Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1725/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160 § 5, art. 156 § 1, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 817/06 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1951 r. (MP.NR [...] poz. [...]) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa [...], w części dotyczącej pensjonatu "[...]", położonego w I. przy ul. [...] oraz wydaniem orzeczenia Ministra Zdrowia Nr [...].z dnia [...] 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...] 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]", położonego w I., obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w I., wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. [...] m2, które to orzeczenia zostały ocenione jako nieważne ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] 1992 r. Nr [...].

W jej uzasadnieniu wskazano, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] 1992 r. Nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa [...], w części dotyczącej pensjonatu "[...]", położonego w I. przy ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...]1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]", położonego w I., obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w I., wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. [...] m2.

W dniu [...] 2002 r. A. C. wystąpił na podstawie art. 160 kpa z wnioskiem o ustanowienie odszkodowania za szkodę wywołaną powołanymi orzeczeniami. Wysokość szkody określił na kwotę [...] zł. Kwota ta odpowiada wartości odtworzeniowej budynku pensjonatowego, który znajdował się na tej nieruchomości.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...], odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując, że wnioskodawca nie wykazał aby poniósł rzeczywistą szkodę w związku z wydaniem powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych.

Wnioskiem z dnia [...] A. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7 art. 8 , art., 9, art. 77 oraz art. 160 kpa. Wskazał w nim, że odmowa ustalenia odszkodowania nie została poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym dotyczącym wysokości szkody. Całkowicie błędne jest ustalenie, że szkoda jest związana ze skutkiem działań na nieruchomości podejmowanych przez jej posiadaczy, ponieważ jej źródłem było samo przejęcie nieruchomości.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Organ ten stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 160 § 5 kpa otworzyło stronie drogę sądową do dochodzenia odszkodowania. Dlatego też nie ma tym samym możliwości wzruszenia tej decyzji na drodze administracyjnej, ponieważ istniejąca możliwość rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w całości przez sąd powszechny stoi na przeszkodzie dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 kpa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

W uzasadnieniu tej decyzji potwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], ponieważ decyzja orzekająca o odszkodowaniu na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony, upoważnia zaś stronę wyłącznie do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie podanym w art. 160 § 5 kpa, ponieważ sprawa odszkodowania objęta tą decyzją podlega rozstrzygnięciu sądu cywilnego. Tylko już bowiem sąd cywilny po wydaniu decyzji na podstawie art. 160 kpa, jest właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Organ powołał na uzasadnienie swojego stanowiska postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, (ONSA 1985/1/20).

Ponadto Minister wskazał, iż w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt P 18/04 stwierdził, że art. 160 § 5 kpa w zakresie w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji i tym samym otworzyła się droga sądowa do dochodzenia odszkodowania przez wnioskodawcę przed sądem powszechnym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono w niej naruszenie art. 157 § 3 w związku z art. 160 kpa poprzez uznanie, że decyzja wydana w trybie art. 160 nie podlega weryfikacji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wskazuje, że postępowanie w trybie art. 160 kpa jest wprawdzie jednoinstancyjnym, lecz normalnym postępowaniem administracyjnym i w związku z tym wszelkie rygory dokładnego ustalenia stanu faktycznego ciążą na organie administracji. Tymczasem w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z dnia [...] nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego łamiąc w tym zakresie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 77 kpa. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego mogłaby nastąpić tylko wtedy, kiedy nie zostały spełnione warunki formalne odnoszące się do tego czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania ma przymiot strony oraz czy istnieje decyzja administracyjna mająca przedmiot badania. Te dwa warunki zdaniem skarżącego zostały spełnione, dlatego niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 817/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] (pkt I sentencji) i stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji) oraz zasądził od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji).

W jego uzasadnieniu wskazano, że Minister uznał, że decyzja w przedmiocie odszkodowania wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega weryfikacji w trybie postępowania nadzorczego, ponieważ zgodnie z art. 160 § 5 kpa tylko sąd powszechny jest uprawniony do rozstrzygania kwestii odszkodowania, jeżeli uprzednio była wydana decyzja w trybie art. 160 kpa i dlatego uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829).

