Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1485/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1226/12 w sprawie ze skargi Powiatu G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Powiatu G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1226/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta G. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r. Starosta G. zwrócił się do Burmistrza Miasta G. o wydanie zezwolenia na usunięcie 3 szt. drzew gatunku topola zlokalizowanych przy ul. S., działka nr [...], obręb [...] miasta G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. odmówił Staroście G. wydania zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew gatunku topola o obwodach pnia 160 cm, 150 cm i 130 cm, rosnących na działce nr [...], obręb [...], przy ul. S. w G.. Organ, powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] lipca 2012 r. ustalił, że drzewa stanowiące przedmiot wniosku zostały usunięte przez wnioskodawcę w dniach 28–29 czerwca 2012r. – przed zakończeniem postępowania, co uniemożliwiło wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na ich usunięcie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta G. zarzucił:

– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia, podczas gdy pracownik Starostwa Powiatowego uzyskał ustne zapewnienie członka Komisji dokonującej oględzin drzew w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew potwierdzone przez pracownika Urzędu Miasta,

– wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie co do istoty zostało wcześniej zakończone wydaniem ustnej zgody na usunięcie drzew, co stanowi naruszenie art. 14 § 2 k.p.a., na skutek jego błędnej wykładni,

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 na skutek nie wyjaśnienia i nie rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak odniesienia się do całości okoliczności, w szczególności zgłoszonej w toku postępowania kwestii uzyskania ustnej zgody na usunięcie drzew,

– naruszenie art. 11 k.p.a. – zasady przekonywania strony co do zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu strony postępowania o zakończeniu postępowania i zebraniu wszystkich dowodów w sprawie,

– naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a., polegające na wydaniu pisemnej decyzji po 41 dniach od złożenia wniosku i podjęciu informacji o zagrożeniu życia, zdrowia i mienia, powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji pomimo posiadania pełnej wiedzy i informacji niezbędnych do niezwłocznego wydania decyzji.

Z tych powodów odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 127 k.p.a.

Przekazując Kolegium akta sprawy wraz z odwołaniem organ pierwszej instancji wskazał, że M.G. – inspektor Urzędu Miasta G. oraz T.P. – radny Rady Miasta G. nie zostali upoważnieni przez Burmistrza do wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Starostę G. od decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającej wydania zezwolenia na wycięcie 3 sztuk drzew gatunku topola, rosnących na działce nr [...], obręb [...], przy ul. S. w G., uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i stwierdziło, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (vide protokół z dnia [...] lipca 2012 r.) wynika, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte w dniach 28–29 czerwca 2012 r. przez pracowników Powiatowego Zakładu Dróg i Transportu, co jest okolicznością bezsporną. W ocenie skarżącego powyższe działanie dokonane było zgodnie z prawem, ponieważ w dniach 26 i 27 czerwca 2012 r. pracownik Starostwa Powiatowego D. J., uzyskał od inspektora Urzędu Miasta G. (M.G.) oraz radnego Rady Miasta G. (T.P.) zezwolenie na wycięcie omawianych drzew w formie ustanej, w rozumieniu art. 14 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie, powyższe twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ nie można uznać, że doszło do wydania decyzji ustnej w sytuacji, kiedy nie został ona utrwalona w momencie jej podjęcia w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny odnoszące się do zastosowania wyjątkowej formy wydania decyzji administracyjnej w formie ustnej i konieczności potwierdzenia tej czynności organu w formie pisemnej (np. w drodze sporządzenia protokołu).

Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku utrwalenia faktu ustnego załatwienia sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. D.J. w protokole z dnia [...] lipca 2012 r. oświadczył, że przez pięć lat był pracownikiem Urzędu Miasta i znał procedurę "uzyskiwania decyzji na wycięcie drzew". Z powyższego stwierdzenia Kolegium wywnioskowało, że musiał on wiedzieć, że dla skutecznego wydania ustnej decyzji koniecznym jest utrwalenie w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji jej treści oraz istotnych motywów takiego załatwienia sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż M.G. i T.P. nie zostali upoważnieni przez Burmistrza Miasta G. do wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew – w sprawie nie mogło dojść do skutecznego wydania zezwolenia na usuniecie przedmiotowych drzew w formie ustnej. Organ powołał się również na kwestionowaną w orzecznictwie możliwość wydania w tego typu sprawach, nawet na wniosek strony, ustnej decyzji z adnotacją w aktach sprawy, rezygnując z wydania decyzji na piśmie.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew gatunku topola na działce nr [...], obręb [...] przy ul. S. w G. tj.: [...] sierpnia 2012 r., nie istniał już przedmiot postępowania administracyjnego, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W trakcie oględzin na nieruchomości ustalono bowiem, że określone we wniosku drzewa zostały wycięte przed otrzymaniem zezwolenia na ich usunięte – 28–29 czerwca 2012 r. W ocenie organu drugiej instancji oznacza to, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe już przed wydaniem przez Burmistrza Miasta G. decyzji merytorycznej (o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie spornych drzew), zatem zaistniała konieczność uchylenia tej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji również w całości, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 in fine, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozpatrzenie odwołania bez konieczności wyznaczenia rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez skarżącego świadków. Osoby te bowiem złożyły wystarczające wyjaśnienia w dniu [...] lipca 2012 r., które spisane zostały w formie protokołu sporządzonego przez organ I instancji.

Powiat G., reprezentowany przez Starostę, zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowił art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpi i zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (ust. 1). Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości (ust. 1 a).

Organ właściwy do wydania powyższego zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych (ust. 2c). Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (ust. 3).

Obligatoryjne elementy wniosku o wydanie zezwolenia wskazał ustawodawca w ust. 4, w tym: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) tytuł prawny władania nieruchomością (...). W ust. 6 art. 83 ww. ustawa określa przypadki, w których nie stosuje się do drzew lub krzewów uregulowań ust. 1 i 2. Nie mają one jednak zastosowania w okolicznościach sprawy, podobnie jak normy ust. 7–9.

Ustawa o ochronie przyrody jednoznacznie kreuje obowiązek uzyskania wydanego przez właściwy organ zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Określa również zamknięty katalog przesłanek zwalniających z takiego obowiązku. Przedmiotowe zezwolenie stanowi władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający, na podstawić normy prawa materialnego, o indywidualnym uprawnieniu wnioskodawcy.

Posiadacz nieruchomości, co do zasady, ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które nalicza i ustala organ właściwy do udzielenie zezwolenia (art. 84–86 ustawy). Eksponowana przez stronę skarżącą okoliczność (nie znajdująca jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy), że przedmiotowe 3 drzewa były suche, a jednocześnie ze względu na usytuowanie, stanowiły zagrożenie dla życia i mienia, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do usunięcia tych drzew bez uzyskania zezwolenia (decyzji) właściwego organu. Ustawodawca bowiem nie zaliczył takich okoliczności do przesłanek zwalniających posiadacza nieruchomości od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Okoliczności te, gdyby zostały potwierdzone, stanowić mogły jedynie ewentualną przesłankę zwolnienia z mocy ustawy od ponoszenia opłaty za usunięcie drzew (art. 86 ust. 1 pkt 4, 9).

Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 6 pkt 4 nie wymaga uzyskania zezwolenia usunięcie drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Wprawdzie na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można ustalić wieku spornych 3 drzew gatunku topola, jednakże w okolicznościach sprawy obowiązek uzyskania zezwolenia na ich usunięcie pozostaje pomiędzy stronami bezsporny.

Skarżący Powiat G. podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzuty kwalifikowanych wadliwości decyzji i postępowania organów administracji pierwszej i drugiej instancji, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego, wobec tego w pierwszej kolejności należało dokonać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postępowania pod względem zgodności z normami procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.).

