Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 594/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia K. i T. S. (dalej "skarżących") na postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej także "Burmistrza") nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., l.dz. [...], którym odmówiono wydania na wniosek skarżących zaświadczenia o zgodności użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...] (zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...]) jako budynku czterolokalowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", utrzymało postanowienie Burmistrza w mocy .

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W dniu 19 października 2016 r. do Burmistrza wpłynął wniosek skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika, r. pr. M. K., o wydanie zaświadczenia o zgodności użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...] (zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...]) jako budynku czterolokalowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". We wniosku tym wskazano na prowadzone przez PINB w [...] postępowanie w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nałożony postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2016 r., nr [...], obowiązek przedstawienia wnioskowanego zaświadczenia.

2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

3. Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do SKO zażalenie na postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r., kwestionując prawidłowość poczynionych przez ten organ ustaleń oraz podnosząc, iż użytkowanie przedmiotowego budynku jako budynku czterolokalowego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO rozpatrzyło zażalenie skarżących na postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając własne orzeczenie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Na podstawie art. 71a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku położonego w [...] przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] obręb [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada bowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust 2.

Przepis art.71 Prawa budowlanego reguluje instytucję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przewidując wymóg dokonania przez inwestora stosownego zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art.71 ust.2 wskazuje dokumentację, jaką należy załączyć przy dokonywaniu w/w zgłoszenia, w tym w pkt 4 przewiduje wymóg przedstawienia dołączenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Z przepisu paragrafu 103 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., wynika, iż na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 168 MU plan ustala:

1. Powierzchnia terenu: SB, 5 ha

2. Przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej

2.1. Przeznaczenie podstawowe

Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna we wszystkich formach, to jest: wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa;

Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym;

Realizacje budowlane na terenach powyrobiskowych należy poprzedzić rekultywacją terenu i szczegółowymi badaniami geotechnicznymi;

Zagospodarowanie wskazanych na rysunku planu terenów i obszarów górniczych należy ustalać na podstawie właściwych przepisów prawa.

Z kolei przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo Budowlane stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z analizy tego przepisu tego wynika więc, iż budynek, którym wydzielone zostały więcej niż dwa lokale mieszkalne nie może zostać zakwalifikowany jako budynek jednorodzinny.

3. Odnosząc ten przepis do realiów rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż przedmiotowy budynek, w którym wyodrębniono cztery lokale mieszkalne, nie może zostać uznany za budynek jednorodzinny. Uznać zaś go więc należy za budynek wielorodzinny. Zwrócić uwagę w tym miejscu należy, iż taką klasyfikację przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], uznając, iż obecnie budynek przy ul. [...] w [...] użytkowany jest jako budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech lokalach mieszkalnych.

Przedstawione powyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., przewidują zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolno stojącym. Przedmiotowy budynek zawiera cztery lokale, zatem w zakresie ilości lokali mieści się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, iż przedmiotowy budynek znajduje się w zabudowie szeregowej i stanowi środkowy segment i jako taki nie może być zakwalifikowany jako "budynek wolno stojący". W tym miejscu należy zauważyć, iż co prawda ustawa Prawo Budowlane nie zawiera legalnej definicji "budynku wolno stojącego", jednak w cyt. powyżej przepisie art. 3 pkt 2a ustawa Prawo Budowlane wyraźnie rozgranicza budynek wolno stojący od budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Z przepisu tego można więc przyjąć, iż budynek, który nie znajduje się w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, jest budynkiem wolno stojącym.

Mając zatem na względzie poczynione powyżej ustalenia zgodzić należy się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta [...], iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania wznoszenia budynków wielorodzinnych, które pozostają w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej z jakimikolwiek budynkami, w tym również ' budynkami jednorodzinnymi. Dlatego rację ma organ pierwszej instancji, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, jako budynku wielorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Okoliczność ta oznacza, iż wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących nie jest możliwe.

