Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 465/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1 i 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.R., E. P., I. R., I. G., I. R., P. P. i R. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C., Rada Miasta (dalej jako Rada Miasta), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 - dalej jako "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) stwierdziła m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C. nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonego uchwałą nr [..] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r., zmienionego uchwałą nr [..] Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. i uchwałą nr [..] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r.; uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C., oznaczony numerem ewidencyjnym [..], obejmujący obszar o powierzchni 73,29 ha, którego granice obejmują rejon węzła zespolonego [..] z terenami bezpośrednio przylegającymi do węzła C. oraz terenami położonymi pomiędzy Obwodnicą [..] i ul. C. a ul. A., zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały.

Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. K. R., I. R., P. P., R. M., I. R., I. G. i E. P. - dalej jako "Skarżący", reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2017 r. w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C.

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie obowiązku w zakresie podania do publicznej wiadomości mieszkańców studium oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego;

- art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.;

art. 11 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie skargi i wniosków Skarżących w zakresie wad planu oraz wniosków w zakresie obustronnie korzystnej modyfikacji planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez naruszenie norm w zakresie odległości dróg od granic działek zabudowanych i domostw.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości; zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący, wskazując na treść art. 101 u.s.g., stwierdzili, że są mieszkańcami i właścicielami nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w G. przy ul. A., a uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi regulację planistyczno-budowlano-prawną mającą wpływ bezpośredni lub pośredni na wskazane nieruchomości, w tym na ograniczenie praw własności oraz znaczne utrudnienia w spokojnym i niezakłóconym zamieszkaniu przez Skarżących.

Skarżący wskazali, że w dniu 6 listopada 2017 r. złożyli wnioski i uwagi krytyczne do projektu planu, w których zakwestionowali ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego i wnieśli o dokonanie zmiany planu poprzez zmianę przebiegu planowanej autostrady (obwodnicy) i poprowadzenie jej w alternatywnym przebiegu; odstąpienie od poprowadzenia drogi wewnętrznej we wskazanym rejonie; uwzględnienie w planie odgrodzenia całego terenu dzielnicy domów jednorodzinnych przy ul. A. ekranami dźwiękoochronnymi (ekrany akustyczne); zmianę przeznaczenia działki gruntu na końcu ul. A. z terenu pod zabudowę wielorodzinną na teren zielony (rekreacja-park dla mieszkańców).

W dniu 2 lutego 2018 r. Skarżący wezwali organ do usunięcie naruszenia prawa.

W dniu 22 lutego 2018 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi odmownej, nie odnosząc się przy tym do zarzutów i wniosków sformułowanych przez Skarżących.

Zdaniem Skarżących, o planach Urzędu Miasta dotyczących tak daleko idących zmian infrastruktury drogowej w rejonie swojego zamieszkania dowiedzieli się wyłącznie przez przypadek, co znacznie ograniczyło możliwości pełnego rozpoznania zagrożeń idących ze strony planowanych inwestycji drogowych.

Skarżący powołali treść art. 11 i art. 17 u.p.z.p. i stwierdzili, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. poprzez indywidualne zawiadomienie uprawnionych podmiotów albo przez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy w Radzie Dzielnicy.

Zdaniem Skarżących, sformułowanie "w sposób zwyczajowo przyjęty" w tym przypadku oznacza obwieszczenie rozklejone w dzielnicy lub poprzez ulotkę informacyjną wrzuconą do skrytek pocztowych mieszkańców.

Zdaniem Skarżących, skoro nie opublikowano ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego planu miejscowego w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z ogłoszeniem, została naruszona w sposób istotny procedura jego uchwalenia i dlatego ocena prawna projektu uchwały winna zostać dokonana z uwzględnieniem obrazy prawa materialnego tj.: art. 11 pkt 1 i art.17 pkt 1 i pkt 9 oraz art.18 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., dlatego złożyli protest w zakresie przebiegu planowanej inwestycji drogowej i wnioskowali o podjęcie procedury unieważnienia wadliwie przeprowadzonej procedury.

Skarżący nadal domagają się zwołania ponownego zebrania z udziałem biegłych rzeczoznawców z zakresu inwestycji drogowych i ochrony środowiska, sanepidu oraz przedstawiciela Dyrekcji Dróg Krajowych celem przedyskutowania faktycznych zagrożeń dla mieszkańców i okolicznej przyrody oraz alternatywnych sposobów poprowadzenia szlaków komunikacyjnych wewnętrznych oraz obwodnicy i autostrady.

