Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 131/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 36 , art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł.P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2017 r., nr XLVII.123.2017 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2017 r. Rada Gminy - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 - określaną dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z uchwałą nr XLIII.61.2014 Rady Gminy z dnia 29 października 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy - podjęła uchwałę nr XLVII.123.2017 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (określaną dalej uchwałą lub Studium). Zgodnie z treścią § 3 uchwały utraciła moc uchwała nr XXVI/145/01 Rady Gminy z dnia 5 lutego 2001 r. uchwalająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwała nr XXX/175/05 Rady Gminy z dnia 30 marca 2005 r. uchwalająca zmianę nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz uchwała nr XLI/7/10 Rady Gminy z dnia 25 lutego 2010 r. uchwalającą zmianę nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Ł.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia terenu działki nr [...];

2) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust 1 i art. 8 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 - określanej dalej jako u.s.d.g.) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego wyłączenia dotychczasowej możliwości zabudowy działki skarżącego nr [...] na cele wytwórcze oraz przemysłowe, co wykracza poza ramy władztwa planistycznego gminy;

3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 – określanej dalej jako k.c.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pomijającą charakter i zakres prawa własności oraz kwestię granic prawnych władztwa gminy przy ustalaniu treści aktu planowania gminy;

4) § 7 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004, Nr 118, poz.1233 - określanego dalej jako r.z.p) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie oznaczeń graficznych na rysunku studium w sposób nieprzejrzysty i niezapewniający czytelności rysunku, w konsekwencji wprowadzający nieczytelność mapy, na której jest on sporządzony, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia studium. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, - ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego nr [...]

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez pełnomocnika według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wraz z małżonką są właścicielami działek o nr ewidencyjnych [...] położonych w [...] (kw.nr [...] i [...]), oraz nr ewidencyjny [...] położonej w [...] (kw.nr [...]), na zasadzie małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej.

Wyjaśnił, iż w obowiązującym do dnia 14 grudnia 2017 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy wprowadzonym uchwałą z dnia 5 lutego 2001 r. nr XXVI/14/01 działka skarżącego nr [...] oznaczona była symbolem P9 z przeznaczeniem na działalność wytwórczą, przemysłową oraz składy. Studium przewidywało możliwość zabudowy działki na powyższe cele.

W wyniku wprowadzenia nowego Studium przedmiotowa działka została oznaczona symbolem RM, jako tereny zabudowy zagrodowej, na której ustalono jako funkcję dominującą możliwość "zabudowy rolniczo-mieszkaniowej" oraz funkcję dopuszczalną "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W ocenie skarżącego doszło w ten sposób do drastycznej zmiany sposobu kierunku przeznaczenia nieruchomości skarżącego, wyłączając zupełnie dotychczasową możliwość zabudowy na cele wytwórcze i przemysłowe, zastępując wyłącznie zabudową zagrodową. Powyższe doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Przyjęte w nowym Studium rozwiązania planistyczne Gminy, jak zauważył skarżący, uniemożliwią mu w istocie jakąkolwiek przyszłą dalszą zabudowę działki na cele gospodarcze. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, iż w ramach przysługującego władztwa planistycznego organ administracji przy ustalaniu kierunku zagospodarowania działki skarżącego wbrew treści art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie uwzględnił w nowym Studium dotychczasowego jej przeznaczenia, a przede wszystkim obecnego jej zagospodarowania do czego był zobowiązany.

Skarżący wskazał, iż działki wymienione wcześniej nabył w celu założenia na nich ferm drobiu, mając przy tym uzasadnione podstawy by zakładać, że działki te będzie mógł w przyszłości dalej zabudować również na inne cele gospodarcze. Wyjaśnił, iż w chwili obecnej prowadzi z powodzeniem działalność gospodarczą tj. wytwórczość w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w zakresie hodowli i chowu drobiu. W ramach koncesjonowanej działalności gospodarczej zamierza również produkować energię cieplną i w tym celu wybudować na swych działkach dwie biogazownie o mocy 0,5 MW, o czym informował Wójta Gminy, który stwierdził brak przeciwskazań co do inwestycji. Skarżący dodał, iż w trakcie powyższych rozmów w żaden sposób nie wspomniano o toczącym się procesie planistycznym i zmianie kierunku przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

