Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. ("skarżąca") jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") nr 215/OPON/2022 z 18 maja 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielił E. B. ("inwestor") pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Stroną powyższego postępowania administracyjnego była wyłączenie E. B., której doręczono ww. decyzję 10 stycznia 2022 r. W tym samym dniu E. B. złożyła oświadczenie na podstawie art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W związku z tym na decyzji znajduje się informacja, że decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna 10 stycznia 2022r.

Pismem z 8 kwietnia 2022 r. skarżąca K. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji i jednocześnie pismem z tej samej daty wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej uchybienie terminu nastąpiło na skutek braku informacji od organu o złożonym przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 215/OPON/2022 z 18 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud.") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. nie jest dopuszczalne, gdyż powyższa decyzja nigdy nie została doręczona K. J., bowiem nie była ona stroną przedmiotowego postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono.

W tym kontekście organ wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych Starosty [...] skarżąca odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2021 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji wniosła 11 kwietnia 2022 r. Natomiast inwestor odebrał przedmiotową decyzję 10 stycznia 2022 r., a zatem termin na wniesienie odwołania upływałby 24 stycznia 2022 r. Jednakże inwestor w dniu odbiory decyzji złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. z momentem złożenia przez wszystkie strony postępowania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji staje się ona ostateczna i prawomocna, zatem niemożliwym jest wniesienie od niej odwołania.

Powyższe okoliczności spowodowały, że Wojewoda uznał za konieczne odmówić skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 18 maja 2022 r. wniosła skarżąca K. J., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej polegające na nie uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji dwuinstancyjnej polegające na naruszeniu art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2018 r. sygn. akt: I Ns [...] o zasiedzeniu działki nr ewid. [...] z dniem [...] stycznia 2010 r. przez K. J.;

2) błędną wykładnię, poprzez przytaczanie w zaskarżonym postanowieniu fragmentu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 635/19, który to fragment wyrwano z kontekstu i zacytowano w sposób sprzeczny z tezą tegoż wyroku;

3) naruszenie prawa materialnego w postaci obrazy art. 6 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., polegające na prowadzeniu postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r., dla której to decyzji nie zostało złożone przez inwestora oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. [...], a ww. decyzja została wydana dla następujących działek nr ewid.: [...];

4) uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej polegające na nie uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji dwuinstancyjnej polegające na naruszeniu art. 6 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.k.w.h.") polegające na nieuwzględnieniu wzmianki wpisanej z dniem [...] maja 2022 r. w dziale II księgi wieczystej nr [...], która to wzmianka wyłącza rękojmię ksiąg wieczystych, a która to księga wieczysta prowadzona jest dla działek nr ewid. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 215/OPON/2022 z 18 maja 2022 r., odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 59 § 2 w związku z art. 58 oraz 123 k.p.a. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Natomiast z art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Stosując wskazane przepisy organ drugiej instancji miał na uwadze, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2021 r. i nie została jej doręczona wskazana decyzja Starosty. Z tego względu Wojewoda uznał, że skarżąca nie może ubiegać o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji; ta nie została jej doręczona i nie rozpoczął w takiej sytuacji dla niej biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Wojewoda przyjął zatem, że z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może wystąpić jedynie podmiot, który był stroną postępowania administracyjnego, tj. brał udział w tym postępowaniu. Podmiot, który nie brał udziału w sprawie może natomiast wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji wyłącznie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie tego postępowania. Takiemu jednak podmiotowi nie przysługuje prawo zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu.

Stanowisko to, zdaniem Sądu, należy uznać za prawidłowe, w konsekwencji – uzasadniające w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 59 § 2 k.p.a.

I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że przywrócenie terminu, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., następuje na prośbę zainteresowanego, a przesłanką podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że ustawodawca, we wskazanym przepisie, posłużył się pojęciem zainteresowanego, które nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest podmiot mający interes faktyczny w postępowaniu, co związane jest ściśle z ochroną interesu osób uczestniczących w postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1822/06). Objęcie instytucją przywrócenia terminu – z podmiotowego punktu widzenia – szerszego kręgu niż strony postępowania, ma na celu ochronę interesów stron tego postępowania poprzez umożliwienie skorzystania z tej instytucji podmiotom, które uczestniczą w czynnościach podejmowanych przez organ w ramach prowadzonego postepowania, ale formalnie nie są jego stronami. Nie każda zatem osoba, która ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy będzie zainteresowanym w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Są to wyłącznie podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, względnie zobowiązane do dokonania czynności procesowej w tym postępowaniu. Zatem, kluczowe znaczenie w ramach postępowania wpadkowego, jakim jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest prawidłowe określenie statusu wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym głównym, w jakimkolwiek charakterze, to nie ma on legitymacji do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Tak też wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie podnosi się, że możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 1759/06; wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1762/09).

W niniejszej sprawie rację ma Wojewoda Mazowiecki wskazując, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu przed Starostą [...]; organ pierwszej instancji za stronę uznał wyłącznie inwestora – E. B. (vide: 3 strona decyzji). Niemniej w żaden sposób nie świadczy to jeszcze o tym, że skarżąca nie powinna być stroną tego postępowania (jest to odrębne zagadnienie, które w tej sprawie, z uwagi na treść badanego aktu – i wskazany w nim problem – nie miało znaczenia prawnego); niezależnie jednak od oceny tej kwestii (czyli przymiotu strony skarżącej), istotne znaczenie ma to, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania na wskazanym etapie (tj. przed organem pierwszej instancji), w efekcie – nie doręczono jej w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r.

Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest z kolei warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i dopuszczalności rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jego niedotrzymanie powoduje negatywne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczności tak złożonego środka odwoławczego. Jednak w przypadku uchybienia terminu stronie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. W tym też zakresie art. 58 § 1 k.p.a. należy interpretować w związku z art. 129 § 2 k.p.a., co oznacza, że wyłącznie stronie, której doręczono decyzję przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Co także istotne, brak udziału w postępowaniu przed organem administracji publicznej nie oznacza, że odwołujący nie ma interesu prawnego i nie powinien być uczestnikiem postępowania. W takim jednak przypadku osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, "zachowuje" prawo do wniesienia odwołania, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Przy czym, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania (dla wszystkich stron biorących udział w postępowaniu), osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną (materialnie), nie ma prawa do wniesienia odwołania (jako że decyzja jest już wówczas ostateczna). Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i w tym też trybie może poszukiwać ochrony własnego interesu prawnego. Warto podkreślić, że taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności; wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Z tych też względów takiej osobie nie przysługuje prawo skorzystania z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd zauważa również, że zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania – stosownie do treści art. 127a § 2 k.p.a., decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Przepis powyższy określa zatem prawo strony do zrezygnowania z dwuinstancyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Prawo odwołania oparte jest zatem na pełnej rozporządzalności strony. Przyznanie prawa odwołania opartego na zasadzie rozporządzalności strony powoduje, że strona dysponuje tym prawem. Oznacza to, że od jej woli zależy wykorzystanie tego prawa, jak i rezygnacja z tego prawa, przez niezłożenie odwołania, jak i złożenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania. Co ważne, zrzeczenie się prawa odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności i prawomocności, ale jedynie w sytuacji skorzystania z tego prawa przez wszystkie strony postępowania. W kontekście tego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryteria nabycia statusu strony postępowania, a zatem wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Termin natomiast do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Zatem, nie można zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym zrzeczenie się przez jedną ze stron prawa do wniesienia odwołania powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez inną stronę w przewidzianym dla tej czynności terminie jest niedopuszczalne. Skoro bowiem prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ujawnienie się pominiętej strony na etapie odwołania już po złożeniu przez inną stronę oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Zawartego w art. 127a § 1 k.p.a. zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można więc odczytywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 2 k.p.a., w którym mowa o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji (np. przez błędne nieuznanie jej za stronę) może więc wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Dopiero po tym terminie odwołanie jej nie służy i swych praw może dochodzić w trybie wznowienia postępowania.

Podsumowując, Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uznał, że skoro skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (tj. organ pierwszej instancji nie uznał jej za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – wobec przedmiotu postępowania), to nie może już z tej przyczyny skutecznie żądać przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została jej doręczona. Przy czym, wbrew stanowisku Wojewody, złożenie przez jedyną stronę postępowania E. B. oświadczenia na podstawie art. 127a k.p.a. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie odniosło skutku w stosunku do skarżącej – K. J. W tych okolicznościach skarżąca, mimo złożenia przez inwestora ww. oświadczenia, mogła wnieść odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia tej decyzji E. B. Błędne stanowisko Wojewody przedstawione w tej ostatniej kwestii, nie ma jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. została doręczona E. B. 10 stycznia 2022 r. (vide: 1 strona decyzji), a więc termin do wniesienia odwołania, dla skarżącej (pomimo nieuwzględnienia jej w postępowaniu) upływał 24 stycznia 2022 r. Odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało wniesione przez skarżącą dopiero 11 kwietnia 2022 r., a więc z przekroczeniem wskazanego terminu, a jednocześnie już wówczas, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Okoliczności te obligowały zarazem organ odwoławczy do negatywnego załatwienia jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Ze wskazanych przyczyn postanowienie Wojewody zaskarżone w niniejszej sprawie Sąd uznał za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze – za niezasługujące na uwzględnienie.

W kontekście treści skargi Sąd zaznacza nadto, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie dokonuje ponownego ustalenia stron postępowania w oparciu o przepisy materialnoprawne, ale opiera się, co do zasady, wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Z tego względu Wojewoda nie był zobligowany wziąć pod uwagę takich okoliczności jak to, że skarżąca dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego o zasiedzeniu działki, która jest objęta decyzją organu I instancji. Takie okoliczności mogą natomiast zostać przez skarżącą podniesione we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również kwestia ewentualnych wad oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogła być przedmiotem analizy Wojewody, tak samo jak ustalenie stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem decyzji. Przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ ocenia bowiem wyłącznie dopuszczalność przywrócenia terminu oraz przesłanki do jego przywrócenia; nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym przypadku, w wyniku prawidłowo dokonanej analizy stanu faktycznego Wojewoda zasadnie zastosował art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a., wydając postanowienie, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Wydając to rozstrzygniecie, Wojewoda nie dopuścił się uchybień przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji.