Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1011/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 i art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art, 133 par. 1 i art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 240 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 6 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1557/21 w sprawie ze skargi A.M. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., IV SAB/Wa 1557/21, w wyniku rozpoznania skargi małoletniego A.M., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O.P., na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania karty pobytu, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania karty pobytu (pkt I), stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w podjęciu czynności w sprawie wydania karty pobytu (pkt II), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV), zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że A.M., reprezentowany przez O.P. (matkę), pismem z 21 września 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania karty pobytu. W jej uzasadnieniu wskazał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) decyzją z 9 czerwca 2021 r. znak DL.WIPO.410.66.2021/MCh/II uchylił decyzję organu I instancji i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 23 marca 2024 r. Pomimo tego, Wojewoda Mazowiecki nie podjął żadnych dalszych działań w celu wydania karty pobytu. Skarżący zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie: 1) art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do organów władzy państwowej, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak wydania dokumentu w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania dokumentu tożsamości w postaci karty pobytu, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., katalog jest zamknięty i nie wymienia wprost czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem organu, wykluczyć należy także możliwość zakwalifikowania takiej czynności jako którejkolwiek formy działania administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu. Przepisy u.c. nie określają, w jakim terminie ma nastąpić wydanie pierwszej karty pobytu, nie przewidują one ponadto prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie. Organ wskazał, że brak możliwości spersonalizowania i wysłania zlecenia wydruku karty pobytu do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika z przesłania przez SUdSC akt administracyjnych cudzoziemca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną skargą na bezczynność w przedmiocie rozpatrywania przez organ odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda nie miał zatem obiektywnych możliwości wydania skarżącemu karty pobytu z przyczyn przez siebie niezawinionych. Organ za bezzasadny uznał wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, jak również wymierzenie grzywny, wniósł równocześnie w przypadku uznania przez Sąd, że skarga zasługuje na uwzględnienie, o niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi złożonej przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że wydanie karty pobytu stanowi czynność materialno-techniczną, której organ dokonuje po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W szczególności kognicji sądu administracyjnego podlega kontrola efektywności działania administracji publicznej w zakresie wydawania aktów lub dokonywania czynności wynikających z decyzji je konkretyzujących, w tym przypadku decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt cudzoziemca w Polsce. Sąd I instancji zauważył, że przepisy u.c. nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wydania karty pobytu. Z art. 240 pkt 1 u.c. wynika jedynie, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w analizowanym zakresie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie jest zwolniony od obowiązku zachowania ogólnych zasad dobrej administracji. Oceniając postępowanie Wojewody Mazowieckiego w świetle powyższych kryteriów, Sąd I instancji stwierdził, że zobowiązany był uwzględnić skargę. W świetle przepisów u.c. karta pobytu jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu przez organ zezwolenia na określony rodzaj pobytu cudzoziemca. Przygotowanie mające na celu jej wyrobienie nie wiąże się z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ale ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości złożenia wniosku i uiszczenia opłaty, a następnie dokonania personalizacji dokumentu, przy czym niewątpliwie oddzielić należy samo zlecenie wyprodukowania karty dokonywane przez organ oraz następnie jej "fizyczne wyprodukowanie". Sąd uwzględnił fakt, że karta pobytu została wydana przez Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA 19 października 2021 r. i odebrana przez cudzoziemca 5 listopada 2021 r., a także to, że mimo otrzymania 25 czerwca 2021 r. decyzji SUdSC z 9 czerwca 2021 r. zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy oraz posiadania od tej daty informacji, gdzie znajdują się akta administracyjne potrzebne do wydania karty pobytu, Wojewoda Mazowiecki nie podjął do dnia wpłynięcia do organu skargi, tj. 22 września 2021 r., a więc przez blisko trzy miesiące, żadnych czynności celem wydania karty pobytu. Nastąpiło to pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z 23 września 2021 r. zwrócił akta SUdSC po zakończeniu postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt IV SAB/Wa 1048/21. Uznając, że w sprawie zaistniała bezczynność, Sąd I instancji stwierdzonemu naruszeniu prawa nie przypisał charakteru rażącego. Wzgląd na to, w ocenie Sądu, powodował, że nie było równocześnie podstaw do przyznania od organu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie znalazł podstaw, jak podniósł, do zastosowania przewidzianej w art. 206 p.p.s.a. instytucji miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania, w szczególności do odstąpienia od ich zasądzenia zgodnie z wnioskiem organu. W ocenie Sądu I instancji, przyczyną obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika procesowego nie może być fakt, że składane skargi są tożsamej treści (różnią się jedynie danymi osobowymi skarżących) oraz, że sam pełnomocnik przyczynia się do długości trwających postępowań, m.in. składając skargi do sądu w sprawach, w których zostały już wydane decyzje czy karty pobytu.

