Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 403/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. S. C. (określany dalej jako "Skarżący") wystąpił o rozłożenia na raty zadłużenia wynikającego z ubezpieczenia jego córki w ramach ubezpieczenia społecznego rolników. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie jest w stanie w inny sposób spłacić zadłużenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (powoływany dalej jako "Prezes Kasy") na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.u.s.r.") odmówił udzielenia ulgi w postaci rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 1850 zł za okres od IV kwartału 2003 r. do IV kwartału 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Skarżący nie dotrzymał warunków uprzednio udzielonej ulgi w postaci rozłożenia należności na raty, gdyż nie regulował rat w ustalonych terminach oraz kwotach, a także nie opłaca bieżących składek. Ponadto, Prezes Kasy podniósł, że wobec takiego stanu rzeczy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne celem "ściągnięcia należności".

W piśmie z dnia 24 listopada 2005 r. (wpływ do organu w dniu 28 listopada 2005 r.) Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentował, iż oboje z żoną są chorzy, a większość ich dochodów pochłaniają leki i rehabilitacja żony. Poza tym Skarżący wskazał, że pomaga w utrzymaniu córki, która samotnie wychowuje troje dzieci, utrzymując się tylko z zasiłku rodzinnego.

Rozpatrując wniosek z dnia 28 listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr jw. Prezes Kasy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "k.p.a.") i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. odmówił Skarżącemu ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, poza tymi samymi stwierdzeniami, które były zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., że Skarżący i jego małżonka pobierają świadczenia rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i w związku z tym do urzędu skarbowego zostały przekazane tytuły egzekucyjne celem wyegzekwowania należności. W oparciu o te okoliczności Prezes Kasy odmówił udzielenia kolejnej ulgi.

Na powyższą decyzję Prezesa Kasy Skarżący pismem z dnia 12 stycznia 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o "zmianę decyzji KRUS i przyznanie (...) ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty". Skargę uzasadniał analogicznie, jak wcześniejsze wnioski w przedmiocie rozłożenia na raty, tj. trudną sytuacją rodzinną i finansową. Wyjaśnił, iż powodem nie płacenia składek była ciężka choroba żony i koszty z tym związane. Skarżący podniósł, że obecnie jest w stanie spłacać zadłużenie w miesięcznych ratach po około 100 zł.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie w całości, przedstawiając ustalenia faktyczne, jakie w sprawie zostały dokonane przez organ orzekający. Wskazano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówiono ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.

Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes Kasy), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące dla spornego okresu przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 k.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy.

W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach rozkładania na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760).

Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo.

Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] grudnia 2005 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "Po rozpoznaniu Pana wniosku z dnia 28-11-2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia [...]-11-2005 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy (...) o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) postanawia się odmówić Panu ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości. Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy wprawdzie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże wbrew temu przepisowi w ogóle nie wypowiedział się o "utrzymaniu w mocy" decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. mimo, iż rozpatrywał pismo Skarżącego z dnia 22 listopada 2005 r. (wpływ do organu w dniu 28 listopada 2005 r.) traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. W postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem takiej możliwości.

W rozpoznanej sprawie można się jedynie domyślać, iż zamiarem Prezesa Kasy mogło być utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił.

Przytoczone okoliczności wskazują, że w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników Prezes Kasy formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Sąd podkreśla przy tym, że Prezes Kasy nie wypowiedział się co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy (chociaż powołał w podstawie prawnej decyzji przepis dotyczący takiego rozstrzygnięcia), ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a.

Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy nie oznacza, że wniosek Skarżącego o rozłożenie na raty spłaty istniejącego zadłużenia z tytułu ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy.

Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżący nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania, a z kosztów sądowych był zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.