Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 67/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia [...] października 2009 roku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie prolongaty lokalizacji szczegółowej na budowę Domu Wczasowego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OW 67/10 U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 3 września 2010 r., na podstawie art. 22 § 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. i art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, który z tych organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia 6 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem z dnia [...] 1966 r. znak [...] w sprawie prolongaty lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r. na budowę Domu Wczasowego dla Zakładu Sieci Elektrycznych na terenie położonym w Zakopanem przy ul. [...].

W uzasadnieniu wniosku podano następujące okoliczności:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 157 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31 poz. 206, dalej ustawa o wojewodzie), przekazało wniosek B. M. z dnia 6 października 2009 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem z dnia [...] 1966 r. znak: [...] w sprawie prolongaty lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r. na budowę Domu Wczasowego dla Zakładu Sieci Elektrycznych na terenie położonym w Zakopanem przy ul. Tetmajera.

SKO wskazało, że sprawy o ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, rozpatrywane w trybie administracyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7 poz. 47, dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r.), począwszy od 1 marca 1975 r. nie istniały już w porządku prawnym, a w okresie swego istnienia niewątpliwie należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Spraw tych nie przekazano do właściwości organów gmin na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm., dalej ustawa kompetencyjna z 1990 r.). Kompetencji w zakresie tej kategorii spraw administracyjnych nie przekazano jednostkom samorządu terytorialnego w wyniku późniejszych reform ustrojowych. W świetle najnowszej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdy sprawy zakończone wydaniem decyzji, w okresie swego istnienia należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej i nie zostały w sposób wyraźny przekazane do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest wojewoda.

Wojewoda w uzasadnieniu wniosku z dnia 3 września 2010 r. podniósł w szczególności, że stanowisko SKO jest błędne. Decyzja z [...] 1966 r., wydana została przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem. Gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez organ, którego kompetencje przejął organ samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy, zastępującą decyzję ustalającą lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, wydaną w oparciu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r., wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, organem wyższego stopnia (organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji) będzie SKO. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. Po wejściu w życie ustawy o wojewodzie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. (art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy), lecz w sprawach dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić jego właściwości, tym bardziej, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych zastąpionych decyzjami o warunkach zabudowy, należało do kompetencji organów samorządowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r., decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu wydawały powiatowe organy miejscowego planowania przestrzennego. Zasadą jest, że właściwy dla stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). W systemie organów administracji publicznej nie istnieje Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem, zatem konieczne jest znalezienie organu w obecnie obowiązującej strukturze, mającego kompetencje w sprawach rozstrzygniętych decyzją tego Prezydium. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 upzp). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wymienione przepisy k.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, określające samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie uzależniają tej właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Reguła ta obowiązuje gdy chodzi o zadania własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej; wyjątki wskazujące na właściwość wojewody mogą wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy tak stanowią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. Dz.U. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Sądy administracyjne rozstrzygają w szczególności spory kompetencyjne między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim, gdyż żaden z tych organów nie uznał się za właściwy dla rozpoznania wniosku B. M. z dnia 6 października 2009 r.