Zdaniem Skarżących, w sprawie doszło również do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem uwagi, wnioski i zarzuty mieszkańców zostały zignorowane. Nawet te wnioski dotyczące ekranów dźwiękochłonnych zostały zbagatelizowane, co zdaniem Skarżących świadczy o systemowej, nieuzasadnionej niechęci do akceptacji wniosków mieszkańców.

Skarżący stanęli również na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie organ naruszył art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., gdyż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w istocie prowadzi do całkowitego zrujnowania aktualnego stanu przyrody, urbanistyki, dokonanych zasiedleń mieszkańców. Mieszkańcy wskazywali, że istnieje możliwość przeprowadzenia planów drogowych w sposób nieingerujący w system osiedleń i zamieszkań w dzielnicy.

W ocenie Skarżących, droga szybkiego ruchu (autostrada z przebudową obwodnicy) jest planowana w odległości niebezpiecznej dla zdrowia mieszkańców, co prowadzi do naruszeniu przepisów art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Skarżących, w tym rejonie istnieje możliwość poprowadzenia alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych poprzez poprowadzenie drogi wiaduktami i poszerzenie drogi po drugiej stronie obwodnicy, gdzie są to tereny niezamieszkałe i zalesione, co jest technologicznie możliwe, ekonomicznie uzasadnione, a powoduje znacznie mniejsze uciążliwości i szkody dla mieszkańców i środowiska naturalnego.

Według wiedzy Skarżących powyższe rozwiązanie nie było rozważane i analizowane w ramach studiów prowadzonych w etapie przygotowującym plan.

Obecnie plany drogowe przewidują również ingerencję w obszary przyrody prawnie chronione, co jest bezwzględnie niezgodne z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

W ocenie Skarżących możliwe jest takie poprowadzenie drogi, które nie będzie ingerować emisją hałasu i szkodliwych cząsteczek stałych od spalin w działki zabudowane. Na tę okoliczność Skarżący są gotowi przedstawić odpowiednie dokumenty i przedłożyć plan przebiegu drogi, który nie spowoduje szkód.

Skarżący nie wyrażają zgody na takie poprowadzenie planowanych szlaków komunikacyjnych, aby diametralnie zwiększony ruch samochodowo-transportowy, na skutek rozbudowy portu przeładunkowego w G., ingerował akustycznie szkodliwymi emisjami gazów w osiedle mieszkaniowe.

Skarżący nie wyrażają również zgody na zezwolenie w planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę wielorodzinną. Wyrażenie takiej zgody stanowiłoby naruszenie art. 61 u.p.z.p. na skutek dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej obok budynków jednorodzinnych.

Skarżący zwrócili również uwagę na brak płotu dla dzikich zwierząt, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz zwierząt. Zaplanowanie tego typu infrastruktury, w tym także ekranów akustycznych nie powinno stanowić żadnego problemu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej odrzucenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżących, co zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") uzasadnia jej odrzucenie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniesiono o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że zostało zamieszczone ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr [..] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C. Stosowne ogłoszenie zamieszczone zostało w prasie miejscowej (Dziennik [..] z dnia 11 czerwca 2015 r.). Ponadto organ zamieścił obwieszczenie z dnia 3 czerwca 2015 r. na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta; ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta wskazanej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w G. - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..]" (12 czerwca 2015 r.) oraz w wersji elektronicznej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej UM.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została oceniona pod kątem zgodności z przepisami prawnymi przez Wojewodę, który nie wniósł zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia przez Prezydenta procedury wskazanej w art. 17 u.p.z.p.

W opinii organu, zasady wykonywania przez Prezydenta obowiązku określonego w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. były przedmiotem badania przez sądy administracyjne obu instancji i zostały uznane za wyczerpujące i podjęte zgodne z przepisami.

Organ uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., bowiem przepis ten dotyczy wymaganego zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie ma zastosowania przy sporządzaniu planu miejscowego. Tym samym sporządzając i uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy Gminy nie mogły naruszyć tego przepisu.

