Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2214/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a,  art. 13b
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Konrad Łukaszewicz, , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą to decyzją organ odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.).

J. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. – zwana dalej ustawą "zaopatrzeniową").

Wnioskodawczyni opisała przebieg swojej służby. Wskazała, m.in., że służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczęła w dniu [...] października 1986 r. na stanowisku [...] Wydziału [...] Gabinetu Ministra Spraw Wewnętrznych. Z dniem [...] kwietnia 1986 r. stronę przeniesiono na stanowisko [...] Samodzielnej Sekcji Ogólnej Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Pani J. S. podkreśliła, że powierzone obowiązki wykonywała sumiennie i zgodnie z prawem. Zwolniona z dniem [...] listopada 1987 r. z zajmowanego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych stanowiska, w dniu [...] listopada

1987 r. rozpoczęła służbę w [...] Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...]. Pracę tą wykonywała do dnia [...] lipca 1990 r. Po zmianach ustrojowych, z dniem [...] sierpnia 1990 r. wymieniona podjęła służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W ramach podnoszenia kwalifikacji wnioskodawczyni ukończyła w 1995 r. studia zawodowe w Wyższej Szkole Policji w [...], a następnie studia magisterskie w Akademii [...] w [...]. Wymieniona podkreśliła, że w trakcie służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] prowadziła dochodzenia w zakresie przestępstw przeciwko m.in.: obyczajności, rodzinie i mieniu. Jako ekspert Wydziału [...] Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji strona prowadziła postępowania przygotowawcze dotyczące przestępczości zorganizowanej o charakterze ekonomicznym i korupcyjnym, uczestniczyła w realizacji spraw operacyjnych i procesowych, prowadziła przesłuchania zatrzymanych oraz brała udział w ich konwojowaniu. Wymieniona dodała, że nigdy nie była karana dyscyplinarnie i w ogóle nie dokonywała naruszeń przepisów prawa karnego i prawa o wykroczeniach. Jak wskazała, jej służba po 1987 r. polegała na rzetelnym służeniu Państwu i wykonywaniu powierzonych obowiązków służbowych. Wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi oraz mianowana na wyższe stopnie policyjne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, ai1. 22a i ai1. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, iż Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanej uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] listopada 1987 r.

Wobec powyższych informacji organ ustalił, iż wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 15 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 11 dni. Ponadto organ ustalił, że kopie akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Pani J. S. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r. Natomiast z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Strona wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ podkreślił, iż wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ podkreślił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby.

Organ opierając się na powyższej wykładni wskazał, że służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 15 dni. Całkowity okres służby wymienionej wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 11 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni. Jednakże brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynikało, iż J. S. w toku pełnionej służby w Policji nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie organu - wskazuje, iż służba pełniona przez wnioskodawczynię nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wymienioną na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, Jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek’’, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą to decyzją organ odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.).

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") stanowiącego o zasadzie praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do przesłanki "krótkotrwałości" oraz pojęcia "szczególnego przypadku" wskazanej w treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej z przekroczeniem granic prawa;

- art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego, a także słusznego interesu obywateli w sprawie dotyczącej tak istotnej kwestii jaką jest prawo do zabezpieczenia społecznego;

- art. 7b i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności poprzez brak rozważenia słusznego interesu skarżącej (prawa do wypracowanej w trudnych, niebezpiecznych warunkach emerytury) w relacji do interesu społecznego, a tym samym zastosowanie przepisu ustawy (art. 8a) de facto wbrew woli ustawodawcy;

- art. 77 § 1. k.p.a. oraz art. 80. k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktów i dowodów świadczących o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia;

Naruszenie przepisów prawa materialnego mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 708), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy, pomimo okoliczności sprawy świadczących o istnieniu podstaw ich wyłączenia;

- art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. ż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego w sytuacji spełnienia przestanek pozwalających na zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, spowodowanego pominięciem w zakresie dokonywania wykładni art. 8a zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) na podstawie art. 106 § 3 ppsa o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczności opisane w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca podkreślała, że okres 3 lat i 15 dni, który w niezasadnie został uznany za okres służby na rzecz totalitarnego państwa, bez wątpienia był okresem krótkotrwałym w porównaniu z całym okresem służby w Policji - okresem prawie 26 lat. Wskazany okres służby należy uznać za marginalny epizod w prawie 26-letniej karierze zawodowej.

