Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2229/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140 , art. 145 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 728/11 w sprawie ze skargi B. N., P. N., W. N. i W. R. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Miejskiej w P. na rzecz B. N. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 728/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. N., P. N., W. N. i W. R. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Wyrok został wydany z następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), podjęła w dniu 10 listopada 2011 r. uchwałę nr [...], którą wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na 10 lat, od dnia [...] stycznia 2011 r., dwóch działek będących własnością Gminy a oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących drogę wewnętrzną – ul. P. w P., na rzecz właścicieli nieruchomości położonych przy ul. P. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – B. N., P. N., W. N. oraz W. R., po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa, wnosili o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

Skarżący akcentowali, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miejska w P. wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym wyżej opisanej nieruchomości wyłącznie właścicielom nieruchomości oznaczonych numerami porządkowymi nieparzystymi, z pominięciem właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie ul. P. (oznaczonych numerami parzystymi), których to nieruchomości skarżący są właścicielami.

Wyjaśniono, że B. N. jest właścicielką zabudowanej działki o numerze [...] położonej przy ul. P. [...] oraz współwłaścicielką, wraz z P. N. i W. N., działek o numerach [...], [...] i [...]. W. R. jest natomiast właścicielem zabudowanej działki o numerze [...] (oznaczonej nr porządkowym [...]).

Ponadto skarżący wskazali, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1996 r. nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w P. przy ul. J., w następstwie którego działki o numerach [...] i [...] (stanowiące obecnie ul. P.) zostały wydzielone pod drogę i w następstwie tego działki te ( jako nieruchomości wydzielone pod drogę) stały się własnością gminy, jako droga ogólnodostępna.

Akcentowano w skardze, iż w/w działki zostały już w 1998 r. ogrodzone przez właścicieli nieruchomości, na rzecz których wydano obecnie zgodę na wydzierżawienie i w ten sposób ul. P., pierwotnie dostępna dla wszystkich, stała się zamkniętą drogą wewnętrzną, dostępną wyłącznie dla właścicieli nieruchomości oznaczonych nieparzystymi numerami porządkowymi. Podjęta więc aktualnie uchwała ma w swojej istocie prowadzić do zalegalizowania powyższego stanu.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała stanowiła niedopuszczalną ingerencję w treść przysługującego im prawa własności (art. 140 k.c.), przysługującego do nieruchomości położonych po przeciwległej stronie ul. P., gdyż ogranicza im dostęp do drogi publicznej, który był realizowany poprzez wspomnianą ul. P. Skarżący powoływali się przy tym na treść prawa własności.

Ponadto twierdzono też, że w/w uchwała wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie mogła ona zostać uwzględniona.

Wprawdzie – zdaniem Sądu - zaskarżona uchwała była aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej a wniesioną w terminie ustawowym skargę poprzedzało wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa ( art. 53 § 2 P.p.s.a.), ale skarżący nie wykazali legitymacji procesowej, uprawniającej ich do zakwestionowania wspomnianej uchwały.

Sąd powołał się w tym miejscu na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżącym nie przysługiwał żaden interes prawny.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew bowiem subiektywnemu przekonaniu skarżących, zaskarżona uchwała nie wpływała bezpośrednio na przysługujące im prawo własności (współwłasności) oraz jego wykonywanie, gdyż nie ograniczała ona uprawnień właścicieli nieruchomości w zakresie korzystania z tych nieruchomości, czy też rozporządzaniem nimi. Ewentualna zaś utrata bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, która mogła by być rozważana wyłącznie w stosunku do działek nr [...] (stanowiącej własność B. N.) oraz działki nr [...] (stanowiącej własność W. R.), nie miała wpływu na wykonywanie samego prawa własności. Działka nr [...] (której współwłaścicielami są B. N., P. N. i W. N.) miała natomiast bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. J.) a działki nr [...] i [...] (stanowiące również współwłasność B. N., P. N.i W. N.) miały ustalony dostęp do tej drogi poprzez działkę nr [...].