W ocenie organu, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż wskazany przepis dotyczy etapów sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2016 r. rozpatrzył wnioski, a zarządzeniem z dnia 29 listopada 2017 r. uwagi złożone do przedmiotowego planu miejscowego.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 43 ustawy

o drogach publicznych, gdyż na obszarze objętym planem nie przewiduje się przebiegu

autostrady. Zaskarżony plan nie wprowadził żadnych zmian odnośnie do planowanego przekroju pasa drogowego Obwodnicy. W związku z tym, że rejon ulic

A., A. i A., położony w sąsiedztwie Obwodnicy [..] to teren

zabudowy, zgodnie z art. 43 powołanej ustawy obowiązuje odległość sytuowania

obiektów budowlanych od drogi ekspresowej co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi

jezdni. Zgodnie z zaskarżonym planem odległość najbliżej usytuowanego budynku

jednorodzinnego od zewnętrznej krawędzi projektowanej jezdni wyniesie około 34 m.

Organ wyjaśnił ponadto, że wskazane w skardze alternatywne rozwiązania komunikacyjne analizowane były na etapie rozpatrywania przez Prezydenta Miasta uwag złożonych przez Skarżących do projektu planu. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tym zakresie i wyjaśnił powody, dla których uwarunkowania przestrzenne, terenowe oraz obowiązujące przepisy wykluczają proponowaną w skardze zmianę przebiegu drogi.

W ocenie organu, planowana rozbudowa Obwodnicy o dodatkowe pasy ruchu symetrycznie po obu stronach istniejącej drogi, z pozostawieniem jej osi bez zmiany, jest rozwiązaniem optymalnym.

Organ wyjaśnił również, że osiedle na skraju dzielnicy o gabarytach zabudowy zbliżonych do zabudowy istniejącej w tej części dzielnicy, nie naruszy ładu przestrzennego ani walorów architektonicznych i krajobrazowych obszaru objętego granicami sporządzanego planu. Ustalenie przeznaczenia wskazanego terenu jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., które ustala dla obszaru obejmującego ten teren i sąsiednie kwartały zabudowy przeznaczenie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych.

Końcowo organ wyjaśnił, że przywołany przez Skarżących art. 61 u.p.z.p. dotyczy wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z 2 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że I. G. jest właścicielką działki nr [..] przy ulicy A. w G., której dotyczą ustalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach jednostki 32 KD-S. Zakres negatywnych oddziaływań na prawo własności skarżąca ta opisała jako przekroczenie norm hałasu. Wskazała też, że odczuwa drgania w domach i ciężko jej otworzyć okno ze względu na hałas z obwodnicy, który występuje przez całą dobę. Ponadto, zwróciła uwagę na spaliny wydobywające się z silników pojazdów, w tym cząsteczki stałe z silników diesla. Skarżąca wskazała także, że występujące na działkach słupy wysokiego napięcia przy dużych wiatrach łamią się, co wpływa na brak poczucia bezpieczeństwa. Podkreśliła też brak uwzględnienia w planie miejscowym budowy ekranów dźwiękoszczelnych. Zakwestionowała również brak możliwości realizacji poszerzenia drogi po drugiej stronie obwodnicy ze względu na konieczność wycinki drzew podkreślając, że w niedalekiej odległości ma miejsce ogromna wycinka drzew, która przeczy tezie o ochronie drzewostanu. Skarżąca wskazała nadto, że zabudowa na końcu ulicy A., przewidziana w planie – około 11 domów 3 – 4 rodzinnych spowoduje, że i ta droga będzie bardziej uczęszczana, a więc hałas będzie występował z każdej strony domu.

Z kolei w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. uzupełniono wnioski skargi poprzez wskazanie, że interes prawny poszczególnych skarżących wynika z następujących nieruchomości (działek), objętych postanowieniami planu:

- I. G. – prawo własności działki nr [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- I. R. – prawo własności działki nr [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- P. P. – prawo własności działki nr [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- R. M.– prawo własności działki nr [..], jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- I. R. – prawo własności działki nr [..] i [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- E. P. – prawo własności działki nr [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S;

- K. R. – prawo własności działki nr [..], przy ul. A., jednostka planistyczna 04 MN1, ustalenia planu naruszające interes w zakresie jednostki 32 KD – S.

Skarżący podkreślili, że ich nieruchomości budynkowe posadowione są w bezpośredniej strefie oddziaływania zarówno modyfikowanej drogi ekspresowej jak i potencjalnie dopuszczonej zabudowy wielorodzinnej. Poszerzenie drogi skutkować będzie niewątpliwie zwiększeniem ruchu drogowego, a w konsekwencji – zwiększeniem hałasu, emisji spalin i spadkiem wartości nieruchomości. Potwierdza to istnienie interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego.

