Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 126/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 1,  art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2a, art. 4 pkt 30, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2021r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb W., gmina K..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] B. K., zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce o nr ewid. [...], obręb W., gmina K.. Wynikało to z ustalenia że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, na gruntach działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina K., znajdują się grunty rolne opisane jako grunty orne klas lIIa i IVa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Starosta P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dx.U. z 2017r., poz. 1161 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb W., gmina K..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ argumentował, że terenem, którego dotyczy wniosek o warunki zabudowy jest obszar działki, na której zaplanowana została możliwość realizacji inwestycji o charakterze nierolniczym. Wskazuje na to szereg wyroków sądów administracyjnych. Z uwagi na to bez znaczenia jest zdaniem Starosty fakt, że w projekcie decyzji wskazano, że planowana inwestycja będzie realizowana na gruntach rolnych klasy IVa, albowiem działka o nr ewid. [...], obręb W. obejmuje obszar będący także użytkiem rolnym klasy lIIa. Zdaniem organu I instancji ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie zagospodarowana. Organ podkreślił, że tym etapie nie rozstrzyga się która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne), tym samym "teren" nie może być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jej części.

Dalej Starosta P. wskazywał, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych, a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji lub orzeczenia sądu powszechnego. Zdaniem organu I instancji użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Dodatkowo Starosta wskazał, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Zdaniem organu nie ma żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa. Wobec tego, niezależnie od określenia granic terenu inwestycji w załączniku graficznym projektu decyzji (w analizowanym przypadku oznaczony linią opisaną jako "linie rozgraniczające teren inwestycji"), teren rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że w analizowanym przypadku jako teren inwestycji należy uznać całą powierzchnię działki o nr ewid. [...] obręb W. (a więc obszar gruntów ornych klas IIIa i IVa).

Organ wskazał, że wziął pod uwagę odmienne stanowisko części sądów administracyjnych. Starosta P. nie wyklucza odmiennej wykładni, ale tylko w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego.

Organ wskazał, że rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy. Organ podał, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt. 6 ustawy). Przeznaczenia takiego należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, do którego konieczne jest spełnienie warunku braku przeznaczenia gruntu na cele rolnicze i leśne. Alternatywą wobec niego jest zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Warunek ten jest spełniony gdy na danej nieruchomości zachodzi jeden z przypadków:

- występują grunty o klasie niższej niż klasa III;

- grunty tej nieruchomości objęte były decyzją ministra ds. rozwoju wsi, na zmianę przeznaczenia z rolniczego na nierolniczy, uzyskaną przy uchwalaniu planów ogólnych, które utraciły moc w związku z art. 88 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- grunty w granicach nieruchomości spełniają łącznie warunki zawarte w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Starosta wskazał, że grunty rolne klasy IIIa znajdujące się w granicach działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina K., nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ I instancji opisał przeprowadzoną analizę w kontekście art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po dokonaniu analizy stwierdzono, że grunty klasy lIla występujące na działce o nr ewid. [...], obręb W., gmina K., spełniają warunki, o których mowa w tym przepisie jedynie w pkt 4 tego artykułu, tj. powierzchnia gruntów rolnych klasy III wynosi [...] ha (nie przekracza wartości 0,5 ha). Dalej organ scharakteryzował dlaczego grunty klasy IIIa objęte decyzją nie zawierają się w obszarze zwartej zabudowy, podał, że nie są one położone w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz drogi publicznej. Tym samym nie zachodzi w niniejszej sprawie przypadek braku wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju i wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III.

