Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 508/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 4, pkt 18, pkt 21, art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: par. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. spraw ze skarg "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzje [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 kwietnia 2017 r. : nr[...], nr [...] w przedmiocie harmonogramu pobierania próbek wody do badań 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 1194 ( jeden tysiąc sto dziewięćdziesiąt cztery ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawach.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o art. 4 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.), § 6, § 16 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a.", nakazał przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu do uzgodnienia harmonogram pobierania próbek wody do badań w 2017 roku z indywidualnego ujęcia wody Tartak [...], ul. [...], K. w terminie do 22 marca 2017 r.

Podobnie decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] organ nakazał przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu do uzgodnienia harmonogram pobierania próbek wody do badań w 2017 roku z indywidualnego ujęcia wody Tartak [...] ul. [...] D. zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r., w terminie do 22 marca 2017 r.

W obu ww. decyzjach ich adresat tj. "A" Sp. z o. o. w L. (dalej zwana: "spółką", "skarżącą") zostało wymienione w uzasadnieniu decyzji, jak również w tzw. rozdzielniku, gdzie wprost wskazano, że spółka jest stroną postępowania.

W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, że zwrócił się do "A" Sp. z o. o. w L. o przedłożenie harmonogramów pobierania próbek wody do badań na 2017 r. dotyczących indywidualnych ujęć wody zlokalizowanych w K. oraz D.w terminie do 15 września 2016 r. Pomimo upływu tego terminu spółka nie przedstawiła harmonogramów.

W związku z tym organ wszczął postępowania administracyjne w sprawach nieprzedłożenia do uzgodnienia harmonogramów pobierania próbek wody do badań. Wezwaniami z dnia 4 stycznia 2017 r. strona została zobowiązana do nadesłania harmonogramów pobierania próbek wody do badań w 2017 r. z wymienionych ujęć wody.

Spółka odpowiadając utrzymywała, że brak podstaw do przedłożenia harmonogramów pobierania próbek wody do badań dla ujęć wody, a wszczęte postępowania uznaje za bezprzedmiotowe.

W ocenie organu spółka posiada indywidualne ujęcia wody, które zaopatrują pomieszczenia socjalne oraz biurowe tartaków. Znaczenie ma tutaj definicja budynku użyteczności publicznej określona w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą za budynek użyteczności publicznej uznaje się budynek biurowy lub socjalny. Stąd należy wyczerpać dyspozycję § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, dotyczącą obowiązku oceny przydatności wody przeprowadzonej przez podmiot wykorzystujący wodę, pochodzącą z indywidualnego ujęcia w budynkach użyteczności publicznej w zakresie określonym w tym przepisie.

Spółka odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, niewłaściwe zastosowanie § 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r., pomimo że przepisy nie dotyczą spółki, oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że zawarta w nim definicja budynku użyteczności publicznej ustanowiona została wyłącznie na potrzeby rozporządzenia, w którym została zamieszczona i nie może być stosowana do ustalenia treści pojęć zawartych w innych aktach prawnych.

Ponadto, wskazała na zasadność wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa - bez oznaczenia strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołań [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzjami z dnia 18 kwietnia 2017 r. ( nr [...] i nr [...]) w całości uchylił decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że do zakresu działania inspekcji sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Ocenę przydatności wody przeprowadza podmiot wykorzystujący wodę, pochodzącą z indywidualnego ujęcia, jako część działalności handlowej lub w budynkach użyteczności publicznej. Realizując zadania, o których mowa w ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzgadniają harmonogram pobierania próbek wody do badań oraz zakres badań wykonywanych w danym roku przez podmioty, o których mowa w § 5 i § 6 ww. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego w sprawach prawidłowo został zastosowany § 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. Wydane na podstawie art. 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia jest implementacją dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 listopada 2015 r. stanowi, że rozporządzenie stosuje się do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, jeżeli woda jest dostarczana jako część działalności handlowej lub do budynków użyteczności publicznej. Cytowany przez spółkę art. 3 ust. 2 lit. b dyrektywy Rady 98/83/WE stanowi, iż przepisy dyrektywy stosuje się do wody dostarczanej jako część działalności handlowej lub publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego fakt posiadania przez stronę indywidualnych ujęć wody przeznaczonej w celu zaopatrzenia w wodę m.in. pomieszczeń biurowych i socjalnych pracowników, przesądza o spełnieniu dyspozycji § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał je za niezasadne, poza kwestią proceduralną dotyczącą oznaczenia strony w decyzjach. W tym zakresie wskazał na brzmienie art. 107 k.p.a. i wyraził pogląd, że oznaczenie strony może budzić wątpliwości, zatem powinno być doprecyzowane w oparciu o dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. Nieprawidłowe oznaczenie strony stanowić może przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wydając ponownie decyzje organ pierwszej instancji winien prawidłowo oznaczyć stronę. Organ wyjaśnił przy tym, że w przypadku zbiegu odwołania i żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z tych trybów, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważność ma charakter nadzwyczajny. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1448/11).