Negatywne skutki planu i zakres negatywnych oddziaływań na prawo własności zostały przez skarżących opisane jako: zmniejszenie wartości nieruchomości, zwiększenie emisji spalin, niższy komfort życia, zwiększenie dokuczliwego hałasu w sytuacji, gdy już są przekroczone normy w tym zakresie, zwiększenie natężenia ruchu, brak poczucia bezpieczeństwa w związku z możliwością złamania się wskutek nawalnych wiatrów słupów wysokiego napięcia, brak uwzględnienia budowy ekranów dźwiękoszczelnych w planie, niszczenie wału ziemnego, chroniącego przed hałasem przez dziki, niezgodne z prawdą wskazywanie brak możliwości realizacji poszerzenia drogi po drugiej stronie obwodnicy ze względu na konieczność wycinki drzew w sytuacji, gdy w niedalekiej odległości ma miejsce ogromna wycinka drzew, która przeczy tezie o ochronie drzewostanu, dopuszczona w planie zabudowa wielorodzinna, która potencjalnie pogłębi uciążliwości hałasowe od drugiej strony ulicy A. w G.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że obwodnica na spornym odcinku jest elementem trasy szybkiego ruchu [..] i stanowi drogę krajową, pozostającą w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad. Poszerzenie przedmiotowej drogi nastąpi od dwa dodatkowe pasy z każdej ze stron i odbywa się na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2108 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miasta nr [..] z 20 grudnia 2017 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon węzła drogowego C., będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący są właścicielami nieruchomości budynkowych położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. I. G. jest właścicielką działki nr [..], przy ul. A., I. R. – jest właścicielką działki nr [..], przy ul. A., P. P. – jest właścicielem działki nr [..], przy ul. A., R. M. – jest właścicielem działki nr [..], I. R. – jest właścicielką działek nr [..] i [..], przy ul. A., E. P. – jest właścicielką działki nr [..], przy ul. A., K. R. – jest właścicielką działki nr [..], przy ul. A. Wszystkie te nieruchomości znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 04 MN1. Tereny zabudowy mieszkaniowej MN1 obejmują zabudowę jednorodzinną wolnostojąca. W jej ramach dopuszcza się wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku dla usług stanowiącej uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i niezakłócających jej. Z § 8 pkt 5 planu wynika, że na części obszaru objętego planem, wzdłuż drogi 32 KD – S (Obwodnica [..]), występują lub mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnego długookresowego średniego poziomu hałasu komunikacyjnego wyznaczonego w przedziale czasu odniesienia równego wszystkim dobom w roku (LDWN) oraz wszystkim porom nocy (LN), określonego między innymi dla terenu całej jednostki planistycznej 04 MN1 (lit. b tiret czwarte). W odniesieniu do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w zakresie jednostki MN1 w § 14 (karta terenu o numerach 01 – 04) wskazuje się, że są to tereny położone w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują ograniczenia wynikające z § 4 planu. Pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu tereny te zalicza się do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenie 04 MN1 występują lub mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu komunikacyjnego określonego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie tym ustala się strefę wyłączoną z zabudowy oznaczoną na rysunku planu – do zagospodarowania w formie zieleni. Z postanowień w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu (§ 14 pkt 7 lit. a) wynika, że na częściach terenów 04 MN1 występują ograniczenia zabudowy i zagospodarowania wynikjące z przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV – w tym zakresie też obowiązują zasady określone w § 10 ust. 2 pkt 6, tj. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji elektroenergetycznej. Wynika z nich, że gdy przez obszar objęty planem przebiegają napowietrzne linie energetyczne wysokiego napięcia 110 kV – występują ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania według przepisów odrębnych; na rysunku planu wskazano strefę ograniczeń od linii wysokiego napięcia o szerokości po 20 m od osi linii.

