Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 69/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 3 § 3, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. w S. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz S. w S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. (Zarząd, IZ) w piśmie z [...] nr [...] poinformował S. w S. (Spółdzielnia) o nieuwzględnieniu protestu na informację z [...] nr [...], o tym że projekt pn. "Głęboka modernizacja energetyczna wielorodzinnych budynków mieszkalnych położonych w S. stanowiących zasoby Spółdzielni Mieszkaniowej" złożony w ramach Działania 3.3. "Poprawa efektywności energetycznej z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii w sektorze publicznym i mieszkaniowym" - został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających ogólnych: nr 7 ,,Potencjalna kwalifikowalność wydatków" oraz nr 8 ,,Adekwatność rodzaju wskaźników do typu projektu i realność ich wartości docelowych."

W piśmie z [...], KOP przywołała definicję kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 i stwierdziła, że część ulepszeń przyjętych w audytach energetycznych nie jest uzasadniona ekonomicznie. KOP wyjaśniła, że prosty czas zwrotu nakładów SPBT to okres czasu po jakim oszczędności wynikające ze zmniejszenia zużycia energii zaczynają przynosić inwestorowi zysk w postaci niższych opłat za zużytą energię przy założeniu stałych cen energii

i pominięciu wpływu inflacji. W przedstawionych pierwotnie audytach energetycznych wszystkie okresy zwrotu poszczególnych ulepszeń są znacznie zawyżone, np. w budynku przy [...] wymiana stolarki na klatkach zacznie przynosić korzyści ekonomiczne po 300 latach, a stolarka w piwnicy po 450 latach. Dlatego pismem z [...] nr [...] poproszono wnioskodawcę o ponowną analizę zaplanowanych do realizacji ulepszeń termomodernizacyjnych biorąc pod uwagę SPBT. W aktualizowanych audytach Spółdzielnia wpisała wartość pozycji oszczędność kosztów w złotych, nie wynikającą z ilorazu kosztu za 1 GJ energii i oszczędności energii wynikających z audytów, tym samym polepszając wartości osiąganych wskaźników SPBT. Przedstawione wyniki nie uległy zmianie w stosunku do pierwotnych po ponownym przeliczeniu przez oceniających SPBT dla poszczególnych usprawnień. Wnioskodawca nie przedstawił ekonomicznej analizy przyjętych rozwiązań, a dokonane zmiany polegały na błędnym, nie wynikającym z żadnych obliczeń przyjęciu oszczędności kosztów poszczególnych rozwiązań. Zdaniem KOP przedstawione w projekcie wydatki są niezasadne.

Następnie KOP przytoczyła definicję kryterium dopuszczającego ogólnego nr 8 i stwierdziła, że przedstawione w ramach projektu audyty są niewiarygodne, ponieważ przyjęto niewiarygodne współczynniki przenikania ścian w stanie istniejącym. Przyjęcie błędnych danych powoduje zawyżone wyniki audytów energetycznych. Tym samym audyty energetyczne oraz wskaźniki projektu wyliczone na ich podstawie są nie wiarygodne i nie mogą stanowić podstawy oceny projektu.

KOP przywołała także § 12 pkt III ppkt 6 regulaminu konkursu zgodnie, z którym projekt w pierwszej kolejności poddawany jest ocenie pod kątem spełniania kryteriów dopuszczających (ogólnych i sektorowych). Wynikiem takiej oceny jest spełnienie lub niespełnienie danego kryterium, a niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów dopuszczających powoduje odrzucenie projektu.

W związku z powyższą informacją Spółdzielnia złożyła protest do Zarządu, kwestionując ocenę kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 oraz nr 8.

