Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 212/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 66 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 92 ust. 1, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej W. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 212/10

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzającą, że zespół pałacowo - parkowy położony w S., przysiółek B., oznaczony działką nr [...] o pow. 5,32 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust, 1 lit, e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 23 stycznia 2004 r. W. C. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowy zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego położnego w S. "B.", stanowiącego własność S. G. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdził, że przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy podpadał pod działanie przepisu art, 2 lit. e dekretu wskazując, iż między wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałą jej częścią istniały powiązania organizacyjne i terytorialne, wskazujące na istnienie związku funkcjonalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. C. zarzucając, iż decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał w sposób wystarczający związku funkcjonalnego istniejącego między wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałą jej częścią o charakterze rolnym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził, że w przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała cechy określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Nie było konieczności wydawania decyzji. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej w miejsce dotychczasowych właścicieli.

W ocenie organu dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nieruchomość ziemska podlegała przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Pojęcie nieruchomości ziemskiej, jakim operuje dekret, nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów czy użytków rolnych. Zdaniem organu żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i rozporządzeń wykonawczych wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Przepisy dekretu nie wyłączały automatycznie budynków mieszkalnych spod reformy rolnej. Wyłączenie takie mogło mieć miejsce, gdy nieruchomość z posadowionym na niej dworem czy pałacem zachowywała odrębność od rolnej części majątku. Jednym z kryteriów ustalania istnienia wskazanej powyżej odrębności jest samo usytuowanie dworu w odniesieniu do nieruchomości rolnej. W związku z tym wskazano, iż zabudowania dworskie należące do S. G., sąsiadujące z budynkami gospodarczymi służącymi prowadzeniu produkcji rolnej, nie wykazują cechy odrębności od nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. W ocenie Ministra brak jest zatem podstaw do stwierdzenia ich niepodpadania pod działanie reformy rolnej.

Zdaniem organu przy przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa decydujące znaczenie miała jej powierzchnia ogólna. W związku z tym, iż wnioskodawczyni swoje roszczenia ogranicza do zespołu dworsko - parkowego położonego w S. "B." obejmującego aktualnie działkę o nr [...] o pow. 5, 32 ha zdaniem organu należało ocenić, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym.

Wskazano, że powiązania funkcjonalne, jakie zwykle występują w ramach gospodarstwa rolnego wskazują dość ścisłą współzależność ośrodka centralnego (jakim z reguły był pałac lub dwór) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. W ocenie organu trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót - istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym. Jego zdaniem kwestią trzeciorzędną było w jaki sposób siedziba właściciela (dwór) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. Bez znaczenia było, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna czy sztuczna oraz czy właściciel osobiście zarządzał swym majątkiem z zabudowań pałacowych, czy też nie, bowiem w takim przypadku istniał zawsze tzw, związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną a nieruchomością rolną.

Organ podniósł, iż budynek dworu służył jako mieszkanie S. G. Skoro była to siedziba właścicielki majątku, stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, że to właścicielka majątku decydowała o głównych kierunkach jego rozwoju, prowadzonych przedsięwzięciach gospodarczych, zaciąganiu zobowiązań czy przeznaczeniu poszczególnych gruntów. Potwierdzeniem tego faktu są zeznania świadków: A. O. i J. T. Z ich zeznań wynika, iż majątkiem zarządzał K. i S. G. wraz z synem J., jak również zarządcy. Zatrudniani przez nich kolejno zarządcy mieszkali w budynku znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie dworu (oficynie). Oficyna pełniła również funkcje biura. Oprócz zarządcy zatrudnione były również inne osoby: pokojówka, parobcy, kucharka, pasterka, pracownik chlewni, ogrodnik. Ponadto należy podkreślić, iż to właścicielka decydowała o personalnej obsadzie poszczególnych stanowisk i zakresie ich obowiązków. Fakt zamieszkiwania nieruchomości przez służbę folwarczną wskazuje na powiązania funkcjonalne wnioskowanej części nieruchomości z jej pozostałą częścią o charakterze rolnym.

Następnie Minister wskazał, że na nieruchomości objętej wnioskiem znajdowała się stajnia, stodoły, 2 silosy betonowe. Z zeznań świadków wynika, iż zboże było przechowywane w stodołach i spichlerzu oraz, że właścicielka majątku posiadała konie do pracy na roli, jak również konie do jazdy. Siano dla koni było przechowywane w stodole. W ocenie organu hodowla koni przeznaczonych do pracy na roli jest związana z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie. Właścicielka majątku posiadała również bydło i trzodę chlewną hodowaną na własne potrzeby. Organ przyjął, iż potrzeby żywieniowe dworu zaspakajane były z gospodarstwa, bowiem przedmiotowy majątek miał charakter folwarczny.

