Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1181/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 30, art. 6, art. 7, art. 77, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. P. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku P. P. i R. P., repr. przez r. pr. B. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uchylającej decyzję PINB w M. z dnia [...] lutego 2014 r., znak. [...] i nakazującej rozbiórkę wolnostojącego drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 13,07 x 8,89 m na działce nr [...], przy ul. K. w M. P. P. i R. P. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i GINB – po jej ponownym rozpatrzeniu – wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na czym polega nadzwyczajny tryb postepowania, jakie są przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił też, że ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia, czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoczynając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.

W ocenie GINB, będąca przedmiotem postępowania decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r, uchylająca decyzję PINB w M. z dnia [...] lutego 2014 r., i nakazująca rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Jak wynika z akt sprawy, PINB w M. prowadził postępowanie w sprawie wolnostojącego drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 13,07 x 8,89 m, na działce nr [...], przy ul. K. w M. W toku postępowania ustalono na podstawie zdjęć lotniczych zebranych przez organ wojewódzki, że przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy nie powstał przed 1995 r., toteż w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Ustalono ponadto, że budynek gospodarczy zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.").

Za bezsporne uznano, że L. P. nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w M. z dnia [...] stycznia 2011 r, znak: [...], tzn. nie przedłożył w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta w M. o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., PINB w M. na podstawie art. 48 Pr. bud. nakazał inwestorowi L. P. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego na działce nr [...], przy ul. K. w M. [...] WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku P. P. i R. P. Organ wojewódzki wyjaśnił, że z Księgi wieczystej nr [...] wynika, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2014 r., nr rep A [...], właścicielami nieruchomości stali się P. P. i R. P. Wobec tego, że L. P. w dacie orzekania przez organ odwoławczy utracił prawo władania obiektem budowlanym, które pozwalałoby mu na wykonanie nakazu rozbiórki, [...] WINB uznał za celowe nałożenie obowiązku rozbiórki na nowych właścicieli ww. nieruchomości.

W toku postępowania za bezsporne uznano, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego budynku, wymagały pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Realizacja obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, każdorazowo powinna uruchamiać procedurę z art. 48 Pr. bud.

Wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego (lub jego części) wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wolą ustawodawcy, postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki musi być poprzedzone postępowaniem zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej. Na to postępowanie składa się wstępna analiza, czy obiekt budowlany (lub jego część) wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki obowiązuje nadanym obszarze) lub czy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Organ powiatowy, po przeanalizowaniu powstałej samowoli budowlanej pod kątem możliwości jej legalizacji, wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. dokumentacji umożliwiającej realizację legalizacji budynku gospodarczego. W świetle zebranych w niniejszej sprawie dowodów, a także w związku z niewykonaniem przez inwestora nałożonego ww. postanowieniem obowiązku, należało nakazać rozbiórkę.

Zgodnie z art. 52 Pr. bud., podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Toteż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Pr. bud. jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W doktrynie wyrażany jest pogląd, ze kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Pr. bud. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150).

Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona (uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie.

Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się. Oznacza to, że wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.

Jak ustalono w toku postępowania, drewniany budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...], znajduje się na nieruchomości należącej w dniu wydania decyzji przez organ li instancji do P. P. i R. P. Są oni następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości, a tym samym ponoszą odpowiedzialność również za zrealizowane samowolnie roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego. W ocenie GINB, nałożenie obowiązku rozbiórki ww. budynku na P. P. i R. P. nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego.

Brak jest podstaw do uznania, że wydane rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa lub wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylająca decyzję PINB w M. z dnia [...] lutego 2014 r. i nakazująca rozbiórkę wolnostojącego drewnianego budynku gospodarczego przy ul. K. w M. P. P. i R. P., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ wyjaśnił, że wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają wiążące. Następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony w takim etapie, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego pojawienia się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego "rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a." - istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że po uruchomieniu postępowania przed organem I! instancji, organ ten ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany w stronie podmiotowej postępowania w wyniku następstwa prawnego, jednak podstawa prawna ich występowania w sprawie była taka sama. W postępowaniu przed organem I instancji brał udział L. P. jako osoba zobowiązana do przedłożenia dokumentów, a następnie rozbiórki. Natomiast w postępowaniu odwoławczym w jego miejsce wstąpili P. P. i R. P. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej wart. 15 k.p.a., a strona zobowiązana nie została pozbawiona możliwości udziału w całym postępowaniu.

