Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3986/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118
journal: Dz.U. 2013 poz 1403
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 198
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 651/17 w sprawie ze skargi B[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr SKO[...] w przedmiocie odpłatnego przyznania udziału w prawie władności działki nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W[...] z dnia 6 czerwca 2014 r. nr 22/2014; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] na rzecz B[...] kwotę 1.000,00 (tysiąc) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Wr 651/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę B[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr SKO[...] w przedmiocie odpłatnego przyznaniu udziału w prawie własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. (nr [...]), podjętą m.in. na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.r.", Prezydent W[...] odmówił B[...]nieodpłatnego przyznania udziału przysługującego Gminie W[...] w wysokości ¾ części w prawie własności nieruchomości położonej we W[...] przy ul. G[...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta W[...] w obrębie R[...] jako działka nr 7[...] o powierzchni 0,3040 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Krzyków prowadzi księgę wieczystą nr W[...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy Wrocław – Fabryczna z dnia 22 listopada 1982 r. przejęto na własność Skarbu Państwa, wynoszący ¾ części udział R[...]w gospodarstwie rolnym o ogólnej powierzchni 9.4997 ha. Gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność R[...]w ¾ częściach i H[...]w ¼ części. Przejęcia udziału w gospodarstwie dokonano w trybie przepisów art. 45 i art. 52 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140 ze zm.). W tej samej decyzji rozstrzygnięto również o prawie wnioskodawcy do bezpłatnego, dożywotniego użytkowania działki rolnej o powierzchni do 0,30 ha oraz wskazano, że położenie tej działki zostanie ustalone przez Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Wrocław – Fabryczna, a jej granice zostaną określone przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Zakład Terenowy W[...]. Dalej podano, że na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 9 lutego 1983 r. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Wrocław – Fabryczna przejął od R[...]teren rolny objęty ww. decyzją. Ponadto określono, że w dożywotnim użytkowaniu ww. osoby pozostanie część działki gruntu nr [...], o powierzchni 3000 m2.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że na skutek pisma syna R[...] – B[...]z dnia 28 września 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania udziału w wysokości ¾ części w prawie własności nieruchomości położonej we W[...]przy ul. G[...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta W[...] w obrębie R[...] jako działka nr 7[...] o powierzchni. 0,3040 ha. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent W[...] decyzją z dnia 17 października 2013 r. nr 82/2013 odmówił nieodpłatnego przyznania udziału w wysokości ¾ części w prawie własności ww. nieruchomości, a rozstrzygnięcie to zostało uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2013 r. nr SKO [...].

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. ponownie odmówił przyznania wnioskowanego prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w trybie art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r. nie jest możliwe przyznanie udziału we współwłasności określonej działki gruntu, w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina jest tylko współwłaścicielem działki gruntu.

Odwołania od tej decyzji wnieśli B[...]i H[...]. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...] decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w którym uregulowana została kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła Gmina W[...], a w wyniku jej rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Wr 740/14 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] wywodząc, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika nie dotyczy sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W[...] została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., II OSK 569/15.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...] decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr SKO [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r. Zgodnie z ich brzmieniem, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z kolei w myśl art. 118 ust. 3 u.s.r. unormowań zawartych w ust. 1 i 2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Zdaniem Kolegium z przywołanych regulacji wynika, że przedmiotem przyznania na własność nieruchomości w trybie art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r. może być tylko fizycznie wydzielona część działki. W przepisach tych wskazano bowiem, że przedmiotem nieodpłatnego przyznania może być "własność działki". Wobec tego – na podstawie powołanych regulacji ustawowych – nie może być przyznany udział ułamkowy (idealny) w prawie własności działki gruntu, określonej przez ustawodawcę, a stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym. Skoro zatem przedmiotem uwłaszczenia nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości, to także w sytuacji gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa lub gminy i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawcy w trybie tych przepisów przez przyznanie wnioskodawcy udziału Skarbu Państwa lub gminy we współwłasności tej nieruchomości stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Z art. 118 ust. 3 u.s.r. wynika bowiem wprost, że przepisów art. 118 ust. 2 i 2a nie stosuje się także wówczas, gdy działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy. Skoro przedmiotem uwłaszczenia, na podstawie art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.s.r. nie może być udział we współwłasności nieruchomości gruntowej, to uwłaszczenie wnioskodawcy w trybie tego przepisu przez przyznanie "własności udziału" Gminy W[...] we współwłasności tej nieruchomości stanowiłoby rażące naruszenie powołanych norm ustawowych. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie uwłaszczenia wnioskodawcy przysługującym Gminie W[...] udziałem w prawie współwłasności opisanej wcześniej nieruchomości gruntowej.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył B[...]wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 118 ust. 1, 2a i 3 u.s.r. Zgodnie z ich brzmieniem osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 118 ust. 3 u.s.r., ww. regulacje nie mają zastosowania jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach.

Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 118 u.s.r. uprawnienie do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotnego użytkowania uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Mianowicie wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. To znaczy najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego rolnika działka gruntu pozostająca w dożywotnim użytkowaniu powinna zostać przejęta w posiadanie przez zstępnego i być nieprzerwanie użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Przepis art. 118 ust. 1 u.s.r. dotyczy przekazywania na własność działki gruntu, co do której przysługuje prawo użytkowania. Jednoznaczna treść przepisu art. 118 ust. 1 i 2 u.s.r. potwierdza przy tym, że wolą ustawodawcy było przyznanie rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne, względnie jego zstępnym, prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności wyłącznie ściśle określonych działek. Tym samym przepis art. 118 ust. 1 u.s.r. nie stanowi podstawy prawnej do zgłaszania roszczenia o przyznanie własności innych działek niż działka objęta prawem użytkowania, jak również – na co uwagę zwróciły organy w realiach niniejszej sprawy – udziału ułamkowego w prawie własności gruntu. Stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w literalnym brzmieniu art. 118 u.s.r., w którym ustawodawca posługuje się pojęciem działki i nie wskazuje na odpowiednie stosowanie omawianej instytucji do udziału ułamkowego. Tym samym przyjąć należy, że przedmiotem przyznania na własność w tym trybie może być tylko fizycznie wydzielona część działki. Udział we współwłasności nieruchomości nie stanowi zaś oczywiście wyodrębnionej działki o określonej powierzchni, co w rezultacie wyklucza prawna możliwość zastosowania art. 118 ust. 1 u.s.r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skoro w realiach niniejszej sprawy skarżący przedmiotem swojego żądania uczynił nieodpłatne przyznanie udziału w wysokości ¾ w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której współwłaścicielem w udziale ¾ jest G[...], a w ¼ części H[...], to z uwagi na brak prawnej możliwości przyznania udziału we współwłasności działki gruntu zasadnym było wydanie decyzji odmownej. Rozstrzygnięcie przeciwne stanowiłoby rażące naruszenie art. 118 ust. 3 u.s.r., który wyłącza możliwość uwłaszczenia gdy gmina jest jedynie współwłaścicielem działki. Z tych też względów i wobec literalnego brzmienia art. 118 u.s.r. nie mogły znaleźć zastosowania podniesione w skardze zarzuty naruszenia tego przepisu oraz art. 198 k.c., regulującego prawo do rozporządzania przez właściciela swym udziałem. Ponadto wobec wyłączenia z mocy ustawy możliwości przyznania udziału ułamkowego w prawie własności bez znaczenia z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, iż drugi ze współwłaścicieli przedmiotowej działki gruntu nie zgłasza zastrzeżeń co do przekazania udziału we współwłasności skarżącemu, jak też nie sygnalizuje nawet, że z tego powodu jej prawo może zostać naruszone.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowej interpretacji mającej zastosowanie normy prawa materialnego. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie Sąd I instancji nadmienił, iż przeprowadzenie rozprawy wyznaczonej na dzień 21 marca 2018 r. pod nieobecność skarżącego wynikało z mylnego odczytania przez Sąd, iż dołączona do akt sprawy, adresowana do skarżącego przesyłka (k. 41), zawierała zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej właśnie na dzień 21 marca 2018 r., podczas gdy dotyczyła ona uprzedniego terminu rozprawy wyznaczonego na dzień 15 lutego 2018 r. Z tych też względu przywrócono skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku, gwarantując tym samym prawną możliwość obrony praw przed sądem. Nieobecność skarżącego na rozprawie w żaden jednak sposób nie wpłynęła na treść zapadłego w sprawie wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 118 ust. 1 i ust. 3 u.s.r. w związku z art. 198 k.c. przez błędną wykładnię polegająca na bezpodstawnym przyjęciu, iż Prezydent Miasta W[...] nie może przekazać udziału we współwłasności nieruchomości albowiem Skarb