Jednostka planistyczna, w której znajdują się nieruchomości skarżących graniczy z jednostką planistyczną 32 KD – S 2/3, tj. z terenem przeznaczonym pod drogi publiczne ekspresowe – Obwodnica [..], węzeł zespolony C., o dwóch jezdniach i trzech pasach ruchu. Szerokość w liniach rozgraniczających ustalono na min. 67 m – a w rejonie węzła drogowego C. – zgodnie z rysunkiem planu. Z karty terenu dla obszaru o opisywanym przeznaczeniu (32 KD – S 2/3) wynika, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na sąsiednich terenach chronionych przed hałasem, należy zastosować środki techniczne chroniące istniejącą w momencie wejścia w życie planu zabudowę przed ponadnormatywnym hałasem, a wycinkę drzew ograniczyć do niezbędnego minimum, wynikającego z projektu drogowego. Z planu wynika przebudowa węzła drogowego C. i zasady tymczasowego sposobu zagospodarowania urządzenia i użytkowania części terenu oznaczonej na rysunku planu literą B – do czasu przebudowy węzła (zasady te opisano w pkt 7 karty terenu nr 21 w planie). Rozbudowa drogi ekspresowej związana z jej poszerzeniem w ramach jednostki planistycznej 32 KD – S 2/3, sąsiadującej z jednostką planistyczną 04 MN1, w której znajdują się nieruchomości skarżących prowadzi do wniosku, że w ocenie sądu, opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących. Skarżący wykazali istnienie związku pomiędzy ich konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym im prawem własności ww. nieruchomości objętych zapisami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę ich prawa, polegającą na jego ograniczeniu na skutek m. in. dopuszczalnych postanowieniami planu emisji hałasowych o wartościach przekraczających dopuszczalne prawem standardy, niewątpliwie wpływających negatywnie na przysługujące im prawo własności.

Tym samym, zdaniem sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącym służy legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działek będących własnością skarżących, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Następnie według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zarzuty skarżących o dostrzeżonych przez nich nieprawidłowościach w tym zakresie sąd uznał za nietrafne. W obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach nie było i nadal nie ma - wymogu indywidualnego zawiadamiania podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej. Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania procedury stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W ten sam sposób ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.).

Dokumentacja planistyczna potwierdza, że Rada Miasta upubliczniła informacje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy. Prezydent Miasta ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr [..] z dnia 27 maja 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego. Informacja na ten temat została upubliczniona poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [..], 11.06.2015 r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta a także w sposób zwyczajowo przyjęty w G. - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..], 12 – 18 czerwca 2015 r. Skarżący kwestionują prawidłowość podania powyższej informacji do publicznej wiadomości zgodnie z cytowanym przepisem, twierdząc że organy planistyczne zaniechały poinformowania społeczności w sposób zwyczajowo przyjęty. Ich zdaniem sposobem zwyczajowo przyjętym informowania społeczności lokalnej jest indywidualne zawiadomienie uprawnionych podmiotów rzeczowo uprawnionych do nieruchomości objętych planem albo poprzez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Radzie Dzielnicy. W ocenie sądu jednak przedstawiony i potwierdzony w dokumentacji sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu był zgodny z wymogami przepisów u.p.z.p. Sposób zwyczajowo przyjęty to taki, który odpowiada praktyce, jaka ukształtowała się w określonej gminie. Informowanie o kolejnych etapach procedury planistycznej w specjalnym biuletynie organów miasta G., dedykowanym upublicznianiu tego typu informacji dla społeczności lokalnej niewątpliwie spełnia warunek, wynikający z art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. Z przepisów tych nie wynika natomiast konieczność indywidualnego informowania o kolejnych etapach procedury planistycznej i brak jest podstaw prawnych, by oczekiwać od organów planistycznych indywidualnej komunikacji ze wszystkimi podmiotami, którzy posiadają nieruchomości objęte planem. Powiadamianie indywidualne spowodowałoby znaczne wydłużenie procedury stanowienia planu miejscowego. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie polegające na obwieszczeniu, mając na względzie ekonomikę procedur planistycznych, a które przy zachowaniu wymogów określonych w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. umożliwia zainteresowanym podmiotom dowiedzenie się o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu. W tej kwestii wypowiedział się też podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1907/17 (dostępny w CBOSA), w analogicznych okolicznościach, w sprawie ze skargi K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C., rejon ulicy W. i tzw. [..].