Sąd zaakcentował, że rzeczą bezsporną w sprawie był fakt, że wydzielenie drogi wewnętrznej (obecnie ulica P.) nastąpiło w następstwie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1996 r. nr [...], w związku podziałem nieruchomości i utworzeniem nowych działek, których obecni właściciele mają stać się dzierżawcami tej drogi. Wydzielenie wspomnianej drogi nastąpiło zatem w celu obsługi komunikacyjnej działek nowopowstałych, a nie nieruchomości już istniejących, stanowiących własność skarżących.

W tej sytuacji, uchwała zezwalająca na wydzierżawienie nieruchomości gminnej, wykorzystywanej dotychczas jako droga wewnętrzna, nie ingerowała – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w prawa podmiotowe ani uprawnienia, przysługujące skarżącym jako właścicielom przylegających do tej nieruchomości działek.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że dostęp do drogi publicznej nie może być utożsamiany wyłącznie z dostępem bezpośrednim, czy też za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Warunek dostępu do drogi publicznej jest bowiem realizowany także poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji zatem, gdy na skutek wydzierżawienia nieruchomości gminnej, stanowiącej drogę wewnętrzną, nie będzie ona spełniała w przyszłości tej funkcji, a tym samym nastąpi ograniczenie skarżącym dostępu do drogi publicznej, będzie im przysługiwało uprawnienie do ustanowienia służebności drogowej dla obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości. W tym stanie rzeczy - jak wywodził Sąd - utrudnienie w swobodnym dostępie do nieruchomości poprzez działki, na których usytuowana jest dotychczas droga wewnętrzna, może stanowić jedynie o istnieniu po stronie skarżących interesu faktycznego w kwestionowaniu uchwały zezwalającej na dzierżawę w/w nieruchomości, a nie o interesie prawnym, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. N. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej, realizowany poprzez ogólnodostępną komunalną drogę wewnętrzną — ulicę posiadającą nazwę, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego właścicieli nieruchomości, a wyłącznie interesu faktycznego, podczas gdy żaden z obowiązujących przepisów, w przypadku dróg wewnętrznych, ogólnodostępnych, nie ogranicza korzystania z nich wyłącznie do dostępu o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności wynikającym prawa rzeczowego, a przeciwnie, brak konieczności uzyskiwania takiego tytułu wynika z istoty drogi wewnętrznej, określonej przepisami art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym,

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

-) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń nie wynikających z akt sprawy i dokonanie oceny prawnej na podstawie takich ustaleń, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do ustalenia stanu sprawy w sposób wpływający na negatywna ocenę legitymacji skarżących,

-) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieprzeprowadzenie przewidzianego w nim postępowania dowodowego, pomimo stwierdzenia potrzeby dokonania ustaleń co do przeznaczenia drogi wewnętrznej, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku przeprowadzenia dowodu ze stosownych dokumentów istniała możliwość odmiennego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

-) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości prawnej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga nie została rozpoznana w całości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca B. N. podnosiła, że jest właścicielką działki nr [...] oraz współwłaścicielką działek nr [...], [...] i [...], które są położone przy ulicy P. Nieruchomość, zabudowana domem, w którym zamieszkują B. N. i P. N., oznaczona jest adresem P. [...] i pod tym adresem skarżący ci są zameldowani na pobyt stały.

Wyjaśniono, że ulica P. przewidziana była i wydzielona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego już w latach 80-tych i wówczas otrzymała nazwę, a w kolejnych latach zmieniono dotychczasowe adresy dla właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy. Jakkolwiek więc, powstałej (na skutek podziału w 1996 r. nieruchomości położonej przy ul. U.) drodze, nie został nadany status drogi publicznej i stanowi ona jedynie drogę wewnętrzną, to ulica P. jest jednak mieniem komunalnym, zaś na Gminie P. spoczywa obowiązek zarządu tą drogą.

