Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2352/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 161 par. 3, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA del. Zdzisław Kostka Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1067/08 w sprawie ze skargi G. H. i A. S.-H. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Konstancin Jeziorna z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1067/08, oddalił skargę G. H. i A. S.-H. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 31 marca 2008, nr 177/V/14/2008 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad sesji bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art.20 ust.1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."). Wprowadzenie do porządku obrad kwestii odrzucenia zarzutu wniesionego przez skarżącego dopiero na sesji rady nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia tego zarzutu.

Rada Miejska odniosła się do argumentów podniesionych w piśmie z dnia 15 sierpnia 2007 r., których część ma charakter protestu, a cześć charakter zarzutu. Tymczasem zaskarżyć do sądu administracyjnego można tylko uchwałę o odrzuceniu zarzutu (art.24 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dz.U. 1999, nr 15, poz.139 ze zm. powoływana dalej jako "u.zag.przest.")

Zarówno zastrzeżenia co do rozwiązań komunikacyjnych, jak i nieuwzględniony wniosek, by w projekcie planu zrezygnować z urbanizacji terenu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, mają charakter protestu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia dopuszczalności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania od zgody mieszkańców terenu, którego plan dotyczy.

Kwestie związane z aktualizacją ewidencji gruntów nie są rozstrzygane w postępowaniu planistycznym. Nie jest również rolą postępowania planistycznego opracowywanie organizacji ruchu ulicznego.

Nie ma charakteru zarzutu zastrzeżenie, iż poszerzenie ulicy spowoduje konieczność wyburzenia budynków. Konieczność wyburzenie budynków nienależących do skarżącego nie narusza interesu prawnego skarżącego, jak również przysługujących mu uprawnień. Skarżący może mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by budynki znajdujące się na działkach należących do innych osób nie zostały wyburzone.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza władztwa planistycznego (art.2 ust.1 u.zag.przest.) oraz zasady równości (art.32 ust.1 i 2 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała nie narusza również art.64 ust.1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy należycie uzasadniła konieczność poszerzenia ul. Kołobrzeskiej. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone (art.64 ust.3 Konstytucji RP). Ograniczenie przysługującego prawa własności, poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącego w celu poszerzenia drogi jest w pełni uzasadnione.

Odrzucenie zarzutu dotyczącego odprowadzania ścieków z terenu objętego planem oraz włączenia terenu objętego planem do systemu zaopatrzenia w wodę opartego na układach wodociągowych nie może być powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Miejska należycie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu uchwały a rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w tym przedmiocie nie narusza prawa.

Przeznaczenie części nieruchomości pod poszerzenie drogi, jest uciążliwością dla skarżącego. Nie będzie to jednak wywłaszczenie bez odszkodowania. Za przekazaną pod drogę nieruchomość, jak również za ogrodzenia, których rozebranie będzie konieczne, zostanie wypłacone odszkodowanie. Przeznaczenie pod poszerzenie drogi części nieruchomości skarżącego nie pozbawi go możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości.

Zarzut, iż ulica Kołobrzeska nie jest drogą publiczną na całej swej długości nie może być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta nie wyłącza możliwości zawarcia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej poszerzenia na całej jej długości. Jeśli natomiast zaistnieje konieczność uzyskania nieruchomości niezbędnych pod poszerzenie ulicy w drodze wywłaszczenia, to Gmina będzie musiała nadać całej ulicy Kołobrzeskiej status drogi publicznej. Nie jest możliwe wywłaszczenie w celu poszerzenia drogi niepublicznej.

Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, które Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

3. G. H. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.106 § 3 art.133 §1, art.134 § 1, art.141 § 4 art.147 §1, art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. "), jak również art.140 Kodeksu cywilnego i art.24 ust.3 u.zag.przest..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Przedmiotem skargi, rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, była uchwała w sprawie odrzucenia zarzutów do planu, a nie uchwała ustalająca treść planu. Sąd I. instancji zasadnie uznał więc i kilkakrotnie zaakcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawidłowo działała Rada ustosunkowując się w uchwale do zarzutów bez konieczności powtarzania zapisów przygotowanego planu. Nie można więc w szczególności skutecznie czynić Sądowi I.instancji zarzutu, że nie rozważał czy rada gminy miała obowiązek ustalić gdzie jest ta droga, tym bardziej że zasadniczym przedmiotem zarzutów był przebieg dróg.

Nie kwestionując więc związania Sądu I. instancji regułą art.134 § 1 P.p.s.a. trzeba w równym stopniu uwzględniać przedmiot zaskarżonej uchwały i przedmiot postępowania w ramach którego został wydany zaskarżony wyrok. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną." (art.134 § 1 P.p.s.a. ).

