Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 779/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Ł.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Ł. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania Ł. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta w G. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta wydał decyzję, którą ustalił na rzecz wnioskodawcy P. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku NSZOZ o jedną kondygnację z przeznaczeniem na gabinety lekarskie i zabiegowe, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej nr [...], położonej w G. przy ulicy W. [...].

Dalej organ wskazał, że z treścią decyzji nie zgodziła się Ł. S., która w przepisanym terminie wniosła odwołanie podnosząc m.in., iż inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko, zdrowie oraz bezpieczeństwo mieszkańców okolicznych domów. Skarżąca podniosła ponadto, iż pozbawiona została pełnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym albowiem nie doręczono jej postanowień uzgodnieniowych.

Odnosząc się do meritum sprawy organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że z treści analizy urbanistycznej wynika, iż stan zagospodarowania nieruchomości objętych analizą zgodny jest ze stanem faktycznym, sporządzająca analizę urbanistyczną wskazała nieruchomości przyjęte do analizy, opisała sposób ich zagospodarowania. Organ pierwszej instancji w oparciu o wyniki analizy doszedł do ustalenia, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego zaś analiza parametrów budynków znajdujących się w tym obszarze powoduje, iż możliwe stało się wyznaczenie parametrów dla nowej inwestycji i to tym bardziej, że planowana inwestycja wpisuje się przestrzennie w obszar otaczający, a proponowane parametry nie zwiększają w sposób istotny planowanej rozbudowy.

Organ podniósł, iż wiodącą funkcją terenu analizowanego jest zabudowa jedno i wielorodzinna wraz z towarzyszącymi usługami sytuowanymi w sąsiedztwie. Zabudowa wielorodzinna posiada na ogół pięć kondygnacji nadziemnych, w przypadku zabudowy jednorodzinnej występują maksymalnie trzy kondygnacje, zaś w przypadku funkcji usługowej występują dwie kondygnacje. Zamiar inwestycyjny sprowadza się w niniejszej sprawie do nadbudowy istniejącego budynku o jedną kondygnację, maksymalnie do wysokości 8,5m. Zwiększeniu nie ulega wielkość powierzchni zabudowy sytuując się w obecnie istniejącym procencie zabudowy (25%).

W ocenie organu planowana inwestycja spełnia zatem dyspozycję przywołanych przepisów, stanowi kontynuację funkcji, cech, parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, sposobem zagospodarowania i wykorzystania terenu w obszarze analizowanym.

Zdaniem organu odwoławczego z powyższych względów zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Organ podniósł, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiąc o ochronie interesów osób trzecich ma na myśli wpływ planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nadto w postępowaniu odwoławczym skarżąca nie wykazała, jaki jej interes prawny zostałby naruszony w wyniku realizacji inwestycji. Zarzuty odwołania sprowadzają się bowiem do wskazania naruszenia interesu faktycznego skarżącej (ewentualny hałas, zwiększenie ruchu pieszych i samochodów, komfort zamieszkania ), który jest słabszy wobec interesu prawnego opartego na konkretnych przepisach prawa materialnego. Takiego naruszenia interesu prawnego skarżąca nie wskazała. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest, jak wskazuje słusznie organ I instancji, jedynie wytyczenie ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, uszczegółowienie następuje na etapie projektowania i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego sprowadza się do badania czy planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Skarżąca na takie utrudnienia nie zwraca uwagi, wskazuje wyłącznie na ewentualne zagrożenie bezpieczeństwa oraz utratę komfortu zamieszkania przez zwiększenie ruchu samochodowego i pieszych, są to jednak zarzuty należące do kategorii argumentów subiektywnych.

Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie stron postępowania w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia organ podniósł, iż nie ma takiej potrzeby, jak również organ nie ma potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej albowiem projektowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, a tym samym interesów osób trzecich, zatem uznać należy, iż w sprawie nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron. W związku z tym nie zachodzi także potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2007r. II SA/Ol 833/07; LEX nr 347909).

Odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca została pominięta w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia uzgadniającego inwestycję z zarządcą drogi, a tym samym uniemożliwiono uczestnictwa skarżącej w każdym stadium postępowania wskazać należy, iż stroną tego postępowania jest wyłącznie organ oraz inwestor. Zażalenie na to postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi, nie przysługuje ono natomiast pozostałym stronom postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Zatem zarzut skarżącej naruszenia dyspozycji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest całkowicie chybiony. Podobnie, chybiony jest zarzut skarżącej co do braku kontynuacji linii zabudowy planowanej inwestycji albowiem z treści wniosku i z treści analizy urbanistycznej wynika, iż linia zabudowy nie ulegnie zmianie bowiem istnieje, zaś przedmiotem postępowania jest wyłącznie nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organ I instancji zachował się zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Ł. S. zarzucając jej:

