Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 271/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 1, 2, 4, 5, 6 i 7; art. 3 pkt 15a i 16; art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 32 ust. 1; art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146, art. 149, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 157, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego i umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 września 2010 r., przyznał A. K. zasiłek rodzinny na dziecko do lat 5, to jest J.[...]O., w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres do 1 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.

W dniu 25 lutego 2011 r. [...] [centrum świadczeń] otrzymało informację z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu, że od dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ B. O. (ojciec dziecka, na które został przyznany zasiłek) od dnia 1 czerwca 2010 r. podlegał ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy na terenie Belgii.

Pismem z dnia 1 marca 2011 r. Prezydent Miasta P. zawiadomił A. K. o wszczęciu z urzędu "postępowania w sprawie decyzji z dnia [...]2010 nr [...]". Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] 2010 r. przyznającą A. K. świadczenia rodzinne. Jako podstawę organ wskazał art. 32 ust. 1 oraz m.in. art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i art. 163 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ przystępując do weryfikacji decyzji ostatecznej i wyboru właściwego trybu postępowania w pierwszym rzędzie powinien badać czy przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 kpa umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o wskazane w nich przesłanki, a dopiero, gdy organ stwierdzi, że na podstawie przepisów pozakodeksowych nie ma możliwości eliminacji wadliwej decyzji zasadne będzie przystąpienie do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium wybór procedury, na podstawie której organ I instancji dokonał wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. był błędny, gdyż art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, w których doszło do obiektywnej zmiany rzeczywistości po wydaniu decyzji, tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym zmianie uległa jedynie wiedza organu co do powyższego faktu, co nie stanowi przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o którą można byłoby uchylić decyzję z dnia [...] 2010 r. W ocenie Kolegium, przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji winien na podstawie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy sięgnąć do uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego trybu wznowienia postępowania - przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa; postanowienie o wznowieniu postępowania będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 2010 r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r., na podstawie art. 151 § , art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. m.in. z art. 21, art. 23a, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] 2010 r. o przyznaniu A. K. świadczeń rodzinnych na J.[...]O. i umorzył postępowanie z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z otrzymaną w dniu 15 lutego 2011 r. informacją z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu w sprawie mają od dnia 1 czerwca 2010 r. zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ B. O. od tego dnia podlegał ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy na terenie Belgii. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 ust. 1 kpa organ uznał, że należy uchylić w całości decyzję z dnia [...] 2010 r. przyznającą świadczenia rodzinne oraz umorzyć postępowanie w zakresie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. A. K. zarzuciła organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 32 ust. 1, art. 21, art. 23a, art. 24, art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 2, przepisów wykonawczych oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa – "w szczególności dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, że stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie (Belgii), gdyż zachodzi stosowanie przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego."

W uzasadnieniu strona podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dziecko, a przebywający w Belgii w celach zarobkowych B. O., który zobowiązany jest do łożenia na utrzymanie [...] [dziecka], pomimo starań strony nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, mimo że spełnia warunki do otrzymania takiego świadczenia. W konsekwencji instytucja belgijska nie ustaliła prawa do świadczeń/dodatków rodzinnych oraz okresu, na jaki miałyby on być przyznane. Strona podniosła, że [...] [centrum świadczeń], Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie oraz Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Poznaniu dysponują informacjami, z których wynika wprost, że zainteresowana nie otrzymywała i nie otrzymuje żadnych świadczeń rodzinnych na dziecko z tytułu przebywania i podjęcia przez B. O. zatrudnienia w Belgii.

Podniosła, że nie uzyskuje żadnych dochodów z pracy wykonywanej poza granicami Polski ani nie otrzymuje świadczeń z innego kraju Unii Europejskiej, w tym z Belgii, w której od dnia 1 czerwca 2009 r. przebywa ojciec dziecka – B. O., z którym nie pozostaje w związku małżeńskim ani w konkubinacie. Wobec tego w sprawie nie zachodzi konieczność wyeliminowania skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Ponadto strona zaprezentowała orzecznictwo dotyczące problematyki koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Organ II instancji przytoczył treść art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że z pisma Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu, które wpłynęło do [...] [centrum świadczeń] w dniu 25 lutego 2011 r., wynika, że B. O., to jest ojciec J. [...]O., od dnia 1 czerwca 2010 r. podlega ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy najemnej na terenie Belgii. Od tego też dnia zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w części dotyczącej świadczeń rodzinnych, od tej daty właściwym organem do wydania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych na podstawie polskiego ustawodawstwa jest marszałek województwa wielkopolskiego. W konsekwencji Prezydent Miasta P. nie mógł przyznać A. K. decyzja z dnia [...] 2010 r. świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego i dodatku) na dziecko J.[...]O..