IV. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając w/w postanowieniu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego pomimo tego, że w przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego organ rozpoznający wniosek w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest do wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, które to naruszenie doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia, niezawierającego wskazań na podstawie jakich faktów organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a także niewyjaśniającego dlaczego w toku postępowania nie została uwzględniona przedstawiona przez stronę postępowania opinia urbanistyczna dotyczącą zapisów obowiązującego planu miejscowego "[...]" z dnia [...] czerwca 2015 r., które to naruszenie powoduje, iż zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez SKO, iż wydanie zaświadczenia o jakim mowa w treści tego przepisu, polega na prostym zestawieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z charakterem dokonanej zmiany, podczas gdy w przypadku postępowań dotyczących wydawania przez burmistrza miasta zaświadczeń na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud., konieczne jest rozpatrzenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z jednoczesnym uwzględnieniem wszelkich dostępnych metod wykładni, celem ustalenia rzeczywistej intencji prawodawcy miejscowego, naruszenie to doprowadziło do niezasadnej odmowy wydania zaświadczenia o zgodności użytkowania obiektu budowlanego położonego w [...] przy ulicy [...] z ustaleniami planu miejscowego.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

1. Organy obu instancji winny były dokonać wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do zastosowania wykładni językowej, prowadzącej do prostego zestawienia planowanej (dokonanej) zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnym jest bowiem w takiej sytuacji zastosowanie również innych metod wykładni, m.in. wykładni celowościowej lub historycznej, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe będzie należyte odczytanie rzeczywistych intencji miejscowego prawodawcy. Innymi słowy, organ właściwy w przedmiocie wydawania zaświadczeń na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud. jest zobowiązany do samodzielnej oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego koniecznym jest w takiej sytuacji posiłkowanie się przez ten organ różnymi metodami wykładni.

2. W postępowaniu administracyjnym pominięto złożoną przez skarżących opinię urbanistyczną, z której wynika w oparciu o ustalenia obowiązującego planu miejscowego "[...]" dopuszczalne jest sytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, sąsiadującej bezpośrednio jedynie z zabudową jednorodzinną lub usługową (str. 2 opinii).

3. Organ I instancji nie zastosował prawidłowo art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud., o czym świadczy chociażby brak wskazania tego przepisu w podstawie prawnej postanowienia.

4. W dacie sporządzenia planu miejscowego obowiązywał § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.; dalej "WarTech94"), w którym to przepisie wskazane było, że przez zabudowę jednorodzinną rozumieć trzeba budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Ze względu na system odesłań z planu (§ 7 pkt 12 ) do definicji zawartych w szeroko rozumianych przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzeń wykonawczych, wyraźnie widać, że podejmując decyzję o zasadach zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym planem, Rada Miasta [...] przyjęła, iż dopuszczalne jest usytuowanie budynku zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania w zabudowie szeregowej. Równocześnie przyjęto przy uchwalaniu planu, że realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej winna nastąpić wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym.

Zważywszy więc na zasady wykładni historycznej i celowościowej, której reguły nakazują odtworzenie celu regulacji prawnej, wskazać należy na wyraźną intencję Rady Miasta [...] ażeby dopuścić na terenie obowiązywania planu zabudowę zawierającą nie więcej niż 4 mieszkania w każdym typie zabudowy. Również sięgnięcie do wykładni tzw. autentycznej, a tym samym do treści opinii autorów przedmiotowego planu, potwierdza dopuszczalność inwestycji polegającej na budowie budynku czteromieszkaniowego (zarówno jedno, jak i wielorodzinnego) w zabudowie szeregowej (przy czym nie można tracić z pola widzenia faktu, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji budynku wolnostojącego).

Na proces interpretacji postanowień planu nie powinna mieć także wpływu późniejsza zmiana przepisów prawa, w tym aktualne brzmienie art. 3 pkt 2a pr. bud. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do zróżnicowania sposobu zagospodarowania terenu objętego planem. Również użycie zwrotu "do sześciu lokali" w treści planu nie wyłącza zasadności przedstawionych wyżej wyników wykładni planu. Zwrot ten należy ściśle interpretować z definicją zabudowy wielorodzinnej, która w dacie uchwalania planu (a więc w chwili na którą należy odczytać intencję Rady Miasta [...]) była definiowana jako zabudowa co najmniej pięciolokalowa. Trudno oczekiwać, ażeby Rada Miasta [...] antycypowała późniejsze zmiany definicji lokali mieszkalnych jedno i wielorodzinnych i przewidywała możliwość wprowadzania do przepisów prawa budowlanego innej definicji lokalu wielorodzinnego.

Zabudowa nieruchomości budynkiem czterolokalowym jest zgodna z planem miejscowym, albowiem rekonstrukcja intencji uchwałodawcy wskazuje wyraźnie, że zakazem zabudowy szeregowej i grupowej objęto budynki co najmniej pieciolokalowe przy równoczesnym zakazie realizacji większych budynków wielorodzinnych - bloków. Wykładnia ta nie pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Przy wykładni ustaleń planu miejscowego dotyczących dopuszczalnej zabudowy na danym obszarze w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest bowiem sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem procesowym z dnia 7 lutego 2017 r., SKO wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie uregulowanym w art.217 – 220 k.p.a., w którym w drugiej instancji orzekło zaskarżonym postanowieniem SKO, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do wydania na wniosek skarżących, na potrzeby postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art.71a Prawa budowlanego, zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tj. budynku położonego przy ul[...] w [...], zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] jako budynku czterolokalowego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Całkowicie trafnie uznały organy obu instancji, że żądanego przez skarżących zaświadczenia wydać nie można, albowiem planowany sposób użytkowania budynku jest sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia został złożony przez skarżących w celu wykonania obowiązku, nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. na podstawie art.71a ust.1 pkt 2 Prawa budowalnego. Stosownie bowiem do art.71a ust.1 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowalnego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (tj. m.in. przewidzianego w art. 71 ust. 2 pkt 4 zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wniosek skarżących, skierowany do Burmistrza, ma zatem umożliwić zadośćuczynienie przez nich ustawowym wymogom, niezbędnym do zalegalizowania, na podstawie art.71a ust.2 ustawy, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, polegającego na wyodrębnieniu w środkowym segmencie zabudowy szeregowej, obejmującej trzy budynki jednorodzinnej, czterech lokali mieszkalnych (segment położony przy ulicy [...], na działce nr [...]) w sytuacji, w której skarżący dysponowali pozwoleniem budowlanym, zezwalającym na budowę na działce nr [...] trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych.

3. Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zgodnie natomiast z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przychylić należy się do stanowiska wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w myśl którego: "1. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego) je kreujących. 2. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.". Tym samym przyjąć należy, że zaświadczenie, o którym mowa powyżej, nie jest wyłącznie prostym urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

4. Swoją ocenę o braku podstaw do zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego z 2002 r. organy oparły na następujących przesłankach:

(i) Teren inwestycji jest położony w przewidzianej w planie jednostce terenowej 168 MU. Na obszarze tym plan ustala jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wszystkich formach, tj.: wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową. Plan dopuszcza na w/w terenie również zabudowę wielorodzinną, niemniej wyłącznie w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym.

(ii) Przedmiotowego, tj. objętego wnioskiem skarżących środkowego segmentu, położonego przy ulicy [...] (a zatem jednego z trzech budynków zrealizowanych przez skarżących na działce nr [...] w zabudowie szeregowej), użytkowanego w formie czterech lokali mieszkalnych, nie można zakwalifikować jako dopuszczonego planem budynku jednorodzinnego, albowiem w świetle art.3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedmiotowy budynek musi być zatem traktowany jako budynek wielorodzinny.

(iii) Przedmiotowy budynek nie może być jednakże uznany za odpowiadający wymaganiom planu co do budynków jednorodzinnych, albowiem wprawdzie nie przekracza dopuszczonej planem liczby lokali mieszkalnych (tj. 4 przy określonej w planie jako maksymalnej liczbie 6 lokali), niemniej równocześnie nie spełnia rygorystycznego zastrzeżenia planu, iż musi to być budynek wolnostojący. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w/w budynek został zrealizowany w zabudowie innego rodzaju niż bezwzględnie wymagana, tj. w zabudowie szeregowej (tj. łącznie z dwoma innymi budynkami jednorodzinnymi).

W/w ocenę organów Sąd w całości podziela, co oznacza, że skarżącym zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z planem miejscowym. Sąd nie podziela zatem stanowiska skargi, iż organy obu instancji zaniechały właściwego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art.71 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego, które to postępowanie nie ogranicza się – stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego – do typowego przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie art.217 – 220 k.p.a., a zawiera w istocie element orzeczniczy, polegający na dokonaniu wykładni postanowień planu miejscowego. Wykładnia taka została bowiem dokonana, a fakt iż odwołuje się ona wprost do literalnego brzmienia zapisów planu z racji ich jasności i kompletności (nie dostrzegając zatem przesłanek do sięgania do innych typów wykładni przepisów prawa), nie może być utożsamiany z jej zaniechaniem, czyli ze sprowadzeniem przez organy istoty niniejszego postępowania wyłącznie do przytoczenia treści planu.

Nie można podzielić rozumowania skargi, że użyte w planie pojęcie budynku jednorodzinnego należy wykładać nie w oparciu o przepis art.3 pkt 2a Prawa budowlanego, wprowadzony do tej ustawy z dniem 11 lipca 2003 r., a w oparciu o przepis §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujący w dacie uchwalenia planu z dnia [...] kwietnia 2002 r., w myśl którego to przepisu przez zabudowę jednorodzinną należało rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. W oparciu o powyższe skarżący wywodzą, iż przedmiotowy budynek, jako czeterolokalowy spełniałby kryteria zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rozumieniu użytym w planie, która mogłaby być realizowana w zabudowie szeregowej. Skarżący stoją tym samym na stanowisku, że podstawowe pojęcia z zakresu prawa budowalnego użyte w planie miejscowym, który obowiązuje już od kilkunastu lat, winny być wykładane nie w oparciu o aktualne ustawodawstwo, a w oparciu o uregulowania obowiązujące w dacie uchwalania planu (przez bardzo krótki okres po jego uchwaleniu) z racji tego, że odzwierciedlają rzeczywistą intencję uchwałodawcy.

W ocenie Sądu założenie tego rodzaju kłóciłoby się z zasadą praworządności, z której wynika brak umocowania planu miejscowego, jako aktu hierarchicznie niższego od ustawy, do przyjmowania rozwiązań z nią sprzecznych. Do sprzeczności tego rodzaju dochodziłoby niewątpliwie w sytuacji, w której przy braku możliwości powołania się na przekonujące i wyraźne normy intertemporalne, miałoby mieć miejsce odstępowanie przy wykładni planu miejscowego od aktualnych norm prawa powszechnie obowiązującego (obowiązujących przy tym również od kilkunastu lat) i jednoczesne sięganie w celu dokonania takiej wykładni i to w odniesieniu do stanów faktycznych ukształtowanych już pod rządem nowych regulacji ustawowych (przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2011 r.) do ustawodawstwa od dawna usuniętego już z systemu prawa. Konsekwentnie zatem nie można również przyjąć, iż rozstrzygające znaczenie dla wykładni postanowień planu winno mieć stanowisko zawarte w przedłożonej przez skarżących, na etapie postepowania administracyjnego, prywatnej opinii urbanistycznej, korespondującej z ich stanowiskiem.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.