Istota sporu pomiędzy stroną skarżącą i organami administracji w okolicznościach sprawy wymaga zasadniczo odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca uzyskał, jak twierdzi, przed wydaniem z upoważnienia Burmistrza Miasta G. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew gatunku topola rosnących na działce nr [...] w G., ustne zezwolenie na usunięcie tychże drzew, w rozumieniu art. 14 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego w tym zakresie nie jest trafna i opiera się na błędnej wykładni wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego oraz materialnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zasada ogólna pisemności postępowania administracyjnego polega na tym, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (art. 14 § 1 k.p.a.). Dopuszczając wyjątkowo ustne załatwienie sprawy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie, Kodeks wymaga (art. 14 § 2 k.p.a.), aby treść i motywy takiego załatwienia były utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji. Te postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego mają zapobiec nieporozumieniom co do treści decyzji administracyjnej. Uprawnienia bądź obowiązki strony powinny wynikać z decyzji w sposób jasny, niebudzący wątpliwości ani u stron, ani u organu egzekucyjnego, gdy ewentualnie egzekwuje on obowiązki wynikające z decyzji.

Należy ponadto podnieść, że błędny jest pogląd skarżącego Powiatu, że zezwolenie na usunięcie drzew nie wymagało formy pisemnej. Stosownie do ust. 3 art. 83 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Nadto zgodnie z przepisem art. 84 ust. 3 ww. ustawy, opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (ust.4). Samo ustalenie czy usunięcie określonych drzew w okolicznościach indywidualnej sprawy podlega opłacie, czy też nie, również wymaga wyjaśnienia i ostatecznie uwzględniane jest w zezwoleniu. Nie jest to więc materia, którą organ mógłby – nawet na wniosek strony – rozstrzygnąć adnotacją w aktach sprawy, rezygnując z wydania formalnej decyzji.

Podkreślenia wymaga, iż uzyskanie w przedmiotowej sprawie wyłącznie pisemnej decyzji organu o zezwoleniu na usunięcie ściśle określonych drzew na konkretnej nieruchomości i związanych z tym innych obowiązków, leży w interesie strony także i z tego powodu, że zgodnie z normą art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia wójt (burmistrz, Prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4–6.

Niezależnie od powyższego mając na uwadze okoliczności sprawy, w opinii Sądu, nie można uznać, że doszło do wydania decyzji ustnej w sytuacji, kiedy nie została ona utrwalona w momencie jej podjęcia w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wskazana w art. 14 § 1 k.p.a. zasada pisemności pozwala osiągnąć istotną wartość, jaką jest pewność obrotu. Bez utrwalenia przebiegu i treści czynności postępowania nie byłaby możliwa kontrola instancyjna ani kontrola w trybie nadzoru (pkt 4 komentarza do art. 14 [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Nie jest możliwe zachowanie pewności obrotu, gdyby fakt wydania decyzji i jej treść miały zostać utrwalone w formie pisemnej dopiero po jakimś czasie, a więc z natury rzeczy, wskutek zawodności ludzkiej pamięci – w sytuacji, kiedy odtworzenie dokładnego momentu, w którym doszło do określonego zdarzenia i treści towarzyszącej mu wypowiedzi jest co najmniej utrudnione. Brak natychmiastowej, pisemnej informacji o fakcie decyzji uniemożliwia także określenie momentu, od którego zaczął biec termin na wniesienie odwołania, a więc w dalszej konsekwencji – wskazanie, kiedy decyzja jako ostateczna, weszła do obrotu prawnego (por. uchwała NSA w Warszawie z 13 października 1997 r. sygn. akt FPK 13/97, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 255/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto skarżący zupełnie pomija fakt, iż decyzja administracyjna dla swej skuteczności musi być wydana przez osobę piastującą funkcję organu administracji lub inną osobę upoważnioną do załatwiania spraw administracyjnych w jego imieniu w zakresie ustalonym, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, w trybie art. 268a k.p.a.