Decyzja z dnia [...] 1966 r. znak [...], została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7 poz. 47) i zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. nr 62 poz. 268, zm. z 1962 r. nr 20 poz. 90, dalej zarządzenie z 8 sierpnia 1961 r.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] 1966 r.), sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego. W szczególności organy planowania przestrzennego: 1) ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji [...] (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym). Decyzje w sprawach wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązane są uzyskiwać jednostki gospodarki uspołecznionej,[...]. (art. 30 ust. 3 zd. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym). "Sprawy ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji oraz sprawy zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji należą do właściwości powiatowych organów planowania przestrzennego, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje właściwości organu wojewódzkiego." (art. 32 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r.). W decyzji z [...] 1966 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem "ustala lokalizację szczegółową – wyraża zgodę na: prolongatę lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 18.4.61 r. na budowę Domu Wczasowego dla Zakładu Sieci Elektrycznych na terenie położonym w Zakopanem przy ul. Tetmajera, oznaczonym na załączonej mapie - ... linią czerwoną...". Zarządzenie z 8 sierpnia 1961 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 35 ustawy z 31 stycznia 1961 r. W punkcie 2 ustępu 4 § 6 zarządzenia z 8 sierpnia 1961 r. normodawca określił, że "4. Wszędzie tam, gdzie w zarządzeniu jest mowa: [...] o powiatowych organach miejscowego planowania przestrzennego – należy przez to rozumieć właściwe do spraw miejscowego planowania przestrzennego organy prezydiów powiatowych rad narodowych i prezydiów miejskich rad narodowych miast stanowiących powiaty [...]. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia z 8 sierpnia 1961 r., "Decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu – z wyjątkiem określonych w ust. 2 – wydają powiatowe organy miejscowego planowania przestrzennego.". W świetle regulacji zawartej w zarządzeniu z 8 sierpnia 1961 r., prócz powiatowych organów miejscowego planowania przestrzennego, działały także wojewódzkie organy miejscowego planowania przestrzennego, o odrębnie uregulowanych kompetencjach (§ 6 ust. 2, 3 i 4 pkt 1 zarządzenia z 8 sierpnia 1961 r.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z [...] 1966 r. była decyzją lokalizacyjną, podjętą przez powiatowy (zatem niższego szczebla) organ miejscowego planowania przestrzennego, w sprawach wykorzystania terenu (zgodnie z rozdziałem IV ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym).

Ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14 poz. 130) zniesiono organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej (rządowej) i wyodrębnione organy administracji (art. 32-37), wskazując w szczególności, że "Rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach" (art. 1). Ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (j.t. Dz.U. z 1963 r. nr 29 poz. 172, dalej urn) ustalono w szczególności, że "Rady narodowe kierują na swoim terenie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną; należą do nich wszystkie sprawy w zakresie władzy i administracji państwowej, nie zastrzeżone na rzecz innych organów." (art. 3 ust. 1 urn). "Prezydium rady narodowej jest jej organem wykonawczym i zarządzającym" (art. 55 ust. 1 urn). Decyzja z [...] 1966 r. zapadła pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Ówcześnie istniejąca administracja publiczna, w skład której wchodziło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem, miała charakter jednolitej władzy państwowej - nie sposób kwalifikować ówczesnych organów administracji publicznej jako organów administracji rządowej, skoro nie było w tym okresie administracji samorządowej. Z tych samych względów wydanie decyzji lokalizacyjnych w 1966 r. (jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 1961 r. nr [...]), nie należało też do kompetencji organów samorządu terytorialnego.

Dnia 9 grudnia 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. z 1973 r. nr 47 poz. 275) i ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1973 r. nr 47 poz. 276), zgodnie z którymi terenowymi organami administracji państwowej oraz organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych stali się: wojewodowie, prezydenci lub naczelnicy miast, naczelnicy powiatów, naczelnicy dzielnic i naczelnicy gmin (art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zmianie Konstytucji i art. 1 pkt 34 powołanej ustawy o zmianie ustawy o radach narodowych). Z dniem 9 grudnia 1973 r. zostały zatem zniesione prezydia rad narodowych stopnia powiatowego i wojewódzkiego, działające do tego czasu jako terenowe organy administracji państwowej o kompetencji ogólnej, a ich uprawnienia zostały przejęte przez jednoosobowe, terenowe organy administracji państwowej odpowiedniego szczebla. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. z 1975 r. nr 16 poz. 89) i ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. nr 16 poz. 91), w większości spraw decyzje podejmowały organy na szczeblu powiatowym, pełniąc rolę organu I instancji w postępowaniu administracyjnym (J. Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977 s. 130 uw. 2). W wyniku trzyetapowych reform administracji państwowej z lat 1972-75, terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości ogólnej stał się prezydent lub naczelnik miasta bądź gminy, jako organ I instancji, a likwidacji uległ powiat.

