Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 932/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Elżbieta Stebnicka (spr.) NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 142/05 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił dla I. S. - właściciela nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] ark. 26 działka nr 3129/28 - opłatę adiacencką w wysokości 129.911,00 zł. Opłata ta została nałożona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku przeprowadzonego podziału, a jej wysokość ustalono stosownie do uchwały Nr XIII/69/2003 Rady Miejskiej z dnia 27 sierpnia 2003 r. Od powyższej decyzji I. S. wniósł odwołanie podnosząc w nim, że opłatę adiacencką wymierzono w oparciu o przepisy prawa nieobowiązujące w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości, że nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania, a ponadto, że zaskarżona decyzja zawierała wadliwe pouczenie o sposobie odwołania oraz nie wskazywała przyczyn rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...], z tym, że podało prawidłowy numer działki – 3129/18. Kolegium stwierdziło, iż wskazane w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Decyzję tę I. S. zaskarżył do sądu administracyjnego. W skardze podniósł zarzuty identyczne jak w odwołaniu.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Po 142/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrot kosztów postępowania sądowego oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację skarżącego, iż w czasie gdy dokonywany był podział nieruchomości należącej do skarżącego brak było uchwały rady gminy o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Podkreślił, iż stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału uzależnione było od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Warunek istnienia wskazanej uchwały w czasie dokonywania podziału nieruchomości zdaniem Sądu jest zgodny z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego i zapewnia równe traktowanie podmiotów będących w takiej samej sytuacji. Pozwala on bowiem obywatelom na podejmowanie decyzji o dokonaniu podziału z pełną wiedzą co do wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie podział został dokonany decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2001 r., natomiast uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej podjęto w dniu 27 sierpnia 2003 r., a zatem dopiero po upływie prawie 2 lat, co – jak uznał Sąd – przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Pozostałe zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za bezzasadne. W szczególności podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organy obydwu instancji właściwie podały podstawę prawną wydanych decyzji, a także prawidłowo zawiadomiły skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (por. pismo z dnia 25 października 2004 r., doręczone w dniu 2 listopada 2004 r.), informując go jednocześnie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Sąd zakwestionował również zarzut upływu trzech lat pomiędzy dokonaniem podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji ostatecznej. Decyzja o podziale z dnia 27 grudnia 2001 r. stała się bowiem ostateczna po upływie 14 dni tj. 10 stycznia 2002 r., natomiast decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...]., a więc jeszcze przed upływem trzech lat.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Od powyższego wyroku w ustawowym terminie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, iż przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza jedynie, że wysokość stawki procentowej, która nie może być wyższa niż 50 % różnicy wartości gruntu przed i po podziale, ustala w drodze uchwały rada gminy. Nie określa on natomiast w żaden sposób momentu podjęcia tejże uchwały, ani założenia, że odnosi się ona do stanów faktycznych o charakterze obiektywnym, jakie stanowią przypadki wzrostu wartości nieruchomości będące następstwem wydania decyzji zatwierdzającej podział. Zdaniem Kolegium uchwała taka musi zatem istnieć jedynie w chwili wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a nie jest konieczne jej istnienie już w dniu dokonywania podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką zawiera dwa rozstrzygnięcia – jedno o charakterze deklaratoryjnym, a drugie o charakterze konstytutywnym. Pierwsze z nich to ustalenie i stwierdzenie zaistnienia określonego zdarzenia faktycznego, z którym ustawa wiąże skutek, a mianowicie dokonania podziału nieruchomości w wyniku, którego doszło do wzrostu jej wartości. Istotą drugiego rozstrzygnięcia jest określenie wysokości opłaty adiacenckiej, którą musi uiścić na rzecz gminy właściciel przedmiotowej nieruchomości. Innymi słowy podział nieruchomości i wzrost wartości gruntu rodzi obowiązek uiszczenia opłaty, zaś uchwała rady gminy precyzuje jedynie kwestię "techniczną", jaką jest wysokość stawki tej opłaty. Wobec powyższego - zdaniem organu – decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie może być wydana tylko w dwóch przypadkach tj. gdy w dacie jej wydania nie obowiązuje uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki tej opłaty lub gdy upłyną trzy lata od daty kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Właściciel decydujący się na podział gruntu musi liczyć się z możliwością ustalenia opłaty w okresie trzech lat od daty podziału, bez względu na to czy w tej dacie istniała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1318/04 i 1319/04.