Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 87/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant: Sylwia Górny, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi firmy A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz firmy A kwotę 2.815 zł (dwa tysiące osiemset piętnaście) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił i obciążył firmę A opłatą adiacencką w kwocie 10 825,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ulicy [...], stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o powierzchni 30.912 m2 o wartości 2 851 014 zł oraz po podziale działki nr [...] o wartości 2 887 099,00 zł. Jednocześnie w sentencji decyzji organ wskazał termin, w jakim opłata winna być uiszczona oraz numer rachunku, konsekwencje zwłoki lub opóźnienia w opłacie oraz wskaźnik waloryzacji i tryb waloryzacji opłaty. W uzasadnieniu decyzji podano, iż na wniosek firmy A w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 9 maja 2002 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomość gruntowej położonej w G. przy ulicy [...] na działki o nr [...]. Jak wskazał organ pierwszej instancji, zgodnie z uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r., z tytułu wzrostu nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości Prezydent Miasta jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powołując się na treść operatu szacunkowego sporządzonego przez G. K. organ podał, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła z 2 851 014,00 zł na 2 887 099,00 zł. Zatem, stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z wyżej cytowaną uchwałą, w niniejszej sprawie wynosi 10 825,50 zł (30 % z 36 085,00).

W odwołaniu od powyższej decyzji firma A wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołująca podała, że przesłanką naliczenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z treścią art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wzrost wartości nieruchomości. Przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż podział był wymuszony z jednej strony koniecznością doprowadzenia nieruchomości do stanu umożliwiającego zawarcie umów sprzedaży lokali wraz z przynależnymi udziałami w gruncie, z drugiej zaś – koniecznością wydzielenie działki pod drogę gminną. Jak wskazała odwołująca, odmiennie niż przy ustalaniu odszkodowania za działkę pod drogą, w toku postępowania w niniejszej sprawie uznano, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości działek wydzielonych pod budynkami mieszkalnymi. Zdaniem odwołującej, w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi albo budynkami znajdującymi się w budowie wartość działki pozostaje bez związku z dokonanymi podziałem. Odwołująca zarzuciła, iż dokonanie wyceny działek dla potrzeb niniejszego postępowania w ogóle nie uwzględnia wartości transakcyjnej działki zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Dodatkowo, budowa dwóch pierwszych budynków na przedmiotowej nieruchomości została zakończona już w maju 2002 r., czyli w miesiącu w którym został dokonany podział. Wycena musiałaby zatem odnosić się do porównania stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej przy uwzględnieniu jej faktycznego zagospodarowania.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 18 listopada 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), wprowadzająca zmiany w zakresie opłat adiacenckich. Z uwagi na brak przepisów przejściowych rozstrzygnięcie Kolegium oparte zostało na brzmieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniającym wyżej wymienioną nowelizację. Organ odwoławczy zacytował treść przepisów art. 98a, 147 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ podał, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości została wydana w dniu 9 maja 2002 r., postępowanie w tej sprawie wszczęto na wniosek odwołującej, zaś dokonany podział był zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego G. I, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...]z dnia 18 grudnia 1997 r. z dnia 20 marca 2002 r. Ustalając natomiast wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem organ oparł się na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy ocenił ten dowód jako dokument rzetelny i sporządzony zgodnie z wymogami prawnymi. Z jego treści wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w związku z dokonanym podziałem, a okoliczność ta uzasadnia wymierzenie opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do podważania zasadności sporządzonego operatu szacunkowego i wniosków z niego wynikających, gdyż wszelkie wątpliwości w zakresie poczynionych w nim ustaleń zostały przez biegłą wyjaśnione na rozprawach przed Kolegium. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, twierdzenia zawarte w odwołaniu odnośnie braku wpływu podziału na wzrost wartości nieruchomości nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie mogą uzasadniać podważenia jej wniosków. W szczególności, nie jest takim argumentem fakt (również nie poparty żadnym dowodem), że cena sprzedaży udziału w nieruchomości kalkulowana jest przez odwołującą według jej wartości sprzed podziału, nie zaś według cen po dokonaniu podziału.