Ponadto skarżący podniósł, iż w dniach 24 lipca 2017 r. oraz 16 października 2017 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla elektrociepłowni na biogaz na swych nieruchomościach, decyzje o warunkach zabudowy nie zostały jednakże wydane do dnia wniesienia skargi. Podkreślił, iż w jego interesie leży korzystanie z należących do niego nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem polityki przestrzennej Gminy na cele wytwórcze i przemysłowe, gdyż prowadzi on wytwórczą działalność gospodarczą w zakresie działu specjalnego produkcji rolnej, a działka zabudowana jest budynkiem gospodarstwa rolnego (kurnikiem) wraz z magazynami. Natomiast po zmianie na terenie działki możliwa jest jedynie zabudowa zagrodowa rolniczo – mieszkalna, czyli taka gdzie rolnik mieszka i pracuje, w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Tymczasem w przypadku skarżącego nie można w żadnym względzie mówić o zabudowie zagrodowej działki [...], lecz wyłącznie o zabudowie na potrzeby gospodarcze.

Zdaniem skarżącego mając na względzie okoliczność związania organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ustaleniami obowiązującego Studium należy uznać, iż w przypadku skarżącego doszło do naruszenia przez organ administracji powziętą uchwałą interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego w stosunku do nieruchomości, poprzez pozbawienie go możliwości dalszej, przyszłej zabudowy na cele wytwórcze i przemysłowe, a tym samym do naruszenia jego interesu prawnego w sposób realny i bezpośredni, albowiem zapisy Studium będą miały bez wątpienia wpływ na przyszły kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, a tym samym na możliwość korzystania przez skarżącego z własnej nieruchomości oraz możliwość rozwijania na niej działalności gospodarczej.

Ponadto w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały określono kierunek zmian w przeznaczeniu terenów skarżącego w sposób wyłączający również prawo przyszłej zabudowy nieruchomości na budowę biogazowni w celu gospodarczego wykorzystania odpadów z prowadzonej fermy drobiu. W wyniku powyższego naruszono art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust 1 i art. 8 ust 1 u.s.d.g. wskutek nieuzasadnionego wyłączenia dotychczasowej możliwości zabudowy działki skarżącego nr [...] na cele wytwórcze oraz przemysłowe, co bezsprzecznie wykracza poza ramy władztwa planistycznego gminy.

W ocenie skarżącego podejmując zaskarżoną uchwałę organ administracji winien był zbadać potrzebę zmian w przeznaczeniu działki nr [...], przy jednoczesnym zastosowaniu określonych konstytucyjnych wymogów ochrony prawa własności oraz mierników: proporcjonalności, konieczności wprowadzania ograniczeń w prawie własności oraz zakresu tych ograniczeń.

Skarżący zwrócił uwagę, iż Studium wprowadza zmiany powodujące bezsprzecznie pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie lakonicznie na konieczność zaktualizowania przeznaczenia niektórych terenów i rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych przyjętych w studium oraz dostosowania ustaleń do wymagań określonych art. 10 ust 2 u.p.z.p. przy jednoczesnym respektowaniu zasad konstytucyjnych, w tym ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności. Tymczasem zaskarżona uchwała powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie przyczyn zmian kierunków przeznaczenia nieruchomości, zwłaszcza zagospodarowanych już na cele zgodne z poprzednim kierunkiem polityki planistycznej Gminy (tj. zgodnie z tracącym moc Studium). Ponadto jednoznacznie wykazać, iż organ administracji rozważył wszystkie okoliczności każdej sprawy, a przyjęte rozwiązania zmiany przeznaczenia nieruchomości, w tym działki skarżącego, podyktowane było ważnymi względami. Natomiast w zaskarżonej uchwale nie podano żadnych rzeczowych argumentów przemawiających za uznaniem przyjętego w nowym Studium rozwiązania polegającego na drastycznej zmianie przeznaczenia niektórych terenów za optymalne, konieczne czy też podyktowane względami publicznymi.

