Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie [...] W I N. B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] W. I. N. B. na rzecz M. K. kwotę 2. 500 zł (dwa tysiące pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]maja 2020 r.[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020r., poz. 256) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] .02.2020 r., nakładające na inwestora Pana M. K. karę w wysokości 100 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej w rozbudowywanym budynku hali o część magazynowo - biurową - KOB XVIII, zlokalizowanym na terenie działek nr ew. [...] przy ul. J. w O. K. gmina M. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] .12.2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo Pana M. K. w sprawie wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali o dodatkową przestrzeń magazynową wraz z częścią biurową na działce nr ew. [...] przy ul. J. w miejscowości O. K. , gmina M. realizowanej na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] .10.2017 r.

Pismem z dnia [...] .12.2019 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku hali o część magazynowo - biurową zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] przy ul. J. w O. – K. gmina M.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] .02.2020 r. z udziałem inwestora i jego pełnomocnika PINB w P. stwierdził, iż roboty polegające na rozbudowie hali prowadzone są na podstawie decyzji S. P. Nr [...] z dnia [...].10.2017 r., którą zatwierdzono projekt i udzielono pozwolenia na rozbudowę hali ekspozycyjnej z biurami i zapleczem socjalnym - hala magazynowa wraz z infrastrukturą. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas ww. kontroli wynika, że nadbudowano nad częścią biurową dodatkową kondygnację: "(....) część nadbudowana - roboty nie są zakończone. W trakcie kontroli stwierdzono użytkowanie rozbudowanej części (...)". Podczas kontroli nie została przedłożona decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie części rozbudowywanej: "(...) użytkowaną w dniu kontroli. W części magazynowej są składowane kartony na regałach, znajdują się ludzie, ustawione są samochody osobowe, regały. Użytkowanie jako magazyn (...) ". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową.

Mając na uwadze powyższe PINB w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] .02.2020 r. nałożył na Pana M. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy spornego budynku.

Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 02.2020 r. nałożył na inwestora Pana M. K. karę w wysokości 100 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej w rozbudowywanym budynku hali o część magazynowo - biurową – [...] , zlokalizowanym na terenie działek nr ew. [...] przy ul. J. w O. K. , gmina M.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył Pan M. K.

Organ II instancji na wstępie wskazał, że materialnoprawną podstawę postanowienia PINB w P. Nr [...] z dnia [...] 02.2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem: " W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu ".

Podkreślono, iż kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestora, który z pominięciem przepisów prawa przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę.

[...] WINB wskazal, że w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia [...] .12.2019 r. organ stopnia podstawowego pismem z dnia [...] .12.2019 r. zawiadomił o planowanych czynnościach kontrolnych w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku hali o część magazynowo - biurową zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. J. w O. K. , gmina M. .

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] .02.2020 r. PINB w P. ustalił, że inwestor legitymuje się decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] .10.2017 r., którą zatwierdzono projekt i udzielono pozwolenia na rozbudowę hali ekspozycyjnej z biurami i zapleczem socjalnym - halą magazynową wraz z infrastrukturą.

Z treści ww. protokołu wynika wprost, iż: "(...) W trakcie kontroli stwierdzono użytkowanie rozbudowanej części (...) użytkowaną w dniu kontroli. W części magazynowej są składowane kartony na regałach, znajdują się ludzie, ustawione są samochody osobowe, regały. Użytkowanie jako magazyn (...)". Ustalano, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie spornego budynku.

Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, iż w omawianym przypadku przystąpiono do użytkowania rozbudowywanej części hali (części magazynowej) na terenie działek nr ew. [...] [...] przy ul. J. w O. K. i, gmina M. pomimo braku udzielenia pozwolenia na jej użytkowanie.

[...] WINB wskazał, iż użytkowanie spornego obiektu pomimo braku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie bezsprzecznie potwierdza treść oraz dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] .02.2020 r. Organ stopnia wojewódzkiego podkreślił, iż materiał zdjęciowy obrazuje, iż w spornej hali na paletach magazynowane są kartony. Wewnątrz obiektu znajdują się również palety drewniane, wózki widłowe oraz samochody osobowe, na półkach składowane są przedmioty, co w ocenie tutejszego organu przesądza o tym, iż powyższy obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako magazyn.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w).

W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości:

- współczynnik kategorii obiektu - 10,0 (kategoria XVIII - obiekty magazynowe),

- współczynnik wielkości obiektu - 2,0 (kubatura rozbudowanej części 9 166,37 m3)

- stawka opłaty - 500,00 zł.