Podsumowując organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy stwierdził, że uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na gruntach ornych klasy IVa i w przypadku gdy w granicach działki znajdują się również grunty rolne klasy IIIa naruszyłoby obowiązujące przepisy prawa w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd postanowiono orzec jak w sentencji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. P. i wniósł o jego uchylenie. Wskazał na wydane przez Starostę P. pozytywne uzgodnienia pozwalające na wydanie decyzji określających warunki zabudowy oraz określające teren zainwestowania w innej sprawie. Zdaniem Żalącego się rozbieżność w kierunku wydawanych decyzji jest przejawem niechęci urzędniczej. Zaznaczył, że w projekcie decyzji (załączniku graficznym), jak i na załączniku tj. mapa zasadnicza 1:1000 złożonej do warunków zabudowy wskazano dokładną lokalizację inwestycji (jej jednoznaczną wyodrębnioną część) która obejmuje tylko obszar będący użytkiem rolnym klasy IVa. Wskazał, że również decyzja o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki o nr [...] wydana została odnośnie części działki o gruncie rolnym klasy IVa. Końcowo M. P. wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego część działki może stanowić przedmiot decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dania 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1161) utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb W., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na stan faktyczny sprawy, przywołał treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także że do ich uzyskania konieczne jest uzyskanie uprzednio zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazał, że grunty rolne stanowiące użytki klas I-III można przeznaczyć na cele nierolnicze wyłącznie w planie miejscowym po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów). Nie dotyczy to przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, jeżeli spełniają one łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy. SKO przypomniało, że Starosta P. uznał w zaskarżonym postanowieniu z [...].07.2021 r., że nie zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 2a pkt 1,2, 3 ustawy o ochronie gruntów, a niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych warunków uniemożliwia uzgodnienie inwestycji w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Odnosząc się do twierdzeń Żalącego się, jakoby inwestycja miała zostać przeprowadzona jedynie na terenie, który jest użytkiem rolnym klasy IVa SKO wskazało, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji, co wynika z orzecznictwa NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem, zdaniem organu II instancji, do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Dalej organ odwoławczy wskazał, że jest świadomy poglądów przeciwnych przedstawianych w orzecznictwie, jednakże Kolegium tego poglądu nie podziela. Mimo braku definicji pojęcia "terenu", zdaniem SKO stać należy na stanowisku, że teren inwestycji to obszar jednej lub kliku działek. Nie ma bowiem zdaniem organu II instancji żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...].01.2020 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...].11.2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] (na które powoływali się wnoszący zażalenie) nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższe postanowienie SKO w P. złożył M. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art. 6 i 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. wyniku oczywiście błędnego i bezzasadnego stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawsze może być wydana wyłącznie co do całości działki, gdy tymczasem ustalenie to jest dowolne i nieprawidłowe, skoro pomija treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym zwłaszcza decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2020r.), a nadto jest to sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądowym;

b) art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braku kompletnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i braku odniesienia się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym w szczególności decyzji z dnia [...] listopada 2020r.);

c) art. 8 k.p.a. i wprowadzoną w niniejszej normie zasadę zaufania do organów administracji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści i motywach zasadniczo odmiennych od decyzji z dnia [...] listopada 2020r., przy czym organ nie wyjaśnił nawet przyczyn swojego odmiennego stanowiska (ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż motywy decyzji z dnia [...] listopada 2020r. nie podlegają jego ocenie).

Dodatkowo Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek stwierdzenia, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie dla całej działki, w sytuacji gdy decyzja taka może, w określonych okolicznościach, dotyczyć także części działki.

W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w pierwszej kolejności należy podkreślić, że - wbrew stanowisku organu - możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, a powyższe wynika z utrwalonego już orzecznictwa, które szeroko przytoczył. Stwierdził m.in. w ślad za jednym z sądów administracyjnych, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zdaniem Skarżącego ponadto zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na istnienie bogatego orzecznictwa reprezentującego pogląd odmienny od poglądów organów na kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej Skarżący wskazał, że postępowanie przed organami administracji jest dotknięte poważnymi brakami. Organy te nie zweryfikowały bowiem, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki.

Końcowo Skarżący wskazał, że działka "dzieli się" na 2, jednoznacznie wyodrębnione części: pierwsza stanowiąca użytek IIIa i druga - stanowiąca użytek IVa. Podział na powyższe 2 klasy użytków jest precyzyjny, przebiega w linii prostej - wyraźnie dzieli działkę nr ewid. [...] na dwie części. Nie ma zatem zdaniem Skarżącego żadnych przeszkód by teren inwestycji (części działki stanowiącą użytek IVa) przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia skargi, a w drugiej kolejności o ewentualne jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. W zakresie tej argumentacji Kolegium powieliło ustalenia poczynione w uzasadnieniu swojej decyzji.

Odnosząc się do cytowanego przez Skarżącego orzecznictwa Kolegium zauważyło, że nie kwestionuje, iż decyzja o warunkach zabudowy - co do zasady - może być wydana dla całej działki, jednak Skarżący jedynie zarzuca, że organy I i II instancji nie zweryfikowały, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji dla części działki. Kolegium podkreśliło, że Skarżący poza ogólnikowymi twierdzeniami o braku przeprowadzenia przez organy obu instancji ustaleń co do wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających ocenę jedynie części działki, nie wskazał, aby takie nadzwyczajne uwarunkowania w jego sprawie wystąpiły - nie wskazał, że część działki objęta jest planem miejscowym, albo że część działki objęta jest decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw.

