Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 429/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 71, 71 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 145 par 1 pkt   1 lit a , c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] D. J. sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 stycznia 2017 r. znak [...] nr [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.");

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej zw.: "u.p.b.");

po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – A. Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat K. z dnia 29 lipca 2016 r., znak: [...] , w której na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano Inwestorowi A. Sp. z o.o.: przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo - usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 17.05.2016 r. znak: [...] tj.: do zgodności z projektem zagospodarowania terenu ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 14.06.2015 r. znak [...] o pozwoleniu na budową, zmienionej ostateczną decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.12.2015 r. znak: [...] poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia południowo - zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. o powierzchni 492,78 m2 wykonanej z kostki brukowej wraz z przywróceniem usytuowania miejsc postojowych oznaczonych nr [...] – [...] oraz dwóch miejsc oznaczonych jako miejsce składowania śniegu - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji,

utrzymał skarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 06 czerwca 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrole w związku z telefoniczną informacją dotyczącą usytuowania miejsc postojowych przy budynku handlowo - usługowym. W protokole wskazano: że miejsca postojowe od numeru [...] – [...] oraz dwa miejsca do składowania śniegu zostały rozebrane i na części działki nr [...] realizowanie obecnie są roboty związane z utwardzeniem powierzchni na podstawie przedłożonych zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu działki budowlanej (zgłoszenie z dnia 23.04.2015 i 13.03.2015 r.) wobec którego WAiU wniósł sprzeciw a Wojewoda [...] decyzją z dnia 21.05.2015 r. uchylił ww. decyzję PMK. Zgłoszenie z dnia 23.04.2015 r. zostało przyjęte bez sprzeciwu - zaświadczenie z dnia 29.05.2016 r. Wg oświadczenia K.F. roboty związane z wykonaniem nawierzchni utwardzonej rozpoczęto 30.05.2016 r. na podstawie przyjętych zgłoszeń. Wykonane prace będą stanowić dojście zgodnie ze zgłoszeniem. Załączono dokumentację zdjęciową.

W aktach PINB zalega nadto notatka urzędowa PINB z dnia 20 czerwca 2016 r., znak: [...] , w której wskazano: iż wykonywane na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. roboty budowlane polegające na dodatkowym utwardzeniu terenu działki w części zachodniej naruszają wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej zawarty w przepisach obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w K. zatwierdzonego uchwalał nr [...] Rady Miasta K .

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w sposób niezgodny z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w K

W dniu 28 czerwca 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę wykonania robót związanych z utwardzeniem części terenu dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] przy budynku handlowo - usługowym [...] .

Decyzją nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r., znak: [...] PINB na podst. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał inwestorowi A. SP. z o.o. będącemu jednocześnie właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo - usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 17.05.2016 r. znak: [...] tj. do zgodności z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 24.06.2015 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K . nr [...] z dnia 21.12.2015 r. znak: [...] . poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia południowo - zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] pryz ul. [...] w K. o powierzchni 492,78 m2 wykonanej z kostki brukowej wraz z przywróceniem usytuowania miejsc postojowych oznaczonych nr [...] – [...] oraz dwóch miejsc oznaczonych jako miejsce składowania śniegu - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.

Odwołanie w ustawowym terminie złożyła strona skarżąca.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 06 czerwca 2016 r. przez K.F. - inżyniera budowy budynku handlowo - usługowego, roboty związane z wykonaniem nawierzchni utwardzonej rozpoczęto 30.05.2016 r. na podstawie przyjętych zgłoszeń. Z akt postępowania wynika, iż Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24.06.2015 r. znak: [...] przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia 20.10.2015 r. znak: [...] (...). Z kolei decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2016 r., znak: [...] , PINB udzielił inwestorowi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonego na działkach nr [...] (budynek), [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K .

W ocenie organu odwoławczego słusznie organ I Instancji uznał, iż uzyskanie przez Inwestora późniejszego pozwolenia na budowę, w którego zakres wchodziło zagospodarowanie terenu na tej samej działce co objętej zgłoszeniem konsumuje poprzednio dokonane zgłoszenie, z uwagi na okoliczność, iż obszar objęty zgłoszeniami następnie został objęty również pozwoleniem na budowę.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże skoro przedmiotowe utwardzenie terenu nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia, zatem nie mieści się w hipotezie art. 48 u.p.b, to konsekwentnie trzeba było przyjąć, że mieści się w hipotezie art. 50 u.p.b. Roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., podlegają bowiem kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 u.p.b.