W ocenie Ministra przeszkodą do zanegowania związku pomiędzy nieruchomością dworską a nieruchomościami rolnymi jest sama lokalizacja pałacu usytuowanego w sąsiedztwie budynków gospodarczych, służących prowadzeniu działalności rolniczej. W bezpośrednim sąsiedztwie zespołu dworsko - parkowego znajdowały się budynki mieszkalne przeznaczone dla pracowników zatrudnionych w majątku oraz budynki gospodarcze. Minister powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 575/08, w którym stwierdzono, że za nieruchomość ziemską uznać należy nieruchomość, na której znajdują się zabudowania dworskie oraz nieruchomość, na której znajduje się park. Funkcjonowanie gospodarstwa rolnego związane jest z koniecznością posiadania przez właściciela gospodarstwa miejsca, w którym będzie on mieszkał i wypoczywał, oczywistym jest bowiem, że prowadzenie gospodarstwa nie polega na ciągłej w nim pracy. Gospodarstwo rolne można więc w pewnym uproszczeniu porównać do zakładu pracy, Zakład pracy oprócz pomieszczeń przeznaczonych na cele produkcyjne posiada także pomieszczenia socjalne, z których korzystają osoby w nim zatrudnione. W gospodarstwach rolnych znajdują się natomiast zabudowania mieszkalne oraz ogródki, które również w uproszczeniu można porównać do zaplecza socjalnego zakładu pracy. Zabudowania dworskie oraz park spełniają takie same funkcje jak zabudowanie mieszkalne i ogródki w gospodarstwach chłopskich, różnica między nimi nie jest jakościowa, tylko ilościowa.

W ocenie Ministra, o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej, to nie podlegała ona przejęciu, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej niebędącej działalnością rolniczą. Co do zasady, charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu nie mogły mieć natomiast części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym. Ntewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie pojęcia "nieruchomość ziemska" zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." stanowił integralną jego część.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie istniały również powiązania funkcjonalne pałacu z resztą majątku poprzez więzi finansowe. Majątek, w którym zdecydowaną większość stanowiły grunty orne, dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego oraz żywność dla mieszkańców pałacu. W ocenie organu naczelnego, sama okoliczność, iż majątek ziemski służył utrzymaniu zespołu pałacowo - parkowego choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego "B." położonego w S.

Wskazano, że z mapy ewidencyjnej majątku bezspornie wynika, iż przedmiotowy pałac wraz z parkiem nie był wydzieloną enklawą wśród obcych gruntów, otoczony był bowiem kompleksem użytków rolnych należących do właścicielki tego majątku. Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił więc terytorialnie i przestrzennie jednolitą całość, ściśle powiązaną z pozostałą stanowiąc jedną wielką nieruchomość ziemską.

Usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego wskazuje na to, iż należy traktować go jako ośrodek gospodarczy. Ponadto, z dokumentów zebranych w sprawie jednoznacznie wynika, iż przyległe grunty otaczające wnioskowaną nieruchomość miały charakter rolny. Zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B." był więc w ocenie organu typowym siedliskiem pełniącym funkcję mieszkalno-gospodarczą.

Powyższe okoliczności zdaniem organu świadczą, iż między pałacem a majątkiem położonym w majątku "B." zachodził związek funkcjonalny, uzasadniający podpadanie tego pałacu i parku wraz z całym majątkiem ziemskim "B." pod działanie przepisu art. 2 ust, 1 lit. e dekretu.

W. C. wniosła skarga do Sądu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. zarzucając, iż organ nie wyjaśnił na czym konkretnie polega rzekomy związek funkcjonalny między kompleksem dworsko -parkowym a gospodarstwem rolnym.

W ocenie skarżącej Minister nie wskazał, na ile w konkretnym przypadku dwór wraz z parkiem był przydatny i wykorzystywany do prowadzenia gospodarki rolnej. Uznał po prostu, że skoro dwór służył za mieszkanie S. G., to tym samym był głównym ośrodkiem decyzyjnym gospodarstwa rolnego. Takie wnioskowanie jest zdaniem skarżącej całkowicie nieuprawnione. Z samego faktu zamieszkiwania w dworze właściciela nie wynika fakt, iż dwór ten był "centrum dowodzenia" gospodarstwem. Okoliczność ta, jako decydująca o rozstrzygnięciu winna być szczegółowo zbadana i wyjaśniona, czego organ wadliwie zaniechał. Organ pomija przy tym istotny fakt, że siedziba zarządcy, czyli oficyna, pełniąca jednocześnie funkcję biura, znajdowała się poza dworem i parkiem.