Wojewoda Mazowiecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt. II i V. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 240 pkt 1 u.c. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ustawa nie zakreśla terminu, w jakim organ jest zobowiązany działać; 2) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy ww. czynność stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 i nast. k.p.a.; 3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie i wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w którym z jednej strony Sąd I instancji wskazuje, ze Wojewoda Mazowiecki pozostawał bezczyny, a z drugiej, że nie dysponował aktami, ponieważ Sąd ich nie wypożyczył do dnia orzekania, co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasady impossibilium nulla obligatio est, która stanowi fundament zasady praworządności; 4) art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem pisma Wojewody Mazowieckiego, w którym organ zwracał się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych w sprawie i które pozostało bez odpowiedzi, i stwierdzenie przez Sąd, że organ nie podejmował żadnych czynności, które miałyby doprowadzić do wydania ww. dokumentu, mimo faktu, iż posiadał widzę, gdzie akta niezbędne do wydania karty pobytu znajdują się - tym samym, że był bezczynny; 5) art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wniósł na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. II oraz V i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku bezczynności organu wraz z niezasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, albo uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W pierwszym rzędzie nieuzasadniony charakter ma najdalej idący zarzut, który Wojewoda Mazowiecki powiązał ze stanowiskiem, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jako niedopuszczalna powinna była zostać odrzucona przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej tego rodzaju wadliwości nie powiązał jednakże w sposób prawidłowy z art. 58 § 1 p.p.s.a., nie odniósł jej również do zastosowanego w postępowaniu sądowym przepisu kształtującego kompetencję Sądu I instancji do rozpatrzenia wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jeżeli skarżący złożył w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu, to kwestionowanie jej dopuszczalności związanej z przyznaną sądom administracyjnym kognicją nie może sprowadzać się do powołania przez autora skargi kasacyjnej jako naruszonej regulacji art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Niezależnie od błędu odnoszącego się do sposobu konstrukcji w niniejszej sprawie zarzutu kasacyjnego, należy wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż bezczynność organu polegająca na niewydaniu małoletniemu cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stąd w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wymieniony w art. 189 p.p.s.a.

Wymaga przypomnienia, że wydanie karty pobytu jest czynnością urzędową uregulowaną w przepisach u.c. Karta pobytu jest dokumentem wydawanym przez właściwego wojewodę cudzoziemcowi, któremu udzielono: 1) zezwolenia na pobyt czasowy; 2) zezwolenia na pobyt stały; 3) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 240 u.c.). W art. 247 u.c. przewidziano, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania karty pobytu, gdy przy składaniu wniosku o jej wydanie albo w terminie, o którym mowa w art. 246 ust. 2 u.c., nie złożył on odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu. Powyższe oznacza, że okolicznościom prawnym i faktycznym, w oparciu o które dokonywane jest określenie sytuacji prawnej cudzoziemca w postaci udzielenia mu żądanego uprawnienia polegającego na wydaniu karty pobytu, ustawodawca zdecydował się nadać formę czynności proceduralnoprawnych, a nie postaci czynności faktycznych nienakierowanych na wywołanie jakiegokolwiek skutku prawnego. Jakkolwiek charakteru wnioskowego nie przybiera procedura wydania pierwszej karty pobytu, którą wojewoda z urzędu zobowiązany jest wydać cudzoziemcowi, który jest adresatem jednej z decyzji wymienionych w art. 240 u.c. (art. 229 ust. 2 u.c.), tym niemniej istota działania podejmowanego przez organ pozostaje podobna. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wydanie karty pobytu w analizowanym przypadku stanowi konsekwencję zakończenia postępowania administracyjnego decyzją administracyjną, pozostając elementem prawnym zwieńczenia procedury legalizującej pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie pierwszej karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję w odniesieniu do powyższego problemu wypowiedzieć się i wyrażone w tym zakresie stanowisko nakazujące pogląd prawny Sądu I instancji traktować jako niewadliwy należy uznać za ugruntowane (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 933/22 i II OSK 932/22; wyroki NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 809/22, II OSK 805/22, II OSK 776/22, II OSK 775/22, II OSK 745/22, II OSK 744/22, II OSK 736/22, II OSK 735/22, II OSK 714/22, II OSK 713/22, II OSK 712/22, II OSK 704/22, II OSK 703/22, II OSK 701/22, II OSK 678/22, II OSK 677/22, II OSK 646/22, II OSK 645/22 i II OSK 628/22; wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22, II OSK 532/22, II OSK 517/22 i II OSK 506/22, wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22, II OSK 420/22 i II OSK 419/22). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że działanie organu jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów u.c. Wprawdzie wyraża się ono podjęciem czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot, tym niemniej wywołuje bezpośrednio skutki w sferze zewnętrznej administracji. Otrzymanie (odbiór) karty pobytu, w przypadku spełnienia przez cudzoziemca warunków ustawowych, jest jego uprawnieniem, którego przyznanie w aspekcie wiążącym się z terminowością załatwienia sprawy wydania dokumentu może podlegać kontroli sądowej. Nie może ulegać wątpliwości, że przepisy u.c. z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia przysługujące cudzoziemcowi z mocy prawa. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.). Jej doniosłość jako dokumentu potwierdzającego sytuację prawną cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potwierdza wskazanie, że odmowa jej wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.c.). Potwierdza ją także uregulowanie w ustawie procedury zwrotu karty pobytu (art. 249 u.c.) oraz instytucji jej unieważnienia (art. 250-251 u.c.). Negując dopuszczalność drogi sądowej, Wojewoda Mazowiecki pominął charakter uprawnień, które skarżący nabył w związku z wydaniem przez SUdSC decyzji z 9 czerwca 2021 r., co koresponduje z niewskazaniem, w jaki sposób w sytuacji wnioskowanego wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie wydania karty pobytu skarżący mógłby dochodzić przysługującej mu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym, jeżeli uważa, że w omawianym zakresie działania organu administracji cechują się niczym nieusprawiedliwioną niesprawnością. Uruchomienie przez skarżącego drogi postępowania skargowego określonego w rozdziale 2 działu VIII k.p.a., wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego kasacyjnie organu, nie może być uznane za mechanizm umożliwiający zapewnienie prawidłowości konkretyzacji praw przysługujących cudzoziemcowi jako stronie zakończonego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 240 pkt 1 u.c. powiązany z twierdzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego, że w kontrolowanej sprawie nie mógł wystąpić stan bezczynności, ponieważ przepisy u.c. nie zakreślają terminu, w jakim "organ jest zobowiązany działać", pozostaje w całości nieuzasadniony. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że przepisy u.c. nie wskazują, w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda powinien podjąć w ramach działań z urzędu czynności umożliwiające sporządzenie karty pobytu, którą cudzoziemiec mógłby odebrać na warunkach określonych w art. 248 ust. 1-3 u.c. Sytuacja, w której przepis nakazujący organowi administracji publicznej podjęcie określonego działania w sferze zewnętrznej administracji nie określa, w jakich ramach czasowych kompetencja ta powinna być zrealizowana, nie oznacza jednakże, iż organ może dokonać tego w dowolnym terminie. Skorzystać z normy kompetencyjnej organ powinien w takim przypadku bowiem niezwłocznie po zaistnieniu warunków umożliwiających mu podjęcie działania objętego stosowaną regulacją prawną (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22). Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zapominać, że działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Czynności wojewody konieczne do sporządzenia karty pobytu powinny niewątpliwie odpowiadać procesowym wymaganiom wynikającym z ww. przepisu, uwzględniając, że jako powiązane w bezpośredni sposób z wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym decyzją powinny odpowiadać reżimowi czasowemu określonemu przez regulację proceduralną, która normuje tryb jej wydania. Czynności składające się na wydanie karty pobytu nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ich techniczny (wykonawczy) charakter uzasadnia uznanie, że wojewoda uzyskując informację o zaistnieniu podstawy faktycznej do wydania karty pobytu, nie powinien zwlekać z zainicjowaniem działań mających na celu sporządzenie dokumentu ponad termin 7-dniowy. Został on ustalony przez ustawodawcę jako wystarczający do podjęcia przez organ wymaganego działania w postępowaniu uproszczonym w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie organ wskazanemu wymaganiu uchybił, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż Wojewoda Mazowiecki powiadomiony 25 czerwca 2021 r. (data wpływu pisma SUdSC z 19 czerwca 2021 r. znak DL.WIPO.410.66.2021/MCh) o wydaniu przez SUdSC decyzji reformatoryjnej z 9 czerwca 2021 r. prowadzącej do udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, z którym pozostawało w łączności uprawnienie małoletniego cudzoziemca do otrzymania na tej podstawie karty pobytu, nie podjął niezwłocznie wymaganych działań