Organ podniósł, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. wprowadzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " (dalej: mpzp), obowiązującego na analizowanym terenie, w którego skład wchodzi działka na której wykonane zostało przedmiotowe utwardzenie terenu oznaczona jest symbolem U.4 - tereny zabudowy usługowej. Wedle § 21 pkt 4 mpzp: Ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: 3) wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż: c) 50% w terenach U.l, U.2, U.4. W projekcie budowlanym wskazano, że projektowany minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50%. Zatem wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu dodatkowej powierzchni gruntu (poza zakres wskazany w projekcie budowlanym) naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu w związku z powyższym, zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej, wobec naruszenia zapisów mpzp nie jest możliwe. W świetle obowiązujących przepisów organ I instancji prawidłowo więc nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przedmiotowego utwardzenia terenu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt zamienny budowlany i zmienił decyzję pozwolenia na budowę obejmującą teren, dla którego dokonano wcześniej zgłoszeń. Zatem roboty budowlane powinny być wykonywane zgodnie z pozwoleniem na budowę, jako decyzją wydaną później niż dokonane zgłoszenia, oraz obejmującą inne rozwiązania zagospodarowania ternu niż wskazano w uprzednich zgłoszeniach.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca – A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zaskarżając ww. decyzję, zarzuciła naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 "k.p.a." w związku z art. 51 ust. i pkt i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej "ustawa Prawo budowlane"), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, w szczególności bez podjęcia jakiejkolwiek próby doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co stanowi obowiązek organu nadzoru budowlanego w toku procedury naprawczej;

przepisu § 21 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " (zwanego dalej "MPZP"), polegające na jego błędnym zastosowaniu przez Organ II instancji, który w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, iż cyt. przepis MPZP został naruszony, gdy tymczasem MPZP nie posiada takiej jednostki redakcyjnej, a co więcej - odnosi się do terenu oznaczonego w MPZP jako MN/U.1 - MN/U.2, a zatem innego terenu niż ten, na którym zlokalizowana jest nieruchomość Skarżącej;

art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlanego, polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni, prowadzącej do uznania, że w przypadku stwierdzenia przez Organ, iż roboty nie mogą być zalegalizowane Organ odstępuje od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdy tymczasem w myśl art. 51 ust. 7 cyt. Ustawy odstąpienie od wydania postanowienia następuje wyłącznie w sytuacji wykonania robót budowlanych, natomiast w trakcie dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kontroli roboty były w toku;

(4) art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na jego błędnym niezastosowaniu i odstąpieniu od nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji robót budowlanych oraz ich oceny, gdy tymczasem wskazane opracowania pozwoliłyby na przesądzenie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia zapisu MPZP, a jeśli tak - w jaki sposób (inny niż rozbiórka) można doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem, co jest możliwe choćby poprzez użycie ażurowej kraty trawnikowej,

(5) art. 6, 7, 77, 8, 10 § 1 i 40 § 1 i 2 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, poprzez:

utrzymanie w mocy decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...] obr. [...] w K. pomimo braku wskazania przez Organ I instancji przepisu MPZP, który w ocenie tego Organu został naruszony, a jednocześnie błędne wskazanie przez Organ II instancji przepisu § 21 pkt 4 MPZP, który nie odnosi się do terenu należącego do Skarżącej;

brak podjęcia przez Organy obu instancji jakichkolwiek działań umożliwiających doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - w sytuacji uznania,

że mamy do czynienia ze stanem naruszającym prawo, co przeczy istocie prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego;

błędne nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego "obiektu budowlanego w

zakresie projektu zagospodarowania terenu", gdy tymczasem wykonane roboty budowlane nie miały jakiegokolwiek związku ze wskazanym obiektem budowlanym, a

powołanie się na projekt zagospodarowania terenu w świetle uzyskania - przed ich wykonaniem - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

- Powiat Grodzki nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r. pozwolenia na użytkowanie nie

miało jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego;

brak wyjaśnienia w uzasadnieniu obu decyzji dlaczego w ocenie Organów nastąpiło przekroczenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, zwłaszcza, że Organy odstąpiły od nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji wykonanych robót, czy też sporządzenia oceny technicznej, oraz dlaczego organy uznały, że "nie ma żadnych możliwości doprowadzenia wykonanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób wskazany w art. 51 ust. i pkt 213 u.p.b.",

