Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 377/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 163 ust. 2, art. 154 ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 128, art. 132 par. 1, art. 127 par. 1, art. 129 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 w sprawie ze skarg Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddal skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 po rozpoznaniu skarg: Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. oraz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 30 marca 2011 r. zamieścił ogłoszenie o konkursie ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze 30/04 - powiat g. - wraz z dyspozytornią na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie złożone zostały 2 oferty: Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. (zwanego skarżącym) oraz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region W. będącego jednostką organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanego dalej uczestnikiem).

W dniu 30 maja 2011 r. dokonano wyboru oferty złożonej przez uczestnika postępowania.

Następnie pismem z dnia 3 czerwca 2011 r., skarżący złożył do W. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie, podnosząc iż komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która winna zostać odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) - dalej ustawa o świadczeniach, z uwagi na to, że zawierała rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. W dalszej części odwołania przedstawiono argumenty na poparcie powyższej tezy.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...], uwzględniając odwołanie skarżącego. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., stwierdzając, że "w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G.".

Uczestnik postępowania pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. wniósł bezpośrednio do Prezesa NFZ odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się o podjęcie wszelkich działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji nr [...] jako sprzecznej z treścią obowiązującego prawa i wskazując, że decyzja ta przekraczała zakres kompetencji dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję, a postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. sprostował oczywistą omyłkę w w/w decyzji poprzez zmianę podstawy rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 138 § 2 k.p.a.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezes NFZ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a dnia [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji nr [...]. Zdaniem organu decyzja z dnia 29 czerwca 2011 r. zawierała rażące naruszenie prawa, bowiem w jej podstawie prawnej wskazano na art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, iż dokonując w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., zmiany treści rozstrzygnięcia komisji konkursowej prowadzącej postępowanie nr [...], Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przekroczył delegację ustawową wskazaną w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, bowiem powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie był bowiem uprawniony - w swojej decyzji - do dokonywania zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Jednocześnie decyzja nr [...] została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach wyraźnie wskazuje, iż po rozpatrzeniu odwołania dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Zgodnie z powyższym przepisem, nie przewiduje się dokonywania w takiej decyzji zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia 8 września 2011 r. Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 3 w związku z art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie, iż dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ po rozpatrzeniu odwołania, może jedynie wydać decyzję administracyjną, uwzględniającą lub oddalającą odwołanie bez możliwości orzeczenia co do meritum sprawy i ewentualnej zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej co w konsekwencji nie doprowadziło do żadnej korekty nieprawidłowego, naruszającego interes prawny skarżącego działania komisji konkursowej i braku rozstrzygnięcia kwestii najistotniejszej tj. wskazania jakiego podmiotu oferta została ostatecznie wybrana w wyniku przeprowadzonego postępowania nr [...] i z jakim podmiotem winna zostać zawarta umowa.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 27 września 2011 r. również F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., ewentualnie o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucono, że wydana była z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem powyższy artykuł został niewłaściwie zastosowany. W ocenie F. Sp. z o.o., podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a decyzja powinna zawierać rozstrzygniecie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę F. Sp. z o.o., Prezes NFZ wniósł również o jej oddalenie, wskazując, że podstawą wydania decyzji nr [...] był art. 138 § 2 kpa, co oznacza, że powyższą decyzją uchylono decyzję nr [...] Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w/w sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2199/11 i VI SA/Wa 2223/11 i prowadzić je pod sygnaturą VI SA/Wa 2199/11. Wskazał, że połączenie spraw nastąpiło na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., albowiem obie sprawy dotyczą skargi na decyzję z 10 sierpnia 2011 r. w związku z czym wyczerpuje to dyspozycję wyżej przytoczonego przepisu p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok dnia 16 kwietnia 2012 r. i orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uznał, że skargi Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej w G. oraz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. są zasadne, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. naruszała prawo.

W pierwszej kolejności Sąd zajął się kwestią dotyczącą relacji postępowania sądowego, którego przedmiotem była kontrola decyzji ostatecznej Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. i wydania przez ten sam organ decyzji w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., co nastąpiło decyzją z [...]. 08. 2011r. Sąd wskazał, że chodzi o sytuację, w której skarga do sądu na decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. złożona została w dniu 25 lipca 2011r., przed wszczęciem przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, a następnie wydania skarżonej decyzji. Sąd zaznaczył, że w swoich rozważaniach ograniczy się jedynie do kwestii dotyczących decyzji wydanej po stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Podał, że uprawnienia organu administracji publicznej, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zostały określone w art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz ograniczone do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wydanie decyzji w trybie autokontroli jest zdaniem Sądu jedynym wyjątkiem od zakazu badania przez organ sprawy po wniesieniu skargi. WSA uznał, że skoro zostało już wszczęte postępowanie sądowe zmierzające do oceny prawidłowości postępowania (sądowa kontrola decyzji [...] czerwca 2011 r.), to brak było podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym. Przyjmując niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niedopuszczalne było wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził również, że nawet w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji, co do której została złożona skarga do WSA, nie bylo dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jeżeli nastąpiło to po wniesieniu skargi do Sądu na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., podkreślił także, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie została wydana w wyniku autokontroli (czyli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w G., zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w W., a także o orzeczenie o kosztach (w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania).

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji mimo tego, że spełnione zostały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w art. 163 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz w art. 181 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednej ustawowej podstawie kasacyjnej tj. naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) poprzez naruszenie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo tego, że spełnione zostały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także określone w art. 163 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 181 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu zarzutów autor skargi kasacyjnej podkreślił, że tryb obowiązujący w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter dwuinstancyjny. Odwołanie wnosi się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału Funduszu, co jest uzasadnione tym, że organ pierwszej instancji dysponuje aktami sprawy, ponadto – przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy należy bezwzględnie umożliwić organowi pierwszej instancji skorzystanie z prawa do autoweryfikacji własnej decyzji ( art. 132 § 1 k.p.a.). Ponadto Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Prezes NFZ wszczął postępowanie odwoławcze i wydał w tym postępowaniu decyzję, mimo, że strona nie wniosła w ogóle odwołania, tym samym organ naruszył art. 127 § 1 k.p.a. Prezes Funduszu wydał zaskarżoną do WSA decyzję na skutek pisma Spółki F. bezzasadnie potraktowanego przez niego jako odwołanie. Bezzasadność ta wynika zdaniem skarżącego kasacyjnie z braku zachowania wynikającego z art. 129 § 1 k.p.a. wymogu wnoszenia odwołania w trybie pośrednim, poza tym pismo potraktowane przez Prezesa NFZ jako odwołanie w rzeczywistości nosi cechy skargi, o jakiej mowa w przepisach działu VIII kpa. Jednocześnie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kryteria zawarte w ustawie o świadczeniach liberalizują przesłanki nieważności decyzji wydawanych przez Prezesa NFZ, gdyż art. 163 ustawy o świadczeniach wymaga dla stwierdzenia nieważności decyzji tego organu jedynie naruszenia prawa, a nie kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa, będącego wymogiem kodeksowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w myśl art. 163 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, minister właściwy do spraw zdrowia bada decyzje podejmowane przez Prezesa Funduszu i stwierdza nieważność decyzji w całości lub części w przypadku, gdy narusza ona prawo, lub prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. To uregulowanie, w związku z treścią art. 181 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym do postępowania przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie nadzoru stosuje się przepisy k.p.a., prowadzi do wniosku, że jeśli sąd administracyjny w decyzji Prezesa NFZ dostrzeże naruszenie prawa, a nie – rażące naruszenie prawa – obowiązany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Ponadto, w niniejszym przypadku podstawą do stwierdzenia zaskarżonej decyzji była również przyczyna określona w art. art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, gdyż "zaakceptowanie przez Prezesa NFZ uczestnika konkursu, jakim był Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W., który de facto uzyskał w postępowaniu konkursowym mniej punktów niż SP ZOZ w G. ewidentnie prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do tego ostatniego poglądu, albowiem podzielnie go w istotny sposób wpłynęłoby na ocenę, czy w stosunku do zaskarżonej decyzji liberalniej lub odmiennie należało określić kryteria stwierdzenia nieważności, niż na podstawie ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest błędny. Artykuł 163 ustawy o świadczeniach zawarty jest w rozdziale zatytułowanym "Nadzór" i zgodnie z jego ustępem pierwszym minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór nad działalnością Funduszu, stosując kryterium legalności, rzetelności i celowości. Zgodnie z art. 163 ust. 2 cytowanej ustawy, w ramach wykonywania omawianego nadzoru Minister Zdrowia bada m.in. decyzje podejmowane przez Prezesa NFZ. W przypadku, gdy decyzja Prezesa NFZ narusza prawo, prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczenia opieki zdrowotnej lub do niezrównoważenia przychodów i kosztów Funduszu Minister Zdrowia stwierdza nieważność decyzji. Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że używając terminu "decyzje" ustawodawca posłużył się nim w tym miejscu w znaczeniu bardzo szerokim - jako "rozstrzygnięcie", nie można z pewnością utożsamiać decyzji, o których mowa w tym przepisie, z decyzjami administracyjnymi zarówno w znaczeniu materialnym, jak i formalnym (por. Grzegorz Machulak Komentarz do art. 163 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz ABC 2010, Lex, wyrok NSA z 10 października 2006r. sygn. akt II GSK 165/06 Lex 276735). " Nie należy utożsamiać użytego w art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określenia "decyzji", jako aktu woli organu - Prezesa NFZ podejmowanego w różnych sprawach należących do jego kompetencji przewidzianych w ustawie o świadczeniach, a w szczególności w art. 48 i art. 102 ust. 1 i 5 ustawy, z "decyzjami administracyjnymi" wydawanymi przez Prezesa NFZ w sprawach administracyjnych w trybie przepisów k.p.a. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy. Decyzje Prezesa NFZ, podlegające nadzorowi Ministra Zdrowia w trybie art. 163 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz innymi aktami woli organu, przy pomocy których organ sprawuje swoje funkcje" (por. wyrok NSA z 16.09. 2009r. wydany w sprawie sygn. akt II GSK 131/09 opubl. Lex 596667). Za takim stanowiskiem przemawia wyraźne wyłączenie z badania przez ministra właściwego do spraw zdrowia decyzji wydanych w wyniku wniesienia odwołania w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w indywidualnych sprawach z ubezpieczenia zdrowotnego oraz w sprawach wynikających z pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów k.p. (ustęp 5 artykułu 163). Decyzje wydawane przez Prezesa Funduszu są decyzjami wydawanymi w drugiej instancji (z wyjątkiem decyzji, o których mowa w art. 25 i 26 ustawy) i przysługuje im walor ostateczności. W związku z tym decyzje takie mogą być, co do zasady, wzruszone jedynie poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z pewnością decyzje takie nie mogą być przedmiotem badania przez ministra właściwego do spraw zdrowia w ramach - określonego ustawą o świadczeniach - nadzoru. Dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć Prezesa Funduszu przez ministra do spraw zdrowia, o których mowa w art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie mają zastosowania do ostatecznej decyzji Prezesa Funduszu wydanej na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

W związku z tym, co wyżej powiedziano, zaskarżona do sądu decyzja organu administracji mogła podlegać badaniu tylko z punktu widzenia kryteriów nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną ( art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i wyposażoną w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa m.in. w art. 154 ust. 3 i 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. miał zastosowanie w omawianej sprawie, z wyłączeniem tylko tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, co wymaga szczególnego podkreślenia, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Badając, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności nie można pomijać tego, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09).

Jednocześnie w k.p.a. przyjęto rozwiązanie, z którego wynika, że odwołanie od decyzji nie wymaga zachowania szczególnej formy. Według art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga również szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności – wniesienia odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 2 stycznia 1988 r. SA/Wr 815/87 (opubl. ONSA 1988 Nr 1 poz. 31) " O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma." Również SN w wyroku z dnia 20.06.1996r. sygn. akt III ARN 14/96 przyjął "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie."

Pismo F. Sp. z o.o. w W. z dnia 20 czerwca 2011r., kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, spełnia te wszystkie warunki, zatem słusznie zostało potraktowane przez organ jako odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2010r., co nie zostało podważone przez Sąd pierwszej instancji. Należy też zauważyć, że Spółka F. nigdy, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego nie zakwestionowała, wyrażonej w tym piśmie woli uruchomienia postępowania odwoławczego. Nie wystąpiło zatem zarzucane w skardze kasacyjnej wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wydanie decyzji bez wniesienia odwołania, z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a.

Przechodząc z kolei do oceny, czy uzasadniony jest zarzut nieważności postępowania wobec uchybienia przez organ treści art. 129 § 1 k.p.a. przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten ustanawia zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołania, która ma charakter bezwzględny. Jej naruszenie przez odwołującego się w postaci zastosowania trybu bezpośredniego skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego niezwłocznego przekazania odwołania organowi I instancji. Rozwiązanie takie wynika z cechy względnej dewolutywności odwołania. Oznacza to, że odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny ocenić je pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 i w tym zakresie może wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą zaskarżoną decyzję. Zatem przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną nieważność postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 wiąże z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., który w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałby w ogóle zastosowania, albowiem dotyczy takiej sytuacji, w której odwołanie wniosły wszystkie strony. Jest tymczasem niesporne, że wnoszący skargę kasacyjną – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. nie złożył odwołania od korzystnej dla niego decyzji Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011r. Dlatego też zarzut nieważności postępowania z przyczyn wydania decyzji organu odwoławczego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( w zw. z art. 129 § 1 i 132 § 1 k.p.a.) nie mógł zostać uwzględniony.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że w literaturze podnosi się, iż wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132, a zatem decyzja organu odwoławczego może być rozpatrywana jako obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1. Zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżący w skardze kasacyjnej jednak nie postawił.

Z tych przyczyn należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, mimo tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przesłanki takie istniały, jest niezasadny.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.