W związku z powyższym kara dla przedmiotowego obiektu wynosić będzie: 500,00 zł x 10 x 2,0 x 10 = 100 000,00 zł (słownie: sto tysięcy złotych).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe okoliczności (znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji załączonej do akt organu pierwszej instancji) świadczą, że budynek hali był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego uznano, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego i zebrał wyczerpujący materiał dowodowy na jego poparcie. Słusznie wymierzono inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Tutejszy organ nie podziela więc zdania wyrażonego w zażaleniu na ww. postanowienie, że organ naruszył art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Również pozostałe argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na stwierdzony w toku postępowania fakt nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i prawidłowość podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. Odnośnie kwestii wskazywanej przez skarżącego co do braku możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku dokonanych istotnych odstępstw i prowadzenia postępowania naprawczego organ podkreślił, że jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2015 r., sygn. akt: II OSK 124/14: "(...) Jeżeli ktoś popełnił samowolę budowlaną (rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Oczywistym jest, że inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48-49 Pr. bud.) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 Pr. bud., nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy z art. 54 i 55 Pr. bud. jego nie dotyczą. Należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 54 i 55 Pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu, jedynym warunkiem jest by było "wymagane pozwolenie na budowę" obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor chce przystąpić. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Pr. bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań (...)". Podobne stanowisko zawarto w wyroku NSA z dnia 25.09.2019 r., sygn. akt: II OSK 2242/18.

Organ odwoławczy wskazał, że stoi na stanowisku, że prowadzenie postępowania naprawczego nie zwalnia inwestora od zachowania wymogów wynikających z art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie stanowi przeszkody do nałożenia sankcji określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku przystąpienia do użytkowania z naruszeniem ww. przepisów.

Skargę na to postanowienie złożył M. K.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia kubatury użytkowanej hali magazynowej, co było niezbędne dla prawidłowego ustalenia wysokości współczynnika wielkości obiektu użytkowanego, stanowiącego element kalkulacyjny kary nałożonej na Stronę,

2. art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Strony o pozyskaniu przez Organ II instancji fragmentów projektu budowlanego, celem ustalenia kubatury wszystkich projektowanych budynków, co stanowiło naruszenie prawa Strony do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się o tak dokonanych ustaleniach, które przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia, a które to ustalenia i tak okazały się błędne,

3. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z dnia 21 maja 2019 r. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na nałożeniu kary na Skarżącego tytułem użytkowania budynku hali o części magazynowej pomimo stwierdzenia, iż Strona prace budowlane realizowała niezgodnie z warunkami zatwierdzonego projektu budowlanego, co wyklucza możliwość przystąpienia do użytkowania w drodze zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ww. ustawy), czy też uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu (art. 55 ww. ustawy), a w konsekwencji doprowadziło do wymierzenie kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania, wbrew ww. przepisom.

Podnosząc te zarzuty wnosił o:

1. uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała bowiem, że akt ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od stanowiska strony.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł uzasadnienia do kierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z powyższego przepisu wynika, że dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (podobnie wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09).

Z ustaleń organów orzekających w sprawie, co nie jest kwestionowane skargą, wynika, że sprawa dotyczyła rozbudowy istniejącej hali ekspozycyjnej z biurami i zapleczem socjalnym oraz halą magazynową. Sporna część, co do którego PINB stwierdził samowolne użytkowanie podczas kontroli przeprowadzonej stanowi halę magazynową.

Wynik wyżej wskazanych kontroli nie jest kwestionowany. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskazana hala magazynowa użytkowana była bez pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie ustalenia zaskarżonego postanowienia są prawidłowe.

Kwestią otwartą pozostaje natomiast ocena zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej na inwestora oraz wysokość tej kary.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje stanowisko, że art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na obniżenie wysokości kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jednakowym przeznaczeniu i zaliczonego do tej samej kategorii w zależności od tego, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy tylko jego części. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela to stanowisko, jednakże dostrzega również możliwość wystąpienia takich stanów faktycznych, w których uzasadnione jest odstąpienie od tej zasady. W orzecznictwie dopuszcza się bowiem przyjęcie do obliczenia kary powierzchni tylko tej części obiektu, która była samowolnie użytkowana, o ile część ta jest wyodrębniona funkcjonalnie od całości budynku. W szczególności, jeśli obiekt budowlany składa się z kilku wyraźnie wyodrębnionych części o różnym przeznaczeniu i istniejące w nim pomieszczenia zaliczane są do różnych kategorii, to taki stan faktyczny powinien stanowić uzasadnienie dla ustalenia kary pieniężnej z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Tym samym organy administracji powinny dokładnie ustalić jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części (podobnie wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2010 r., II OSK 1821/09, 13 maja 2011 r., II OSK 838/10, oraz WSA z dnia 16 stycznia 2013 r., II SA/Łd 889/12 dostępne w Bazie orzeczeń CBOiIS).

