Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3552/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169, art. 285
journal: Dz.U. 2018 poz 1669
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 101/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt III SA/Gl 101/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Rektora [...] z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora z [...] listopada 2019 r.;

2) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 200 zł.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2019/2020.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Rektor na podstawie art. 279, art. 280 i art. 285 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 – zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi") w związku z art. 200 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. w związku z Regulaminem przyznawania doktorantom stypendium doktoranckiego (...) przyznał skarżącej stypendium doktoranckie na okres 12 miesięcy od 1.10.2019 r. do 30.09.2020 r. w wysokości 1470 zł miesięcznie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. podnosząc, że jako podstawę obliczenia wysokości stypendium zastosowano niewłaściwe przepisy.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Rektor utrzymał w mocy decyzję własną. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020 wysokość stypendium ustalana jest stosownie do art. 285 Przepisów wprowadzających w oparciu o wcześniej obowiązujące regulacje. Intencją ustawodawcy było rozdzielenie kształcenia doktorantów w Szkole Doktorskiej na podstawie nowej ustawy od kształcenia doktorantów, którzy rozpoczęli takie kształcenie na studiach doktoranckich przed rokiem akademickim 2019/2020 z obowiązkiem stosowania odpowiednich przepisów do poszczególnych doktorantów. Potwierdza to stanowisko Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego i uzasadnienie do projektu ustawy Przepisy wprowadzające.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. S., zarzucając jej naruszenie art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, art. 137 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1838) i art. 32 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wykładnia językowa art. 285 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających, z uwzględnieniem całości tekstu tej ustawy, a także przy przyjęciu założenia racjonalności ustawodawcy i uzasadnienia projektu ustawy musi prowadzić do wniosku, że zawarte w tej regulacji odesłanie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej, nie jest równoznaczne z koniecznością zastosowania przepisów dotychczasowych w pełnym zakresie. Odesłanie dotyczy zasad przyznawania stypendium (art. 283, art. 284), które nie może być niższe niż pobierane dotychczas (1470 zł), bo tyle w dacie wnoszenia ustawy i jej uchwalania wynosiło stypendium doktoranckie liczone wg aktualnego wynagrodzenia asystenta. Ustawodawca utrzymał także w mocy regulaminy przyjęte przez uczelnie na podstawie uchylanej ustawy, jednak w Regulaminie wysokość stypendium nie została określona kwotowo. Dodatkowo w art. 285 Przepisów wprowadzających ustawodawca nie nakazał, jak w przypadku wielu innych przepisów tej samej ustawy, stosowania przepisów dotychczasowych, tj. art. 200 ust. 1 i 2 ustawy uchylanej oraz przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. W art. 285 ust. 1 odwołał się do dotychczasowego art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej wyłącznie dla określenia stypendium, którego regulacja dotyczy i jego minimalnej wielkości określonej w stosunku % (procentowym) do wynagrodzenia asystenta ustalonego na podstawie przepisów wykonawczych do uchylanej ustawy. Przepisy wprowadzające uchwalono 3 lipca 2018 r., w tej samej dacie co ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1669). Ustawa weszła w życie z dniem 1 października 2018 r. z wyjątkami (art. 350). W art. 329 tej ustawy zrównano do roku 2023 szkołę doktorancką ze studiami doktoranckimi, w art. 336 wskazano, że w przypadku stypendiów doktoranckich należy stosować odpowiednio przepisy ustaw zmienianych w art. 79, art. 109 i art. 153, w brzmieniu dotychczasowym, a w art. 349 wskazano Przepisy wykonawcze wydane na podstawie uchylonej ustawy, które pozostają w mocy. Nie ma wśród nich jednak rozporządzenia wydanego na podstawie art. 151 ustawy uchylonej.

Nadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, ustawodawca w art. 285 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie nakazał stosowania przepisów dotychczasowych, gdyż ustanowił samodzielną podstawą prawną do przyznawania stypendium doktoranckiego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2023 (art. 279). Treści tego przepisu nie wolno odczytywać, w sposób jaki uczynił to organ. Nie jest on bowiem prostym odesłaniem do przepisów dotychczasowych. To, że przepis ten odwołuje się do stypendium, o "którym mowa" w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, czy do wynagrodzenia zasadniczego asystenta, "o którym mowa" w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, nie jest równoznaczne z tym, że przepisy te nadal pozostają w mocy i należy je stosować. Przeczy temu art. 169 pkt 3 i art. 349 Przepisów wprowadzających oraz przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1838). Również art. 1 Przepisów wprowadzających stanowi o terminach wejścia w życie jej poszczególnych przepisów, później niż 1 października 2018 r. Podobnie w art. 273 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca ustanowił samodzielną podstawę prawną do przyznania w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego "na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym", ale – co ważne – nie w dotychczasowej wysokości. Zdaniem Sądu, z tego powodu zarzuty skargi okazały się zasadne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca ustanowił regułę wiążącą wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem 2019/2020 z wynagrodzeniem zasadniczym asystenta, o "którym" mowa (nie - "o której", gdyby chodziło o wysokość) w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. W nowej ustawie pojęcie to nie jest wykorzystywane, natomiast ustawa ta punktem odniesienia dla wyznaczania kwot wynagrodzenia uczyniła "wynagrodzenie profesora", które zgodnie z art. 22 ust. 4 "ustawy nowej" należy rozumieć jako "wynagrodzenie zasadnicze dla profesora w uczelni publicznej" określone w przepisach wydanych na podstawie art. 137 ust. 2 tej ustawy. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie z roku 2018 a nie z roku 2013 wydane na podstawie art. 151 ustawy uchylanej. Odwołanie zatem do 60% wynagrodzenia asystenta nie jest przypadkowe. Można go ustalić na podstawie obu rozporządzeń, z tym, że rozporządzenie z 2013 r. nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż zastąpiło go rozporządzenie z 2016 r., które obowiązywało do 1 października 2018 r.

Konsekwentnie, nie można przyjąć, że aż do ukończenia studiów, minimalna wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem 2019/2020 będzie wynosić 1470 zł, tj. wysokość ustaloną na podstawie derogowanego już przepisu rozporządzenia, niezależnie od wysokości wynagrodzenia zasadniczego uzyskiwanego aktualnie przez asystenta. Takie rozumienie tego przepisu, szczególnie w przypadku wzrostu wynagrodzenia asystenta jest niezgodne nie tylko z jego wykładnią językową (przecież wysokość przedmiotowego stypendium doktoranckiego nie może być niższa niż 60 % wynagrodzenia zasadniczego asystenta), ale także z pozostałymi metodami wykładni, w tym systemową czy zasadami techniki prawodawczej. Wykładnia systemowa nie pozwala na stwierdzenie, że w zakresie wysokości stypendium stosować należy dawne przepisy wykonawcze (stare rozporządzenie), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego ustawy uchylanej – art. 151 ust. 1 starej ustawy, gdy inne świadczenia podlegają aktualizacji. Także według zasad techniki prawodawczej (§ 30) ustawodawca powinien określić, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających. W art. 249 przepisów wykonawczych nie utrzymano w mocy.

Z § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, tj. nowego rozporządzenia wynika, że po pierwsze, rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem 1 października 2018 r., po drugie z przypisów zamieszczonych z kolei pod tekstem tego rozporządzenia wynika, że było ono poprzedzone rozporządzeniem z 2016 r. (stare rozporządzenie), które traci moc z dniem 1 października 2018 r. na podstawie art. 169 pkt 3 ustawy wprowadzającej.

Z powyższego wynika, że przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 151 ust. 1 starej ustawy z dniem 1 października 2018 r. utraciły swoją moc obowiązującą, która nie została "przedłużona" postanowieniami art. 349 ustawy wprowadzającej. Art. 470 ustawy zmienianej stanowi jedynie, że: "Ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce". Nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że tylko stypendia doktorantów sprzed 2019 r. podlegają zamrożeniu w sytuacji, gdy na gruncie nowej ustawy o szkolnictwie wyższym, wszystkie kwoty stypendiów i wynagrodzeń, są zawsze zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co implikuje równomierne zmiany tych świadczeń, w zależności od aktualnych nakładów na szkolnictwo wyższe i w efekcie, równe traktowanie wszystkich zainteresowanych grup objętych ustawą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęta przez organ wykładnia byłaby dyskryminująca dla wskazanych doktorantów a nie taki był cel przepisów intertemporalnych. Równocześnie podkreślenia wymaga, że wykładni przeprowadzonej przez organ nie da się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości społecznej, czy zasadą równości wobec prawa stosownie do art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego prawidłową wykładnię art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi ta, która przy przyznawaniu stypendium doktoranckiego uwzględnia aktualne minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta (wg zawartych w rozporządzeniu z 2016 r. elementów składających się na to wynagrodzenie, do którego odsyła przepis). Podwyższenie wynagrodzenia skutkuje z kolei podwyższeniem stypendium. Jako przykład Sąd wskazał regulacje przyjęte na Politechnice Gdańskiej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dokonując wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających jako podstawy obliczenia wysokości stypendium doktoranckiego, powinien zastosować zasadnicze wynagrodzenie asystenta obowiązujące w dniu wydania decyzji jako organ I instancji i w roku akademickim 2019/2020. W tym też zakresie Sąd podzielił poglądy zawarte w przywołanych w uzasadnieniu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rektor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. błędną wykładnię art. 285 ust. 1 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, polegającą na przyjęciu, że norma tego przepisu nie nakazuje zastosowania art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, do określenia wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, na podstawie którego określona została z kolei minimalna wysokość stypendium doktoranckiego udzielanego doktorantom, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, co daje kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470,00 zł miesięcznie, ale polegająca - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - na przyjęciu, że art. 285 ust. 1 ustawy z 3 lipca 2018 r. powinien być rozumiany jedynie, jako odsyłający do art. 151 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. i rozporządzenia z 2016 r. w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie, co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta podczas, gdy wykładnia tego przepisu zdaniem organu prowadzi do wniosku, że art. 285 ust. 1 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i dalej art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej - reguluje wprost również wysokość tego stypendium i przepisy te powinny być stosowane w całości;