Organ dowolnie uznał, że sam fakt, iż w sąsiedztwie dworu i parku znajdowały się pomieszczenia gospodarcze wystarcza do przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego między dworem a produkcją rolną, Nie ustalono tak ważnych kwestii jak np. to, czy część dworsko -parkowa była wykorzystywana do produkcji rolniczej, czy na terenie dworu (a nie w jego sąsiedztwie) znajdowały się pomieszczenia gospodarcze maszyny itp.

Minister nie poruszył problemu obiektywnej potencjalnej przydatności części dworsko - parkowej dla celów reformy rolnej.

Zdaniem skarżącej organ zaniechał ustalenia, czy ewentualne dochody z gospodarstwa były przeznaczane na potrzeby dworu oraz nie wyjaśnienie, jakie były źródła utrzymania mieszkańców dworu. Nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego, co jest istotnym uchybieniem. Minister stwierdził tylko, że sam fakt iż w sąsiedztwie dworu i parku (a nie w samym dworze czy w parku) znajdowały się pomieszczenia gospodarcze wystarcza do przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego między dworem a produkcją rolną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

Podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06, stwierdził, iż " przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust, 1 lit, e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny natomiast, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu pytania prawnego dotyczącego kwestii, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r, w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10s poz. 51 ze zm.) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż istnieją rozbieżności w orzecznictwie dotyczące stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych w tym zakresie nie jest jednolite. Sądy powszechne bowiem nie uważają się za właściwe do dokonywania ustaleń co do podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, uznając, że dokonanie tych ustaleń przekazane zostało do trybu postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 § 3 k.p.c.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie był on uprawniony do orzekania o konstytucyjności § 5 rozporządzenia z 1945r., albowiem przepis ten obowiązywał jedynie przez pewien czas, a w dacie wydania postanowienia przez Trybunał nie był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia ograniczył cel dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Rozporządzenie to mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu, a zatem wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna, W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyraźne uchylenie tego przepisu nie jest konieczne do uznania, iż przestał on obowiązywać, ponieważ regulował on wyłącznie postępowania w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzanie reformy rolnej. Trybunał podkreślił, że obowiązywanie nie jest tożsame z derogacją aktu normatywnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego cezurę dla reformy rolnej, a zatem i dla obowiązywania zakwestionowanego przepisu stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa mocą której doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy to jest do 5 kwietnia 1958r. Uregulowanie to nie dotyczyło jednak nieruchomości wadliwie przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej, a co za tym idzie dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Jednakże zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie z 1945r., które miało charakter wykonawczy do dekretu, nie może być obecnie stosowane. Paragraf 5 rozporządzenia z 1945r. nie może być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych dla osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego § 5 rozporządzenia z 1945r. nie ma mocy obowiązującej, a co za tym idzie nie stanowi szczególnej regulacji o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c. na podstawie, której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 201 Or. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Przyjęcie zaś stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945r. jest przepisem nieobowiązującym prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...],

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli ustali że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a, lub w innych przepisach. Sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił ( por. Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska, Wydanie 2, s, 528).

W rozpoznawanej sprawie rozważyć należy, która z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zaistniała w chwili wydania obydwu decyzji, a w szczególności czy oparcie decyzji na nieobowiązującym § 5 rozporządzenia z 1945r. stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. czy też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnąć więc należy, czy decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § pkt 1 k.p.a.), czy raczej wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wadzie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest stwierdzić, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, iż nie można mówić o niewłaściwość organu jako przyczynie nieważności w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 892). Zauważyć należy, że w takiej sytuacji nie pojawia się problem właściwości organu skoro dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego. (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEK, 2007, wyd. II).

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej. Podzielić należy pogląd zawarty w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego ( G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II), iż podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego ( wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008r., s. 757).

Brak podstawy prawnej nie musi odnosić się do prawa materialnego. Brak podstawy prawno procesowej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę.

Zgodzić należy się z tezą zawartą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983r. (I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1), iż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Podzielić należy pogląd, że termin "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza także wydanie decyzji administracyjnej poza sferą regulacji prawnej ( por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984, nr 1, s. 22 - 23).

Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasad praworządności { por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009r., III SA/Wr 567/08. LEX nr 533866).

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparte zostało o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 lutego 2008r. ( II OSK 2042/06, LEX nr 394025), iż "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, łub z przyczyn faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej."

W ocenie Sądu postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno być przez organ administracji umorzone. Na marginesie dodać należy, że w myśl art 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony do zwrotu podania wnoszącemu w sprawie dotyczącej niniejszego wniosku, albowiem sądy powszechne są właściwe jedynie do orzekania odnośnie kwestii dotyczących pozwów o ustalenie prawa własności, wydanie nieruchomości czy też zasądzenie odszkodowania, a nie w zakresie rozstrzygania jedynie samej kwestii podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędne było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.