Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 935/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg M.L. oraz W.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargi


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], umorzyła postępowanie z wniosków: [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o numerach: [...], o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni odpowiednio: [...] (łącznie [...]), działki o numerach: [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] oraz o ustaleniu ceny gruntu i czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] z naruszeniem prawa i nałożyła obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na beneficjentów wyżej wymienionej decyzji reprywatyzacyjnej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] umorzyła postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Komisja uznała, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] są obecnie bezprzedmiotowe, dlatego też postępowanie z tychże wniosków podlega umorzeniu. Przywołała obecną treść art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa i wyjaśniła, że po nowelizacji tejże ustawy od decyzji Komisji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co prawda postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez [...] zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy, które umożliwiały złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to jednak zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 431) do postępowań toczących się przed Komisją wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (14 marca 2018 r.) stosuje się przepisy w nowym brzmieniu.

Zdaniem organu decyzja Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] stała się ostateczna z dniem 14 marca 2018 r. i nie przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji należy zatem uznać obecnie za bezprzedmiotowe, brak jest bowiem substratu zaskarżenia - zaskarżona decyzja Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] jest obecnie ostateczna.

Organ powołał treść art. 105 § 1 kpa w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. i uznał, że skoro w dniu 14 marca 2018 r. decyzja Komisji stała się ostateczna, to postępowanie przed Komisją zainicjowane wymienionymi wnioskami dotyczącymi decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] stało się bezprzedmiotowe, co obliguje Komisję do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. Postanowieniem z dnia 13 września 2018 r., sygn akt. I SA Wa 992/18 Sąd połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

[...] w uzasadnieniu obszernej skargi w jej punkcie 27 zarzuciła zaskarżonej decyzji z dnia 16 marca 2018 r. naruszenie przepisów postępowania, czyli:

- art. 39 kpa w związku z art. 40 § 1, art. 10 i art. 15 kpa oraz art. 78 Konstytucji ponieważ organ pominął w tym postępowaniu ustanowionego pełnomocnika strony, doręczając postanowienia wpadkowe dotyczące wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności stronie, zamiast pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Zdaniem skarżącej doręczenie stronie pism procesowych przy ustanowieniu przez nią pełnomocnika traktowane jest jako doręczenie informacyjne. Natomiast brak doręczenia pełnomocnikowi strony uważany jest w doktrynie prawa administracyjnego za naruszenie przepisów o doręczeniu stronie i udziale pełnomocnika w postępowaniu, tym samym brak udziału strony w postępowaniu, naruszający jej prawo do obrony w postępowaniu przed komisją,

- art. 28 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania względem pani [...]. Zdaniem skarżącej organ sam dokonał wykładni skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2018 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 54a § 1 ppsa (w skardze błędnie podano kpa). W związku z tym obowiązkiem organu było doręczenie decyzji stronie i przede wszystkim władcze rozstrzygnięcie co do istoty sprawy względem skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nie wynika, aby to rozstrzygniecie jej dotyczyło, co oznacza, że została ona w ten sposób przez organ całkowicie pominięta przy wydawaniu decyzji. Zdaniem skarżącej takie postępowanie organu oznacza konieczność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, wobec niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu przed komisją w II instancji,

- art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 40 § 1 kpa, ponieważ organ miał obowiązek rozpatrzyć wniosek strony o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, czego nie uczynił.

W tej sytuacji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania pod warunkiem jej rozpatrzenia w innym składzie osobowym.

[...] w uzasadnieniu skargi (uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2018 r.) zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 105 § 1 kpa w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., mimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 7 w zw. z art. 1 pkt 7 c ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie na jego podstawie, że decyzja Komisji wydana [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna, podczas gdy art. 10 ust. 4 ustawy reprywatyzacyjnej w nowym brzmieniu mógłby mieć zastosowanie dopiero do decyzji wydanej przez Komisję na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie do decyzji wydanej uprzednio i wobec której strony złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 15 kpa, art. 78 i 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania na skutek nierozpoznania złożonego przez skarżącego w sposób prawidłowy od nieostatecznej decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania ze względu na jego rzekomą bezprzedmiotowość,

- art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem skarżonej decyzji,

- art. 6 i 8 kpa oraz art. 2 i 78 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w taki sposób i o takiej treści, że zostało podważone zaufanie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego do władzy publicznej i doszło do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zastosowania prawa z mocą wsteczną bez podstawy prawnej oraz do pozbawienia skarżącego uprawnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję co do meritum sprawy prowadzonej przez Komisję pod sygn. akt [...].