W ocenie Kolegium powyższe stanowi wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, które istniały w dniu [...] 2010 r., a nie były wówczas znane Prezydentowi Miasta P. Stąd też trafnie organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 2010 r., a następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił tę decyzję, jak również umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. K. z dnia 13 września 2010 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Ponadto Kolegium zauważyło, że uchylenie decyzji z dnia [...] 2010 r. nie oznacza, ze zainteresowana stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie, bowiem w przedmiocie należnych stronie świadczeń rodzinnych właściwym organem pzoostaje Marszalek Województwa.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. A. K. wskazała na błędne ustalenie przez organ II instancji, że decyzją z dnia [...] 2010 r. organ I instancji przyznał jej dodatek do zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r., podczas gdy dodatek ten został przyznany do dnia 31 grudnia 2010 r. Podkreśliła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzja w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. ustanowiony dla skarżącej w wykonaniu przyznanego stronie prawa pomocy pełnomocnik procesowy z urzędu wniósł o uwzględnienie skargi i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone nawet w części. Pełnomocnik wskazał, że art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpił po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, co wyraźnie wynika z art. 23a ust. 2 tej ustawy. Ponadto podniósł, że art. 23a ust. 5 wyraźnie mówi o ustaleniu przez marszałka województwa, że została spełniona przesłanka koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, która w przekonaniu pełnomocnika nie została spełniona, bowiem to właśnie od skarżącej Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej uzyskał informację, że ojciec dziecka wyjechał do Belgii i tam pracuje. Na uzasadnienie powyższego pełnomocnik złożył do akt pismo A. K. z dnia 25 listopada 2010 r. skierowane do Regionalnego Ośrodka. Pełnomocnik dodał również, że Marszalek Województwa nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, o czym świadczy składane do akt pismo Regionalnego Ośrodka z dnia 21 lutego 2011 r. Pełnomocnik wskazał także, iż ustalenie, o którym mowa w art. 23a ust. 5 powołanej ustawy powinno przybrać formę postanowienia. na pytanie Sądu wyjaśnił, że według informacji uzyskanej od skarżącej w jej sprawie nie została wydana żadna decyzja przez Marszałka Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r. nastąpiło z przyczyn proceduralnych, bowiem organy zastosowały niewłaściwy tryb weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. w związku z zachodzeniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r., wydana w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uchylała decyzję własną tego organu z dnia [...] 2010 r. przyznającą A. K. zasiłek rodzinny na J.[...]O. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad tym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i umarzała postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Zdaniem Sądu wzruszenie decyzji z dnia [...] 2010 r. z uwagi na zachodzenie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpiło w niniejszej sprawie w wadliwy sposób, z pomieszaniem kodeksowych (Kodeks postępowania administracyjnego) i pozakodeksowych (przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych) trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, na podstawie której strona uzyskała prawo do określonych świadczeń.

Decyzja organu I instancji z dnia [...] 2010 r. stanowiła merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej z dnia 13 września 2010 r. Stąd też podkreślić należy, że przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko (zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) został złożony w czasie, gdy ojciec dziecka już przebywał i pracował w Belgii, a matka wraz z dzieckiem zamieszkiwała w Polsce.

W niniejszej sprawie stan faktyczny co do podstawowej okoliczności, jaką było przebywanie B. O. w Belgii i wykonywanie tam pracy zarobkowej od dnia 1 czerwca 2010 r. (do [...] stycznia 2011 r.) jest bezsporny i znajduje swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...] – k. 41 akt adm. I inst.; protokół rozprawy apelacyjnej Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] 2012 r. sygn. akt [...] - k. 22v akt adm. II inst.). We wskazanym okresie B. O. podlegał ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium Belgii.