Skarżący Powiat zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzuca, że pracownik Starostwa Powiatowego – D.J. uzyskał ustne zapewnienie członka komisji dokonującej oględzin drzew w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew – T. P., potwierdzone przez pracownika Urzędu Miasta M.G. W uzasadnieniu skarżący wskazuje, że owo zapewnienie uzyskał D. J. w dniu 26 czerwca 2012 r., czyli w istocie w dniu złożenia wniosku. Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy stwierdzenia, że w tym dniu doszło do oględzin drzew, w ramach zainicjowanego wnioskiem postępowania administracyjnego. Nie znajduje również potwierdzenia w okolicznościach sprawy stwierdzenie, że T. P. – radny i Przewodniczący Komisji Gospodarki Komunalnej Rady Miasta G. jest członkiem "komisji orzekającej w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew". Z przepisów cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, iż organem właściwym do wydania zezwolenia na wycięcie drzew na nieruchomościach na terenie Miasta G., z wyjątkami określonymi w ustawie, jest wyłącznie Burmistrz. Ustawodawca nie przewidział możliwości cedowania tej kompetencji na jakikolwiek inny organ, w szczególności na komisję dokonującą wyłącznie oględzin wnioskowanych do usunięcia drzew i nieruchomości, czy też na jej członka, nie będącego nawet pracownikiem Urzędu Miasta.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Sąd stwierdził, że z pewnością D.J. pracownik Starostwa Powiatowego, który jak twierdzi posiada wieloletnią praktykę i znajomość procedury związanej z uzyskaniem zezwolenia na usunięcie drzew, jak zasadnie podnosi to organ, posiadał wiedzę i świadomość, w zakresie wymogów wydania decyzji administracyjnej zarówno w formie pisemnej, jak i ewentualnie ustnej (w rozumieniu art. 14 k.p.a.), jak również tego, że T. P. (przewodniczący wskazanej komisji) nie piastuje funkcji organu administracji ani nie jest upoważniony do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza u osoby będącej wieloletnim pracownikiem jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego (Urzędu Miasta, a następnie Starostwa Powiatowego), że postępowanie administracyjne w fazie decyzyjnej ma charakter pisemny i jeśli nawet funkcjonariusz organu, lub inna osoba uczestnicząca w toku postępowania, wyrazi jakiś pogląd w sprawie, to przybiera on oficjalne znaczenie, o ile wyrażony zostanie następnie na piśmie w jakiejkolwiek dopuszczalnej formie procesowej. Sytuacja taka nie zaistniała w sprawie.

Samo potwierdzenie pracownika organu, że członek komisji przekazał informację i "wie, że drzewa są spróchniałe i nadają się do wycięcia" nie może być w żadnym wypadku utożsamiane z wyrażeniem zgody na wycięcie drzew, a tym bardziej z udzieleniem zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Tym bardziej przypadkowe nieformalne spotkanie i rozmowa pracownika wnioskodawcy i członka organu Miasta G. uczestniczącego zwyczajowo w pracach komisji dokonującej oględzin drzew w toku analogicznych postępowań, w tym nawet wstępna akceptacja twierdzeń wnioskującego, że stan drzew umożliwia ich usunięcie, z pewnością nie może być interpretowane jako dokonanie w przewidzianej prawem formie oględzin w toku postępowania administracyjnego, tym bardziej wydanie decyzji administracyjnej. Przebieg i sposób ustalania, prowadzenia i udokumentowania każdej czynności procesowej, w tym oględzin, uregulowany jest przepisami k.p.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, że sporny wniosek o wycięcie 3 drzew gatunku topola o obwodach pni odpowiednio 160, 150 i 130 cm na działce nr [...] (teren przy K.) wpłynął do Urzędu Miasta G. w dniu 26 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 11 lipca 2012 r., w nawiązaniu do ww. wniosku, z-ca Burmistrza G. poinformował wnioskodawcę, że w dniu [...] lipca 2012 r. o godz. 11.00 zostaną przeprowadzone oględziny terenowe na nieruchomości. W piśmie znajduje się też informacja, że sprawę prowadzi inspektor M.G. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] lipca 2012 r. z oględzin nieruchomości dz. [...] przy ul. S.. Zgodnie z treścią tego dokumentu urzędowego jako przedstawiciele organu przy czynności tej obecni byli M.G. oraz R.M. – inspektorzy Urzędu Miasta G., za stronę wnioskującą pracownicy Starostwa Powiatowego w G. oraz T.P – Przewodniczący Komisji Gospodarki Komunalnej Rady Miasta G.. W toku tej czynności stwierdzono, że wnioskowane do usunięcia drzewa zostały wycięte, dokonano pomiarów kłód i pnia oraz wykonano dokumentacje fotograficzną. Obecni złożyli wyjaśnienia do protokołu, w szczególności co do okoliczności i daty wycięcia drzew, i podpisali protokół.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że wymagana przepisami prawa czynność procesowa, poprzedzająca możliwość wydania decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości zainicjowanego wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r., tj. dokonane z upoważnienia organu oględziny drzew na nieruchomości nr działki [...] przy ul. S. w G. – odbyła się w dniu [...] lipca 2012 r., zatem już po usunięciu drzew. Stwierdzić należy, iż treść tego dokumentu wraz z uzupełnieniem nie potwierdza zasadności zarzutu dotyczącego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie spornych drzew w formie ustnej w toku formalnych oględzin dokonanych w imieniu organu, a tym bardziej przed ich dokonaniem.