W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Pismo w sprawie zatytułowane "Wniosek dowodowy" wniosła w sprawie uczestniczka postępowania A. J.. Również podzieliła pogląd Skarżącego, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, tym bardziej jeśli we wniosku o ich wydanie, w jego załączniku graficznym, wyraźnie określono granice terenu inwestycji na części działki. Następnie zacytowała Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. poz. 2462), a także Departament Planowania Przestrzennego Ministerstwo Rozwoju i Technologii nawiązujące do tego tematu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej także jako "k.p.a.") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd bada jednak, czy skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona skutecznie. Organ administracji zarzucił, bowiem że w ustawowym terminie zakreślonym do wniesienia skargi, tj. [...] stycznia 2022r. zostało wniesione jedynie pismo pochodzące od pełnomocnika skarżącego, do którego nie załączono treści skargi. Skarga została wniesiono dopiero [...] stycznia 2022r., zatem po terminie, co zdaniem Organu winno skutkować odrzuceniem skargi. Sąd nie podziela tego stanowiska. Pismo z [...] stycznia 2022r. nazwane skargą określa zaskarżony akt administracji, organ który go wydał, zakres zaskarżenia powyższego aktu w całości, wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz podpis pełnomocnika, przy czym wskazuje, że pełna treść skargi dołączona jest w załączeniu, czego przy tym piśmie omyłkowo nie dokonano. Pełna treść skargi została dołączona właśnie [...] stycznia 2022r., po dostrzeżeniu braku jej załączenia do pisma z [...] stycznia 2022r. Przyjąć zatem należy, że pismo z [...] stycznia 2022r. stanowi skargę na postanowienie SKO w P. z [...] listopada 2021r., wniesioną w terminie, a ewentualne braki skargi uzupełnia strona na wezwania Sądu. Doręczenie pełnej treści skargi pismem z [...] stycznia 2022r. uznać należy za uzupełnienie skargi, które dopuszczalne jest także po upływie terminu do jej wniesienia. W okolicznościach sprawy brak zatem podstaw do odrzucenia skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i les?nych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, dalej: u.o.g.r.l.).

Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, którym w sprawie niniejszej, stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy, jest organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – w niniejszej sprawie to Starosta P. (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i les?nych, przeznaczenia gruntów rolnych i les?nych na cele nierolnicze i nieles?ne, wymagaja?cego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje sie? w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporza?dzonym w trybie okres?lonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieles?ne gruntów rolnych stanowia?cych uz?ytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra włas?ciwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzez?eniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Jak przy tym wynika z art. 7 ust. 2a ww ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra włas?ciwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieles?ne gruntów rolnych stanowia?cych uz?ytki rolne klas I-III, jez?eli grunty te spełniaja? ła?cznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni kaz?dej zwartej cze?s?ci gruntu zawiera sie? w obszarze zwartej zabudowy; 2) połoz?one sa? w odległos?ci nie wie?kszej niz? 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomos?ciami; 3) połoz?one sa? w odległos?ci nie większej niż? 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią? jedna? całość?, czy stanowią? kilka odrębnych części.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, na gruntach działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina K., znajdują się grunty rolne opisane jako grunty orne klasy IIIa o powierzchni [...] ha i klasy IVa o powierzchni [...] ha, łącznie [...] ha (k. 15 akt adm. I inst.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednym z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Grunty rolne klasy IIIa znajdujące się w granicach działki o nr ewid. [...], obręb W., gmina K., jak ustalono i co nie było kwestionowane, nie uzyskały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego prawidłowo organy przeprowadziły analizę pod kątem spełnienia przesłanek ze wskazanego już powyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., która dała wynik negatywny.

Grunty klasy IIIa objęte decyzją nie spełniają warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu musi zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

Poprzez obszar zwartej zabudowy, zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W niniejszej sprawie słusznie organy obu instancji ustaliły, że zwarta część gruntów rolnych klasy lIIa występujących na działce nr [...], obręb W., gmina K., nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co nie było również kwestionowane.