- naruszeniu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym w wyniku utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku łącznego spełnienia opisanych w ww. przepisie warunków - mianowicie brak spełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy;

- naruszeniu art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ww. ustawy ze względu na nieuwzględnienie i nieokreślenie konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

- naruszeniu art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 rzeczonej ustawy wobec nieuwzględnienia zasady kontynuacji istniejącej linii zabudowy;

- naruszenie art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa") w związku z art. 6, 7, 10 i 15 Kpa poprzez niedoręczenie skarżącemu postanowień wydanych w toku postępowania przez W. Wojewódzki Zarząd Dróg w P. - postanowienie z dnia [...] marca 2012r., a w konsekwencji brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- naruszenie art. 77 § 1 Kpa i art. 178 § 1 Kpa w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku skarżącego o przesłuchanie stron postępowania w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia (a więc wniosku dotyczącego okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy);

- naruszenie art. 89 Kpa w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy;

- naruszenie przepisu z art. 85 § 1 Kpa w wyniku nieuwzględnienia zasadnego wniosku o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości;

- naruszeniu art. 107 § 1 Kpa na skutek braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że planowana rozbudowa zaburzy pierwotne przeznaczenie terenu, na jakim ma zostać zlokalizowana. Mianowicie teren ten przeznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę jednorodzinną mieszkaniową i w taki sposób został też zagospodarowany. W ocenie skarżącej w przeznaczenie takie nie wpisuje się żaden sposób budownictwo usługowe na skalę jaką zaplanował realizować wnioskodawca. Nie sposób mówić w tym wypadku o kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, która jest funkcją stricte mieszkalną. Nie trafiają do skarżącego przy tym argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zamierzenie inwestycyjne opisane we wniosku jest wyłącznie kontynuacją istniejącej funkcji i zagospodarowania przedmiotowej działki, polegające jedynie na nadbudowie istniejącego budynku o jedną kondygnację, a więc z zasady nie może mieć ujemnego wpływu na pierwotne przeznaczenie terenu. Wiodącą funkcją analizowanego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna (co organ I i II instancji sam zauważa i przyznaje), dla której generalnie unikać powinno się wprowadzania funkcji kolidujących i uciążliwych, bądź generujących duży ruch samochodów. Choć istotnie zabudowie tej towarzyszą usługi, to uwzględnienie wniosku spowoduje jednak zbytni rozwój budownictwa usługowego, wbrew oraz kosztem dotychczasowej, podstawowej funkcji mieszkalnej, Rozbudowa i prowadzenie przychodni, a co za tym idzie istotny przyrost zabudowy usługowej sprzeniewierza się zatem istotnie pierwotnemu przeznaczeniu przedmiotowego terenu.

Strona podniosła, iż rozbudowa przychodni ortopedycznej o dodatkową kondygnacje będąca przedmiotem niniejszego postępowania bezspornie spowoduje przy tym również wzmożony ruch pieszych i pojazdów, który i tak w tej chwili ze względu na prowadzoną w przychodni działalność jest bardzo wysoki, a także zwiększony hałas w jej okolicy. Skutkowało będzie to dodatkowymi niedogodnościami dla okolicznych mieszkańców.

Strona podkreśliła, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem nie uwzględnia zatem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przynajmniej we wskazanym powyżej zakresie. W decyzji Prezydenta Miasta G. nie określono jakichkolwiek konkretnych wymagań i kierowanych do inwestora nakazów oraz informacji dotyczących interesów osób trzecich. Tym samym naruszono art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który znajduje w tym wypadku zastosowanie ze względu na normę z art. 64 ust. 1 ww. ustawy.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają zasadę kontynuacji zabudowy (art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Wymagania, które wprowadza przywołana regulacja są określone przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanego zamierzenia budowlanego (zabudowa mieszkalna). Stworzenie nowej zabudowy (zabudowa o charakterze usługowym) stanowi w przedmiotowym wypadku silną ingerencję w ład przestrzenny, który obowiązujące przepisy nakazują chronić. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji o charakterze usługowym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej stanowić będzie poważny dysonans krajobrazowy i zburzy ład przestrzenny, a co za tym idzie sprzeczna jest z zasadami dobrego sąsiedztwa.

W ocenie skarżącej organ I instancji w trakcie prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania nie dochował zasadniczych reguł postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła, że naruszono art. 106 § 1 i § 5 Kpa poprzez nie doręczenie jest postanowienia uzgodnieniowego.

