Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1189/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1 , ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002 r. nr : CXV/1053/02 w przedmiocie uchwały zmieniającej uchwałę Nr LXVII/660/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic w zakresie § 5 ust.1 Załącznika nr 3 do Statutów Dzielnic I – XVIII postanawia : s k a r g ę o d r z u c i ć


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009r.

W dniu 12 czerwca 2002r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXV/1053/02 zmieniającą uchwałę Nr LXVII/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1051 z późn. zm.).

Pismem z dnia 5 listopada 2008r. nr PN.II.0914-20-08 Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa domagając się stwierdzenia jej nieważności w części § 5 ust. 1 Ordynacji Wyborczej do Rad Dzielnic Miasta Krakowa, stanowiącej załącznik Nr 3 do Statutów Dzielnic I-XVIII, w zakresie słów "i jest zameldowany na pobyt stały na obszarze danej Dzielnicy". W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż na mocy § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały utraciła moc uchwała Nr XXIX/179/91 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 1991r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania wyborów do Rad Dzielnic, a Ordynacja Wyborcza do Rad Dzielnic została załącznikiem Nr 3 do Statutów Dzielnic I-XVIII. Uchwałą Nr CXXIII/1157/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2002r. przyjęto i ogłoszono tekst jednolity Statutów Dzielnic I-XVIII Miasta Krakowa wraz z załącznikami, w tym Ordynacją Wyborczą do Rad Dzielnic (załącznik Nr 3).

W dalszej kolejności Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w § 5 ust. 1 Ordynacji Wyborczej Rada Miasta Krakowa postanowiła, że "Wybranym w skład Rady może być każdy (bierne prawo wyborcze), komu przysługuje prawo wybierania do danej Rady i jest zameldowany na pobyt stały na obszarze danej Dzielnicy." W ocenie strony skarżącej zapis ten, w zakresie słów: "i jest zameldowany na pobyt stały na obszarze danej dzielnicy" pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 3 pkt 4 Statutów Dzielnic I-XVIII (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2002r. nr 243, poz. 3278), gdyż ogranicza mieszkańców w korzystaniu z biernego prawa wyborczego do organów jednostek pomocniczych Miasta Krakowa poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zameldowania na pobyt stały na terenie danej Dzielnicy. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy określała zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. W kolejnych przepisach ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał, iż organy: uchwałodawczy i wykonawczy dzielnicy są wybierane w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4). Uszczegółowiając tę kwestię Ordynacja Wyborcza do Rad Dzielnic Miasta Krakowa stanowi, iż "Prawo wybierania do danej Rady (czynne prawo wyborcze) ma każdy mieszkaniec Krakowa, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania danej Rady" (§ 3 Ordynacji). Natomiast bierne prawo wyborcze przysługuje osobom posiadającym prawo wybierania do danej Rady i zameldowanym na pobyt stały na obszarze danej Dzielnicy (§ 5 ust. 1 Ordynacji).

W ocenie strony skarżącej, odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały jako warunku korzystania z biernego prawa wyborczego stanowi niedopuszczalne ograniczenie praw wyborczych mieszkańców wspólnoty samorządowej.

Zgodnie z art. 16 Konstytucji RP wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Zasada konstytucyjna została powtórzona w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zgodzie z powyższymi aktami prawnymi pozostają zapisy Statutów Dzielnic I-XVIII Miasta Krakowa w brzmieniu "Ilekroć w Statucie jest mowa o Dzielnicy - należy przez to rozumieć wspólnotę mieszkańców części obszaru Miasta" (§ 1 ust. 3 pkt 4 Statutów). Powyższe regulacje prawne wskazują, iż do wspólnoty samorządowej należą wszystkie osoby mieszkające na obszarze danej jednostki. Ustawodawca jak i uchwałodawca posłużyli się pojęciem "mieszkaniec", a więc odwołali się do cywilnoprawnej kategorii zamieszkania, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Z powyższego bezsprzecznie wynika, iż o miejscu zamieszkania obywatela nie decydują kryteria administracyjne jak fakt zameldowania. Zatem przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest warunkowana posiadaniem zameldowania na danym obszarze. Również o przynależności do Dzielnicy – jednostki pomocniczej, decyduje fakt zamieszkania na jej terenie.