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11 pkt 1 i 3 u.p.z.p. wskazać należy, że jest on całkowicie chybiony, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w procedurze uchwalania planu miejscowego, gdyż odnosi się do procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tych samych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone Konstytucją RP a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat zakreślonych w ustawie granic władztwa planistycznego, tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im prawa własności ww. działek, znajdujących się w jednostce planistycznej 04MN1 należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Możliwość ograniczenia prawa własności, przewidzianą w cytowanym art. 64 ust. 3 Konstytucji uzupełnia reguła proporcjonalności, która dotyczy ograniczenia wszystkich prawa i wolności.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym zapisami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej planowana przebudowa drogi S6, przewidziana zapisami planu, zakłada jej rozbudowę do przekroju dwie jezdnie każda po trzy pasy ruchu. Taki kształt inwestycji został zainicjowany już w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. Zaplanowana rozbudowa Obwodnicy obejmuje budowę dodatkowych pasów ruchu symetrycznie po obu stronach istniejącej drogi, z pozostawieniem jej osi bez zmian. Rejon ulic A., A. i A. (gdzie znajdują się nieruchomości skarżących) niewątpliwie jest obszarem zabudowy jednorodzinnej, położonym w sąsiedztwie Obwodnicy już w jej obecnym kształcie. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, Obwodnica ma charakter drogi ekspresowej, a nie autostrady, a w konsekwencji zastosowanie do jej rozbudowy znajdują przepisy prawa, dotyczące dróg ekspresowych a nie autostrad. Zgodnie z art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1868) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy – w przypadku dróg ekspresowych. Zgodnie z zaskarżonym planem odległość najbliżej usytuowanego budynku jednorodzinnego od zewnętrznej krawędzi projektowej drogi wyniesie 34 m, a zatem wbrew twierdzeniom skargi – niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu prawa. Na marginesie warto przy tym wskazać, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Również z tych względów zarzut naruszenia cytowanego przepisu nie może być uznany za uzasadniony. Do tej kwestii odnosił się również wspomniany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1907/17 wskazując też, że art. 43 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Planowana rozbudowa, biorąc pod uwagę cele, jakie leżą u jej podstaw, doprowadzi do zwiększenia natężenia ruchu, a w konsekwencji do zwiększenia emisji hałasu, która już teraz – stosownie do zapisów planu – przekracza lub może przekraczać dopuszczalne prawem wartości. Skutkować będzie też zwiększeniem uciążliwości wynikających z emisji spalin. Sąd nie ma wątpliwości, że skarżący, jako właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie rozbudowywanej drogi ekspresowej, będą dotknięci tymi zwiększonymi uciążliwościami, które niewątpliwie stanowią o naruszeniu ich interesu prawnego. Jak jednak wskazano powyżej, sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Sąd administracyjny badając, czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie nie dopatruje się w tym zakresie uchybień. Stanowisko Skarżących dotyczące uciążliwości hałasowych było przedmiotem wszechstronnej analizy, zarówno w ramach dyskusji publicznej, gdzie problem przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu był jednym z kluczowych w podejmowanej dyskusji, a także bezpośrednio – w treści rozpatrzonych uwag do planu, zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących, dotyczących emisji hałasowej oraz alternatywnych wariantów przebiegu Obwodnicy. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony prawa własności oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miasta władztwa planistycznego.

Warto też w tym miejscu wskazać, że oczekiwane przez skarżących ekrany akustyczne, zostały przewidziane w planie miejscowym, choć nie wprost. W karcie terenu o numerze 32 w punkcie 3 lit. b) dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu przewiduje się, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na sąsiednich terenach chronionych przed hałasem, należy zastosować środki techniczne, chroniące istniejącą w momencie wejścia w życie planu zabudowę przed ponadnormatywnym hałasem. Przepisy skarżonego planu przewidują zatem zastosowanie środków technicznych, jakimi są niewątpliwie ekrany akustyczne, chroniące zabudowę przed hałasem. Należy jednocześnie podkreślić, że ochrona przed hałasem przewidziana jest w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej p.o.ś.). Dział V tytułu II tej ustawy poświęcony jest problematyce ochrony przed hałasem. Art. 112 p.o.ś. stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Dopuszczalne poziomy hałasu określił Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.). Z rozporządzenia tego wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są objęte specjalnym reżimem ochrony, bowiem dla tych terenów wskaźniki dopuszczalnego hałasu są bardzo rygorystyczne – 40 dB w nocy i 50 dB w nocy. Nie jest kwestionowany fakt, że wskaźniki te są lub mogą być przekroczone nawet bez rozbudowy Obwodnicy, przewidzianej skarżonym planem. Uzasadnia to oczekiwanie skarżących w zakresie budowy ekranów akustycznych, zmniejszających uciążliwości związane z hałasem i drganiami. Podkreślić przy tym należy, że budowa ekranów akustycznych ze szczegółowym wskazaniem miejsc ich posadowienia, gabarytów tych ekranów oraz ich pozostałych parametrów technicznych następuje na etapie realizacji inwestycji (nie jej planowania), a zatem powinna być przewidziana w projekcie drogowym budowlanym, po przeprowadzeniu w miarę konieczności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżących, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny w zakresie, jakim kwestionują oni dopuszczalność zabudowy wielorodzinnej na końcu ulicy A. Zaplanowana jest tam zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań. Wraz z jej powstaniem mogą zaistnieć w stosunku do skarżących pewne niedogodności związane ze zwiększonym natężeniem ruchu drogowego. W tym wymiarze jednak nie sposób przypisać naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie interesu faktycznego, bowiem skarżący w istocie nie wskazują na realne i występujące naruszenie ich prawa, a jedynie na potencjalne, które mogą, a nie muszą wystąpić w przyszłości.

