Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 178/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Listy rocznej osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do zawarcia umowy najmu lokalu w roku 2021 stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) M. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy. Wskazał, że zamieszkuje na terenie S. od 2016 r., nie posiada dochodu, jest osobą schorowaną, dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności.

W piśmie z [...] maja 2020 r. Prezes Zarządu Budynków Mieszkalnych T. Spółki z o.o. w S. poinformował M. S., że jego wniosek spełnia kryteria formalne. Następnie doszło do wymiany korespondencji między wnioskodawcą a ww. Prezesem, który m.in. wzywał stronę do dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności.

Z nadesłanych sądowi przez organ dokumentów wynika, że wniosek z [...] lutego 2020 r. był procedowany przez Społeczną Komisję Mieszkaniową na posiedzeniach: [...] października 2020 r., na którym ustalono listę 9 rodzin kwalifikujących się do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy oraz [...] grudnia 2020 r., na którym po rozpatrzeniu zastrzeżeń m.in. M. S., nie uwzględniono tych zastrzeżeń, a listę zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu rozszerzono do 15 rodzin.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził roczną listę osób wytypowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego w roku 2021.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Prezes Zarządu Budynków Mieszkalnych T. Spółki z o.o. w S. poinformował M. S., że jego wniosek w sprawie najmu lokalu komunalnego był procedowany zgodnie z zasadami wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej S. uregulowanymi w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2019 r. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. Poinformował również o wydanym [...] grudnia 2020 r. zarządzeniu Prezydenta Miasta, którym zatwierdzono listę roczną nie umieszczając na niej nazwiska wnioskodawcy.

