Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z[...] marca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. S. d decyzji Wojewody W. z 19 grudnia 2018 r., znak: [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda W.i umorzył wszczęte na wniosek T. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [..] lutego 2015 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.D. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (ze zmianą konstrukcji dachowej) przy ul. [...] w P. na działce o nr ew. [...], obręb P.

GINB wyjaśnił zarówno podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i podstawy umorzenia postępowania (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.).

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdził też, że istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Z akt sprawy wynika, że T.S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r., Nr [...] znak: [...] . W toku prowadzonego postępowania Wojewoda W. pismami z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] i z [...] listopada 2018 r., znak:[...] , wezwał go do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r. oraz przesłanie dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. T. S. nie udzielił odpowiedzi na ww. pisma. Jedynie w piśmie z [...] listopada 2019 r., wskazał, że "organy państwowe mają wiec całkowitą wiedzę w jakim charakterze występuję przed organami jak i Sądami zarówno jako zarządca nieruchomości oraz jako pełnomocnik właściciela nieruchomości - Pani I. S. (...)".

GINB stwierdził, że przymiot strony T.S. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.z [...] lutego 2015 r., nie może wynikać z faktu bycia pełnomocnikiem I. S.. Organ wyjaśnił, że zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością cudzą w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela, zaś zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu nieruchomością w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

T. S., pomimo stworzenia możliwości, nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących, że jest zarządcą nieruchomości I.S. Do pisma z [...] listopada 2018 r. załączył jedynie kopię pełnomocnictwa z 1 marca 2015 r., upoważniającego do działania w imieniu I. S. "(...) we wszystkich sprawach administracyjnych i sądowo administracyjnych przed organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi".

W związku z powyższym, w ocenie GINB, decyzja Prezydenta Miasta P.z [...] lutego 2015 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku T. S. - stosownie do treści art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nawet, gdyby T.S. posiadał przymiot strony w sprawie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji to i tak wszczęte na jego wniosek postępowanie powinno być umorzone, bowiem decyzja Prezydenta Miasta P. z lutego 2015 r. była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym brak byłoby podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy.

Z akt sprawy wynika bowiem, że GINB ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r., znak:[...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek I. S., nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r.

Z uwagi na powyższe, zdaniem GINB, należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2018 r. '

Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda W. powinien prowadzić postępowanie z urzędu, GINB wyjaśnił, że uprawnienie organu administracyjnego do działania z urzędu pozostawiono w sferze uznaniowości organu. Oznacza to, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje sam organ.

Zarzuty dotyczące nieterminowego załatwienia niniejszej sprawy przez organ wojewódzki nie mogły być zaś poddane ocenie w tym postępowaniu. Nieuzasadnionym był też zarzut, jakoby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obligowałoby organ administracji publicznej do merytorycznego załatwienia sprawy. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest możliwe z uwagi na treści art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem, Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a wiec w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.P.A. nie rozstrzyga o materialno prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek; do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący T. S., który pismem datowanym na [...] marca 2019 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. , określając ją, jako "Skarga Pani[...] " i zaskarżając decyzje w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "i nałożenie kar prawem przewidzianych z uwagi na naruszenia obowiązującego prawa przez inwestorów dokonujących samowoli budowlanych i użytkowania budynków bez stosownych zezwoleń jak i dokonujących rozbiórki budynków bez właściwych zgód na nieruchomościach przy [...] oraz [...] w P. oraz nałożenia kar na instytucje, które dokonują zaniechań czynności, do których są zobligowane z mocy prawa na podstawie art. 149 § 2 PPSA w zw. z art. 154 PPSA oraz zasądzenia na rzecz Pani I.S. sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów z uwagi na art. 154 §7 PPSA".