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło, iż to właśnie stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, bowiem z uiszczenia opłaty adiacenckiej faktycznie zwolnieni byliby ci wszyscy, którzy podziału nieruchomości dokonali przed wydaniem przez radę gminy uchwały o ustaleniu stawki procentowej takiej opłaty. Rozwiązanie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji - zdaniem organu - nie znajduje uzasadnienia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a co więcej mogłoby prowadzić do stosowania przez organy administracji publicznej stawki procentowej innej niż obowiązująca w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, gdyż wiążąca byłaby stawka obowiązująca w dniu dokonania podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Podniósł, że w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej interpretacji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. w zakresie przesłanek określonych we wzmiankowanym przepisie i podkreślił, że wobec braku w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. w dniu 27 grudnia 2001 r.) uchwały rady gminy należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 98a ust. 1. Zauważył również, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i do prawa. Jak bowiem stwierdził cytując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji, co do dalszego postępowania. Prawodawca narusza wartości znajdujące się u podstaw zasady zaufania obywateli do państwa i prawa wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa inaczej zadecydowałaby o swoich sprawach. Skarżący podkreślił, że ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujących w dacie złożenia wniosku o podział nieruchomości (tj. art. 98 § 4), ani z uchwały rady gminy nie wynika, że przepisy uchwały stosuje się do wcześniej złożonych wniosków o podział nieruchomości. Także - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej - skarżący nie mógł przewidywać ani, że opłatą taką zostanie obciążony w terminie późniejszym, ani ewentualnej jej wysokości. W związku z powyższym zdaniem skarżącego w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest zarówno wnioskami skarżącego co do przedmiotu zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Należy podkreślić, że przepis ten został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i zaczął obowiązywać od dnia 22 września 2004 r. stosownie do art. 19 tej ustawy. W dacie zatem wydawania decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji przepis ten już wszedł w życie i wydanie decyzji - wobec braku przepisów szczególnych w ustawie nowelizującej - mogło nastąpić tylko w oparciu o ten przepis. Wskazany art. 98a ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, które kończy się wydaniem decyzji o podziale oraz postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej, którą "można" ustalić w drodze decyzji wydanej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne. Te dwa postępowania są odrębne, choć postępowanie w zakresie opłaty adiacenckiej będzie uzależnione od wyniku postępowania o podział nieruchomości. Samo zaś wydanie decyzji o podziale nieruchomości nie musi w sposób bezwzględny oznaczać konieczności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza bowiem, iż organy mogą w tym przedmiocie wszcząć postępowanie, a nie muszą. Z przepisu art. 98a ust. 1 o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że w przypadku prowadzenia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej wysokość stawki procentowej tej opłaty winna być poprzedzona podjęciem w tym zakresie uchwały przez radę gminy ustalającej tę wysokość, z tym że nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 wyraźnie wskazuje, że uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej ma poprzedzać decyzję wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie poprzedzać postępowanie podziałowe nieruchomości. Żaden przepis nie zobowiązuje bowiem rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie ustalenia wysokości stawki procentowej w dacie podjęcia decyzji o podziale nieruchomości. Jak już wyżej zostało powiedziane odrębność postępowań o podział nieruchomości i o ustalenie opłaty adicenckiej oraz treść przepisu art. 98a ust. 1 wyraźnie wskazują, że uchwała rady gminy ma obowiązywać w dacie podjęcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W tym stanie nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uchwała rady gminy ustalającą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej winna obowiązywać już w dacie podziału nieruchomości. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 82/05 odstąpił od stanowiska zawartego w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04, w myśl którego ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej poprzedza decyzję o podziale nieruchomości.

Wbrew stanowisku Sądu orzekającego nie można przyjąć, aby obywatele dokonując podziału nieruchomości nie wiedzieli o wysokości opłaty adiacenckiej, co w konsekwencji prowadzi do nierównego ich traktowania. Należy bowiem podkreślić, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 98 ust. 4 przewidywał również opłatę adiacencką, którą zarząd gminy mógł ustalić w kwocie do 50 % różnicy wartości nieruchomości. Zmiana tego przepisu dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) nie zmieniała stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a jedynie ustaliła, że stawkę tę ustala rada gminy w drodze uchwały. Przyjęcie przez ustawodawcę, że uchwałę w przedmiotowym zakresie podejmuje rada gminy miało właśnie zapobiegać ustalaniu różnej stawki procentowej w stosunku do właścicieli nieruchomości dokonujących podział na terenie gminy. Późniejsze zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), czy podana już ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), również nie zmieniają wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, do której może w drodze uchwały być ona ustalona. Z powyższego wynika, że od daty wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonując podziału nieruchomości jej właściciel musi się liczyć z tym, że może być wszczęte postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej, a opłata ta może wynosić do 50 % różnicy wartości.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest zasadna i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.