GINB stwierdził też, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa.

Odnośnie drugiego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 marca 2019 r. GINB wyjaśnił, że zarzuty formułowane względem decyzji organu stopnia podstawowego, szczególnie dotyczące niewykonalności decyzji PINB w M. z dnia [...] lutego 2014 r., nie mogły zostać rozpatrzone, gdyż ww. decyzja nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, na co wskazał GINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.

B. P. nie była pozbawiona udziału w postępowaniu organu I instancji, gdyż występowała w nim w charakterze strony. PINB w M. nałożył obowiązek na L. P. jako na inwestora, a nie właściciela przedmiotowej nieruchomości. Inwestor nie musi posiadać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby dokonać rozbiórki, a jedynie realną możliwość jej wykonania.

W związku z powyższym, podnoszone przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia dotyczące pozbawienia przez organy nadzoru budowlanego możliwości uczestnictwa skarżących w postępowaniu administracyjnym były bezzasadne.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika r. pr. B. R., datowanym na 22 maja 2019 wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił:

"I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (...) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji właścicieli nieruchomości dokonujących "samowoli" budowlanej od właścicieli nieruchomości postępujących zgodnie z literą prawa, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

b) art. 15 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem Skarżących, a w konsekwencji pozbawienie ich możliwości skorzystania z pełni praw przysługujących im na gruncie ustawy z dnia 0 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

c) art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-3 PrBud poprzez niezasadne uznanie, że zmiana podmiotowa po stronie zobowiązanych jaka zaistniała w trakcie trwającego postępowania (już po wydaniu przez PINB postanowienia skierowanego do poprzedniego właściciela o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentacji umożliwiającej realizację legalizacji budynku gospodarczego) nie powoduje konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem Skarżących;

d) art. 7, 11, 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nieodniesienie się przez organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do wszystkich podniesionych w nim zarzutów, a odnoszących się do organu stopnia podstawowego nie stanowiło naruszenia przepisów prawa, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]/02/2014 r. nie była objęta niniejszym postępowaniem, podczas gdy decyzja ta wydana została w granicach postępowania do którego w dniu [...]/12/2014 r. przystąpili Skarżący, a nad to była bezpośrednio związana z decyzją, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...]/01/2019 r., która była wadliwa;".

Pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja [...]WINB, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności w sposób rażący pozbawia ich możliwości skorzystania z pełni praw przysługujących im na gruncie ustawy Prawo budowlane, tj. możliwości skorzystania z instytucji prawa jaką jest legalizacja samowoli budowlanej, czego konsekwencją jest naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

Stanowisko organu było błędne, zwłaszcza w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 8 k.p.a., a także konstytucyjnej zasady równości wskazanej w art. 32 Konstatacji RP. PINB w M. postanowieniem 2 dnia [...]/01/2011 r. wstrzymał L. P. roboty budowlane spornego budynku gospodarczego oraz nałożył na niego obowiązek dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., a następnie PINB nałożył na niego obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja ta została zaskarżona przez właścicieli nieruchomości – L. i B. P. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania - wobec zmiany podmiotowej po stronie zobowiązanej w trakcie toczącego się postępowania - organ II instancji uchylił w/w decyzję o nakazie rozbiórki oraz wydał nową decyzję o tożsamej treści lecz skierowaną przeciwko skarżącym.

Powyższa sytuacja sprawiła, że nie mieli oni jakiejkolwiek możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż niezwłocznie po ich wstąpieniu w miejsce dotychczas zobowiązanych, nałożono na nich obowiązek rozbiórki. Skarżący w całości kwestionują zasadność takiego działania. Co prawda zgodnie z obowiązującymi normami prawa budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 organ budowlany orzeka nakaz rozbiórki rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Niemniej jednak ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady - uregulowany w ust. 2 powołanego przepisu - którego celem jest stworzenie dla zobowiązanego "szansy" uregulowania sytuacji prawnej budynku stanowiącego samowolę budowlaną. W niniejszej sprawie co prawda organ umożliwił przeprowadzenie legalizacji spornego budynku, jednakże uczynił to tylko wobec inwestora L. P. Natomiast w trakcie toczącego się postępowania jego stroną stali się skarżący P. i R. P.