W zakresie oceny kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 wskazała, że rozwiązania ulepszeń termomodernizacyjnych przyjęte w audytach energetycznych do realizacji jako usprawnienia optymalne wskazują zakres realizacji głębokiej modernizacji energetycznej budynków wielorodzinnych. Ulepszenia te są wynikiem weryfikacji stanu budynków wielorodzinnych i odzwierciedlają stan istniejący zweryfikowanych parametrów energetycznych budynków i proponowanych ulepszeń termomodernizacyjnych zmierzających do spełnienia obowiązujących warunków, tj. oszczędności energii i izolacyjności cieplnej określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Przyjęte rozwiązania są zgodne z regulaminem konkursu, w szczególności z § 12 pkt 8 w którym zdefiniowano głęboką modernizację, a także spełniają minimalne wymagania dotyczące oszczędności energii i izolacyjności cieplnej określone w przepisach techniczno-budowlanych. Spółdzielnia argumentowała, że przyjęcie ulepszeń związanych z wyminą stolarki okiennej w piwnicach i klatkach schodowych było uzasadnione merytorycznie oraz wynika z regulaminu konkursu i przepisów prawa. Natomiast analiza wskaźnika pomocniczego SPBT w rozbiciu na przyjęte rodzaje ulepszeń termomodernizacyjnych i udowadnianie, że są to wydatki niezasadne jest sprzeczna z zapisami regulaminu konkursu, który obliguje do osiągnięcia parametrów oszczędności energii i izolacyjności cieplnej określonych w przepisach techniczno- budowlanych. Kluczowe w termomodernizacji obiektów jest spełnienie norm, a przyjęte koszty proponowanych ulepszeń są konieczne do poniesienia oraz celowe do osiągnięcia zakładanych rezultatów wynikowych określonych we wniosku. Zarzuciła, że doszukiwanie się w audycie kwestii ekonomiczności poszczególnych rozwiązań modernizacji w wyliczeniach wskaźnika SPBT, a nie całego obiektu, jako badanie zasadności planowanych poszczególnych wydatków jest sprzeczne z zapisami regulaminu. Celem projektu nie było osiągnięcie określonej wartości wskaźnika SPBT, w szczególności w odniesieniu do wymiany stolarki okiennej, a sama dokumentacja konkursowa nie warunkowała poziomu docelowego i wartości krańcowych tegoż wskaźnika.

Odnośnie kryterium dopuszczającego nr 8 stwierdziła, że audyty energetyczne zostały opracowane przez uprawnionego audytora, a ich sporządzenie zawiera właściwie dobrane regulacje prawne oraz normy budowlane. Współczynniki przenikania ciepła dla poszczególnych przegród wskazano zgodnie z normą PN-B-02020: 1991 Ochrona Cieplna Budynków - Wymagania i Obliczenia. Podane wartości 2.931 W/m2K w audycie odnoszą się dla ścian zewnętrznych piwnic nie ogrzewanych, które są podzielone na dwa elementy grupa ściana w gruncie 3.542 i grupa ścian zewnętrzna 3.452 (ściany piwnicy wystające ponad grunt) co jest zgodne z normą PN-B - 02020: 1991 Ochrona Cieplna Budynków - Wymagania i Obliczenia, gdzie dla ścian piwnic nieogrzewanych wartość kmax jest określona - bez wymagań. Wartość współczynnika dla ścian piwnic została określona na podstawie oględzin stanu istniejącego przez audytora, jest zgodna ze wskazana norma a kalkulacja audytów jest wiarygodna. Nie zgodziła się, że współczynnik dotyczący U jest wielokrotnie zawyżony.

Zarząd nie uwzględnił protestu, o czym poinformował stronę w piśmie z [...] nr [...].

Rozpoznając protest IZ uznała jednak jako zasadną argumentację strony odnoszącą się do kryterium dopuszczającego ogólnego nr 8. Organ podzielił stanowisko wnioskodawcy, że dokumentacja projektowa jest sporządzona prawidłowo i tym samym uznał powyższe kryterium za spełnione.

Natomiast w zakresie kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 IZ podtrzymała negatywną ocenę KOP. Zdaniem rozpatrujących protest analizy efektywności wykonywane w audytach energetycznych oparte powinny być na metodzie oceny stosującej jako kryterium wyboru minimalizację wartości prostego czasu zwrotu SPBT według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 roku w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz. U. nr 43 z 2009 r., poz. 346 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 17 marca 2009 r. W zaktualizowanych audytach Spółdzielnia wpisała wartość pozycji oszczędności kosztów w złotych, nie wynikającą z ilorazu kosztu za 1GJ energii i oszczędności energii wynikających z audytów, tym samym polepszając wartości osiąganych wskaźników SPBT. Po szczegółowym przeanalizowaniu zapisów audytów energetycznych i przeliczeniu wartości SPBT dla poszczególnych usprawnień okazało się, że przedstawione w dokumentacji pierwotnej wyniki SPBT zostały obliczone prawidłowo. Przykładowo w budynku przy [...] dla wymiany stolarki w piwnicy SPBT wynosi 449,35 lata, a dla wymiany stolarki na klatce 321,44 lata, co oznacza że okres niezbędny do odzyskania nakładów początkowych poniesionych na realizację przedsięwzięcia wyniesie odpowiednio 449,35 oraz 321,44 lata. SPBT określony w dokumentacji świadczy na niekorzyść oceny efektywności ekonomicznej projektu i efektywności przyjętych rozwiązań. Tym samym IZ uznała przedstawione w projekcie wydatki za niezasadne. Wysokość wskaźników SPBT stawia w niekorzystnym świetle ocenę opłacalności inwestycji i poddaje pod wątpliwość wybór niektórych ulepszeń termomodernizacyjnych. Dlatego uznano, że kryterium dopuszczające ogólne nr 7 nie zostało spełnione.

Na powyższą informację Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 1.2 części 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 17 marca 2009 r. poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz błędne przyjęcie, że nie spełniono kryterium dopuszczającego nr 7,

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i przejrzystej oceny wniosku oraz wniesionego protestu polegające na zaniechaniu uzasadnienia swojej decyzji w sposób przejrzysty, wyczerpujący i pozwalający stronie skarżącej na merytoryczne odniesienie się do argumentacji przedstawionej zarówno do pisma z 27 grudnia 2018 r. będącego podstawą wniesienia protestu, jak i do informacji z 22 stycznia 2019 r. będącego odpowiedzią na protest strony skarżącej,

3. art. 37 ustawy wdrożeniowej w zw. z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 9 lipca 2017 r. nr MR/H 2014-2020/23(3)07/2017, dalej jako wytyczne, poprzez ustanowienie na etapie tworzenia dokumentacji konkursowej nieprzejrzystych i nieprecyzyjnych kryteriów (zwłaszcza kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7, które nie zostało ustanowione i zdefiniowane ani w prawie unijnym i krajowym, ani w jakichkolwiek wytycznych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie), jakie wnioskujący powinien spełnić oraz nielogicznych i wprowadzających w błąd elementów składowych kryteriów, co w konsekwencji uniemożliwiło rzetelną i obiektywną ocenę wniosku strony skarżącej i pozbawiło ją możliwości poddania pod ocenę punktową złożonego wniosku o dofinansowanie,

4. art. 44 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie oraz uzasadnienia podstaw jego odrzucenia przez KOP, polegający na braku informacji w piśmie z 27 grudnia 2018 r. ilu ekspertów oraz z jakiej dziedziny przeprowadziło badanie wniosku o dofinansowanie złożonego przez stronę skarżącą,

5. art. 60 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia protestu przez Departament Polityki Regionalnej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego, przejawiającego się w tym, iż rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone na zasadzie dokładnego powtórzenia stanowiska KOP tzw. metodą "kopiuj/wklej", co stanowi naruszenie zasady niezależności zespołów oceniających wniosek oraz rozpatrujących protest.

Skarżąca zarzuciła, że nie zostały sprecyzowane mierzalne merytoryczne kryteria prowadzenia oceny, a jedynie przedstawiono ogólne kierunki prowadzenia analizy zasadności przedstawionych w projekcie wydatków niezbędnych do osiągnięcia planowanych celów i rezultatów oraz ich kwalifikowalność. KOP kwestionując spełnienie kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 przedstawiła subiektywne i wybiórcze zarzuty niespełnienia tego kryterium, odnosząc się do analizy SPBT przykładowych usprawnień wynikających z audytów. W uzasadnieniu IZ wybiórczo odniosła się do niespełnienia ww. kryterium w stosunku do jednego z trzech budynków objętych audytem energetycznym, nadto nawiązała tylko do jednego z elementów objętych głęboką modernizacją energetyczną, tj. do stolarki na klatkach, zamiast wziąć pod uwagę całe planowane przedsięwzięcie, które spełnia główny wymóg i cel całego działania 3.3. RPO Województwa Świętokrzyskiego 2014-2020, tj. oszczędności energii powyżej 30 %. Uzasadnienie niespełnienia kryterium nie odnosi się do mierzalnych wskaźnika wartości SPBT i jego wartości progowej.

Podniosła również, że regulamin nie przewiduje progów dla wskaźnika SPBT.