Państwa nie jest wyłącznym właścicielem oznaczonej działki gruntu nr 7[...] o powierzchni 0,3040 ha, gdy tymczasem art. 118 u.s.r. w ogóle nie różnicuje formy własności Skarbu Państwa , tj. czy ma on charakter wyłączny czy tez podzielony (ułamkowy), a nadto art. 198 k.c. wprost wyposażył współwłaściciela w prawo rozporządzania własnym udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 109 p.p.s.a. przez poinformowanie na rozprawie sądowej B[...] o odroczeniu rozprawy, a następnie wydaniu wyroku bez udziału stron, co uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie analizy prawnej i faktycznej i uznanie a priori, że w sytuacji gdyby współwłaściciel działki gruntu nr 7[...], tj. G[...], przekazał skarżącemu nieodpłatnie swój udział w przedmiotowej nieruchomości w udziale ¾, to doszłoby do naruszenia prawa osoby trzeciej (H[...]), współwłaściciela działki gruntu nr 7[...]obręb R[...] we W[...] w udziale ¼.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce, choć jednocześnie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego stała się przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Od kwestii tej należy rozpocząć ocenę legalności zaskarżonego wyroku.

Nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). O sytuacji takiej można mówić, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (vide: wyrok SN z dnia 10 maja 2000 r., III CKN 416/98, OSNC 2000/12/220; T.Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lutego 2011 r., II FSK 2181/10, Lex nr 2012; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2175/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie podkreśla się, iż powody takiego stanu rzeczy mogą być zróżnicowane. Wśród nich wskazuje się chociażby na niewzięcie udziału przez stroną w rozprawie przed sądem z powodu błędu w zawiadomieniu o godzinie rozpoczęcia posiedzenia (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., FSK 2405/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ); przy wadliwym doręczeniu stronie zawiadomienia i przyjęciu, że jej nieobecność miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego (vide: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 1012/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), czy w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., II OSK 589/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ostatnia z ww. sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący przed terminem rozprawy wyznaczonej na dzień 21 marca 2018 r. nie został o niej powiadomiony i nie wziął w niej udziału. Mimo tego Sąd I instancji uznał, iż takie zawiadomienie nastąpiło, błędnie poczytując, iż zawiadomienie o terminie poprzedniej rozprawy, wyznaczonej na dzień 15 lutego 2018 r., stanowiło zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 21 marca 2018 r. Na tym terminie rozprawę zamknięto i wydano zaskarżony wyrok. Powyższy stan sprawy oznacza sytuację, w której Sąd I instancji nie powinien w ogóle przystępować do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz odroczyć rozprawę, stosownie do art. 109 p.p.s.a. Skoro jednak stało się inaczej i wydany został wyrok, to strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem I instancji. Dla uznania powyższych okoliczności za wypełniające dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, czy też nie (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, uwagi do art. 183). Tym samym wypada skonstatować przesłankę nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych, za trafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 i 3 u.s.r. w związku z art. 198 k.c. Wynik wykładni art. 118 ust. 1 i 3 u.s.r., uwzględniający wyłącznie reguły literalnej wykładni tegoż przepisu, nie jest możliwy do zaakceptowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Jakkolwiek od zastosowania reguł wykładni językowej należy rozpocząć proces interpretacji przepisu prawa, to poprzestanie na tym może prowadzić do ustalenia znaczenia normy prawnej w sposób nieuwzględniający wszystkich jej elementów. Z tego rodzaju błędem procesu rekonstrukcji normy prawnej mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis art. 118 ust. 1 u.s.r. wskazuje, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w ust. 1 – 2a (art. 118 ust. 3 u.s.r.). Okoliczność, iż powyższa regulacja posługuje się terminem "działka" i przewiduje możliwość przyznania nieodpłatnego własności "działki", nie może a priori oznaczać braku możliwości przyznania udziału we własności działki.