"A" Spółka z o.o. w L. - osobnymi skargami - zaskarżyła decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o ich uchylenie, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. rażące naruszenie § 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zw. z art. 2 pkt 4 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów względem skarżącej, pomimo że nie jest ona przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy ani nie jest podmiotem wykorzystującym wodę pochodzącą z indywidualnego ujęcia jako część działalności handlowej lub w budynkach użyteczności publicznej;

2. rażące naruszenie § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zawarta w nim definicja obiektu użyteczności publicznej ma zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że powyższa definicja została ustanowiona wyłącznie na potrzeby rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo niewypełnienia ustawowych przesłanek do wydania tego rodzaju orzeczenia,

a w konsekwencji:

rażące naruszenie art. 3 ust. 2 lit. b dyrektywy Rady nr 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i nieuwzględnienie jego brzmienia przy dokonywaniu wykładni rozporządzenia stanowiącego implementację ww. dyrektywy;

rażące naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że definicja budynku użyteczności publicznej zawartej w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie do § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r.;

rażące naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez powołanie się w decyzji na nieistniejącą w przedmiotowej sprawie podstawę prawną, a tym samym przekroczenie w orzekaniu granic wyznaczonych przepisami prawa;

rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez stosownej podstawy prawnej.

W uzasadnieniach skarżąca wskazała m.in., że rozporządzenie powołane w podstawie prawnej orzeczeń zostało wydany na podstawie upoważnienia ustawowego znajdującego się w art. 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a zatem dla prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia konieczne jest sięgnięcie do regulacji tejże ustawy. Wyżej wskazane upoważnienie ustawowe znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", w związku z czym przepisy rozporządzenia mają za zadanie uszczegółowić zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę, które w art. 2 pkt 21 ustawy jest zdefiniowane jako działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, powołano się przy tym na zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy definicję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek pozwalających na uznanie jej za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy, co jednocześnie wyklucza możliwość prowadzenia przez nią zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Co więcej, nawet poprzestanie na literalnym odczycie § 6 przedmiotowego rozporządzenia, który to nakłada obowiązek badania jakości wody na podmiot wykorzystujący wodę, pochodzącą z indywidualnego ujęcia, jako część działalności handlowej lub w budynkach użyteczności publicznej, kategorycznie nie pozwala na stwierdzenie, jakoby skarżąca miała być adresatem tegoż przepisu. Wynika to z wykładni dyrektywy Rady 98/83/WE. Przepis art. 3 ust. 2 lit. b dyrektywy stanowi, Państwa Członkowskie mogą wykluczyć z przepisów niniejszej dyrektywy wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, indywidualnie dostarczaną, pod warunkiem, że w ilościach niższych niż średnio 10 m3 na dobę lub dostarczaną mniej niż 50 osobom, chyba że woda jest dostarczana jako cześć działalności handlowej lub publicznej. Takie wyłączenie w istocie znajduje się w § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia - zgodnie z nim przepisów rozporządzenia nie stosuje się do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, z zastrzeżeniem ust. 3 i § 23 ust. 4-7 rozporządzenia. Wskazany w przepisie ust. 3 stanowi zaś, że przepisy rozporządzenia stosuje się do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, jeżeli woda jest dostarczana jako część działalności handlowej lub do budynków użyteczności publicznej.

Tartak nie dostarcza nikomu wody jako część działalności handlowej ani tym bardziej publicznej; nie mógłby zresztą tego robić ze względu na brak posiadania stosownego zezwolenia.

