Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 397/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 959/10 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 959/10, po rozpatrzeniu skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz A. W. i A. W. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni 0,028 ha, przejętą z dniem 2 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), w związku z zarządzeniem nr 4/75 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla Łanowa i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 9, poz. 43 z dnia 2 czerwca z 1975 r. Organ stwierdził, że działka nr [...] zajęta jest obecnie pod ulicę [...] w Krakowie stanowiącą własność Gminy Kraków. Do wypłaty odszkodowania (dla każdego z uprawnionych po połowie) została zobowiązana Gmina Kraków. W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta wyjaśnił, że zarządzeniem nr 4/75 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla Łanowa i jego podziału na działki budowlane działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Część tej działki, którą po podziałach geodezyjnych oznaczono nr [...], przeznaczono pod urządzenie drogi wewnątrzosiedlowej oznaczonej nr [...]. Dla działki nr [...] założono w dniu [...] stycznia 2008 r. księgę wieczystą [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa. W dniu [...] kwietnia 2009 r. jako właściciela wpisano Gminę Kraków na podstawie komunalizacyjnej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r. Właścicielem działki [...], z podziału której powstała działka [...], była na podstawie aktu własności ziemi S. W. Spadek po S. W. nabyli synowie: M. W. i M. W.. Spadek po M. W. nabył w całości A. W., natomiast spadek po M. W. nabył w całości A. W. A. W. i A. W. przysługują zatem po połowie ewentualne uprawnienia związane ze skutkami nabycia przez Skarb Państwa działki [...]. Nadto organ I instancji wyjaśnił, że bez wpływu na tę sytuacje pozostaje fakt, że S. W. w dniu [...] maja 1980 r. aktem notarialnym darowała M. W. działkę [...]. Nie mogła bowiem darować tej części działki, którą wcześniej nabył Skarb Państwa. Odszkodowanie za przejętą nieruchomość nigdy nie zostało ustalone. Stosowne oświadczenia w tej kwestii złożyli, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej, M. W. i A. W. Oświadczenia te potwierdzają zapisy w rejestrze parcelowym nieruchomości obr. [...], który stanowił załącznik do zarządzenia nr 4 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze. Śladu decyzji o odszkodowaniu nie odszukano w sporządzonym przez Urząd Miasta Kraków spisie obejmującym akta parcelacji na terenie dzielnicy Podgórze, ani w spisie akt przekazanych do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Krakowie. Zdaniem organu I instancji w sprawie zatem istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania, którego wysokość ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy. Ponadto Starosta orzekł, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Kraków.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina Kraków wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez wadliwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za gruntu wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębna decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do przejęcia nieruchomości doszło w 1975 r., to przyjąć należy, że powołany wyżej przepis nie mógł być podstawą skarżonej decyzji, ponieważ nie ma on zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Organ odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 260/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 746/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08, w których taki pogląd wyrażono. W ocenie organu odwoławczego obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji organu do wydania decyzji o odszkodowaniu w takiej sytuacji, jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie. Brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje jej bezprzedmiotowość i konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. W. i A. W. Strona skarżąca zarzuciła organowi sprzeczność pomiędzy decyzjami organów i zażądała wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 959/10 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty zawarte w złożonej skardze nie zostały sformułowane w związku z negatywną prawną oceną decyzji, lecz raczej w związku z niezrozumieniem jej uzasadnienia. W sprawie bowiem nie chodzi o sprzeczność pomiędzy decyzjami organów I i II instancji, lecz o to, że każdy z tych organów inaczej zinterpretował fundamentalną dla wyniku sprawy kwestię możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ odwoławczy dla wsparcia swego stanowiska przywołał trzy orzeczenia sądów administracyjnych, ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądów nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd został bowiem wyrażony w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 385/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 111/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 650/08. Orzeczenia te nie dotyczą co prawda identycznych stanów faktycznych, ale we wszystkich sprawach, w których zapadły, chodziło o władcze pozbawienie prawa własności nieruchomości, które nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. i bez ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji w przywoływanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądy administracyjne niemożność stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodziły z ogólnej zasady obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Nie negując powszechności i racjonalności tej zasady, Sąd ten stwierdził jednak, że dotyczy ona wprost takich sytuacji, w których fakt, generujący wedle nowej ustawy określony skutek ziścił się i wywarł już skutki przed wejściem w życie tej nowej regulacji; innymi słowy fakt ten zarachować można do zamkniętej przeszłości. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy (wg. ustaleń organu I instancji) do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił stanowisko wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, że "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy". Sąd zwrócił także uwagę, że do zasady przywołanej przez organ odwoławczy zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo odwołują się zwykle tam, gdzie nowy przepis z określonym faktem wiąże negatywną sankcję, a nie uprawnienie. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była więc koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodowało więc wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania. O tym zaś, że takie następstwo miało miejsce świadczy przywołana przez organ adnotacja w rejestrze parcelowym nieruchomości obr. [...]. Zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art.128). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy przyznaje zaś staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Jako argument, przemawiający za przyjętą przez Sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, Sąd ten przywołał przepis art. 21 Konstytucji. Przyjęcie tezy akceptowanej w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów (a nie wynikającej wprost z określonego przepisu ustawy), że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z powołaną zasadą konstytucyjną. Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że pogląd prawny przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji jest wadliwy. Przepis bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 ma w sprawie zastosowanie, a staroście przysługują kompetencje do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem Sądu I instancji istota sprawy nie została rozpatrzona w drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i uznał, że obecnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zadaniem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, czyli:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie braku podstaw do jego zastosowania w sprawie, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 140 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w I instancji ze względu na brak materialnoprawnej podstawy orzekania w sprawie, nie było zasadne i zgodne z prawem.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:

- naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, tj. do spraw w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, tj. uznanie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do sprawy z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] obr. [...] Podgórze, przejętą w 1975 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w związku z zarządzeniem nr 4/75 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r., co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 959/10 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony. Przepisy te określają jedynie kształt orzeczenia sądu wynikającego z oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Naruszenie tych przepisów może być zatem efektem błędnej oceny sądu wynikającej z naruszenia przez sąd przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd istnienia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które odpowiednio miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły takie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami i oceną dokonaną przez Sąd I instancji.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. doszło do przejęcia prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Również ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

Jak wynika z akt sprawy, ani dawna właścicielka przejętej części nieruchomości, ani jej następcy prawni nie otrzymali z tego tytułu żadnego odszkodowania, chociaż przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której to ustawy przejęcie nastąpiło, przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Ustawa z 1972 r. nie uzależniała bowiem jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku przez uprawnionego (W. Ramus - Prawo wywłaszczeniowe, Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r., str.191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. Przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Dla zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego, właśnie pkt 3 tego przepisu ma zasadnicze znaczenie. Jak wyżej zostało to wyjaśnione, wypłacenie odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem.

Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym, ponieważ sprawa ustalenia odszkodowania za przejętą część nieruchomości była w przeszłości wszczęta w trybie administracyjnym i nie została zakończona ostateczną decyzją w tym względzie, to w świetle art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powoduje to, że jest sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za pozbawienie w przeszłości praw do nieruchomości. Oznacza to, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ocenił, że uchylenie decyzji organu I instancji i równoczesne umorzenie przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego co do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, było wadliwe i naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prawidłowo skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Postępowanie tym zakresie nie było bowiem bezprzedmiotowe, lecz powinno być rozstrzygnięte na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona argumentacja prowadzi zatem do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.