Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 89/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w S. I. umarza postępowanie w zakresie w jakim Wojewoda D. stwierdził nieważność rozdziału V regulaminu korzystania z dworca autobusowego w S. będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Skarżący B.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Ś., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący zarzucił, że w uchwale naruszono:

- § 82, § 85, § 86 zasad techniki legislacyjnej określonej w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 908 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez brak wskazania w uchwale w wyraźny sposób zakresu dokonywanych zmian i dodanie nowego przepisu bez wskazania jego treści w podejmowanej uchwale.

- normy kompetencyjne poprzez objęcie załącznikiem numer 1 do uchwały spraw regulowanych aktami hierarchicznie wyższego rzędu dotyczącymi w szczególności uzgadniania korzystania z dworca, zgłaszania przewozów oraz dokumentów, składanych przez przewoźników, określonych w przepisach art. 30, art. 32 i art. 34 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016, dalej ustawa o transporcie), rozmieszczania plakatów i ogłoszeń, wprowadzenia rozliczeń za korzystanie z dworca, poprzez wprowadzenie druków deklaracji i określenie sposobu ich rozliczania, nadto wprowadzenie sankcji za nieprzestrzeganie zasad i warunków korzystania z dworca.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu zbiorowego osób. W działalności wykonywanej jako przewoźnik, korzysta z dworca autobusowego w Ś. W związku z powyższym ma interes prawny z wystąpieniem z niniejszym wnioskiem, albowiem podjęta przez Radę Miejską w Ś. uchwała numer [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. ma wpływ na kształtowanie jego praw i obowiązków.

Skarżący odnosząc się do treści uchwały przypomniał, że w § 1 uchwały Rada Miejska stwierdziła, że w uchwale numer [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego, załącznik "Regulamin korzystania z dworca autobusowego w Ś." otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszej uchwały.

Zdaniem skarżącego w tym sformułowaniu doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Ś. zasad techniki legislacyjnej zawartej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż uchwała nie uwzględnia sposobu wprowadzenia zmian wskazanego w załączniku do rozporządzenia, gdyż zgodnie zasadami zawartymi w rozporządzeniu zmiana uchwały nie może polegać na tym, że dodaje się przepis nowy, nie wskazując jego treści w podejmowanej uchwale (nowelizacja dorozumiana).

Skarżący zaznaczył, że niezależnie od powyższego zmieniony załącznik do uchwały w sprawie regulaminu korzystania z dworca autobusowego dotknięty jest wadami w postaci przekroczenia norm kompetencyjnych wynikających dla organu stanowiącego prawo miejscowe z ustawy o publicznym transporcie drogowym, jak również przytaczaniu w treści regulaminu określeń zawartych w aktach prawa wyższego rzędu, bądź sprzecznie z nimi.

Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że aby uchwalić regulamin korzystania z dworca autobusowego w Ś. obiekt ten powinien spełniać kryteria przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie, która to definiuje pojęcie dworzec, natomiast w obiekcie określonym jako dworzec w Ś. brak jest kas biletowych, dlatego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obiekt ten nie spełnia wymogów ustalonych ustawowo w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie, dla pojęcia "dworca".

Skarżący w rozdziale IV regulaminu - zasady korzystania z dworca przez operatorów i przewoźników, zakwestionował określenia zawarte w punktach 1,5,8,9,10 wskazując, ze zasady zachowania się przewoźnika wykonującego przewozy określają przepisy wyższego rzędu takie jak: prawo o ruchu drogowym, ustawa o transporcie drogowym.

Skarżący w rozdziale V regulaminu - zasady poboru i uiszczania opłaty dworcowej zakwestionował określenia zawarte w punktach 2, 4, 5,6,7,8,9,10.

Ponadto w rozdziale VI regulaminu – postanowienia porządkowe nie zgodził się z zakazami zawartymi w pkt 1 i pkt 2 w ustępach od a. do j. i wyjaśnił, że zakazy dotyczące w szczególności żebrania, używania otwartego ognia, karmienia ptaków, pozostawiania mienia bez dozoru, przebywania w celach noclegowych, wykraczają poza materię którą Rada Miejska jest upoważniona uregulować w ramach delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie. Ponadto zakazy nałożone przez Radę Miejską wynikają z przepisów wyższego rzędu i tak: kwestię opieki nad zwierzętami reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - zakaz pozostawiania zwierząt bez opieki art. 10 a ust. 3 w/w ustawy, brak ostrożności przy trzymaniu zwierząt art. 77 kodeksu wykroczeń, zakaz zakłócania krzykiem i innymi wybrykami porządku publicznego - art. 51, art. 140 i 141 kodeksu wykroczeń, zakaz zanieczyszczania dworca art. 145 kodeksu wykroczeń, zakaz samodzielnego zamieszczania informacji i reklam art. 63 a kodeksu wykroczeń.

