Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 617/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 144 ust 1, art 145, art 146
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 931/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 931/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Koszalina ustalił " [...]" sp. z o.o. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (dalej opłatę adiacencką) położonej w Koszalinie nr ew. [...] i [...] obr. ew. [...] w wysokości 63 880,00 zł. W 2005 r. na terenie kompleksu " [...]" w ramach Słupskiej Strefy Ekonomicznej wybudowana bowiem została sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej oraz sieć kanalizacji deszczowej. Natomiast w dniu protokolarnego odbioru wykonanej inwestycji tj. w dniu [...] grudnia 2005 r. właścicielem wieczystoksięgowym wskazanych działek gruntu był " [...]" sp. z o. o. Zgodnie zaś z operatem szacunkowym z dnia z [...] lipca 2008 r. w wyniku stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, wartość działek Nr [...] i [...] wzrosła o kwotę 159 700,00 zł. Stawka zaś procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 40% - liczona od kwoty stanowiącej różnicę, o którą wzrosła wartość nieruchomości - ustalona została uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r.).

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji " [...]" sp. z o. o. wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ w dniu ustalenia opłaty odwołująca się nie była już właścicielem przedmiotowych działek gruntu, albowiem w dniu [...] lipca 2006 r. działki te zostały sprzedane innemu podmiotowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, iż dzień protokolarnego odbioru inwestycji jest tym dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, i na ten dzień (w niniejszej sprawie [...] grudnia 2005 r.) właścicielem przedmiotowych działek gruntu była " [...]" sp. z o. o. Według zaś art. 146 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości w okresie gdy wybudowano urządzenie. W wyniku sprzedaży działek Nr [...] i [...], " [...]" sp. z o. o. uzyskała ekwiwalent korzyści wynikający z wybudowania sieci wodociągowej, sanitarnej i deszczowej zawarty w cenie sprzedaży tej nieruchomości tj. 2.754.411 zł. Nabywca zaś nie tylko korzyści nie uzyskał, lecz poniósł koszty wzrostu wartości nieruchomości w uiszczonej cenie. Obowiązek uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej nie jest przy tym uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta, bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. " [...]" sp. z o. o. zarzucono naruszenie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nałożenie obowiązku na podmiot, który nie będąc właścicielem nie może mieć przymiotu strony postępowania. Już bowiem w dniu wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, skarżąca nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, zbywając ją aktem notarialnym w dniu [...] lipca 2006 r. W ocenie skarżącej, osobą obowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest podmiot posiadający status właściciela na dzień wydania stosownej decyzji. Natomiast organ administracyjny, wydając decyzję, jest związany zarówno stanem faktycznym jak i prawnym, istniejącym w dniu jej wydania. Z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż krąg adresatów dotyczy czasu teraźniejszego, dlatego podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest aktualny właściciel nieruchomości. Odmienny sposób rozstrzygnięcia sprawy jest sprzeczny z art. 6 kpa, gwarantujący zasadę praworządności. Skarżąca nie miała możliwości korzystania z wybudowanej infrastruktury, nawet bowiem nie posiadała wiedzy o tym, gdyż z wynikami operatu szacunkowego i kwotą wzrostu wartości miała możliwość zapoznać się dopiero na podstawie akt postępowania. A zatem, nie korzystała z nich w sposób praktyczny, a także nie uwzględniła tego faktu w cenie sprzedaży.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 931/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę stwierdzając, że instytucję opłat adiacenckich należy rozumieć jako obciążenie o charakterze osobistym, oceniane w zakresie podmiotu prawa własności według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następować miała w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Po 336/00, Sąd w niniejszej sprawie wskazał, iż przejście prawa własności wywołane umową sprzedaży może być ocenione wyłącznie jako sukcesja syngularna, co sprzeciwia się stosowaniu reguł sukcesji uniwersalnej w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. Regułą sukcesji syngularnej jest przechodzenie na nabywcę praw i obowiązków w zakresie przewidzianym prawem. Brak jest jednak przepisu stanowiącego o przechodzeniu obowiązku uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury na stronę umowy sprzedaży. Ponadto, warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Spółka " [...]" uzyskała ekwiwalent korzyści wynikającej z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, nabywca zaś poniósł koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny i byłoby to niczym nieuzasadnione gdyby musiał dodatkowo ponosić koszty opłaty adiacenckiej. Stąd właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia. Istotą opłaty adiacenckiej jest obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże zaś ten obowiązek ze wzrostem wartości nieruchomości. Dlatego decyzja o wymierzeniu opłaty adiacenckiej musi być skierowana do podmiotu, który jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w momencie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi albo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia.

