Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 527/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145a  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 145  par. 1  pkt 1 lit. b w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.) zatrzymał prawo jazdy kat. B o nr [...] wydane w dniu 5 grudnia 2006 roku J. W. zobowiązując jednocześnie J. W. do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, iż w dniu 27 czerwca 2008 roku do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych z dnia 19 czerwca 2008 roku o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu J. W.

Od powyższej decyzji J. W. złożył odwołanie, w którym wniósł o oddalenie orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B o nr [...] wydanego w dniu 5 grudnia 2006 roku przez Starostę [...]. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż zatrzymanie prawa jazdy utrudnia znalezienie stałego zatrudnienia i pozbawia stronę możliwości uzyskania jakiegokolwiek wynagrodzenia. Wskazał, iż od sierpnia 2007 roku mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką swojego drugiego 4–letniego dziecka, które wymaga specjalistycznej opieki lekarskiej. Podkreślił, iż dołoży wszelkiej staranności w znalezieniu zatrudnienia, a w przypadku ustabilizowania się jego sytuacji finansowej zobowiązuje się w jak najszybszym czasie spłacić istniejące zadłużenie.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce administracyjnej, który stanowi, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania (art. 5 ust. 3 ustawy). Organ podkreślił, iż "instytucja zatrzymania prawa jazdy" nie wynika z samego faktu bycia dłużnikiem alimentacyjnym, ale wymaga pewnego "negatywnego" zachowania dłużnika, o którym stanowi art. 4 ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy, w przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego oraz poinformowania organu właściwego dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności przez komornika sądowego prowadzącego postępowanie, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy, w przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, odmowy złożenia oświadczenia majątkowego oraz odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, uchylania się od nich lub odmowy zarejestrowania się jako bezrobotny, odmowy zarejestrowania się jako poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny, organ właściwy dłużnika:

1/ składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny,

2/ kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami nie dokonuje oceny zachowania się dłużnika, to jest spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust 3 ustawy. Przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy – co wprost wynika z art. 5 ust. 2 ustawy jest wniosek o zatrzymania prawa jazdy kierowany do starosty. W świetle przedstawionych regulacji podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego pozostały bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. podniósł zarzut niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji tj. art. 5 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, z Konstytucją RP. Wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności wskazanego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 roku, sygn. akt III SA/Łd 558/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia 17 lipca 2007 roku tutejszy Sąd wystąpił w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 147/07 do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności przepisu art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wynik sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym i ocena konstytucyjności wskazanego przepisu będzie bowiem miała wpływ na rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 28 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z uwagi na ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, co zobowiązywało Sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć.

Przechodząc do meritum podnieść należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...], wydaną na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uznając, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym, a tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.)

Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy stanowiły materialną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przy tym nie pozwalały organowi na dowolność w ich stosowaniu. Oceniając w tym zakresie, legalność zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady legalizmu - organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania których nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i spełnienia dyspozycji art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych.

Niemniej jednak należy zaakcentować, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 roku (sygn. akt P 46/07). W wyroku tym orzeczono o niekonstytucyjności przepisów art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 25 września 2009 roku, nr 159, poz. 1261.

W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kontrolowane unormowanie prawne narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, tj. skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też nieuchylanie się od wskazanych prac zarobkowych.

Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika.

Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron".

Odnosząc się do naruszenie przez omawiany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, dotyczącego konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych.

Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezsporne pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków.

Wskazane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego przesądza o uznaniu, iż decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie sądowej jako wydane na podstawie przepisu którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 roku sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX 203309). Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999 roku (sygn. II SA 1027/99, LEX nr 46809), stwierdzając, że skoro okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego to aktu została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Stosownie do treści art. 145a § 1 kpa, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji, jak to ma miejsce w niniejsze sprawie (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 roku III SA 4728/97, opublikowanej w OSP z 2000 r., nr 1, poz. 16, oraz wyroku NSA z dnia 29 września 1999 roku sygn. I SA/ Łd 1327/97, LEX 43929).

Podkreślić przy tym należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację statuowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Dodatkowo bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212).

Końcowo wskazać należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko co do postępowania sądowego, ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Organy administracyjne ponownie rozpoznając sprawę, powinny bowiem uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z cytowanego orzeczenia Trybunału, którą są związane.

Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).

a.ł.