Z pisma Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] wynika, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w części dotyczącej świadczeń rodzinnych z uwagi na fakt, że B. O. będący ojcem J.[...]O. od dnia 1 czerwca 2010 r. podlega ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy najemnej na terenie Belgii. Nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy większego znaczenia, czy o powyższej okoliczności Regionalny Ośrodek dowiedział się od skarżącej, czy też w inny sposób, jedynie na podstawie własnych działań. Istotne dla sprawy jest zachodzenie sytuacji, o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Podobnie dla oceny podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne w niniejszym przypadku nie ma znaczenia fakt, że B. O. nie ubiegał się i nie uzyskał świadczeń rodzinnych na dziecko. Fakt, że ojciec dziecka, co do którego przyznane zostało świadczenie rodzinne, nie pobierał świadczeń rodzinnych w państwie objętym koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, może być brany pod uwagę dopiero przez marszałka województwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta nie ma natomiast znaczenia na etapie uchylania decyzji wydanej przez wójta gminy, prezydenta miasta lub burmistrza mimo zaistnienia przesłanki koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/10, Lex nr 750612 – dostępny w Internecie pod adresem: http://nsa.orzeczenia.gov.pl). Dodać należy, że art. 23a powołanej ustawy nie uzależnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenie od jakichkolwiek okoliczności związanych z istniejącymi bądź nie więzami rodzinnymi (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1106/10, Lex nr 755720 – dostępne w Internecie jw.). Również skala, w jakiej ojciec dziecka przyczynia się do jego utrzymania, ocena działań jakie podejmuje w celu zarobkowania pozwalającego na alimentację [...] [dziecka] i toczące się na tym tle spory cywilne pomiędzy rodzicami dziecka, nie stanowią w tym wypadku okoliczności istotnie rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy. Art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pkt 16 definiując rodzinę wśród jej członków wymienia między innymi rodziców dzieci. Dla sprawy podstawowe znaczenie miał fakt, że w dacie orzekania przez organ właściwy o przyznaniu świadczeń rodzinnych ojciec dziecka (okoliczność bezsporna) przebywał poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 22/10, Lex nr 667646 i z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 646/09, Lex nr 531612 – orzeczenia dostępne w Internecie jw.), co skutkowało tym, że organ właściwy powinien był przekazać wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa.

Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zakresu tych zadań należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczenia się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2).

Zgodnie z art. 23a ust. 1 powołanej ustawy w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wójt (organ właściwy) przekazuje złożony do niego wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy już ze złożonego wniosku lub dowolnego z dokumentów akt administracyjnych w dacie wszczęcia postępowania wynika, że właściwym do załatwienia sprawy i wydania decyzji jest, zgodnie z art. 21 ust. 1-3 powołanej ustawy, marszałek województwa (tak W. Maciejko [w:] Świadczenia Rodzinne. Komentarz 2. wydanie C.H. Beck Warszawa 2008, A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko; str. 370). Przepisami, o których mowa w art. 23a ust. 1 są akty prawne wymienione w art. 3 pkt 15a powołanej ustawy, aktualnie: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1).

Ustalenie okoliczności przebywania członka rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 tej ustawy poza granicami RP, na terytorium państwa, w którym znajdują zastosowanie przepisy wyżej wymienionych aktów prawnych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, skutkuje przekazaniem wniosku marszałkowi województwa w trybie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do przekazania podania wraz z aktami wójt jest zobowiązany na każdym etapie postępowania, aż do dnia wydania decyzji (por. W. Maciejko jw.).

Innej sytuacji dotyczy z kolei art. 23a ust. 2 omawianej ustawy, który ma zastosowanie w przypadku ustalenia, że wyjazd członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, nastąpił już po wydaniu przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Ten ostatni przepis nakazuje wójtowi w trakcie wypłacania przyznanego już świadczenia występować do marszałka województwa o ustalenie, czy w związku z wyjazdem członka rodziny, zachodzi podstawa do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z kolei obowiązkiem marszałka województwa w przypadkach, o których mowa tak w ust. 1, jak i w ust. 2 art. 23a jest ustalenie, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w art. 23 ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 powołanej ustawy).