Strona skarżąca nie wywodzi, że uzyskana przez pracownika Starostwa Powiatowego rzekoma zgoda na usunięcie drzew udzielona (wyrażona) została przez Burmistrza G. lub pracownika kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej, upoważnionego przez niego w formie pisemnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Strona nie zakwestionowała również oświadczenia Burmistrza G., że zarówno M.G. – inspektor Urzędu Miasta G., jak i T. P. – radny Rady Miasta G., nie zostali upoważnieni do wydawania w imieniu organu decyzji w przedmiotowym zakresie. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż T.P. nie jest pracownikiem Urzędu Miasta, zatem z przyczyn podmiotowych niemożliwe byłoby skuteczne prawnie upoważnienie go do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza Miasta, co nie wyklucza jego udziału w toku poszczególnych czynności procesowych, np. oględzin drzew.

W przedmiotowej sprawie zatem Kolegium zgodnie z prawem uznało, że nie można przyjąć, iż doszło do wydania decyzji ustnej zezwalającej na usunięcie spornych drzew. Niezasadny jest w tym zakresie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu dalszego wyjaśniania okoliczności wydania "ustnej zgody na wycięcie drzew". W okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, zgłoszone w odwołaniu wnioski skarżącego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie w jej toku w charakterze świadków osób, które złożyły już wystarczające wyjaśnienia, było zbędne dla wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia sprawy i wyłącznie przedłużyłoby postępowanie. Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie, mając na uwadze przepisy art. 77 § 1 i art. 89 k.p.a., do czego odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, "niezasadnego pominięcia" wniosku skarżącego. Należy jedynie wskazać, iż właściwą formą procesową oddalenia wniosku dowodnego strony winno być postanowienie w tym przedmiocie, co słusznie skarżący podnosi. Powyższe uchybienie proceduralne pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Z akt sprawy, w tym z treści wniosku, nie wynika eksponowany przez stronę skarżącą stan zagrożenia uzasadniającego ewentualną konieczność zapobiegania nagłej szkodzie w życiu lub mieniu bez wydania stosownego zezwolenia, uwzględniając usytuowanie drzew w odległości od zabudowy obiektami budowlanymi (vide załączona do wniosku mapa określającą, usytuowanie). Nadto skoro drzewa były już suche, to stan ów nie powstał nagle, więc nie istniała podkreślana konieczność natychmiastowej ingerencji (dwa dni po złożeniu wniosku), skoro posiadacz nieruchomości nie wystąpił wcześniej z wnioskiem o zezwolenie na ich usunięcie.

Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 35 § 1 i 3 k.p.a., co jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niezrozumiały jest w szczególności podnoszony przez stronę skarżącą zarzut wydania tej decyzji po upływie 40 dni od złożenia wniosku (wpływ do organu 26 czerwca 2012 r.), skoro bezsporne w sprawie pozostaje, że wnioskodawca dokonał wycinki przedmiotowych drzew już 28–29 czerwca 2012 r. Nawet w sytuacji, gdyby faktycznie wskazywane zagrożenie istniało, to przesłanka ta z pewnością odpadła z chwilą wycięcia drzew. Okoliczność tę organ ustalił najpóźniej w dacie oględzin [...] lipca 2012 r.

Ponadto zważyć przyjdzie, że w sytuacji gdy strona skarżąca utrzymuje, iż sprawa została wcześniej załatwiona co do istoty decyzją ustną organu administracji – wydanie późniejszej pisemnej decyzji w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata i decyzja taka byłaby dotknięta kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością uchylenie jej w trybie odwoławczym lub stwierdzenia nieważności. W istocie strona, zgodnie z jej twierdzeniami, domaga się bowiem od organu potwierdzenia w formie pisemnej rzekomo wydanej wcześniej ustnie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Takiej formy działania organu administracji w okolicznościach sprawy nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Wydając decyzję administracyjną załatwiającą merytorycznie sprawę administracyjną organ zobowiązany jest uwzględnić bowiem stan faktyczny i prawny w dacie wydania decyzji. Z chwilą usunięcia (wycięcia) drzew z terenu nieruchomości, postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na ich usunięcie, o ile nie zostało wcześniej zakończone decyzją ostateczną, staje się wobec tego bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego zważyć przyjdzie, iż zasadnie strona skarżąca podnosi, że organy orzekające w sprawie zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie poczyniły dostatecznych ustaleń w zakresie jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stron niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy administracji z naruszeniem art. 7, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie poczyniły dostatecznych ustaleń nie tylko co do prawidłowego zidentyfikowania i określenia wnioskodawcy i adresata decyzji administracyjnej, lecz przede wszystkim podmiotu uprawnionego do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki nr [...], obręb [...], przy ul. S. w G..

W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyżej wskazano, zgodnie z normą wyrażoną w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że z przedmiotowym wnioskiem może wystąpić posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jej właścicielem, powinien doręczyć jego zgodę. W związku z powyższym gdy posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, za stronę postępowania należy uznać zarówno jej posiadacza, jak i właściciela. Przy czym sytuacja taka będzie miała miejsce zarówno wtedy, gdy z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew wystąpi posiadacz, jak również właściciel.

Zważyć przyjdzie, iż powyższa istotna kwestia zakresu podmiotowego postępowania w sprawie została całkowicie pominięta zarówno przez organy orzekające w sprawie, jak i przez skarżący Powiat G.. Skarżący bowiem ogranicza swój zarzut wyłącznie do kwestii wadliwości określenia adresata decyzji. To zagadnienie pozostaje jednak drugorzędnym wobec niedających się usunąć na podstawie analizy akt sprawy wątpliwości, jaki podmiot jest posiadaczem działki nr [...] przy ul. S. w G..

Skarżący Powiat G., czyli jednostka samorządu terytorialnego wyposażona z mocy ustawy w osobowość prawną podnosi, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Na tę okoliczność, mimo iż zdaje się ona pozostawać bezsporna, brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu. Strona skarżąca, podnosząc zarzut nieważności decyzji wobec skierowania ich do Starosty Powiatu – jako osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), sama pozostaje wobec tych twierdzeń niekonsekwentna. Wniosek o wycięcie spornych drzew z dnia 26 czerwca 2012 r., oznaczony pieczęcią urzędową Starostwa Powiatowego w G., podpisany został z upoważnienia Starosty przez Sekretarza Powiatu. We wniosku wskazano jako tytuł prawny do władania nieruchomością "własność". Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej (w skali 1:1000), z uwidocznioną "przybliżoną" lokalizacją wnioskowanych do usunięcia drzew na działce nr [...] oraz pismo Kierownika Placówki Terenowej K. w G. kierowane do Starosty Powiatu informujące, że "na terenie szpitala, tuż za płotem naszej posesji, znajdują się trzy suche drzewa". Autor pisma wyraził obawę, że w trakcie kolejnej wichury może dojść do łamania drzew i uszkodzenia budynku, a także istnieje realne zagrożenie życia osób w nim pracujących, wobec czego zwrócił się o wycięcie drzew. Wskazać należy, że treść powyższego pisma wskazuje, że sporne drzewa nie znajdują się na terenie, którego posiadaczem jest K., lecz na sąsiedniej nieruchomości – "na terenie szpitala". Wobec tego można jedynie przypuszczać, że posiadaczem nieruchomości oznaczonej nr działki [...] może być odrębna jednostka organizacyjna, co jednakże nie zostało w jakikolwiek sposób ustalone. W protokole oględzin z dnia [...] lipca 2012 r. opisując położenie spornych drzew oznaczono, że znajdują się na działce [...] "przy budynku K.". W uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta G. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jakiegokolwiek odniesienia do omawianego zagadnienia.