Organ nadzoru budowlanego pozbawiając możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej właścicieli nieruchomości wstępujących w miejsce dotychczasowych właścicieli (którzy to dopuścili się samowoli budowlanej) bezspornie stawia tych pierwszych w istotnie gorszej pozycji. W takiej sytuacji nie sposób jest uznać, że spełniona została konstytucyjna zasada równości wobec prawa, mająca swoje odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach k.p.a., kiedy to podmiot postępujący wbrew prawu jest traktowany przez organy państwa bardziej przychylnie, niż podmiot wstępujący w jego miejsce, postępujący zgodnie z literą prawa i przejawiający wole doprowadzenia do uregulowania sytuacji prawnej spornego budynku.

Procedura legalizacji budynku, jak i nakaz jego rozbiórki nie są dwoma odrębnymi postępowaniami, a należą do jednego postępowania administracyjnego i stanowią jego obowiązkowe elementy Stąd też skarżący jako następcy prawni poprzednich właścicieli, którzy nabywają całość ich praw i obowiązków powinni mieć zapewniony udział w całym tym postępowaniu, nie zaś tylko w jego końcowym etapie. Przyjęcie stanowiska zupełnie odmiennego jest rażącym naruszeniem prawa, albowiem pozbawia skarżących prawa do dwukrotnego rozpatrzenia w całości ich sprawy przez organy administracji.

Wobec skarżących nie zostały wydane dwukrotnie rozstrzygnięcia organów różnych stopni, odnoszące się zarówno do kwestii związanych z legalizacją budynku jak i jego rozbiórką.

Stanowisko GINB wedle którego zmiana podmiotowa po stronie zobowiązanych jaka zaistniała w trakcie trwającego postępowania (już po wydaniu postanowienia skierowanego do poprzedniego właściciela o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentacji umożliwiającej realizację legalizacji budynku gospodarczego) nie powoduje konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem skarżących narusza także art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1-3 Pr. bud.

W trakcie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie doszło do następstwa prawnego o charakterze cywilnoprawnym, wobec czego skarżący zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., wstąpili w ogół praw i obowiązków- poprzednich właścicieli nieruchomości. Przejście własności nieruchomości nie pociągnęło za sobą automatycznie przejścia na nowych jej właścicieli nałożonego w/w postanowieniem PINB obowiązku o charakterze publicznoprawnym, tj. obowiązku przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów. Jak wskazuje się powszechnie w orzecznictwie postanowienie/decyzja organu administracji stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, skierowany do określonego adresata. Skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do sukcesji ogółu praw i obowiązków poprzednich właścicieli nieruchomości na jej nowych nabywców to nie ulega wątpliwości, że obowiązek wskazany w przedmiotowym postanowieniu PINB winien zostać nałożony także na skarżących.

Błędne pozostaje uznanie GINB, że nie odniesienie się przez GINB do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności (tj. zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a odnoszących się do organu stopnia podstawowego nie stanowiło naruszenia przepisów prawa, gdyż decyzja PINB rzekomo nie była objęta niniejszym postępowaniem. Skarżący są następcami prawnymi zarówno L. jak i B. P., wstąpili w ich miejsce z dniem 18 grudnia 2014 r. w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przed [...]WINB, a zatem przedmiotowy zarzut podniesiony został w granicach niniejszej sprawy i powinien zostać w całości rozpatrzony przez GINB.

Pierwotnie nakaz rozbiórki skierowany został tylko i wyłącznie wobec L. P. (jednego ze współwłaścicieli nieruchomości), co tym samym pozbawiło B. P. możliwości obrony swoich praw. Stanowisko GINB wedle którego w/w obowiązek nałożony został na L. P., nie jako właściciela, ale jako inwestora, a nadto że miał on realną możliwość wykonania nałożonego obowiązku jest całkowicie niezasadne. Był on jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, drugim z nich pozostawała B. P., a skoro nie została ona obciążona nakazem rozbiórki to nie sposób uznać, że inwestor miał realną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku.

GINB naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem nie dokonano prawidłowego merytorycznego rozpoznania sprawy, to nie sposób uznać, że stanowisko GINB o utrzymaniu w mocy pierwotnie skarżonego rozstrzygnięcia jest prawidłowe skoro brak było przeprowadzonej pełnej jego kontroli.

W ocenie pełnomocnika "stwierdzić należy, że zarówno decyzja [...]WINB, jak też odnoszące się do niej dwie decyzje GINB w sposób oczywisty godzą w naczelne konstytucyjne zasady, tj. zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą niniejszej sprawy jest to, czy sukcesja generalna, która następuje w trakcie postępowania administracyjnego (w tym i odwoławczego) powoduje konieczność prowadzenia sprawy od nowa. Innymi słowy, czy to, że dotychczasowa strona postępowania przenosi na inną osobę (osoby) w drodze czynności cywilnoprawnej (jak stało się w tej sprawie) własność nieruchomości, której częścią składową jest obiekt budowlany posadowiony w wyniku samowoli budowlanej, nakazuje organowi nadzoru budowlanego ponowne przeprowadzenie podstępowania legalizacyjnego.

Odpowiedź na powyższą wątpliwość, będącą podstawowym zarzutem pełnomocnika skarżących, zawiera art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Hipoteza tego przepisu jest dość oczywista. Ustawodawca wyraźnie przewidział, że następca prawny (np. obdarowany) wstępuje w miejsce zbywcy, ale w żadnej mierze nie nakazał jakiegokolwiek prowadzenia sprawy od nowa. Sprawa toczy się nadal z tą tylko różnicą, że miejsce dotychczasowej strony postępowania zajmuje nabywca prawa.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1262/16, CBOSA), następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.

Powyższą kwestię bardzo trafnie ujął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Łd 1074/17 – CBOSA), że "art. 30 § 4 KPA odczytywać trzeba łącznie z art. 28 KPA, według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego), np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego. (...) Z przedstawionej wykładni przepisu art. 30 § 4 KPA wyprowadzić trzeba wniosek, że organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Art. 30 § 4 KPA pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela poglądy prawne, zawarte w ww. wyrokach. Należy dodać, że – wbrew zarzutom pełnomocnika skarżących – w wypadku sukcesji praw w postępowaniu administracyjnym to, że trwa ono nadal i nie jest "wszczynane" na nowo (ani nie prowadzi się ponownie postępowania dowodowego z udziałem nowych stron) w niczym nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) oznacza bowiem nic innego, jak to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, chyba że dostrzega przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Zasada ta oznacza również, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 903/18, CBOSA), "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. (...) Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej".

Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ustalenie przez organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym, że odwołujący się utracił status strony postępowania, a utrata statusu strony postępowania jest wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot nie powoduje w żadnej mierze konieczności umorzenia postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1060/16, CBOSA).

Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, zarzuty pełnomocnika skarżących w zakresie rzekomego naruszenia art. 30 § 4 i art. 15 k.p.a. były niezasadne i polegały na błędnym zrozumieniu ww. przepisów. Wyjaśnić też należy, że błędnym prawnie było uznanie w zarzucie Nr 1 c) skargi rzekomego związku art. 30 § 4 k.p.a. z art. 48 ust. 1 – 3 Pr. bud. Hipoteza art. 48 ust. 1 Pr. bud. dotyczy bowiem skutków prawnych samowolnie wybudowanego (lub będącego w budowie) obiektu budowlanego lub jego części, a nie następstwa prawnego. Podobnie, ust. 2 – 3 tego artykułu zawierają dyspozycję w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego w wypadku samowoli budowlanej, ale w żadnej mierze nie zawierają dyspozycji dotyczącej ewentualnej sukcesji generalnej.

Gdyby pełnomocnik skarżących doszukiwał się związku prawnego art. 30 § 4 k.p.a. z przepisami ustawy Prawo budowlane, mógłby co najwyżej nawiązać do hipotezy art. 28 ust. 2 Pr. bud. Tym niemniej tego nie uczynił, zaś do takiego związku zastosowanie miałaby ocena prawna, dokonana powyżej przez tut. Sąd, przy wskazaniu na znaczenie art. 28 k.p.a..

GINB, orzekając w niniejszej sprawie, dokonał prawidłowej wykładni art. 30 § 4 k.p.a. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje też jednoznacznie na to, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nie tylko w sposób wyczerpujący ustalił taki zakres stanu faktycznego, jaki był niezbędny w postępowaniu nadzwyczajnym dla rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], ale nie poprzestał w ocenie tego stanu na zarzutach pełnomocnika skarżących, dokonując pełnej oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W uzasadnieniach obu decyzji GINB wyjaśnił bardzo obszernie przesłanki rozstrzygnięcia, sporządzając pełne i odnoszące się do istoty sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.). Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył ten materiał dowodowy, który miał w postępowaniu nadzwyczajnym znaczenie prawne (art. 77 § 1 k.p.a.).