Akcentowano, że ulica P. ma szczególny charakter z racji spełnianej funkcji. Skoro bowiem powstała w celu urządzenia ogólnodostępnej drogi, otrzymała nazwę, to spełnia wszelkie kryteria drogi publicznej. Nie może być zatem traktowana jako zwykła nieruchomość komunalna, podlegająca np. przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do unikania nadawania drogom kategorii dróg publicznych tylko w tym celu, by uniknąć obowiązków związanych z ich utrzymaniem i eksploatacją, określonych w ustawie o drogach publicznych.

Skarżąca wywodziła, że zaskarżona uchwała pociąga za sobą znaczną szkodę dla części właścicieli nieruchomości przyległych do ul. P. Stanowi bowiem swoiste usankcjonowanie sytuacji, w której osoby te nie mają dostępu do swoich nieruchomości (nawet pieszego), a przez to zostało znacznie utrudnione korzystanie z ich działek. Poprzez ul. P. realizowany był dla tych właścicieli dostęp do drogi publicznej, tak dla pojazdów, jak i dla pieszych. W następstwie powstałej sytuacji wręcz uniemożliwiony jest dostęp do nieruchomości dla wszelkiego rodzaju służb porządkowych, pracowników Poczty Polskiej, straży pożarnej czy karetek pogotowia.

Wskazując na obowiązki gminy, wynikające z art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty) podkreślano, że obowiązki te obejmują między innymi sprawy: zapewnienia ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, organizacji ruchu drogowego, zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej, przy czym szczególny akcent kładziono na gospodarowanie mieniem gminnym tak, aby przysłużyło się to całej społeczności a nie tylko kilku osobom.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, że w okresie poprzedzającym złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez [...] dni była pozbawiona energii elektrycznej, bowiem na skutek zablokowania ulicy P. ekipa remontowa Zakładu Energetycznego nie miała dostępu do jej nieruchomości i nie mogła usunąć awarii. Wszystkie zaś podłączenia energetyczne i gazowe realizowane są od strony ulicy P. — zgodnie z warunkami przyłączenia.

Odnośnie zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynikało – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - że wydzielenie działek pod drogę i przejęcie ich na własność gminy nastąpiło w tym wypadku wyłącznie w celu obsługi działek nowowydzielonych. Przebieg ulicy P. ustalony został bowiem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w latach 80-tych, następnie ulicy nadano nazwę i zmieniono adres zameldowania skarżącej. Dopiero w 1996 r. dokonano podziału nieruchomości, w wyniku czego powstała droga, która – zdaniem B. N. - nie mogła w tej sytuacji zapewniać obsługi komunikacyjnej wyłącznie dla działek nowoutworzonych. Gdyby ograniczała się ona tylko do nowopowstałych działek to byłaby ona drogą wewnętrzną prywatną, a nie komunalną.

Ponadto akcentowano, iż od strony ulicy P. doprowadzone jest przyłącze elektroenergetyczne oraz gazowe, a zatem ulica ta miała obsługiwać także nieruchomość skarżącej oraz nieruchomości sąsiednie.

W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie twierdziła, iż jeżeli Sąd I instancji uważał za stosowne i konieczne dokonanie własnych ustaleń faktycznych to mógł to uczynić, ale poprzez przeprowadzenie z urzędu stosownych dowodów z dokumentów. Takiego dowodu jednak nie przeprowadził bo postępowania dowodowego nie może zastąpić zwrócenie się do pełnomocników stron z pytaniem, czy podziałowi podlegały wyłącznie działki znajdujące się po jednej stronie ulicy, bowiem potwierdzenie tego faktu nie prowadzi do ustalenia, jakiemu celowi miała służyć wydzielona i przejęta na własność gminy droga.

