Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 65/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 5, art. 40, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 689/11 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 689/11 oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 17 marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy Gorzyce odmówił J. T. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w Trześni przy ul. [...], zniszczonego w czasie powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 , art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "ustawa") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie do 100.000 zł nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wnioskodawca przebywał w tym domu jedynie czasowo. Stałe zameldowanie posiadał w mieszkaniu w Stalowej Woli, które nie uległo uszkodzeniu, a ponadto od kilkunastu lat przebywa zarobkowo z rodziną we Francji, gdzie koncentruje swoje sprawy bytowe i życiowe. Posiadanie przez J. T. nieuszkodzonego mieszkania zdatnego do zaspokojenia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych wyłączało możliwość przyznania zasiłku na remont domu, gdyż wykraczało poza zadania pomocy społecznej.

Po rozpatrzeniu odwołania J. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 17 marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Gorzyce.

Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcia oparte na przepisie art. 40 ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy. Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzą opisane w tych przepisach przesłanki prawne. Wnioskodawca jest współwłaścicielem zniszczonego budynku mieszkalnego i lokalu mieszkalnego w Stalowej Woli przy ul. [...] , gdzie podczas pobytu w Polsce koncentrowało się życie jego i jego rodziny. Pobyty wnioskodawcy w Polsce miały charakter sezonowy i okazjonalny. Sprawy życiowe i bytowe rodzina skoncentrowała we Francji, gdzie przebywa od kilkunastu lat. W zniszczonym budynku rodzina wnioskodawcy nie prowadzi gospodarstwa domowego w sposób stały.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. T. zarzucając niezgodność decyzji z prawem, w szczególności naruszenie art. 40 ustawy przez przyjęcie niespełnienia przesłanek do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu nieruchomości zniszczonej w wyniku powodzi. Podkreślił, że świadczenie, o które się ubiega, ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę. Organy rozpatrujące sprawę nie kwestionowały rozmiaru doznanych strat w budynku w Trześni. Przepisy ustawy nie wprowadzają wymogu stałego zamieszkiwania w zalanej nieruchomości, jako warunku przyznania zasiłku celowego. J. T. stwierdził ponadto, że jego pobyt w Trześni nie miał charakteru okazjonalnego, jak przyjęło SKO w Tarnobrzegu. Skarżona decyzją została wydana bez pogłębionej oceny sytuacji wnioskodawcy, który w 2009 r. uległ wypadkowi we Francji, doznając urazu kręgosłupa, od dwóch lat przebywa na leczeniu i rehabilitacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uznając skargę za niezasadną wskazał, że spór między stronami dotyczy wykładni treści art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organy przyjmują, że przepis ten nie daje podstaw do przyznania pomocy rodzinie, której budynek został zalany na skutek powodzi, jeżeli rodzina ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zalany budynek mieszkalny nie stanowi centrum życiowego. Natomiast skarżący stoi na stanowisku przeciwnym, wskazując, że przepisy prawa nie uzależniają przyznania pomocy w związku z katastrofą od sposobu użytkowania budynku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organów nie narusza prawa. Art. 40 ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek taki jest niezależny od dochodu i może być bezzwrotnym. Taki sposób ujęcia przepisu wskazuje, że norma prawna rekonstruowana na jego podstawie daje organowi prawo do podjęcia rozstrzygnięcia uznaniowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ramach takiego orzekania obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie takiego wyboru konsekwencji prawnych z nim związanych, który nie narusza podstawowych zasad i wartości leżących u podstaw przyznawania pomocy społecznej. Zasiłek ten jest formą pomocy, którą kierować należy do osób w celu umożliwienia im przezwyciężenia trudnej sytuacji, w której się znalazły, przy założeniu, że posiadane przez nie środki i ich aktywność nie mogą prowadzić do zniesienia tych skutków. Taki nakaz działania wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 ustawy. Wyrażona w tym przepisie zasada, potwierdzona w art. 5 tej ustawy musi być podstawą orzekania w każdym przypadku ubiegania się o zasiłek celowy. W rozpoznawanej sprawie organy ten aspekt pomocy brały pod uwagę, wskazując, że podstawą odmowy zasiłku dla J. T. jest to, że zalany dom mieszkalny nie był centrum życiowym dla skarżącego oraz jego rodziny. Wniosek taki w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał za zasadny, podnosząc, że sam skarżący tę okoliczność potwierdza oświadczając, że w tym domu zamieszkiwał w okresie letnim, o ile nie przebywał we Francji, gdzie wraz z żoną dorywczo pracuje. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący ma w Polsce mieszkanie własnościowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy poprawnie uznały, że spełnienie warunków z art. 40 ustawy nie oznacza konieczności przyznania zasiłku i takie orzeczenie nie tylko podjęły, ale i przekonująco uzasadniły. W sprawach rozstrzyganych w warunkach uznania administracyjnego kryterium wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2–4 ustawy. Chociaż przy takim sposobie orzekania miejsce zamieszkania skarżącego nie jest przesłanką przesądzającą o odmowie przyznania zasiłku, to w rozpoznawanej sprawie ta okoliczność jest o tyle istotna, że wskazuje na brak niezbędności potrzeby, którą zasiłek miałby zaspokajać.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s..a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. T. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez wykładnię, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu nieruchomości położonej w Trześni, ul. Wesoła 6, który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r.;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie szczegółowej analizy aktualnej sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżący, który uległ wypadkowi przy pracy i zmiany w jego sytuacji zdrowotnej są na tyle stałe, że posiada on ograniczone możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wskutek zniszczenia jego domu przez powódź, które to okoliczności miały wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga została oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności postępowania w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwie skonstruowany. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 p.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienie. W myśl powołanych przepisów i art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować zarzutów skargi kasacyjnej za stronę skarżącą ani poszukiwać naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się sąd administracyjny. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazuje, że zarzut ten bliższy jest zarzutowi niewłaściwego zastosowania niż błędnej wykładni tego przepisu, skoro odnosi się do oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut procesowy stwierdzić należy, że nie znajduje w sprawie uzasadnienia twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uznał za wyjaśnione przez organy wszystkie okoliczności sprawy, gdy tymczasem – jak zarzucono w skardze kasacyjnej – organy uchybiły wskazanym przez stronę przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Akcentowane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego stanu zdrowia słusznie nie zostały uznane za mające istotne znaczenie w sprawie dotyczącej zasiłku, o którym mowa w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podobnie jak deklarowana chęć "skoncentrowania w tym miejscu swojego centrum życiowego", jak to podano w skardze kasacyjnej. Okoliczności faktyczne, które zdecydowały o odmowie przyznania zasiłku są bezsporne – w domu, który na skutek powodzi uległ zalaniu skarżący przebywał jedynie czasowo. Skarżący jest zameldowany w mieszkaniu w Stalowej Woli, którego współwłaścicielami są małżonkowie T. W okresie, gdy skarżący przebywa w Polsce w lokalu tym miał zabezpieczone swoje potrzeby mieszkaniowe.