6) art. 7, 8, 9 11, 12 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organy obu instancji poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia wydawanego wyłącznie wówczas, gdy w żaden sposób nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nawet nie pozwala na przesądzenie, że wykonane roboty budowlane rzeczywiście naruszają prawo,

(7) art. 12 § i, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie przez Organy obu instancji obowiązku wnikliwego działania w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na skonsumowanym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania działki w zakresie terenu biologicznie czynnego, bez jego przeliczenia tego terenu i zestawienia z zapisami MPZP,

8). art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organ II instancji obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wszechstronnego i kompleksowego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się Organ wydając zaskarżoną decyzję oraz odstąpienie przez Organ od odniesienia się do zarzutów i wyjaśnień strony skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie dokonania błędnej wykładni zapisów MPZP odnoszących się do terenu biologicznie czynnego oraz dokonania błędnej wykładni stosownego zapisu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . - Powiat Grodzki z dnia 29 lipca 2016r. Nr [...] albowiem w jej ocenie decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny, lecz z innych powodów niż wskazane w jej zarzutach.

W pierwszej kolejności wskazać należy na niesporne między stronami okoliczności związane z faktem:

- wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K ;

- przeniesienia pozwolenia na nowego inwestora tj. A. Sp. z o.o. w C. decyzją z dnia 20 października 2015 r. nr [...] ;

- wydania następnie przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24.06.2015r. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją m.in. teren w części południowo-zachodniej działki nr [...] oznaczony został jako teren zielony;

- teren ten też tak został przyjęty do użytkowania przez PINB w K. w decyzji nr [...] z dnia 17 maja 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie;

- A. Sp. z o.o po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przystąpiła do robót budowlanych na działce nr [...] polegających na dodatkowym utwardzeniu terenu działki w jej zachodnio - południowej części. Zakres wykonanych robót jest także nie sporny.

Istota sporu natomiast sprowadza się do ustalenia czy wykonane roboty budowlane wymagały stosownego zgłoszenia organom administracyjnym czy też nie oraz czy istnieje możliwość ich legalizacji w razie stwierdzonej samowoli.

Bez wątpienia bowiem dokonane w dniach 13 marca 2015 r. i 23 kwietnia 2015 r. zgłoszenia robót budowlanych ( jeszcze przez poprzedniego inwestora) stały się prawnie bezskuteczne wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 czerwca 2015 r. Konkluzja organów administracyjnych w tym przedmiocie jest zatem prawidłowa.

W ocenie Sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest zwrócenie jednak uwagi organom na fundamentalne znaczenie, zupełnie pominiete, skutków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji na użytkowanie. Z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a wynika, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W szczególności sprawdza się zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. Powyższe oznacza, że w stosunku do spornej części działki nr [...] obowiązującym jej sposobem zagospodarowania jest sposób określony w wyżej powołanych aktach prawnych tzn. jako teren zielony.

Fakt wydania tych decyzji determinuje z kolei właściwy tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Otóż przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów - właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2).

Z wymienionych wyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, CBOSA).

Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 71a ust.1 Prawa budowlanego mamy więc do czynienia , gdy doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z okoliczności faktycznych wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu działki nr [...] , co doprowadziło do zmiany sposobu jej użytkowania w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z brzmieniem nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2017 r. wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy również nie wymaga dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej . Jednak z treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że każdy zamierzony sposób użytkowania musi być zgodny z planem obowiązującym na terenie, na którym ten obiekt się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, prowadzące do stanu odmiennego, objęte jest kontrolą organów i wymaga sprawdzenia.

W niniejszej sprawie organy podjęły takie działania, lecz uczyniły to w oparciu o niewłaściwe przepisy albowiem z okoliczności faktycznych wynika, że zastosowany tryb postępowania naprawczego wynikający z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Właściwą jest, co wynika z wyżej już przytoczonych powodów, procedura legalizacyjna w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego, bez wątpienia bowiem wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia, zatem w warunkach samowoli budowlanej.

Powyższe prowadzić musiało w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 kpa oraz art. 8 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania i przesądziło o konieczności ich eliminacji z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu organy wezmą więc pod uwagę zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzą postępowanie naprawcze w oparciu o właściwe przepisy prawa tj. art. 71 i 71a Prawa budowlanego. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, w oparciu o wszechstronnie zgromadzony w tym trybie i oceniony materiał dowodowy, wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa, natomiast w pkt II orzekł o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ppsa, na które złożyła się: kwota wpisu sądowego od skargi – 500 zł, koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.