Stwierdziła, że uzasadnienie odrzucenia wniosku o dofinansowanie oraz odrzucenia projektu powinno wyczerpująco i rzetelnie wyjaśnić podstawy decyzji, a tym samym upewnić wnioskodawcę w zakresie prawidłowości przeprowadzenia procedury oceny projektu, w tym o składzie zespołu ekspertów. Tymczasem w uzasadnieniu do negatywnej oceny wniosku IZ pominęła taką informację, uchybiając tym samym art. 44 ustawy wdrożeniowej.

Zdaniem skarżącej treść uzasadnienia informacji o odrzuceniu protestu jednoznacznie wskazuje, że rozpatrujący protest posłużyli się argumentacją zawartą w uzasadnieniu KOP na zasadzie "kopiuj/wklej", co narusza art. 60 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w informacji o nieuwzględnieniu protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U.2016.718 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz.U.2016.217), dalej jako "ustawa wdrożeniowa".

Należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona

i powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy odpowiada definicji kryteriów wynikających z regulaminu. Dotyczy zatem oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 w związku z

art. 44 ust. 1, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych. Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie regulaminu uchwalonego przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie projekt poddawany jest ocenie formalnej oraz dwuetapowej ocenie merytorycznej.

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji z 17 grudnia 2018 r., o odrzuceniu projektu na etapie oceny merytorycznej, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Powyższe oznacza, że możliwa jest merytoryczna kontrola przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Zarząd oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach

Działania 3.3. ,,Poprawa efektywności energetycznej z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii w sektorze publicznym i mieszkaniowym" – w zakresie niespełnienia kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 "Potencjalna kwalifikowalność wydatków".

Oznacza to, że należało poddać weryfikacji zaskarżoną informację w kontekście ewentualnego naruszenia przez IZ, przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z

art. 41 ust. 2 pkt 7, a także art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

W wyniku kontroli zaskarżonego aktu, Sąd stwierdza, że IZ naruszyła wskazane wyżej przepisy ustawy wdrożeniowej w związku z uznaniem za niespełnione kryterium dopuszczające ogólne nr 7.

Zdaniem Sądu, nie jest jednak zasadny zarzut 3 skargi, dotyczący naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez ustanowienie na etapie tworzenia dokumentacji konkursowej nieprzejrzystych i nieprecyzyjnych kryteriów, w szczególności na nieprawidłowym sformułowaniu w regulaminie konkursu definicji kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7, co w konsekwencji uniemożliwiło rzetelną i obiektywną ocenę wniosku strony skarżącej i pozbawiło ją możliwości poddania pod ocenę punktową złożonego wniosku o dofinansowanie. Należy podkreślić, że regulamin konkursu nakłada na beneficjenta jak i na oceniających projekt, obowiązek uwzględnienia ustanowionych kryteriów oraz ich rozumienia w sposób ścisły. W przedmiotowej sprawie taka interpretacja spornego kryterium jest możliwa, gdy uwzględni się postanowienia regulaminu, definicje kryteriów oraz całość złożonej dokumentacji aplikacyjnej. W opinii Sądu, definicja kryterium nr 7 jest jednoznaczna i zrozumiała, a zawarte w niej sformułowania nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych.

Zatem tak sformułowany, jak w niniejszej sprawie regulamin konkursu, pozwala na wybór projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej czyli w sposób jasny i precyzyjny. Stosowanie postanowień regulaminu nie naruszyło zasady równości, przejrzystości i rzetelności.

Natomiast zasada rzetelności została naruszona wskutek pobieżnej, a w konsekwencji błędnej oceny przedmiotowego projektu w zakresie spełnienia kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7 – o czym mowa poniżej.

Tytułem wstępu zauważyć należy, iż objęta art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej zasada rzetelności związana jest nie tylko z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami lecz również z obowiązkiem wszechstronnego uzasadnienia wyboru, co odnosi się do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu.

W Instrukcji dokonywania oceny merytorycznej projektu będącej załącznikiem do regulaminu konkursu, dla kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7: "Potencjalna kwalifikowalność wydatków"- postanowiono, że "W kryterium badana będzie w szczególności potencjalna kwalifikowalność przedstawionych we wniosku aplikacyjnym wydatków. Analiza dotyczyć będzie zasadności przedstawionych w projekcie wydatków niezbędnych do osiągnięcia planowanych celów i rezultatów oraz ich kwalifikowalność w kontekście zgodności z zapisami stosownych dokumentów dotyczących kwalifikowalności (m.in. wytyczne Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego i wytyczne IZ RPOWŚ 2014-2020)."

