Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1086/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy B. (dalej: "Burmistrz") zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji mającej polegać na budowie pięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, na działce nr [...] (obręb: W.W.), w miejscowości W. W, przy ul. [...] i ul.[...] – w zakresie ochrony gruntów rolnych. Burmistrz wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie jest prowadzone na wniosek H. P. Do pisma został załączony projekt decyzji o warunkach zabudowy nr [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Starosta P. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), a także art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja ma polegać na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na działce o numerze ewid. [...]. Działka ta ma powierzchnię [...] ha i obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne Rlllb ([...] ha), grunty orne RV ([...] ha) oraz grunty orne RIVa ([...] ha). Z informacji otrzymanych od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi [...] ha, i że obejmuje on działki o numerach ewid. [...], [...], [...] oraz [...]. Przy uwzględnieniu wszystkich tych działek wchodzących w skład zwartego kompleksu użytków rolnych RIII, powierzchnia użytków rolnych klas RIII przekracza ustawową powierzchnię [...] ha, w związku z czym, zdaniem organu, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Starosta podkreślił, że w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wnioskowana działka była ujęta jako tereny rolne. Z kolei w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. teren obejmujący ww. działki zdefiniowany jest jako tereny rolnicze z prawem zabudowy, jednak, według organu, fakt ten nie ma wpływu na uzgodnienie, gdyż Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Starosta wyjaśnił, że całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsce występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. W rezultacie organ I instancji uznał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I–III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), po uzyskaniu zgody stosownego organu, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Kryterium obszarowe nie może dotyczyć tylko terenu działki (działek) objętych wnioskiem, gdyż niweczyłoby to skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje m.p.z.p. Konkludując Starosta ocenił, że w sprawie zaistniały "ewidentne przeciwwskazania" do realizacji przedmiotowej inwestycji, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W zażaleniu na opisane postanowienie Starosty, H. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") podniosła, że działka nr [...] stanowi samodzielną działkę, na której grunty orne klasy IIIb nie przekraczają powierzchni [...] ha, wobec czego, Jej zdaniem, organ winien uzgodnić projekt decyzji.

Pismem z [...] lutego 2013 r. zawodowy pełnomocnik Wnioskodawczyni, radca prawny M. S., zgłaszając się do sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – gdyż rozstrzygnięcie Starosty rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu wskazała, że w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/08, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 221/11, zgodnie z którym przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przywołane przepisy nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym kontekście pełnomocnik podkreśliła, że uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji na działce nr [...], tymczasem Starosta uzasadniając swoją odmowę uzgodnienia projektu oparł się na analizie charakteru nieruchomości (działek) sąsiednich, które nigdy nie były objęte projektem ww. decyzji, co jest niedopuszczalne. Strona skarżąca przyznała, że działka Skarżącej, o powierzchni [...] ha, przed podziałem geodezyjnym stanowiła część większego kompleksu gruntów o charakterze rolnym o łącznej powierzchni [...] ha i wówczas bez wątpienia cała ta nieruchomość stanowiła zwarty obszar w rozumieniu art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., i podlegała stosownym rygorom (wymagała zgody na zmianę przeznaczenia). Podział tej nieruchomości nie pozbawił wydzielonych działek charakteru rolnego, jednak nie funkcjonują już one w obrocie prawnym jako całość i nie podlegają rygorom, które odnosiły się w przeszłości do całej nieruchomości stanowiącej działkę o powierzchni [...] ha, przed jej podziałem.

"Marginalnie" pełnomocnik Skarżącej wskazała, że część spośród działek, które Starosta uznał za zwarty kompleks użytków rolnych – tj. działki nr [...] (o pow. [...] ha) oraz nr [...] (o pow. [...] ha) – zmieniło swoje przeznaczenie z użytków rolnych na działki pod poszerzenie drogi gminnej (zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza z [...] lipca 2012 r.), a więc nie mogą już być kwalifikowane jako część zwartego kompleksu rolnego. Ponadto działka nr [...] nie stanowi własności Skarżącej, lecz W. D.