Skarżąca szczegółowo opisała swój przebieg służby oraz jej poszczególne etapy. Zdaniem skarżącej ocena spełnienia przesłanek z art. 8a nie powinno pomijać okoliczności takich jak rodzaj czynności, fakt bycia funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, długie absencje w okresie służby i przede wszystkim fakt posiadania milicyjnego etatu w służbie przygotowawczej w najniższej grupie zaszeregowania. Nie powinno to pozostawać obojętne dla organu, który wskazując na cele ustawy wskazuje konieczność pozbawienia określonych grup przywilejów bo skarżąca przywilejów z powodu okresu służby w tym okresie nie doświadczyła i nie nabyła. Skarżąca wskazywała, iż była bardzo dobrze oceniana, wielokrotnie nagradzana, wyróżniana. Doceniano jej profesjonalizm, cieszyła się uznaniem i zaufaniem kierownictwa. Swoje zadania wykonywała sumiennie z poświęceniem, w nienormowanym czasie pracy. Wykonywała powierzone jej obowiązki rzetelnie, uzyskując wyróżniające wyniki i liczne sukcesy.

W ocenie skarżącej przedstawione przez organ stanowisko wskazuje na brak rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolne i swobodne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwo przez okres 3 lat i 15 dni. Całkowity okres służby wymienionej wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 11 dni. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zdaniem skarżącej, że organ bezkrytycznie przyjął, że wskazany okres stanowi służbę na rzecz państwa totalitarnego. Nie dokonał przy tym jednak żadnej własnej oceny w zakresie ujawnionych faktów oraz przedstawionych dowodów. Organ nie dokonał oceny mimo iż w aktach sprawy znajdowały się liczne dokumenty, które mogą świadczyć i świadczą o tym, że podejmowane przez skarżącą działania w okresie 3 lat i 15 dni trudno zakwalifikować jako działania na rzecz totalitarnego państwa.

Stosownie do art. 11 k.p.a. organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji budzi wątpliwość skarżącego co do przesłanek wydania negatywnej decyzji.

Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż służba pełniona przez skarżącą miała wzorowy przebieg, pełniona była w warunkach narażenia życia i zdrowia, a postawa, charakter, osiągnięcia, sytuacja i okoliczności sprawy świadczą o tym, że mamy szczególny przypadek uzasadniający wyłączenie przepisów zastosowanych przez organ emerytalno-rentowy.

W ocenie strony skarżącej, służba pełniona przez skarżącą była pełniona w okolicznościach realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia. Świadczy o tym zgromadzony materiał dowody znajdujący się w aktach sprawy oraz dodatkowy załączony do niniejszej skargi. Okoliczności pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia nie były zwykle formalnie dokumentowane.

Wbrew sugestiom organu okoliczności narażenia życia i zdrowia były rzeczywiste, a nie hipotetyczne narażenie życia i zdrowia było realne. Nie było to potencjalne ryzyko dla życia I zdrowia związane z pracą. Skarżąca nie pracowała w Centralnym Biurze Śledczym na stanowisku sekretarki, asystentki tłumacza, a działała "na pierwszej linii ognia". Tymczasem wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego organ błędnie i lekceważąco uznał to jako zrozumiałe ryzyko wynikające z potrzeb służby. Dodatkowo pełnienie służby w niebezpiecznych warunkach narażenia życia i zdrowia nie może pozostać obojętne dla oceny szczególnego przypadku. Wbrew twierdzeniom organu zarówno postawa, jak i charakter oraz warunki pełnienia służby dowodzą, że przypadek skarżącej to szczególnie uzasadniony przypadek.

Skarżąca brała osobiście (wraz z innymi policjantami) udział w niebezpiecznych działaniach operacyjno-procesowych w terenie, gdzie udział w tych czynnościach narażał na obrażenia fizyczne, zagrażał jej zdrowiu, życiu, a z pewnością generował ogromny stres, który przyczynił się potem do wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Prowadziła liczne rozpoznania, akcie policyjne wśród zagranicznych grup przestępczych ze Wschodu działających na terenie kraju, brała bezpośredni udział w zwalczaniu przestępstw narkotykowych, przestępstw związanych z handlem żywym towarem, brała udział w wielu niebezpiecznych akcjach, wielokrotnie z bronią w ręku, w akcjach, w których groźni przestępcy stawali naprzeciwko niej również z bronią w ręku. Prowadziła postępowania, zatrzymania grup zorganizowanych, mafii [...], podejmowano wobec niej liczne próby zastraszenia, przebijano jej wielokrotnie opony, przestawiano "wymownie'" samochód kilka ulic dalej, była inwigilowana, pod duża presją psychiczna czując stałe niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia swojego i rodziny. Opis warunków służby z jednostki CBŚ znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że praca wiązała się z samodzielnym prowadzeniem skomplikowanych postępowań (w tym wykonywaniem czynności przesłuchań zatrzymanych, konwojowaniem, uczestniczeniem w realizacji spraw operacyjnych i procesowych, praca w składzie grupy operacyjno-śledczej).

Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi należało podzielić.

Podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, co sporu zarówno doktrynie jak i orzecznictwie nie budzi.

Odnosząc się do samego pojęcia ustawowego "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało ono do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, że zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (...) jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. (...) W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. (...) Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, że w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować (tak. m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.).

Na podstawie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej na potrzeby niniejszego postępowania należało jedynie ustalić, że wnioskodawczyni pełniła służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza nie podlega na mocy ustawy badaniu przez organ.

Odnosząc się do przesłanek zawartych w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy podkreślić, że Minister uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służby w wymiarze 2 lat, 1 miesiąca i 1 dnia – nie można uznać za służbę "krótkotrwałą". Odnotować również należy, że organ nie kwestionował wprawdzie że skarżąca rzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989r., zaznaczając jednak, że służba nie była pełniona "z narażeniem zdrowia i życia" w pojęciu ustawowym.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" nie była trafna. Nieco ponad trzyletni okres służby może być bowiem potraktowany jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 25 lat) okres trzech lat może być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.).

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do drugiej z przesłanek przedmiotowych, której spełnienia przez skarżącą organ wprawdzie nie kwestionował, niemniej jednak zaznaczył, że brak jest dowodów, aby służba pełniona była narażeniem zdrowia i życia.

Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

W przedmiotowym postępowaniu wnioskodawczyni wskazała szereg dowodów i okoliczności wskazujących na to, że wykonywała obowiązki z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (zwalczaniem zorganizowanej przestępczości). Organ nie odniósł się do tych dowodów i okoliczności wskazując jedynie, że narażenie życia lub zdrowia stanowi normalną okoliczność związaną z pracą stricte policyjną w terenie.

Analiza przeprowadzona w tym zakresie przez organ jest jednak niewystarczająca i pobieżna. Organ zawarł jednie zwroty ustawowe i ogólne nie odnosząc tego do rzeczywistego charakteru służby wnioskodawczyni. Sąd nie znalazł odpowiedzi na pytanie czy służba wnioskodawczyni wykonywana była ze szczególnym narażeniem życia i zdrowia w zestawieniu z faktycznymi czynnościami operacyjnych wykonywanymi przez funkcjonariusza. Ponadto, organ nie odpowiedział na pytanie czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje szczególny przypadek. Tego typu zaniechanie organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm). O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do normy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.