Nadmienić trzeba, iż pomimo wniosku skarżącego w tym przedmiocie organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron oraz dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, ani tez nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, choć wymagała tego potrzeba ustalenia uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia, w tym w szczególności sprawdzenia kwestii ujemnego jej wpływu na środowisko i komfort życia oraz bezpieczeństwo mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie zresztą jak organ I instancji, w uzasadnieniu wydanej decyzji zupełnie nie odniosło się do zastrzeżeń sformułowanych przez nią w toku postępowania. Zastrzeżeń w zakresie ujemnego wpływu zaakceptowanego w zaskarżonej decyzji zamierzenia inwestycyjnego na obowiązujące na analizowanym terenie (zabudowa mieszkaniowa) szczególne wymogi zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa mieszkańcom, a także na podnoszone przez odwołującego naruszenie stosunków dobrosąsiedzkich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. Sąd odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U z 2012, poz. 647)

Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn.

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury)

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ponadto podkreślić należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803).

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie przeprowadzonej analizy organ uprawniony był do stwierdzenia, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy, średniej szerokości elewacji, intensywności zabudowy oraz linii zabudowy. Ponadto wskazać należy, że powyższe parametry z uwagi na charakter planowanej inwestycji tj. nadbudowa istniejącego budynku, nie ulegną zmianie.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu strony skarżącej o braku spełnienia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy wskazać należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury "przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów w sposób zgodny z przepisami odrębnymi". Na przedmiotowej działce istnieje obecnie budynek, który jest wykorzystywany na działalność usługową, a planowana nadbudowa dodatkowej kondygnacji nie będzie miała wpływu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na przedmiotowej działce istnieje już funkcja usługowa, a planowana nadbudowa nie wpłynie w żaden sposób nie zmianę funkcji zabudowy.

Również nie można zgodzić się z zarzutem braku kontynuacji linii zabudowy. Podkreślić należy, iż powyższy parametr nie ulegnie zmianie. Planowana nadbudowa w żaden sposób nie wpływa na umiejscowienie inwestycji wobec zastanej linii zabudowy.

Również za niezasadny uznać należy zarzut nieokreślenia konkretnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Mając więc na uwadze przedstawiony charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z faktu nadbudowania istniejącego budynku nie mogą być badane, ani też weryfikowane przez organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Należy przy tym podkreślić, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdziły, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. IV SA/Wa 650/2004, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r. IV SA/Wa 713/2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1958/07, Lex nr 420595). Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ w sposób wystarczający określił wymagania w zakresie ochrony osób trzecich odwołując się w tym zakresie do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i Prawa budowlanego.

Z powyższych względów za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 7 oraz 178 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie stron w kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji. Jak wskazano wyżej kwestie uciążliwości projektowanej inwestycji badana są na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto przyszłe przypuszczalne występujące uciążliwości nie mogą stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pomimo nietrafności powyższych zarzutów skargę należało uznać za zasadną. Jak wskazano już wyżej analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne mają wysokość od dwóch do pięciu kondygnacji, budynki mieszkalne jednorodzinne od jednej do dwóch kondygnacji, zabudowa garażowo-gospodarcza parterowa, budynki usługowe od jednej do dwóch kondygnacji.

Natomiast w decyzji wysokość budynku po nadbudowie do gzymsu ustalono na max. Dwie kondygnacje nie więcej niż [...] m.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy posługuje się wysokością wyrażoną w metrach podczas gdy analiza urbanistyczna wysokość budynków określa w kondygnacjach bez podania ich konkretnych wartości. Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika na podstawie dokładnie której normy cytowanego wyżej § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury została ustalona wysokość budynku. Z analizy ani z decyzji nie wynika czy ustalona wysokość stanowi przedłużenie tych krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowa działka sąsiaduje z działkami nr 89 i 70. Jak wynika z analizy, a w szczególności z załączonej tabelki wysokość obiektów znajdujących się na tych działkach wynosi II kondygnacje (działka 89) oraz II kondygnacje dla budynku mieszkalnego, I kondygnacja budynek usługowy (działka nr 70). Wobec powyższego ustalenie wysokości budynku na poziomie II kondygnacji jest całkowicie uzasadnione, to jednakże powyższe nie pozwala przyjąć, iż ustalenie wysokości budynku w decyzji jako maksymalnie dwie kondygnacje nie więcej niż [...] m znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie.

W niniejszej sprawie analiza nie zawiera żadnych konkretnych danych orientacyjnych w terenie na podstawie których organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż uzasadnione było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wobec tego sporządzonej, dla potrzeb niniejszej sprawy, analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy, we wskazanym zakresie. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz Sąd. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niedoręczenia skarżącemu postanowień uzgadniających uznać należy go za zasadny. Jak wynika z akt sprawy postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone wyłącznie inwestorowi. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U., Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 Kpa z tym, że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 Kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 Kpa. Od dnia 17 lipca 2010r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 Kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ sporządzi nową analizę, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy.