Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1781/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Protokolant referent stażysta - Magdalena Skrodzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi G. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...], 2) umarza postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015r. wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2018r. 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. w K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Grupę Producentów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Wnioskodawca, Skarżący, Strona, Grupa, Spółka) jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Organ, Minister, MRiRW) z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], znak decyzji: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Marszałka Województwa [...] o uznaniu Grupy Producentów [...] Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów ,,owoce" i "warzywa".

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2015 r. Grupa Producentów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie uznania za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i "warzywa".

W dniu [...] września 2015 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...], którą dokonał uznania spółki Grupa Producentów [...] Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw dla grupy produktów "owoce" i "warzywa" (zwaną dalej także "decyzją Marszałka").

W dniu [...] grudnia 2018 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zawiadomieniem nr [...] poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., przyznającej Spółce uznanie za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i "warzywa".

Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydaniem decyzji Prezesa ARiMR nr [...] (znak: [...]) stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że w świetle art. 156 § I pkt 2 Kpa decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem:

* art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie przez Marszałka Województwa [...] przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie,

* art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1), (zwanego dalej: rozporządzeniem nr 543/2011), poprzez brak przeprowadzenia przez Marszalka Województwa [...] kontroli w zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla prowadzonego postępowania informacji dotyczących spełnienia przez Spółkę warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Strona wniosła od tej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Prezesa ARiMR, zaskarżając tę decyzję w całości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ II instancji, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji podzielił powzięte przez Prezesa ARiMR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

[...] Sp. z o.o. skargą z dnia [...] września 2019 r. , skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, znak [...] z dnia [...] sierpnia 2019 , wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze pełnomocnik Grupy zarzucił decyzji MRiRW naruszenie:

* art. 8 Kpa w zw. art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i nie przywołanie w podstawie prawnej decyzji regulacji, do jakich odnosi się Organ w uzasadnieniu decyzji, jak również powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na przepisy prawa bez przywołania nazwy aktów prawnych i dzienników ustaw;

* art. 6 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 11 Kpa poprzez:

* dokonanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia zgodnie z którym "jakiekolwiek zmiany zakresu PDU dopuszczalne były jedynie w trybie i na warunkach określonych przepisami UE i krajowymi", bez przywołania takich przepisów, co świadczy o dowolności tego stanowiska i nieprawidłowości kwestionowania oświadczeń złożonych przez Spółkę.

* sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób, który ma skłaniać do uznania, że skarżąca Spółka nie zrealizowała żadnych inwestycji oraz w sposób dowolny odstąpiła od realizacji inwestycji polegających na realizacji zakupów w IV i V roku,

* czynienie lakonicznych stwierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Organ, na których opiera rozstrzygnięcie, bez wskazywania przepisów prawa, w których twierdzenia Organu miałyby znaleźć uzasadnienie;

* art. 7 Kpa w zw. art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa w zw. z art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez dowolne twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczące przedłożonych przez Stronę oświadczeń, co jest wynikiem braku analizy stopnia realizacji inwestycji zgodnie z planem dochodzenia do uznania, okoliczności, że Spółka zrealizowała zapewnienie zawarte w oświadczeniu i zrealizowała w pełni cel zawarty w planie dochodzenia do uznania, oraz że jedyną przyczyną, dlaczego Spółka nie mogła zrealizować w pełni inwestycji było nieuzasadnione wstrzymanie wypłaty środków i przedłużanie postępowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

* art. 7 Kpa w zw. z art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 78 Kpa poprzez niezastosowanie i niedopuszczenie dowodu z wniosku Spółki z dnia 9 września 2016 r. kierowanego do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na okoliczność trudności finansowych z jakimi spotkała się Spółka wskutek działania organów, podejmowania działań zmierzających do wypłaty należnych środków, opieszałości organów i bezprawnego działania, co skutkowało brakiem środków na realizację w pełni inwestycji zamierzonych w planie dochodzenia do uznania;

* art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 Kpa w zw. z art. 37 akapit 1 lit. c w zw. z art. 104 ust. 1 i art. 143 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r. poz. 1178, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 19 września 2013 r." w zw. z art. 153 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów' rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671. z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013" poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Marszalek Województwa [...] dopuścił się naruszenia ww. przepisów prawa, a tym bardziej ich rażącego naruszenia;

* art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 Kpa i zaprezentowanie w tym zakresie ogólnego stanowiska, bez poparcia go o przepisy prawa i należytego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie w szczególności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, zainicjowanym z urzędu przez Prezesa ARiMR.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad prawnomaterialnych (podstaw stwierdzenia nieważności) ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i powinno być orzekane wyjątkowo, co oznacza wymóg bezspornego ustalenia danej przesłanki nieważności oraz ścisłej lub zwężającej wykładni wchodzących w rachubę przesłanek prawnych. W postępowaniu nieważnościowym organ nie powinien rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem nie rozstrzyga jakiejkolwiek kwestii merytorycznej, natomiast nie jest związany żądaniem strony odnośnie istnienia konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności, czyli orzeka samodzielnie w kwestii ich zaistnienia w granicach art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia braku ustawowych przesłanek, organ orzeka o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu Minister nieprawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą powodującą stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji o uznaniu Grupy Producentów [...] Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów ,,owoce" i "warzywa".