Wniósł jednocześnie "o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania z uwagi na rażące naruszenie art. 61a §1 K.P.A., art. 77 §1 K.P.A., art. 80 K.P.A. w związku z art. 156 §1 pkt. 2), art. 156 §1 pkt. 7) K.P.A., art. 157 §1 K.P.A., art. 157 §2 K.P.A., w związku z art. 28 pkt. 1 ustawy - prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4a - prawo budowlane oraz art. 156 §1 pkt. 4) K.P.A., art. 105 §1 K.P.A. w konsekwencji Uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] MAR 2019r. sygn. Akt [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie, którego celem było stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r. Nr[...] sygn. Akt: [...] Uchylenie decyzji Prezydenta [...] ".

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

"1. art. 157 §2 K.P.A. w zw. z art. 156 §1 pkt. 2) K.P.A. oraz art. 156 §1 pkt. 7) K.P.A. z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. w sprawie [...] z dnia [...] WRZ 2018r.

2. art. 157 §2 K.P.A. w zw. z art. 156 §1 pkt. 2) K.P.A. oraz art. 156 §1 pkt. 7) K.P.A. z uwagi na prawomocną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie [...]

z dnia [...] GRU 2018r.;

3. Nie jest prawdą, że jakiekolwiek postępowanie było prowadzone w trybie art. 156 §1 K.P.A.", zaś wszelkie "sprawy do tej pory toczyły się z uwagi na przesłankę art. 145 §1 pkt. 4 K.P.A. i unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta P. z uwagi na tę okoliczność a więc pominięcia, jako stronę w postępowaniu Pani I.S.

Żadna sprawa nie była prowadzona pod katem nieważności decyzji z art. 156 §1 K.P.A. z uwagi na art. 156 §1 pkt. 2) czy art. 156 §1 pkt. 7) K.P.A.,

Żaden organ tego aspektu merytorycznie nie rozstrzygał, gdyż każde takie inicjowane postępowanie, jak i obecne, jest torpedowane poprzez albo odmowę wszczęcia albo postępowanie jest umarzane a więc notorycznie dochodzi do legalizacji bezprawia posługując się w dodatku również bezprawiem, na co ostatecznie wskazują zarówno wyroku Sądów jak i organów samorządowych.

Organy zamiast tworzyć i mnożyć koszty, sprawę zamknęłyby zgodnie z prawem w 5 minut pokazując pozwolenie na budowę kwestionowanej inwestycji. Takiego pozwolenia nie ma, bowiem zarówno inwestor jak i organ dawno by ten dokument, jako pierwszy okazali. Co więcej organa maja wiedzę, że takowej dokumentacji nie posiadają, bo informują o braku takiej dokumentacji w swoich oficjalnych pismach. Także wyroki Sądów to potwierdzają jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.|

Z takiego, więc dokumentu dowód nie był przeprowadzony a jeśli był to wnoszę obecnie przed niniejszym Sądem o powtórne jego przeprowadzenie, bowiem go nie znam a przeprowadzenie dowodu wymaga zachowania zarówno jawności jak i bezpośredniości".

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie:

"4. art. 31 pkt. 1 ust. 2) ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

5. art. 31 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 UP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

6. art. 93 ust 3) ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

7, art. 94 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami,

8. §2 ROZPORZĄDZENIE PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. z dnia 18 października 2002 r.)

9. art. 65 K.P.A.

10. art. 55 pkt. 1 ust 3) ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 UP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

11. art. 55 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 UP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

12. art. 57 pkt. 7 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

13. art. 81 pkt. 1 ust 1) ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

14. art. 81 pkt. 1 ust 2) ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

15. art. 12 §1 K.P.A.

16. art. 35 §1 K.P.A.

17. art. 35 §3 K.P.A.

18. art. 156 §1 Pkt. 2) K.P.A.

19. art. 156 §1 Pkt. 7) K.P.A.

20. art. 157 §1 K.P.A.

21. art. 157 §2 K.P.A.

22. art. 28 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 LIP 1994r. wraz z późniejszymi zmianami.