Ponadto w świetle zasad techniki prawodawczej absolutnie niedopuszczalne jest przyjęcie za organem odwoławczym możliwości "mieszania" niepowiązanych z sobą przepisów wykonawczych, regulujących odrębne materie i wydanych na podstawie różnych upoważnień ustawowych, poprzez wykorzystywanie definicji legalnych utworzonych wyłącznie na potrzeby jednego, konkretnego rozporządzenia w celu wyjaśnienia pojęcia użytego w innym rozporządzeniu.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że rodzaj decyzji organu odwoławczego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nosi miano decyzji kasacyjnej. Charakteryzują ją dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: naruszenie przepisów postępowania w toku I instancji oraz konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest dopuszczalne wyłącznie, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo też, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Jednocześnie wskazuje się, że nie każde naruszenie przepisów postępowania spełnia przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Co najistotniejsze, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Wada decyzji w postaci niewskazania strony postępowania w żaden sposób nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącej w obliczu przedstawionych zarzutów prawnomaterialnych, rozstrzygnięcia w sprawach powinny być oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. polegać na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowań w całości, jako bezprzedmiotowych.

W odpowiedziach na skargi [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. Sąd postanowił, na mocy art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Gd 508/17 i III SA/Gd 509/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić łącznie jedna akta pod sygnaturą III SA/Gd 508/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi są zasadne jedynie w części.

W ocenie Sądu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny naruszył przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, stwierdzenie, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (np. organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego), a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi o takie naruszenie przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 777).

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych sytuacjach. Jako wyjątek nie podlega ono wykładni rozszerzającej. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W rozpoznawanych przez Sąd sprawach organ zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając za zasadne zarzuty odwołań odnośnie braku prawidłowego oznaczenia strony w decyzjach. W tym zakresie wskazał na brzmienie art. 107 k.p.a. i wyraził pogląd, że oznaczenie strony może budzić wątpliwości, zatem powinno być doprecyzowane w oparciu o dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a. Wskazał, że wydając ponownie decyzje organ pierwszej instancji winien prawidłowo oznaczyć stronę.

Stanowiska organu odwoławczego nie sposób uznać za słuszne. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia, albowiem w postępowaniach przed organem pierwszej instancji nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny obu spraw w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budził bowiem żadnych wątpliwości. Odnośnie zaś braku prawidłowego oznaczenia strony będącej adresatem obu decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co dawałoby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy winien był w takiej sytuacji zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty sprawy oznaczając przy tym w sposób prawidłowy adresata decyzji.

Z powyższego wynika, że brak było wystarczających podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W skargach skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji, a także uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowań administracyjnych, Sąd zobligowany jest więc do odniesienia się do zarzutów merytorycznych skarg. W ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie.

Bezsporny jest stan faktyczny tj. ustalenie organu, że spółka jest właścicielem tartaków w K. oraz D., w których posiada indywidualne ujęcia wody zaopatrujące w wodę pomieszczenia socjalne oraz biurowe tartaków.

Spór sprowadza się do kwestii czy do skarżącej spółki dostarczającej wodę z indywidualnych ujęć wody zlokalizowanych w obu tartakach mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989, dalej zwanego: "rozporządzeniem").

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że organ rażąco naruszył § 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie bowiem nie jest ona przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017r. poz. 328, dalej zwana: "ustawą") ani nie jest podmiotem wykorzystującym wodę pochodzącą z indywidualnego ujęcia jako część działalności handlowej lub w budynkach użyteczności publicznej, Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że organy orzekające w sprawie nie twierdziły, że skarżąca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Twierdziły natomiast, że jest podmiotem wykorzystującym wodę pochodzącą z indywidualnego ujęcia, która jest dostarczana do budynków użyteczności publicznej, o czym stanowi § 1 ust. 3 rozporządzenia.

Skarżąca podnosi w skardze, że zawarte w art. 13 ustawy upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", w związku z czym przepisy rozporządzenia mają za zadanie uszczegółowić zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę, które w art. 2 pkt 21 ustawy jest zdefiniowane jako działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

W myśl art. 2 pkt 18 lit. a) ustawy woda przeznaczona do spożycia przez ludzi to woda w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczona do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach. Art. 13 ustawy zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi o określeniu przez właściwego ministra m.in. wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi czy sposobu oceny przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zatem przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi znajdują zastosowanie do wszelkiej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zdefiniowanej w art. 2 pkt 18 ustawy. Nie ma też podstaw twierdzenie, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi może być ujmowana, uzdatniana i dostarczana wyłącznie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3159/13, LEX nr 1918762).

Skarżąca dostarcza wodę do swoich pomieszczeń biurowych i socjalnych pracowników z indywidulanych ujęć, jest to zatem woda, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. a) ustawy.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia przepisów rozporządzenia nie stosuje się do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, z zastrzeżeniem ust. 3 i § 23 ust. 4-7. Przepis § 1 ust. 3 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, jeżeli woda jest dostarczana jako część działalności handlowej lub do budynków użyteczności publicznej.