Minister uznał, że wystąpiła przeszkoda przedmiotowa, w postaci niedopuszczalności badania w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności - decyzji wydanych w trybie art. 160 kpa. Jednak brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Obowiązujący do dnia 1 września 2004 r. art. 160 § 5 kpa przewidywał prawo wniesienia przez stronę niezadowoloną z decyzji wydanej w trybie art. 160 kpa powództwa do sądu powszechnego. Przy czym art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 162, poz. 1692) uchylił m. in. art. 160 kpa z dniem 1 września 2004 r. Jednakże zgodnie z art. 5 ustawy do zarządzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r.

Istota uregulowania zawartego w art. 160 kpa to prawo skierowania przez stronę niezadowoloną z decyzji sprawy na drogę procesu cywilnego. Jednakże sąd powszechny nie ocenia legalności czy prawidłowości decyzji organu, lecz na nowo rozstrzyga sprawę odszkodowania. Natomiast istota postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest diametralnie odmienna i polega na ocenie czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Kwestie legalności decyzji nie są w ogóle przedmiotem postępowania sądowego.

Powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 kpa jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000/2/47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego wyłączona jest tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt IV SAB 84/96 (niepubl.) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W wyroku NSA z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 781/95 (niepubl.) Sąd stwierdził, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak ma to miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 660/01 (niepubl.) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. W konsekwencji więc tego stanowiska należy stwierdzić, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 kpa przy zastosowaniu trybu określonego w art. 156-159 kpa, o co wnosił w niniejszej sprawie skarżący.

Skoro zatem nie można z treści art. 160 § 5 kpa wywieść negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra z dnia [...] podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 157 § 3 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Ministra Budownictwa wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i 157 § 3 kpa skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej i na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ppsa, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej i wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa w związku z art. 156, art. 157 § 3 i art. 160 kpa poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, co miało mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu zawarta w zaskarżonym orzeczeniu ocena prawna jest nieprawidłowa i może skutkować wkraczaniem organów administracji w kompetencje sądów powszechnych, a tym samym nieprawidłowym rozstrzygnięciem organu administracji, który musi zastosować się do powyższej oceny z następujących względów.

Zaskarżoną decyzją Minister Transportu i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie art. 160 kpa z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania przez organ administracji w sytuacji gdy właściwy jest sąd powszechny. Decyzja z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania z dniem wydania tej decyzji, a następnie jej odbiór przez adresata istnieje jedynie po stronie sądu powszechnego. Za takim stanowiskiem przemawia art. 160 § 5 kpa wskazujący, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zatem od strony zależy czy rozstrzygnięcie organu administracji w zakresie odszkodowania w postaci odmowy lub przyznania zbyt niskiego odszkodowania pozostanie w obiegu prawnym, a jedynym właściwym w tej sprawie jest już sąd powszechny. Zmiana rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należy już do drogi postępowania cywilnego a nie administracyjnego i to niezależnie od tego czy strony widzą taką zasadność lub konieczność.

Sąd I instancji dopuszczając możliwość weryfikacji decyzji odszkodowawczej wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko m. in. na uchwale NSA z dnia 8 listopada 1999 r. wydanej w odniesieniu do zupełnie innych spraw, zawierającej jednak rozważania obejmujące m. in. właściwość sądów administracyjnych, które uznał za istotne dla niniejszej sprawy. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednak, że Sąd I instancji nie odniósł się do całości rozważań O ile bowiem niektóre rozstrzygnięcia organów administracji wydane w trybie art. 160 kpa mogą być rozstrzygnięciami czysto formalnymi o charakterze proceduralnym w postaci umorzenia postępowania, które następnie mogą podlegać ocenie również sądów administracyjnych, o tyle rozstrzygnięcia merytoryczne jakim jest przyznanie lub odmowa przyznania odszkodowania podlegają ponownej ocenie jedynie sądu powszechnego. Zatem skoro w zakresie postępowań odszkodowawczych jedynie zakres merytorycznego rozstrzygnięcia po etapie postępowania administracyjnego może być przejęty przez sąd powszechny, to właśnie w tym zakresie odnosząc się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie może być ponownie rozpatrywana przez organ administracji,. Tym samym wnioski Sądu I instancji odbiegają od głównych rozważań w powyższej uchwale, w której jedynie kwestią uboczną są rozważania odnoszące się do art. 160 kpa. Jakkolwiek powołane przez Sąd I instancji również inne wyroki mają potwierdzać słuszność dokonanej przez niego wykładni art. 156 w związku z art. 160 kpa, z którą to wykładnią organ się nie zgadza. Ponadto wyroki te są wydane w innych sprawach, podobnie jak wyroki powołane przez organ administracji w zaskarżonych decyzjach, które wskazują na odmienny charakter decyzji odszkodowawczych (m. in. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt II SA 1952/84, ONSA 1985/1/20, wyroki NSA: z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt I SA 510/01, z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705/01 i z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01). Powyższe wskazuje zatem na zaczną rozbieżność orzecznictwa sądowego w tej kwestii.