Odnosząc się do materii uregulowanej w rozdziale VII regulaminu – sankcje za nieprzestrzeganie regulaminu dworca, zaznaczył, że przyznanie przez Radę Miejską kompetencji do wypowiedzenia bądź cofnięcia zgody na korzystanie z dworca, w przypadku nie stosowania się przez operatorów lub przewoźników do warunków i zasad korzystania z dworca stanowi wykroczenie poza delegacją ustawową przyznaną Radzie Miejskiej w tym zakresie, gdyż kwestie wypowiedzenia zgody na korzystanie z dworca autobusowego lub przystanków komunikacyjnych, jako należąca do sfery wykonawczej nie mieści się w zasadach i warunkach korzystania z przystanków materii regulowanej przez organ stanowiący. W konsekwencji unormowania te nie powinny mieć miejsca w uchwale Rady Gminy lecz we właściwej umowie pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a przewoźnikiem bądź operatorem.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie i powołując się na przepisy art 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art 40 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej u.s.g.) zaznaczył, że powtórzenie w regulaminie regulacji ustawowych służyć ma wyłącznie uświadomieniu pasażerom dworca ich obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast, zdaniem Prezydenta, zamieszczanie w regulaminie zapisów ustawowych, mających charakter dosłowny uznane zostały w orzecznictwie za dopuszczalne.

W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta Ś. wskazał, że w toku badania legalności spornej uchwały organ nadzoru stwierdził jej nieważność, w konsekwencji wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje;

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2019 r., zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Ś. w części odnoszącej się do: rozdziału I - Postanowienia ogólne, rozdziału II - Infrastruktura dworca, rozdziału III - czas pracy dworca, rozdziału IV - Zasady korzystania z dworca przez Operatorów lub Przewoźników, rozdziału VI - Postanowienia porządkowe, rozdziału VII - Sankcje za nieprzestrzeganie regulaminu dworca, rozdziału VIII - Postanowienia końcowe stanowiącego załącznik do tej uchwały.

Sąd stwierdził bowiem, że do części regulaminu stanowiącego załącznik do spornej uchwały odnoszącego się do rozdziału V - Zasady poboru i uiszczania opłaty dworcowej zapadło 1 marca 2019 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. (Nr [...]), w którym stwierdził nieważność rozdziału V regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Ś. będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Ś. Nr [...]. Z tej przyczyni na podstawie art. 161 § 1 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.) Sąd umorzył postępowanie w tej części bowiem stało się bezprzedmiotowe.

Kontynuując Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, że posiada on legitymację prawną do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, nakładającym na skarżącego jako przewoźnika w publicznym transporcie zbiorowym określone obowiązki w zakresie korzystanie z dworca autobusowego w Ś. Skoro skarżący jest właścicielem przedsiębiorstwa przewozowego osób i podnosi, że zaskarżona uchwała nakłada na niego wskazane w regulaminie obowiązki, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający z powołanych norm ustawy o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały.

Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2019 r., zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Ś. ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż w myśl art 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.: "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej."