Kwestie dotyczące kwalifikowalności wydatków zostały uregulowane w regulaminie konkursu. W § 6 ust. 2 regulaminu, zawarto wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w trzech następujących aspektach: aby realizacja projektu skutkowała zwiększeniem efektywności energetycznej o co najmniej 25%; aby w jego skutek nastąpiło zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię zużywaną na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej w budynkach w wysokości co najmniej 25% w odniesieniu do stanu istniejącego; dodatkowo zakres prac kwalifikowanych do dofinansowania powinien wynikać z audytu energetycznego. Zarząd był zatem zobowiązany ocenić zasadność planowanych wydatków z punktu widzenia: 1) osiągnięcia efektu w postaci zwiększenia efektywności energetycznej (warunek ten dotyczy odrębnie każdego budynku objętego projektem), 2) zmniejszenia zapotrzebowania na energię do ogrzewania i podgrzewania wody,

3) audytu energetycznego.

Dopiero wówczas ocena uwzględniająca powyższe wytyczne, może zostać uznana za rzetelną w zakresie spełnienia kryterium kwalifikowalności. Tymczasem, w trakcie oceny merytorycznej organ nie podając braku zgodności wydatków z zapisami dokumentów dotyczących kwalifikowalności określonych w definicji tego kryterium, stwierdził, że część ulepszeń przyjętych w audytach energetycznych nie jest zasadna z ekonomicznego punktu widzenia. Został bowiem przyjęty bardzo długi czas zwrotu nakładów związanych z modernizacją stolarki w piwnicy i klatkach budynku przy [...], w rozumieniu współczynnika SPBT. Okoliczność ta przemawia na niekorzyść oceny efektywności ekonomicznej projektu i efektywności przyjętych rozwiązań.

Nadto, jak wskazał organ, wysokość wskaźników SPBT stawia w niekorzystnym świetle ocenę opłacalności inwestycji i poddaje pod wątpliwość wybór niektórych ulepszeń termomodernizacyjnych.

Sąd kwestionując ocenę kryterium nr 7 przyjętą przez Zarząd, uznaje za konieczne odwołanie się w pierwszej kolejności do postanowień regulaminu konkursu.

W opinii Sądu, definicja kryterium nr 7 jest jednoznaczna i zrozumiała. W tym kryterium przede wszystkim chodzi o zasadność (słuszność) planowanych wydatków, których celem jest poprawa efektywności energetycznej w objętych projektem budynkach, znajdujących się w zasobach skarżącej, a nie o efektywność ekonomiczną. W swojej ocenie najpierw KOP, a następnie Zarząd powinny odnosić się jedynie do wymogu koniecznego przewidzianego w definicji kryterium nr 7 i nie stawiać innych wymogów nie przewidzianych w tym opisie. Podczas gdy, wbrew definicji tego kryterium organ nie dokonał oceny kwalifikowalności przestawionych w projekcie wydatków w aspekcie ich zasadności i niezbędności do osiągnięcia planowanych celów oraz rezultatów, a swoją uwagę skoncentrował głównie na efektywności ekonomicznej przyjętego optymalnego wariantu przedsięwzięcia. Organ analizując wartość wskaźnika efektywności ekonomicznej SPBT podtrzymał opinię KOP, że okresy zwrotu poszczególnych ulepszeń są znacznie zawyżone, np. w budynku przy [...] wymiana stolarki na klatkach zacznie przynosić korzyści ekonomiczne po 321 latach, a stolarka w piwnicy po 449 latach.

Dla Zarządu były to wystarczające dane, aby uznać zaplanowane do poniesienia wydatki za niezasadne do osiągnięcia planowanych celów projektu. W konsekwencji organ podniósł, że czas zwrotu nakładów SPBT świadczy na niekorzyść oceny efektywności ekonomicznej projektu i efektywności przyjętych rozwiązań.

