Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 978/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3 art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Teresa Randak, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. - dalej "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia (...) r. nr (...) o odmowie umorzenia T. G. (dalej "strona" lub "zobowiązany") należności z tytułu nieopłaconych składek.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu (...) r. zobowiązany złożył do organu wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne,

w tym na:

1. ubezpieczenie społeczne w wysokości 38.960,98 zł oraz odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych,

2. ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 12.208,15 zł oraz odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych,

3. Fundusz Pracy i Fundusz Świadczeń Gwarantowanych w wysokości 2.398,84 zł, odsetek za zwłokę, opłaty prolongacyjnej oraz kosztów egzekucyjnych.

Wniosek o udzielenie ulgi zobowiązany umotywował trudną sytuacją finansową spowodowaną brakiem zapłaty przez dłużników za wykonane usługi w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, która z dniem (...) r. została zawieszona, jak również złym stanem zdrowia.

Decyzją z dnia (...) r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 56.405,41 zł, w tym na:

1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01/2011, 06/2011, 07/2011-10/2011, 01/2012-07/2012, 09/2012-12/2012, 07/2013-12/2013, 07/2014-05/2015 w kwocie 31.605,77 zł;

2. Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres: 06/2011-11/2011, 01/2012-07/2012, 09/2012-12/2012, 07/2013-12/2013, 03/2014, 07/2014-12/2014, 03/2015-05/2015 w kwocie 8,066,90 zł;

3. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: 01/2011, 06/2011-10/2011, 01/2012-07/2012, 09/2012-12/2012, 07/2013, 09/2013-01/2014, 08/2014 w kwocie 2.374,64 zł,

4. koszty upomnienia w kwocie 224,10 zł i odsetki za zwłokę na dzień (...) r. w kwocie 14.134 zł.

W tych ramach, ZUS działając w I instancji odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w kwocie łącznej 18.188,21 zł na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - za ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek zobowiązany podniósł, iż ze względu na brak uregulowanych należności za wykonane usługi i upadłość wierzycieli znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwia mu spłatę zadłużenia. W ocenie wnioskodawcy jest to sytuacja nadzwyczajna, nieprzewidziana i niezawiniona, która stanowi przesłankę do umorzenia należności.

W odpowiedzi na informację organu o możliwości uzupełnienia materiału

o nowe, istotne dla sprawy dokumenty zobowiązany w pismach z dnia 29 marca i 20 kwietnia 2016 r. podtrzymał argumentację przedstawioną we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie, jednocześnie wskazując na zły stan zdrowia swojej żony.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rentowy na wstępie zacytował treść art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.

Dalej zaakcentował, że w sposób szczególny rozpatrzono przesłankę stanowiącą o nieskuteczności egzekucji. Podniósł, że w stosunku do zadłużenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jak ustalono, zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości opisanych w (...) oraz (...). Ponadto według informacji dostępnych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców posiada samochody: FSO Warszawa 1980, Citroen Berlingo 2007, Renault Kangoo rok prod. 2002, Suzuki Grand Vitara rok prod. 2009.

Mając na uwadze powyższe organ rentowy stwierdził brak przesłanek pozwalających stwierdzić całkowitą nieściągalność. Jak zaznaczył, w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Powołując się na wyrok NSA z dnia 29 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07 organ podniósł, że dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Dalej ZUS wskazał, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział jednakże możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b cytowanej ustawy została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Następnie organ zacytował treść § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej "rozporządzenie") oraz wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek podnosząc, że organ nie jest zobowiązany do przyznania wnioskowanej ulgi nawet wówczas, gdy spełnione są powołane wyżej przesłanki do jej przyznania.

Zaznaczył, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

ZUS w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał ponownej analizy możliwości płatniczych, sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy.

Z analizy dokumentów wynika, iż wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, która obecnie jest zawieszona. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód w wysokości 5.909 zł oraz córką (brak dochodu). Koszty związane z utrzymaniem wnioskodawca określił na kwotę 1.258 zł, a koszty związane z leczeniem na kwotę 100 zł. Z przedłożonych dokumentów wynika, że posiada liczne zobowiązania pieniężne w bankach i instytucjach. Nie powołuje się na pomoc osób trzecich i nie korzysta z pomocy MOPS, która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się

w trudnej sytuacji materialnej.

Zdaniem ZUS płatnik jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za terminowe uregulowanie ciążących na nim zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek, a ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej obciążać może jedynie przedsiębiorcę. Należy wziąć również pod uwagę fakt, że zawieszona działalność gospodarcza może w dowolnym momencie podjęta, a dochód z niej wnioskodawca może przeznaczyć na pokrycie zaległych składek.

Mając na uwadze powyższe organ wydający decyzję uznał, iż pomimo obiektywnie trudnej sytuacji finansowej, zobowiązany nie znajduje się w stanie ubóstwa rozumianego jako permanentny stan braku możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Przedstawiony stan faktyczny dowodzi, iż aktualna sytuacja finansowa stawia przed nim czasowe ograniczenia, ale nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dalszej perspektywie.

Ponadto wskazał, iż ważny interes osoby zobowiązanej powinien być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, a konieczność ich spłaty nie powinna być traktowana przez samego dłużnika najniżej w hierarchii jego wszystkich innych zobowiązań, w tym także o charakterze prywatnoprawnym, za obowiązek stojący na samym końcu. Organ podkreślił, iż ZUS jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a dłużnik nie ma podstaw aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem ZUS. Sytuacja taka bowiem koliduje z interesem ZUS i wskazuje na wybiórcze traktowanie posiadanych zobowiązań.

Zdaniem organu rentowego nie wystąpiły również przesłanki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jak wskazał, zbadano zebrane dokumenty w kontekście sytuacji zdrowotnej, które potwierdzają problemy zdrowotne wnioskodawcy. Jednocześnie stwierdził, że nie kwestionuje uciążliwości i powagi przedstawionych kłopotów zdrowotnych, jednak nie są to w jego ocenię problemy zdrowotne, które trwale pozbawiałyby wnioskodawcę i jego małżonkę możliwości osiągania dochodów. Zaznaczył, że żona prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, w sprawie nie ustalono aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości. Organ zaznaczył, że za takie przesłanki nie może uznać niewypłacalności dłużników wnioskodawcy, bowiem - jak już wskazał wcześniej - ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, może obciążać jedynie przedsiębiorcę. Poza powyższymi faktami wnioskodawca nie wskazał na inne występujące aktualnie i nieznane organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W dalszej kolejności organ rentowy podkreślił, iż umorzenie zaległości z tytułu składek jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielanych przez organy administracji publicznej. Jej przyznanie powoduje bowiem rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. Dodał, że istnieje możliwość spłaty zaległości w formie układu ratalnego oraz negocjowania okresu spłaty i wysokości rat układu, dając tym samym możliwość spłaty zadłużenia.

W ocenie organu rentowego biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Jeżeli bowiem organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych należności z tytułu składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, T. G. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a w przypadku stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania wniósł o umorzenie niniejszego postępowania a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, które miało znaczny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu ustawy u.s.u.s., w szczególności:

a) art. 83 ust. 4 sprowadzającym do niezasadnego przyjęcia, że umorzeniem na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. mogą być objęte składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przy równoczesnym spełnieniu warunków, m.in. całkowitego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności - a więc wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności - co stanowi o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

b) sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezrozumiały dla skarżącego,

2) naruszeniu art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Paryż, dnia 20 marca 1952 r.), zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie;

3) naruszeniu ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 oraz 105 § 1 wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego - przez bezzasadne uznanie, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, a wobec tego do utrzymania decyzji ZUS w tej sprawie oraz przez nierozważenie słusznego interesu skarżącego jako strony.

W uzasadnieniu skarżący na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że faktem jest, iż prowadzi gospodarstwo wspólnie z żoną, która osiągnęła miesięczny dochód za 2015 r. w kwocie 5.909,00 zł oraz córką, która nie uzyskuje dochodów (jest uczniem Technikum (...) w C). Koszty związane z utrzymaniem stanowią kwotę 1.258,00 zł, a koszty związane z leczeniem 100,00 zł. Jednocześnie zaznaczył, że posiada liczne zobowiązania pieniężne w bankach, których miesięczna spłata stanowi kwotę 4.176,75 zł oraz nakazy sądowe do zapłaty na kwotę 7.110 zł, a także zadłużenie wobec urzędu skarbowego na kwotę 12.295,70 zł, a niedobór znacznie przekracza możliwość uzyskania nadwyżki dochodów.

Nawiązując dalej do trudnej sytuacji finansowej podniósł, że z uwagi na zabezpieczenia dokonane przez banki na nieruchomościach i ruchomościach, nie jest możliwa ich sprzedaż. Zresztą z powodu problemów finansowych zachodzi obawa, że jego dom zostanie zlicytowany przez bank bowiem wypowiedział im kredyt.

Zaznaczył, że nieruchomość położona w C przy ul. (...), której jestem właścicielem stanowi nieodpłatną służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu, przechodu i prowadzenia mediów do działki, której właścicielem jest jego siostra. Na posesji tej zaś jego żona prowadzi działalność, które stanowi jedyne źródło ich utrzymania.

Odnosząc się w dalszej kolejności do argumentacji organu dotyczącej posiadanych samochodów wskazał, że tylko jeden z nich "jest na chodzie", a ponadto jest zabezpieczony kredytem samochodowym. Drugi z samochodów został sprzedany, a kwotę uzyskaną w wyniku sprzedaży wpłacił na konto urzędu skarbowego. Kolejny samochód ma bardzo niską wartość bo ma zepsuty silnik, a nie stać go na jego naprawę.

W dalszej części uzasadnienia autor skargi, odnosząc się do przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, wskazał na swój zły stan zdrowia a także jego żony.