Postanowieniem z [...] września 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II Instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie Starosty w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że od dnia [...] maja 2013 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503; dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Zmieniono art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I–III. W rezultacie w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w m.p.z.p. W ustawie zmieniającej nie zawarto przepisów dotyczących jej wejścia w życie. W związku z tym SKO stwierdziło, iż: "Mając na uwadze okoliczność, że skutki zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu byłyby mniej korzystne dla wnioskodawcy, zaś wnioskodawca zostałby pozbawiony możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zastosowanie przepisu, który wszedł w życie już po wydaniu postanowienia, a który został wprowadzony na podstawie ustawy nie zawierającej przepisu przejściowego, powyższa sytuacja byłaby nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do państwa oraz regułami jej stosowania określonymi przez Trybunał Konstytucyjny (por. w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt K 52/02, OTK 2004, Nr 2, poz. 10). Niepodejmowanie przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może bowiem nieść za sobą negatywnych konsekwencji dla obywateli (J. Mordwiłko-Osajda [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, pod. red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008)." W konsekwencji SKO uznało, że w związku z tym, iż wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystąpienie w sprawie uzgodnienia oraz wydanie postanowienia przez organ I instancji nastąpiły pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy, winno w sprawie zastosować przepisy dotychczas obowiązujące.

Dalej SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 u.p.z.p. uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W świetle odnośnych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązkiem starosty uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy jest wyjaśnienie, czy zmiana przeznaczenia konkretnych gruntów rolnych nie wymaga uchwalenia m.p.z.p. Gdy przeszkoda taka nie zostanie stwierdzona, wówczas starosta powinien ocenić, czy grunt rolny stanowi nieużytek lub co najmniej charakteryzuje się niską przydatnością produkcyjną. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO oceniło, że teren inwestycji niewątpliwie spełnia tę przesłankę.

Dalej organ II instancji stwierdził, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" należy interpretować jako cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Tym samym SKO podzieliło interpretację tego pojęcia zaprezentowaną przez organ I instancji. Za kluczowe dla sposobu załatwienia sprawy uznało stwierdzenie, że powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi [...] ha i obejmuje działki o nr ewid.: [...], [...], [...] i [...]. Zatem przekracza ustawową powierzchnię [...] ha, co oznacza, że nie jest możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo SKO wyjaśniło, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jeśli nawet Starosta nie stwierdzi, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może zostać dokonana tylko w drodze uchwalenie m.p.z.p., to i tak nadal może zająć stanowisko negatywne. W konsekwencji zadaniem organu odwoławczego jest jedynie sprawdzenie, czy organ I instancji nie działał dowolnie i nie przekroczył granic uznania. W ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie Starosta zajął stanowisko odpowiadające prawu.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. P., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego M. S. Z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy działki nr [...] oraz nr [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej, a tym samym nie mogły zostać zakwalifikowane jako część zwartego kompleksu rolnego;

2) naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu jako podstawy rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) – poprzez ustalenie, iż przeznaczenie działek na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w m.p.z.p., po uzyskaniu zgody właściwego ministra, podczas gdy teren inwestycji to grunt rolny o obszarze poniżej [...] ha,

strona skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o zasądzenie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej powtórzył argumenty przedstawione uprzednio w piśmie uzupełniającym zażalenie z [...] lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i uznając poszczególne zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności SKO podkreśliło, że wyjaśnienie, czy działki nr [...] oraz nr [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej nie ma znaczenia w sprawie, gdyż wnioskowana działka nr [...] (powierzchnia całkowita [...] ha, w tym niezabudowane grunty rolne RIIIb [...] ha) graniczy bezpośrednio z działką nr [...] (powierzchnia całkowita [...] ha, w tym niezabudowane grunty rolne RIIIb [...] ha), zatem areał klasy RIIIb przekracza obszar [...] ha.

Postanowieniem z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1086/13, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 05 marca 2013 r. pełnomocnik Skarżącej złożyła do akt kopię wypisu z rejestru gruntów datowanego na dzień [...].11.2003 r., podnosząc, że wynika zeń, iż działka nr [...], która następnie uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...] i inne działki uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu organu, obejmowała grunty rolne klasy RIIIb o powierzchni [...] ha, co po odliczeniu areału gruntów tej klasy znajdujących się w obrębie działek nr [...] i [...] przeznaczonych po poszerzenie drogi, daje wynik poniżej [...] ha gruntów rolnych tej klasy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie SKO, pomimo przynajmniej w części błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Badając zaskarżone postanowienie SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ II instancji zasadnie nie uwzględnił istotnej zmiany stanu prawnego, która nastąpiła pomiędzy wydaniem postanowienia przez Starostę ([...] grudnia 2012 r.), a rozpoznaniem zażalenia Wnioskodawczyni na to postanowienie i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO ([...] września 2013 r.) – w związku z wejściem w życie, z dniem [...] maja 2013 r., opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (zob. art. 1 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej).

Przywołany przepis w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...] ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" [ministra właściwego ds. rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548) – uw. Sądu].

Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał [...] ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne – a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie – budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09; z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar projektowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (odpowiednio: działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki – bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) – należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; zob. np. wyrok WSA z 23.05.2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA]. Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. np.: wyrok NSA z 06.02.2009 r., II OSK 113/08; wyrok NSA z 16.11.2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA z 11.08.2009 r., IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż [...] ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek z osobna nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż [...] ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23.05.2012 r., IV SA/Po 219/12, CBOSA).

