Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 382/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, 8, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] marca 2021r. M. G. (dalej również: strona, skarżąca) i A. L. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") wniosły o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego warsztatu mechanicznego na stację demontażu pojazdów samochodowych wraz z jego rozbudową i budowę wagi wozowej do 8 ton Typu GSE 250 wersja zagłębiona i najazdowa, w miejscowości W. gmina K. na działce nr [...], która decyzją z dnia [...] października 2012r. została przeniesiona na rzecz J. T..

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2021r. Starosta L. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia powyższej decyzji.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. i A. L. zarzuciły, że organ I instancji niezasadnie uznał, że nie przysługuje im status stron postępowania.

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2022r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że podanie o wznowienie postepowania zostało wniesione w terminie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Następnie Wojewoda wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie może być wykładany rozszerzająco. Stoi on na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Powyższe rozwiązanie, ograniczające zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wprowadzono po to, by oprócz inwestora brały w nim udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, który uznał za właściwie wskazany przez projektanta obszar oddziaływania obiektu tj., działkę inwestycyjną nr [...]. Tym samym wnioskodawczynie dysponujące prawem współwłasności do działki nr [...] nie zostały uznane za strony przedmiotowego postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących. Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2008r. została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r. Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy K. ustaliła zmianę sposobu użytkowania istniejącego warsztatu samochodowego na stację demontażu pojazdów samochodowych na działce nr [...] położonej w miejscowości W.. Zatem wszelkie uwagi co do zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] winny być analizowane na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podsumowując tę część rozważań Wojewoda stwierdził, że skoro działka odwołujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie przysługiwał odwołującym status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Niezapewnienie więc im udziału w charakterze strony, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i tym samym nie mogło stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanej w odwołaniu tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda wskazał, że odwołujące w trakcie prowadzonego postępowania przedłożyły do akt kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2020r., którą organ ten stwierdził nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy dla niniejszego przedsięwzięcia. W ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

5. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie, co do istoty, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesiono, że ocenie Sądu powinna zostać poddana kwestia, czy w sprawie nie miało miejsce nadużycie polegające na podziale działki nr [...] na kilka działek, z jednoczesnym zachowaniem części nieregularnej działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej i to bez wytyczenia granicy pomiędzy tę działką i działką nr [...]. Efektem tego i sprzecznego z prawem geodezyjnym zabiegu było niedochowanie obowiązku kompletnego podziału działki nr [...] z uwagi na duży zakres dokonanego podziału, a przede wszystkim stworzenie argumentu, że działka na której zaplanowano inwestycję nie przylega bezpośrednio do nieruchomości skarżącej. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w ocenie strony jest wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r. Skarżąca podniosła, że Wojewoda wskazał, iż ewentualne uwagi do decyzji powinny zostać wniesione na etapie prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mogła tego uczynić, bowiem współwłaścicielki nieruchomości [...] nie były powiadomione o prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącej działka [...] leży w sferze oddziaływania projektowanej inwestycji, a skoro tak to współwłaścicielkom tej nieruchomości powinien był być przyznany status stron w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę sposobu użytkowania działki nr [...], a ty samym postępowanie powinno zostać wznowione na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto w ocenie skarżącej nie było żadnych przeszkód natury formalno-prawnej aby w okolicznościach niniejszej sprawy podjąć na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną opinię.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

7. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2022r. uczestniczka postepowania (Anna Lewandowska - współwłaścicielka działki [...]) podniosła, że Starosta L. w decyzji z dnia [...] listopada 2021r. wskazał, że budynek stacji demontażu pojazdów w najbliższym punkcie od granicy z działką nr [...] obręb W. gmina K. znajduje się w odległości 47,2 m, a waga samochodowa została zaprojektowana 11 m od granicy jej działki nr [...]. Trudno za prawidłowe uznać jednoznaczne i stanowcze stwierdzenie projektanta że jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania i nie uznania za stronę postępowania właściciela działki nr [...]. Ponadto Wójt Gminy K. nigdy nie doręczył decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006r. i w dniu [...] października 2019r. w swojej decyzji jednoznacznie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Istota sporu sprowadza się do oceny decyzji organów podjętych w tzw. postępowaniu wznowieniowym, w których odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego warsztatu mechanicznego na stację demontażu pojazdów samochodowych wraz z jego rozbudową i budowę wagi wozowej do 8 ton Typu GSE 250 wersja zagłębiona i najazdowa, w miejscowości W. gmina K. na działce nr [...], która decyzją z dnia [...] października 2012r. została przeniesiona na rzecz J. T.. Skarżąca zażądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. twierdząc, że jako współwłaściciel sąsiedniej działki została bez swojej winy pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją Starosty [...]. Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2008r. została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] września 2020r.

10. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z kilku etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia, organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie, możliwe jest właściwe, merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem przejście do kolejnych etapów tj. po pierwsze: badania, czy rzeczywiście doszło do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i czy ma to ewentualnie wpływ na kształt ostatecznej decyzji, a po drugie ewentualnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, przy czym możliwość orzekania o istocie zdeterminowana jest ustaleniami dokonanymi na wcześniejszym etapie. To właściwe postępowanie może - stosownie do art. 151 k.p.a. - zakończyć się albo wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia albo uchyleniem decyzji dotychczasowej. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Po wznowieniu postępowania organ zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności ustalić, czy w ogóle wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania.

11. W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 310/05).

Na podstawie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zasada ta nie ma jednak zastosowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został unormowany w sposób szczególny status strony. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu wskazuje art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Zauważyć należy, że w świetle przywołanych powyżej przepisów art. 28 ust. 2

i art. 3 pkt 20 Prawa budowanego legitymacja procesowa strony w postępowaniu

o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. W związku z tym badanie przymiotu strony wnioskodawców w sprawie polegało na analizie wpływu spornej inwestycji na zagospodarowanie konkretnych działek pod kątem wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu.

Należy podkreślić, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego obiektu. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest uzależnione od możliwości wprowadzenia przez planowaną inwestycję potencjalnych ograniczeń

w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu sąsiedniego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje

się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości,

jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, możliwość posiadania przymiotu strony może być związana z przysługującym jej prawem własności, jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie jej nieruchomości ograniczeń

lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej

z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że stanowi ona obszar oddziaływania obiektu.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 34 Prawa budowlanego inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Wykonanie pozwolenia na budowę dotyczy odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń.

12. W rozpoznawanej sprawie do wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego warsztatu mechanicznego na stację demontażu pojazdów samochodowych inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego, ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r. o warunkach zabudowy, ostateczną decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia oraz ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę stacji demontażu pojazdów. Przedmiotowa inwestycja spełniała także warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Ponadto budynek stacji demontażu w najbliższym punkcie od granicy z działką skarżącej [...] został usytuowany w odległości ok. 47 m., natomiast waga samochodowa została zaprojektowana w odległości 11 m od granicy z działką skarżącej. Projekt zagospodarowania działki został również uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ponadto projektant wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę nr [...].

Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe organy zasadnie uznały,

że kwestionowana przez stronę inwestycja nie spowodowała ograniczeń

w zagospodarowaniu działki skarżącej, która jest terenem rolniczym o pow. 2,42 ha

(IIIb – 2,03 ha oraz IV a – 0,39 ha) i na którym nie ma posadowionych żadnych obiektów budowlanych. Podkreślić należy, że o przymiocie strony w ocenianej sprawie decydować mogło jedynie to, czy działka skarżącej znajduje się w zdefiniowanym wyżej obszarze oddziaływania planowanego obiektu tj. czy znajduje się w obszarze,

który z uwagi na regulacje odrębne doznaje ograniczeń w zagospodarowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Skoro działka skarżącej jest terenem rolniczym, a sporna inwestycja nie spowodowała żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki w sposób wskazywany

w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to nie sposób mówić o posiadaniu przez nią przymiotu strony. Dla prawidłowego zastosowania w sprawie

art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

i wyznaczenia strefy oddziaływania obiektu, nie mogły mieć prawnego znaczenia immisje w rozumieniu art. 144 k.c. Fakt immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym,

nie pozostaje jednak w sferze zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, bo wykracza poza definicję obszaru oddziaływania obiektu. Sąd zauważa przy tym,

że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności)

z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podniósł to NSA w wyroku

z 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1126/19 wskazując, że przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże (...) przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.

Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015r., sygn. II OSK 905/14.

13. Druga przesłanka wznowieniowa, na która powołuje się skarżąca to przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2019r. Wójt Gminy K. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa w zakresie nie powiadomienia osobiście strony o prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] września 2020r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2006r. o warunkach zabudowy. Ponadto decyzją z dnia [...] marca 2020r. Wójt Gminy K. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa w zakresie nie powiadomienia osobiście strony o prowadzonym postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do powyższego wskazania wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy w tym miejscu wskazać na mającą moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12. W uchwale tej NSA wskazał, że (...) regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 §1 pkt 7 K.p.a. nie może być argumentem za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 8 K.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną. To prawda, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. uchylenie jako nieważnej decyzji w oparciu o którą wydano decyzję zależną, stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 §1 pkt 7 K.p.a., a aktualnie art. 145 §1 pkt 8 K.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną.

Kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Dla wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej, kwestia ta ma uboczne znaczenie, ponieważ przedmiotem uchwały nie jest wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

Uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji za prawidłową należy uznać konstatację organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

14. Ponadto organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

15. Końcowo należy również wyjaśnić stronie, że przedmiotowe postepowanie dotyczyło oceny decyzji organów podjętych w tzw. postępowaniu wznowieniowym, w których odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Zatem zarzuty strony dotyczące w jej ocenie nadużycia prawa przy podziale działki [...] nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.