Jednak w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę w sprawie zarzutów do projektu planu silniejszy jest zakaz identycznego traktowania zarzutów do planu (art.24 u.zag.przest.) - z jednej strony oraz protestów do planu (art.23 u.zag.przest.). Skoro uchwała w sprawie protestów nie była odrębnie zaskarżalna do sądu administracyjnego, to nie można sądowi administracyjnemu skutecznie zarzucić naruszenia artykułów 133 i 134 P.p.s.a., jeżeli sąd ograniczył się do kontroli załatwienia przez Radę zarzutów, a pominął w swym wyroku sprawę protestów. Pominięcie przez skarżących milczeniem tego rozgraniczenia jest wyraźnie widoczne w zakresie, w jakim skarga kasacyjna szeroko uzasadnia zarzut braku ustosunkowania się przez Sąd I. instancji do zarzutu wykorzystania przez Radę nieaktualnych map i w konsekwencji – nieprawidłowego określenia szerokości istniejącej drogi. Tymczasem Sąd I. instancji wyraźnie sformułował swe stanowisko, do którego skarga kasacyjna się nie ustosunkowała: "Podniesiony w skardze zarzut, iż projekt planu został sporządzony na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, co spowodowało wyznaczenie osi drogi niezgodnie z mapami przyjętymi do zasobów geodezyjnych składnicy map w Piasecznie, nie był podniesiony w zarzucie do projektu planu zawartym w piśmie z dnia 15 sierpnia 2007 roku, które wpłynęło do Urzędu Gminy Konstancin-Jeziorna w dniu 21 sierpnia 2007 roku. Sądowi z urzędu natomiast wiadomo, że zastrzeżenie tego rodzaju podnoszone było w innym zarzucie. Skarga na uchwałę odrzucającą między innymi ten zarzut, była rozpoznawana w sprawie o IV SA/Wa 1024/08. Zarzuty te podniesione zostały dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie mogą być podstawą do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 11 grudnia 2008 roku, II OSK 1606/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: (..) kontrola sądu administracyjnego polegająca na badaniu legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dotyczyć jedynie sposobu rozstrzygnięcia przez radę tych zarzutów, które zostały sformułowane w treści zarzutów przedstawionych radzie i podlegających rozpoznaniu przez radę". (s.8 zaskarżonego wyroku).

Tak samo Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzut "niezbadania całokształtu akt sprawy" przez Sąd I. instancji (art.133 §1 P.p.s.a. ) W szczególności problem statusu prawnego ul. Kołobrzeskiej, jako "drogi publicznej bądź drogi wewnętrznej" nie był przedmiotem zarzutów objętych pismem podpisanym między innymi przez skarżącego, ani skargi do Sądu I. instancji. Dlatego nie można skutecznie podnosić tej okoliczności po raz pierwszy w skardze kasacyjnej, zupełnie nowej w stosunku do zarzutów do projektu planu i do skargi wniesionej do Sądu I. instancji.

B. Sąd administracyjny wykonuje kontrolę wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Dlatego Sąd I. instancji nie mógł ustosunkować się do wielu zarzutów skargi odwołujących się do celowości, subiektywnie definiowanej zasadności poszczególnych rozwiązań przygotowywanego planu. W szczególności Sąd I. instancji nie miał kompetencji do badania "czy można poszerzyć drogę unikając wyburzania ogrodzeń, jeśli po przeciwnej stronie nic nie ma".

C. Powody nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., tak jak zarzut ten został sformułowany w skardze kasacyjnej, są identyczne z najważniejszymi powodami nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. Sąd I. instancji zasadnie uznał i kilkakrotnie zaakcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawidłowo działała Rada ustosunkowując się w uchwale do zarzutów bez konieczności powtarzania zapisów przygotowanego planu.

D. Skarżący stawia Sądowi zarzuty naruszenia art.106 P.p.s.a., w taki sposób, jaki czyni się to zazwyczaj w odwołaniu od decyzji organu I.instancji (w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem zadaniem sądu administracyjnego nie jest samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy, a jedynie sprawdzenie czy organ administracyjny prawidłowo aplikuje dyspozycję przepisu materialnego do sytuacji opisanej w hipotezie tej normy. Dodatkowo zarzut abstrahuje od obowiązku sądu administracyjnego, który w pisemnym uzasadnieniu wyroku powinien jedynie zwięźle przedstawić stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze i stanowisko pozostałych stron,

E. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.106 § 3 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie,

Sąd administracyjny nie może prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego, szczególnie – uzupełniającego postępowanie planistyczne. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." (art.161 § 3 P.p.s.a. ). Dopuszczalne są więc nie wszelkie dowody, a jedynie – dowody z dokumentów. Twierdzenie, że gmina nie wie gdzie jest sporna droga, jaki jest jej status prawny pozostają w sprzeczności z aktami sprawy tj. mapami i wypisem z rejestru gruntu dla działki 30/5.

F. Zarzut naruszenia art.190 P.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, ani powiązany z konkretnymi częściami zaskarżonego wyroku, pomimo że uzasadnienie takie jest expressis verbis wymagane przez art.176 P.p.s.a. Sprawa nie była wcześniej rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, aby można uznać za oczywiste, że intencją Autora skargi kasacyjnej było odwołanie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie i zawartych tam wytycznych (art.190 P.p.s.a. ).

G. Zarówno Gmina, jak i Sąd I. instancji nie mają wątpliwości, że zamierzony plan naruszy interesy prawne skarżącego i może on oceniać tą ingerencję jako dotkliwą dla siebie. Ale zgadzają się również, że jest to ingerencja usprawiedliwiona koniecznością organizacji sieci lokalnych dróg. Projektując nowe drogi Gmina nie przekroczyła granic swobodny wyboru rozwiązań planistycznych i nie nadużyła władztwa planistycznego. Z tego powodu NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie

H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można postawić Sądowi I.instancji zarzutu orzekania z naruszeniem prawa. Dlatego skargę kasacyjną oddalono na podstawie art.184 P.p.s.a.

Orzekając na podstawie art.207 § 2. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.