Zdaniem organu nadzoru, tworzenie jednostek pomocniczych w jednostkach samorządu terytorialnego ma na celu m.in. zwiększenie zaangażowania mieszkańców w sprawy wspólnoty, tym samym służy pełniejszemu realizowaniu idei samorządności. Uzależnienie biernego prawa wyborczego do Rady Dzielnicy od posiadania zameldowania na pobyt stały na terenie danej Dzielnicy pozbawia, zdaniem Wojewody Małopolskiego, możliwości pełnego uczestniczenia w sprawach wspólnoty mieszkańców posiadających zameldowanie na pobyt czasowy. Okoliczność zameldowania na pobyt stały jest tylko dopełnieniem obowiązku wynikającego z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974r. (Dz. U. z 1984r. nr 32, poz. 174), tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z przynależnością do wspólnoty samorządowej praw wyborczych. Z powyższą tezą korespondują orzeczenia sądów administracyjnych uznające odwołanie do kryterium zameldowania na pobyt stały jako warunku korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego za nieprawidłowe przyjmując, że kryterium takim winno być przebywanie na danym obszarze z zamiarem stałego pobytu, dla ustalenia, którego dane z ewidencji ludności mogą stanowić istotną (lecz nie samoistną) wskazówkę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, iż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawodawca powierzył radom gmin określenie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych. Przyznał w tym zakresie radom gmin swobodę w kreowaniu ich organizacji i zakresu działania, nie przesądzając, iż do uregulowań dotyczących wyborów będą miały odpowiednio lub wprost zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

W ocenie Rady Miasta Krakowa nie jest uzasadniona przedstawiona w skardze argumentacja wskazująca, iż w odniesieniu do wyborów organu uchwałodawczego i wykonawczego Dzielnicy znajduje zastosowanie art. 36 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 37 ust. 4 odnosi się wyłącznie do statutów osiedli, w przeciwieństwie do przepisów art. 37 ust. 1, 2 oraz 3 powołanej ustawy, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, a zatem nie może on znaleźć zastosowania w ocenie zgodności z prawem statutu Dzielnicy. Natomiast przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się wyłącznie do czynnego prawa wyborczego w wyborach do organów sołectw i odpowiednio osiedli i nie przesądza o możliwości wprowadzania dodatkowych przesłanek odnośnie biernego prawa wyborczego.

Wprowadzając w 2002 roku nowelizację uchwały w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic, której załącznikiem jest Ordynacja Wyborcza do Rad Dzielnic, Rada Miasta Krakowa określiła bierne prawo wyborcze do Rad Dzielnic jako przysługujące osobie, która w dniu wyborów kończy 18 lat, stale zamieszkuje na obszarze działania danej Dzielnicy i równocześnie jest zameldowana na tym obszarze na pobyt stały. Uchwałodawca wprowadzając niniejsze uregulowanie miał na względzie sytuacje jakie zdarzały się w latach poprzednich, kiedy członkowie Rad Dzielnic w trakcie kadencji przenosili się na przykład do innego miasta, pozostając nadal radnymi jednostki pomocniczej Miasta Krakowa. W ocenie uchwałodawcy, w takich sytuacjach następowało zerwanie więzi ze wspólnotą samorządową jaką jest Dzielnica co w konsekwencji powodowało niemożność faktycznego uczestnictwa w realizacji zadań Dzielnicy, które to zadania dotyczą spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Konsekwencją przyjętego rozwiązania było wprowadzenie w przepisach Ordynacji Wyborczej do Rad Dzielnic kwartalnej weryfikacji zameldowań członków Rad Dzielnic, która to czynność umożliwia w sposób najmniej uciążliwy dla członków Rad Dzielnic sprawdzenie ważności posiadanych mandatów.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że uchwała Nr LXVII/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2002r. nr 243, poz.3278) jak i późniejsze jej zmiany przekazywane były stosownie do przepisu art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w ramach nadzoru nad działalnością gminną do Wojewody. Uchwały te nie były kwestionowane jak również nie były przedmiotem stwierdzenia ich nieważności lub zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Rada Miasta Krakowa na podstawie przytoczonych wyżej przepisów, mając przyznaną ustawowo swobodę w kreowaniu organizacji i zakresu działania jednostek pomocniczych jakimi są Rady Dzielnic, skorzystała z tego prawa i uzależniła posiadanie biernego prawa wyborczego w wyborach do Rad Dzielnic od kryterium zameldowania na obszarze danej Dzielnicy. Uregulowanie to znalazło akceptację organu nadzoru jakim jest Wojewoda Małopolski, a kolejne lata funkcjonowania Rad Dzielnic potwierdziły skuteczność wprowadzonego rozwiązania.