23. art. 28 K.P.A. poprzez uznanie, że Pani I. S. reprezentowana przez T. S. nie jest stroną postępowania, co przeczy faktom ustalonym bezspornie od 2015 roku.

24. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (mapy stanowiące załącznik WZ nr [...] zawierają

24.1. samowolę budowlaną oznaczoną jako H czyli inny budynek na działce [...] , budynek nie posiada pozwolenia na budowę, decyzją Prezydenta Miasta P. [...] [...] gospodarczego, aktualnie w tej samowoli jest kurnik, budynek usytuowany w granicy z działka [...] narusza §12 pkt. 3 ust. 1 b), §12 pkt. 3 ust. 2, §12 pkt. 6 ust. 1, §12 pkt. 6 ust 2, §12 pkt. 7 ust. 1, §12 pkt. 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

24.2. samowola budowlana w rzeczywistości ma inne wymiary niż w na mapie

24.3. garaż i wiata usytuowane są w granicy z działka [...] co stanowi naruszenie §12 pkt. 3 ust. 1 b), §12 pkt. 3 ust. 2, §12 pkt. 6 ust 1, §12 pkt. 6 ust. 2, § 12 pkt. 7 ust. 1, §12 pkt. 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

24.4. na działce [...] nie istnieje oranżeria, która istnieje na mapie a więc także analiza powierzchni biologicznie czynnej jest błędna stąd też procent zabudowy nieruchomości jest błędny, zawyżony w oparciu o sąsiadujące działki jedynie po to by zalegalizować samowole inwestora bez jakichkolwiek dla niego konsekwencji, ze szkoda dla sąsiadów, którzy nie chcą mieć zabudowywanych działek i zabudowanego sąsiedztwa powodującego liczne immisje.

24.5. na działce [...] istnieją dwa budynki gospodarcze stanowiące samowole budowlana usytuowane z naruszeniem §12 pkt. 3 ust. 1 b), §12 pkt. 3 ust. 2, §12 pkt. 6 ust 1, §12 pkt. 6 ust. 2, §12 pkt. 7 ust. 1, §12 pkt. 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

25. Warunki zabudowy czyli decyzja [...] odnosi się do innego stanu faktycznego niż w rzeczywistości występuje, legalizując samowole budowlane wrysowane do map stanowiących załącznik do WZ[...]

26. naruszenie §3 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, samowola budowlana na działce[...] wrysowana jako budynek U nie jest dopuszczalny jako budynek gospodarczy, użytkowany jest bez zgody na użytkowanie jako kurnik dla przemysłowej hodowli drobiu. Postawiona samowola nie jest budynkiem gospodarczym, wówczas geodeta oznaczyłby go jako g

27. naruszenie §12 pkt. 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, samowola budowlana użytkowana jako budynek inwentarski

28. naruszenie §36 ust. 1 oraz §36 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w granicy z działką [...] pobudowany jest kompostownik na odpady z hodowli kur oraz inne odpady organiczne w odległości 4 metry od budynku mieszkalnego co stanowi naruszenie także norm immisji zapachów i hałasów promieniujące, na sąsiednie nieruchomości oraz domy mieszkalne.

29. naruszenie art. 9 ust. 2 prawa budowlanego, brak uzyskania zgody Ministra na odstępstwa od norm wyrażonych w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

30. naruszenie art. 28 ust, 1 prawa budowlanego, brak pozwolenia na budowę dla budynki oznaczonego jako U na działce [...] oraz budynków oznaczonych jako g na działce[...]

31. naruszenie art. 29 ust. 1a) prawa budowlanego, gdyż wnioskowany budynek wraz z garażem będzie oddziaływał nie będzie w całości oddziaływał w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

32. naruszenie art. 29 ust. 2) prawa budowlanego bowiem ilość wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 przekracza dwa na każde 500 m2 powierzchni działki.