Ponadto, skarżąca została powiadomiona o czynnościach biegłego ale nie skorzystała z zaproszenia do uczestnictwa w oględzinach nieruchomości w dniu [...] lipca 2008 r.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. " [...]" sp. z o. o. zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 144 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegająca na przyjęciu, iż skarżąca jest obowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej, mimo że nie była właścicielem nieruchomości w dacie wydania i decyzji ustalającej wysokość takiej opłaty,

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7 i art. 11 kpa, przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracyjny przyznał w pismach sądowych, iż w toku rozstrzygania sprawy działał w oparciu o własne, dotychczasowe orzecznictwo, mając świadomość istnienia wątpliwości czy wręcz luk w zakresie właściwych przepisów prawa materialnego i interpretując je na niekorzyść strony; tym samym Sąd pierwszej instancji nie uchylił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji wydanej z istotnym pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności,

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 4 kpa, polegające na tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie reguluje w sposób szczególny sytuacji, w której nastąpiła, w 3 letnim okresie (od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wydania decyzji o ustaleniu opłaty) zmiana właściciela nieruchomości. Sąd rozszerzył krąg osób obowiązanych do wnoszenia opłat adiacenckich, zaliczając do nich także takie podmioty, które utraciły prawo własności i w żaden sposób nie można określić ich mianem właścicieli. Taka rozszerzająca interpretacja normy prawnej, która nakłada na stronę określony obowiązek jest niedopuszczalna. O ile umowa sprzedaży nieruchomości nie skutkuje sukcesją generalną, o tyle pozostałe tezy Sądu są bezzasadne. Sąd nie wskazał, z jakiej normy prawnej wywiódł osobisty charakter opłaty adiacenckiej, obciążającej zawsze, niezależnie od losów prawnych nieruchomości, właściciela, któremu przysługiwało prawo własności w dacie dokonania ulepszenia nieruchomości. Opłata adiacencka nie ma takiego charakteru, o czym świadczy chociażby literalna wykładnia art. 144 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost łączy obowiązek wnoszenia opłaty z posiadaniem statusu właściciela, a przyjęty przez ustawodawcę gramatyczny czas teraźniejszy zapisu tej normy implikuje, iż status ten musi istnieć w chwili wnoszenia opłat. Nie można założyć, aby intencją ustawodawcy było przyjęcie, iż obowiązanymi do wnoszenia opłaty adiacenckiej są podmioty będące właścicielami w dniu zakończenia budowy infrastruktury technicznej. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty będzie każdoczesny właściciel nieruchomości, posiadający ten status na dzień wydania stosownej decyzji, co znajduje odzwierciedlenie także w doktrynie (przytoczonej w treści skargi kasacyjnej) oraz w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1433/00). Skoro nie ma przepisu szczególnego w tej mierze, należy zastosować normę ogólną dotyczącą zbywania rzeczy, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Tymczasem, art. 548 §1 kc reguluje wprost kwestię sukcesji syngularnej w przypadku sprzedaży rzeczy, skutkiem którego, do ciężarów związanych z rzeczą, przechodzących na kupującego należy zaliczyć opłaty wynikające z ulepszenia tej rzeczy, także więc opłatę adiacencką, co potwierdził również NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 1995 r. sygn. sygn. akt I SA 2528/93.

Ponadto, w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji wyraźnie wskazano i rzeczowo uzasadniono, jakich naruszeń proceduralnych dopuścił się organ administracyjny w toku wydawania decyzji. Sąd nie odniósł się merytorycznie do tych zarzutów, poprzestając na lapidarnym skwitowaniu, iż nie naruszono procedury dotyczącej wymierzenia opłaty adiacenckiej. Organ administracyjny przyznał w odpowiedzi na skargę, iż nie rozstrzygał w oparciu o przepis prawa, lecz na aktualnym orzecznictwie i to własnym. Sąd pierwszej instancji, mając wiedzę o takich przesłankach wydania decyzji, którą poddano jego kontroli, nie dostrzegł, mimo bogatej argumentacji strony skarżącej, iż organ administracyjny istniejące wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony, a ponadto, iż skarżona decyzja została wydana niezgodnie z zasadami obowiązującymi przy dokonywaniu rozstrzygnięć administracyjnych, nakazujących uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również istotnego naruszenia przez organ administracyjny art. 11 przejawiający się w wadliwym uzasadnieniu jego decyzji. Organ ten w żaden sposób nie odniósł się do cytowanych przez stronę rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych potwierdzających jej stanowisko, mimo że sam przyznawał, iż opierał się przy wydawaniu skarżonej decyzji wyłącznie na dotychczasowym orzecznictwie. Czynił to jednak niezwykle wybiórczo. W uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek odniesień do szeroko cytowanego w skardze dorobku orzecznictwa zgodnego z poglądami skarżącej.