Dodatkowo grunty klasy lIIa objęte decyzją nie spełniają również warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. stanowiącym, że grunty klas I-III muszą być położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wskazywały organy obu instancji i co również nie było przedmiotem zażalenia ani skargi, w analizowanym przypadku grunty klasy IIIa, występujące w granicach działki nr [...], których przeznaczenie uległoby zmianie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji znajdują się w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (dz. nr [...], obręb W.).

Grunty klasy IIIa objęte decyzją nie spełniają również warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., zgodnie z którym grunty te muszą być położone w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W analizowanym przypadku grunty klasy lIla, występujące w granicach przedmiotowej działki, znajdują się w odległości większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej, a ustalenie to nie także było kwestionowane.

Z uwagi na to, że grunty IIIa występujące na działce o nr [...] wynoszą [...] ha, to spełniony został natomiast warunek z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. Jednakże nie było to wystarczające, albowiem przepis art. 7 ust. 2a wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w nim wskazanych.

Tym samym stwierdzić należy, że w wyniku prawidłowo dokonanej przez organy analizy stanu faktycznego i prawnego w powyższym zakresie nie było możliwe zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody ministra przyjmując, że teren inwestycji obejmował będzie działkę zawierającą grunty klasy IIIa i IVa. Jednakże przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie realizacja tej inwestycji na działce nr [...], która w swych granicach stanowi także grunty orne klasy IVa niewymagające zgody na nierolnicze przeznaczenie. Skarżący wskazywał, że planowana przez niego inwestycja przeprowadzona zostanie jedynie na części działki nr [...], tj. na terenach gruntów rolnych stanowiących użytki klasy IVa, niewymagających zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne. Organy natomiast stały na stanowisku, że w przypadku działki będącej własnością Skarżącego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się tylko do jej części niewymagającej uzyskania wspomnianej zgody i tym samym nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, bo naruszyłoby to obowiązujące przepisy prawa w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że stoi na stanowisku, iż w świetle całokształtu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych o leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od zasady (wyr NSA z 6 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1442/11, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast grunty rolne stanowiące użytki klas I–III można przeznaczyć na cele nierolnicze wyłącznie w planie miejscowym po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.). Nie dotyczy to przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I–III, jeżeli spełniają one łącznie wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., co nie zostało w niniejszej sprawie wykazane.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że planowana inwestycja nie jest możliwa na przedmiotowej działce z uwagi na to, że jej część stanowią grunty klasy IIIa i nie spełniają łącznie przesłanej określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. o planowana inwestycja dotyczy całej działki, a nie wyłącznie jej części. Stwierdziły, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 słowo "teren" oznacza bowiem zawsze całą działkę w rozumieniu działki ewidencyjnej.

Sąd nie odmawia argumentacji organów pewnej racji. W judykaturze dotyczącej warunków zabudowy wskazuje się, że ich ustalenie odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (zob. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., II OSK 1626/14,, CBOSA). Sądowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych, chociaż nie sposób uznać je za ugruntowane, zgodnie z którym obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08, CBOSA). Zgodnie tym nurtem pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane jako działka ewidencyjna gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia.

Wychodzi się bowiem z założenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), a nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne.

Sąd zwraca jednak uwagę na najistotniejszą kwestię w tym zakresie, formułowaną także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyr. NSA z 24 maja 20118r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1693/19; z 14 października 2021r., sygn. akt II OSK 1549/21; CBOSA). Przywołane wyżej stanowisko sądów, odnoszące "teren" do działki ewidencyjnej zostało wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych i stało się regułą wyjściową, której celem jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego względu, mając na uwadze ratio legis przywołanej regulacji, analizowanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy najczęściej skłaniało sądy do przyjęcia, że "teren" postrzegać należy jako minimum jedną lub kilka działek ewidencyjnych.

Gdy chodzi natomiast o przyjmowane kryterium "terenu" na potrzeby oceny warunków określonych w u.o.g.r.l. (tu także analogicznie traktowane jako minimum jednak działka ewidencyjna), to takie kryterium formułuje się w celu przeciwdziałania, nierzadkim zresztą, próbom obejścia prawa poprzez projektowanie zabudowy poza granicami konturów wyższych klas gruntów i ukrywanie rzeczywistych zamiarów przekształcenia inwestycyjnego całych działek w mieszkalne czy gospodarcze (szerzej por. J. Szuma, A. Zieliński, Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne" [w:] J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego - Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, Białystok 2012, s. 303-317).

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie występują powody, dla których istniałaby potrzeba restrykcyjnego stosowania omówionych wyżej wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych reguł.