Zgodnie z art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych to marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydaje decyzję, jeżeli ustali, że przepisy te mają zastosowanie, zaś w przeciwnym razie przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (art. 23a ust. 4 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wobec tego przyjąć należy, że na podstawie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych w każdej sprawie, która została przekazana marszałkowi województwa z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, to marszałek województwa w uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał.

Żadna z sytuacji opisanych w ust. 1 i 2 art. 23a powołanej ustawy nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym przypadku nastąpiło wydanie decyzji przez prezydenta miasta powodującej przyznanie świadczenia rodzinnego, jednakże przy błędnym, niezgodnym z rzeczywistym stanem faktycznym, uznaniu przez ten organ, że tak dziecko, jak i jego rodzice przebywają na terenie Polski. Organ ten rozstrzygnął sprawę pomijając nieznaną organowi okoliczność przebywania jednego z nich (B. O. - ojca dziecka, na które przyznano świadczenia rodzinne) w państwie stosującym przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Belgii). W konsekwencji zastosowania nie mógł znaleźć art. 23a ust. 5 omawianej ustawy pozwalający na jej uchylenie tylko w sytuacji, o której mowa w ust. 2 tego przepisu. Postawić zatem należało pytanie, czy w niniejszym przypadku zastosowanie znajdzie inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalający na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, czy też tryby nadzwyczajne służące weryfikacji decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W razie rozstrzygnięcie tej kwestii prawnej poprzez wskazanie na tryby określone w Kodeksie, należało rozstrzygnąć, czy właściwym rozwiązaniem byłoby wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że przepis art. 163 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz zawiera odesłanie do przepisów szczególnych, do których należy wskazany wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej (tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1919/11 – dostępne w Internecie jw.)

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należało w sprawie rozważyć możliwość zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jest przepisem szczególnym względem Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, to najpierw należy sięgnąć do tego przepisu celem zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2164/05, Lex nr 219997 – dostępne w Internecie jw.). Trzeba jednakże pamiętać, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 32 ust. 1 co do zasady nie może nastąpić z mocą wsteczną, a zatem decyzja oparta na tej podstawie prawnej nie może zostać wydana po upływie okresu zasiłkowego (por. wyroki: NSA z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09; NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576; WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 636/10, Lex nr 754868; WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 759/10, Lex nr 752636 – orzeczenia dostępne w Internecie jw.). Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest bowiem decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1208/09 – jw.). W konsekwencji tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała nienależne świadczenie może na podstawie omawianego przepisu nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, nawet po upływie okresu zasiłkowego, z mocą wsteczną. Wymaga to jednakże uprzedniego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w odrębnym postępowaniu, opartym na podstawie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatni z przywołanych przepisów znajduje również odpowiednie zastosowanie, jak to przewiduje art. 23a ust. 9 powołanej ustawy, do spraw, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym wypadku ustalanie i dochodzenie nienależnie pobranych świadczeń w takich warunkach należy do kompetencji marszałka województwa.

W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że orzecznictwo różnie podchodzi do kwestii kolejności działań prawnych w wyżej opisanej sytuacji. To jest, czy najpierw należy orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a następnie uchylić decyzję przyznającą te świadczenia, czy też zastosować działanie odwrotne. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, że najpierw należy ustalić nienależnie pobrane świadczenie i wydać decyzję znajdującą swoje oparcie w art. 30 ust. 1 i 2 omawianej ustawy i dopiero w wyniku wydania takiej decyzji uchylić na podstawie art. 32 ust. 1 (in fine) tej ustawy decyzję przyznającą świadczenia rodzinne (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, Lex 501798; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 976/07, Lex nr 509326; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 786/07, Lex nr 509326).

W rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W odniesieniu do art. 23a omawianej ustawy przepis art. 30 ust. 1 wymienia jako świadczenia nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone tylko w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 (świadczenie wypłacone za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne). Tego rodzaju sytuacja, jak już to wyżej stwierdzono, nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Idąc dalej wyjaśnić należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego zachodzi konkurencja trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do weryfikacji decyzji ostatecznej. Kodeks nie reguluje skutków prawnych zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Niemniej jednak zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje konsekwencje dalej idące niż wznowienie postępowania. Stąd też w razie zbiegu tych dwóch trybów pierwszeństwo dać należy trybowi stwierdzenia nieważności decyzji. Trzeba jednakże również uwzględnić przy wyborze trybu weryfikacji decyzji wadliwej, jakie decyzje mogą zostać wydane w danym trybie nadzwyczajnym.