Kwestionowanie przez pełnomocnika skarżących prawidłowości postępowania organu w niniejszej wskazuje na błędne pojmowanie charakteru postępowania nadzwyczajnego. W tym bowiem postępowaniu organ nie prowadzi ponownie postępowania legalizacyjnego, ale kontroluje jedynie, czy decyzja wydana w postępowaniu legalizacyjnym jest obarczoną którąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a. i czy istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

GINB, postępując prawidłowo i słusznie rozumiejąc istotę postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł naruszyć "art. 8 k.p.a.". Wprawdzie pełnomocnik skarżących nie wskazał na jednostkę redakcyjną tego przepisu, ale należy domyślać się, że miał na uwadze § 1 art. 8 k.p.a.. gdyż nie wskazał, na czym miałoby polegać odstąpienie przez GINB od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skoro bowiem należycie prawo (mające zastosowanie) wyłożył i zastosował, to nie nadużył owego zaufania, ani nie uchybił zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że powoływanie się przez stronę na naruszenie przepisów rangi konstytucyjnej – a więc powołanie najpoważniejszego zarzutu – wymaga szczególnie starannego uzasadnienia w tym zakresie; szczególnie przez profesjonalnego pełnomocnika.

Art. 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wobec tego, że profesjonalny pełnomocnik w żaden sposób nie uzasadnił, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ tego przepisu ustawy zasadniczej, to nie jest rolą sądu administracyjnego domyślanie się dlaczego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu (po bezskutecznej próbie legalizacji) miałaby naruszyć zasadę demokratycznego państwa prawa lub zasadę sprawiedliwości społecznej.

W tym też zakresie tut. Sąd w całości podziela stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III UK 241/18 (baza orzeczeń SN), zgodnie z którym "przepis art. 2 Konstytucji RP - podobnie jak inne przepisy ustawy zasadniczej o ogólnym charakterze - nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, a jego naruszenie - samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez konkretyzacji zarzutu jego obrazy, polegającej na powiązaniu go z innymi przepisami prawa". Nie stanowi natomiast takiej konkretyzacji – w powyższym znaczeniu – błędne powiązanie art. 2 Konstytucji z art. 8 k.p.a., dokonane wyłącznie zarzucie skargi, bez rozwinięcia tej tezy przez pełnomocnika skarżących.

Należy też podkreślić, że art. 8 § 1 k.p.a. dotyczy równego traktowania. Zasada równego traktowania jest zasadą konstytucyjną mającą moc obowiązującą bezpośrednio wszystkie organy władzy publicznej (art. 32 Konstytucji R.P.), ale której naruszenie ma konsekwencje w kwalifikacji wadliwości procesowej, będącej podstawą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145b § 1 k.p.a.), a nie nieważności – por. np. komentarz do art. 8 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019.

Zgodnie z powołanym przepisem konstytucyjnym, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Owym zaś "prawem, wobec którego wszyscy są równi" jest także art. 30 § 4 k.p.a. Ten przepis nie został dotychczas uznany za niezgodny z Konstytucją R.P., zaś tut. Sąd nie dostrzega żadnych podstaw do dokonywania rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 30 § 4 k.p.a.

Należy ponadto wyjaśnić, że "równość wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Oznacza to zakaz dyskryminowania jak i faworyzowania tych osób, a zarazem nakazuje odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie posiadają" (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II AKp 11/19).

Dlatego też skutki sukcesji generalnej z art. 30 § 4 k.p.a. powodujące wstąpienie nabywcy prawa w sytuację prawną zbywcy, istniejącą w dniu wystąpienia skutku prawnego czynności, nie mogą stanowić o nierównym traktowaniu stron – uprzedniej i nowej. Wstąpienie w sytuację prawną nie oznacza bowiem wyłącznie korzystnych skutków przysporzenia, ale również wstąpienie przez nabywcę prawa w obowiązki zbywcy i – jak w sprawie niniejszej – negatywne skutki zaniechania przez zbywcę prawa dokonania nakazanych przez organ nadzoru budowlanego działań w postępowaniu legalizacyjnym.

Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., którego naruszenie zarzuca pełnomocnik skarżących, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Nawet pobieżna analiza sprawy wskazuje, że GINB rozstrzygnął sprawę decyzją, a więc ww. przepisu nie naruszył.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.