33. naruszenie art. 29 ust. 2c) prawa budowlanego bowiem ilość wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przekracza dwa na każde 1000 m2 powierzchni działki, przedmiotowa działka ma powierzchnię 727 m2

34. naruszenie art. 29 ust. 2d) prawa budowlanego bowiem na działce znajdują się wolno stojące altany o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

35. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi w przekonaniu, że na niego przechodzą prawa i obowiązki strony jak i skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną skutkuje nieważnością samej decyzji. Stąd jest oczywiste, że decyzja Prezydenta Miasta P. [...] jest nieważna z mocy prawa.

36. Wskazanie jako adresata decyzji jej pełnomocnika, jak również skierowanie decyzji do pełnomocnika osoby prawnej jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 4 K.P.A.".

Zdaniem skarżącego, te względy "przemawiają za wnioskiem, że skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania /zamiast osoby prawnej/ oraz nałożenie określonych nakazów I zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną, co w konsekwencji powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 4 K.P.A.. Skoro I. S. reprezentowana przez pełnomocnika T. S. nie jest strona postępowania, postępowanie dotknięte jest wadą nieważności".

Skarżący wyjaśnił ponadto, że do akt sprawy zostało dołączone pełnomocnictwo dla niego i żaden organ nie kwestionował tego umocowania. GINB w zaskarżanej decyzji skierował ją do skarżącego, jako pełnomocnika I. S. i do niego osobiście.

Zdaniem skarżącego, organa nie rozpoznały istoty sprawy. Skutkuje to pozbawieniem go "dwuinstancyjnego rozpoznawania spraw zagwarantowanych mi w Konstytucji RP jak i ustawach, stanowiących prządek prawny w Polsce. Organa mnożą jedynie szkody i koszty. Organ ma zaś obowiązek rozpoznać sprawę wszechstronne, tak samo jak Sąd na podstawie prawa i w jego granicach".

Skarżący przedstawił również wnioski dowodowe (pkt. 1 – 2.4). Przedstawił też szereg cytatów z wyroków sądowych (34), wydanych w odrębnych sprawach.

Pismem procesowym z [...] kwietnia 2019 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Istota sprawy rozpoznawanej przez tut. Sąd polega na tym, że organ I instancji umorzył w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie nadzwyczajne, ale wyłącznie z wniosku T. S., zamieszczonego w liście elektronicznym z 24 maja 2018 r., potwierdzonego następnie pismem z 21 czerwca 2018 r. (na wezwanie organu) własnoręcznym podpisem skarżącego. W tym ostatnim piśmie skarżący oświadczył, że działa również na wniosek I. S. Skargę zaś do tut. Sądu na ww. decyzję wniosła I.S., reprezentowana przez pełnomocnika T.S..

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda W. wezwał pismem z 18 czerwca 2018 r. T. S. do wykazania jego własnego, indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r. W związku z brakiem odpowiedzi T. S., organ ponownie, pismem z [..] czerwca 2018 r. wezwał go do wykazania, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia na wniosek I.S., reprezentowanej przez T. S, jako pełnomocnika, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P.

[...] listopada 2018 r. Wojewoda W. zawiadomił T. S(i tylko jego) o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P.

Wobec braku reakcji T. S. na wezwania organu do wykazania interesu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu, organ I instancji po raz kolejny – pismem z [...] listopada 2018 r. - wezwał go do wykazania interesu prawnego, szczegółowo informując, co powinien zrobić.

Natomiast T. S., pismem z [..] listopada 2018 r. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P., "z uwagi na prawomocny wyrok" WSA w P. "w sprawie [...] prawomocność stwierdzona z dniem 20 LIS 2018 r.". Ww. wyrok WSA w P. dotyczył jednak uchylenia decyzji GINB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezydenta Miasta P.