Zdaniem organu sytuacja – o ile jest w ogóle możliwa – zastosowania art. 156 kpa do decyzji wydanych na podstawie art. 160 kpa istnieje w bardzo ograniczonym zakresie. Nie obejmującym samego rozstrzygnięcia merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie występuje. W przedmiotowej sprawie skarżący nie zgadza się właśnie z merytorycznym rozstrzygnięciem, które próbuje kwalifikować przez pryzmat art. 156 kpa, co jakkolwiek jest dopuszczalne, to jednak jest nadal kwestionowaniem rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia organu, który odmówił odszkodowania po ocenie merytorycznej wniosku. Ponadto pomimo pominięcia okoliczności przedawnienia organ musiał z urzędu uwzględnić ten fakt. Tym samym podnoszony tryb oraz argumentacja dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia nie mogły być ocenione przez organ ponownie, gdyż wkraczałoby to we właściwość sądu powszechnego i z tego powodu zasadna była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Minister Transportu i Budownictwa w zaskarżonych decyzjach wskazywał na odrębności postępowania i zarazem wspierał się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazując m. in. wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01 podpierano się rozważaniami sądu dotyczącymi weryfikacji decyzji odszkodowawczych w trybie art. 156 kpa: "Właśnie możliwość rozpoznania sprawy – w całości i od początku - przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego, gdyż instytucja stwierdzenia nieważności służy usuwaniu decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, podczas gdy w przypadku skarżącego tylko od jego woli zależało czy decyzja – z której jest niezadowolony- do obrotu prawnego wejdzie i wywoła skutki prawne". Natomiast przytaczając wyrok z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705-708/01 wskazano analogiczne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii odmowy uchylenia lub zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 154 kpa, które to rozstrzygnięcie nie tylko zostało podtrzymane przez Sąd, ale ponadto wyraźnie odniesiono się do braku możliwości zmiany takiej decyzji "jeżeli skarżący nie zgadzali się z rozstrzygnięciem w części odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną dewastacją obiektu, to winni w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli tego nie uczynili to nie ma obecnie możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub zmiany decyzji..." Tym samym już w decyzjach organu administracji wskazano na przyczyny zastosowania powyższej wykładni przepisów, która jest uzasadniona.

Ponadto wskazane przez skarżącego uzasadnienie dla dokonania przez organ oceny legalności odmowy odszkodowania przez odwołanie się do naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest w istocie polemiką z argumentami przedstawionymi w decyzji odszkodowawczej, a nie zarzutem rażącego naruszenia prawa. Argumenty te nie wpływają na podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto wszelkie twierdzenia na rzecz ustalenia odszkodowania mogły być ewentualnie zaprezentowane przed wydaniem decyzji lub w postępowaniu sądowym, ponieważ to na poszkodowanym spoczywa ciężar dowodu, zgodnie z art. 6 kc, do którego wprost odsyła art. 160 §2 kpa. Zasadność nowych argumentów przemawiających za innym rozstrzygnięciem nie może zdaniem organu zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 156 kpa, bowiem de facto prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Również Sąd Najwyższy zauważył specyfikę postępowania w trybie art. 160 kpa. W uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r., sygn. akt III CZP 51/2003 (OSNC 2004/10, poz. 156) wskazano, że decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu obejściu obowiązku zachowania przewidzianego w art. 160 § 5 kpa terminu zawitego do wniesienia powództwa, wystarczyłoby bowiem, że po upływie tego terminu strona ponownie wystąpiła do organu administracji z żądaniem przyznania odszkodowania po wydaniu przez ten organ decyzji (wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia kolejnej decyzji odszkodowawczej. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej możliwości. Wszystkie dokonywane przez skarżącego próby podważenia rozstrzygnięcia organu w kwestii odszkodowania mają na celu obejście drogi dochodzenia odszkodowania w postępowaniu cywilnym, która to możliwość została otwarta jako wyłączna wraz z wydaniem decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego nie można uznać aby dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 156 w związku z art. 160 § 5 kpa była prawidłowa, a zatem w ocenie organu Sąd ten w tym zakresie naruszył prawo.