Z powyższych przyczyn - zdaniem skarżącego - doszło do przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego, z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Dodatkowo skarżący zarzucił organowi naruszenie w trakcie sporządzania studium § 7 pkt 3 i 5 r.z.p., wskazując, iż przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Tymczasem rysunek studium stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy "Uwarunkowania wynikające z istniejącego zagospodarowania", posługuje się oznaczeniami graficznymi niejednoznacznymi, które uniemożliwiają prawidłową czytelność mapy. Mianowicie oznaczenie "terenów zamkniętych" oraz "gruntów rolnych klasy IV-VI w legendzie i na rysunku zostało oznaczone w taki sam sposób tj. poprzez biały obszar, powodując, iż charakter terenu działek skarżącego nr [...], podobnie jak i licznych sąsiednich nieruchomości w wyniku nieczytelnego oznaczenia na mapie jest niezrozumiały oraz wprowadza w błąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu nr 1, organ stwierdził, iż po pierwsze studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia terenu. Organ wyjaśnił, iż dla tego terenu brak jest planu miejscowego oraz nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy, zatem dla działki nr [...] nie było określone przeznaczenie terenu. Następnie organ podał, iż w starym studium (z 2001 r.) określone były dopuszczalne kierunki rozwoju, które stanowiły promesę dla przyszłego zagospodarowania, ale nie zostały skonkretyzowane z mocy prawa i nie zostało ustalone dla wyżej wymienionej działki przeznaczenie.

Natomiast co do faktycznego zagospodarowania terenu, to organ zauważył, że jest ono ustalane na podstawie wizji w terenie, analizy szeregu dokumentów, w tym także wniosków i uwag do projektu studium, a w trakcie przygotowywania projektu studium, na terenie działki nr [...] nie istniał, żaden zakład produkcyjny. Dodał też, iż procedowanie Studium trwało od 2015 r. i w tym czasie nie wpłynęła żadna uwaga na etapie wyłożenia studium do publicznego wglądu, a wcześniej żaden wniosek. Skarżący nie stawił się na dyskusję publiczną i organ miał prawo domniemać, że przyjęty kierunek rozwoju dla działki nr [...] jest zgodny z interesem prywatnym jej dysponenta.

Organ wskazał, iż według zaskarżonej uchwały dla działki skarżącego jako funkcję dominującą (kierunkową) ustalono zabudowę rolniczo - mieszkalną. Według definicji funkcji dominującej (kierunkowej) - należy przez to rozumieć funkcje kierunkowe (pożądane), które odnoszą się do przeważającej części, tj. więcej niż 60% powierzchni każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku terenów. Funkcja dominująca określa też jedyną funkcję terenu, w przypadku, gdy nie określono funkcji dopuszczonych dla danego terenu studium. Dla powyższej działki w Studium określono następujące funkcje dopuszczone: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi, działalność usługowa związana z rolnictwem, nieuciążliwa działalność gospodarcza. Z definicji funkcji dopuszczonej wynikają funkcje, które mogą wystąpić na terenie, łącznie zajmując nie więcej niż 40% powierzchni terenu Studium, w tym: a) jako nowa funkcja niekolidująca z funkcją dominującą, którą należy traktować jako funkcję uzupełniającą i wzbogacającą funkcję dominującą na terenie studium, nie mogącą stać się funkcją dominującą w granicach danego terenu studium, mogącą występować w formie wbudowanej lub samodzielnie na działce budowlanej; b) jako funkcja istniejąca w granicach terenu Studium, możliwa do zachowania niezależnie od ustaleń kierunkowych. Dodatkowo organ przytoczył określone w Studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu działki nr [...]. Organ wyjaśnił, iż z przedstawionych ustaleń studium wynika, że istniejące zagospodarowanie terenu, czyli istniejący kurnik i magazyny, o których skarżący wspomina, zostały uwzględnione w zapisach studium w ramach zabudowy zagrodowej, obejmującej również budynki inwentarskie i gospodarcze, a ilość "DPJ", czyli faktyczna wielkość kurnika, doprecyzowana powinna być w planie miejscowym.

Ponadto organ zauważył, że w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca określił inne aspekty, które równocześnie z uwarunkowaniami wynikającymi z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, należy uwzględnić w studium tj. stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkość i jakość zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; stan dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; rekomendację i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; warunki i jakość życia mieszkańców, w tym ochrona ich zdrowia; zagrożenie bezpieczeństwa ludności i jej mienia.