Skargę do sądu administracyjnego złożył w piśmie z 1 lutego 2021 r. M. S.. Wskazał, że kwestionuje odmowę przyznania lokalu mieszkalnego oraz decyzję z [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego, naruszono art. 60 w związku z art. 61 w związku z art. 71 w związku z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy uchwał podjętych przez Radę Miejską w S. 25 września 2019 r. i 30 czerwca 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej S., w szczególności § 3 i § 33 dotyczący zasad wynajmowania lokali osobom niepełnosprawnym, a także art. 38 w związku z art. 41 § 1 oraz art. 38 § 1 w związku z art. 43 Kodeksu karnego wykonawczego, które dotyczą społecznej readaptacji osób pozbawionych wolności. Oświadczył, że jest osobą schorowaną, a mimo to jego wniosek rozpatrzono negatywnie, w tym nie uwzględniono wniesionych zastrzeżeń. Załączył plik dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie umotywował tym, że jeśli przedmiotem zaskarżenia jest pismo Prezesa Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. T. Spółka z o.o. z [...] stycznia 2021 r., to nie stanowi ono aktu mieszczącego się w kognicji sądu administracyjnego. Alternatywnie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mogłoby być zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2020 r., jednak w takim wypadku wnosi o oddalenie skargi. Następnie organ wyjaśnił zasady procedowania prowadzące do zatwierdzenia rocznej listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu Gminy Miejskiej S., wynikające z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. W szczególności wskazał, że zawarcie umowy warunkowane jest spełnieniem dwóch kryteriów formalnych: dochodowego (§ 2 pkt 1 załącznika do uchwały) oraz dotyczącego powierzchni mieszkalnej (§ 1 pkt 8). Skarżący spełnił kryteria formalne, dlatego jego wniosek przekazano do procedowania Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Ustaliła ona najpierw projekt listy rocznej osób kwalifikujących się do zawarcia umowy najmu składającej się z 9 gospodarstw domowych. Projekt ten został podany do publicznej wiadomości. Dziesięć osób wniosło do projektu zastrzeżenia, z tym że zastrzeżenia M. S. rozpatrzono negatywnie z powodu ograniczonej liczby lokali mieszkalnych w zasobie mieszkaniowym Gminy, która nie pozwala na zapewnienie lokalu każdej osobie zainteresowanej najmem. Ostatecznie zatwierdzono listę składającą się z 15 gospodarstw domowych: 2 gospodarstw osób bezdomnych z orzeczeniem niepełnosprawności, jedno gospodarstwo osoby samotnej z orzeczeniem niepełnosprawności, 1 gospodarstwo podopiecznej placówki opiekuńczo-wychowawczej, 6 gospodarstw domowych samotnych matek, w tym jednej z niepełnosprawnymi dziećmi oraz 5 wieloosobowych gospodarstw domowych, w tym jedno z osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że lista roczna obowiązuje przez 12 miesięcy od daty zatwierdzenia. W 2020 r. wpłynęło 116 wniosków, w tym 67 spełniało kryteria formalne, a 9 dotyczyło osób podających się za osoby bezdomne. Aktualna podaż komunalnych lokali mieszkalnych celem zawarcia umów z zasobu gminnego kształtuje się na poziomie 15 lokali rocznie. Dostępne lokale kwalifikowane są do zawarcia umów najmu na podstawie listy rocznej, na pilne wykwaterowanie aktualnych najemców z lokali o złym stanie technicznym oraz zrealizowanie wyroków sądowych orzekających eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Zdaniem organu, w sprawie nie został też naruszony tryb kwalifikowania do zawarcia umowy najmu regulowany wyżej wskazanymi uchwałami Rady Miejskiej. Większość osób umieszczonych na liście rocznej posiada orzeczenie o niepełnosprawności, są bezdomne lub wychowują samotnie dziecko/dzieci. Okoliczność, że skarżący kończy odbywanie kary pozbawienia wolności nie stanowiło kryterium oceny, które nakazywało umieszczenie go na liście z pominięciem innych osób spełniających kryteria formalne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wywiódł, że spełnienie przez skarżącego kryterium formalnego z § 3 załącznika do uchwały nie było kwestionowane, natomiast § 33 uchwały dotyczy dostosowania lokali przyznanych do zawarcia umowy najmu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Niezasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu karnego wykonawczego, bowiem pomoc w postaci najmu lokali z zasobu gminnego regulowana jest w przepisach będących podstawą działania administracji samorządowej. Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały powołane bez uzasadnienia, zaś ani organ, ani Społeczna Komisja Mieszkaniowa nie naruszyły praw publicznych skarżącego uregulowanych w Konstytucji. Organ wskazał, że [...] lutego 2021 r. skarżący złożył wniosek o zawarcie umowy najmu na rok 2022.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację z uzasadnienia skargi sporządzonej osobiście przez stronę. Odpierając wniosek o odrzucenie skargi wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygnaturze I OPS 4/08. Wywiódł, że w ocenie skarżącego organ nie uwzględnił dostatecznie jego sytuacji majątkowej i osobistej, gdy tymczasem Miasto S. posiada dużą ilość niewykorzystanych wolnych lokali mieszkalnych. Zarzucił brak pełnych akt postępowania dotyczących zaskarżonego aktu, w tym brak materiałów zgromadzonych w toku pracy Społecznej Komisji Mieszkaniowej (§ 20 ust. 3 uchwały) a także zgromadzonych przy zatwierdzaniu listy rocznej (§ 21 uchwały). Zdaniem pełnomocnika, z dostarczonego przez organ materiału nie wynika sposób procedowania organu, a niewystarczające jest oparcie się wyłącznie na treści odpowiedzi na skargę. Wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku w sprawie [...] Sądu Rejonowego dla W. we W. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2021 r. zmieniającego decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. i zaliczającego M. S. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym jak również stwierdzającego, że wnioskodawca nie jest zdolny do pracy.