W istocie w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Burmistrza wskazał, że rozpatruje wniosek Starosty Powiatu G., do którego skierował tę decyzję (na adres starostwa powiatowego). Również organ odwoławczy określił, że odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta G., do którego skierowano decyzję. Podkreślić należy, że strona skarżąca, mimo treści wskazanego wyżej zarzutu skargi, zarówno w nagłówku odwołania, jak i skargi określa się konsekwentnie jako: "Starostwo powiatowe w G.", w imieniu którego oba pisma wniósł Starosta.

W istocie zasadniczo decyzja administracyjna rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach osoby prawnej (np. jednostki samorządu terytorialnego) winna jednoznacznie określać jako stronę postępowania tę osobę prawną, a określenie jako strony postępowania organu tej osoby prawnej zamiast osoby prawnej jest błędem powodującym nieważność tej decyzji. Gdyby zatem posiadaczem i właścicielem działki był Powiat G., który wystąpił ze stosownym wnioskiem, do niego powinna być kierowana decyzja w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew.

Podkreślić przyjdzie, że wbrew dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. Burmistrz G. w decyzji nie określił jej strony lub stron, wskazując wyłącznie, że wniosek pochodził od Starosty (co zgodne jest z jego treścią), bez analizy tej okoliczności. Burmistrz nie wskazał do kogo kieruje decyzję, ani też komu odmawia wydania zezwolenia na usuniecie drzew. Nie można uznać za oznaczenie strony decyzji wskazanie w rozdzielniku, że decyzję otrzymuje "starosta". Wobec treści przepisów ustawy o samorządzie powiatowym jest on bowiem uprawniony do kierowania bieżącymi sprawami powiatu, reprezentowania go na zewnątrz, lecz również kierownikiem starostwa powiatowego, którego prace organizuje, podobnie jak prace zarządu powiatu.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której starosta powiatu występuje w imieniu starostwa powiatowego (gdyby np. wniosek dotyczył nieruchomości będącej w posiadaniu starostwa powiatowego), ani też sytuacji kiedy starosta powiatu, na mocy art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, reprezentuje powiat jako właściciela nieruchomości. Te okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione w niniejszej sprawie, jednakże na obecnym jej etapie z pewnością brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi sytuacja odpowiadająca normie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podkreślić bowiem należy, iż istnienia kwalifikowanej wady decyzji nie można domniemywać, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanek stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej.

Na marginesie w okolicznościach sprawy Sąd wywodził, że skoro Powiat G. zarzuca, skierowanie decyzji do Starosty (wnioskodawcy) oznacza skierowanie jej do innej osoby niż Powiat, to czy w ogóle Powiat G. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew?

Wskazane wyżej okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy, a zostały pominięte przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ odwoławczy winien bowiem samodzielnie ustalić okoliczności sprawy i wyjaśnić także kwestie legitymacji konkretnych podmiotów do zainicjowania postępowania w sprawie, a także do wniesienia odwołania. Nie jest obojętne w czyim imieniu np. działa w istocie Starosta, a nade wszystko kto jest posiadaczem i właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i przepisów Kodeksu cywilnego. Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, będzie miało wpływ na jej wyniki, skoro zaskarżone decyzje nie określają jednoznacznie strony postępowania administracyjnego (podmiotu mającego interes prawny). Nadto nie zostało wyjaśnione, co słusznie zarzuca strona skarżąca (aczkolwiek z innych przyczyn), także to od kogo w istocie pochodził wniosek inicjujący postępowanie, i czy był to podmiot legitymowany w' tym zakresie wobec treści normy prawa materialnego. Wątpliwości w tym zakresie winny być bezwzględnie usunięte w toku postępowania administracyjnego, wobec dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na marginesie Sąd wskazał, że nie można wykluczyć, iż zaniedbanie wyjaśnienia tych kwestii przez organ gminy w toku postępowania administracyjnego, brak niezwłocznego wezwania do uzupełniania braków formalnych wniosku, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego materiału dowodowego, może mieć także pośrednio wpływ, niezależnie od wyników niniejszego postępowania, na inne postępowania dotyczące kwestii odpowiedzialności administracyjnej związanej z usunięciem drzew bez uzyskania stosownego zezwolenia.

Niezasadnie natomiast strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji pomimo, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brał udział podlegający wyłączeniu pracownik organu – R.M. pełniący funkcję radnego rady Powiatu G., będącego stroną postępowania, jako właściciel nieruchomości, na której rosły drzewa. Wskazać bowiem należy iż z analizy akt sprawy na obecnym etapie postępowania nie wynika, iżby ww. był stroną postępowania w sprawie albo pozostawał z jedna ze stron tego postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu, wynik sprawy w przedmiocie udzielenia zgody na usunięcie drzew z terenu nieruchomości, także w przypadku gdy jej właścicielem jest ów powiat, pozostaje obojętny dla praw i obowiązków radnego rady powiatu. Rada powiatu nie jest bowiem podmiotem legitymowanym do reprezentowania powiatu w takim postępowaniu toczącym się przed właściwym odrębnym organem administracji. Wobec tego brak jest racjonalnych i prawnych przesłanek aby stwierdzić, że radny rady powiatu (organu stanowiącego), będący pracownikiem organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, miał podlegać wyłączeniu od udziału w przedmiotowym postępowaniu, w rozumieniu ww. przepisu.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania, mając na uwadze konieczność uzupełniania braków formalnych wniosku z dnia 26 czerwca 2012 r., który winien określać imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości oraz tytuł prawny do władania nieruchomością (art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody) – potwierdzone stosownymi dokumentami. Organ w szczególności winien ustalić jaki podmiot jest posiadaczem, a jaki właścicielem działki nr [...] przy ul. S. w G., i czy Starosta G. oraz Sekretarz Powiatu byli legitymowani do ich reprezentowania w postępowaniu administracyjnym. W obecnym brzmieniu bowiem wniosek sugeruje, że pochodzi od Starostwa Powiatowego, które jest właścicielem nieruchomości, co nie zostało udokumentowane, a nadto nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nadto załączone do wniosku pismo K., jak wynika z jego treści nie pochodzi także od posiadacza nieruchomości.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy w czasie wydania decyzji organu odwoławczego nie istniał fizycznie przedmiot rozstrzygnięcia, tj. drzewa, o wycięcie których wnioskowano zostały wycięte, a uchylone rozstrzygnięcie polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Podstawą prawną uchylenia decyzji jest zatem ustalenie naruszenia przepisów postępowania, inne niż wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy prawne regulujące aspekt podmiotowy postępowania administracyjnego są przepisami, których naruszenie ma zawsze wpływ na wynik sprawy. Przesądza o tym konstrukcja prawna przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczona w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 4 podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie ma uzasadnionych racji do różnicowania konsekwencji prawnej naruszenia przepisów prawa w zakresie ustalenia strony postępowania w zależności od treści podjętego rozstrzygnięcia, a zatem w zależności czy jest to rozstrzygnięcie merytoryczne czy rozstrzygnięcie niemerytoryczne. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania ma następstwa prawne, a zatem nie pozostaje obojętnym dla obrotu prawnego. Podjecie postępowania na żądanie podmiotu, który nie jest stroną, a następnie skierowanie decyzji do tego podmiotu jest naruszeniem prawa. Brak ustaleń, czy podmiot żądający czynności organu administracji publicznej jest stroną stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.