"Budynek użyteczności publicznej" nie został w ustawie, jak również w rozporządzeniu zdefiniowany. Organy powołały się natomiast na definicję znajdującą się w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którą za budynek użyteczności publicznej uznaje się m.in. budynek biurowy lub socjalny. W ocenie skarżącej takie odwołanie się do przepisu rozporządzenia z zakresu prawa budowlanego było niedopuszczalne.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej zawarte w innym akcie prawnym. W takiej sytuacji właściwe jest sięgnięcie do wykładni systemowej. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną zorganizowaną całością, spójną zarówno wspólnymi wartościami, jak i racjami logicznymi. Dopiero brak definicji legalnej otwiera interpretatorowi możliwość oparcia się na znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym (doktrynie i orzecznictwie), lub gdy należy do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie jakie ma ono w języku potocznym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 329-335, A. Bielska-Brodziak, Interpretacja tekstu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, Warszawa 2009, s. 66). Znaczenia zatem konkretnego przepisu, w tym przypadku § 1 ust. 3 rozporządzenia, nie można oceniać w oderwaniu od innych przepisów. Tym samym organy prawidłowo ustalając znaczenie pojęcia "budynek użyteczności publicznej" odwołały się do definicji zawartej w innym akcie prawnym.

Uwzględniając powyższe w rozpatrywanych sprawach prawidłowo zatem przyjęto, że skarżąca jest podmiotem zaopatrującym w wodę pochodzącą z indywidualnych ujęć wody i woda ta dostarczana jest do budynków użyteczności publicznej. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych organu odwoławczego znajduje się pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 kwietnia 2017r. nr [...] ( pismo wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonych decyzji ), w którym podano, że ujęcie wody zlokalizowane na terenie Tartaku w D. zaopatruje 68 pracowników tartaku i produkuje 13m3/24h, zaś ujęcie wody zlokalizowane na terenie Tartaku w K. zaopatruje 54 pracowników tartaku i produkuje 7m3/24h. Okoliczności te winien uwzględnić organ ponownie rozpoznając obie sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne jest stanowisko organu, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego osobom, którym skarżąca dostarcza wodę z indywidualnych ujęć, powinna się ona dostosować się do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia ocena przydatności wody przeprowadzana przez podmiot wykorzystujący wodę, pochodzącą z indywidualnego ujęcia, jako część działalności handlowej lub w budynkach użyteczności publicznej obejmuje m.in. prowadzenie badania jakości tej wody ( pkt 1), jak również ustalanie harmonogramu pobierania próbek wody do badań, zgodnie z częstotliwością nie mniejszą niż określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, w uzgodnieniu z właściwym państwowym powiatowym lub państwowym granicznym inspektorem sanitarnym, tak aby terminy badania były równomiernie rozłożone w czasie. Treść cytowanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości określa, że to na podmiocie dostarczającym wodę spoczywa obowiązek ustalenia harmonogramu pobierania próbek wody do badań, przy czym tego typu ustalenie ma być przeprowadzone w uzgodnieniu z właściwym organem.

Zgodnie z § 16 rozporządzenia w ramach monitoringu jakości wody prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwy państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny m.in. koordynują wykonywanie przez podmioty, o których mowa w § 6, badań wody zgodnie z ustalonym harmonogramem; ( ust. 2 pkt 1) oraz realizując zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, uzgadniają harmonogram pobierania próbek wody do badań oraz zakres badań wykonywanych w danym roku przez podmioty, o których mowa w § 6 ( ust. 3 pkt 1).

W sytuacji zatem, gdy skarżąca pomimo wezwania nie przedstawiła organowi harmonogramów pobierania próbek wody do badań, zasadnie, powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) wezwano skarżącą do przedstawienia harmonogramów pobierania próbek wody, a następnie wszczęto postępowania administracyjne. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska skarżącej, że postępowanie w obu sprawach było bezprzedmiotowe i należałoby je, po wcześniejszym uchyleniu decyzji obu instancji, umorzyć.

Tak więc, w tych okolicznościach sprawy, pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uznane za trafne.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisowi art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. ( punkt 2 wyroku).

Prowadząc ponowne postępowania odwoławcze w rozpoznawanych sprawach organ będzie miały na uwadze wyżej przedstawione uwagi.