W piśmie procesowym z 5 lipca 2021 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że z uwagi na pandemię Komisja nie dokonywała oględzin warunków mieszkaniowych, zaś skarżący przebywał w tym czasie w zakładzie karnym. Spośród 15 gospodarstw domowych z zatwierdzonej listy rocznej, 9 wynika z zaproponowanego przez Komisję projektu listy rocznej, 3 gospodarstwa włączono na listę po rozpatrzeniu zastrzeżeń a 3 pochodzą z Listy rocznej z lat 2019-2020, z którymi nie została zawarta umowa najmu. Skarżący na dzień zatwierdzania listy rocznej 30 grudnia 2020 r. posiadał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności "co wynikało z przedłożonego orzeczenia", zaś stopień znaczny wynika z wyroku sądowego wydanego 18 maja 2021 r. a więc już po zatwierdzeniu Listy na rok 2021. Pełnomocnik organu zaprzeczył, jakoby Miasto S. posiadało dużą liczbę wolnych lokali. Wskazał, że dostępne lokale są remontowane celem przekazania w stanie pozwalających na użytkowanie. Do pisma załączył protokoły z posiedzeń Społecznej Komisji Mieszkaniowej z [...] października 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. uzyskane – jak wskazał – od Zarządu Budynków Mieszkalnych po przekazaniu sądowi akt sprawy.

Podczas rozprawy w dniu 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jego zdaniem na etapie zatwierdzania listy rocznej Prezydent Miasta S. nie dysponował dokumentacją z całej procedury prowadzącej do zatwierdzenia listy. Pełnomocnik organu podtrzymał wnioski z odpowiedzi na skargę i wywiódł, że skarżący nie sformułował żadnych zarzutów proceduralnych wskazujących, że Prezydent czy też jego organy naruszyły jakikolwiek przepis uchwały dotyczący zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej S..

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd dopuścił zawnioskowany przez pełnomocnika skarżącego dowód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega rozpoznaniu merytorycznemu i uwzględnieniu z przyczyn, które sąd uwzględnił z urzędu nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd w szczególności nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. W skardze sporządzonej własnoręcznie przez M. S. jako jej przedmiot wskazano "decyzję z [...] stycznia 2021 r. nr [...]". Tę datę i numer nosi pismo informacyjne z [...] stycznia 2021 r. Prezesa Zarząd Budynków Mieszkalnych informujące skarżącego o wydanym zarządzeniu Prezydenta Miasta S. zatwierdzającym Listę roczną na rok 2021. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie stanowi zaskarżalnej do sądu administracyjnego decyzji, zatem skarga na to pismo podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uwzględniając jednak konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), zawarte we własnoręcznie sporządzonej przez skarżącego skardze stwierdzenie, iż "nie umieszczono go na liście rocznej osób zakwalifikowanych przez Komisję do zawarcia umowy najmu", a także wskazanie pełnomocnika skarżącego w piśmie z 22 czerwca 2021 r. na uchwałę siedmiu sędziów NSA o sygnaturze I OPS 4/08 – zdaniem sądu przyjąć w sprawie należy, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Listy rocznej osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do zawarcia umowy najmu lokalu w roku 2021, którego załącznik stanowi lista osób zakwalifikowanych, na której nie znalazł się skarżący. Wskazanie przez stronę, iż kwestionuje "decyzję z [...] stycznia 2021 r." nie może mieć charakteru rozstrzygającego o przedmiocie zaskarżenia. Należy uwzględnić brak wiedzy i doświadczenia prawniczego skarżącego, co wymaga oceny jego oświadczeń w kontekście całokształtu okoliczności sprawy a nie wyłącznie literalnie. Zwłaszcza, że akurat procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest złożona, a ustalenie który z jej etapów podlega kontroli sądu administracyjnego – wobec rozbieżności orzecznictwa – było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazana procedura podzielona jest na dwa etapy. W pierwszym z nich składa się wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą z upoważnienia art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Ten etap kończy się wydaniem aktu rozstrzygającego o tym, kto z wnioskodawców znajdzie się na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy. Rozstrzygnięcie to ma charakter administracyjnoprawny. Jego istotą jest kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy stanowi konsekwencję wyniku pierwszego etapu, który jedynie poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych i nie stanowi sam w sobie takiej czynności (cywilnoprawnej). Nie ma więc charakteru, który wyłączałby dopuszczalność skargi administracyjnej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, efekt końcowy pierwszego etapu przedmiotowego postępowania (zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego do zasobów mieszkaniowych gminy) podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (vide uchwała NSA o sygnaturze I OPS 4/08, wielokrotnie potwierdzana w późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym tutejszego sądu, vide wyroki w sprawach II SA/Bk 563/15 czy II SA/Bk 479/18 oraz powołane tam orzeczenia, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu i oczekujących na najem lokalu nie stanowi podejmowania czynności cywilnoprawnej (nie kreuje stosunku cywilnego najmu), lecz stanowi wykonywanie publicznoprawnych zadań gminy poprzedzających podjęcie czynności cywilnoprawnych. Podlega więc kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie została umieszczona na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, byłaby pozbawiona ochrony prawnej już na tym pierwszym etapie postępowania. Tymczasem ustawa o ochronie praw lokatorów w art. 21 ust. 3 pkt 5 nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy, jak i organ. Nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa.