W świetle powyższych okoliczności trudno postanowienia planistyczne miasta w odniesieniu do działek skarżących uznać za dowolne czy nieuzasadnione. Wynikały one z przyjętej przez gminę koncepcji przebudowania Obwodnicy [..] zgodnej z wymogami obowiązujących przepisów dotyczących układu komunikacyjnego zapewniającego właściwy dostęp do dróg publicznych. Postanowienia planu przewidują pas zieleni izolacyjnej 25 ZE, oddzielającej nieruchomości skarżących od Obwodnicy i chociaż częściowo niwelującej uciążliwości związane z sąsiedztwem z tą drogą publiczną. W ocenie sądu, postanowienia planu tak ukształtowały zasady dostosowania obowiązującej zabudowy do zaplanowanej przebudowy analizowanej drogi krajowej, by jak w najszerszy możliwy sposób uwzględnić specyfikę nieruchomości sąsiadujących z jedną z najbardziej obciążonych ruchem dróg w T. Sąd ma świadomość, że hałas jest poważną uciążliwością, stanowiącą ingerencję w sferę prawną właściciela nieruchomości. Należy jednak mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest zadaniem publicznym, realizowanym w interesie publicznym. Racje interesu publicznego należy wyważyć w każdym indywidualnym przypadku ingerencji w interes prywatny, wyrażający się w okolicznościach niniejszej sprawy w ochronie prawa własności. Znaczenie drogi obwodowej dla T. z punktu widzenia komunikacyjnego jest wyjątkowe i powszechnie wiadoma jest okoliczność, że droga ta nie jest wystarczająco przepustowa, a w konsekwencji wymaga remontów i przebudowy, zmierzających do jej bardziej efektywnego udrożnienia. Sąd nie podziela też argumentów skarżących, którzy wskazują na możliwość alternatywnego przebiegu Obwodnicy. Z dokumentacji planistycznej, a także analizy topograficznej i ekonomicznej w zakresie najbardziej optymalnych wariantów rozbudowy trasy [..] wynika jednoznacznie, że proponowany przez skarżących alternatywny przebieg tej drogi wymagałby niewspółmiernych i nieuzasadnionych kosztów inwestycyjnych, związanych z przebudową istniejącego wiaduktu nad Obwodnicą oraz koniecznością wycięcia znacznie większej liczby drzew w granicach Parku Krajobrazowego niż to wymaga zaplanowana przebudowa. W ocenie sądu przyjęty wariant jest wynikiem analizy, która uzasadnia stanowisko, iż jest on najbardziej optymalny z punktu widzenia interesu publicznego i podjęty po przeanalizowaniu konkurujących z nim interesów prywatnych poszczególnych podmiotów.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w tym zakresie z przysługującej jej samodzielności planistycznej sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Miasta władztwa tego nie przekroczyło. W sposób autonomiczny zadecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania komunikacyjne przy zgodnym z zasadą równości obciążeniu własności prywatnej w sposób, który jest proporcjonalny do zamierzonych efektów.

Również nie kreuje naruszonego interesu prawnego podnoszony przez Skarżących fakt usytuowania na ich działkach słupów wysokiego napięcia. Trzeba zwrócić uwagę, że przebieg linii wysokiego napięcia nie został zaplanowany, lecz jest odwzorowany jako już istniejący. Wobec powyższego właściciele nieruchomości nie zostali ograniczeni w wykonywaniu prawa własności skutkiem skarżonej uchwały, a spekulacje w kwestii możliwości łamania się słupów podczas wichury pozostają poza materią, którą uchwała reguluje.

Według sądu, Rada Miasta zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

W konsekwencji sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych w skardze ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.