Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 897/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. Ś., od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. ‘[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr: "[...]" o pow. "[...]’, KW ‘[...]", stanowiącej własność T. Ś., poprzez zezwolenie spółce A (spółka) na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową działkę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji "[...]’" – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek spółki z dnia 6 lipca 2018 r. Starosta "[...]’ decyzją

‘[..]" orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina ‘[...]’ jako działka nr: "[...]", KW "[...]", stanowiącej własność T. Ś., poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową działkę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji ‘[...]"". Decyzją tą wskazał sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym

do posadowienia na niej urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej 110kV zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji oraz prawie do korzystania z niej w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń i instalacji elektroenergetycznych. Długość osi napowietrznej linii elektroenergetycznej i powierzchnia pasa ograniczającego korzystanie z działki "[...]" wynoszą odpowiednio 428 m i 2990 m2.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik T. Ś. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy i brak przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego. Podniósł, że nie wskazano powierzchni nieruchomości podlegającej ograniczeniu sposobu korzystania, przyjęcie w sentencji decyzji jedynie jednej z działek ewidencyjnych tworzących nieruchomość oraz nieprawidłowe ustalenie powierzchni całkowitej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr "[...]", a także brak wskazania drogi dojazdowej przez nieruchomość do projektowanych urządzeń. Zdaniem pełnomocnika organ I

instancji nieprawidłowo ustalił zakres szczegółowych uprawnień przysługujących spółce

celem posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, a także

pominął w treści decyzji konieczność posadowienia urządzeń w postaci światłowodu ADSS wymienionego jako element przebudowy linii elektroenergetycznej zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, zarzucono: naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne określenie zakresu ograniczenia własności, a także nie zakreślenie

zakresu terytorialnego ograniczenia oraz drogi dojazdowej umożliwiającej dojazd do przebudowanych urządzeń; naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji; wydanie rozstrzygnięcia w punktach 2, 3 i 4 decyzji bez podstawy prawnej, a także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 6 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako: u.g.n.) podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym. Wobec faktu, że planowana inwestycja dotyczy przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV na obszarze dwóch gmin: "[...]", uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Podkreślono, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" z "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano, że spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody T. Ś. na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV, na jego własności. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją, przedstawiciele inwestora występowali do właściciela nieruchomości z propozycjami polubownego ustalenia warunków

umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości, jednak strony nie doszły do porozumienia. W związku z powyższym, w sytuacji, w której strony nie mogły dojść do porozumienia, Starosta "[...]" był uprawniony do wydania decyzji, na podstawie której ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, słusznie stosując tryb przewidziany w art. 124 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczy działki nr ‘[...]", a nie działki nr "[...]" tworzącej z działką "[...]" nieruchomość gruntową opisaną w KW "[...]". Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie pełnomocnika odwołującego się o zasadności ujęcia w sentencji zaskarżonej decyzji dwóch działek ewidencyjnych (nieruchomości w pojęciu wieczystoksięgowym). Ponadto, niewskazanie powierzchni nieruchomości podlegającej ograniczeniu w sposobie korzystania w sentencji decyzji, nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co prawda Starosta ograniczył sentencję do określenia sposobu ograniczenia nieruchomości, nie mniej jednak powierzchnia ograniczenia (długość osi napowietrznej 428 m oraz

powierzchnia 2990 m2 pasa ograniczającego korzystanie) została wykazana w załączniku graficznym stanowiącym integralna część zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do kwestii nieprawidłowo sporządzonego załącznika graficznego stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji wskazano, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje do obrazowania zakresu ograniczenia

w formie mapy. Nadto, to inwestor wskazuje w jakim zakresie potrzebne jest

mu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które jednocześnie musi być zgodne z decyzją lokalizacyjną. Organ I instancji rozpatrzył wniosek w zakresie

złożonych żądań, w którym pełnomocnik inwestora nie wskazał potrzeby ustalenia drogi

dojazdowej do urządzeń linii elektroenergetycznej. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący pominięcia w treści decyzji informacji o posadowieniu na nieruchomości

urządzeń przesyłowych w postaci światłowodu AOSS, bowiem przewód światłowodowy AOSS jest skojarzony z przewodem odgromowym typu OPGW 72 J, tj. z urządzeniem wymienionym w decyzji organu I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie zostało skutecznie doręczone wszystkim stronom postępowania. Wojewoda wskazał, że w kwestii wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej w punktach 2, 3, 4 zaskarżonej decyzji można przyznać rację pełnomocnikowi odwołującego się. Jednak, być może organ konstruując w ten sposób decyzję, chciał czytelniej podkreślić prawa i obowiązki dla ochrony interesów zarówno inwestora jak i właściciela wynikające z tej decyzji. Nie mniej jednak treść decyzji w takiej formie nie ma znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia

na podstawie art. 124 u.g.n.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium T. Ś. zarzucił jej naruszenie:

- art. 124 u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pomimo niespełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, albowiem przedmiotem rozmów było jedynie ustanowienie służebności przesyłu, co nie spełnia wymogu rokowań o uzyskanie zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych;

- przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 138 §

k.p.a., poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o zakresie i obszarze ograniczenia

sposobu korzystania z nieruchomości, albowiem z treści-załącznika graficznego

do decyzji Starosty "[...]" z "[...]" nie sposób ustalić obszar ograniczenia z uwagi na brak przedstawienia granic działki nr ‘[...]", brak przedstawienia granic nieruchomości, brak oznaczenia współrzędnych wierzchołków pasa na nieruchomości oraz brak jakiegokolwiek określenia wymiarów pasa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

- przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 112 ust. 1 u.g.n., a także art.

138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezgodność decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania

z nieruchomości z poprzedzającą ją decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego w postaci decyzji Wójta Gminy ‘[...]" z ‘[...]"

w zakresie przewodu odgromowego OPGW z wiązką światłowodową;

- art. 6 k.p.a, w związku z przepisami art. 124 ust. 4, 6 i 7 u.g.n., a także

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty "[...]"

w sentencji której umieszczono zapisy stanowiące niepełne powtórzenie przepisów

art. 124 ust. 5 u.g.n., art. 124 ust. 6 u.g.n., art. 124 ust. 7 u.g.n. oraz art. 128 ust. 4

u.g.n., ku czemu brak jest podstawy prawnej.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty "[...]" z ‘[...]"

co do punktów 2, 3 i 4 tej decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji

w pozostałym zakresie, a także stwierdzenie nieważności decyzji Starosty

"[...]" z ‘[...]" co do punktów 2, 3, 4 tej decyzji oraz uchylenie tej decyzji w pozostałym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy).

Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n., naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.

Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - projektowana inwestycja pozostaje w zakresie przedmiotowym hipotezy normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie - ograniczenie sposobu korzystania pozostaje zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, po trzecie - właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na jej realizację na jego działce; po czwarte - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). W zakresie hipotezy art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd podaje, że instytucja prawna uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter wywłaszczeniowy; prowadzi bowiem do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego). Stąd jej ulokowanie w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości" zawartym w Dziale II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów treść omawianego przepisu, jako ingerującego w konstytucyjnie chronione prawo własności, nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a tym samym jego interpretacja nie może wykraczać poza jego dosłowne brzmienie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepubl., LEX nr 483193). Sama decyzja musi natomiast ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, publ. ONSA 1989/2/81). Zatem podstawą udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może być fakt istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę a tym bardziej fakt prowadzenia i zaawansowania prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji, ani możliwość utraty przez inwestora jakichkolwiek źródeł finansowania inwestycji, a jedynie przesłanki, o których mowa w art. 124 u.g.n.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę - zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody - jak również dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji.(porównaj wyroki NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1165/07; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1903/15; z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1570/16, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.

Charakter zezwolenia uregulowanego w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. bywa w literaturze różnie oceniany - jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego (co nie wydaje się szczególnie trafne), jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz. 1025 j.t., dalej k .c.), bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 305 1 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Zatem ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym oraz całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13, Lex nr 1488917 z następującą tezą: "Jeżeli przedsiębiorca będący właścicielem urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 k.c. wykonuje uprawnienia wynikające z decyzji wydanej na rzecz jego poprzednika prawnego na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), właściciel nieruchomości nie może żądać ustanowienia służebności przesyłu – art. 305 1 k.c. ".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, że spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja polega bowiem na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest inwestycją celu publicznego. Jak wynika z wniosku spółki, planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w tym przepisie.

Wątpliwości Sądu nie budzi też fakt, że decyzja organu I instancji jest zgodna z decyzją Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przede wszystkim w złożonym wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spółka wskazała zakres inwestycji, który polegał m.in. na demontażu istniejących i ponownym montażu przewodów światłowodowych oraz montażu przewodów odgromowych OPGW. Z uzasadnienia wniosku wynika, że przewód światłowodowy ADSS jest skojarzony z przewodem odgromowym typu OPGW 72J. Natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ogranicza (pkt 4 lit. g decyzji) m.in. sposób korzystania z nieruchomości skarżącego w sposób polegający na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych (rodzaj przewodów odgromowych OPGW 72J) skojarzonych ze światłowodem. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na niezgodność decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją organu I instancji.

Poza tym decyzja organu I instancji wskazuje na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W pkt 1 decyzji, organ I instancji stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr "[...]" polega na uprawnieniu inwestora do korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej linii napowietrznej, jak też na prawie wstępu na teren ww. działki w celu wykonaniu czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n. organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdyż przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane. W sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest również uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący winni przedstawić na etapie planistycznym a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zaś do przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielem nieruchomości, zważyć trzeba, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz. 1025 j.t., dalej kc). Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003 r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 k.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 k.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zastrzega też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). W konsekwencji podzielić należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący został zaproszony do rokowań. Rokowania obejmowały warunki realizacji inwestycji celu publicznego oraz obowiązki odszkodowawcze. Rokowania były prowadzone przez przedstawicieli spółki ze skarżącym – telefonicznie, mail, korespondencyjnie. Na pismo spółki z dnia 22 maja 2018 r. dotyczące porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, skarżący nie odpowiedział. W konsekwencji skarżący nie zgodził się na zajęcie jego nieruchomości i do porozumienia nie doszło. Należy przy tym podkreślić, że nie jest istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody, bowiem przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań, co w przedmiotowej sprawie miało bez wątpienia miejsce. W niniejszej sprawie strony postawiły więc sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska, wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmienia swojego stanowiska. Zatem rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia, gdyż poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Reasumując proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. Dostrzec trzeba, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań", ani też "wiecznych rokowań", gdyż w przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., I OSK 296/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki (w tym finansowe), które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 u.g.n. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1274/09, dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja spełnia warunki określone w art. 124 u.g.n., uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni przyjmuje jako własny pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1897/16) stanowiący, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlegała by uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jeżeli: rokowania się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości, rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne oraz decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie. Dla oceny prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają znaczenia same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielom takie warunki, które są dla nich korzystne, czy takie, które są dla nich nie do przyjęcia. Takowe okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały.

Z wyżej wymienionych powodów zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a poglądu tego nie podważają zarzuty i argumenty skargi. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący niewskazania powierzchni nieruchomości podlegającej ograniczeniu w sposobie korzystania w sentencji decyzji. Co do zasady dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796). Treść normy art. 124 ust. 1 u.g.n. zawiera wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowo sporządzonego załącznika graficznego, to skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznaje, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje organu do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, jednakże jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia i umożliwia weryfikację przesłanki zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Takowa mapa pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji i nie musi jej sporządzać geodeta. Mapa taka nie musi więc spełniać wymogów stawianych przez przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiotowym postępowaniu nie jest więc potrzebna mapa do celów prawnych, o jakiej mowa w § 75 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ustala przebiegu inwestycji celu publicznego, bo okoliczność ta wynika już z ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej, które muszą bazować na pomiarach geodezyjnych (wyrok NSA z dnia 31 maja 201 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (CBOSA).

Ponadto, zamieszczenie w pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia odpowiadającego w swej treści brzmieniom postanowień art. 124 i 128 u.g.n. nie czyniło tylko z tego powodu decyzji nieważnej, jako wydanej w tej części bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to nie zaważa w ogóle na sposobie wykonania decyzji organu I instancji. Nie modyfikuje też przepisów u.g.n., spełniając przez to w istocie jedynie walor informacyjny. W związku z tym, nie ma potrzeby eliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Naruszenie takie jest nieistotne, bowiem pozostaje bez wpływu na treść właściwego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji.

Reasumując, wydanie zakwestionowanej, jak tez poprzedzającej ją, decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 6 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak to już zostało wcześniej wyjaśnione decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.