Organ wyjaśnił, iż przygotowując projekt studium zobowiązany był do wzięcia pod uwagę wszelkich uwarunkowań, wynikających z art. 10 ust. 1 pkt od 1 do 6 u.p.z.p. Na uwagę zasługują zwłaszcza zapisy punktów 2 i 5. Ustawodawca, na równi z istniejącym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu postawił stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony oraz warunki i jakość życia mieszkańców. Określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Organ wyjaśnił, iż w interesie osób trzecich, w tym wypadku mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych w [...], które rozrosło się znacznie od czasu, gdy uchwalano stare studium z 2001 r. i obecnie dzieli je od terenu skarżącego ok. 350 m jest by uciążliwe działalności gospodarcze ograniczyć, dbając o warunki i jakość życia mieszkańców domów usytuowanych w niedalekiej odległości od działki nr [...]. W interesie publicznym jest ograniczyć taką działalność gospodarczą na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, na którym znajduje się działka nr [...], chroniąc krajobraz naturalny oraz stanu środowiska (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), która to działalność może powodować skażenie środowiska w przypadku wystąpienia powodzi. Do tych inwestycji zalicza się biogazownia, o której skarżący wspomina w swoich planach. Dodał, iż skarżący otrzymał odmowę wydania warunków zabudowy na biogazownię w [...] na innej działce. Powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym temacie była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RZGW, ponieważ teren planowanej inwestycji znajduje się, podobnie jak działka nr [...], również w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Ustosunkowując się do zarzutu nr 2 organ stwierdził, iż z prawdą rozmija się teza skarżącego, że do dnia uchwalenia Studium w 2017 r., grunty należące do skarżącego mogły być wykorzystane i zabudowane na cele wytwórcze i przemysłowe i że taka możliwość została zniesiona. Zdaniem organu nie jest możliwe przesądzenie o możliwości zabudowy działki nr [...] na planowane cele wytwórcze oraz przemysłowe, ponieważ dla działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Nie można wiec, mówić o wyłączeniu dotychczasowej możliwości zabudowy działki nr [...] na cele wytwórcze oraz przemysłowe, bo o takowej organ nie posiadał wiedzy, mając do dyspozycji tylko zapisy studium. W zakresie zarzutu nr 3 organ wyjaśnił, iż każdy może korzystać ze swojej nieruchomości w granicach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niejako dopełnieniem tego przepisu jest art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Konsekwencję powyższych przepisów stanowi art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, stosownie do warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Co do interesu publicznego i interesu osób trzecich organ odwołał się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na zarzut nr 1.

Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut nr 4 podając, iż rysunek Studium, do którego odnosi się skarżący, stanowiący załącznik nr 3 – U1. Uwarunkowania wynikające z istniejącego zagospodarowania, skala 1: 15000, nie jest rysunkiem Studium, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 7 pkt 1 r.z.p. Powyższy rysunek podobnie jak załączniki od nr 4 - U2 do nr 6 - U4, jest elementem części określającej uwarunkowania przyjętych rozwiązań w studium. Organ wyjaśnił, iż ustawodawca nie określił jak ma wyglądać forma graficzna części studium określającej uwarunkowania. W tym przypadku przyjęto zasadę podziału uwarunkowań, w tym istniejącego zagospodarowania oraz uwarunkowań i wynikających z przepisów odrębnych, na następujące zagadnienia: U1. Uwarunkowania wynikające z istniejącego zagospodarowania, skala 1:15000, U2. Uwarunkowania wynikające z infrastruktury technicznej, skala 1:15000, U3. Uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe, skala 1:15000, U4. Przydatność gruntów pod zabudowę, skala 1:15000. Ustawodawca określił, co ma zawierać rysunek studium, przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. ( § 7 pkt 1 r.z.p.). Tę wolę ustawodawcy wypełnia załącznik nr 2 - K. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, skala 1:10000. Na załączniku nr 2 zostały określone w sposób jednoznaczny, w formie oznaczeń literowych i w formie barwnej tereny studium o różnych funkcjach, w tym tereny zamknięte i tereny rolne, o których mówi skarżący.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego za nieuzasadnione uznał twierdzenia organu, iż podstawę do zmiany przeznaczenia działki skarżącego nr [...], w nowym Studium mogło stanowić jej obecne wykorzystywanie na cele zabudowy zagrodowej. Działka skarżącego wykorzystywana jest wyłącznie na cele gospodarcze - fermę drobiu i jest zabudowana wyłącznie kurnikiem wraz z magazynami oraz placem dla samochodów dostawców surowców i środków do produkcji oraz odbiorców. W żadnym względzie na działce nie znajduje się budynek mieszkalny rolnika wraz z zabudowaniami służącymi do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, na które bezpodstawnie powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego powołana w odpowiedzi na skargę definicja zabudowy zagrodowej wynikająca z rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych.