Niewątpliwie w regulaminie czy też w innych dokumentach powiązanych z nim, nie wskazano wartości progowej wskaźnika SPBT, która by determinowała ekonomiczność poszczególnych usprawnień. W regulaminie jest narzucony obowiązek realizacji ulepszeń ze wskazaniem ich norm minimalnych oraz poziomu docelowego i wartości krańcowych wskaźnika SPBT dla całego budynku (a nie ma żadnych ograniczeń czy wskazań do ekonomiczności usprawnień) i również z tego względu doszukiwanie się w audycie energetycznym kwestii ekonomiczności poszczególnych rozwiązań modernizacji poprzez powołanie się na wyliczenie wskaźnika SPBT dla wybiórczego rozwiązania a nie dla całego obiektu, nie może być traktowane jako badanie zasadności planowanych poszczególnych wydatków.

Zatem formułowanie uzasadnień powiązanych z tym współczynnikiem nastąpiło w sposób subiektywny i tym samym jest bezprawne, ponieważ nie było żadnych przyjętych w regulaminie przedziałów wskaźników. Tak sformułowaną ocenę należy uznać za dowolną i wybiórczą.

Ponadto, uznając za niespełnione to kryterium, Zarząd w sposób nieuprawniony pominął treść audytu sporządzonego przez profesjonalny podmiot. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że poza wymianą stolarki w piwnicy i na klatkach schodowych modernizacja energetyczna obejmie również inne prace, m.in. montaż ogniw PV, docieplenie stropodachu, docieplenie ścian zewnętrznych. To audytor - zgodnie z częścią 3 pkt. 1.2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz.U.2009.43.346) – dokonując kalkulacji opłacalności ulepszeń termomodernizacyjnych wybiera wariant optymalny, dla którego SPBT przyjmuje wartość minimalną. Zarząd podejmując się kwestionowania audytu w zakresie zasadności wydatków dla osiągnięcia planowanych celów i rezultatów, powinien powołać merytoryczne argumenty. Nie wystarczy jedynie w oparciu o zbyt długi czas odzyskiwania wydatków co do jednego z zaproponowanych rozwiązań w jednym z objętych projektem budynków, uznać niespełnienie tego kryterium i do tego z powodu braku efektywności ekonomicznej. By dokonać oceny w sposób zupełny i obiektywnie weryfikowalny, Zarząd mógł skorzystać z możliwości przewidzianych w § 12 pkt. III. Ocena merytoryczna ppkt. 11 lub 12 Regulaminu tj. po zasięgnięciu opinii/ekspertyzy lub uzyskaniu dodatkowych dokumentów. Wówczas to na pewno ocena kryterium nr 7 byłaby zgodna z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.

Ponadto należy zauważyć, że w granicach przedmiotowego kryterium, nie może podlegać ocenie efektywność ekonomiczna projektu również i z tego względu, że jest ona przedmiotem oceny w ramach innego dopuszczającego ogólnego kryterium nr 5: "Efektywność ekonomiczna projektu". Dlatego nieuprawnione jest posługiwanie się tym pojęciem przy ocenie kryterium nr 7, jako zastrzeżonym dla innego kryterium. Jak wskazano wyżej, w kryterium nr 7 nie jest badana efektywność ekonomiczna projektu, a kwalifikowalność wydatków w aspekcie ich zasadności i w kontekście ich niezbędności do osiągnięcia planowanych celów i rezultatów.

Zasadne są tym samym zarzuty 1 i 2 skargi wskazujące na błędną ocenę kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7.

Końcowo podniesienia wymaga, iż Sąd nie uwzględnia zawartych w skardze zarzutów 4 i 5. Tym samym uznać należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 44 ustawy wdrożeniowej, albowiem przepis ten nie nakłada na KOP obowiązku przekazywania informacji ilu ekspertów oraz z jakiej dziedziny przeprowadziło ocenę wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy nie doszło także do uchybienia art. 60 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego w rozpatrywaniu protestu (...) nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby organ naruszył powyższy zakaz.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7, a także w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie protestu, co jest wystarczające do uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w konsekwencji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się przede wszystkim do przedstawienia przez Zarząd - w sposób niebudzący wątpliwości – pełnej i rzetelnej oceny kryterium dopuszczającego ogólnego nr 7. Organ orzekając ponownie, będzie miał na uwadze konieczność szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt. 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składają się wpis uiszczony od skargi w kwocie 200 zł. oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.