Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 440/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1720/19 odrzucającego skargę "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 4 października 2018 r., nr LXII/638/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1720/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) odrzucił skargę [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Macierzysz – Jawczyce – Mory część I.

Skarżąca spółka w skardze wskazała, że jej interes prawny do wniesienia skargi wynika z zawartej z właścicielem nieruchomości położonej w M. działka nr ew. [...] obręb [...] umowy najmu części tejże nieruchomości, przeznaczonej do umieszczenia nośnika reklamowego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Ożarów Mazowiecki występujący w imieniu Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, czy przedstawione przez Skarżącą okoliczności faktycznie wskazują na występowanie własnego interesu prawnego. W ocenie Sądu tak nie jest. Skarżąca wywodzi bowiem swoje uprawnienie z faktu zawarcia z właścicielem nieruchomości umowy najmu, którą załączyła do skargi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wszelkie prawa, które Skarżąca na jej podstawie nabyła w stosunku do nieruchomości, są jedynie pochodnymi praw przysługujących właścicielowi nieruchomości. Sytuacja prawna najemcy, jako strony umowy najmu, jest w pełni zależna od woli wynajmującego – ten może udzielić mniej praw, niż sam posiada, jednakże nigdy nie będzie mógł udzielić ich więcej. Wszelkie prawa i obowiązki, a także ich ograniczenia, przysługują właścicielowi nieruchomości i wynikają właśnie z faktu posiadania prawa własności. W tak przedstawionym stanie faktycznym Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie nie występuje interes prawny Skarżącej, a przysługuje jej jedynie interes faktyczny, wynikający z ewentualnej możliwości wyegzekwowania warunków zawartej z właścicielem nieruchomości umowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest bowiem teza, zgodnie z którą legitymacja skargowa w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie ww. przepisu uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie miał podstaw do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

a. art. 22 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu przez Sąd w sytuacji gdy ograniczenia wprowadzone w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 4 października 2018 r. naruszają interes prawny Skarżącej bez wskazania uzasadnionego interesu społecznego;

b. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w sytuacji, gdy na skutek realizacji przedmiotowego aktu znacząco ograniczono mu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że skarżący jako najemca nie posiada wymaganego interesu prawnego dla zaskarżenia uchwały, w sytuacji gdy skarżący wykazał posiadany interes prawny w zaskarżeniu uchwały;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli aktu prawa miejscowego w niniejszej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi;

c. art. 135 w zw. z art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. ponieważ Sąd Wojewódzki wydał postanowienie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania uchwały, odrzucił skargę mimo braku podstaw ku temu, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił skargę złożoną przez skarżącą Spółkę na Uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać należy, że w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zbadać dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 kc, ale też unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 II OSK 2369/12, 26 października 2016 II OSK 137/15, II OSK 743/15 z 12 grudnia 2016, postanowienie z 23 sierpnia 2016 II OSK 1719/16). Wymienione przepisy stanowią zatem źródło interesu prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka swoją legitymację procesową wiązała z tym, że przedmiotowa Uchwała naruszyła jej interes wynikający z umowy najmu działki nr ew. [...] w M., objętej planem miejscowym. Mianowicie wskazała, że ustalenia planu miejscowego w zakresie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych ograniczają skarżącej wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie ekspozycji reklam na nośniku reklamowym położonym na przedmiotowej działce, w szczególności uniemożliwiają legalizację istniejącego urządzenia reklamowego w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie jego rozbiórki. Ponadto skarżąca nie będzie mogła postawić nowego nośnika o podobnych wymiarach, ani też rozbudować istniejącego, gdyż Uchwała wyklucza budowę urządzeń reklamowych o tak dużej powierzchni.

Stwierdzić należy, że podane przez skarżącą Spółkę okoliczności nie mogły być uznane jako podstawa do przyznania jej legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego. Jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, wszelkie prawa skarżącej Spółki wynikające z umowy najmu są pochodnymi praw przysługujących właścicielowi nieruchomości, w tym prawa do zaskarżenia planu miejscowego art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro właściciel nieruchomości zamierza korzystać z własnej nieruchomości w ten sposób, że w części oddaje ją w najem (dzierżawę) celem usytuowania przez najemcę (dzierżawcę) urządzeń reklamowych, to on właśnie ma interes prawny do zaskarżenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w takim wykorzystaniu danej nieruchomości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 28.09.2006 r. II OSK 936/06; 10.03.2008 r. II OSK 1468/07; 26.09.2008 r. II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r. II OSK 2369/12) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r. II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym przez samego właściciela nieruchomości objętej planem. Taki interes najemcy nie będzie jednak interesem prawnie chronionym, lecz interesem faktycznym.

Oczywiście w orzecznictwie wyjątkowo dopuszcza się możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmiot mający obligacyjny tytuł prawny do nieruchomości objętej planem, jednak musi być to podyktowane szczególnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Przykładowo w wyroku NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano na możliwość przyznania dzierżawcy uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy wydzierżawiającym jest gmina, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy kwestionowany przez dzierżawcę.

W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że co do zasady w orzecznictwie uznaje się, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste). Zastrzegł jednocześnie, że w warunkach konkretnej sprawy możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno – rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie wyjątkowe okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącej Spółce legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż najemca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego. Natomiast jego interes faktyczny związany z prowadzoną działalnością gospodarczą może być chroniony pośrednio przez właściciela wynajmowanej nieruchomości, któremu przysługuje uprawnienie do skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, że interes prawny skarżącej Spółki można wywieść z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wymieniony przepis konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie może natomiast być źródłem indywidualnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. II OSK 1749/07). Również powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 22 Konstytucji RP nie przyznaje skarżącej Spółce konkretnego uprawnienia, które mogłoby stanowić podstawę przyznania legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego. Rozważenie czy ustalenia planu wprowadzają dopuszczalne ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej mogłoby być dokonane w ramach merytorycznej kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Badanie jednak legalności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego jest możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje legitymacja zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro skarżąca w niniejszej sprawie takiej legitymacji nie posiada, to zarzuty merytoryczne sformułowane wobec zaskarżonej Uchwały nie podlegały rozpoznaniu.

Z tych wszystkich względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacyjne co do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a w konsekwencji również pozostałe zarzuty sformułowane w punkcie 2 lit. a), b), c) podstawy kasacyjnej.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.