Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 308/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2020 r. nakazującą rozbiórkę zabudowy (przeszklonych ścian i dachu) o wymiarach ok. 6,0 m x 2.5 m, usytuowanej na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku wielorodzinnym przy ulicy W. w G.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 października 2020 r. nakazał rozbiórkę zabudowy (przeszklonych ścian i dachu) o wymiarach ok. 6,0 m x 2.5 m, usytuowanej na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku wielorodzinnym przy ulicy W. [..] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzono wykonanie zabudowy tarasu (lekka, przeszklona, przesuwana konstrukcja wykonana w systemie COPAL), przynależnego do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. W. w G. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2019 r. stwierdzono, że szerokość zabudowy dobudówki wynosi 2,5 m. Długości zabudowy nie było możliwości zmierzyć, ustalono natomiast, że czoło zabudowy jest oddalone od ściany zewnętrznej budynku za zabudową sąsiednią (po lewej stronie) o 2,3 m. Na podstawie rysunku - rzutu parteru z projektu budowlanego - określono, że długość zabudowy wynosi ok. 6 m. Ustalono, że zgodnie z projektem wymiar do brzegu tarasu od ściany budynku wynosi 6,13 m. Szerokość pomiędzy przegrodami tarasu zgodnie z powyższym rysunkiem wynosi 2,5 m. Organ stwierdził, że dobudówka stanowi rodzaj ganka, który zgodnie z zapisami art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jeśli powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2.

W związku z powyższymi ustaleniami, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2019 r. nałożono na właściciela lokalu, A., obowiązek przedstawienia w terminie do 31 października 2019 r., m.in. opisu budowy wraz z rysunkami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty te nie zostały przedłożone, zatem organ powołując się na art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie A., decyzją z dnia 22 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2020 r. Organ przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowa zabudowa tarasu jest gankiem, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, i wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą w przepisach art. 49b ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, jak to miało miejsce w sprawie, uniemożliwił dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej i obliguje do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zrealizowana zabudowa tarasu jest oranżerią, a nie gankiem, jednak pomimo błędnego uznania przedmiotowej zabudowy za ganek, organ pierwszej instancji zastosował właściwą procedurę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2 podlega zgłoszeniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego A. również nie przedłożyła dokumentów żądanych przez organ pierwszej instancji.

A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym zakwalifikowaniu obiektu budowlanego w postaci zabudowy tarasowej wykonanej przez skarżącą jako oranżerii, w sytuacji, gdy nie występują w nim i nigdy nie występowały jakiekolwiek elementy zieleńca ani roślinności, podłoże tarasu stanowią drewniane deski, a podstawowa funkcja tarasu w żaden sposób nie uległa zmianie poprzez wykonaną na nim zabudowę i bliżej jej do balkonu, aniżeli do ogrodu, a o zakwalifikowaniu jako oranżerii, zdaniem organu, przemawia wyłącznie funkcja wypoczynkowa, przede wszystkim związana z tarasem,

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego) w zw. z § 14a ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, poprzez błędne niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym powinny znaleźć zastosowanie, i zaniechanie przyjęcia, iż wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiło instalację (montaż) urządzenia budowlanego w postaci zabudowy tarasowej, wpisującej się w obrys tarasu, o przesuwnych ścianach bocznych, pełniącej funkcje zabezpieczające przed nieuprawnionym dostępem do osób i mienia zlokalizowanego na tarasie, analogicznej jak zabudowa balkonowa lub loggii, które zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i obowiązku zgłoszenia jego wykonania właściwemu organowi,

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne, a nie swobodne rozpatrzenie materiału dowodowego, wbrew doświadczeniu życiowemu, poprzez pominięcie rzeczywistej funkcji przedmiotowej zabudowy, polegającej na zapewnieniu bezpieczeństwa osób i mienia oraz pominięcie okoliczności związanych z tym, że właścicielem lokalu i wyłącznym użytkownikiem przedmiotowego lokalu jest spółka, a nie osoby fizyczne stale zamieszkujące w lokalu, a także dowolną interpretację dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy administracyjnej i pominięcie, że na tarasie, na którym wykonano montaż przedmiotowej zabudowy nie znajduje się jakakolwiek roślinność, co mogłoby sugerować, że taras jest wykorzystywany dla celów uprawy lub hodowli roślin,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania w przypadku, w którym istnieje ewidentna niespójność w wykładni organów względem zakwalifikowania charakteru i funkcji obiektu budowlanego; w sytuacji takiej organ wyższego szczebla powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść skarżącej,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie rozstrzygnięcia odbiegającego od wcześniejszej interpretacji organów nadzoru budowlanego wydanego w analogicznej sprawie względem innego podmiotu, będącego mieszkańcem tego samego osiedla, na którym lokal posiada skarżąca, który również zabudował taras przynależny do lokalu w nieruchomości położonej przy ul. W. [..] w G., w taki sam - jak skarżąca - sposób, przy czym organ uznał, w sprawie o sygn. [..], iż tego rodzaju zabudowa stanowi instalację (montaż) urządzeń na obiektach budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowalne, w brzmieniu z daty wszczęcia ww. postępowania.

W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę funkcję wykonanej zabudowy, stanowi ona w istocie urządzenie budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, które ma zabezpieczać dostęp do lokalu od strony tarasu/morza, co istotnie zwiększa bezpieczeństwo mienia pozostawionego na tarasie i osób korzystających z tarasu i lokalu. Stosownie do § 14a ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggi. Lista urządzeń i lokalizacji ich montażu w budynkach mieszkalnych jest katalogiem otwartym, o charakterze przykładowym, o czym świadczy zastosowanie zwrotu "jak". Przedmiotowa zabudowa pozostaje bez wpływu na pierwotną funkcjonalność tarasu, który zachował swoje pierwotne przeznaczenie, a poprzez przeszklone ściany gwarantuje właściwą przepuszczalność światła. Wykonanie zabudowy nie wiązało się z rozbudową lokalu ani hodowlą roślin, ale z montażem urządzenia budowlanego w obrysie tarasu, zapewniającego bezpieczeństwo korzystania z tarasu i lokalu, do którego przynależy. Reasumując wskazano, że przedmiotowa zabudowa realizuje przesłanki urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego oraz § 14a ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2020 r. nakazującą rozbiórkę zabudowy (przeszklonych ścian i dachu) usytuowanej na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego przy ul. W. w G.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art.49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na dyspozycję jej art. 25.

Zgodnie z art. 49b ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3).

Jak wynika z przytoczonych przepisów warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego, jest istnienie obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji, przed zastosowaniem art. 49b Prawa budowlanego konieczna jest uprzednia kwalifikacja obiektu jako takiego, który wymagał dokonania zgłoszenia, a następnie ustalenie, że do takiego zgłoszenia nie doszło lub że pomimo sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wykonano roboty budowlane.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że inwestor, tj. A., która jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 położonego w budynku wielorodzinnym w G. przy ulicy W. (działka nr [..], obręb [..]), zabudowała taras przynależący do tego lokalu umieszczając przeszklone ściany i dach na długości i szerokości tarasu, na szkielecie wsporczym.

Zdaniem organu I instancji opisana dobudówka ma charakter ganka, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego należało dokonać zgłoszenia zamiaru jego wybudowania. Skoro do zgłoszenia nie doszło, a inwestor nie przedstawił żądanych przez organ w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2019 r. dokumentów, to należało wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę w myśl art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Z kolei w ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt stanowi oranżerię (ogród zimowy), o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem wobec konieczności dokonania zgłoszenia, które bezspornie nie zostało wniesione, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Natomiast zdaniem skarżącej Spółki zabudowa nie stanowi ani oranżerii ani ogrodu zimowego, lecz jedynie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle Prawa budowlanego i oceny zasadności zakwalifikowania przez organ odwoławczy zabudowy tarasu dokonanej przez skarżącą jako oranżerii (ogrodu zimowego), co doprowadziło do uznania, że konieczne było dokonanie zgłoszenia, a w konsekwencji braku takiego zgłoszenia i nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów, do uznania, że organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowej zabudowy pomimo błędnej kwalifikacji jako ganku.

Zdaniem Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego okazała się przedwczesna.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać należy na wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29-31 ustawodawca wskazał natomiast roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Naruszenie wskazanych wyżej zasad przez wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia rodzi konsekwencję w postaci obowiązku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich przepisów regulujących tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Przepisy Prawa budowlanego, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, przewidują bowiem trzy zasadnicze tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej określone w art. 48 i 49b oraz w art. 50-51 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 48 znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a (wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane), 2b (wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2) i 19a (sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych) albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 wskazanej ustawy, znajdują natomiast zastosowanie jej przepisy art. 50-51.

