Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2468/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 30  par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg P. B. - kuratora spadku po zmarłym F. J., S. J. i A.M. z domu J. i L. S. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania w pozostałej części I. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K .z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce o numerze ewidencyjnym [...] (powstałej z podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]); II. oddala skargę L. S. w pozostałym zakresie; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala wniosek P. B.- kuratora spadku po zmarłym F. J., S. J. i A. M. z domu J. o zasądzenie wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora spadku.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] (dalej również jako decyzja budowlana) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. pozwolenia na budowę ulicy K. ([...]), na odcinku od ul. W. do ul. Ś. wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetleniem ulicznym oraz przebudową kolidujących sieci infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...]...[...] w K..

Decyzja ta stała się ostateczna.

II.

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2015 r. A. H., reprezentowana przez J. H. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz istnienie wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z treści wniosku wynika, że Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr ewid. [...] przylegającej do wybudowanej ulicy K. oraz spadkobierczynią w linii prostej J. J. - właściciela gruntów, które obejmuje działka nr ewid. [...].

III.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Rozstrzygnięcie to zostało jednakże w całości uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] ponieważ organ I instancji nienależycie ustalił krąg stron postępowania (występują w sprawie jako właściciele nieruchomości osoby zmarłe).

Ponownie badając sprawę Wojewoda wystąpił do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. ustanowił radcę prawną P. B. kuratorem spadku po zmarłych: F. J., S. J. i A. M., nakazując dokonanie spisu inwentarza masy spadkowej wskazanych zmarłych.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

IV.

Po rozpatrzeniu odwołań A. H., L. S. i P. B. - kuratora spadku, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na działce nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki o nr ewid. [...]); w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił przede wszystkim, że budowa drogi zalicza się do inwestycji liniowych. W świetle więc wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, zakres weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę musi zostać ograniczony nie tylko zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również zakresem interesu prawnego wnioskodawcy.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że A. H. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...], graniczącą z działką nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]).

Z materiału dowodowego wynika również, że dla działki nr ewid. [...] nie jest prowadzona księga wieczysta. Jedynym dokumentem wskazującym na stan prawny jest znajdująca się w aktach sprawy kopia wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 31 maja 2016 r., z której wynika, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...]/2 (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]).

Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających twierdzenia A. H., że posiada ona tytuł prawny do działki nr ewid. [...]. Z kopii wypisu z rejestru gruntów z dnia 31 maja 2016 r. wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest J. N., zaś właścicielem działki nr ewid. [...] jest M. Z..

Tym samym GINB uznał, że wnioskodawczyni posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na działce nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) i graniczącej z działką o nr ewid. [...]. Decyzja Wojewody [...]ego z dnia [...] stycznia 2018 r. została zatem uchylona w pozostałej części a postępowanie organu I instancji umorzono.

Odnosząc się do zarzutu kuratora spadku o przedwczesności decyzji Wojewody [...], gdyż do dnia jej wydania nie zostały sporządzone spisy inwentarza po zmarłych F. J., S. J. i A. M. i nie zostało formalnie ustalone co wchodzi w skład spadków po wyżej wymienionych osobach, w ocenie GINB pozostaje to bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że nie zostały sporządzone spisy inwentarza po ww. zmarłych osobach nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego. W sytuacji gdy następcy zmarłych stron są ustaleni i znani organowi bądź gdy jest wyznaczony kurator spadku zachodzi podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. P. B. została ustanowiona kuratorem spadku po ww. osobach zgodnie z art. 30 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Kurator spadku występuje jako strona niniejszego postępowania, w rozumieniu procesowym i materialnoprawnym, w związku z nieobjętym spadkiem po zmarłych F. J., S. J. i A. M.. Reprezentuje masę spadkową w tym postępowaniu.

Jak dalej zauważono w decyzji, z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką inwestycyjną nr ewid. [...] (graniczącą z działką nr ewid. [...]). Z powyższego oświadczenia wynika jednoznacznie, kto je złożył, jakich dotyczy ono nieruchomości (m.in. działka nr ewid. [...], przy ul. K. w K.), jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący inwestorowi do ww. działki.

Fakt złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi wystarczającą przesłankę uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Działanie takie nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - dalej jako P.b.).

Wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej prawo organu do oceny jego wiarygodności występuje wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa.

