Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 624/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...], 3. określa, że decyzje wskazane w punkcie 1 i 2 wyroku nie podlegają wykonaniu, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. M. i A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. M. i A. M. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2012r. odmawiającą zatwierdzenia "Projektu zamiennego rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego – zmiana sposobu użytkowania w obrębie piętra przy ul. Ch. [...] w S.".

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 11 maja 2004r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie części zapleczowej istniejącego budynku będącego siedzibą Agencji "A" reprezentowanej przez A. M. Zgodnie z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu zawartą w projekcie budowlanym dotyczącą stanu istniejącego podano, że w budynku [...] na parterze mieści się Agencja "A", na piętrze pub-galeria. Projektowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku [...] od strony południowej w gabarytach określonych na rysunkach, w poziomie parteru i piętra, a jej celem jest poprawienie rozwiązań funkcjonalnych budynku związanych w prowadzeniem w/w działalności.

Decyzją z dnia 2 marca 2009r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 stycznia 2009r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku (w poziomie przyziemia), przy ul. Ch. [...] i po przeprowadzeniu w dniu 5 lutego 2009r. obowiązkowej kontroli, udzielił pozwolenia na użytkowanie części w poziomie parteru budynku biurowego (kategoria XVI-budynki biurowe i konferencyjne) przy ul. Ch. [...] w S. działka nr [...].

Z odbioru i z pozwolenia na użytkowanie wyłączono część rozbudowanego budynku w poziomie I piętra, tj. projektowana klatkę schodową oraz pomieszczenia kuchni. Decyzją z dnia 26 stycznia 2012r. organ nadzoru I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia rozbudowanej części zaplecza istniejącego budynku. W zgłoszeniu inwestor zawiadomił, że zgłosił zmiany w powierzchni mieszkalnej poprzez jej zwiększenie, skarżący wyjaśnił, że całe piętro budynku istniejące i rozbudowane stanowią pomieszczenia mieszkalne, natomiast, pub mieścił się w budynku przed kilku laty.

Decyzją z dnia 4 marca 2011r. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że rozbudowę budynku przy ul. Ch. [...] wykonano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej w miejsce zaprojektowanego zaplecza biurowego (pomieszczenia: sala, bufet, kuchnia, hall i szatnia). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych basarunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r. oddalił skargę G. M. i A. M. na powyższą decyzję, podzielając stanowisko, że przystąpienie do użytkowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji powyższego w stosunku do zrealizowanego obiektu brak jest możliwości legalnego użytkowania, do którego można przystąpić po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Zawiadomieniem z dnia 19 października 2011r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku położonej w S. przy ul. Ch. [...] w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 maja 2004r.

W konsekwencji decyzją z dnia 22 listopada 2011r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożono na G. M. – Agencję "A" w S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2012r. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzję Konserwatora Zabytków Miasta o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie rozwiązań projektowych, projekt powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w S. przy ul. Ch. [...], gdyż zrealizowane one zostały w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pokreślonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, gdyż niezgodnie z projektem nie wykonano zgodnej z projektem klatki schodowej i dokonano zmiany sposobu użytkowania przeznaczając pomieszczenia pubu na mieszkanie. Nadto inwestor niewłaściwie kwalifikuje w/wym. część budynku jako dom jednorodzinny.

Po jego przedłożeniu, decyzją z dnia 17 lipca 2012r. r., organ odmówił zatwierdzenia "Projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku usługowo- mieszkalnego- zmiana sposobu użytkowania w obrębie piętra przy ul. Ch. [...] w S." , w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazując art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 14 maja 2012r. wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia złożonego w dniu 27 kwietnia 2012r. Projektu zamiennego rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego – zmiana sposobu użytkowania w obrębie piętra ul. Ch. [...] w S. podając, że projekt należy uzupełnić w zakresie m.in. projektu zagospodarowania terenu, oceny dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego). W dniu 18 czerwca 2012r. skarżący złożyli dwa egzemplarze projektu zamiennego oraz wniosek o pozwolenie na budowę w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Dokumentacja została poprawiona o projekty wewnętrznej instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacyjnej ścieków sanitarnych oraz rozprowadzania przewodów centralnego ogrzewania.