Zastosowany w niniejszej sprawie tryb likwidacji samowoli budowlanej znajdujący oparcie w art. 49b Prawa budowlanego organ odwoławczy uzasadnił kwalifikując wykonane roboty budowlane jako oranżerię (ogród zimowy), zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1).

Zauważyć należy, że pojęcia oranżerii i ogrodu zimowego nie zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym ani w żadnym innym akcie, pomimo że ustawodawca posługuje się nimi w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego równoważąc oba pojęcia. W konsekwencji, przy interpretacji tych pojęć uzasadnione jest posłużenie się definicją słownikową. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., II OSK 1225/17, z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 450/13, z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, oranżerią może być również pomieszczenie wykonane bezpośrednio przy budynku mieszkalnym powiązane z nim komunikacyjnie. Należy zwrócić uwagę na różnorodność możliwych kwalifikacji robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 450/13, z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 2403/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wymaga, aby w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią czy też posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni oraz jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach) (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 450/13, wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., II OSK 270/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu mogą być bowiem traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno - użytkową i zwiększające kubaturę obiektu, które wymagają wówczas pozwolenia na budowę. W orzecznictwie spotyka się również stanowisko, zgodnie z którym zabudowa tarasu, podobnie jak zabudowa balkonu lub loggi, przewidziana w § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r., nr 74, poz. 836 ze zm.), polegająca na ich przeszkleniu lub postawieniu ścianki oddzielającej, nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Sz 1309/18, LEX nr 2630769).

Ocena postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom procesowym, gromadząc materiał dowodowy niewystarczający do poczynienia wiarygodnej oceny charakteru i kwalifikacji wykonanych robót, co czyni kwestionowaną decyzję nieprawidłową.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym protokół z kontroli robót budowlanych z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz protokół z oględzin z dnia 7 maja 2019 r., nie wskazuje na okoliczności istotne dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Przede wszystkim wskazane czynności dowodowe zostały przeprowadzone pod nieobecność zarówno skarżącej Spółki jako właściciela lokalu i wykonawcę kwestionowanej zabudowy, jak i przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. w G. Pracownik organu był jedynym obecnym w trakcie wskazanych czynności dowodowych i nie miał możliwości wstępu do lokalu skarżącej, w tym wejścia na zabudowany taras. W tej sytuacji nie miał możliwości poczynienia niezbędnych obserwacji w terenie i nie dokonał ustaleń wszystkich rzeczywistych parametrów i cech zabudowy. Długość zabudowy oszacował na podstawie porównań z rysunkiem rzutu parteru z projektu budowlanego. Pracownik nie poczynił przy tym żadnych ustaleń w zakresie konstrukcji zabudowy, sposobu jej wykonania, użytych materiałów oraz związku z samym budynkiem. Protokół kontroli i oględzin, na które powołuje się organ odwoławczy, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy dla jednoznacznego ustalenia charakteru i sposobu wykonania spornych robót w zakresie ich wpływu na konstrukcję budynku i jego parametry użytkowe. Protokół oględzin oprócz wskazania, że zabudowa ma ściany przeszklone i dach z płyty mlecznej, przepuszczającej, nie zawiera żadnego opisu sposobu wykonania tych robót, który potwierdzałaby stanowisko organu co do charakteru obiektu i jego funkcji. Jedynie z dokumentacji fotograficznej załączonej do odwołania wynika, że wewnątrz zabudowy tarasu znajdują się meble wypoczynkowe.

Organ odwoławczy wyłącznie na podstawie takich niebezpośrednich obserwacji poczynionych z dystansu, w oparciu o dokumentację fotograficzną, stwierdził, że wzniesiona przez skarżącą zabudowa nie jest gankiem, ale jest oranżerią (ogrodem zimowym), która oprócz miejsca przeznaczonego do hodowli roślin, może służyć również wypoczynkowi. Dla poparcia swojego stanowiska wskazał jedynie, że wewnątrz zabudowy znajdują się meble służące wypoczynkowi i dlatego można przyjąć, że pełni ona funkcję wypoczynkową. Organ kwalifikując zabudowę jako oranżerię, kierując się definicją wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie wskazał jednak, jakie cechy zabudowy świadczą o przyjętej klasyfikacji, ograniczając się wyłącznie do potwierdzenia funkcji wypoczynkowej zabudowy za sprawą znajdujących się w niej mebli. Tymczasem brak w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśnienia, jakie znaczenie dla uznania zabudowy za oranżerię mają jej konstrukcja, umieszczenie przesuwnych przeszkleń, dach, usytuowanie zabudowy względem elementów konstrukcyjnych budynku, użyte materiały, sposób wykonania oraz związek z samym budynkiem.

Mając na uwadze powyższe z uzasadnienia organu odwoławczego nie sposób wywieść, na jakiej podstawie (poza umieszczeniem mebli wypoczynkowych) organ ten stwierdził, że przedmiotowa konstrukcja wzniesiona przez skarżącą na tarasie stanowi oranżerię (ogród zimowy). Tymczasem jednoznaczne, znajdujące uzasadnienie w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygnięcie kwestii, jak zakwalifikować wskazaną zabudowę, jest niezbędne dla ustalenia, czy zasadnie uznano, że skarżąca powinna była dokonać odpowiedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Bez dokonania powyższych ustaleń i wyjaśnienia, jakie cechy konstrukcyjne zabudowy przemawiają za uznaniem jej za oranżerię (ogród zimowy), względnie inny obiekt budowlany, nie jest możliwe dokonanie oceny, czy słusznie zastosowano w niniejszej sprawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Nie ustalono istotnych okoliczności, od których zależy wdrożenie prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego – art. 48 lub art. 49b lub naprawczego – 50 i art. 51 Prawa budowlanego, który jest właściwy również dla robót budowlanych niewymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wszelkie zatem wezwania o dokumenty były przedwczesne, a brak ich przedłożenia nie mógł na razie skutkować orzeczeniem rozbiórki.

Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia związana jest także z brakiem właściwej weryfikacji wykonanych robót pod kątem art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, co organ zobligowany był dokonać ze względu na treść zarzutów odwołania skarżącej Spółki. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Jednocześnie należy mieć na uwadze treść § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, zgodnie z którym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii.

W kontekście przywołanych przepisów ocena wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu powinna wyjaśniać, czy po zabudowie taras wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem oraz czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu przegrodami szklanymi i dachem polegały na instalacji. Przy tym podkreślić należy, że "instalowanie" oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się do poszczególnych elementów obiektu budowlanego, pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowania urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie jest wynikiem robót budowlanych, czyli nie stanowi budowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotne jest zatem przeprowadzenie przez organy w każdym przypadku indywidulanej oceny, znajdującej wsparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, jakie są cechy konstrukcyjne oraz charakter tarasu po zabudowie i jaką pełni on funkcję. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii budowy, montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, LEX nr 3126596).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadziły takiej analizy, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz uzasadnienie decyzji.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, wydana została bez wyjaśnienia istotnych dla oceny wykonanych robót budowlanych okoliczności oraz w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skąpe w swej treści protokoły z kontroli i oględzin, które stanowiły zasadnicze dowody w sprawie wraz z dokumentacją fotograficzną jaka znajduje się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, okazały się niewystarczające dla oparcia na nich podjętego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniają one bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii odnoszących się do sposobu wykonania robót i użytych materiałów, koniecznych dla dokonania analizy celem prawidłowego zakwalifikowania prawnobudowlanego wykonanej zabudowy. Brak w nich także odniesienia do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Treść protokołów nie pozwala na ocenę, czy w wyniku zabudowy tarasu powstała oranżeria (ogród zimowy), czy też wykonane roboty wpłynęły na istotę budynku powiększając jego kubaturę i powierzchnię zabudowy - co prowadziłoby do jego rozbudowy, czy też może spowodowały zmianę innych parametrów technicznych i użytkowych - co wskazywałoby na przebudowę, czy są to roboty polegające na instalacji, czy wreszcie inne roboty budowlane.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że dostrzeżone wadliwości organ odwoławczy może usunąć w ramach posiadanych kompetencji zgodnie z art. 136 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ usunie wskazane w niniejszym wyroku uchybienia przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy. Współpraca skarżącej Spółki w tym zakresie przyczyniłaby się do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i przeprowadzeniu pełnej oceny zgromadzonych dowodów - w tym przy rozważeniu zarzutów skarżącej Spółki - możliwe będzie dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i wdrożenie właściwej procedury legalizacyjnej. Poczyniona kwalifikacja prawnobudowlana będzie również podstawą do ustaleń, czy wykonanie zabudowy tarasu, przynależnego do lokalu mieszkalnego skarżącej i oddanego jej do wyłącznego korzystania, wymagało zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji powinien poddać analizie również wyżej opisaną kwestię uwzględniając zakres ingerencji wykonanymi robotami w sposób wykonywania prawa własności przez pozostałych członków Wspólnoty.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot kwoty 997 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł składa się także wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).