Następnie zacytował przepisy stanowiące podstawę umorzenia należności

z tytułu składek wskazując jednocześnie na uznaniowy charakter decyzji wydanych w tym przedmiocie. Podniósł, że organ skwitował ustalenia dotyczące jego sytuacji finansowej stwierdzeniem, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, która uzyskuje świadczenie w kwocie 5.909,00 zł brutto, w związku z tym nie można uznać, że jego rodzina jest pozbawiona środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Organ nie oceniał natomiast, czy kwota ta jest wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb jego rodziny i czy daje jakąkolwiek możliwość spłaty zadłużenia. Zaznaczył, że obiektywnym kryterium pomocniczym przy dokonywaniu takiej oceny może być np. kwota minimum socjalnego zawarta w informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Zdaniem skarżącego organ rentowy nie ocenił też, jakie skutki przy takich dochodach pociągnie za sobą egzekucja należności, a na to kryterium wskazuje § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także jaka jest możliwość, że jego sytuacja ulegnie polepszeniu.

Nadto w ocenie skarżącego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w świetle którego zbędne jest opisywanie w uzasadnieniu decyzji treści wszystkich pism kierowanych do zobowiązanego i treści jego odpowiedzi oraz treści złożonych przez niego dokumentów. Organ powinien wskazać, jaki stan faktyczny ustalił w sprawie, (jakie fakty uznał za udowodnione), jakim dowodom nie dał wiary i wyjaśnić, dlaczego. Potem przejść do subsumcji faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną a następnie ustalić następstwa prawne ustalonych faktów w świetle zastosowanych przepisów. Ten proces powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Dodatkowo wskazał, że mimo uznaniowego charakteru decyzji w sprawie umorzenia zapadłe rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tą wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zaznaczył, że przestrzeganie powyższych zasad jest dla organów obligatoryjne, co wynika z treści art. 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Do skargi jej autor dołączył dokumenty obrazujące jego sytuację finansową i zdrowotną.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytuł składek, cytując przy tym fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w tym przedmiocie. Zaznaczył również, że jest prawnie zobligowany do egzekwowania i dochodzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a instytucja odnosząca się do umorzenia należności ma bardzo wyjątkowy charakter. Wskazał, iż w tej kwestii linia orzecznicza sądów administracyjnych jest jednoznaczna, gdyż stanowi, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania.

W ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zawartą w niej normę należy interpretować w całości bez dokonywania jedynie wybiórczej wykładni z pominięciem zawartych w niej ograniczeń. Jak wynika z wyraźnego brzmienia art. 1 protokołu nr 1, ograniczenia - nawet daleko idące - mogą być wprowadzane w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Ingerencja w prawo własności jest zwykle rezultatem decyzji władz administracyjnych. Może również wynikać z wyroków sądów lub - rzadziej - bezpośrednio z regulacji prawnych. Każda ingerencja w korzystanie z prawa lub wolności uznanej w konwencji, w tym również prawa własności, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym/ogólnym) oraz być proporcjonalna (zob. Nowicki M. A. - Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).

Zdaniem ZUS także zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz sposobie jego utrwalenia.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. strona skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 1 lutego 2016 r. odmawiającą stronie skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 56.405,41 zł.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia (...) Nr (...), mocą której organ rentowy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) r. Nr (...), którą:

1) na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 30 i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w łącznej kwocie 12.402, 23 zł,

2) na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 18.188,21 zł, w tym:

- składki na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie 10.299,74 zł

- składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie 1180,40 zł

- odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień (...) r. w kwocie 6.708 zł.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja obejmuje ten sam okres i te same wartości, co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a to oznacza, że organ orzekł dwukrotnie poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Jak bowiem wynika z analizy treści obu decyzji - wspartej analizą załączonej do akt administracyjnych informacji o stanie należności zobowiązanego - na sumę 31.605,77 zł składają się należności w wysokości 21.306,03 zł (składki na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność) oraz w wysokości 10.299,74 zł (składki za pracowników w części finansowanej przez płatnika). Ta ostatnia należność ujęta została w obu decyzjach, zarówno tej odmawiającej wszczęcia postępowania jak i odmawiającej udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych. Analogiczna sytuacja dotyczy kwoty 1180,47 zł - stanowiącej należność na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Inaczej rzecz ujmując, zaskarżona decyzja merytoryczna w części dotyczy składek, co do których organ orzekł już inną decyzją o charakterze formalnym, kończącą postępowanie w sprawie. Jak już bowiem wyżej podniesiono, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia (...) r., którą ZUS odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu tych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Również w tej sprawie skarżący złożył skargę, a sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 844/16 (Sąd uchylił decyzję wydaną w przez ZUS w drugiej instancji).

Stwierdzić zatem należy (podobnie jak w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 844/16) że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek co do których odmówił wszczęcia postępowania - odmówił ich umorzenia. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji.

Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji.

Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia).

W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać się w obrocie prawnym. Przedwczesna na tym etapie jest ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Organ powinien dokonać również wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy i ocenić je zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

12