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostało rozporządzenie, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem rozporządzenia doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem nieprawidłowym, traktowanym jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jednak o ile materia regulowana uchwałą uzasadnia zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, to za dopuszczalne uznać należy powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 rozporzadzenia) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis powinna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę przedstawione stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu, odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia przez uchwałodawców zasad prawidłowej techniki prawodawczej (§ 82, § 85, § 86 rozporządzenia) przypomnieć należy, że w myśl § 82 rozporządzenia " Zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów." Zgodnie z § 85 rozporządzenia. "1. Przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany. 2. Pierwszemu artykułowi ustawy zmieniającej albo przepisowi zmieniającemu zamieszczanemu w innej ustawie nadaje się brzmienie: "W ustawie ..... (tytuł ustawy) wprowadza się następujące zmiany: .....".3. Jeżeli uchyla się albo dodaje tylko jeden przepis ustawy, przepisowi zmieniającemu nadaje się odpowiednio brzmienie: "W ustawie ... (tytuł ustawy) uchyla się art. ..." albo "W ustawie ... (tytuł ustawy) po art. ... dodaje się art. ... w brzmieniu: ...". 4. Jeżeli zmienia się treść lub brzmienie tylko jednego przepisu ustawy, przepisowi zmieniającemu nadaje się brzmienie: "W ustawie ... (tytuł ustawy) art. ... otrzymuje brzmienie: ..." albo "W ustawie ... (tytuł ustawy) w art. ... ... otrzymuje brzmienie: ...". 5. 70 Jeżeli zmienia się treść lub brzmienie więcej niż jednego przepisu w artykule ustawy, przepisowi zmieniającemu nadaje się brzmienie: "W ustawie... (tytuł ustawy) w art......."."Na podstawie § 86 rozporządzenia "Zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana)". Sąd stwierdził, że w konstruując treść spornego regulaminu Rada Miejska w Ś. nie doprowadziła do naruszenia wskazanych regulacji. Podkreślenia bowiem wymaga, że przywołane unormowania nie maja zastosowania do spornego regulaminu, który jest w swojej treści nowym aktem prawnym uchwalonym w miejsce poprzedniego regulaminu.

Sąd stwierdził, że ocenianym regulaminie wszystkie postanowienia zostały sformułowane w sposób jasny, czytelny w swojej treści nie wprowadzają adresatów w błąd. Odnosząc się do zarzutu ewentualnego powtórzenia w nim norm ustawodawczych, Sąd przypomina, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso (zob.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA ). Z powyższym wyrokiem zgadza się Sąd orzekający w tej sprawie i podkreśla, że regulamin korzystania z miejsc użyteczności publicznej powinien służyć uświadamianiu osobom korzystającym z tych miejsc w sposób jasny i czytelny ich prawa i obowiązki. Taki cel byłby trudny do osiągnięcia, gdyby w treści regulaminów powoływać obowiązujące akty prawne, w miejsce ich treści. Stąd Sąd nie zgadza się z zarzutami skarżącego odnośnie punków: 1,8,9,10 rozdziału IV regulaminu oraz rozdziału VI regulaminu.

W dalszej kolejności zarzuty postawione przez skarżącego wymagają przypomnienia, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2019 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca autobusowego w Ś., została uchwalona na podstawie art 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z ta regulacją: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." (ust. 1), "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej." (ust.2 pkt4) oraz art 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o transporcie, który stanowi: "Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na: określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów" (ust. 1 pkt 6), "Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego." (ust. 2).

W kontekście tych regulacji istotne jest zatem ustalenie, czy Rada Miejska w Ś. – umożliwiając "wypowiedzenie zgody na korzystanie z dworca autobusowego" oraz "zawiadomienie o cofnięciu zgody na korzystanie z dworca autobusowego organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów" – przekroczyła granice upoważnienia ustawowego do określenia "warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych" (art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie).

Rozstrzygnięcie tych kwestii wymaga uprzedniego zbadania charakteru "sankcji" (opatrzonych w pismach procesowych gminy przymiotnikiem "administracyjnych") przewidzianych w uchwale, a powiązanych wprost z "naruszeniem zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych" lub ze "stwierdzeniem braku wnoszonych opłat przystankowych w trzech kolejnych miesiącach rozliczeniowych". O charakterze przyjętych w uchwale "sankcji" przesądzają zdarzenia prawne kreujące obowiązki przewoźników zarówno w zakresie "zasad i warunków korzystania z przystanków", jak i ponoszenia "opłat przystankowych".

Przed dokonaniem zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego (niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej), przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców z właścicielem tych obiektów lub ich zarządzającym (art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie.). Do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców przedsiębiorca dołącza w szczególności proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi (art. 32 ust. 2 u.p.t.z.). Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy (art. 32 ust. 3 u.p.t.z.): 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce:

a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 (chodzi o przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego);

b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2 (chodzi o przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego);

2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców;

3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu.

Dopiero po uzgodnieniu z właścicielem (lub zarządzającym) zasad korzystania z przystanków, dworców organizator – w terminie trzydziestu dni od dnia dokonania zgłoszenia – wydaje przedsiębiorcy, w drodze decyzji administracyjnej, potwierdzenie zgłoszenia przewozu (art. 34 ust. 1 u.p.t.z.).

