Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2636/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako: "Wojewoda", "organ II instancji"), działając na podstawie art 138 § 2 k.p.a. (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 753, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania rozpatrzeniu T.G. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla A. D. i M. M., obejmujące pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) - uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. A.D. i Pan M. M. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji oraz usunięcia nieprawidłowości. W dniu 26 maja 202Ir. inwestorzy złożyli pisemne wyjaśnienia.

Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym oraz poinformował o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. strony postępowania – B. K. i T. G. złożyły wyjaśnienia dotyczące ww. postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent [...], powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020r., poz. 1333, dalej jako "p.b.") oraz na podstawie art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla A. D. i M. M., obejmujące pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

T. G. pismem z dnia 9 lipca 2021 r. r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisu art. 34 p.b. poprzez wydanie decyzji w oparciu o projekt budowlany, który narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 pkt 3 lit a, §2 3 ust. 2 pkt 1), § 23 ust. 2 pkt 6), § 23 ust. 2 pkt 7), przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 30b, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust 4 pkt 1) i 2), § 206 ust. 2, § 232 ust. 3).

W wyniku wniesienia odwołania [...]WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021. nr [...] na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż ze względu na usytuowanie projektowanego budynku oraz planowaną rozbiórkę budynku usługowego oraz ich odległości od granicy z działkami sąsiednimi, projektowana inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania działki nr ewid. [...] z obrębu [...], na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, działki sąsiedniej nr ewid. [...] z obrębu [...] jak i działki nr ewid. [...] z obrębu [...], ze względu na usytuowanie budynku usługowego, który podlega rozbiórce, przy granicy z ww. działką.

W związku z powyższym, organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron w postępowaniu dotyczącym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórki budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

Organ II instancji pragnie dodatkowo zauważyć, że w projekcie budowlanym brak jest wymaganej przepisami prawa analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz.1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"). Kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie przeprowadzonej analizy. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie.

W projekcie budowlanym występują także niezgodności z § 15 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020, poz. 1609, dalej jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego"). Brak jest wskazania na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wymiarów oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami.

Wskazać należy, iż na projekcie zagospodarowania terenu nie zostały zwymiarowane odległości projektowanej rozbudowy budynku od granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Dodatkowo projekt budowlany nie jest zgodny z § 15 ust. 2 pkt. 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt nie wskazuje na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu układu sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: określający sposób odprowadzania wód opadowych z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu.

W projekcie budowlanym występują także niezgodności z § 20 ust. 1 pkt. 9 lit. a) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Projekt budowlany nie zawiera w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego parametrów technicznych obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków oraz wód opadowych.

Wojewoda [...] podzielił stanowisko Prezydenta [...], iż w tym przypadku mamy do czynienia z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórką budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).

Wojewoda wskazał, że działanie organu I instancji, który przystępując do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nie dysponował całością materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, należy ocenić jako wadliwe. W ocenie Wojewody dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wskazane wyżej nieprawidłowości i przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające oraz określi na nowo krąg stron postępowania.

Zdaniem Wojewody usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła T.G., zaskarżając decyzję w części – w zakresie uzasadnienia decyzji.

Postawiła zarzuty:

1. naruszenia art. 107 3 k.p.a. poprzez wypowiedzenie się Wojewody [...], co. do charakteru i zakresu prac budowlanych przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż organ I instancji jak również Wojewoda [...] nie dysponował całością materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy oraz uznania przez Wojewodę [...] konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie,

2. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia wytycznych organowi pierwszej instancji, co do możliwości dokonania nadbudowy budynku na działce, nie będącej działką budowlaną,

3. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia wytycznych organowi pierwszej I instancji co do konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o ekspertyzę dotyczącej podłoża gruntowego,

4. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia wytycznych organowi I instancji, co do konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o ekspertyzę mykologiczną i na podstawie jej wyników — o opis robót zabezpieczających.

Skarżąca wskazała, że sentencja decyzji nie budzi zastrzeżeń skarżącej. Jednakże wątpliwość budzi fragment uzasadnienia decyzji. Skoro organ wyższego stopnia wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, nie powinien wypowiadać się na temat charakteru obiektu prac budowlanych objętych zakwestionowanym przez niego projektem. Wojewoda [...] wskazał bowiem, iż "Wojewoda [...] podziela stanowisko Prezydenta [...], iż. tym przypadku mam do czynienia z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórką budynku garażowego i budynku usługowego." Skoro sam Wojewoda [...] zakwestionował stan faktyczny, nie może oceniać prawidłowości stosowania prawa materialnego w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Było to działanie co najmniej przedwczesne.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się natomiast do części zarzutów zawartych w odwołaniu, m.in. do kwestii:

a) możliwości dokonywania nadbudowy na działce, która nic jest działką budowlaną w kontekście § 23 ust. 2 pkt 6) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz §12 ust 4 pkt 1) i 2) rozporządzenia technicznego;

b) ewentualnej konieczności uzupełnienia projektu budowlanego poprzez wykonanie ekspertyzy, dotyczącej podłoża gruntowego stosownie do § 206 ust. 2 rozporządzenia technicznego;

c) ewentualnej konieczności uzupełnienia projektu budowlanego poprzez wykonanie ekspertyzy mykologicznej i ewentualnie na podstawie jej wyników opisu koniecznych do wykonania robót zabezpieczających, stosowanie do §232 ust. 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę i budowę dla A. D. i M. M., obejmujące pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] i przekazując Prezydentowi [...] sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] nie naruszył przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie podniósł, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron w postępowaniu dotyczącym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórki budynku garażowego i budynku usługowego, na nieruchomości przy ul. [...] w W. w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), albowiem ze względu na usytuowanie projektowanego budynku oraz planowaną rozbiórkę budynku usługowego oraz ich odległości od granicy z działkami sąsiednimi, projektowana inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania także działki nr ewid. [...] z obrębu [...], ze względu na usytuowanie budynku usługowego, który podlega rozbiórce, przy granicy z ww. działką.

Prawidłowo także Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym brak jest wymaganej przepisami prawa analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 rozporządzenia technicznego. W projekcie budowlanym występują także niezgodności z § 15 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż brak jest wskazania na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wymiarów oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami. Ponadto na projekcie zagospodarowania terenu nie zostały zwymiarowane odległości projektowanej rozbudowy budynku od granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...], co jest konieczne związku z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego, Dodatkowo projekt budowlany nie jest zgodny z § 15 ust. 2 pkt. 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak też występują w nim niezgodności z § 20 ust. 1 pkt. 9 lit. a) tego rozporządzenia (projekt budowlany nie zawiera w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego parametrów technicznych obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków oraz wód opadowych).

W związku z wyżej wskazanymi brakami w materiale dowodowym, słusznie wskazał Wojewoda, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

W tym miejscu podkreślić należy, że ma rację skarżąca, iż przedwcześnie Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że cyt.: "Wojewoda [...] podziela stanowisko Prezydenta [...], iż. tym przypadku mam do czynienia z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórką budynku garażowego i budynku usługowego." Skoro sam Wojewoda [...] zakwestionował stan faktyczny i wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie może oceniać prawidłowości stosowania prawa materialnego w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Jednakże powyższe uchybienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie powoduje konieczności uchylenia tego fragmentu uzasadnienia. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, ponownie merytorycznie rozpozna wniosek inwestorów, określając jego granice.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą konieczności odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazać należy, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ nie jest zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Oczywistym jest, że organ I instancji, wydając ponownie merytoryczną decyzję, winien mieć na uwadze stanowisko stron postępowania zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.