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, iż przepis art. 118 u.s.r. statuuje roszczenie o przyznanie własności działki dotychczas użytkowanej dożywotnio. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja, a więc przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem do poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, następuje w drodze postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3504/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe usprawiedliwia stosowanie instytucji prawa cywilnego dla określenia istoty prawa własności, jego zakresu i skutków jego przyznania innej osobie, w miejsce dotychczasowego publicznego właściciela. To zaś oznacza konieczność uwzględnienia kontekstu systemowego w procesie wykładni art. 118 ust. 1 i 3 u.s.r. Nie ulega wątpliwości, iż termin "działka", którym posługują się przepisy u.s.r. oznacza w istocie nieruchomość w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.c.", której prawo bezpłatnego, dożywotniego użytkowania przyznano rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego za rentę. Powyższe podważa argumentację o tym, że to "działka" stanowi w rzeczywistości przedmiot przyznania w trybie art. 118 u.s.r., niejako przymuszając do uwzględnienia szerszego kontekstu w procesie wykładni tegoż przepisu. Ponadto trafnie argumentuje autor kasacji, iż przepis art. 118 u.s.r. nie wprowadza wprost ograniczeń w przyznaniu w powyższym trybie udziału we własności nieruchomości (działki). Wnioskowanie a maiore ad minus prowadzi z kolei do konstatacji, iż skoro możliwe jest przyznanie własności całej nieruchomości, to tym bardziej możliwe winno być przyznanie udziału w tym prawie. Z pewnością ograniczeń w tym zakresie nie przewidują przepisy k.c., a przepis art. 198 k.c. wprost stanowi, że każdy współwłaściciel może swobodnie rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzenie udziałem, tzn. przysługującą współwłaścicielowi częścią ułamkową prawa własności, oznacza zbycie, obciążenie lub zrzeczenie się udziału, a także rozrządzenie nim na wypadek śmierci (rozrządzenie testamentowe). Przeniesienie udziału we własności w części przysługującej współwłaścicielowi podlega wszystkim przepisom rozdziału I działu III, a więc art. 155-159, 166-170, i tym samym wszelkim ustanowionym dla przeniesienia własności ograniczeniom (vide: G.Rudnicki, S.Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X, LexisNexis 2011, uwagi do art. 198). Jakkolwiek przedmiotem badanego postępowania nie jest przeniesienie własności lecz przyznanie nieodpłatne prawa własności w trybie decyzji administracyjnej, to powyższych ograniczeń nie sposób ignorować z punktu widzenia treści samego prawa własności. Należy jednak przede wszystkim zauważyć, iż to przepis art. 118 ust. 3 u.s.r. wprowadza na gruncie tejże ustawy realne ograniczenia w przyznaniu praw własności nieruchomości (działki) stanowiąc, iż przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. To właśnie w tych przepisach należy upatrywać ograniczeń w możliwości przyznana prawa własności nieruchomości (gruntu) w powyższym trybie, w tym również w odniesieniu do przyznania udziału w prawie własności. Rzecz jasna zdiagnozowanie powyższego naruszenia praw osób trzecich do działki lub budynków winno nastąpić w okolicznościach konkretnej sprawy. Te, które zostały ustalone w sprawie niniejszej nie dają podstaw aby tak twierdzić, skoro nieruchomość (działka nr 7[...]), wobec której skierowany został wniosek B[...], stanowi współwłasność Miasta W[...] w ¾ i H[...]w ¼ części całości. Tym samym nieruchomość ta w ww. części jest przedmiotem własności jednostki samorządu terytorialnego, a przyznanie tegoż udziału innej osobie nie podlega ograniczeniom zarówno na gruncie przepisów u.s.r. jak i k.c., w szczególności nie narusza art. 198 k.c.

Pogląd zaprezentowany w decyzjach organów administracji obu instancji i powtórzony w zaskarżonym wyroku, iż przedmiotem przyznania w trybie art. 118 ust. 1 u.s.r. może być tylko działka gruntu, a w żadnym razie udział w prawie jej własności, nie wytrzymuje także konfrontacji z funkcjonalnym rozumieniem ww. przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, iż na podstawie art. 118 u.s.r. może być przyznane prawo tylko do tej działki, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3216/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r., II SA/Wr 361/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro poprzedniczka prawna skarżącego przekazała Państwu wyłącznie udział wynoszący ¾ części własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, a następnie z tytułu tegoż przekazania uzyskała prawo bezpłatnego użytkowania działki nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa również w takim samym udziale, to oznaczałoby, iż w takiej sytuacji w ogóle nie mogłaby znaleźć zastosowania instytucja uregulowana w art. 118 u.s.r. Z punktu widzenia celu wprowadzenia powyższego uprawnieninia, którym było m.in. nadanie społecznie akceptowalnych form prawnych władania gruntem pozostawionym byłym rolnikom z ich gospodarstw przekazanych Państwu, powyższa konstatacja wyłączałaby możliwość skorzystania z tego prawa przez tych rolników, którzy dysponując jedynie udziałem w gospodarstwie rolnym udział ten przekazali Państwu, uzyskując bezpłatne użytkowanie gruntu, który stał się własności Państwa tylko w zakresie przekazanego udziału. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby sytuację prawną takich rolników relatywizować, odmawiając im prawa, które przysługuje rolnikom przekazującym Państwu całą nieruchomości i uzyskującym prawo użytkowania na gruncie stanowiącym w całości własność Państwa. Sytuacja takich rolników była wszak tożsama dla możliwości ubiegania się o świadczenia rentowe, Nie sposób doszukać się powodów aby ją traktować odmiennie przy ubieganiu się przez tych rolników o przyznanie własności użytkowanej nieruchomości. Brak istotnych cech różnicujących pozycje prawną ww. grup rolników nie pozwala zatem zaakceptować stanowiska organów i Sądu I instancji także z punktu widzenia zasady niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Brak jest także w okolicznościach niniejszej sprawy takich, które mogłyby stanowić konstytucyjnie akceptowalne usprawiedliwienie konieczności przełamania zasady równości wobec prawa. Tym samym trafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 118 ust. 1 i 3 u.s.r. w związku z art. 198 k.c.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Autor kasacji nie odwołuje się do takich okoliczności, a to przesadza o bezzasadności tegoż zarzutu. Podnoszone w ramach tego zarzutu pominięcie w motywach wyroku analizy prawnej i faktycznej kwestii współwłasności działki nr 7/2 nie miało wpływu na możliwość dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że autor kasacji sformułował odrębny zarzut w tym zakresie, uznając za naruszone przepisy art. 118 ust. 1 i 3 u.s.r. w związku z art. 198 k.c.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W[...] (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.), a nadto dokona ustaleń okoliczności faktycznych sprawy uwzględniając dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności w zakresie władania przedmiotową nieruchomości w dniu złożenia wniosku o przyznanie własności w trybie art. 118 ust. 1 i 2a u.s.r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.