Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 607/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 859/16 w sprawie ze skargi W.J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 859/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi W.J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – W.J. pozwolenia na budowę hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, instalacją wod.- kan., elektryczną i c.o. realizowaną na działkach nr [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...] (kategoria obiektu XVIII).

W dniu 17 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził wizję lokalną budowy hali magazynowej, która wykazała prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. obiekt wydłużono o ok. 12,90m.

Do momentu wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w sprawie zostało wydanych wiele aktów – decyzji i postanowień, w tym także i w trybach nadzwyczajnych oraz orzeczeń sądów administracyjnych. Mając zatem na uwadze przedmiot zaskarżonego aktu wskazać trzeba, że w toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie wstrzymywał prowadzone przez W.J. roboty budowlane (postanowienie z dnia [...] października 2004 r. oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r.), zatwierdził także inwestorowi projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót – decyzja z dnia [...] maja 2005 r., jednakże decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarga na tę ostatnią decyzję została wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Sz 1170/105 oddalona, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku – wyrok z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06.

W międzyczasie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzając, że zostało wydane w zmienionym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy wcześniej wydane postanowienie z dnia [...] października 2004 r. utraciło ważność ze względu na niewydanie decyzji, w ustawowym terminie 2 miesięcy od daty jego doręczenia. W postępowaniu zażaleniowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) wstrzymał roboty budowlane związane z budową hali magazynowej i pomieszczeniami socjalnymi, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r.

Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w świetle dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych niezaprzeczalnym jest, że inwestor popełnił samowolę budowlaną przy budowie hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, polegającą na odstąpieniu w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego (m.in. wydłużono obiekt o ok. 12,9 m). W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, i stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i w zależności od ustaleń wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonane kontrole, potwierdzone stosownymi protokołami, w dniu 17 września 2004 r., w dniu 2 listopada 2004 r. i w dniu 6 maja 2008 r. wykazały postępujący stan zaawansowania robót. Kontrola w dniu 15 lipca 2015 r. potwierdziła, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy z dnia [...] października 2004 r., a także postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r. roboty budowlane były nadal kontynuowane, a stan faktyczny od tego czasu zmienił się. Stąd też wydane, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych powstało w warunkach zmienionego stanu faktycznego budowy. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Skargę na wyżej opisane postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł inwestor, zarzucają organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 § 2 i § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zarówno postanowienia zaskarżonego jak i postanowienia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał na normę art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do uznania, że skarżący rozpoczął budowę hali magazynowej na działkach nr [...] na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2003 r. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, iż roboty budowlane dotyczące inwestycji realizowanej na podstawie powyższej decyzji w sposób istotny odbiegają od udzielonego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę, następnie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych i sporządzenia projektu zamiennego wraz z aktualnym oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została uchylona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r.), a skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym oddalone (wyroki WSA w Szczecinie z dnia 13.04.2006 r. II SA/Sz 1170/05 oraz NSA z dnia 4.09.2007 r. II OSK 1160/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji wydanej w postępowaniu legalizacyjnym, dotyczących nakazu rozbiórki części hali wybudowanej na działce [...] (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r.), natomiast Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącą nakazu rozbiórki i umorzył postępowanie w tym zakresie.

Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje, że sprawa powróciła na etap postępowania legalizacyjnego po stwierdzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2005 r. wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Ostatnią nieuchyloną (ostateczną) decyzją w postępowaniu legalizacyjnym była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] sierpnia 2005 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenie na wznowienie robót oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Rzeczą organu pierwszej instancji było zatem wydanie kolejnej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym zgodnie ze wskazaniami wynikającymi zarówno z decyzji organu odwoławczego oraz wyroków WSA w Szczecinie i NSA.

W ocenie Sądu, organ miał obowiązek zbadać przedłożony przez skarżącego projekt zamienny oraz prowadzić postępowanie legalizacyjne. W sytuacji, gdy organ wydał już w postępowaniu legalizacyjnym decyzję, wstrzymywanie robót budowlanych jest nieuzasadnione. W ocenie Sądu, rzeczą organu jest przeprowadzenie kontroli inwestycji w celu ustalenia, czy po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. inwestor prowadził roboty budowlane oraz rozważenie nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, które umożliwią ocenę aktualności sporządzonego przez inwestora projektu zamiennego. Następnie, po dokonaniu ustaleń w wyżej opisanym zakresie, organ rozważy wydanie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne nie pomijając jednak kwestii badania prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia lokalizacji inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym. Sąd podkreślił, że badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest tożsame z obowiązkiem określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.G., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisu postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz wobec Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie przepisów art. 50 i art. 51 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mimo iż organy pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r. (sygn. II SA/Sz 1170/05) oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r. (sygn. II OSK 1160/06), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisu postępowania w postaci art. 170 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w sprawie dotyczącej konieczności przedłożenia przez inwestora oświadczenia w przedmiocie dysponowania nieruchomością położoną na działce nr [...] obręb [...] na cele budowlane, także w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mimo iż spór w tej kwestii został już prawomocnie rozstrzygnięty wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r. (sygn. II SA/Sz 1170/05) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r. (sygn. II OSK 1160/06), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3/ prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do nakazania inwestorowi wstrzymania wykonania robót budowlanych oraz że w dalszej kolejności organ ten nie ma możliwości zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z aktualnym oświadczeniem w przedmiocie dysponowania nieruchomością położoną na działce nr [...] na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, to rozpoznał sprawę w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zaskarżony wyrok, co do zasady odpowiada prawu.

Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie był uprawniony do nakazania inwestorowi wstrzymania robót budowlanych oraz że w dalszej kolejności organ nie ma możliwości zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z aktualnym oświadczeniem w przedmiocie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa przypadki w których właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Przepis ten nie określa, ile razy w danej sprawie organ może wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1. Jednakże z brzmienia ww. normy wynika, że w każdym przypadku, kiedy będą miały miejsce okoliczności określone w pkt 1-4 możliwe będzie wstrzymanie prowadzenia robót. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06, zgodnie z którym postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz. Należy mieć jednak na uwadze, że proces budowlany jest procesem dynamicznym, a zatem okoliczności faktyczne mogą ulegać zmianie. Możliwe jest zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jeżeli zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy w ten sposób, że zaistnieje inna przesłanka z wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, niż była powodem wstrzymania za pierwszym razem (por. wyrok NSA z 4.06.2007 r. II OSK 861/06, opubl. ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 84).

W toku sprawy niniejszej po raz pierwszy wstrzymano roboty budowlane postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Podstawę wstrzymania stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Po raz wtóry wstrzymano roboty budowlane na tej samej podstawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Również i kolejne postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016r., utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r., wstrzymujące roboty budowlane związane z budową hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, zostało oparte o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ww. ustawy. A zatem podstawę wstrzymania robót budowlanych w tej samej sprawie po raz kolejny stanowiła ta sama przesłanka. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4 art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z zaistnieniem innej przesłanki, niż będącej podstawą wstrzymania robót budowlanych po raz pierwszy. Takiej zmiany okoliczności faktycznych nie stanowi dalsze wykonywanie robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Stosownie do normy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazując na naruszenie powyższych przepisów skarga kasacyjna podniosła, że organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostają związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r. oraz wyroku NSA z dnia 4 września 2007 r., gdzie sądy wypowiedziały się co do oświadczenia w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W wyroku z dnia 4 września 2007 r. NSA wskazał bowiem, że "należy uznać też za prawidłowy pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ może zażądać oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 -Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 tej ustawy".

W tym zakresie wskazać trzeba, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., traci moc wiążącą z uwagi na późniejszej podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku (zobacz: wyrok NSA z 25.04.2017 r. I OSK 3444/15). W odniesieniu do zagadnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ramach procedury legalizacyjnej z art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane wypowiedział się w formie uchwały w dniu 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, stwierdzając, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

W tej sytuacji nie ma podstaw by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych, a wskazanych w podstawach kasacyjnych, orzeczeniach sądów w tej sprawie (tutaj: wyrok WSA z 13.04.2016 r. i wyrok NSA z 4.09.2007 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 03.07.2012 r. II OSK 755/11; z 01.02.2013 r. II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13 –orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 26.03.2013 r. II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12, dostępne w CBOSA). Dalej wyjaśnić należy, że istotą przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, jest to, iż co do zasady w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 03.07.2012 r. II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r. II OSK 1900/12, CBOSA; zobacz także wyrok NSA z 15.03.2016 r. II OSK 1621/15).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Stąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.