W skardze na powyższą decyzję firma A zarzuciła naruszenie prawa, w tym art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne uznanie zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy dokonany podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował jakiegokolwiek wzrostu jej wartości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości wydzielonych jej części, a jego dokonanie wynikało jedynie z faktu wybudowanie na nieruchomości budynków, do których w wyniku podziału przypisano określone udziały w części nieruchomości gruntowej. Skarżąca zakwestionowała zasadność wyliczeń operatu szacunkowego, który stał się podstawą obu decyzji administracyjnych. W szczególności, jej zdaniem błędne jest ustalenie uzależniające wartość gruntu wraz z nowo wybudowanym budynkiem od dokonanego podziału nieruchomości. Nadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, biegła nie wyjaśniła wszystkich nasuwających się wątpliwości skarżącej podczas rozpraw administracyjnych. Zasadnym byłoby zatem przesłuchanie rzeczoznawcy, który dokonał wyceny na rozprawie, celem wyjaśnienia, czy istotnie samo dokonanie podziału spowodowało wzrost wartości 1 m2 nieruchomości, czy też podstawowy wpływ na tą wartość miało samo gospodarowanie nieruchomości. Skarżąca też zwróciła uwagę na dwoistość postępowania organów administracji, które w sytuacji, gdy następowało przekazanie części nieruchomości wydzielonej pod drogę naliczyły symboliczne odszkodowanie, nie dopatrując się wzrostu wartości nieruchomości, odmienne zaś stanowisko przyjęły w toku niniejszego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że kwestionowany operat szacunkowy sporządzony został przez biegłego – rzeczoznawcę w sposób prawidłowy, rzetelny i zgodny z prawem. Wszelkie wątpliwości dotyczące jego treści zostały wyjaśnione na dwóch rozprawach administracyjnych, które toczyły się przed Kolegium. Zdaniem organu, cel podziału nie ma znaczenia w kwestii określenia wartości nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie odnoszą się bowiem do celu, w jakim następuje podział nieruchomości, a jedyną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, ustalany w drodze operatu szacunkowego. Kwestionowanie istnienia tej przesłanki może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach: wykazania, że operat szacunkowy nie spełnia stawianych mu wymagań prawnych lub nie dowodzi zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości oraz przedstawienia przez stronę innego operatu, podważającego wnioski operatu pierwotnego. Zdaniem Kolegium, nie można za pomocą oświadczeń stron podważać zgodnego z prawem dowodu, jakim jest opinia biegłego-rzeczoznawcy. Strona miała prawo przedstawić kontropinię, czego jednak nie uczyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uznać za zasadną bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W pierwszej kolejności wskazać należy, , że organy administracji zastosowały prawidłową podstawę materialnoprawną orzeczenia o opłacie adiacenckiej, tj. art. 98a w zw. z art. 144 ust. 2, art. 147 i 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. nr 141, poz. 1492/. Jednakże działaniu organu odwoławczego zasadnie można postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów.

W tym miejscu wskazać należy, iż chybione jest stanowisko organu odwoławczego, iż kwestionowanie ustaleń biegłego, poczynionych w opinii możliwe jest jedynie za pomocą opinii innego biegłego. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, zgodnie z którą daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy konkretnego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego jest bierna, sprowadzająca się do oczekiwania na środki dowodowe zaoferowane przez stronę. Dodatkowo też wskazać należy, że wszystkie środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym cechują się jednakową mocą dowodową, a zatem błędne jest stanowisko, że opinia biegłego jest bardziej wiarygodna od twierdzeń strony. Rolą organu jest ocena tych dowodów, uwzględniająca ich całokształt i treść, którą ze sobą niosą. Niedopuszczalne jest natomiast różnicowanie mocy dowodowej poszczególnych środków, a w konsekwencji ocena wynikających z nich ustaleń pod kątem czysto formalnym.