Rada Miasta Krakowa wyjaśniła również, iż tworzenie m.in. dzielnic, jako jednostek pomocniczych gminy, umożliwia przywołana ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy). Przy tworzeniu struktur organizacyjnych ustawa pozostawia gminie dużą swobodę ograniczając ją jedynie konkretnymi postanowieniami ustawowymi. Przede wszystkim to gmina decyduje, czy w ogóle powoła do życia jednostkę pomocniczą. W szczególności nie ma też potrzeby "dzielenia gminy" na jednostki pomocnicze - tzn. można tworzyć takie jednostki tylko na niektórych obszarach gminy. Ponadto wyłączną właściwością rady gminy jest ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań (art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym). Takie rozwiązanie podyktowane jest charakterem jednostki pomocniczej gminy. Zadaniem jednostki pomocniczej jest "odciążenie" gminy w wykonywaniu niektórych zadań publicznych, istotnych dla mniejszych niż gmina społeczności lokalnych. Jest oczywiste, że poszczególne społeczności inaczej postrzegają istotne dla siebie zadania samorządowe, zatem każda gmina buduje jednostki pomocnicze w sposób jej właściwy, wynikający z charakteru tej gminy i jej zadań. Nadmierna ingerencja ustawodawcy w proces tworzenia i funkcjonowania jednostek pomocniczych i co się z tym wiąże, usztywnienie ram ich działalności stałyby w sprzeczności z przeznaczeniem tych jednostek.

Dodatkowo Rada Miasta Krakowa wskazała, że argument za ścisłym (a nie rozszerzającym) traktowaniem ograniczeń, jakimi związane są rady gmin przy ustalaniu w statutach zasad funkcjonowania jednostek pomocniczych, ich organizacji, powoływania organów itp. zawarty jest w samej Konstytucji RP, której art. 169 ust. 4 głosi: "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące".

Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że § 5 ust. 1 Ordynacji wyborczej do Rad Dzielnic uchwalonej przez Radę Miasta Krakowa dotyczy biernego prawa wyborczego. Bierne prawo wyborcze zostało uzależnione dodatkowo od zameldowania na pobyt stały na obszarze danej Dzielnicy. W ustawodawstwie polskim można znaleźć przykłady, w których bierne prawo wyborcze jest dodatkowo ograniczane w stosunku do czynnego prawa wyborczego. Zgodnie np. z art. 99 Konstytucji RP bierne prawo wyborcze zostało ograniczone w stosunku do czynnego prawa wyborczego w drodze zapisu mówiącego, iż wybranym do Sejmu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 zaś do Senatu 30 lat, gdy tymczasem czynne prawo wyborcze zarówno w wyborach do Sejmu jak i do Senatu przysługuje obywatelowi, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zatem pewnego rodzaju ograniczenia np. poprzez wprowadzenie wymogu posiadania określonego wieku znane są polskiemu systemowi prawnemu.

W piśmie z dnia 18 maja 2009r. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 Ordynacji Wyborczej do Rad Dzielnic, w zakresie słów "i jest zameldowany na pobyt stały na obszarze danej Dzielnicy", ustalonych w uchwale Nr CXV/1053/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002r. zmieniającej Uchwalę Nr LXVII/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic, w załączniku określonym jako Załącznik Nr 3 do Statutów Dzielnic I-XVIII.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2009r. pełnomocnik Rady Miasta Krakowa podniósł, iż w dniu 10 lutego 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokami II SA/Kr 2894/02 i II SA/Kr 2895/02 oddalił skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. Nr LXVII/660/96 w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic oraz na uchwałę Nr CXV/1053/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002r. zmieniającą uchwałę Nr LXVll/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic. Oznacza to, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Kr 2895/02 dotyczył uchwały, która jest przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Rady stwierdził, iż zarówno przepisy uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują, iż Sąd nie jest związany granicami skargi, a tym samym kontroli podlega cały zaskarżony akt. Dlatego też należy przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim postępowaniu badał już legalność zaskarżonej uchwały Nr CXV/1053/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002r. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Tym samym zdaniem pełnomocnika Rady Miasta Krakowa skarga dotycząca zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w sprawie zmiany uchwały o organizacji i zakresie działania dzielnic. Skarga ta została wniesiona do sądu administracyjnego przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani też ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów, sąd administracyjny kontroluje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Doprecyzowanie zaś przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach oraz możliwych rodzajów rozstrzygnięć sądowych w sprawach skarg na uchwały organów gminy nastąpiło w ustawie o samorządzie gminnym, mającej charakter lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Należy zauważyć, że w odniesieniu do zasad dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy tej ustawy wprowadzają konstrukcję powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie, będącej przedmiotem skargi, orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wykładnia funkcjonalna i systemowa tego przepisu w zestawieniu go z pozostałymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi zasady dokonywania przez sąd administracyjny kontroli legalności uchwał samorządowych (w szczególności z art. 93 u.s.g.) oraz ogólnymi zasadami działania sądów administracyjnych (zwłaszcza z art. 1 §1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) prowadzą do wniosku, że zasada ta znajduje zastosowanie do wszystkich spraw toczących się przed sądem w sprawie kontroli uchwał organów jednostek samorządowych podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadą tą objęte są więc zarówno te przypadki, gdy skarżącym jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą, jak i gdy skarżącym jest organ nadzoru. Ustawodawca skonstruował bowiem swoistą przesłankę rei iudicate, dopuszczając tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowego aktu normatywnego (w niniejszej sprawie - aktu prawa miejscowego). Wyraźnie wyartykułował tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., przyjęcie jednakże, że ma ona zastosowanie jedynie do tzw. skargi "powszechnej", naruszałoby podstawową dyrektywę interpretacyjną jaką jest zasada racjonalności systemu prawnego.

Z uwagi na specyfikę skargi na akt abstrakcyjny i generalny (z takim bowiem aktem mamy najczęściej do czynienia w przypadku skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.), sformułowana w art. 101 ust. 2 u.s.g. zasada początkowo rodziła wątpliwości doktryny i orzecznictwa. Obecnie jednak, przy uwzględnieniu właśnie specyfiki tego rodzaju spraw wynikającej z faktu, że przedmiotem skargi jest tutaj nie akt indywidualny, lecz generalny (najczęściej powszechnie obowiązujące źródło prawa – akt prawa miejscowego), jednolicie przyjmuje się, że pojęcie sprawy w tym przepisie rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate, por. m.in. postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946, wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie byłoby zgodne z funkcją organu nadzoru i powierzoną mu konstytucyjnie i ustawowo rolą zapewnienia legalności działania administracji dopuszczenie ponownej skargi organu nadzoru na tę samą uchwałę o której już uprzednio sąd administracyjny orzekał i skargę oddalił, czyli w wyniku przeprowadzonej przez sad merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu nie dopatrzył się w nim wad powodujących konieczność uwzględnienia skargi, przy jednoczesnym przyjęciu (na podstawie art. 101 ust. 2 u.s.g.) niedopuszczalności takiej ponownej skargi wówczas, gdy wnoszona jest ona w trybie tzw. skargi "powszechnej". Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie odmawia możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił, gdy skarga ta pochodzi od jednostki powołującej się w swojej legitymacji skargowej nie na kryterium legalności, ale na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 2 u.s.g.), tym bardziej za niedopuszczalną uznać należy skargę wnoszoną w takim przypadku przez organ nadzoru, którego legitymacja opiera się jedynie na przesłance legalności. Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie podkreśla, że instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej "stanowi dopełnienie środków nadzoru, wykonywanego przez organy, o których mowa w art. 86 usg" (uchwała TK z dnia 19 września 1994r., sygn. akt W 5/95, OTK 1994, cz. II, poz. 4 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003, nr 8, poz.84). Skoro więc to "dopełnienie" instytucji nadzoru jest wyraźnie przez ustawodawcę ograniczone poprzez niedopuszczalność ponownej sądowej kontroli w tej samej sprawie, tym bardziej niedopuszczalna jest taka skarga kierowana do sądu przez organ nadzoru.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyartykułowana wyraźnie w niniejszym orzeczeniu, ale sformułowana przez ustawodawcę w ustawach ustrojowych samorządowych (w ustawie o samorządzie gminnym, w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie województwa) zasada jednokrotnej sądowej weryfikacji aktów ogólnych (uchwał i zarządzeń) organów samorządowych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie ogranicza konstytucyjnego prawa do sądu . Do jego ograniczenia doszłoby wówczas, gdyby ograniczone było prawo zaskarżenia danego aktu. Tymczasem w tego rodzaju sprawach sądowa kontrola danego aktu już została przeprowadzona i prawomocnie rozstrzygnięta. Sądy administracyjne działają w tego rodzaju sprawach jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Prawidłowość powyższej konkluzji potwierdzają ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy ocenić, że w niniejszej sprawie zaistniała wyżej wymieniona negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej. Wyrokami z dnia 10 lutego 2003r. II SA/Kr 2894/02 i II SA/Kr 2895/02 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. Nr LXVII/660/96 w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic oraz na uchwałę Nr CXV/1053/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002r. zmieniającą uchwałę Nr LXVll/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim postępowaniu badał więc już zatem legalność zaskarżonej uchwały Nr CXV/1053/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2002r. i orzekł o oddaleniu skargi. Tym samym zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga Wojewody Małopolskiego dotycząca tej samej uchwały winna być uznana za niedopuszczalną.

Wobec zatem brzmienia cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że wniesienie skargi w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z tego powodu orzeczono jak w sentencji.