Uwzględniając powyższe, w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądu należy uczynić zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2020 r. zatwierdzające Listę roczną osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w roku 2021. Nie ma przy tym znaczenia, że nie wydano odrębnego zarządzenia lub nie sporządzono odrębnego załącznika do zarządzenia zawierającego listę osób niezakwalifikowanych w roku 2021. Niezamieszczenie skarżącego na Liście zatwierdzonej jest oczywistą konsekwencją odmowy uwzględnienia jego wniosku i tego w istocie dotyczy skarga.

Kwalifikacja zarządzenia z 30 grudnia 2020 r. jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. powoduje, że tryb jego zaskarżenia reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem skarga może być wniesiona w każdym czasie, bez konieczności uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (ten warunek zniesiono dla uchwał i zarządzeń podjętych po 31 maja 2017 r.), a dla jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest wykazanie nie tylko interesu prawnego lub prawa, co ich naruszenia.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczne rozpoznanie oraz uwzględnienie przez sąd skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi więc być następstwem wykazania przez M. S., że nieumieszczenie go na kwestionowanej liście nastąpiło z naruszeniem jego własnego, aktualnego i realnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej S. Niewykazanie tego naruszenia skutkować powinno odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.).

Zdaniem sądu, orzekającego - jak wyżej wskazano - w warunkach art. 134 § 1 P.p.s.a., tzn. niezwiązanego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, istotną wadą wydanego zarządzenia jest brak uzasadnienia, co w tym konkretnym przypadku zobowiązuje sąd do oceny o wystąpieniu naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Choć bezspornie złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie gwarantuje umieszczenia na liście rocznej i zawarcia umowy najmu, to jednak skoro ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu uregulowanie zasad wynajmowania lokali gminnych, a więc procedury sporządzania listy rocznej, to złożenie wniosku implikuje określone gwarancje prawne wnioskodawcy, w czym wyraża się jego interes prawny. Inaczej rzecz ujmując, jeśli działanie polegające na zatwierdzeniu rocznej listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy ma wszelkie cechy załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy jak i organ powołany do jej załatwienia, to choć nie obowiązuje dla niego procedura administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – nie zwalnia to organu z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Uzasadnienie aktu administracyjnego nie może być przy tym ogólnikowe, bowiem jego prawidłowość stanowi jeden z podstawowych warunków zgodnego z prawem działania władzy publicznej, co wynika z zasady art. 7 Konstytucji RP, tj. legalizmu (wymogu działania organy zgodnie z prawem) i praworządności (wymogu działania organu w granicach prawa).

