniosła S. S.A. z siedzibą w O., zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1) naruszenie przepisu art. 7 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2018 r. poz. 427 ze zm.; dalej: "ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw") w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2008 r.; dalej: "rozporządzenie ws. wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów") - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do instalacji kotła sodowego prowadzonej przez Spółkę, podczas gdy instalacja ta nie stanowi instalacji energetycznego spalania wobec której zastosowania mają te przepisy, a w konsekwencji błędne uznanie, że ciężki olej opałowy zużywany w tej instalacji musi spełniać wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, o których mowa w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia;

z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu, zaskarżonemu pkt 4 zarządzenia pokontrolnego zarzucono:

2) naruszenie przepisów § 3 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia ws. wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Spółka nie podlega jako prowadząca instalację, w której jest stosowany ciężki olej opałowy, wyłączeniu z obowiązku spełniania wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki, o których mowa w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, w sytuacji gdy Spółka prowadząca instalację posiada pozwolenie zintegrowane a wobec tej instalacji stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.; dalej: "ustawa - Prawo ochrony środowiska") a instalacja ta spełnia określone w tych przepisach standardy emisyjne dwutlenku siarki;

ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu wskazanego w pkt. I.2, zaskarżonemu pkt 4 zarządzenia pokontrolnego zarzucono:

3) naruszenie przepisów § 3 pkt 2 w zw. z § 4 rozporządzenia ws. wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Spółka nie podlega jako prowadząca instalację, w której jest stosowany ciężki olej opałowy, wyłączeniu z obowiązku spełniania wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki, o których mowa w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, w sytuacji gdy Spółka prowadząca instalację posiada pozwolenie zintegrowan, a wobec tej instalacji nie stosuje się przepisów wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz dla której wartości stężeń SO2 w gazach odlotowych nie przekraczają 1700 mg/m3u przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym.

II. innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia w sprawie, jak również poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, co skutkowało w szczególności:

a) nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie tego czy instalacja kotła sodowego podlega wyłączeniu, o których mowa w § 3 pkt 1 lub 2 w zw. z § 4 rozporządzenia ws. wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów,

b) błędnym ustaleniem, że ciężki olej opałowy używany w instalacji prowadzonej przez Spółkę w okresie rozruchu i wyłączania musi spełniać wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia ws. wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów (tj. zawartość siarki w przeliczeniu na masę w ciężkim oleju opałowym nie może być większa niż 1%), podczas gdy instalacja ta jest objęta wyłączeniem z ww. obowiązku na podstawie § 3 pkt 1 lub 2 powołanego rozporządzenia, a Spółka posiada pozwolenie zintegrowane obejmujące tę instalację,

c) niewskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonego pkt 4 zarządzenia pokontrolnego wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym dokumentom przedstawionym przez Skarżącą, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie pkt 4. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że olej opałowy ciężki stosowany przez Spółkę na potrzeby kotła sodowego nie musi spełniać wymagań jakościowych w zakresie siarki, o których mowa w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2018 r. poz. 427 z późn. zm.) ciężki olej opałowy jest zdefiniowany jako olej opałowy stosowany do celów opałowych w instalacjach energetycznego spalania paliw, w szczególności w okresach rozruchu i wyłączenia instalacji. Niewątpliwie kocioł sodowy jest urządzeniem technologicznym służącym do odzysku chemikaliów użytych w procesie wytwarzania mas celulozowych, jednakże w celu jego rozruchu i wyłączenia z eksploatacji konieczne jest spalanie w nim ciężkiego oleju opałowego. Tym samym podlega przepisom powyższego rozporządzenia. Z ustaleń kontroli wynika, że instalacja kotła sodowego zgodnie z przepisami § 5 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r. poz. 680) poprzedzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1546) należy do źródeł spalania paliw, do których nie stosuje się przepisów o standardach emisyjnych. Dlatego też nie można jej zaliczyć do instalacji energetycznego spalania paliw wymienionych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U z 2016 r. poz. 2008). Zdaniem organu, instalacja skarżącej mogłaby być zaliczona do instalacji energetycznego spalania, o których mowa w § 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dla których wartości stężeń dwutlenku siarki w gazach odlotowych pochodzących z tych instalacji nie przekraczają 1700 mg/m3u, przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym, tylko wówczas, gdy byłaby możliwość sprawdzenia jak kształtują się wartości stężeń dwutlenku siarki z emitora rozruchowego. Kontrola wykazała, że emitor rozruchowy nie jest wyposażony w stosowne króćce pomiarowe. Zatem nie jest możliwe określenie jednoznaczne wartości stężeń SO2 w gazach odlotowych. Przedstawiane przez Spółkę wyniki pomiarów emisji dwutlenku siarki z kotła sodowego określają wartości stężeń zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza z emitora odprowadzającego zanieczyszczenia z procesu technologicznego, tj. ze spalania w kotle wyłącznie ługu czarnego, a nie z emitora odprowadzającego zanieczyszczenia ze spalania mazutu. Ponadto, w myśl § 4 rozporządzenia, dodatkowym warunkiem uprawniających do stosowania ciężkich olejów opałowych w instalacjach, o których mowa w § 3 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe, jest posiadanie przez prowadzących te instalacje, pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca posiada pozwolenie zintegrowane Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. zmieniane kolejnymi decyzjami, określające m.in. warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z eksploatowanej instalacji, tj. dopuszczalną emisję, rodzaje substancji, źródła ich powstawania oraz miejsca ich wprowadzania do powietrza, określone wyłącznie do czynności i urządzeń będących instalacją technologiczną. Organ podniósł, że pozwolenie zintegrowane nie określa dopuszczalnej emisji siarki podczas stosowania ciężkiego oleju opałowego do rozruchu kotła sodowego w przedmiotowej instalacji. Zdaniem organu, brak pozwolenia zintegrowanego w takim zakresie wyłącza możliwość stosowania przez skarżącą ciężkiego oleju opałowego o parametrach naruszających wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia.

Ponadto organ podniósł, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na skarżącą określonych obowiązków, lecz stanowi jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tzn. nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ocena legalności działania administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, stosownie do regulacji art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to w szczególności, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego (argumentum ex art. 106 § 3 tej ustawy). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie pod kątem respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, dochowania wymaganej prawem procedury i zgodności działania z prawem materialnym, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie z art. 146 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem stosownie do tego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt lub czynność organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności rozważania zacząć należy od oceny legalności zaskarżonego pkt 4 zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2018 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – jako że skargą objęty został tylko ten punkt zarządzenia – zobowiązującego S. S.A. w O., aby na potrzeby instalacji kotła sodowego stosowała olej opałowy ciężki spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2008). Wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy przywołanej przez organ ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę z zachowaniem wskazanego w powyższym przepisie terminie. A zatem dopuszczalnym stało się jej rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy zatem wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest to naczelna zasada postępowania administracyjnego, ma bowiem decydujący wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodów w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ich przeprowadzenia. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak, zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy tym, stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania uchybiono powyższym przepisom.

Organ, wydając zarządzenie pokontrolne zobowiązujące skarżącą do zaprzestania stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1%, powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Energii - § 2 pkt 2 zakazującego stosowania takiego oleju.

W odpowiedzi na skargę organ zauważył zaś, że wyżej powołane rozporządzenie Ministra Energii w § 3 wylicza rodzaje instalacji, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki, określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii. Do tych instalacji zalicza się instalacje energetycznego spalania:

1) do których stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) i które spełniają określone w tych przepisach standardy emisyjne dwutlenku siarki;

2) do których nie stosuje się przepisów wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i dla których wartości stężeń SO2 w gazach odlotowych nie przekraczają 1700 mg/m3u przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym;

3) w rafineriach, dla których średnia miesięczna wartość stężenia dwutlenku siarki w gazach odlotowych, uśredniona dla wszystkich tych instalacji w danej rafinerii, niezależnie od wykorzystywanego rodzaju paliwa lub mieszanki paliw, nie przekracza 1700 mg/m3u przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym; uśrednianie to nie obejmuje instalacji, o których mowa w pkt 1 i 2; uśredniając średnie miesięczne wartości stężenia dwutlenku siarki w gazach odlotowych dla wszystkich tych instalacji w danej rafinerii, uwzględnia się wartość ważoną względem natężenia przepływu objętości gazów odlotowych z poszczególnych instalacji.

Zgodnie zaś z § 4 tego rozporządzenia, warunkiem stosowania ciężkich olejów opałowych w instalacjach, o których mowa w § 3 jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego.

Zasadnicze znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała zatem okoliczność, czy posiadana przez skarżącą instalacja, należy do instalacji, o których mowa w § 3 rozporządzenia oraz czy prowadzący tę instalację posiada pozwolenie zintegrowane lub pozwolenie na wprowadzanie gazów do powietrza. Organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w ogóle nie wyjaśnił powyższych kwestii i nie przeprowadził postępowania dowodowego, czy instalacja kotła sodowego podlega wyłączeniu, o którym mowa w § 3 pkt 1 lub 2 w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów. Podał jedynie zdawkowo, że do zakładu nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w § 3 i § 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe, kwalifikujące instalację do możliwości stosowania oleju nie spełniającego wymagań jakościowych w odniesieniu do zawartości siarki ze względu na brak możliwości sprawdzenia stężeń SO2 w gazach odlotowych z emitora rozruchowego i brak stosownych zapisów w pozwoleniu zintegrowanym. W odpowiedzi na skargę wskazał zaś jedynie, w sposób bardzo ogólny, że w jego ocenie skarżąca Spółka, mimo że posiada pozwolenie zintegrowane, to nie jest uprawniona do stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1%, ponieważ w posiadanym przez nią pozwoleniu nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotła sodowego, do czego stosowany jest olej opałowy ciężki. Z tego względu dla instalacji prowadzonej przez nią nie mają zastosowania przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Energii.

Tymczasem skarżąca podnosi wprost, że prowadzona przez nią instalacja zalicza się do instalacji wymienionych w § 3 pkt 1 lub pkt 2 rozporządzenia Ministra Energii, a zatem takich, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki dla olejów, o których mowa w § 2 pkt 2 tego rozporządzenia.

Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie jest zaś w ocenie Sądu okolicznością istotną z punktu widzenia właściwego rozpoznania niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca posiada pozwolenie zintegrowane udzielone jej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zmienione następnie decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zmienione kolejnymi decyzjami Marszałka z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. W przypadku zatem ustalenia, że prowadzona przez nią instalacja zalicza się do instalacji, o których mowa w § 3 rozporządzenia, nie byłoby podstaw do zastosowania w stosunku do niej przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa mogącej mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, także uzasadnienie zarządzenia nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również podnieść, że w ocenie Sądu nie może zasługiwać na akceptację stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wskazujące, że okoliczność posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, nie uprawnia jej do stosowania ciężkiego oleju o zawartości siarki powyżej 1%, ponieważ w pozwoleniu tym nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotła, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego, co w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw do zastosowania w stosunku do niej przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Energii.

Takie stanowisko organu w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Przepis § 4 rozporządzenia Ministra zezwala bowiem na stosowanie oleju ciężkiego, który nie spełnia wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki w instalacjach, o których mowa § 3 w przypadku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Organ podnosząc, że pozwolenie zintegrowane powinno określać dopuszczalną emisję dla pracy instalacji podczas rozruchu, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego nie wskazuje przepisu prawa, który by tę kwestię regulował i taki wymóg nakładał.

Kwestie związane z wydaniem pozwolenia zintegrowanego są zaś uregulowane w tytule II dziale IV rozdziale 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.). W art. 211 tej ustawy określona została treść pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z art. 201 Prawa ochrony środowiska, wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Przepis art. 202 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji. Jednocześnie, w świetle art. 204 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego muszą spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. W szczególnych przypadkach w pozwoleniu zintegrowanym organ może zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie.

Tak więc, stanowisko organu, że pozwolenie zintegrowane powinno określać również kwestie związane z określeniem dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji w różnych fazach pracy instalacji, w tym w fazie rozruchu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska.

Takiego obowiązku również nie nakłada przywoływane przez organ rozporządzenie Ministra Energii, które w § 4 stanowi, że warunkiem stosowania ciężkich olejów w instalacjach, o których mowa w § 3, jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten nie nakłada zatem żadnych dodatkowych wymogów, co powinna zawierać treść takiego pozwolenia. Wywodzenie przez organ takiego wymogu z powołanego przepisu jest więc nieuprawnione i nakłada na podmiot obowiązki, które nie wynikają z przywołanego przepisu prawa.

Uprawnienia do stosowania olejów ciężkich o zawartości siarki powyżej 1% w instalacjach przez Spółkę posiadanych w fazie rozruchu, dawałoby spełnienie łącznie przesłanek określonych w § 3 i § 4 rozporządzenia, tj. wykazanie, że dany podmiot posiada instalacje, o których mowa w § 3 rozporządzenia i posiada pozwolenie na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenie zintegrowane.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka spełnia wymagania określone w § 4 rozporządzenia Ministra Energii w zakresie posiadania pozwolenia zintegrowanego określającego m.in. warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z eksploatowanej instalacji, w tym z pieca obrotowego i kotła sodowego, tj. dopuszczalną emisję, rodzaje substancji, źródła ich powstania oraz miejsca ich wprowadzania do powietrza. W sytuacji zatem wykazania – czego organ nie uczynił – że skarżąca Spółka posiada także instalację, o której mowa w § 3 rozporządzenia, organ zobligowany będzie do uznania, że stosując oleje ciężkie o zawartości przekraczającej 1% siarki w posiadanych instalacjach, nie narusza ona przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wskazać też trzeba na niespójność protokołu kontroli nr [...] z zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym. I tak np. na str. 11 protokołu organ stwierdza, że "w przypadku prowadzącego instalację zastosowanie mają zapisy § 3 pkt 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Energii (...) stanowiące o możliwości stosowania oleju opałowego ciężkiego, który nie musi spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki (spełnienie warunku stężenia SO2 w gazach odlotowych poniżej 1700 mg/m3u i posiadanie przez prowadzącego instalację pozwolenia zintegrowanego)". W zarządzeniu pokontrolnym natomiast organ stwierdził, że "Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku zakładu nie ma zastosowania wyjątek o którym mowa w § 3 i § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia (...) kwalifikujące instalację do możliwości stosowania oleju nie spełniającego wymagań jakościowych w odniesieniu do zawartości siarki". W tej sytuacji obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie sprawy we wskazanym zakresie, dokonanie analizy przepisów dotyczących pozwolenia zintegrowanego w kontekście posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego wraz z jego zmianami, przeanalizowanie jeszcze raz wyników kontroli, a następnie rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przeprowadzenie ponownej jego oceny, i – w zależności od wyników ustaleń – wydanie stosownego aktu należycie uzasadnionego w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa.

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, jako nałożonego obowiązku najdalej idącego w skutkach dla skarżącej, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, tj. również jego pkt 1-3. Sam organ ponadto przyznaje w odpowiedzi na skargę, że nie nakładają one na skarżącą określonych obowiązków, lecz mają jedynie przypominać o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Wywodzenie przez organ zawarcie takich informacyjnych wymogów w zarządzeniu z przepisów prawa jest nieuprawnione, ponieważ w zarządzeniu pokontrolnym winny znaleźć się przede wszystkim elementy nakładające na skarżącą obowiązek ściśle określonego zachowania się. Natomiast obowiązek przestrzegania przepisów obowiązującego prawa wynika z nich właśnie i nie należy o tym rozstrzygać w tenorze zarządzenia pokontrolnego. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, do przestrzegania których zobowiązany jest każdy z mocy art. 83 Konstytucji RP.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.