W rozpatrywanej sprawie, jak to można wywieść z art. 23a i art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chodzi o doprowadzenie do sytuacji, w której zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego pierwotna decyzja przyznająca świadczenia rodzinne i marszałek województwa (a wiec inny organ niż ten, który orzekał pierwotnie) rozpatrzy wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych. Aby do takiego stanu rzeczy doprowadzić nie można było posłużyć się instytucją wznowienia postępowania.

Zgodnie z treścią art. 149 kpa po wznowieniu postępowania organ właściwy (a więc organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - art. 150 kpa) przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W następstwie tak przeprowadzonego postępowania organ ten zgodnie z art. 151 kpa wydaje jedną z następujących decyzji:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia,

- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku zaś, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Powołane więc przepisy to na organ, który wydał w sprawie decyzje w ostatniej instancji nakładają obowiązek ponownego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty. Jest rzeczą oczywistą, że skoro w niniejszej sprawie, z uwagi na przebywanie ojca dziecka poza granicami kraju, zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc właściwym do wydania decyzji (o czym była mowa wyżej) był marszałek województwa, zastosowanie trybu wznowienia nie było możliwe. Prezydent Miasta P. nie mógł bowiem przeprowadzić postępowania i wydać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji, mimo istnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa (nowe okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi), przy jednoczesnym braku możliwości zakończenia tego postępowania jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 kpa, należało rozważyć zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa (brak właściwości organu, który wydał weryfikowaną decyzję). Wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych od samego początku powinien być bowiem przekazany marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia, jak tego wymaga art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec niewątpliwej okoliczności zachodzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (fakt przebywania ojca dziecka w państwie, o którym mowa w art. 23a ust. 1 powołanej ustawy, a zarazem brak pobierania świadczeń rodzinnych w innym państwie przez ojca dziecka), to marszałek województwa wielkopolskiego rozstrzygałby o przyznaniu i wysokości świadczeń rodzinnych. Nie ma przy tym znaczenia, że organ właściwy nie wiedział, iż B. O. przebywa poza granicami Polski w państwie członkowskim Unii Europejskiej i podjął zatrudnienie w Belgii, bowiem gdyby powziął tę wiadomość przed przyznaniem skarżącej świadczeń rodzinnych, to nie rozstrzygałby w przedmiocie świadczeń rodzinnych, lecz przekazałby marszałkowi województwa wielkopolskiego wniosek skarżącej wraz z dokumentacją w celu rozstrzygnięcia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] 2011 r. podlegały uchyleniu, wobec podjęcia ich w niewłaściwym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne, to jest z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (którą organ I instancji uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] 2010 r. przyznającą A. K. świadczenia rodzinne) i umarzająca postępowanie pierwszej instancji jest pomimo błędnego uzasadnienia trafna. Organ I instancji nie mógł bowiem w ustalonych okolicznościach sprawy (zachodzenie podstawy do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w dacie złożenia wniosku o świadczenia rodzinne) zastosować art. 32 ust. 1 w związku z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 23a ust. 5 powołanej ustawy, jak już o tym była mowa, dotyczy sytuacji, o której mowa w art. 23a ust. 2 tej ustawy i może być zastosowany tylko wtedy, gdy dopiero w trakcie wypłacania przyznanego świadczenia zajdzie podstawa do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stąd też decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r., skoro spowodowała odpowiadający prawu skutek, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Kolegium, jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 kpa, we własnym zakresie winno rozważyć, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. Pozostałe kwestie związane z rozstrzygnięciem w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych, jak i ewentualne rozstrzyganie co do nienależnie pobranych świadczeń pozostają zaś w gestii marszałka województwa wielkopolskiego (któremu zawiadomieniem z dnia 14 marca 2012 r. organ I instancji przekazał wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku – k. 75 akt adm. I inst.). Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji przyznającej świadczenia rodzinne spowoduje, że marszałek województwa będzie mógł w ramach merytorycznego rozpatrzenia wniosku rozważyć, jakie świadczenia (i w jakiej wysokości) przyznać skarżącej w sytuacji objętej przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 przywołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji.