Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2266/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 77.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 816/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. W.e na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W oparciu o protokół z [...] marca 2014 r. sporządzony w trakcie objazdu drogi wojewódzkiej nr [...] oraz oświadczenie strony z [...] kwietnia 2014 r. o zdjęciu reklamy ustalono, że w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] była umieszczona dwustronna reklama strony skarżącej.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. wydaną przez Naczelnika Wydziału Dróg i Kolei w D. Służbie Dróg i Kolei – działającego z upoważnienia Zarządu Województwa D.o, nałożono na [A.] Sp. z o.o. W. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi wojewódzkiej nr [...], lewa strona, działka drogowa nr [...], obręb O. Ś.

[A.] Sp. z o.o. W. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ przywołał treść art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi podstawę nałożenia na stronę kary za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia jego zarządcy. Wskazał, że wyliczenie kwoty stanowiącej karę jest iloczynem liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa ruchu drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki za zajęcie 1 m2 i nie może przekraczać jego 10-krotności. Podkreślono, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia tej kary ani też zmiany sposobu jej ustalenia.

Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła [A.] Sp. z o.o. W.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Odwołując się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia) oraz art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia oraz powierzchni reklamy.

WSA wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje czasookres i miejsce zajęcia powierzchni reklamą. Nie ma również sporu, że skarżąca nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w okresie objętym zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu I instancji strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego oświadczenia, że nie jest już właścicielem ww. reklamy i poza gołosłownym stwierdzeniem, że poza jej wiedzą i zgodą inny podmiot dokonał "odsłonięcia" znajdującej się tam uprzednio jej reklamy nie przedłożyła żadnych dowodów.

Sąd podniósł, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwagi na całkowitą bierność strony, ograniczyło się do oceny posiadanych przez organ dokumentów. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że uprzednio negocjowała z zarządcą drogi warunki umieszczenia reklamy i że do zawarcia umowy nie doszło, chociaż – jak wynika z samych jej twierdzeń – nie mając umowy umieściła na nośniku reklamę.

Sąd I instancji uznał, ze organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe przez umieszczenie reklamy w pasie drogowym, skutkiem czego było nałożenie na stronę skarżącą kary w wysokości, wynikającej z zapisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. W ocenie WSA organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjna od tego wyroku [A.] Sp. z o.o. W.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 30.01.2013r. (Dz.U. z 2013r. poz. 260) poprzez przyjęcie, że skarżący zajął pas drogowy poprzez umieszczenie tam banera, bez wymaganego zezwolenia, zarządcy, podczas gdy reklama zaistniała w przestrzeni publicznej bez wiedzy i zgody skarżącego;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7. art. 75, art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz przesłuchania świadka tj. właściciela gruntu.

Autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca podniosła, że zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem dowodowym w prawie administracyjnym to organ prowadzący postępowanie winien przeprowadzić czynności dowodowe, zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skoro strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swego stanowiska oraz skoro postepowanie cechowała całkowita bierność strony, to w konsekwencji – z uwagi na brak dowodów skarga została oddalona.

Zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał błędnej wykładni art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie rozpatrzył kwestii świadomości skarżącego jako przesłanki koniecznej do wymierzenia mu kary administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując ewentualne braki. Nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Niemniej jednak, w myśl poglądów zawartych w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt: I OPS 10/09, publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wszelkie kwestie dające się wyinterpretować z petitum skargi kasacyjnej zasługują na stosowne rozważenie oraz odniesienie się do nich, nawet pomimo ich niedostatecznego sprecyzowania przez pełnomocnika.

Ocena zarzutów - postawionych w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji -wymaga uwagi, że zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W rozpoznawanej sprawie w skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, iż to ona dokonała zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie tam reklamy, bez wymaganego zezwolenia, zarządcy, podczas gdy, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej reklama zaistniała w przestrzeni publicznej bez jej wiedzy i zgody.

Z kolei w zakresie naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz przesłuchania świadka.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów k.p.a. winien być powiązany z naruszeniem odpowiedniego przepisu p.p.s.a. bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji.

Jednak, mając na uwadze wydźwięk powołanej wyżej Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. oraz jej cel, jakim jest umożliwienie skarżącym skorzystania z drugiej instancji sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę niniejszą mógłby odstąpić od nadmiernego formalizmu, jednak ze względu na wskazane wyżej ograniczenie kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami podnieść należy, że art. 75 i 77 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych (paragrafów). W art.75 k.p.a. wskazano zasady postępowania dowodowego przed organami administracji, zaś w art. 77 k.p.a. określono zasady prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego oraz fakty niewymagające dowodu w postępowaniu administracyjnym. Kastor nie sprecyzował, której z norm wskazanych przepisów dotyczą zarzuty. Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przytoczonego przepisu nie znajduje usprawiedliwienia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Na co słusznie wskazał Sąd I instancji.

Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Z powołanych przepisów nie wynikają natomiast jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. W szczególności nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na brak świadomości czy winy sprawcy zajęcia.

Zatem organy administracji nie były zobligowane do ustalania przyczyn zajęcia pasa drogowego, czy też świadomości lub winy podmiotu dokonującego zajęcia.

Istotnym jest obiektywne stwierdzenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany podmiot, natomiast okoliczności w wyniku, których doszło do zajęcia pasa drogowego w tym świadomość strony nie są istotne. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, niezależny od świadomej winy sprawcy. Jak wskazano wyżej ustawową przesłanką nałożenia kary stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznością uwalniającą od tej odpowiedzialności jest dysponowanie stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Świadomość dokonania zajęcia pasa drogowego czy też wina sprawcy nie jest przesłanką konieczną do nałożenia kary pieniężnej . Kara ta musi zostać nałożona niezależnie od tego czy sprawcy można przypisać świadome zawinione działanie czy też jego działanie nie miało charakteru świadomie zawinionego.

W rozpatrywanej sprawie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu za prawidłowe uznał ustalenie przez organy okoliczności posadowienia przez skarżącą reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy z urzędu w tym: protokół oględzin, materiał, fotograficzny oraz zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oświadczenie strony o zdemontowaniu przedmiotowej reklamy, a także odpowiednią kopię mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w T.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, iż czyniąc powyższe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji w toku kontroli sądowej. Organ poczynił bowiem ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych w sprawie, natomiast ustalanie świadomości podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego do tych okoliczności nie należało. W tym miejscu wskazać należy, że sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżymie odpowiedzialności obiektywnej. Zasadnie zatem, Sąd I instancji uznał, iż materiał został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym faktu posadowienia przez skarżącą reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić należy, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. Z przepisu tego wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Zatem wobec prawidłowego ustalenia przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu, Sąd I instancji słusznie zaakceptował jego zastosowanie.

Uznając wobec powyższego skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.