Skarżący wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie "zabudowa zagrodowa" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Za nieuzasadnione uznał skarżący twierdzenia organu co do zgodności zapisów Studium z interesem skarżącego w związku z niezłożeniem uwag na etapie wyłożenia studium do publicznego wglądu. Jego zdaniem organ w ramach wykonywania władztwa administracyjnego nie powinien kierować się domniemaniami woli lub interesu osób zainteresowanych w danej sprawie.

W ocenie skarżącego bezpodstawnie organ powołał się na okoliczność możliwości zabudowy działki przez skarżącego na cele m.in. "nieuciążliwej działalności gospodarczej" przewidzianej w nowym studium jako funkcja dopuszczalna. Według skarżącego posłużenie się powyżej niedookreślonym zwrotem nie daje mu żadnej wiedzy o tym jaka w rzeczywistości działalność jest uznana przez organ administracji za nieuciążliwą w ramach jego działki, a w związku z tym dopuszczona w razie planowanej zabudowy i jaka w rzeczywistości znajdzie ostateczne ustalenie w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma legalnej definicji "nieuciążliwej działalności gospodarczej".

Za niezrozumiałe uznał skarżący przyjęcie przez organ bez jakiejkolwiek postawy faktycznej lub prawnej, iż dotychczasowe przeznaczenie działki oraz planowana jej zabudowa zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem będzie godziła w warunki i jakość życia mieszkańców Gminy oraz zagrozi ochronie ich zdrowia, podczas, gdy dane zamierzenie inwestycyjne, jego uciążliwość można tak naprawdę określić dopiero na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko organu skarżący uznał tym bardziej za niezrozumiałe w świetle wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (znak [...]), gdzie organ stwierdził, iż zamierzona inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem budowa biogazowni nie należy do przedsięwzięć "uciążliwych" mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405). Tym samym nie narusza standardów dla bezpiecznego zamieszkania na działkach sąsiednich oraz nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ludzi i mienia.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż wokół i w centrum osiedla domków jednorodzinnych, w [...], znajdują się zakłady produkcyjne m.in.: "Producent bram i ogrodzeń", "Firma H", "Hurtownia C" (największe w [...]), "Dystrybutor kostki brukowej i węgla", "Produkcja R", "B", "Hodowla bydła" zaraz obok Pensjonatu K, "M", "P", "Warsztat samochodowy."

Ponadto skarżący podniósł, iż z treści decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla biogazowni jednoznacznie wynika, iż organ odmówił wydania warunków zabudowy wyłącznie na podstawie własnej oceny zgodności inwestycji z przepisami Prawa wodnego, nie dokonując w tym zakresie niezbędnych uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Za nieuzasadnione uznał także skarżący twierdzenia, iż nie doszło do naruszenia postanowień § 7 pkt 3 i 5 r.z.p., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2017 r. nr XLVII.123.2017 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, która w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego.

Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. według brzmienia obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. (w związku z datą podjęcia zaskarżonej uchwały tj. po 1 czerwca 2017 r.) Zgodnie powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Interes prawny ma być realny, ale owa realność powinna być, w przypadku uchwał (zarządzeń) organów jednostek samorządu terytorialnego rozumiana szerzej, niekoniecznie jako zdarzenie, które już nastąpiło, ale i takie, które niechybnie albo w stopniu wysoce prawdopodobnym wystąpi w przyszłości i z tego tytułu już dziś wywołuje określone skutki, choć jeszcze niekoniecznie prawne. Istotne znaczenie dla oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej uchwałę studium ma jednak art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w konsekwencji w pewnych sytuacjach ustalenia studium mogą prowadzić do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym studium. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Oznacza to, iż w przypadku studium jego ustalenia aczkolwiek wiążą tylko wewnętrznie (radę gminy uchwalającą plan miejscowy) to skutkują zmianą sytuacji właściciela nieruchomości, zrazu faktyczną, a później prawną. Zatem owe skutki prawne wystąpią z dużym stopniem prawdopodobieństwa, tyle że są odłożone w czasie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości.

Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W szczególności, jeżeli postanowienia studium w sposób jednoznaczny i wyraźny przesądzają treść postanowień przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, celowym może być dopuszczenie do kontroli uchwały. Uznanie w takiej sytuacji, że już na tym etapie dochodzi do naruszenia interesu właścicieli nieruchomości, których jednoznaczne przeznaczenie przewidziano w studium, zapobiegnie przeprowadzaniu długotrwałej i kosztownej procedury planistycznej, która doprowadzi do uchwalenia nieważnego aktu prawa miejscowego.

Stąd w orzecznictwie praktycznie jednolicie aktualnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia uchwała gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (por. postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. oraz z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2947/15, II OSK 53/17, wyroki NSA: z dnia 19 września 2016 r., II OSK 3086/14, z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1773/12, z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15 i z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13).

W pierwszej kolejności należało zatem ustalić czy skarżącemu w przedmiotowej sprawie przysługuje interes prawny, a ewentualnie następnie czy został on naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący wykazał na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych, iż przysługuje mu prawo własności na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej do nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym Studium tj. działek nr [...] i działek nr [...], a postanowienia Studium dotyczą przeznaczenia tych nieruchomości.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie treść postanowień Studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, na której koncentruje się treść skargi tj. działki nr [...], jak również sąsiedniej działki nr [...], której skarżący także jest współwłaścicielem, jest na tyle szczegółowa, iż jednoznacznie determinuje postanowienia przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego i przyszłe przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Ponadto w sposób odmienny od poprzednio obowiązującego studium, określonego uchwałą z dnia 5 lutego 2001 r. nr XXXVI/145/01 kształtuje to przeznaczenie, a mianowicie z przeznaczenia na działalność wytwórczą, przemysłową oraz składy (P9) na tereny zabudowy zagrodowej (RM), dla których ustalono jako funkcję dominującą możliwość "zabudowy rolniczo-mieszkaniowej" oraz funkcję dopuszczalną "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługi, działalność usługowa związana z rolnictwem, nieuciążliwa działalność gospodarcza". Tym samym w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, iż rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, które nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 808).

Sąd po dokonaniu analizy zaskarżonego aktu wraz z aktami planistycznymi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. Co do zasad sporządzania aktu planistycznego interpretuje się je jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, a uchwała została podjęta przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ.

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny legalności Studium w zakresie istotnej dla skarżącego zmiany sposobu kierunku przeznaczenia wspomnianej powyżej nieruchomości skarżącego, powodującego wyłączenie dotychczasowej możliwości zabudowy na cele wytwórcze i przemysłowe, zastępując wyłącznie zabudową zagrodową. Zdaniem skarżącego jest to szczególnie istotne mając na uwadze, iż prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność – fermę drobiu z zamiarem rozbudowy tej działalności. Stąd w ocenie skarżącego dokonana przez organ zmiana w Studium skutkuje naruszeniem przysługującego mu prawa własności i stanowi przekroczenie przez organ granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że akty planistyczne mogą ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego.

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminy przy podejmowaniu aktów planistycznych. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu studium, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki akt stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w powyższych kompetencjach organów jednostek samorządu terytorialnego wyraża się samodzielność tego samorządu w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.

Oczywiście - jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 - władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza jednak sama możliwość ingerencji w prawo własności. Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu u.p.z.p. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Istotne jest, aby ta ingerencja nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności).

Oznacza to, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz analizę dokumentacji planistycznej Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego.