Sąd pierwszej instancji, poddając prawidłowej ocenie zaskarżoną decyzję, winien nie tylko rozważyć zarzuty skarżącej zmierzające do jej uchylenia, ale także z urzędu powinien zbadać kwestię jej nieważności, skoro w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1995 r. decyzje administracyjne o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowane do osób, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, w tym postępowaniu (byli właściciele), są nieważne z mocy art. 156 §1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z art. 145 powołanej ustawy wynika zaś, iż organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wykładnia powołanego art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, gdy właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia jej do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest ten sam podmiot – w takim bowiem przypadku zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten podmiot. Wątpliwości powstają w przypadku, gdy właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest inny podmiot, aniżeli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia jej do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Jakkolwiek w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż nabycie nieruchomości w drodze umowy sprzedaży – tj. w ramach sukcesji syngularnej – nie przenosi na nabywcę zobowiązania do uiszczenia opłaty adiacenckiej, jako świadczenia osobistego właściciela nieruchomości z dnia stworzenia warunków do podłączenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej, to ustalenie – kto w rozumieniu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej – wymaga w pierwszej kolejności oceny na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero brak możliwości dokonania wykładni przepisów tej ustawy pozwalałby na sięgnięcie do innych aktów prawnych, w szczególności do kodeksu cywilnego dla ustalenia, który spośród właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do uiszczenia opłaty adiacenckiej – czy właściciel nieruchomości z daty stworzenia warunków do podłączenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej, czy też jej właściciel z daty wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania przedmiotowej opłaty adiacenckiej wskazuje, iż kluczowym elementem dla ustalenia omawianej opłaty jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Dopiero bowiem gdy stworzenie takich warunków powoduje wzrost wartości nieruchomości, organ wykonawczy gminy może w terminie do 3 lat wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również wysokość opłaty ustalana jest na podstawie stawki procentowej określonej uchwałą rady gminy obowiązującą w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przy takim ujęciu roli okoliczności stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, opłata adiacencka stanowi prawną formę udziału właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej jedynie wtedy, gdy właściciel uzyskał możliwość podłączenia nieruchomości do urządzenia, co w konsekwencji spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Kwotowa wysokość udziału w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej (opłata adiacencka) nie wynika jednak z podzielenia kosztów budowy urządzenia na ilość nieruchomości, dla których stworzono warunki podłączenia, lecz odpowiada stawce procentowej liczonej od różnicy, o jaką wzrasta wartość nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia.

Wysokość opłaty adiacenckiej zależna jest zatem od wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Wzrost wartości nieruchomości odzwierciedla zaś użyteczność urządzenia infrastruktury technicznej dla danej nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi zatem wynagrodzenie dla gminy za zwiększenie użyteczności nieruchomości skutkiem stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, gdzie miernikiem tej użyteczności jest wzrost wartości nieruchomości.

Zwiększenie użyteczności nieruchomości następuje już w chwili stworzenia warunków podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W tej samej więc chwili – skutkiem zwiększenia użyteczności nieruchomości – następuje wzrost jej wartości. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest zatem ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia nie zyskuje bowiem użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia, nieruchomość posiada więc już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej.

W zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem przyjęto, iż według art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właścicielem nieruchomości zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, którym w rozpatrywanej sprawie jest skarżący.

Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano pogląd, iż decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej można skierować jedynie do właściciela nieruchomości z chwili wydawania tej decyzji (por. wyrok NSA z 26.01.1995 r. sygn. akt I SA 2528/93 i z 16.01.2002 r. sygn. akt I SA 1433/00), o tyle w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. uchwała NSA z 22.11.1999 r. sygn. akt OPK 21/99, publik. w ONSA z 2000 r. Nr 2 poz. 56, uchwała NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OPK 8/00, publik. w ONSA z 2001 r. Nr 1 poz. 15, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 11.01.2010 r. sygn. akt I OPS 5/09). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczą ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, to jednak nie zmienia faktu, iż także w tych orzeczeniach przyjęto, że zobowiązanego do uiszczenia opłaty należy wiązać z odnoszeniem korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten jest efektem ustawowo określonej okoliczności – w rozpatrywanej sprawie stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej.

Zobowiązywanie nabywcy nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy nieruchomość po stworzeniu warunków podłączenia do urządzenia została zbyta w drodze umowy sprzedaży, oznaczałoby ponoszenie przez tego nabywcę opłaty za zwiększenie użyteczności nieruchomości, co już raz mogło znaleźć odzwierciedlenie w zapłaconej przez niego cenie nabycia nieruchomości od poprzednika prawnego. Wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi jednak wykluczać samą nawet dopuszczalność zaistnienia sytuacji, w której nabywca nieruchomości – raz zapłaciwszy w cenie nabycia nieruchomości za jej walory użytkowe wynikające ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej, miałby kolejny raz ponieść koszty stworzenia tych warunków poprzez uiszczenie opłaty adiacenckiej. Również więc z tego względu, wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, iż niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej.

Niezasadność zarzutu kasacyjnego dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości powoduje niezasadność pozostałych zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 11 i art. 156 §1 pkt 4 kpa. Stosując bowiem prawidłową wykładnię art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać odmiennej wykładni tego przepisu za uprawniającą do uchylenia decyzji administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.