Organy orzekające obu instancji, jak wynika to z uzasadnień ich postanowień, nie rozważały w ogóle czy w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające obliczenie kary przy uwzględnieniu tylko części budynku, co do której nastąpiło samowolne użytkowanie.

W tym kontekście należało wskazać, że niewątpliwie zasadnym było uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji poprzez dołączenie części zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej rozbudowy. W ocenie Sądu jest to jednak niewystarczające do jednoznacznego określenia wysokości kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

Organ do określenia tej kary przyjął kubaturę całej rozbudowy. Natomiast z załączonej części projektu wynika, że oprócz części magazynowej na wskazaną w projekcie kubaturę składały się również: ekspozycja, biura, część socjalna, komunikacja i część techniczna.

Poza tym w przedmiotowym projekcie w zestawieniu powierzchni budynku wskazana kubatura dotyczy projektowanych budynków. Użycie liczby mnogiej powinno oznaczać realizację nie tylko jednego budynku ale brak projektu uniemożliwia weryfikację tego określenia.

Niewątpliwie rozbudowa w wyniku, której łączna kubatura projektowanych budynków (a nie jednego budynku) miała wynosić 9.166,37 m3, nie miała za przedmiot tylko hali magazynowej, a więc obiektu o kategorii XVIII wg załącznika 1 do ustawy Prawo budowlane, ale dotyczyła także obiektów bądź ich części zaliczanych do innych kategorii obiektów budowlanych.

Organy obu instancji jednak kubatury samej użytkowanej hali magazynowej nie ustaliły, a było to konieczne do przyjęcia prawidłowego współczynnika wielkości obiektu, który miał wpływ na wysokość kary. Tym samym dopuściły się naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., a naruszenie to jest niewątpliwie istotne z punktu widzenia określenia wysokości kary.

Przytoczyć w powyższym kontekście należy trafne stanowisko wypowiedziane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt. VII SA/Wa 385/17, zgodnie z którym "represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary (...)".

W świetle powyższych okoliczności za zasadny należało uznać zarzut wskazany w pkt 1 skargi.

Jako nieuprawniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 81 i 10 k.p.a. Przy czy podkreślić należy, że zarzut ten dotyczy uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie części opisowej projektu rozbudowy. Dowód ten trudno uznać za nowy i nieznany skarżącemu skoro sam go złożył w organie architektoniczno-budowlanym. Poza tym już organ I instancji przyjął przy ustalaniu kary kubaturę z projektu aczkolwiek tego projektu do akt sprawy nie dołączył. Można więc uznać, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o dokument, który już w postępowaniu organu I instancji był wykorzystany.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut opisany w pkt 3 skargi.

Według art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wywołuje wątpliwości. Reprezentowane jest stanowisko " (...) kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1972/17). W wyroku z 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni systemowej przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że naruszenie zasad wynikających z brzmienia art. 28 ust. 1, art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane grozi konsekwencjami z art. 48, art. 49b, art. 51, art. 57 ust. 7 tej ustawy, przy czym podkreślił, że "Nie można tak rozumieć powyższych przepisów, że naruszenie przepisów o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z konsekwencjami z art. 48 Pr. bud., czy też wykonywanie robót budowlanych w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. z konsekwencjami z art. 51 Pr. bud., zwalnia inwestora z obowiązków wynikających z art. 54 lub z art. 55 Pr. bud. Jeżeli ktoś popełnił samowolę budowlaną (rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Oczywistym jest, że inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48-49 Pr. bud.) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 Pr. bud., nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy z art. 54 i 55 Pr. bud. jego nie dotyczą. Należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 54 i 55 Pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu, jedynym warunkiem jest by było "wymagane pozwolenie na budowę" obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor chce przystąpić. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Pr. bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie z tym ostatnim stanowiskiem w całości się zgadza.

Reasumując powyższe, Sąd stwierdził, że analiza uzasadnień postanowień organów obu instancji, w zestawieniu z zebranym materiałem dowodowym, dokonana w kontekście zarzutów skargi, prowadzi do wniosku, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w kwestiach istotnych dla jej wyniku. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że ocena dowodów winna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, przy czym organy obu instancji obowiązane są ocenić każdy z dowodów z osobna i wszystkie dowody łącznie (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 372-373). Naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

W tym stanie sprawy, należało stwierdzić, że organy obu instancji orzekły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.,

W ocenie Sądu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym wcześniej zakresie będzie możliwe przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a. samodzielnie bądź korzystając z pomocy organu I instancji.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.