Organ dokonał oceny poprawionej dokumentacji projektowej, uwzględniając obowiązujący Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu lokalizacji przedmiotowej nieruchomości (Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru ograniczonego ulicami Ch., S., G. i Ch. w mieście S. , Dz. Urz. Woj. [...]) oraz obowiązujące przepisy.

Dokonując sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 22 listopada 2011r. organ ustalił, że budynek przy ul. Ch. [...], po zmianie sposobu użytkowania I piętra z usługi na mieszkanie nadal kwalifikowany będzie jako budynek biurowy-obiekt kategorii XVI (projektant składając projekt zamienny podał, że inwestor odstąpił od realizowania funkcji usługowej zamieniając na mieszkaniową jednorodzinną , ze względu na charakter postępowania (dotyczy mieszkania) projekt nie podlega sprawdzeniu.

Organ wskazał, że definicję budynku jednorodzinnego zawiera art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30%powierzchni całkowitej budynku.

W budynku przy ul. Ch. [...] zmieniono się przeznaczenie całej powierzchni I piętra, przeznaczając ją na mieszkanie poprzez wydzielając jednego lokalu mieszkalnego. Funkcję użytkową pełnią pomieszczenia zlokalizowane w poziomie parteru (z wyłączeniem klatki schodowej służącej jako wejście do części mieszkania). Dowodzi to, że powierzchnia lokali użytkowych przekracza 30% całkowitej powierzchni obiektu. W konsekwencji powyższego budynek ten nie może zostać zaliczony do budynków jednorodzinnych. Projekt nie zawiera wymaganego projektu zagospodarowania terenu a jedynie Pomiar powykonawczy rozbudowy budynku z zaznaczoną legendą. Do projektu załączono nieaktualną na dzień jego sporządzenia kopię zaświadczenia o przynależności projektanta do Okręgowej Izby Architektów. W przedstawionej dokumentacji nie oceniono dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przedłożony projekt nie określa robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem- nie uwzględnia warunków ochrony konserwatora zabytków- do projektu załączono kopię decyzji Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 14 kwietnia 2012r., którą zobowiązano właścicieli do wykonania do końca 2015r. zmiany kolorystyki całości budynku pod określonymi w decyzji warunkami. Dołączony do projektu rysunek nr 7 Elewacje z wpisanymi na nim określeniami :kremowy, naturalny, kolor papy, jasno-żółty- użyte w odniesieniu do skali barw są niejednoznaczne. Projekt nie zawiera informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, w projekcie punkt X podano: informacja BIOZ-nie dotyczy. Jednocześnie w uzupełnionym projekcie Rys. nr 6. Przekrój A-4 w zakresie przedstawionych w nim elementów budynku nie odpowiada przekrojowi wskazanemu na rysunkach nr 3 i nr 4, nie wykazano drzwi w miejscu okna w środkowej części ściany w poziomie I piętra, wykazano attykę rozbudowanej części dachu podczas, gdy na rysunku elewacji wykazano wykonanie okapu. Projekt zawiera niespójne dane dotyczące powierzchni pomieszczeń, gdyż z treści opisu technicznego w punkcie III.2 wskazano, że powierzchnia użytkowa wynosi 206,4 mkw, a w zestawieniu powierzchni użytkowej wykazano-razem powierzchnia użytkowa :213,2 mkw.Powołujac się na powyższe ustalenia organ I instancji ustalił, że projekt zamienny nie może zostać zatwierdzony, uchybienia w dokumentacji nie zostały usunięte, projekt jest niekompletny i nie spełnia wymogów ustalonych w przepisach prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowani przez projektanta podali, że zostały usunięte błędy w zestawieniu powierzchni, dane liczbowe dotyczące budynku, dołączono aktualne zaświadczenie o przynależności do Izby

