Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 880/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. B. z dnia 15 listopada 2017 r., znak [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o. i energii elektrycznej oraz przyłączami prądu, wody, kanalizacji, gazu" na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb N. B., Gmina N. B. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz Gminy i Miasta N. B. decyzją z dnia 15 listopada 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r. (uzupełnionego dnia 26 lutego 2016 r.), złożonego przez J. G. i K. G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o. i energii elektrycznej oraz przyłączami prądu, wody, kanalizacji, gazu" na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb N. B., Gmina N. B., zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. W toku postępowania ustalono, iż teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła projekt decyzji. Opisano przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując na kolejne decyzje organu I instancji wydane w przedmiotowej sprawie, tj. decyzję z dnia 11 maja 2012 r., znak: [...], uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2012 r., znak [...]; decyzję z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...], uchyloną decyzją SKO w K. z dnia 7 lipca 2014 r., znak [...]; decyzję z dnia 2 marca 2015 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w K. z dnia 23 czerwca 2015 r., znak [...], przy czym obydwie powyższe decyzje (zarówno decyzja SKO w K., jak i decyzja organu I instancji) zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1105/15); decyzję z dnia 15 lipca 2016 r. znak: [...] , uchyloną decyzją SKO w K. z dnia 22 czerwca 2017 r., [...] Wskazano, iż zarzuty podniesione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017 r., [...], uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji z dnia 15 lipca 2016 r., znak: [...], zostały uwzględnione w odniesieniu do kształtu i granic obszaru analizy, zaś w zakresie stwierdzeń, iż budynki są zlokalizowane w granicach działki i braku stosownego wyjaśnienia, materiał uzupełniono, gdzie lokalizacja inwestycji w granicy działki jest dopuszczalna i nie ma żadnego wpływu na lokalny ład przestrzenny; w zakresie wskaźników decyzje uzupełniono i wyjaśniono parametry inwestycji w kontekście występujących w obszarze analizy. W wyniku przeprowadzonego po raz kolejny postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż realizacja planowanego zamierzenia na nieruchomości spełnia wymagania ww. przepisów i utrwali funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiąc jej kontynuację w obszarze analizowanym. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone: załącznik nr 1 graficzny – część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 2 – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami tej analizy, załącznik graficzny nr 3 – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. B. złożyła J. K.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: przyjęcie niewłaściwego obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej; wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej (15m); wadliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji w przedziale 7m-8m; dowolne, bez uzasadnienia, przyjęcie wysokości głównej kalenicy w przedziale 11m-12m. Odwołująca się podniosła w szczególności, iż organ I instancji nie uzasadnił powodów, dla których odstąpił przy określeniu warunków zabudowy dla zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej inwestycji od zasad wyrażonych w przepisach § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca się zarzuciła też, iż decyzja organ I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., przede wszystkim nie wymienia stron postępowania. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Gminy i Miasta N. B. do rozpatrzenia po raz kolejny.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 maja 2018 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wiążące w niniejszej sprawie wskazania i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1105/15. Dalej przytoczony i wyjaśniony został art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Nawiązując do wcześniejszych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że brak jest obecnie podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia granic obszaru analizy. W ponownym rozpoznaniu sprawy autorka analizy, w uwzględnieniu wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przybliżyła sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, odnosząc jego granice do trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem (wynoszącego 19 m) i ustalając je na odległości 57 m od granic terenu inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, fakt, że autorka analizy zrezygnowała z wyznaczenia granic obszaru ściśle po okręgu na rzecz wyznaczenia ich po obrysie prostokąta, w dostosowaniu ich do granic zawnioskowanego terenu, nie odbiega w sposób istotny od tego, jaki wedle wskazań Sądu winien być ustalany w toku niniejszego postępowania, a przede wszystkim nie wpływa na obszar objęty zakresem przedmiotowej analizy, w sposób który mógłby uzasadniać twierdzenie, iż do określenia warunków zabudowy zostały objęte nieruchomości, które nie powinny znaleźć się w obszarze analizy, lub też pominięte zostały te nieruchomości, które w takim obszarze bezwzględnie powinny się znaleźć. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – zarzut odwołującej się o niewłaściwym określeniu obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, z pominięciem wskazań Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut odwołującej się o wadliwie określonym w zaskarżonej decyzji parametrze szerokości elewacji frontowej (15m), ponieważ w prawidłowo określonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej występuje budynek o szerokości elewacji frontowej 15m.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał jednak wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia wszystkich parametrów nowej inwestycji tj. w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym parametru wysokości do kalenicy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna, która precyzyjnie w punkcie 5 Załącznika Nr 2 do decyzji określa wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizy, nie daje jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości odpowiedzi jakie względy natury urbanistycznej przemawiają za stanowiskiem organu I instancji, iż odstąpienie od średniej matematycznej wynikającej dla analizowanego obszaru w zakresie wspomnianych parametrów (2,7m w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz o 4,8m w odniesieniu do wysokości do głównej kalenicy) uzasadnia twierdzenie, nie stanowi naruszenia lokalnego ładu przestrzennego. Zawsze gdy organ wprowadza inną wysokość od tej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, w oparciu o przepis ust. 4, to musi uzasadnić potrzebę odstąpienia od określenia jej wedle ust. 1 i uzasadnić przyjęcie innj wysokości w aspekcie specyfiki miejsca i wymagań ładu przestrzennego. Ograniczenie się do sformułowań, iż określenie wspomnianych parametrów nie stanowi naruszenia lokalnego ładu przestrzennego, w tym we wskazaniu w załączniku nr 2 do decyzji – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie przyjęto, iż odbiegająca od średniej w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7m do 8 m, jak i wysokości do kalenicy od 11m do 12m, z uwagi na wyniki analizy oraz przewidzianą rozporządzeniem dopuszczalność odstąpienia od wspomnianej średniej, nie można uznać za wyczerpujące uzasadnienie zastosowania takich odstępstw od reguł określonych treścią rozporządzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę musi uzyskać dowód w postaci poszerzonego i wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia w wynikach analizy urbanistycznej określenia parametrów wysokościowych na dotychczasowym poziomie, odbiegających od średniej dla obszaru analizowanego i uzasadnić przyjęcie takich parametrów charakterem miejsca i wymaganiami ładu przestrzennego.

W końcowej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo określił pozostałe warunki zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy (0,4) oraz geometrię dachu, uzasadniając to wynikami przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się w zakresie naruszenia treścią zaskarżonej decyzji przepisu art. 107 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał zasadność przedmiotowego zarzutu w kontekście obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej wskazanych powyższym przepisem. Oznaczenie stron może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona; dopuszczalne jest również oznaczenie stron w odrębnym załączniku do decyzji, ale pod warunkiem, że będzie on integralną częścią decyzji i razem z decyzją zostanie wszystkim stronom doręczony. Absolutnie nieprawidłowa jest praktyka oznaczania stron w załączniku, który nie zostaje potem dołączony do decyzji. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jako naruszająca art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., w związku z treścią § 7 rozporządzenia jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w oparciu o przepis art. 132 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. J. K. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez nieuprawnione skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie odwoławczym, a następnie wydania orzeczenia o charakterze merytorycznym (reformatoryjnym); 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nieuprawnione odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, które skłoniły organ odwoławczy do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; uniemożliwia to weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

4. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

5. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przepisy – przede wszystkim art. 61 – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588). Organ odwoławczy, zrekonstruowawszy wynikającą z tych przepisów normę materialną i dokonawszy subsumpcji ustalonego już stanu faktycznego pod jej hipotezę, stwierdził, że hipoteza ta jest w zasadniczej części spełniona. Tak trzeba bowiem odczytywać stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i co do prawidłowości ustalenia bodaj wszystkich warunków zabudowy, oprócz parametrów wysokościowych.

6. W ocenie organu odwoławczego potrzeba weryfikacji wspomnianych parametrów wysokościowych tudzież potrzeba pozyskania dowodu w postaci poszerzonego i wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia w wynikach analizy urbanistycznej ich określenia na dotychczasowym poziomie – stanowi o ziszczeniu się przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, opisanych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oceny tej nie podzielił. Zdaniem Sądu, wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do odnośnych parametrów mogą być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, choćby w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.; specyfika decyzji o warunkach zabudowy nie stoi temu na przeszkodzie. "Dokonanie niewielkiej korekty czy uzupełnienia analizy, a tym bardziej prawidłowej interpretacji jej wyników, w niczym nie narusza art. 136 § 1 k.p.a. W ramach stosowania tego przepisu organ może zlecić pierwszej instancji uzupełnienie ustaleń analizy, o ile zajdzie taka potrzeba"; w razie potrzeby możliwe jest także dokonanie uzgodnienia projektu decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 235/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Samoistnych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej nie można też upatrywać w błędnym oznaczeniu (niewymienieniu) w decyzji organu I instancji ogółu stron postępowania.

7. Należy zastrzec, że – zgodnie z zarysowanymi wyżej uwarunkowaniami orzekania na skautek sprzeciwu – wyrok niniejszy zasadniczo rozstrzyga jedynie to, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione, czy też nie. Wyrok ten nie może być zatem odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości wspomnianych założeń. W szczególności stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i co do prawidłowości ustalenia pozostałych warunków zabudowy (poza parametrami wysokościowymi) – nie podlegały na tym etapie weryfikacji. Ewentualna ich weryfikacja będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Z drugiej strony, wyrok niniejszy nie przesądza również tego, czy owe parametry wysokościowe rzeczywiście wymagają dalszego uzasadnienia (jak przyjmuje organ odwoławczy), czy też mogą być uznane za dostatecznie uzasadnione na podstawie już zebranego materiału dowodowego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.