Organ planowania przestrzennego nie miał obowiązku zachowania na nieruchomości skarżącego dokładnie takiego samego przeznaczenia, a przyczyny zmiany przeznaczenia nieruchomości zostały przez organ przekonywująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, znajdując uzasadnienie i odniesienie w dokumentacji planistycznej. Wprawdzie stanowisko organu uzasadniające powyższą zmianę nie wynika wprost z uzasadnienia do samej uchwały, ale należy mieć na względzie, iż Studium jest obszernym dokumentem i nie sposób wymagać, aby każda zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonana w tym dokumencie była wyjaśniana w uzasadnieniu do uchwały. Istotne jest w takich okolicznościach, aby organ logicznie i spójnie wyjaśnił przesłanki, które zadecydowały o takiej zmianie oraz aby znajdowało to potwierdzenie i uzasadnienie w dokumentach na podstawie których Studium zostało podjęte.

Organ wyjaśnił, iż wprowadzając dla spornej nieruchomości oznaczenie symbolem RM, wziął przede wszystkim pod uwagę art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2), warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5). Organ zwrócił uwagę, iż w odległości ok. 350 m od nieruchomości skarżącego znajduje się osiedle domów jednorodzinnych i w interesie jego mieszkańców jest by uciążliwe działalności gospodarcze ograniczyć, dbając o warunki i jakość życia mieszkańców domów usytuowanych w niedalekiej odległości od spornej nieruchomości w [...]. Jako dodatkową okoliczność uzasadniającą ograniczenie takiej działalności organ wskazał fakt, iż powyższa nieruchomości znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i może spowodować skażenie środowiska w przypadku wystąpienia powodzi, co przyczyniło się do uwzględnienia przez organ także wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Dokumentacja planistyczna (w szczególności załączniki nr 2 i 3 do zaskarżonej uchwały) potwierdza powyższe okoliczności. W istocie bowiem w odległości około 350 metrów od działki skarżącego zlokalizowany jest spory obszar objęty zabudową mieszkaniową, w tym jednorodzinną. Według załącznika nr 3 i nr 5 oraz rysunku nr 7 zawartego w części tekstowej Studium, sporządzonych na podstawie mapy ryzyka powodziowego i mapy zagrożenia powodziowego, działki nr [...] leżą na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (Q1%), gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. W treści opracowania ekofizjograficznego na str. 51 wskazano, iż w celu przeciwdziałania potencjalnym możliwościom skażenia środowiska gruntowo-wodnego, na obszarze gminy zaleca się objęcie szczególną uwagą działki przeznaczone pod działalność produkcyjno-techniczną, usługowa i komunikacyjną. Z kolei na str. 39 prognozy oddziaływania na środowisko wskazano, iż na terenie gminy występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią (...). Głównym zagrożeniem są okresowe wezbrania wód rzeki [...]. Dolina [...] jest narażona na zalewy podczas wezbrań. W trzech miejscowościach istnieje realne zagrożenie powodziowe związane z wystąpieniem rzeki [...] z koryta lub przerwania wału przeciwpowodziowego, są to wsie: [...]. Następnie na str. 42 powyższego dokumentu podano, iż do problemów związanych z ochroną środowiska w granicach administracyjnych gminy można zaliczyć ograniczenia w możliwości gospodarczego wykorzystania niektórych terenów, z uwagi na zagrożenie powodziowe. Powyższe potwierdza także treść samego Studium (załącznik nr 1) - str. 29, 77 i 120. Dodać przy tym należy, iż obręb [...], gdzie położona nieruchomość skarżącego znajduje się w oddziaływaniu dwóch cieków wodnych tj. [...] (str. 77-78 Studium).

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 – określanej dalej jako u.p.w.), obowiązującej w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (...) gromadzenia odchodów zwierzęcych (...). W tym okolicznościach rozbudowa ewentualnej fermy drobiu wiąże się niewątpliwie ze składowaniem odchodów, które w razie powodzi mogą stanowić poważne zagrożenie dla ludzi, a szczególnie znajdujących się w takich skupiskach jak osiedle mieszkaniowe. Obecnie obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) przewiduje podobne rozwiązania. Z kolei zgodnie z art. 88l ust. 1 u.p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym (...) budowy innych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności i cytowane przepisy uzasadniały uwzględnienie przez organ w Studium warunków i jakości życia mieszkańców oraz ochrony i ich zdrowia (art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) i wymogów ochrony środowiska (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i wprowadzoną w związku z tym przez organ zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącego w stosunku do poprzedniego studium. Przy czym należy podkreślić, iż wprowadzona przez organ zmiana tj. na RM nie ogranicza całkowicie prawa własności skarżącego, gdyż po pierwsze nawet w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem (...), a ponadto art. 36 u.p.z.p. przewiduje odszkodowanie dla właściciela nieruchomości za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości lub jej części jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Ponadto wprowadzona zmiana przewiduje funkcję dominującą - zabudowę rolniczo-mieszkalną (60%, powierzchni terenu), która zdaje się nie być całkowicie sprzeczna z punktu widzenia terenów otaczających działkę nr [...] – grunty rolne klasy IV-VI. Podkreślić należy również, iż jako funkcję dopuszczalną (40% powierzchni działki) wprowadzono: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, działalność usługowa związana z rolnictwem, nieuciążliwa działalność gospodarcza, co oznacza mimo wszystko możliwość wprowadzenia jeszcze działalności gospodarczej i usługowej, poza tą już prowadzoną.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności duże skupisko ludzi w bliskiej odległości od nieruchomości skarżącego, znajdowanie się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego i związane z tym ograniczenia wynikające wprost z u.p.w., uznać należało zarzuty skarżącego, zawarte w pkt 1, 2 i 3 skargi za niezasługujące na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać również należało zarzut z pkt 4 skargi dotyczący oznaczenia w załączniku nr 3 – "Uwarunkowania wynikające z istniejącego zagospodarowania", tym samym kolorem – białym, pozostałych dwóch działek należących do skarżącego ( nr [...]) oraz terenów zamkniętych.

Zgodnie z § 7 r.z.p. ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium: 1) rysunek projektu studium powinien zawierać: a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą, b) granice terenów zamkniętych, c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli; 2) granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony; 3) przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium; 4) barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium; 5) oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

Mimo oznaczenia w załączniku kolorem białym różnych obszarów, stwierdzić należy, iż powyższe w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż po pierwsze z załącznika nr 2 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" można jednoznacznie odczytać, iż tereny zamknięte i użytki rolne oznaczone są w zupełnie inny sposób nie pozostawiając wątpliwości interpretacyjnych, co do tego jaki charakter mają nieruchomości skarżącego.

Po drugie należy zauważyć, iż przez teren zamknięty zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p. należy rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 60) tzn. tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Bardziej szczegółowe wyjaśnienie, które tereny uznaje się za zamknięte ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, możemy znaleźć w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie terenów zamkniętych niezbędnych dla obronności państwa (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1368), które w § 3 za tereny zamknięte niezbędne dla obronności państwa, na których Minister Obrony Narodowej nadzoruje prace geodezyjne i kartograficzne, uznaje:

a) stanowiska kierowania państwem i stanowiska dowodzenia Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej w stanie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny,

b) obiekty rozpoznania i walki radioelektronicznej oraz obrony powietrznej i przeciwlotniczej kraju,

c) obiekty telekomunikacyjne służące do przekazywania informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową,

d) porty wojenne i urządzenia Marynarki Wojennej,

e) lotniska wojskowe,

f) składy i magazyny amunicji, uzbrojenia oraz materiałów pędnych i smarów,

g) obiekty przeznaczone do produkcji materiałów i środków służących do celów obrony kraju ( pkt 1)

oraz tereny zamknięte przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele, o których mowa w pkt 1

Wykaz działek, które uznaje się jako tereny zamknięte ze względu na obronność kraju są publikowane w Dziennikach Urzędowych Ministra Obrony Narodowej. Przykładem takiego spisu terenów zamkniętych może być decyzja nr 42/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. U. MON z 2016 r. poz. 25), w której działki skarżącego wskazane skardze nie zostały ujęte. Podobnie jak w decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. U. MIR z 2014 r. poz. 25) pod lp. [...] znajdują się wymienione działki w gminie zaliczone do terenów zamkniętych - obręb [...]. Wśród tych nieruchomości brak jest również wymienionych powyżej działek stanowiących własność skarżącego. Skoro przedmiotowe działki nie zostały wymienione w powołanych powyżej decyzjach, nie mogą one stanowić terenów zamkniętych. Ponadto, które tereny są zamknięte wynika ze części tekstowej Studium ( str. 122 - 123).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.