W sprawie, na etapie postępowania zwykłego, nie było podstaw uzasadniających wątpliwości, że oświadczenia złożone przez inwestora są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeśli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Podsumowując, w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest wówczas możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Za chybiony uznano zarzut Wnioskodawczyni, dotyczący sfałszowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...]. Powyższa okoliczność może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Idąc dalej GINB zwrócił uwagę, że działka nr ewid. [...] (powstała z podziału działki [...]), na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę nie była objęta zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie więc z dyspozycją art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], znak: [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie ulicy K. w K. wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym oraz przebudową kolidujących sieci infrastruktury technicznej. Trudno więc mówić o naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Decyzja budowlana Prezydenta Miasta [...] nie narusza w sposób rażący ustalenia decyzji lokalizacyjnej. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do parametrów projektowanej drogi dotyczących szerokości jezdni oraz szerokości chodników.

Ponadto, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy K. w K. wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących sieci infrastruktury technicznej. Decyzja budowlana nie narusza postanowień tej decyzji środowiskowej.

GINB nie dopatrzył się także, aby zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w kontrolowanej części naruszał rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Odnośnie do zarzutów A. H. dotyczących pozbawienia należącej do niej nieruchomości nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej (ul. K.) organ wyjaśnił, że z akt sprawy (w szczególności dokumentacji projektowej), którymi dysponował organ stopnia podstawowego nie wynika, aby w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r. istniał zjazd z ul. K. na działkę nr ewid. [...].

W aktach Wojewody znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] z którego wynika, że obecnie działka o nr [...] przy ul. K. ([...]) nie posiada zjazdu z drogi publicznej a MZD nie dysponuje żadnymi dokumentami, które świadczyłyby o istnieniu zjazdu przed datą wydania decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...]. Organ odwołał się również do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 482/08 wskazującego, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny.

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222 ze zm.), za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Nadto, Wnioskodawczyni ma możliwość budowy zjazdu z należącej do niej działki nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia Wnioskodawczyni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją budowlaną Prezydenta Miasta [...] GINB wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W ocenie GINB brak jest również innych wad kwalifikowanych w odniesieniu do weryfikowanej części decyzji budowlanej.

V.1

Skargę na powyższą decyzję wywiodła A. H., jednakże tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 12 lutego 20196 r., sygn. akt VII SA/Wa 2467/18 odrzucił ten środek prawny. Postanowienie jest prawomocne.

V.2

Skargę wywiodła także P. B. - kurator spadku po F. J., S. J., A. M., kwestionując tę decyzję w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]).

Skarga ta zarzuca naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez błędną ocenę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w części dotyczącej ówczesnej działki nr ewid. [...], a następnie działki nr ewid. [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta rażąco narusza wyżej wymienione przepisy P.b. na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania ówczesną działką nr ewid. [...] na cele budowlane i że zostały spełnione przez niego ustawowe warunki niezbędne do wydania pozwolenia na budowę;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie co do nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania ówczesną działką nr ewid. [...] na cele budowlane wynikającego z tytułu trwałego zarządu, niewezwania do udziału w sprawie wszystkich uczestników oraz przedwczesnego wydania powyżej wskazanej decyzji, a nadto poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej części decyzji z uwagi na wskazanie w jej uzasadnieniu art. Prawa budowlanego i objaśnienie ich w kontekście sprawy w sposób zbyt ogólny oraz lakoniczny, co zarówno uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również dokonanie właściwej kontroli zaskarżonej części decyzji;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego dowolną ocenę, polegające na niewyjaśnieniu kwestii dotyczącej ówczesnej działki nr ewid. [...], a następnie działki nr ewid. [...] w przedmiocie jej stanu prawnego oraz istnienia tytułu trwałego zarządu Gminy [...] i Skarbu Państwa, a także zupełnym pominięciu danych ujawnionych w wypisach z rejestru gruntów odnośnie do tej działki i piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji przekazanym do Wojewody [...] przez Urząd Miasta [...], zaś w konsekwencji nieustaleniu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania ówczesną działką nr ewid. [...] na cele budowlane wobec braku tego prawa wynikającego z tytułu trwałego zarządu;

3. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa na skutek wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa oraz przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że nie zostały sporządzone spisy inwentarzy po F. J., S. J. i A. M. z domu J. - współwłaścicielach działki nr ewid. [...], a więc w konsekwencji formalnie nie ustalono mas spadkowych, a także nie został rozstrzygnięty wniosek o zwolnienie z funkcji kuratora spadku po wyżej wymienionych osobach;

4. art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do udziału w sprawie wszystkich uczestników, tj. znanych organowi I i II instancji następców prawnych F. J. i S. J., zaś w konsekwencji pozbawienie ich uczestnictwa w sprawie, w której mają interes prawny;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]).