Pomoc udzielana na podstawie art. 40 ustawy ma charakter uznaniowy i jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, spełnienie warunków z art. 40 ustawy nie oznacza konieczności przyznania zasiłku.

Zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie nie ma bowiem – jak uważa skarżący – charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wyniku powodzi uległ zniszczeniu dom w Trześni, którego właścicielem jest skarżący i jego żona i który to dom zgodnie z oświadczeniem skarżącego, jest miejscem, prowadzonego przez skarżącego okresowo gospodarstwa domowego. Bezsporne również jest, że skarżący i jego żona są właścicielami mieszkania o pow. 50 m2 w Stalowej Woli, w którym posiadają stałe zameldowanie. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak i jego żona są okresowo zatrudnieni we Francji, gdzie od kilkunastu lat przebywają i koncentrują swoje sprawy bytowe i życiowe. W takim stanie faktycznym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący i jego rodzina mają możliwość zaspokojenia we własnym zakresie swoich potrzeb mieszkaniowych.

Rozpoznając wniosek skarżącego organy pomocy społecznej nie badały, czy spełnia on kryterium dochodowe z art. 8 ustawy, lecz czy w wyniku powodzi utracił możliwości funkcjonowania i zaspokajania potrzeb bytowych. Dlatego też niezasadne jest stanowisko skarżącego, że wydając decyzję pominięto okoliczność, iż o możliwości przyznania zasiłku celowego nie decydował dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie uznał za zasadne stanowisko organów, że decyzja uznaniowa, o której mowa w art. 40 omawianej ustawy, wydawana jest z uwzględnieniem zasad przyznawania świadczenia z pomocy społecznej zawartych m.in. w art. 2 i art. 3 tej ustawy. Takie rozumienie tego przepisu jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2176/11). Tylko więc w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o pomoc, o której mowa w art. 40 ustawy, nie ma możliwości we własnym zakresie zabezpieczyć potrzeby bytowej w postaci mieszkania pomoc taka może być udzielona. W sytuacji – gdy tak jak skarżący, dysponuje własnym mieszkaniem, w którym może zamieszkać – odmowa wnioskowanej pomocy nie narusza prawa.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skoro odmowa przyznania świadczenia nie naruszała prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.