Wydaje się również, że wykładnia związków art. 156 i 160 kpa budzi rozbieżności interpretacyjne również w orzecznictwie sądów administracyjnych, ponieważ nie ma wyraźnego wyłączenia ich stosowania, zasadne jest więc dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pełnej wykładni istniejącego pomiędzy nimi związku umożliwiającej właściwe ich stosowanie również przez organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zupełnie identycznych jak w przytaczanych wyżej okolicznościach, nie odnosząc się do specyficznych granic i charakteru przedmiotowej sprawy, na co wskazywały m. in. cytowane wyroki i co z kolei odzwierciedlało twierdzenia organu, podjął odmienne a przez to wadliwe rozstrzygnięcie, które w świetle powyższych argumentów nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto zastosowana przez Sąd wykładnia art. 156 w związku z art. 160 kpa stanowiąc ocenę prawną dla organu administracji będzie wiązać zarówno organy jak i Sąd w przyszłym postępowaniu w zakresie prawidłowości i dopuszczalności zmiany decyzji odszkodowawczej. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności przedstawionych twierdzeń może skutkować niemożliwością wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" wskazano zaś, że w świetle powyższych rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 ppsa, ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje.

Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 160 § 5 kpa w związku z art. 156 § 1 i 157 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy dopuszczalna jest weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 1 kpa -przyznającej lub odmawiającej przyznania odszkodowania - w postaci stwierdzenia jej nieważności.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, z którego wynika, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa jak i że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak ma to miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w szczególności stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000/2/47), który powołując się na przepis art. 184 Konstytucji stwierdził, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego wyłączona jest tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania.

Przyjąć należy, że dopuszczalna jest weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Żaden z przepisów kpa bowiem nie wyłącza możliwości zastosowania art. 156 tej ustawy do decyzji w sprawie odszkodowania wydanej na podstawie art. 160 kpa.

Sprawa wszczęta wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 160 § 1 kpa jest odrębną sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu na podstawie przepisów kpa (art. 156 – 159 kpa) regulujących przesłanki i tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to nie jest kontynuacją sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i nie narusza ono właściwości sądu powszechnego do rozpoznania powództwa od tej decyzji. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie nieważności decyzji następuje w formie decyzji organu administracji publicznej (at. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i 157 § 1 kpa), od której przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania na zasadach ogólnych określonych w kpa, czyli do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jedynie ze względu na brak zdolności do działania osoby wnoszącej podanie, brak legitymacji strony lub gdy w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, której ważność należy ocenić.

Zatem brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ administracji publicznej na podstawie art. 157 § 3 kpa decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przyznającej odszkodowania, o którym mowa w art. 160 § 1 kpa z uwagi na fakt, iż od decyzji tej na podstawie art. 160 § 5 kpa służy prawo do wniesienia powództwa (odwołania) do sądu powszechnego.

Bezzasadny jest tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ppsa, polegający na przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej i wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, która może mieć w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. Orzeczenie Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa, a Sąd ten rozpoznając skargę nie przekroczył granic sprawy (art. 134 § 1 ppsa). Konsekwencją tych ustaleń jest związanie organu administracji oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczącego przeprowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 153 ppsa).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu nie zasługuje zaś na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 203 pkt 2 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego - od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę. Skarga kasacyjna wniesiona przez organ została jednakże oddalona.

Sąd jednocześnie zasądził od Ministra Infrastruktury (w chwili orzekania na skutek zmian strukturalnych Minister Budownictwa został zastąpiony tym organem) na rzecz A. C. kwotę 120 zł tytułem poniesionych niezbędnych kosztów postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.