Zwrócenie się do pełnomocników stron w przytoczonej zaś kwestii, w zestawieniu z treścią uzasadnienia wyroku, świadczyło natomiast, że Sąd I instancji dostrzegał potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

W tych warunkach zaskarżony wyrok naruszał – wg B. N. - art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieprzeprowadzenie przewidzianego w nim postępowania dowodowego pomimo stwierdzenia potrzeby dokonania ustaleń co do przeznaczenia drogi wewnętrznej.

W konkluzji skarżąca kasacyjnie zwracała również uwagę, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej, realizowany poprzez ogólnodostępną komunalną drogę wewnętrzną — ulicę posiadającą nazwę, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego właścicieli nieruchomości, a wyłącznie faktycznego, choć żaden z obowiązujących przepisów w przypadku dróg wewnętrznych ogólnodostępnych nie ogranicza korzystania z nich wyłącznie do dostępu o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności wynikającym prawa rzeczowego. Przeciwnie, brak konieczności uzyskiwania takiego tytułu wynika z istoty drogi wewnętrznej, określonej przepisami art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji pominął przy tym fakt, że działki stanowiące ulicę P. stały się własnością komunalną jako działki wydzielone pod drogi, zatem społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności tych nieruchomości jest ich wykorzystanie pod drogi o charakterze publicznym. Brak zaś zakwalifikowania drogi ogólnodostępnej do jednej z kategorii dróg publicznych nie może być traktowany jako okoliczność uzasadniająca twierdzenie o ograniczonej możliwości korzystania z takiej drogi, czy też konieczności uzyskiwania na takie korzystanie zgody zarządcy drogi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania to jest: art. 133 § 1, 106 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te należy uznać za zasadne.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy P. w P. (oznaczonych numerami parzystymi) na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na okres 10-ciu lat nieruchomości, stanowiącej własność Gminy a będących ulicą P. (drogą wewnętrzną, ale ogólnodostępną) na rzecz właścicieli nieruchomości położonych przy ul. P. o numerach nieparzystych to jest numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Oddalając w/w skargę Sąd Wojewódzki uznał, że nie mogła ona zostać uwzględniona, gdyż skarżącym nie przysługiwał w sprawie interes prawny. Sąd oparł przy tym swoje rozstrzygnięcie m. in. na ustaleniu faktycznym, że wydzielenie drogi wewnętrznej (obecnie ulica P.) nastąpiło w następstwie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1996 r. nr [...], w związku podziałem nieruchomości i utworzeniem nowych działek, których obecni właściciele mają stać się dzierżawcami tej drogi. Wydzielenie wspomnianej drogi nastąpiło zatem – wg Sądu pierwszej instancji - w celu obsługi komunikacyjnej działek nowopowstałych, a nie nieruchomości już istniejących, stanowiących własność skarżących. Powyższe ustalenie Sąd poczynił – jak wyjaśnił – w oparciu o zgodne oświadczenia pełnomocnika skarżących i "pełnomocnika Rady Miejskiej w P.", złożone na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że po pierwsze, na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim działał pełnomocnik Burmistrza P. ( a nie Rady Miejskiej), po drugie zaś – co wynika z treści protokołu rozprawy – pełnomocnik skarżących oświadczył jedynie, że mocodawcy jego nie byli stroną postępowania podziałowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1996 r., co potwierdził również pełnomocnik organu.

Z powyższego zatem nie mogły wynikać przytoczone wyżej wnioski, które wyprowadził Sąd Wojewódzki. Przede wszystkim, jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, postępowanie dowodowe prowadzone przed sądem wojewódzkim jest ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentu ( art. 106 § 3 P.p.s.a.) a ponadto okoliczność, że w postępowaniu podziałowym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 20 maja 1996 r. nie brali udziału skarżący, może jedynie dowodzić faktu, że dzielona nieruchomość nie stanowiła ich własności. Powyższe zaś nie przesądza aktualnie o interesie prawnym skarżących stron w zaskarżeniu uchwały dotyczącej wydzierżawienia ulicy ogólnodostępnej drogi (ulicy P.), powstałej z tego podziału. Zwłaszcza, że jak skarżący podnosili, sporna droga została przewidziana w planach zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed wspomnianym podziałem, bo w latach 80-tych jako droga ogólnodostępna. Z tego względu za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 i art. 106 § 6 P.p.s.a.