Powodem takiego działania organów było stwierdzenie, że Marszałek Województwa, wydając decyzję o uznaniu Grupy za organizację producentów owoców i warzyw dokonał tego z rażącym naruszeniem przepisów prawa poprzez naruszenie - w trakcie prowadzonego postępowania - przepisów art. 37 akapit 1 lit. c, art. 104 ust. 1 i art. 143 rozporządzenia nr 543/2011, § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r. oraz art. 7 i 77 § 1 Kpa.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] z dnia 30 września 2015 r. było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. 2018 r., poz. 1131 z p. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 935) (zwana dalej "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. 2017, poz. 1823 z p. zm.) (zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż: "Wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje plan dochodzenia do uznania w zakresie określonym w art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, z późn. zm.) (zwane dalej "rozporządzeniem nr 543/2011"). "

Artykuł 37 akapit 1 lit. 2 rozporządzenia nr 543/2011 stanowi, że: "Projekt planu uznawania obejmuje przynajmniej:

* opis sytuacji wyjściowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków będących producentami, z uwzględnieniem wszystkich szczegółowych informacji dotyczących członków, produkcji, w tym wartości produkcji sprzedanej, marketingu i infrastruktury, którą dysponuje grupa producentów, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków grupy producentów;

* proponowaną datę rozpoczęcia realizacji planu oraz okres jej trwania, który nie przekracza pięciu lat; oraz

* działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania.

Inwestycje, o których mowa w akapicie pierwszym lit. c), nie obejmują inwestycji wymienionych w załączniku Va. "

Jak to podkreśliły organy w swoich decyzjach, z protokołu z kontroli z dnia [...] września 2015 r., przeprowadzonej w siedzibie Grupy wynika, że Grupa spełnia warunki uznania określone zarówno w ustawie, jak i w rozporządzeniu wykonawczym. Jednakże jednym z dokumentów w sprawie jest oświadczenie Grupy, z którego wynika, że Grupa, z uwagi na brak środków finansowych, nie zrealizowała 10 działań inwestycyjnych określonych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, mianowicie nie dokonała zakupu:

* I półrocze IV roku:

* ładowarki teleskopowej,

* 8 wózków paletowych ręcznych

* II półrocze IV roku:

* dwóch samochodów ciężarowych z przechylną skrzynią ładunkową umożliwiającą samoczynny rozładunek,

* 2 samochodów ciężarowych (transportowych),

* I półrocze V roku:

* usypywacza pryzm,

* 3 000 sztuk skrzyniopalet drewnianych,

* myjki ciśnieniowej spalinowej,

* II półrocze V roku:

* 3 wózków paletowych elektrycznych,

* wagi samochodowej.

Strona w swoim oświadczeniu, co zostało odnotowane również w protokole z dnia [...] września 2015 r., podniosła, że zapewni swoim członkom niezakupione maszyny oraz środki transportu poprzez współpracę z firmami zewnętrznymi oraz indywidualnymi producentami. Jednocześnie Strona poinformowała organ, że myjka ciśnieniowa została zakupiona wcześniej z własnych środków, a niezbędna ilość skrzyniopalet zostanie udostępniona przez członków Grupy na podstawie zawartych z nimi umów.

Organy wskazały również, że z zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wynikało, iż członkowie Grupy nie posiadali żadnego wyposażenia technicznego, maszyn, urządzeń służących do produkcji oraz zbioru warzyw i owoców, jak również nie posiadali środków transportu ani środków technicznych umożliwiających przechowywanie, magazynowanie czy sortowanie. Przed powstaniem Grupy członkowie korzystali z wynajętych maszyn do produkcji i zbioru warzyw i owoców oraz wprowadzali je do obrotu za pomocą wynajętych środków transportu.

Jednocześnie, w planie dochodzenia do uznania, w uzasadnieniu inwestycji polegających na zakupie maszyn i urządzeń, Strona wskazywała, iż poprzez zakup tych urządzeń spełni jedno z kryteriów uznania, jakim jest skuteczne zapewnienie członkom środków technicznych umożliwiających zbieranie, przechowywanie oraz przygotowanie do sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach członków.

Organy zwróciły zatem uwagę, iż przez niezrealizowanie przez Stronę inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania prowadzenie gospodarstw przez członków Grupy nie ulegnie znaczącej zmianie, gdyż tak samo jak przed wstąpieniem do Grupy to i po wstąpieniu do niej będą korzystali z wynajętych maszyn i urządzeń oraz środków transportu.

Organy także podkreśliły, iż w art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia nr 543/2011 widnieje zapis, że Grupa w planie dochodzenia do uznania określa inwestycje, które ma zrealizować w celu uzyskania uznania. W przedmiotowym przypadku inwestycjami był zakup maszyn i urządzeń niezbędnych do prowadzenia działalności i osiągnięcia celów określonych w art. 122 lit c rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1, z późn. zm.) (zwane dalej "rozporządzeniem nr 1234/2007"), zastąpione od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347/671 z dnia 20 grudnia 2013 r.) (zwane dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013"), w tym w szczególności celu polegającego na optymalizacji kosztów produkcji. Nie można uznać, iż współpraca z innymi podmiotami w celu wynajmu maszyn i urządzeń niezbędnych do funkcjonowania Grupy jest bardziej korzystna niż zakup tych maszyn.

Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Prezes ARiMR uznał, a Minister potwierdził jego ustalenia, że decyzja wydana przez Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż już przed jej wydaniem było wiadome organowi, że strona nie zrealizowała inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i tym samym nie zrealizowała celów określonych w art. 122 lit. c rozporządzenia nr 1234/2007. Tym samym w ocenie organów treść decyzji Marszałka w sprawie uznania Grupy za organizację producentów owoców i warzyw pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem § 3 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego.

Prezes ARiMR orzekł zatem – a Minister utrzymał tę decyzję – że decyzja Marszałka z dnia [...] września 2015 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, tj. z naruszeniem:

* art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie przez Marszałka Województwa [...] przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy oraz wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie, gdyż z art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 wynika, że do wszystkich programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r., podlegają stosownym przepisom rozporządzenia nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów.

* art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia nr 543/2011 poprzez brak przeprowadzenia przez Marszałka Województwa [...] kontroli w zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla prowadzonego postępowania informacji dotyczących spełnienia przez Spółkę warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Sąd rozpoznając skargę, miał jednakże przede wszystkim na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organy zaś w swoich decyzjach orzekły, że Marszałek wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Trzeba zatem zgodzić się ze Stroną skarżącą, że – tak jak na to wskazał w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17 (wszystkie powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl) - w odniesieniu do postępowania administracyjnego" rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

W literaturze oraz orzecznictwie można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej w judykaturze wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Zgodnie natomiast z powszechną w zasadzie oceną, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego – powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r. , sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utarty jest już pogląd, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (patrz: wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19 , dostępny tamże).

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wykazały bowiem, że decyzja Marszałka Województwa o uznaniu Grupy organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów ,,owoce" i "warzywa", została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Trzeba przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 - zamieszczony tamże).

Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej jednak, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 - dostępny tamże).

Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej – jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a. – przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania - np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny - (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1335/18 ; dostępny tamże).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą wydania decyzji przez Prezesa ARiMR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR powołano się na zgromadzony przez Marszałka materiał dowodowy oraz na wynik kontroli przeprowadzonej w siedzibie Skarżącej w związku z wnioskiem Grupy. Zdaniem organów zabrany materiał dowodowy, jak również czynności weryfikacyjne przeprowadzone przez Marszałka Województwa, były niewystarczające do wydania przez ten organ decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, jak również ustalenia wynikające z tego postępowania nie dawały podstawy do wydania wnioskowanej decyzji, co skutkowało przyjęciem przez organy, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.

W realiach rozpoznawanej sprawy kwestie prawne dotyczące wydawania decyzji w zakresie uznania grupy producentów owoców i warzyw, jak już była mowa wcześniej - uregulowane zostały w ustawie o organizacji rynków owoców i warzyw oraz w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. 2017, poz. 1823) (zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

W art. 6 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wskazano, że wniosek o wstępne uznanie grupy producentów owoców i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców zawiera:

1) nazwę, określenie siedziby i adres wnioskodawcy;

2) wykaz organizacji producentów tworzących zrzeszenie;

3) nazwę grupy lub grup produktów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, ze względu na które wnioskuje się o uznanie;

4) informacje o liczbie członków organizacji producentów oraz wartości produktów wytworzonych przez członków organizacji producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2.

W ustępie 2 powyższego przepisu wymieniono dokumenty, jakie załącza się do wniosku, są to :

1) statut albo umowę organizacji producentów;

2) umowę o utworzeniu zrzeszenia organizacji producentów określającą przedmiot i zakres jego działania;

3) kopię decyzji o uznaniu organizacji producentów tworzących zrzeszenie;

4) informację o numerze wnioskodawcy w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Z kolei cyt. rozporządzenie MRiRW z dnia 19 września 2013 r. wymienia w sposób szczegółowy w § 3 warunki, jakie powinien spełniać podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw, aby zostać uznany za organizację producentów owoców i warzyw. Przed wydaniem decyzji [...] września 2015 r. Marszałek Województwa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego zgromadził materiał dowodowy w postaci dołączonych do wniosku Skarżącej , przeprowadził też kontrolę.

W ocenie Sądu zakres przeprowadzonego postępowania i zgromadzonego w ramach tego postępowania materiału dowodowego przez Marszałka Województwa w sprawie z wniosku Skarżącej zawiera deficyt, również oparcie się w tym zakresie na oświadczeniu Grupy nie zostało przewidziane literalnie w cyt. przepisach. Jednakże w ocenie Sądu wydanie decyzji pozytywnej dla Grupy przez Marszałka Województwa nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa zarzuconego w zaskarżonej decyzji, ponieważ sama ustawa ani rozporządzenie MRiRW z dnia 19 września 2013 r., nie zawierały doprecyzowania w oparciu o jakie konkretnie dokumenty należy weryfikować informacje podane we wniosku. Natomiast sam wniosek Skarżącej zawierał wszystkie dane zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz załączniki wymagane przez art. 6 ust. 2 pkt 1-4 tejże ustawy. Złożone wraz z wnioskiem Skarżącej załączniki wymienione powyżej potwierdzają ponadto spełnienie przez Skarżącą większości warunków – przewidzianych w § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 września 2013 r.

W ocenie Sądu Minister prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na powinności Marszałka Województwa w zakresie przeprowadzenia kontroli spełniania warunków dot. uznania grupy producentów , tak jak to wynika z powołanych przepisów prawa.

Należy zatem zauważyć, że Marszałek Województwa przeprowadził, poprzez upoważnionego pracownika, kontrolę na miejscu w Grupie co potwierdza protokół kontroli z [...] września 2015 r. W ocenie Sądu niedokładne przeprowadzenie kontroli, co zarzucono Marszałkowi Województwa w toku postępowania nieważnościowego, jak też oparcie się na oświadczeniu Skarżącej, nie uzasadnia zarzutu co do rażącego naruszenia prawa powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazane przez Ministra przepisy zarówno prawa krajowego jak i unijnego nie zostały naruszone w sprawie w sposób rażący. Trudno bowiem i w tym przypadku uznać, że pomiędzy rozstrzygnięciem Marszałka Województwa a brzmieniem przepisów czy to krajowych czy unijnych wskazanych przez Ministra jako rażąco naruszonych zachodziła wyraźna sprzeczność stanowiąca warunek do uznania, że w sprawie doszło do wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że przy wydaniu decyzji Marszałka Województwa z [...] września 2015 r. doszło przede wszystkim do niekwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w odniesieniu do cyt. przepisów ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, jak też rozporządzenia wykonawczego oraz art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia nr 543/2011. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a Marszałek Województwa dopuścił się jedynie zwykłego naruszenia tych przepisów, polegającego na wadliwym (niekompletnym) zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym również w następstwie kontroli Grupy przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia pozostałych przepisów wskazanych przez organy, co zostało wyjaśnione już powyżej.

Podsumowując wskazać należy, że w decyzji Prezesa ARiMR dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa jako naruszenia rażącego. Takie działanie organu I instancji podtrzymane zasadniczo przez organ odwoławczy należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest powołana na wstępie zasada trwałości decyzji ostatecznych. Marszałek Województwa dopuścił się zwykłego naruszenia przepisów postępowania polegającego na pobieżnej ocenie przedstawionych przez Skarżącą dokumentów, co doprowadziło ostatecznie do wadliwego (niekompletnego) zgromadzenia materiału dowodowego a w konsekwencji do jego wadliwej oceny. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten oparł się na innych niż wskazane dokumentach, głównie prywatnych. Nie można zatem mówić, ze Marszałek Województwa w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, co najwyżej wadliwie ocenił dokumenty prywatne. Dokumentów urzędowych nie mógł ignorować. Nadto organy w decyzjach obu instancji nie wykazały, że decyzja Marszałka Województwa rażąco naruszyła przepisy prawa materialnego, a to naruszenie tkwiło w samej decyzji z [...] września 2015 r.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. , w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Sąd nadto, działając na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. , który stanowi, iż w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...].

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...] zł, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego a także [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.