Właśnie przeciwdziałanie nagminnemu zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy – stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny "zmaterializował się" w postaci zmiany art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Z niżej podanych przyczyn, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska SKO, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, o braku podstaw do uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i o konieczności stosowania przepisów obowiązujących przed tą zmianą. Przede wszystkim za dalece niewystarczające i nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał ogólnikowe powołanie się przez organ II instancji na "reguły stosowania zasady zaufania obywateli do państwa określone przez Trybunał Konstytucyjny" oraz na wypowiedź przedstawiciela doktryny. (Ubocznie wypada zauważyć, że nie istnieje orzeczenie TK o parametrach podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2004 r., sygn. akt K 52/02, OTK 2004, Nr 2, poz. 10; niewykluczone, że chodziło w tym przypadku o orzeczenie o sygn. akt K 54/02, ale także tezy zawarte w tym orzeczeniu nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy).

Odnosząc się bardziej szczegółowo do kwestii reżimu prawnego właściwego dla rozpoznania sprawy, należy wyjść od niespornej konstatacji, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.) – sprzed czy po nowelizacji – należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej należało przyjąć, że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z 02.12.2013 r., II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).

Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych – występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych – w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele.

Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu – a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne – oraz tego, że ustawa zmieniająca miała niewątpliwie za zadanie przyczynić się do pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. także do spraw wcześniej wszczętych i niezakończonych aktem (decyzją, postanowieniem) ostatecznym wydanym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybia zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08.07.2011 r., I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 767/11, CBOSA; z 01.02.2012 r., II OSK 2176/10, CBOSA; z 07.07.1998 r., IV SA 451/88, CBOSA; z 21.12.1997 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737; a także wyrok SN z 07.05.2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138).

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji – za zaakceptowaniem stanowiska SKO, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny, który obowiązywał w dniu złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skierowania przez Burmistrza wystąpienia do Starosty w sprawie uzgodnienia oraz w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentu z określonych przez Trybunał Konstytucyjny "reguł stosowania zasady zaufania obywateli do państwa" – której to zasady istotnym elementem jest niewątpliwie zasada ochrony praw słusznie nabytych (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 86–87) – należy wskazać, że w wyroku z 30 października 2007 r., sygn. akt P 28/06 (OTK-A 2007, nr 9, poz. 109), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: "Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. (...) Ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych."

W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Nie zachodzą również inne względy, które w okolicznościach tej sprawy uzasadniałyby odwołanie się do konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje jeszcze na jego rzecz żadnych "praw słusznie nabytych" w powyższym rozumieniu; w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem prawnie chronionego oczekiwania (ekspektatywy), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) określonej treści. Tym bardziej w sprawach takich, jak niniejsza, w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są, niestety, jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie.

Co więcej, w niniejszej sprawie nawet postanowienie organu I instancji – jako nieostateczne i odmowne – nie mogło stanowić dla jego adresata źródła jakichkolwiek praw nabytych, ekspektatyw lub innych usprawiedliwionych oczekiwań, chronionych przez zasadę zaufania obywatela do państwa.

Odmowny, a więc w najwyższym stopniu niekorzystny dla Wnioskodawczyni, charakter tego postanowienia przesądza również o tym, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca na rozważanie, czy za wyłączeniem stosowania nowego prawa przez organ II instancji mógłby ewentualnie przemawiać wzgląd na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (tzw. zakaz reformationis in peius – art. 139 w związku z art. 144 k.p.a.) – który to zakaz może niekiedy, przynajmniej w teorii, uzasadniać odmowę zastosowania nowego, niekorzystnego dla strony odwołującej się, reżimu prawnego (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 414–416).

Ważąc wszystkie te argumenty Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. Ponieważ jednak zastosowanie tego przepisu w kontrolowanej tu sprawie w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego przez Burmistrza, zaś SKO, kierując się innymi przesłankami, utrzymało takie odmowne postanowienie Starosty w mocy, to Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO, pomimo przynajmniej w części błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy zarzuty formułowane przez stronę skarżącą względem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji – dotyczące nieprawidłowej wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" oraz błędów w ustaleniach rzeczywistego rozmiaru areału gruntów rolnych RIIIb na przedmiotowych działkach – muszą zostać ocenione jako pozbawione doniosłości prawnej dla treści jej końcowego rozstrzygnięcia. Dlatego w niniejszej sprawie kwestia ich zasadności nie podlegała badaniu przez Sąd.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.