2. błędną wykładnię art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, polegającą na przyjęciu, że przepis ten należy stosować jedynie w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta" a nie określenia jego wysokości, podczas gdy - zdaniem organu - przepisy te powinny mieć zastosowanie również do określenia wysokości stypendium doktoranckiego;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1838), polegające na przyjęciu, że normy tych przepisów mogą być zastosowane dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności jest wykorzystywane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego udzielanego po 1 października 2018 r., podczas gdy normy tych przepisów nie należało zastosować a właściwe w tym zakresie są art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania od skarżącej. Jednocześnie organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że spór stron dotyczy wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego skarżącej i zaistniał on na tle zmiany stanu prawnego dotyczącego systemu kształcenia oraz uprawnień doktorantów. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, w szczególności nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca rozpoczęła studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.

Na mocy przepisu art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, tj. ustawa, pod rządami której skarżąca rozpoczęła studia doktoranckie. Nowa ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – stosownie do art. 1 Przepisów wprowadzających – weszła w życie z dniem 1 października 2018 r. z wyjątkiem części jej przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 -6.

Z powyższej regulacji wynika, że od 1 października 2018 r. aktem prawnym określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a ponadto w tak zwanym okresie przejściowym także przepisy ustawy wprowadzającej z 3 lipca 2018 r., w warunkach, na zasadach i w terminach określonych w jej Rozdziale 3 zatytułowanym: "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe". W powstałej sytuacji, wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej stanowią przepisy art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej. Powyższa okoliczność była bezsporna, a spór dotyczył jedynie ich interpretacji.

Artykuł 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że "[u]czestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Ustęp 2 tego artykułu określa, że "[d]ecyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym - dyrektor tego instytutu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że użyte w nim pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" poprzez odesłanie do art. 151 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia z 2016 r. odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo w wysokości 2450 zł. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, o czym świadczy użyty w nim "(...) uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich (...) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (...)". Skoro zatem ustawodawca wprost wskazał, że doktorantom funkcjonującym poza nowopowstałą szkołą doktorską może być przyznane stypendium w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, to minimalna wysokość stypendium dla tej grupy wnioskodawców każdorazowo wyniesie 60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta, określonego kwotowo w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na tej podstawie, a więc w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. W § 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskazano, że w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia ustala się tabele miesięcznych minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli akademickich, gdzie minimalne zasadnicze wynagrodzenie asystenta przewidziano w wysokości 2.450 zł (stosownie do lp. 3 tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia). Mając to na uwadze, należy uznać, że zasadnie organ przyznał skarżącej stypendium w wysokości 1.470 zł (to jest 60% z 2.450 zł).

Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej, że wysokość przyznanego jej stypendium powinna być wyliczona przy uwzględnieniu aktualnego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta, które - po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - wylicza się jako procentową pochodną wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, to jest przy uwzględnianiu treści art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej. Zgodnie z tymi regulacjami stypendium doktoranckie wynosiłoby 1923 zł. Zarówno strona wnosząca skargę, jak i Sąd pierwszej instancji podzielający jej stanowisko akcentują przy tym, że wywodząc powyższe biorą w szczególności pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Kwoty stypendiów i wynagrodzeń w nowej ustawie są zawsze zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co zapewnia automatyczną waloryzację stawek i równomierność zmian wysokości świadczeń uzyskiwanych na uczelni oraz brak jest podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2016 r., które zostało uchylone. W przeciwnym wypadku stypendium, które może zostać przyznane doktorantom, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020 zostałoby zamrożone do końca okresu ich studiów doktoranckich. Nadto przedstawiony przez organ sposób wyliczenia spornego stypendium doktoranckiego narusza zasadę wyrażoną w przepisach art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, to jest zasadę równości wobec prawa, w nieuprawniony sposób różnicując kwotę stypendiów doktoranckich przyznawanych doktorantom w zależności od czasu rozpoczęcia przez nich studiów doktoranckich, na niekorzyść tych osób, które stały się uczestnikami studiów doktoranckich przed rozpoczęciem funkcjonowania szkół doktorskich, o których mowa w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, to jest przed 1 października 2019 r.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - na tle zaprezentowanych przeciwstawnych stanowisk obydwu stron - wymagało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej kompleksowej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy podkreślić, że art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających jest przepisem intertemporalnym, mającym za zadanie uregulowanie sytuacji o charakterze tymczasowym, przejściowym (studia doktoranckie na dotychczasowych zasadach prowadzone będą bowiem do 31 grudnia 2023 r.). Wobec swej istoty przepisy intertemporalne odwołują się zwykle w swej treści również do przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istotą przepisów intertemporalnych jest bowiem wskazanie, czy do danego stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie nowego prawa, zastosowanie mają przepisy nowe, czy też obowiązujące dotychczas.

W art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie poprzestano - wbrew interpretacji skarżącej - na wskazaniu, że wysokość stypendium dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 odpowiada 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja wskazanego przepisu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w nieuprawniony sposób eliminuje z jego treści wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą wraz z utratą mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Jednak zawarte w art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających odesłanie do zasad określonych tym rozporządzeniem nie może być uznawane za błąd ustawodawcy. Jak wskazano wyżej, odesłanie to ma bowiem charakter przejściowy, umożliwiający przyznanie doktorantom, którzy studia doktoranckie rozpoczęli przed rokiem akademickim 2019/2020, stypendiów na dotychczasowych zasadach. Przy tego rodzaju treści odesłania nie można uznać, że odnosi się ono tylko do wybranych przepisów, a do pozostałych nie, bowiem ustawodawca w przepisie art. 285 ust. 1 ww. ustawy takiego zastrzeżenia nie uczynił. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawodawca w powołanym rozporządzeniu określił kwotowo wynagrodzenie asystenta. Jeśli zatem przepisy wprowadzające odsyłają w celu określenia stypendium do tego rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym), to nie sposób twierdzić, że odesłanie to nie dotyczy jednoznacznie określonej w nim kwoty, a jedynie definicji tego pojęcia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to analizowane odesłanie byłoby w ogóle zbyteczne. Brak podstaw, aby dokonywać wykładni językowej art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, przyjmując za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta", a całkowicie pomijać treść zapisu dotyczącego obowiązku stosowania w celu ustalenia wysokości stypendium przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Nie można interpretować treści przepisu w taki sposób, że pewne zawarte w nim sformułowanie nie miałoby znaczenia. Stypendium doktoranckie przyznano zatem stronie skarżącej w kwocie wynikającej z art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających i przepisów prawa, do których ta regulacja odsyła.

Sąd dostrzega oczywiście, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich przyznawanych na podstawie art. 285 ust. 1 tej ustawy jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych tym doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkole doktorskiej, a więc po 1 października 2019 r. Wskazać jednak należy, że przepis art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających wprost stanowi, że sporne stypendium przysługuje "w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Określa więc tylko jego dolną granicę. Nadto podkreślić należy, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, tylko "części" przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu do projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jednoznacznie stwierdzono, że w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przez rokiem akademickim 2019/2020 wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem "będzie wyłącznie możliwość ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców".

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną wbrew stanowisku strony skarżącej, zróżnicowanie to nie narusza również konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60) zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Dokonując porównania studiów doktoranckich prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ze studiami doktoranckimi prowadzonymi na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stwierdzić należy, że system kształcenia, uprawnień i obowiązków doktorantów określony w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczo odbiega od dotychczasowego. Niewątpliwie obydwie grupy doktorantów, zróżnicowane stosownie do daty, w której rozpoczęły studia doktoranckie zmierzają do tego samego celu, którym jest przygotowanie rozprawy doktorskiej oraz zdobycie stopnia naukowego doktora. Niemniej skala modyfikacji zasad studiów doktoranckich prowadzonych w ramach szkół doktorskich w odniesieniu do poprzedniego reżimu prawnego regulującego takie studia pozwala na stwierdzenie, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Różnice te dotyczą nie tylko podmiotów, które mogą aktualnie prowadzić szkoły doktoranckie i zakresu dyscyplin jakich mogą być prowadzone. Zgodnie z ustawą z 2005 r. stypendium doktoranckie mogli uzyskać jednie doktoranci stacjonarnych studiów doktoranckich w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie nie było przyznawane automatycznie i nie było powiązane jedynie z posiadaniem statusu doktoranta, ale wymagało spełnienia innych kryteriów. Co istotne, stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich było również przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta:

1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

4) stypendiów za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w:

a) art. 199 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

b) art. 37a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych;

c) art. 70a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk;

5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

Pod rządami nowej ustawy system kształcenia doktorantów został zasadniczo zmieniony poprzez wprowadzenie w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce instytucji szkół doktorskich. Za kształcenie w szkole doktorskiej nie pobiera się opłat. Jednocześnie każdy doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie na łączny okres 4 lat. Zlikwidowane zostały dodatkowe warunki przyznania stypendium doktoranckiego - dla jego uzyskania co do zasady wystarczające jest obecnie posiadanie statusu doktoranta (o ile nie posiada się już wcześniej uzyskanego stopnia doktora). Oznacza to, że w przypadku osób, które miały rozpocząć studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 i później, każdy z kształcących się w szkole doktorskiej otrzymuje z tytułu bycia doktorantem stypendium doktoranckie, a kwestie oceny przygotowania i realizacji planu badawczego pozostawione zostały komisjom (art. 202 ust. 2, 3, 4) i decydują o pozostaniu lub skreśleniu z listy doktorantów (art. 203 ust. 1 pkt 1), pozostając bez wpływu na przyznanie stypendium. Doktorant kształcony w systemie szkoły doktorskiej nie może być jednak zatrudniony jako nauczyciel akademicki ani pracownik naukowy poza wyjątkami dotyczącymi doktoranta:

1) zatrudnianego w celu realizacji projektu badawczego, o którym mowa w art. 199 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce;

2) zatrudnianego po ocenie śródokresowej zakończonej wynikiem pozytywnym, z tym, że w przypadku zatrudnienia w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, wysokość stypendium wynosi 40%;

3) doktoranta, któremu nie przysługuje stypendium doktoranckie.

Przepisy czasowe przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od 1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 Przepisów wprowadzających studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Pomimo, że oba te systemy nastawione są na tożsamy cel (umożliwienie przygotowania doktorantom rozprawy doktorskiej i uzyskania stopnia naukowego) charakteryzuje je - jak wskazano powyżej - szereg odrębności. W szczególności, doktorantom studiującym na dotychczasowych zasadach zachowano prawo do zatrudnienia na uczelni, bez ograniczeń, jakim podlegają doktoranci podporządkowani nowemu reżimowi prawnemu. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia przed 2019 rokiem mogą także korzystać z różnorakich form pomocy finansowej, wymienionych wyżej, zaś doktorantów "nowych" możliwości takiej ustawodawca pozbawił. Ustawodawca wprowadził zatem zupełnie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, wywiązując się równocześnie z obowiązku zachowania zasad dotychczasowego systemu jako praw słusznie nabytych, dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, zróżnicowanie systemów studiów doktoranckich związane z ich reformą uzasadnia nienaruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odmienne regulacje co do minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów kształcących się w powyżej przedstawionych, odrębnych reżimach prawnych.

Powyższe rozważania prowadzą nie tylko do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ale także bezzasadnie zawęził zastosowanie art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawa o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej tylko do zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Przepisy te winny również mieć zastosowanie do określenia jego wysokości w ujęciu kwotowym. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest uznanie zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni wyższej dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności ma być wykorzystane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego doktorantowi, który rozpoczął studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny oraz przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, w tym art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stwierdzić należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie złożonej skargi. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2019 r. określająca wysokość stypendium przyznanego skarżącej odpowiada prawu.

Powyższą ocenę prawną tożsamego stanu faktycznego sprawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt III OSK 3808/21 i została ona podzielona przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku), zaś na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku) odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.