Sięgając do orzecznictwa wypracowanego na tle decyzji administracyjnych wskazać trzeba, że do cech prawidłowego uzasadnienia zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Motywy aktu administracyjnego (decyzji) przepisy ujmują dychotomicznie jako uzasadnienie faktyczne, które powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.), a także jako uzasadnienie prawne – czyli wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Nawiązując do art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i przenosząc treść tej zasady do okoliczności sprawy niniejszej wskazać trzeba, że motywy aktu administracyjnego winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji aktu w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie argumentacji sformułowanej przez organ i wyręczanie w ten sposób organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. NSA wskazuje, że konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury (zamiast wielu vide wyrok w sprawie I OSK 673/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Reasumując, organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki.

W sprawie niniejszej uprawnienia i obowiązki podmiotów uczestniczących w ustalaniu listy rocznej osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu reguluje załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 4632) zmienionej uchwałą nr XXIII/304/2020 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 czerwca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3085).

Wynika z powyższych uchwał, że należy złożyć wniosek o zawarcie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, który to wniosek w pierwszej kolejności oceniany jest pod względem formalnym (kryterium dochodowe oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych - § 1 pkt 8 oraz § 2 i następne załącznika do uchwały). Jeśli kryteria formalne zostaną spełnione, wniosek przekazywany jest do merytorycznego procedowania przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, która obraduje na posiedzeniach ustalając najpierw projekt listy rocznej podlegający ogłoszeniu, następnie rozpatrując zastrzeżenia i przekazując ostateczną wersję projektu listy organowi zatwierdzającemu czyli Prezydentowi Miasta S.. W załączniku do uchwały wprowadzono definicje: osoby spełniającej kryteria - osoby, której ze względu na spełnienie określonych w uchwale warunków może być wynajęty lokal w tym przeznaczony do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (§ 1 pkt 6); osób mających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - są to osoby wraz z członkami gospodarstwa domowego zajmujące lokal mieszkalny, w którym na jednego członka gospodarstwa domowego przypada co najmniej 7 m2 powierzchni pokoi, a w przypadku gospodarstwa, w którym jest osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub w którym znajdują się nieletnie dzieci osierocone wskutek śmierci rodzica lub rodziców - 10 m2 powierzchni pokoi, natomiast w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 10 m2 powierzchni pokoi, a jeżeli osoba porusza się na wózku inwalidzkim do 15 m2 powierzchni pokoi (§ 1 pkt 8). Przewidziano również pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i najmu lokalu socjalnego (§ 9).

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej kluczowa jest jednak regulacja § 20 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym kolejność realizowania wniosków osób spełniających kryteria do wynajęcia lokalu i lokalu przeznaczonego do zawierania umowy najmu socjalnego jest proponowana przez Komisję na podstawie oceny dotychczasowych warunków zamieszkania, warunków socjalnych i rodzinnych wnioskodawców, z uwzględnieniem zasad pierwszeństwa określonych w § 9 pkt 4 (przepis ten dotyczy osób, których najem lokali mieszkalnych nienależących do publicznego zasobu powstał na skutek władczych działań państwa), pkt 5 (przepis ten dotyczy osób, które zrezygnowały z najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy na skutek szczególnej sytuacji życiowej takiej jak długotrwałe leczenie, kara pozbawienia wolności, konieczność przeniesienia się małoletniego najemcy do opiekuna itp., a Gmina zobowiązała się wynająć inny lokal ze swojego zasobu po ustaniu tej szczególnej sytuacji życiowej, przy czym porozumienie w tej sprawie, pod rygorem nieważności, powinno być sporządzone na piśmie), pkt 6 (chodzi o pozostałe osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, spełniające kryteria dochodowe) oraz pozostałych kryteriów wymienionych w niniejszych przepisach. Z przepisu § 20 ust. 2 uchwały wynika więc, że w procedurze kwalifikowania do zawarcia umowy najmu istotne są, oprócz kryteriów formalnych, dotychczasowe warunki zamieszkania, warunki socjalne i rodzinne, szczególne zasady pierwszeństwa oraz "kryteria pozostałe".

