Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: §5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art.145 § 1 pkt1 lit.c oraz art.141 § 4,art.269,art.15 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art.187 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.8 ust.1 i ust.2 oraz art.87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/06 w sprawie ze skargi A. F., E. C., J. S., A. S. i L. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2006r sygn. akt IV SA/Wa 1181/06 po rozpatrzeniu skargi A. F., E. C., L. D., A. S. i J. S. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

A. F., E. C., L. D., A. S. i J. S. wystąpili o wydanie decyzji orzekającej, że zespół dworsko-parkowy w miejscowości P. I., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż nie był funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność F. S. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia, że powyższy zespół dworsko-pałacowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego P. – I., o obszarze 257,1626 ha, zapisanego w Kw P. – I.Tom I, karta 1, P. – I. o obszarze 25,7290 ha, zapisanego w Kw P. – I. Tom I, karta 4 oraz majątku P. – P. o obszarze 60,1117 ha, zapisanego w Kw P. – P. Tom I, karta 1 nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 – dalej dekret PKWN). Zdaniem organu omawiany zespół wchodził w skład folwarku, na terenie którego znajdował się dwór. Mieszkał tam–rolnik F. S. Właściciel wraz z rodziną wykorzystywał zespól dworsko-parkowy dla celów mieszkalno-wypoczynkowych. Poza dworem nie było jednak wyodrębnionego obiektu stanowiącego biuro gospodarstwa. Przedmiotowy zespół w istocie obok mieszkalnej pełnił też funkcję gospodarczą. Stanowił zatem typowe siedlisko funkcjonalnie powiązane z całą nieruchomością ziemską i razem z nią podlegał przejęciu na cele reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych F. S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.- dalej kpa), uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że po zmianie wprowadzonej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz.9) wspomniany dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej odnosił się do szeroko pojętych nieruchomości ziemskich, a nie wyłącznie tych, które posiadały charakter rolniczy. Z treści art.1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. wynika bowiem, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nie tylko nieruchomości rolne, przeznaczone na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. Ustęp 2 tego artykułu wylicza różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Pojęcia nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" nie można więc ograniczać jedynie do nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską oprócz użytków rolnych uznawał również tereny z zabudowaniami, i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu z dnia 6 września 1944r. Zgodnie z tym przepisem Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest ogólnie o zabudowaniach, a więc także o zabudowaniach mieszkalnych, do których niewątpliwie zalicza się pałace czy dwory.

Organ wskazał ponadto, że stosownie do § 5 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działania art. 2 ust. 1 lit.e dekretu należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie Wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem, przeszła na własność państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełniała określonych norm obszarowych. Zgodnie natomiast z § 6 powołanego rozporządzenia ubiegający się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit.e, winien przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości, z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzanie pomiarów na swój koszt. Treść tego przepisu dowodzi, iż tylko w przypadku kwestionowania całego areału przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Brak było zaś możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz państwa jedynie budynków czy też zespołów dworsko – parkowych, jeśli wchodziły w skład majątku ziemskiego. Zasadność tego stanowiska potwierdza powołane orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 215/99, z dnia 17 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2832/95 lub z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA/ 1658/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/04 i in.). Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewoda W. dokonał zatem wadliwej wykładni § 5 cytowanego rozporządzenia. Orzekał bowiem co do części zamiast całości nieruchomości ziemskiej, mimo braku w przepisach administracyjnego prawa materialnego stosownej normy kompetencyjnej. Niezbędne zatem było uchylenie rozstrzygnięcia tego organu oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji,