W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru udzielił pozwolenia na użytkowanie parteru rozbudowywanej części istniejącego budynku biurowego, a więc ta część budynku nie podlega już rozpatrzeniu, zmiana sposobu użytkowania dotyczy piętra. Piętro ma pełnić funkcję mieszkaniową (jedno mieszkanie).Dopuszczenie do użytkowania parteru narzuciło obecną funkcję piętra, ponieważ bez przebudowy klatki schodowej funkcja usługowa nie jest możliwa, a przeprojektowanie istniejącej klatki schodowej wpłynęłoby znacznie na zmiany funkcjonalne istniejącej usługi, zatem inwestor odstąpił od zamiaru realizowania usługi gastronomicznej na piętrze. Żądanie organu sprawdzenia projektu, który dotyczy funkcji mieszkaniowej nie znajduje uzasadnienia. Podniesiono, że organ domaga się wykonania czynności, które zostały już wykonane i przyjęte przez nadzór budowlany decyzją zezwalającą na użytkowanie rozbudowywanej części parteru budynku. Przedłożony projekt zamienny nie określa robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o dopuszczeniu do użytkowania wyłącza jedynie część nadbudowywanego piętra, tj. zgodnie z decyzją klatkę schodową i kuchnię (w projekcie podstawowym) – obecnie pokój z łazienką.

Projekt zagospodarowania terenu nie uległ zmianie w stosunku do zatwierdzonego projektu podstawowego, dlatego istniejące zagospodarowanie terenu pokazano na pomiarze powykonawczym. Na terenie objętym postępowaniem znajdują się jeszcze dwa inne budynki- nie określono jaki obszar działki miałby obejmować plan zagospodarowania terenu, a biorąc pod uwagę powołaną decyzję o dopuszczeniu do użytkowania (nie wymieniono odstępstw projektu zagospodarowania terenu w stosunku do projektu podstawowego) należy uznać, że nie wniesiono uwag do zagospodarowania terenu dlatego projektant nie odnosi się do warunków określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu oraz nie poddaje ocenie wszystkich warunków wynikających z obowiązującego dla terenu lokalizacji inwestycji planu miejscowego.

Skarżący podnieśli, że w postanowieniu organu z dnia 14 maja 2012r. nie wymieniono jako wad projektu niewłaściwego przekroju, nieaktualnego zaświadczenia o przynależności projektanta do Izby, jak tez nie zgłoszono zastrzeżeń do kolorystyki budynku. Skarżący powołali się na decyzję Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 24 kwietnia 2012r. akceptującą rozwiązania przedstawione w dokumentacji i nakładającą na inwestora obowiązek zmiany kolorystyki budynku do roku 2015r., z zastrzeżeniem jej opiniowania przez Konserwatora oraz z uwagą, że nie ma wpływu na możliwość użytkowania obiektu.

Skarżący podali, że projektant nie miał możliwości odniesienia się do zmian układu ścian działowych na piętrze, gdyż projekt zatwierdzony decyzją z dnia 11 maja 2004r. był niedostępny (trwały inne postępowania). Protokół organu z dnia 15 listopada 2011r. określił zakres zmian dokonanych przez inwestora. Z protokołu tego wynika, że nie będą prowadzone w obiekcie dodatkowe roboty budowlane, poza kolorystyką, objętą odrębnym opracowaniem, na opracowanie jej projektu inwestor ma czas do 2015r. W związku z powyższym przedłożony projekt nie określa robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż żadnych robót, poza kolorystyką, się nie planuje, W związku z powyższym informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie znajduje się w opracowaniu. Podniesiono, że decyzje organu nadzoru są sprzeczne, nie dopuszcza się do użytkowania tylko części projektowanej rozbudowy budynku w poziomie piętra, z drugiej strony żąda się projektu zamiennego na całą kondygnację. Nieliczne zmiany w układzie ścianek działowych nie wpływają na statykę budynku, nie zauważono wad konstrukcyjnych, rys, pęknięć, ugięć wentylacja jest prawidłowa, a wady wymienione w decyzji odmownej są niezgodne z wydanym wcześniej postanowieniem organu.

W trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył zarzuty zawarte w odwołaniu, do którego dołączono 1 egz. projektu zamiennego, dwie sztuki poprawionej strony nr 2, 2 szt. poprawionego przekroju i 2 sztuki aktualnego zaświadczenia.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz powołał się na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków w projekcie budowlanym zamiennym.