Bezspornie technika legislacyjna przyjęta przez Radę Miejską dla uregulowania zasad kwalifikowania do zawarcia umowy najmu oparta została o daleko idącą uznaniowość. Przesłanki z § 20 ust. 2 (dotychczasowe warunki zamieszkania, warunki socjalne i rodzinne, kryteria pozostałe) mają charakter ogólny, żadna z nich nie została w uchwale zdefiniowana oraz nie przypisano im żadnej wagi czy punktacji. Częstą praktyką stosowaną przez organy samorządu terytorialnego jest przypisanie określonej cesze sytuacji wnioskodawcy konkretnej liczby punktów, co pozwala na czytelniejszą weryfikację ostatecznego kształtu listy rocznej. Skoro podobnego sposobu kwalifikowania nie zastosowano w przypadku Gminy Miejskiej S. (a nie jest on obowiązkowy), to od organu zatwierdzającego listę roczną tym bardziej należy wymagać transparentności podjętego zarządzenia, co wyrażałoby się w należytym jego uzasadnieniu. Innymi słowy, z rozstrzygnięcia organu powinny wynikać powody zatwierdzenia listy w takim a nie innym kształcie, w szczególności w nawiązaniu do przesłanek z § 20 ust. 2 załącznika do uchwały. Ogólny charakter przesłanek kwalifikujących nie może bowiem oznaczać dowolności (arbitralności) w ich stosowaniu. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach pewnego luzu decyzyjnego, a takim jest zaskarżonego zarządzenie, wymaga przekonującego uzasadnienia. Brak uzasadnienia uniemożliwia jego weryfikację pod względem merytorycznym.

Zdaniem sądu, prawidłowo zrealizowana zasada przekonywania w sprawie niniejszej wymagałaby wyczerpującego ustalenia sytuacji skarżącego, zestawienia jej z sytuacją pozostałych ubiegających się o najem oraz wykazania powodów nieumieszczenia go na zatwierdzonej rocznej liście. Tymczasem z zaskarżonego zarządzenia nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie cechy sytuacji skarżącego były dla organu istotne przy podejmowaniu decyzji i które z nich ocenił jako dyskwalifikujące stronę bądź powodujące, że nie może ona znaleźć się na liście. Jedynie z tabeli na s. 2 protokołu posiedzenia Społecznej Komisji Mieszkaniowej z [...] grudnia 2020 r. można wywnioskować, że skarżący do [...] marca 2021 r. pozostaje pozbawiony wolności i do 2023 r. posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, natomiast ani z treści protokołów posiedzeń Komisji, ani z zaskarżonego zarządzenia nie wynika, co przeważyło za nieumieszczeniem go na liście i jak przedstawia się sytuacja skarżącego na tle innych osób, w szczególności zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Ogólne wskazanie o braku lokali jest niewystarczające.