Wobec przyjętych uregulowań nietrudno zauważyć, że akt władczy (potwierdzenie zgłoszenia przewozu) przybierający formę decyzji administracyjnej jest poprzedzany – dokonywanym między przedsiębiorcą (potencjalnym przewoźnikiem) a właścicielem dworca – uzgodnieniem, które stanowi czynność konwencjonalną niebędącą władczym działaniem administracji.

Skoro więc "uzgodnienie zasad korzystania z dworców" nie jest działaniem władczym, lecz ma charakter czynności konwencjonalnej, przeto nie ma przeszkód prawnych, by z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków wynikających z takich czynności powiązać charakterystyczną dla czynności konwencjonalnych możliwość odstąpienia od umowy lub "uzgodnienia", czy też – jak uczyniła Rada Miejska w Ś. – "wypowiedzenia zgody na korzystanie z dworca autobusowego". Takie postanowienie nie jest bowiem – mimo stosowanych w uchwale i w pismach procesowych określeń – "sankcją" ani tym bardziej "sankcją administracyjną", lecz niezabronionym przez prawo instrumentem cywilnoprawnym, który może być zastosowany w razie niewykonania lub nienależytego zobowiązania wynikającego z czynności konwencjonalnej. Nie można więc zgodzić się z zarzutem o przekroczeniu przez Radę Miejską w Ś. upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie. Nie jest też "sankcją administracyjną" "zawiadomienie o cofnięciu zgody na korzystanie z dworca autobusowego organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów". Jeżeli bowiem właściciel dworca wypowiada wynikającą z wcześniejszego "uzgodnienia" z przewoźnikiem – zgodę na korzystanie z dworca autobusowego, to trudno doszukać się sformułowanego w prawie zakazu zawiadomienia o tym fakcie organu wydającego zezwolenia na wykonywanie przewozów. Taka informacja nie wywołuje sama przez się skutku prawnego, a może stanowić co najwyżej impuls dla organu wydającego takie zezwolenie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia i wydania decyzji administracyjnej stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U z 2019 r. ,poz. 58), według której zezwolenie cofa się w razie "naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu". (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 497/11 CBN).

Wobec wskazanych argumentów Sąd nie może przyznać racji skarżącemu odnośnie jego zarzutów sformułowanych w stosunku do regulacji zawartych w rozdziale VII regulaminu, że kwestie wypowiedzenie zgody na korzystanie z dworca autobusowego lub przystanków komunikacyjnych nie mieszczą się w zasadach i warunkach korzystania z przystanków, jako należące do sfery wykonawczej.

Obnosząc się natomiast do zarzutu, że punkt 5 rozdziału IV regulaminu, który stanowi: "Operator lub Przewoźnik zobowiązany jest do przedłożenia kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do dokumentu wydanego przez właściwego Organizatora lub Organ (zaświadczenie, potwierdzenie zgłoszenia, zezwolenie) i udostępnienie go Właścicielowi nie później niż na 10 dni przed dniem rozpoczęcia obowiązywania rozkładu jazdy oraz bieżącego informowania o wszelkich zmianach w rozkładach jazdy (odwołane kursy, opóźnienia)." Przekracza delegację ustawową Rady Miejskiej w Ś. Wskazać należy, że zakresem upoważnienia Rady Miejskiej w Ś. ustawodawca (art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie) objął "określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6" ustawy o transporcie. Ten ostatni zaś stanowi, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na "określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów". Sąd powołując się na przywołaną podstawę prawną działania Rady stwierdził, że treść pkt 5 rozdziału IV regulaminu mieści się w pojęciu ustalania warunków i zasad korzystania z dworców, tym samym nie wykracza poza przywołaną delegacje ustawową stanowiącą podstawę wydania spornej uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd nie zgadza się również z twierdzeniem strony, że dworzec autobusowy w Ś. nie spełnia kryteriów art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie wobec braku na tym dworcu kas biletowych. Zgodnie z art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie "dworzec - miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych" z przywołanej treści jednoznacznie wynika, że w tym przepisie nie ma mowy o kasach biletowych jako warunku koniecznym dla istnienia dworca, wystarcza bowiem punkty sprzedaży biletów, które jest pojęciem szerszym i może obejmować przykładowo automaty do sprzedaży biletów.

Ponieważ wszczęte skargą B. D. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia Radzie Miejskiej w Ś. zarzutu podjęcia kwestionowanej uchwały z naruszeniem prawa, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.