Wskazano, ze przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi m.in., że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian (od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę). Tymi przepisami są przede wszystkim regulacje art. 34 (wymogi co do treści i formy projektu) oraz art. 35 (obowiązujący zakres sprawdzenia projektu przed jego zatwierdzeniem przez właściwy organ). Z art. 35 ust. 1 pkt 3 wynika obowiązek załączenia do projektu informacji dotyczącej zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (z izby samorządu zawodowego), a z pkt 4 konieczność sprawdzenia projektu , o którym mowa w art. 20 ust. 2 przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień sporządzania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 20 ust. 3 obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Organ podkreślił, że część parterową obiektu zalicza się do kategorii XVI- budynki biurowe i konferencyjne, natomiast część mieszkalną tej rozbudowy (I piętro) do kategorii XIII- pozostałe budynki mieszkalne. Całość rozbudowy, z obiema funkcjami użytkowymi, posiada cechy budynku biurowo-mieszkalnego i tak należy ją kwalifikować. Twierdzenie skarżących, że część przeznaczoną na funkcję mieszkalną powinno się uznać za budynek mieszkalny jednorodzinny, którego projekt nie podlega sprawdzeniu, jest nie do przyjęcia. W definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a prawa budowlanego) nie wymieniono przypadku łączenia go z częściami obiektu budowlanego odpowiadającymi różnym kategoriom. Organ odwoławczy ustalił również, że nie jest zasadne stanowisko skarżących, iż toczące się postępowanie dotyczy wyłącznie piętra rozbudowy istniejącego budynku. Obejmuje ono całość tej rozbudowy oraz rozbudowywany budynek. Przedmiotu sprawy nie zmienia udzielone pozwolenie na użytkowanie parteru (część biurowa) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego). Nie należy mylić postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę polegającego na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części (piętro realizowanej inwestycji) z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 71 a w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że podana w nim informacja o usunięciu naruszeń i braków w projekcie zamiennym potwierdza ich wystąpienie. Ocena, czy usuniecie jest wystarczające należy do organu I instancji z uwagi dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organ w wezwaniu do usunięcia naruszeń w projekcie nie wymienił wszystkich braków, nie zwalnia inwestorów z obowiązku spełnienia ustawowych wymogów formalnych w pełnym zakresie, projektu budowlanego zamiennego nie porównuje się z projektem pierwotnym, który już nie funkcjonuje w obrocie prawnym w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, częścią składową projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie pomiar powykonawczy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego złożyli G. M. i A. M., podnosząc zarzut naruszenia przepisówart.34, 35 w zw. z art. 51 prawa budowlanego oraz art. 5kc w zakresie złamania zasad współżycia społecznego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący w szczególności podnieśli, że w rozpatrywanej sprawie został dokonany przez właściwy organ odbiór części budynku i jego rozbudowy, co oznacza, że został zaakceptowany kształt dobudowanej części, jej wielkość i inne zewnętrzne elementy obiektu. Sporna pozostała ocena wnętrza piętra budynku oraz samowolnie dokonana zmiana przeznaczenia części budynku położonej na piętrze. Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów art. 34 i 35 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia dokonanego wcześniej odbioru części parteru oraz zewnętrznego kształtu budynku. Podniesiono, że organy nadzoru powołują się na odmienne uzasadnienie przyczyn uniemożliwiających legalizację dokonanych zmian, co wynika z pisma organu I instancji z dnia 14 maja 2012r, i treści decyzji z dnia 13 września 2012r. Skarżący podnieśli nadto, że architekt sporządzający projekt (arch. W.) jest uprawniona do sporządzania projektów architektonicznych, przedłożyła stosowne dokumenty, posiada przygotowanie zawodowe, przygotowała projekt pierwotny z autorskim naniesieniem zmian, w tym zmiany przeznaczenia zaplecza gastronomicznego na funkcję mieszkalną.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego- zmiana sposobu użytkowania w obrębie piętra.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy jej rozpoznaniu organy naruszyły przepisy art. 51 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zw. dalej ustawą.

Powyższe decyzje zostały poprzedzone decyzją organu I instancji z dnia 22 listopada 2011r. nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, która została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Przepis ten wraz z art. 50 ustawy reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 ustawy. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania,

- obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonanie przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowalnego zasadnicze znaczenie.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowalny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Stanowisko, iż zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić należy, iż organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego.