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżyli do WSA w Warszawie A. F., E. C., L. D., A. S. i J. S. Domagali się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art.2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5, § 6, § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51) poprzez przyjęcie, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej oraz poprzez uznanie, że dekret odnosił się nie tylko do nieruchomości o charakterze rolniczym, a w konsekwencji, iż akt ten umożliwiał przejmowanie na cele reformy rolnej także zespołów pałacowo– parkowych niezwiązanych funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że organ odwoławczy - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazał jedynie art. 138§1 pkt 2 kpa, jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 §1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji ma obowiązek umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w rzeczywistości spór o prawa rzeczowe podlegający rozpoznaniu przez sąd powszechny, a w konsekwencji błędnie przyjęły, iż postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, jaki tryb postępowania-przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi- jest właściwy do rozstrzygnięcia czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W toku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając to zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwałę (IOPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały NSA zwrócił uwagę, że odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia "do art. 2 ust. 1 lit. e", podobnie jak to uczyniono w § 6 i 7 oraz innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Było to konieczne w celu identyfikacji, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono 5 kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. W każdej z tych kategorii nieruchomości określono różne przesłanki decydujące o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko w stosunku do nieruchomości określonych w punkcie lit. e, przewidziano możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy podlegają one działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika wyłącznie z tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e lecz z pełnego brzmienia obu tych norm łącznie.

Art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi przepis materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy. Kryteria i warunki, jakie musi spełniać nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit, e. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę cele reformy rolnej i zapis dekretu, że dla ich realizacji mają być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie. Nie chodzi więc o wszystkie nieruchomości, lecz o pewną ich grupę wyczerpująco wymienioną w punktach a, b, c, d i e. Nie budzi wątpliwości, że punkty a, b i c odnoszą się do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (gruntów rolnych), skoro mają być one przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz utworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty są wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż ziemskie np. pałaców, dworów itp. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest o zarezerwowaniu odpowiednich "terenów" na realizację określonych celów a nie zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. (W.3/89 OTK 1990 r. poz. 26 s. 174). A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno wskazywać, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia mogą orzekać wojewódzkie urzędy ziemskie, o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. To organ, wydając decyzję administracyjną w trybie powyższego przepisu- a nie sąd powszechny- powinien zatem zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu omawianej uchwały stwierdzono ponadto, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli sprzecznie z prawem.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podał, że z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazuje użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Należy także zwrócić uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że to czy nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc, przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest powołany § 5 rozporządzenia.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-pałacowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego P. – I., o obszarze 257,1626 ha, zapisanego w KW P. – I. Tom I, karta 1, P. – I. o obszarze 25,7290 ha, zapisanego w KW P. – I. Tom I, karta 4 oraz majątku P. – P. o obszarze 60,1117 ha, zapisanego w KW P. – P. Tom I, karta 1. Przedstawiony we wniosku, jak i ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny był zatem analogiczny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił powiększonemu składowi omawiane zagadnienie prawne.

Art. 187 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 P.p.s.a, albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale. W konsekwencji za trafne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z §5 rozporządzenia wykonawczego do omawianego dekretu poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym, gdyż wojewoda ocenia jedynie obszar nieruchomości, nie bada natomiast czy nieruchomość ze względu na swój charakter była nieruchomością ziemską we wskazanym znaczeniu. Dlatego też WSA w Warszawie, na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując jednocześnie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie ustosunkować się do zarzutów zawartych w odwołaniach i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm- dalej P.p.s.a.), Agencja zarzuciła "rażące i oczywiste" naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.145 § 1 pkt.1 lit.c oraz art.141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez WSA w Warszawie do przytoczenia uzasadnienia uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006r sygn. I OPS 2/06, bez poczynienia własnych ustaleń i bez podania przepisów postępowania, które zaskarżoną decyzją naruszył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz bez wykazania, iż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik spraw,

2. art.269 P.p.s.a. poprzez "błędne zastosowanie", art.187 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz art.190 i art.15 § 1 pkt.3 P.p.s.a. poprzez "ich pominięcie i nieuprawnione przyjęcie", że pogląd wyrażony we wskazanej uchwale siedmiu sędziów NSA był także wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Autor skargi dodał przy tym, że z treści art.15 § 1 i 2 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia uchwały o charakterze abstrakcyjnym od uchwał o charakterze indywidualnym. Tylko tym pierwszym można przypisać walor quasi powszechnej wykładni prawa, wiążącej pozostałe sądy administracyjne (w tym i NSA) w sprawach danego rodzaju, do czasu zajęcia innego stanowiska przez NSA w trybie art.269 P.p.s.a. W tych okolicznościach poszukiwanie przez WSA w Warszawie na tle normy art.269 P.p.s.a. rzekomego związania we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych uchwałą z dnia 5 czerwca 2006r sygn. I OPS 2/06, zapadłą w trybie rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia prawnego w innej sprawie, a nie na mocy art.15 § 1 pkt.2 P.p.s.a., zdaniem kasatora uznać należy za działanie sprzeczne z art.187 § 2 i art.15 § 1 pkt.3 P.p.s.a.

3. art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.8 ust.1 i ust.2 oraz art. 87 ust.1 Konstytucji poprzez wyrokowanie na podstawie orzeczenia NSA wydanego w innej sprawie sądowoadministracyjnej, a zatem aktu niebędacego źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący stwierdził przy tym, że żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala na przyjęcie, aby omawiana uchwała NSA wiązała inne składy orzekające, zwłaszcza że orzeczenia NSA są publikowane w biuletynach orzecznictwa tego sądu, a nie w powszechnie dostępnych dziennikach urzędowych, tak jak ma to miejsce w przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Dodać także należy, że uchwała I OPS 2/06 również w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej nie była opublikowana, choćby na stronie witryny internetowej NSA. Uczestnicy postępowania mogli zatem zapoznać się jedynie z omówieniem treści tej uchwały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie.

4. art.133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie innych dokumentów niż znajdujące się w aktach sprawy oraz orzeczenie na podstawie stanu prawnego nieistniejącego w dacie wydania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...], gdy organ ten wydał zaskarżoną decyzję. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję dnia [...]. Oznacza to, że stan faktyczny i prawny ustalony na ten dzień powinien być miarodajny w niniejszej sprawie Tymczasem sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, oparł się na uchwale NSA podjęte po wskazanej dacie. Uchwała ta, niezależnie od innych wskazanych okoliczności, nie mogła zatem stanowić elementu wpływającego na zmianę stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. F., E. C., L. D., A. S. i J. S. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, z uwagi na brak legitymacji Agencji Nieruchomości Rolnych do wniesienia skargi kasacyjnej. Dodał także, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, naruszenie, jakich przepisów stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz dlaczego uchybienia te Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane przez złożenie skargi kasacyjnej, do wniesienia której, zgodnie z art.173§ 2 w zw. z art.12 i art.32 i art.33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uprawniona jest strona lub uczestnik postępowania. Niedopełnienie tego między innymi wymogu czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną i w konsekwencji powoduje jej odrzucenie ( art.178 P.p.s.a.). Jednakże odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie powołanego przepisu może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od podmiotu, którego legitymacji do udziału w postępowaniu sądowym nie kwestionował sąd I instancji. Wtedy niezbędne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy pod kątem posiadania przez wnoszącego skargę kasacyjną interesu prawnego w sprawie. Dopiero negatywny wynik takich ustaleń w toku postępowania sądowego prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, która jako strona brała udział w postępowaniu administracyjnym, a przez WSA w Warszawie została dopuszczona do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego. Zauważyć ponadto należy, iż z niepodważonych w sprawie ustaleń wynika, że zaskarżony wyrok i kontrolowane przez sąd I instancji decyzje administracyjne dotyczyły nieruchomości, która obecnie stanowi własność Skarbu Państwa i wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W stosunku do takiego mienia, stosownie do art.5 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004r, Nr 208, poz. 2128), Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych. Agencja Nieruchomości Rolnych jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, reprezentującą go jako statio fisci. Posiada status strony postępowania dotyczącego mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zatem także postępowania odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek pełnomocnika spadkobierców F. S. o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej Agencji jest więc niezasadny.

Skarga kasacyjna Agencji Nieruchomości Rolnych chociaż została wniesiona przez podmiot uprawniony, to nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zauważyć należy, że w judykaturze wielokrotnie rozstrzygana była kwestia możliwości orzekania przez właściwe organy administracji publicznej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51), o tym czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przez kilkanaście lat linia orzecznicza sądów administracyjnych była w tym zakresie dość jednolita. Istotne rozbieżności pojawiły się dopiero w ostatnim czasie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zajął się nimi - w wyniku wystąpienia jednego ze składów orzekających NSA - skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 5 czerwca 2006r sygn. akt I OPS 2/06 wyraził pogląd, że zgodnie z którym przepis § 5 powołanego rozporządzenia może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art.2 ust.1 lit.e) dekretu z 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Do stanowiska zaprezentowanego przez poszerzony skład NSA w pełnym zakresie przychyla się skład NSA orzekający w niniejszej sprawie. Pogląd ten podzielił także Sąd pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do ewentualnego przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do jego odmiennego rozstrzygnięcia, stosownie do art.269 § 1 ustawy p.p.s.a.

Analiza dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały określonego rodzaju a nie wszystkie nieruchomości. Organy administracji nie mogą zatem ograniczyć się tylko do badania kwestii obszarowych, ale powinny także ocenić możliwość wyłączenia spod działania art.2 ust.1 lit. e) dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie ( a nie jedynie prawnie) powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu.

WSA w Warszawie zasadnie zatem wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia odwołania następców prawnych F. S. Brak było natomiast podstaw - po uchyleniu decyzji Wojewody W. - do umorzenia postępowania przed tym organem. Postępowanie to nie stało się bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Powyższe stanowisko jednoznacznie wynika z dość syntetycznego ale merytorycznie poprawnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji wytknięcie organowi naruszenia powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. - bez wyeksponowania także oczywistych naruszeń prawa materialnego - w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c i art.141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 269, art.15 § 1 pkt.2 i pkt.3 oraz art.187 § 2 P.p.s.a. Prawdą jedynie jest, że przepisy art.15 § 1 pkt.2 i pkt.3 P.p.s.a. pozwalają na rozróżnienie dwóch kategorii uchwał podejmowanych przez NSA: uchwały abstrakcyjne i uchwały konkretne. Pierwsze z nich podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są wiec wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Natomiast przedmiotem uchwał konkretnych mogą być tylko takie wątpliwości, które wystąpiły przy rozpoznaniu kasacji (zażalenia), a zatem mające ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie przed NSA.

Uchwały konkretne, stosownie do art. 187 § 1 P.p.s.a., bezpośrednio wiążą w sprawie, w której zostały podjęte. Niezależnie jednak od tego uchwały konkretne, podobnie jak uchwały abstrakcyjne, mają także moc ogólnie wiążącą, co niewątpliwie wynika z art.269 § 1 P.p.s.a. Istota owej mocy ogólnie wiążącej powyższych uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592.).

Celem przyjęcia takiego rozwiązania było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa. Skoro WSA w Warszawie nie stwierdził zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 P.p.s.a., to prawidłowo uznał, że powinien respektować stanowisko wyrażone w omawianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższych uwag za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.8 ust.1 i ust.2 oraz art. 87 ust.1 Konstytucji poprzez orzekanie przez WSA w Warszawie na podstawie aktu, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (tj. z powołaniem się na wspomnianą uchwałę z 5 czerwca 2006 sygn. I OPS 2/06). Fakt, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają przymiotu legalnej wykładni ustaw nie oznacza, że przyjęta w nich interpretacja przepisów nie może być wykorzystywana przy rozpatrywaniu innych ale podobnych spraw sądowoadministracyjnych. Nakazu orzekania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie można bowiem utożsamiać z zakazem powoływania się na treść uzasadnień innych orzeczeń sądowych i respektowania dorobku myśli prawniczej.

W tej sytuacji za nieporozumienie należy uznać także ostatni zarzut kasatora dotyczący naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany na podstawie akt konkretnej rozpatrywanej przez WSA w Warszawie sprawy oraz z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej przez ten Sąd decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.