Użyte w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało, bowiem przez ustawodawcę dookreślone. W przepisie mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Nadto wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca wyraźnie odróżnia, więc pojęcia "teren" i "działka". Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawanej sprawy nie są więc pojęciami tożsamymi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1634/16 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1693/19 (CBOSA).

Zdaniem Sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.z określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4).

Nie może ujść z pola widzenia, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Prawo to może być oczywiście ograniczone postanowieniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże stwierdzić należy, w ślad za NSA, że odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania zabudowy w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Skarżący, będący jednocześnie inwestorem, w załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie zaznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujący grunty klasy IVa, oddzielone od gruntów rolnych klasy IIIa. Jak uwidoczniono na tym załączniku (k. 13 akt adm. I inst.) linie rozgraniczające teren inwestycyjny obejmują jedynie wspomniane grunty rolne stanowiące użytki klasy IVa. Ich rozróżnienie jest możliwe i jednoznaczne. Przy czym, zauważyć należy, że to właśnie wyznaczone liniami rozgraniczającymi użytki klasy IVa - stanowiące teren inwestycyjny - mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nadto, grunty podlegające ochronie klasy IIIa znajdują się w tylnej części działki nr [...], zostały wyłączone poza teren inwestycji, zatem na chronionych gruntach rolnych nie będzie projektowana zabudowa. Oznacza to, że gruntów rolnych klasy IIIa nie będzie także obejmować ewentualna pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy. Z projektu decyzji wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy odnosić należy do powierzchni części działki przeznaczonej do zabudowy, tak samo jak udział powierzchni biologicznie czynnej. Przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy w istocie nie godzi w istotę zasady ochrony gruntów rolnych klasy IIIa, skoro ten teren działki nadal zostaje wyłączony z zabudowy. Uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na części działki nr [...] nie można zatem w okolicznościach sprawy uznać za próbę obejścia prawa w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390) na mapie ewidencyjnej oznacza się kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia (pkt 3) oraz kontury klas bonitacyjnych, ustalone w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ich oznaczenia. Z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów można jednoznacznie ustalić różne klasy użytków rolnych gruntów wchodzących w skład działki nr [...] oraz powierzchnię gruntów poszczególnych klas. Skoro możliwe jest ustalenie powierzchni użytków rolnych poszczególnych klas dla celów ewidencyjnych, to możliwe jest też ustalenie konturów poszczególnych klas bonitacyjnych. Zauważyć należy, iż również organy wykonawcze gmin, występując w procedurze planistycznej o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazują na mapach ewidencyjnych tylko te części działek, na których znajdują się gleby klasy III i wyższych klas bonitacyjnych objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Możliwe jest zatem ustalenie granic tych części działki ewidencyjnej, na których występują użytki rolne niższych klas, niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Z załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy zasadniczej wynika także wyraźny przebieg linii rozgraniczających grunty rolne o poszczególnych klasach bonitacyjnych, nie budzi zatem wątpliwości położenie chronionych gruntów klasy IIIa, ani gruntów klasy IVa (k. 13 i 14 akt adm. I inst.). Przyjęcie zatem powyższego wyznaczenia zasięgu gruntów o poszczególnych klasach użytków rolnych nie będzie stanowiło o dowolnym wskazywaniu granic inwestycji, wynikających wyłącznie z woli inwestora. Prawdą jest, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy inicjowane jest przez inwestora i to on we wniosku określa zakres inwestycji, jednakże wydanie decyzji tylko dla części działki możliwe będzie nadal tylko w określonych, opisanych wyżej warunkach. Jednoznaczne wyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycyjnego oraz przedstawienie go na załączniku graficznym nie przesądza także o konkretnym położeniu planowanej zabudowy, co byłoby sprzeczne z istotą ustalenia warunków zabudowy.

Podsumowując należy więc stwierdzić, że dopuszczalne jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 (LEX nr 2520807), z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 (LEX nr 2740067), czy z 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1693/19 (CBOSA), który skład orzekający w okolicznościach niniejszej sprawy podziela.

Zaskarżone postanowienia naruszają więc przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...], obręb W., gmina K., podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

W ocenie Sądu konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i wydanie postanowienia o uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy na części działki nr [...] zgodnie w przedstawioną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO w P. z dnia [...] listopada 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015. r., poz. 1800), w wysokości [...] zł oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 54 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 55 i nast. akt sąd.).