W art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego ustawodawca wskazał, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego może jedynie zatwierdzić ten projekt.

Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo.

W niniejszej sprawie inwestor dokonał w trakcie budowy istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegającego na zmianie sposobu użytkowania I piętra budynku przy ul. Ch. [...] - funkcję usługową przewidzianą w projekcie budowlanym zastąpiono funkcją mieszkalną. Jednocześnie w uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że również niewykonanie zgodnej z projektem klatki schodowej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto organ z jednej strony wskazuje, że nie zachodzi konieczność nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, niepopartych projektem budowlanym, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie stwierdza, że na podstawie jednoznacznych ustaleń stwierdzić należy, że do ukończenia robót budowlanych przy ul. Ch. [...] konieczne jest wykonanie robót naprawczych, które umożliwią użytkowanie pomieszczenia, w tym budynku zgodnie z przepisami.

Organ I instancji w wydanej decyzji, zobowiązał inwestora wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wymienionych w nim decyzji Konserwatora Zabytków i opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ ten nie rozważył czy w sprawie istnieją podstawy do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a uzasadnienie decyzji zawiera ww. sprzeczne ustalenia. Wskazać zatem należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie istotne odstępstwo polegało na zmianie funkcji usługowej na mieszkalną organ winien wskazać czy i jakie roboty winny być wykonane aby projekt budowlany zamienny przeznaczający pomieszczenia użytkowe na mieszkanie mógł być zatwierdzony.

Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia tych wymogów, skoro z jednej strony ww. decyzją nie nałożono na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych a z drugiej strony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany nie określa robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ww. decyzja nie określa też czy i jakie roboty winny być wykonane aby piętro budynku zgodnie z prawem mogło być użytkowane jako pomieszczenie mieszkalne.

Zgodnie z cytowanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian

Powyższe oznacza, że przy ocenie projektu budowlanego zamiennego przepisy dotyczące art. 34 stanowiącego o zawartości projektu budowlanego należy stosować odpowiednio do zmian w stosunku do projektu pierwotnego. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ocena projektu zamiennego przedłożonego przez skarżących winna być dokonana zgodnie z powołanym przepisem, a mianowicie przy uwzględnieniu zmian polegających na zmianie funkcji użytkowej na mieszkalną. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy projektu zamiennego piętra budynku położonego przy ul. Ch. [...], gdyż zakres istotnej zmiany dotyczy tego zakresu pierwotnej rozbudowy. Z tej przyczyny i na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego ocena projektu zamiennego winna dotyczyć tych zmian i w konsekwencji postanowienia art. 34 ustawy winny być odpowiednio stosowane, w tym np. postanowienie o projekcie zagospodarowania działki w sytuacji gdy zmiany nie dotyczą usytuowania obiektu i zmiany jego gabarytów, czy też postanowienie dotyczące obowiązku sprawdzenia projektu. Nadto nie zasadne jest stanowisko organu II instancji, iż ocena czy nastąpiło usuniecie naruszeń i braków w projekcie budowlanym i czy to usuniecie jest wystarczające należy do organu pierwszej instancji, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, gdyż również na organie odwoławczym ciąży obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Ewentualny brak stosownego postępowania przed organem I instancji może prowadzić do uchylenia decyzji, jednakże nie może prowadzić do braku oceny wskazywanych przez skarżących braków projektu, co w konsekwencji uniemożliwiłoby zatwierdzenie projektu budowlanego. Jednakże powyższe nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy z uwagi na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 17 lipca 2012r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 22 listopada 2011r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie stosownie do wyżej poczynionych ustaleń. W pierwszej kolejności organ winien w sposób jednoznaczny ustalić czy i jakie roboty winny być wykonane i jakie nałożyć na inwestora obowiązki w celu umożliwienia doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej piętra (zmiany sposobu jego użytkowania). Od zakresu tych obowiązków i ich wykonania przez inwestora uzależnione jest postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego, który winien podlegać ocenie w zakresie dotyczącym istotnych zmian

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit.a) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku.

Nadto na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że decyzje wskazane w punktach 1 2 wyroku nie mogą być wykonane.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.