Zasadnym było także oparcie skargi kasacyjnej na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga bowiem, na skutek stanowiska Sądu, iż skarżącym nie przysługuje w sprawie interes prawny a jedynie faktyczny, nie została rozpoznana w całości, zwłaszcza w kontekście argumentacji zawartej w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego.

Powyższe prowadzi do oceny prawnomaterialnej podstawy kasacyjnej, która została oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć tego rodzaju akt do sądu administracyjnego. Podstawową przesłanką zatem skorzystania przez stronę z powyższego uprawnienia jest posiadanie przez nią interesu prawnego, czyli uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego.

Skarżący wskazywali w tym miejscu na treść art. 140 k. c., zawierającego definicję prawa własności, zgodnie z którą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała nie wpływała bezpośrednio na przysługujące skarżącym prawo własności (współwłasności) oraz jego wykonywanie, gdyż nie ograniczała ona ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości w zakresie korzystania z nich, czy też rozporządzaniem nimi. Ewentualna utrata bowiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, która – jak wywodził Sąd - mogła by być rozważana wyłącznie w stosunku do działek nr [...] i [...] (stanowiących odpowiednio własność B. N. i W. R.), nie miała wpływu na wykonywanie samego prawa własności. Rozwiązania zaś owego braku dostępu do drogi publicznej Sąd w tym wypadku poszukiwał w możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Z powyższym poglądem trudno się jednak zgodzić.

Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, pojęcie "korzystania" z własności nieruchomości polega, najogólniej biorąc, na gospodarowaniu nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela (vide: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007 r. str. 208). Zgodnie zaś z art. 145 § 1 k.c. służebność drogowa może być ustanowiona w sytuacji, gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do niej budynków gospodarczych. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy nieruchomość ma dostęp do ulicy należącej do Gminy a za jej pośrednictwem – do drogi publicznej – nie można twierdzić, że nie ma ona odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Z tego powodu odsyłanie w tym stanie faktycznym do występowania przez B. N. i W. R. z roszczeniem ustanowienia służebności drogowej, było wadliwe.

Każdy właściciel nieruchomości ma zaś – jak wyżej to wspomniano – prawo do korzystania z niej, a warunkiem do tego niezbędnym jest, z oczywistych względów, posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej.

Zważyć też trzeba, że – jak podnosiła to skarżąca kasacyjnie - pod ulicą P. biegną wszystkie podłączenia energetyczne i gazowe, których prawidłowe funkcjonowanie zapewnia możliwość właściwego korzystania z nieruchomości położonych po stronie nieparzystej.

Ponadto, trafnie też zwracano w skardze kasacyjnej uwagę na fakt, że uchwała dotycząca dzierżawy przedmiotowej drogi dotyczyła w istocie rzeczy drogi ogólnodostępnej, posiadającej – jako ulica - swoją nazwę a żaden z obowiązujących przepisów nie ogranicza mieszkańców gminy w korzystaniu z tego rodzaju dróg. Zgodnie zaś z treścią wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, kwalifikacji drogi publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez formalistyczne kryterium zakwalifikowania do jednej z kategorii dróg publicznych.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę Sąd Wojewódzki winien wszechstronnie ocenić posiadanie w niej przez stronę skarżącej interesu prawnego, nieograniczając przy tym swoich rozważań jedynie do faktu, że zaskarżona uchwała dotyczy gruntu, położonego poza fizycznymi granicami nieruchomości stanowiących własność skarżących, zaś w przypadku prowadzenia ewentualnego postępowania dowodowego, przeprowadzić je zgodnie z wymogami art. 106 § 3 P.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 203 pkt 2 w/w ustawy procesowej.