Sąd ma na uwadze, że choć brak uzasadnienia zaskarżonych do sądu rozstrzygnięć jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), to w niektórych przypadkach należy dopuścić możliwość odtworzenia argumentacji jaką kierował się organ na podstawie całokształtu materiałów zgromadzonych w określonej procedurze (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2136/16). Jest to jednak niemożliwe w sprawie niniejszej w szczególności ze względu na sposób sporządzenia protokołów posiedzeń Komisji (z [...] października 2020 r. i z [...] grudnia 2020 r.), przed którą odbywała się znaczna część procedury kwalifikującej. Protokoły te zawierają wyłącznie charakterystyki osób (gospodarstw domowych), które umieszczono na Liście rocznej na rok 2021. W stosunku do kilkudziesięciu pozostałych osób zamieszczono w protokołach jednobrzmiące następujące stwierdzenia "członkowie Komisji wniosek jednogłośnie zaopiniowali negatywnie z powodu ograniczonej ilości dostępnych lokali mieszkalnych, która nie pozwala na zapewnienie mieszkania wszystkim osobom chętnym i wymagającym takiej pomocy". Tym samym nie wynika z tych protokołów jak wygląda sytuacja skarżącego na tle pozostałych wnioskodawców, a brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wyklucza jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie. Z protokołów można jedynie wywnioskować, że Komisja podzieliła wnioskodawców na grupy : 10 osób bezdomnych w tym jedna, którą umieszczono na liście, posiadająca stopień niepełnosprawności, z tym że nie wskazano w protokole jaki to stopień; 9 osób pozbawionych wolności (żadnej sytuacja nie została scharakteryzowana); 48 osób pozostałych (spośród których scharakteryzowano wyłącznie sytuację osób zakwalifikowanych). Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, w protokole z 10 grudnia 2020 r. znalazła się krótka charakterystyka sytuacji osób składających zastrzeżenia, natomiast ponowna kwalifikacja odbyła się podobną techniką jak na wcześniejszym posiedzeniu – przez charakterystykę sytuacji wyłącznie osób zakwalifikowanych. Nie wiadomo więc, co było powodem nieumieszczenia skarżącego na liście, czy fakt przebywania w warunkach pozbawienia wolności, czy orzeczony stopień niepełnosprawności niebędący stopniem umiarkowanym bądź znacznym w momencie wydawania zaskarżonego zarządzenia (ta bowiem okoliczność wyjaśniła się w sposób niebudzący wątpliwości dopiero na rozprawie na podstawie treści wyroku sądowego z 18 maja 2021 r., który sąd dopuścił jako dowód na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.), czy też inne powody. W ogóle nie wynika z akt administracyjnych, w jaki sposób organ, przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, ważył i oceniał sytuację skarżącego. Z akt jedynie wynika, że skarżący został potraktowany odmownie identycznie jak wszystkie inne osoby pozbawione wolności, ale nie wyjaśniono, czy fakt pozbawienia wolności jest cechą dyskwalifikującą z punktu widzenia umieszczenia na liście rocznej czy też nie, a jeśli nie bądź tak, to dlaczego. Lektura uchwały z 25 września 2019 r. uprawnia do wniosku, że fakt pozbawienia wolności nie zawsze dyskwalifikuje ubiegającego się o najem, o czym świadczy treść § 20 ust. 2 w związku z § 9 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym na piątym miejscu pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony oraz najmu lokalu socjalnego umieszczono osoby, które znalazły się "w szczególnej sytuacji życiowej", a do takich zaliczono osoby pozbawione wolności, jeśli Gmina pisemnie zobowiązała się wynająć im inny lokal ze swojego zasobu po ustaniu tej szczególnej sytuacji. Po wtóre, organ w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazał, że skarżący nie kwalifikuje się do osób mających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (§ 1 pkt 8 załącznika do uchwały), co łącznie ze spełnieniem kryterium dochodowego powoduje, że jego sytuacja wypełnia kryteria formalne. Jednocześnie wskazał, że kończąca się kara pozbawienia wolności nie stanowiła kryterium zobowiązującego organ do umieszczenia strony na liście. Jeśli chodzi o stopień niepełnosprawności, to w piśmie procesowym z 5 lipca 2021 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że osoby zakwalifikowane posiadały orzeczony stopień niepełnosprawności umiarkowany bądź znaczny, natomiast informacje te nie wynikają z protokołów posiedzeń Komisji, w których jedynie wskazano, że osoby zakwalifikowane posiadają orzeczenie o niepełnosprawności. Nie wynika również z nadesłanych akt administracyjnych, jakie są pozostałe cechy sytuacji skarżącego (rodzinnej, osobistej, majątkowej).