w celu jej sporządzenia i wydania. Wystąpienie w następstwie wniesienia przez skarżącego skargi (pismo z 21 września 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych w celu realizacji ww. decyzji poprzez spersonalizowanie karty pobytu cudzoziemca dopiero 29 września 2021 r. potwierdza opieszałość Wojewody Mazowieckiego i brak koniecznej sprawności w jego działaniu. Posiadając wiedzę gdzie znajdują się akta administracyjne, organ powinien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ich wypożyczenie, jak wskazują poczynione wyżej wyjaśnienia, niezwłocznie po wpłynięciu do organu pisma SUdSC z 19 czerwca 2021 r. Powyższe pozwalałoby zrealizować Wojewodzie Mazowieckiemu w terminie uniemożliwiającym postawienie mu zarzutu bezczynności tych działań, które odpowiadają nałożonemu na organ obowiązkowi określonemu w art. 229 ust. 2 w zw. z art. 245 ust. 1 w zw. z art. 245 ust. 8 u.c. Niezrozumiały charakter mają zastrzeżenia skargi kasacyjnej wskazujące na pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności związanej ze zwróceniem się przez organ do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych, gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienie stawianego zarzutu sprowadza się wyłącznie do zauważenia, że organ 29 września 2021 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych, uzyskał jednakże informację, że akta zostały przekazane (zwrócone) SUdSC.

Podjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego powyżej wskazanego zachowania bez zbędnej zwłoki tym bardziej było wymagane, jeżeli się zważy, że potrzeba dysponowania aktami przez organ I instancji przez względnie krótki czas miała na celu podjęcie czynności o technicznym charakterze, której dojście do skutku, mając na uwadze uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, nie powinno podlegać znacznemu odroczeniu w czasie. Powyższe potwierdza zamieszczone w skardze kasacyjnej wyjaśnienie, zgodnie z którym po zwrocie 11 października 2021 r. przez organ odwoławczy akt administracyjnych organowi I instancji spersonalizowanie karty pobytu i wysłanie zlecenia jej wydrukowania nastąpiło w ciągu 8 dni (19 października 2021 r.). Wbrew formułowanym w skardze kasacyjnej zastrzeżeniom, sytuacja ta jednoznacznie potwierdza, że wyznaczone w zaskarżonym wyroku wymaganie, którym Sąd I instancji posłużył się, oceniając zachowanie organu, zostało oparte na postawieniu zarzutu odstąpienia przez Wojewodę Mazowieckiego od działania obiektywnie możliwego. Nie może być przez to mowy o występującej w uzasadnieniu wyroku wewnętrznej sprzeczności, czy też naruszeniu w sprawie wskazanej przez organ zasady impossibilium nulla obligatio est. Okoliczność ta skutkowała umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania karty pobytu. Wskazanie przez skarżący kasacyjnie organ w nawiązaniu do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu stanowi argumentację formułującą zarzut odnoszący się do rozstrzygnięcia zamieszczonego w tej części wyroku (pkt I), która nie została zaskarżona wniesioną skargą kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są obarczone błędem te uwagi organu, w których wskazuje się, że pełnomocnik nie może reprezentować strony w postępowaniu odnośnie do tych czynności podejmowanych w jego toku, które wymagają bezpośredniego udziału strony (art. 32 k.p.a.). Jakkolwiek wobec wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy osobisty udział cudzoziemca jest konieczny w celu spersonalizowania karty pobytu, o tyle takiego charakteru nie sposób przypisać czynnościom pozostającym w związku z zaniechaniem wydania przez organ karty pobytu, które poprzez umocowanie pełnomocnika do reprezentowania cudzoziemca służyć mają zmianie tego stanu rzeczy. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób umocowania pełnomocnika skarżącego do reprezentowania go tak w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji, jak i w postępowaniu sądowym. Czynność wydania karty pobytu stanowi kontynuację działania organu związanego z załatwieniem sprawy, w której została wydana decyzja SUdSC.

Nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. łączony przez skarżący kasacyjnie organ z wadliwym niezastosowaniem przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja prawna wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwia sądowi w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, zależy więc od swobodnej oceny sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów uznał za uzasadnione oparcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na zasadach wynikających z art. 200 p.p.s.a. Nie można skutecznie czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał on z fakultatywnego uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22; wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 420/22; wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1530/21; postanowienie NSA z 6 września 2017 r., I OZ 1306/17; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 36/16).

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.