W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach obu skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] wniosła o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Komisja wyjaśniła, że postanowieniami z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu wniosków [...] o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówiono wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Wyjaśniła, że zarówno z sentencji, jak i z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że umorzenie postępowania nie obejmuje wniosku [...]. Przyznała to sama skarżąca, która wskazała, że z decyzji Komisji z dnia [...] marca 2018 r. nie wynika, by decyzje te jej dotyczyły. Stanowisko [...] przedstawione w skardze opiera się na błędnym założeniu, że jej skargi na decyzje z dnia [...] grudnia 2017 r. zostały zakwalifikowane przez Komisję jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu [...] nie złożyła wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz skargi na decyzje Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z odpowiedziami Komisji na te skargi. Co prawda w komparycji decyzji z dnia [...] marca 2018 r., określając przedmiot postępowania, wskazano, że dotyczy on m.in. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...], niemniej ze względu na jednoznaczny wniosek wynikający z treści sentencji decyzji oraz z ich uzasadnień, że postępowanie nie dotyczy wniosku [...] błędne określenie przedmiotu postępowania w komparycjach decyzji stanowiło oczywistą omyłkę w rozumieniu przepisu art. 113 § 1 kpa. Omyłka ta została sprostowana postanowieniem Komisji z dnia [...] maja 2018 r. Oznacza to, że w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej wpisano błędnie imiona i nazwisko [...] jako osoby składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wobec wydania postanowień o sprostowaniu nie zachodzi już żadna wątpliwość, że decyzje z dnia [...] marca 2018 r. nie dotyczą wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy [...], ponieważ wnioski te nigdy nie zostały złożone. [...] złożyła skargi na decyzje Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.

Umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organ powołał art. 105 § 1 kpa w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718, obecnie t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267). W ocenie Sądu w tak określonej podstawie prawnej zabrakło jeszcze art. 138 § 1 pkt 3 kpa, uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

W sprawie powstał spór, czy Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] była uprawniona do umorzenia toczącego się postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której na dzień złożenia tych wniosków, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., środek ten (w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługiwał stronom postępowania i prawidłowo skorzystały one z tego uprawnienia.

Rozstrzygając ten spór, Sąd orzekający podkreśla, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2018 r. wydawana została w szczególnej sytuacji prawnej powstałej na skutek uchwalenia przez Sejm w dniu 26 stycznia 2018 r. ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 431). Art. 1 pkt 38 tej ustawy po art. 39 dodał nowy art. 39a. Zgodnie z brzmieniem tego nowego przepisu od decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] stronie nie przysługują przewidziane w odrębnych przepisach środki prawne wzruszenia decyzji dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień Komisji. Natomiast zgodnie z treścią art. 7 i 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. do postępowań toczących się przed Komisją do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 14 marca 2018 r. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały już zatem przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w brzmieniu znowelizowanym. W tej sytuacji organ zobowiązany był do zastosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że pomimo iż postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte pod rządami przepisów ustawy, które dopuszczały dwuinstancyjny tok postępowania prowadzonego przez Komisję, to wobec jednoznacznego brzmienia art. 7 oraz art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej, które miały zastosowanie w tej sprawie, na skutek zmiany przepisów ustawy mającego miejsce w toku postępowania, postępowanie to stało się jednoinstancyjne, a zatem brak już było możliwości prawnych rozpatrzenia złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i toczące się z tych wniosków postępowanie faktycznie stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ nie miał żadnej innej możliwości prawnej jak umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), mająca walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji), nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Jednakże w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez właściwy organ, zasada dwuinstancyjności zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Jedną bowiem z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła.

Decyzja z [...] marca 2018 r. odpowiada zatem prawu, a skargi muszą być uznane za niezasadne.

Jednocześnie, ze względu na podniesione w złożonych skargach zarzuty, rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu wymagało odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego przed Komisją narusza przepisy Konstytucji. Zdaniem bowiem skarżących rozwiązanie wprowadzone ustawą nowelizującą sprzeczne jest z art. 2 i art. 78 Konstytucji. Jak wynika z zawartej w skargach argumentacji, wyłącznie istnienie kontroli instancyjnej, rozumianej jako ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji, nie zapewnia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, przewidzianej w art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji. W ocenie Sądu orzekającego tak kategoryczne stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Konstytucja jest aktem wyznaczającym ramy działania wszystkich organów władzy państwowej, a więc zarówno sądów, jak i organów administracji. Obowiązkiem sądu jest zatem dokonywanie wykładni obowiązujących przepisów prawa w sposób zapewniający ich zgodność z Konstytucją. Jednocześnie po stronie organów istnieje obowiązek takiego stosowania prawa, by zapewnić realizację i ochronę praw podmiotowych wynikających z Konstytucji.

Sąd zwraca uwaga, że ustawą z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) ustawodawca znowelizował brzmienie art. 15 Kodeksu i zgodnie z jego obecnym, obowiązującym brzmieniem, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na tendencję do przyspieszania administracyjnego postępowania oraz upraszczania administracyjnego toku instancji, której przejawem jest wprowadzenie możliwości dokonania przez stronę wyboru, czy złoży wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też skieruje skargę do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.).

Zwrócić należy uwagę, że w polskim systemie prawnym od lat funkcjonują rozwiązania przewidujące, że decyzja administracyjna wydana po raz pierwszy w administracyjnym toku instancji jest decyzją ostateczną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jako przykład takiego rozwiązania wymienić można art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989 (Dz. U. Nr 91, poz. 741, ze zm.), zgodnie z którym decyzja w sprawie przyznania albo odmowy przyznania świadczenia pieniężnego jest decyzją ostateczną, do której nie stosuje się art. 127 § 3 kpa. Od decyzji przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego. Podobny mechanizm przewidziany został w art. 42j ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1510, ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, decyzje o skierowaniu do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, należących do świadczeń gwarantowanych, których aktualnie nie wykonuje się w kraju, są ostateczne. Przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Polskiemu ustawodawstwu znane są również rozwiązania, w których nie wskazuje się wprost, że decyzja wydana po raz pierwszy w administracyjnym toku instancji jest decyzją ostateczną, jednak wprowadza się możliwość wniesienia od takiej decyzji skargi do sądu administracyjnego. Do przepisów takich należy np. art. 273 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, ze zm.).

Kwestia zgodności z Konstytucją, w tym z art. 78, przepisów przewidujących wydanie decyzji przez organ administracyjny w jednej instancji, umożliwiających następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, była już przedmiotem rozważań sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/04 badał m.in. zgodność art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (t.j. z 1996 r. Dz. U. Nr 143, poz. 661, ze zm.) z art. 78 Konstytucji. Powołany przepis przewidywał wydanie przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną orzeczenia co do zwrotu majątku związków zawodowych i organizacji społecznych, odebranego im w wyniku wprowadzenia stanu wojennego, a także majątku przekazanego innym strukturom związkowym lub jednostkom organizacyjnym na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, z 1982 r. Nr 3, poz. 18 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178) oraz ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277, z 1988 r. Nr 11, poz. 84, z 1989 r. Nr 20, poz. 105 i z 1990 r. Nr 30, poz. 179) i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych. W art. 7 ust. 1 ustawy wskazano, że orzeczenie Komisji ma moc decyzji administracyjnej. Orzeczenie to było ostateczne z chwilą wydania i stanowiło tytuł do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 7 ust. 2 ustawy). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. wskazał, że istotnie od orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej nie przysługuje środek odwoławczy (środek zaskarżenia) w ramach administracyjnego toku instancji. Stylistyka art. 78 zdanie 1 Konstytucji sugerowałaby, że zapewnia on zasadniczo prawo zaskarżenia orzeczeń (i decyzji) do organu "drugiej instancji", a więc w ramach pewnej struktury organów państwowych. Powstaje jednak pytanie, czy zaskarżeniem w rozumieniu tego przepisu nie jest także złożenie skargi do sądu administracyjnego, a więc czy pojęcia "zaskarżenia" nie rozumieć szeroko. Sąd konstytucyjny wyjaśnił, że "niezależnie od odpowiedzi na powyższe pytanie, stwierdzić należy, że nie wpływa ona w sposób rozstrzygający na ocenę niniejszej sprawy, ponieważ Konstytucja dopuszcza ustawowe określenie wyjątków od reguły zawartej w art. 78 zdanie 1. Wyjątki te stanowią instytucję odrębną od możliwości ograniczania korzystania z praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, że ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Uzasadnieniem dla wykluczenia prawa do zaskarżania orzeczeń organów administracji może być to, że brak jest w strukturze organów administracji instytucji, które mogłyby w sposób rzetelny i nienaruszający zasad organizacji administracji pełnić rolę organów nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ustawodawca zdecydował bowiem o powołaniu Społecznej Komisji Rewindykacyjnej specjalnie w celu koncentracji orzecznictwa w sprawach objętych ustawą rewindykacyjną w rękach jednego centralnego wyspecjalizowanego organu. Stąd też decyzja o eliminacji toku instancji w ramach administracji. Wprowadzenie zatem w tym przypadku wyjątku od zasady określonej w art. 78 zdanie 1 Konstytucji nie miało znamion arbitralności, oczywiście przy uwzględnieniu również możliwości złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Sąd podziela wyrażane w doktrynie poglądy, z których wynika, że mimo braku stosownego zapisu w ustawie z 9 marca 2017 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] jest centralnym organem administracji rządowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W świetle powyższych uwag, uwzględniając usytuowanie Komisji w systemie organów administracji, Sąd uznał, że wprowadzenie jednoinstancyjnego postępowania, w sytuacji w której od decyzji organu przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie narusza ani art. 2, ani art. 78 Konstytucji.

Wyjaśnić jeszcze należy, że Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że [...] nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. i w konsekwencji nie uznała [...] za stronę niniejszego postępowania. Sąd nie podziela tego stanowiska, uznając je za nieprawidłowe. Umknęło bowiem uwadze Komisji, że zgodnie z treścią art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie jeszcze przed nowelizacją ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Wobec powyższego organ winien był wniesioną przez [...] skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. rozpoznać jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie winien był zawiadomić stronę wnoszącą skargę. Poważne zastrzeżenia Sądu budzi także zastosowanie przez organ trybu sprostowania oczywistej omyłki do usunięcia jednej ze stron postępowania z treści wydanej i ogłoszonej decyzji. Co do zasady pominięcie strony postępowania stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zgodnie z treścią art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich od decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] stronie nie przysługują przewidziane w odrębnych przepisach środki prawne wzruszenia decyzji dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji taka wada procesowa postępowania z woli ustawodawcy nie może być usunięta w tym trybie przed organem administracji. Sąd uznał jednak, że te wady kontrolowanego postępowania, aczkolwiek same w sobie poważne, w rozpatrywanej sprawie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Pozostają one bowiem bez wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Formułując takie stanowisko, Sąd miał także na względzie treści art. 7 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przekonanie, że obecnie kluczowe jest merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności skarg od decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., a nie kwestie proceduralne wynikłe na tle nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.

Co do zawartych w skardze zarzutów dotyczących niewłaściwego sposobu doręczenia przez Komisję podejmowanych decyzji, Sąd uznał, że są one o tyle nieskuteczne, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 9 marca 2017 r. strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Jak zaś wynika z akt sprawy, informacja o wydaniu zaskarżonej decyzji była ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w realiach niniejszej sprawy, dla zapewnienia ochrony praw skarżących oraz pozostałych podmiotów, które złożyły skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. konieczne jest zastosowanie wykładni art. 7 powołanej wyżej ustawy zmieniającej polegającej na przyjęciu, że skargi na tę decyzję wniesione w terminie 30 dni od daty opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej decyzji Komisji z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy uznać należy za wniesione w terminie o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopiero bowiem z datą opublikowania decyzji z [...] marca 2018 r. strony postępowania dowiedziały się, że ich wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały rozpoznane przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, jak również mogły zapoznać się z wykładnią przepisów ustawy zmieniającej zastosowanej przez Komisję. Sytuacja, w której na skutek zmiany przepisów prawa w trakcie trwającego postępowania administracyjnego skutecznie wniesiony środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być merytorycznie rozpatrzony przez Komisję, wymaga także, by w tej szczególnej sytuacji, w celu ochrony gwarantowanych Konstytucją praw strony, Sąd z inicjatywy strony mógł potraktować taki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako skargę na decyzję ostateczną. Sąd podkreśla, że przyjęcie innej wykładni, w tym w szczególności uznanie, że skargi winny być wniesione w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadziłoby do niezgodnego z Konstytucją pozbawienia stron postępowania prawa do sądu. Art. 7 ustawy zmieniającej (wprowadzający zasadę, że do spraw w toku stosuje się znowelizowane przepisy, a co za tym idzie również przepisy wprowadzającej zasadę ostateczności decyzji wydanych w pierwszej instancji), w związku z art. 53 § 1 ppsa musi podlegać wykładni zapewniającej poddanie sądowej kontroli rozstrzygnięć organu wydanych wcześniej w pierwszej instancji.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że jak już wcześniej wskazano, wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożone zostały pod rządami przepisów je dopuszczających. Podstawa do prowadzenia postępowania z tych wniosku została usunięta z systemu prawnego w związku z wejściem w życie powołanej wyżej ustawy nowelizującej. W rozpatrywanej sprawie doszło do tzw. następczej bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym, to jest z niedopuszczalnością postępowania odwoławczego, która zaistniała w toku postępowania na skutek zmiany przepisów ustawy. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] marca 2018 r. umarzająca postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiada prawu, a skargi w tym zakresie muszą być uznane za niezasadne.

Komisja w sposób dostateczny wyjaśniła powody, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W sposób wyczerpujący w uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawiła swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ nie uchybił również zasadom postępowania administracyjnego (także tym powołanym w złożonych skargach) w sposób uzasadniający uchylenie decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.