Organ nie dokonał więc wszechstronnej i spójnej oceny sytuacji strony, zaś podjętą na etapie sądowym próbę uargumentowania stanowiska organu cechuje fragmentaryczność niemogąca zastąpić uzasadnienia wymaganego przy zatwierdzaniu listy rocznej. To uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia powinno wyjaśniać okoliczności, które spowodowały wydanie tego zarządzenia w takim a nie innym kształcie. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w formułowaniu argumentacji, w szczególności nie jest rolą sądu zbieranie i porządkowanie motywów działania organu na podstawie przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych i treści odpowiedzi na skargę. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, uzasadnienie wyroku sądu wydanego w stosunku do aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. nie może pełnić roli uzasadnienia tego aktu, gdy faktycznie organ takiego uzasadnienia nie sporządził.

Z pewnością też miejscem na przedstawienie argumentacji przemawiającej, zdaniem organu, za określoną treścią rozstrzygnięcia nie jest odpowiedź na skargę. Sąd bowiem kontroluje legalność zaskarżonego zarządzenia na chwilę jego wydania i na ten moment powinno ono spełniać niezbędne standardy rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, w tym przede wszystkim powinno być weryfikowalne. Organ argumentuje w odpowiedzi na skargę i kolejnym piśmie procesowym w ten sposób, że akcentuje trudną sytuację osób zakwalifikowanych. Nie dokonał natomiast porównania sytuacji skarżącego z sytuacją tych osób w momencie zatwierdzania listy rocznej, a tego – co jeszcze raz należy podkreślić – nie może uczynić za organ sąd administracyjny.

Natomiast zarzut o niedysponowaniu przez organ na datę wydawania zaskarżonego zarządzenia aktami administracyjnymi jest, w ocenie sądu, w chwili obecnej nie w pełni weryfikowalny ale też nie może mieć zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Obieg dokumentów w urzędzie obsługującym organ pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi jest regulowany aktami wewnętrznymi (regulaminy) jak i praktyką. Okoliczność nienadesłania pełnych akt administracyjnych przy odpowiedzi na skargę nie oznacza więc z pewnością, że organ takimi aktami na datę wydawania zarządzenia nie dysponował, choć też tego nie wyklucza, skoro po pierwsze, dopiero na wezwanie sądu pełnomocnik organu gromadził dokumenty obrazujące procedurę kwalifikacyjną prowadzącą do wydania zaskarżonego zarządzenia (która to czynność powinna być wykonana tuż po wpływie skargi w terminie 30 dni), a po drugie, zarządzenie nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. W świetle jednak zasadniczej wady zarządzenia z 30 grudnia 2020 r., tj. niesporządzenia jego uzasadnienia, brak było podstaw do ustalania na etapie sądowym czy kwestionowane dysponowanie aktami miało czy nie miało miejsca.

Reasumując, sąd stwierdza, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wydaniem zaskarżonego zarządzenia, bowiem nie zrealizowano zasady przekonywania (brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia). Skarżący nie mógł zapoznać się z argumentacją organu prowadzącą do nieumieszczenia go na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2021. W konsekwencji wydane zarządzenie należy ocenić jako arbitralne, przekraczające granice uznania administracyjnego. Narusza więc ono nie tylko prawo skarżącego do poznania motywów rozstrzygnięcia wydawanego w granicach luzu decyzyjnego (zasada przekonywania), ale też narusza obiektywny porządek prawny w postaci zasady legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem sądu, naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przejawia się w sprawie niniejszej w braku zrealizowania zasady jawności i transparentności zaskarżonego rozstrzygnięcia, naruszeniu zasady przekonywania będącej jedną z podstaw aksjologicznych systemu prawa administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem zarządzenia Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2020 r. z obrotu prawnego.

Z wyżej wskazanych powodów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na specyfikę zaskarżonego aktu, w którego treści nie da się wyodrębnić samodzielnego rozstrzygnięcia dotyczącego wprost skarżącego, stwierdzenie nieważności dotyczy całości zaskarżonego zarządzenia.