Ustawa z 31 stycznia 1961 r. została znowelizowana z dniem 1 marca 1975 r. ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229, dalej Pr. bud. z 1974 r.). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., w ustawie z 31 stycznia 1961 r. w szczególności skreślono wyrazy "Rozdział IV. Właściwość organów planowania przestrzennego w sprawach wykorzystania terenu." i nadano nowe brzmienie art. 30. "Art. 30. Sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwości organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji obejmuje ustawa – Prawo budowlane" (art. 68 ust. 1 pkt 1) i 2) Pr. bud. z 1974 r.). W ustawie z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229) nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym. Ustawodawca nie określił, który z organów po 1 marca 1975 r. miał być właściwy dla rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (wyrok NSA z 7.7.1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994 nr 3, poz. 109; postanowienie NSA z 6.8.1998 r., I SA 621-623/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 65; wyrok SN z 3.9.1998 r., III RN 83/98, OSN z 1999 r., nr 9, poz. 293, akceptowane przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 2009 s. 608 nb 4).

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r., w szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1 [związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji], powinno nastąpić: 1) ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej [...]. Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1 [art. 21], dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej [...] (art. 21 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r.). Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 21 ust. 3 Pr. bud. z 1974 r.).

Dnia 1 stycznia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1984 r. nr 35 poz. 185, dalej u.p.p. bądź ustawa z 1984 r.). Zgodnie z ustawą z 1984 r., ustalenie lokalizacji inwestycji odbywało się dwuetapowo. Pierwszym etapem było udzielenie wskazań lokalizacyjnych (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.p.). Wskazań lokalizacyjnych udzielały "3) terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego – w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu lokalnym." (art. 37 ust. 1 pkt 3 u.p.p.). Drugim etapem było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. "Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji innych niż wymienione w ust. 1 ["1) o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, 2) przedsiębiorstwa nie będącego przedsiębiorstwem terenowym oraz inwestycji zakładu wchodzącego w skład takiego przedsiębiorstwa, a także urządzeń nie będących inwestycją o znaczeniu lokalnym." – dla których właściwy był terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego], wydaje terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości ogólnej." (art. 41 ust. 3 u.p.p.).

Dnia 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16 poz. 95, dalej u.s.t.) i ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34 poz. 198). Dopiero dnia 27 maja 1990 r. przywrócono podział na administrację samorządową i administrację rządową. W ustawie kompetencyjnej z 1990 r. brak uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 marca 1975 r. o lokalizacji inwestycji – w tym na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym. Do właściwości organów gminy przeszły – gdy przepisy szczególne nie stanowiły inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności: [...] "25) z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17 poz. 99, nr 34, poz. 178 i nr 35 poz. 192); [...] l) udzielanie wskazań lokalizacyjnych w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu lokalnym (art. 38 ust. 1 pkt 3), [...] m) wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 42 ust. 2),[...] (art. 1 pkt 25 lit. l) i m) ustawy kompetencyjnej z 1990 r.).

Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89 poz. 415, dalej u.z.p.). W art. 40 ust. 3 u.z.p. ustawodawca wskazał, że "Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.". Ustawodawca wskazał, że "Traci moc ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 [...]" (art. 74 u.z.p.). W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych przed 1 marca 1975 r. na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym.

W ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz. 668, dalej ustawa kompetencyjna z 1998 r.), nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 marca 1975 r. na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym i taki stan prawny istnieje nadal.

Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717, dalej u.p.z.p.). Z dniem tym utraciła moc ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. nr 15, poz. 139 [...]) (art. 88 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 [...].

Sprawy o ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, rozpatrywane w trybie administracyjnym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7 poz. 47 w brzmieniu pierwotnym), począwszy od 1 marca 1975 r. nie istniały już w porządku prawnym Ze swej istoty decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej odpowiada decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Nietrafnie SKO wskazywało, że w okresie od 14 sierpnia 1961 r. do 31 marca 1975 r. sprawy o ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej "niewątpliwie należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej". Pogląd ów jest błędny, skoro ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (D.U. z 1950 r. nr 14 poz. 130) zniesiono organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej (rządowej) i wyodrębnione organy administracji. W okresie od 1950 r. do dnia 26 maja 1990 r. nie było w Polsce podziału na administrację samorządową i administrację rządową, bowiem w tym okresie działała wyłącznie jednolita administracja państwowa (J. Starościak - op. cit. s. 130 uw. 2).

Jednakże po wejściu w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229), z dniem 1 marca 1975 r., w polskim systemie prawnym funkcjonowały decyzje, które pełniły tę samą funkcję co decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanej. Za każdy razem właściwym dla wydania każdej z tych decyzji był właściwy organ administracji państwowej szczebla podstawowego: prezydium miejskiej (powiatowej) rady narodowej (art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 in princ. ustawy z 31 stycznia 1961 r. w zw. z § 6 ust. 1 i 4 pkt 2 zarządzenia z 8 sierpnia 1961 r.); właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2 i 3 Pr. bud. z 1974 r.); właściwy terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego (zatem naczelnik miasta lub gminy; art. 37 ust. 1 pkt 3, art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 4 u.p.p.); wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 40 ust. 1 i 3 u.z.p. a następnie art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każda z tych decyzji miała podobną konstrukcję prawną i pełniła podobną rolę w procesie inwestycyjnym – w szczególności ustawodawca jednoznacznie regulował przesłanki, po spełnieniu których każda z tych decyzji traciła ważność, jeśli inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź spełnione zostały inne przesłanki ustawowe (art. 42 ust. 3 u.p.p.) bądź wobec której wójt, burmistrz albo prezydent stwierdzał w drodze decyzji, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy (art. 48 i art. 35 ust. 1-3 u.z.p.; art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Mimo, że w okresie od dnia [...] 1966 r. do dnia orzekania o niniejszym wniosku nastąpiły zasadnicze zmiany systemu organów administracji publicznej, jak i fundamentalne zmiany w zakresie zastąpienia scentralizowanego systemu planowania, właściwego dla ówczesnych realiów prawnych i ustrojowych (gospodarki scentralizowanej i braku samorządu terytorialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. w brzmieniu pierwotnym), powiązania decyzji lokalizacyjnych z postępowaniem o pozwolenie na budowę i zmianą charakteru planów zagospodarowania przestrzennego (W. Brzeziński "Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego" w: "Prawo, administracja, gospodarka. Księga pamiątkowa ku czci Prof. L. Bara" pod red. J. Łętowskiego i J.P. Pruszyńskiego Ossol.1983 r. s. 40-41, 53; Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu" W. Pr. 2003 s. 20, 23-27; T. Bąkowski "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" W. Pr. 2001 s. 21-30) i wskazywanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie braku dostatecznej synchronizacji między ustawą z 12 grudnia 1984 r. o planowaniu przestrzennym a ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (przykładowo – krytyczna glosa Z. Leońskiego do wyroku SN z 28.6.1985 r., III ARN 11/85, OSP 3/86/55 s. 127-129), to nie ulega wątpliwości, że obecnie właściwym dla rozstrzygania o lokalizacji inwestycji byłby jako organ I instancji, wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawodawca do zadań własnych gminy zaliczył sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). W ramach spraw ładu przestrzennego wyróżnia się – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu – określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 117 uw. 5). Organami wyższego stopnia – wobec braku przepisów szczególnych – w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.) i to one są właściwe rzeczowo do stwierdzenia nieważności decyzji ustalających lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych (art. 157 pkt 1 k.p.a.).

Sprawa lokalizacji inwestycji nigdy nie należała i nie należy do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w niniejszej sprawie jest wojewoda (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie). Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym dla rozpoznania wniosku B. M. z dnia 6 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zakopanem z dnia [...] 1966 r. znak [...] w sprawie prolongaty lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r. na budowę Domu Wczasowego dla Zakładu Sieci Elektrycznych na terenie położonym w Zakopanem przy ul. Tetmajera, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako właściwe do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia 6 października 2009 r.