Stawiając zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że uzasadnienie decyzji jest swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a w szczególności do twierdzeń kwestionujących ustalenie zwiększenia wartości nieruchomości po podziale. Brak jest również ustosunkowania się do kwestii wpływu zabudowania nieruchomości, bądź jego braku na jej wartość po podziale. Wprawdzie organ oceniał wpływ wybudowanej infrastruktury technicznej na wartość nieruchomości , ale w zasadzie nie ta okoliczność była kwestionowana przez skarżącego. Z treści odwołania wynika bowiem , że skarżący podnosił fakt wybudowania budynków mieszkalnych na nieruchomościach , które uległy podziałowi i wywodził, że w takiej sytuacji wartości działek pozostają bez zmian. W sprawie tej jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej , wypowiadała się biegła, również w operacie szacunkowym biegła określiła jaki stan nieruchomości uwzględnia przy ustaleniu czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości Natomiast organ II instancji w ogóle się do tego zarzutu nie odniósł i w konsekwencji nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie z powołaniem się na obowiązujące prawo i zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem sądu, nie można powoływać się ogólnie na operat szacunkowy, oceniając jego poprawność pod względem formalnym, pomijając natomiast wskazanie konkretnych ustaleń, które organ ocenia jako wiążące. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania takich ustaleń, poza ogólnikowym przyjęciem, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału stanowi bowiem materialnoprawną przesłankę wymierzenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji najistotniejszą okoliczność dla przedmiotowego postępowania. Jako takie, ustalenie to – w sytuacji, gdy wzbudza wątpliwości strony je kwestionującej – winno być poddane dogłębnej analizie, zmierzającej do wyjaśnienia wysuwanych przez stronę wątpliwości w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił bowiem, pomimo zarzutów odwołania w tej mierze, przyczyn dla których ustalenie o wzroście wartości nieruchomości uznał za wiarygodne. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ocena zarzutów odwołania nie może sprowadzać się tylko do przytoczenia treści przepisów dotyczących danej sprawy i ogólnikowego powołania się na środek dowodowy w postaci opinii biegłego, bez analizy i przytoczenia ustaleń w niej poczynionych. Dodatkowo też wskazać należy, iż organy administracji w toku postępowania przeprowadziły dwie rozprawy administracyjne, w trakcie których wypowiadała się m. in. biegła, która sporządziła operat szacunkowy. Organ odwoławczy ogólnikowo powołuje w treści uzasadnienia fakt przeprowadzenia rozpraw administracyjnych, jednak mimo to – w żaden sposób nie ocenia, ani też nie przywołuje ustaleń poczynionych w jej wyniku i wniosków z nich wynikających. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutów skarżącego kwestionujących ustalenie dotyczące wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale i w sytuacji gdy jest ona zabudowana budynkami mieszkalnymi wskazał, że "wszelkie związane z wykonaniem operatu wątpliwości w tym zakresie zostały przekonywująco wyjaśnione przez biegłą na rozprawach przed Kolegium". Takie stwierdzenie bez przytoczenia wyjaśnień biegłej i odniesienia ich do zarzutów skarżącego wskazuje w sposób jednoznaczny , że organ wbrew zasadzie wynikającej z art77 § 1 kpa nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego winien uwzględnić zarówno powołane w uzasadnieniu decyzji przepisy dotyczące podstaw ustalania opłaty adiacenckiej zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego / Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze. zm./ , które w przepisach § 41 w związku z § 40 ust. 1 ustala podstawowe zasady obowiązujące przy określeniu wartości opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanym art. 98 a ust. 1 w/wym ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu skargi powołującego fakt uzyskania niskiego odszkodowania od Gminy Miasta za drogę wydzieloną na skutek dokonania podziału nieruchomości wskazać należy, że kwestia wysokości tego odszkodowania ustalona została w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie ma żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Nadto art. 98 a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza powierzchnię działek wydzielonych pod drogi z obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej i zasada ta została uwzględniona w operacie sporządzonym przez biegłą. W tym stanie rzeczy wszelkie zarzuty skarżącego związane z podziałem części działek i wydzielenia ich pod drogi uznać należy za chybione i nie mające wpływu na zasadność wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze wszystkie wymienione uchybienia uznać należy, że wydane orzeczenie z powodu naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasad postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm./. Wpis w niniejszej sprawie ustalony został w wysokości 400 zł, zaś wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 10 826 zł. Zatem, zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami rozporządzenia minimalna opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa procesowego wynosi 2 400 zł. Dodając do tej kwoty uiszczony przez skarżącą wpis oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (15 zł) Sąd zasądził od samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 2 815 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.