Uznając więc, że T.S. nie wykazał w żaden sposób własnego interesu prawnego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, Wojewoda W.decyzją z [...] grudnia 2018 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (z uwagi na podmiotową bezprzedmiotowość sprawy) postępowanie z jego wniosku w całości, słusznie nie czyniąc merytorycznych rozważań w zakresie zarzutów T. S. wobec ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P.z [...] lutego 2015 r.

Powyższe oznacza, że w sprawie wniosku T.S. z [...] maja 2018 r., potwierdzonego następnie pismem z 21 czerwca 2018 r. (w którym wskazał, jako stronę także I. S.) zapadły dwa rozstrzygnięcia organu: postanowienie z [...] lipca 2018 r., mocą którego I. S. nie stała się stroną postępowania (odmowa wszczęcia postępowania) i decyzja z [...] grudnia 2018 r., kończąca postępowanie z wniosku T. S. (umorzenie postępowanie z jego wniosku).

Wobec tego, I. S. nie była stroną postępowania wszczętego [...] listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.z [...] lutego 2015 r., zakończonego kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją GINB.

Z tej też przyczyny nie przysługiwało jej prawo do wniesienia skargi na ostateczną decyzję GINB, wydaną w tej sprawie.

Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3329/15 (CBOSA), "Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej".

Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Jej indywidualny interes prawny, mógł być chroniony przez prawo materialne, ale w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2018 r., którym Wojewoda W. odmówił wszczęcia na wniosek I. S., reprezentowanej przez T. S., jako pełnomocnika, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P.. Wprawdzie sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami organów administracji publicznej w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, ale jest związany ostatecznymi orzeczeniami administracyjnymi, które – w wyniku braku zaskarżenia – kreują określony stan w zakresie stron postępowania. Dlatego też ww. postanowienie Wojewody W. ma wpływ na sądową ocenę, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącej. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., jako interesu we wniesieniu skargi.

Należy w tym zakresie podzielić ocenę prawna, dokonana w wyroku WSA w W. z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] (CBOSA), że "skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, będącego stroną postępowania".

Należy wyjaśnić, że ów związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, jako interes prawny, może dotyczyć tylko takiej czynności organu, która bezpośrednio wpływa na określone prawo skarżącego. W sprawie niniejszej natomiast organ I i II instancji orzekały o bezprzedmiotowości żądania T. S., a nie I. S.. Organa nie rozpoznawały bowiem merytorycznie ważności (lub jej braku) decyzji Prezydenta Miasta P. a jedynie kwestię, czy T.S. może skutecznie zainicjować postępowanie nadzwyczajne, jako jego strona. Ta zaś kwestia w żadnej mierze nie pozostaje w związku z jakimkolwiek prawem materialnym skarżącej; nie ma ona więc interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w sprawie, która jej w ogóle nie dotyczy.

Pojęcie interesu prawnego (również w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.) nie jest ponadto tożsame z pojęciem interesu faktycznego, a więc niemającego umocowania w przepisach prawa. Interes faktyczny wynika jedynie z subiektywnego odczucia danej osoby – jak w sprawie niniejszej.

Skoro więc istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej wyłącznie przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, to skarga osoby, która takiego interesu nie ma i nie wykazała podlega oddaleniu przez sąd. Legitymacja do wniesienia skargi musi istnieć obiektywnie, a nie dlatego, że tak uważa podmiot wnoszący skargę. Należy ponadto zauważyć, że nawet ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Innymi słowy, skarżący może żądać kontroli sądowej tylko i wyłącznie rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie administracyjnej, a nie w sprawie administracyjnej innych podmiotów (patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 444/17, CBOSA).

Z uwagi zaś na brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i brak jakiegokolwiek wykazania legitymacji skargowej w skardze do tut. Sądu, niedopuszczalnym stało się rozważanie przez tut. Sąd zarzutów merytorycznych, skierowanych zresztą co do zasady przeciwko prawidłowości decyzji, ale Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2015 r.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.orzekł, jak w sentencji.