W tym stanie rzeczy kurator spadu wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej części decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.),

2. uchylenie decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a.,

3. zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych w oparciu o art. 200 p.p.s.a.;

4. przyznanie wynagrodzenia z tytułu wykonywania funkcji kuratora spadku po F. J., S. J. i A. M. z domu J. w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych, powiększonego o należny podatek VAT.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2468/18

V.3

Skargę na powyższą decyzje GINB złożył także L. S. kwestionując ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości jak również o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. ponieważ w jego ocenie zostały one wydane z naruszeniem prawa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Decyzji GINB zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez brak właściwego podpisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający praworządność tych organów, nie podejmując kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz do załatwienia sprawy prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów państwa;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, dowolnej ocenie dowodów oraz braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji;

4. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak właściwego postępowania, co skutkuje brakiem możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przynajmniej na siedem dni przed terminem, przez co doszło do naruszenia uprawnienia strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu, a tym samym naruszania przepisu art. 81 k.p.a.;

5. art. 54 § 2 k.p.a., poprzez brak właściwego wydania wezwania;

6. art. 80 oraz art. 81 k.p.a., poprzez pominięcia części zarzutów i zaniechanie oceny udowodnienia, iż okoliczności przywołane w treści przedmiotowej decyzji zostały udowodnione.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że w decyzji brak jest elektronicznego podpisu co powoduje, że nie ma możliwości zweryfikowania uprawnienia do jej wydania, wobec czego następują skutki takie, jakby decyzję podpisała osoba nieupoważniona.

Decyzji zawierającej tego rodzaju uchybienia nie można uznać za akt wydany przez organ praworządnego państwa, a to uzasadnia uznanie, że powyższe naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. ma charakter rażący i wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydawane w postępowaniu administracyjnym decyzje nie są doręczane w odpisach, lecz każdy z egzemplarzy doręczanych stronom postępowania i egzemplarz pozostawiony w aktach administracyjnych sprawy, stanowią oryginały decyzji, które powinny być co do treści i formy identyczne. Powinny one zawierać wszystkie niezbędne elementy, w tym podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. W doktrynie funkcjonuje pogląd, że niepodpisana decyzja jest decyzją nieistniejącą, a w konsekwencji nie może być przedmiotem skargi, jednak uznanie, że mimo doręczenia stronie wadliwego aktu, decyzja w istocie nie została wydana i strona nie może jej zaskarżyć, stałoby w sprzeczności z zasadą państwa prawa, ponieważ faktycznie powodowałoby przerzucenie negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu na stronę postępowania.

Zdaniem Skarżącego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z zasady tej wynika obowiązek prawny uzyskania w toku postępowania w danej sprawie takiego materiału dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego określonej sprawy, który można uznać za zgodny z rzeczywistością. Organ administracji publicznej powinien opierać się na obiektywnych dowodach oraz dokonać logicznej oceny, a nie tworzyć fikcyjne informacje, nie spójne z okazanymi dokumentami.

GINB nie ustosunkował się do zarzutu wybiórczego traktowania strony. Prezydent Miasta K. wydając decyzję budowlaną w 2006 roku uznał, iż właściciele działki nr [...] przy ulicy K. (chodzi o numer adresowy działki a nie z ewidencji gruntów - przyp. Sąd) nie są stroną w tym postępowaniu, co potwierdza Wojewoda w swojej decyzji, ponieważ działka nie figuruje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ten sam Prezydenta Miasta [...] oświadcza jednak w postępowaniu znak [...], że działka nr [...] graniczy z inwestycją w postaci ulicy K.. W 2002 roku Urząd Miasta [...], Wydział Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury zawiadomił strony, w tym współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ulicy K. 7, pismo znak [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznych w rejonie ulicy K., obecnie K., czyli Prezydent uznał wtedy współwłaścicieli działki za strony, obszar oddziaływania był identyczny jak w przedmiotowej sprawie. Tymczasem w toczącym się postępowaniu Prezydent Miasta K. jak i Wojewoda uznaje jako strony osoby nie posiadające żadnej nieruchomości przy ulicy K.. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym narusza fundamentalne zasady k.p.a. określone w art. 9, 10, co skutkuję rażącym naruszeniem prawa i winna skutkować nieważnością tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarga L. S. została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2472/18.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

VII.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2468/18 i VII SA/Wa 2472/18. Dalej sprawa prowadzona jest pod sygnaturą wcześniejszą - VII SA/Wa 2468/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skargi są częściowo uzasadnione.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej zostało zainicjowane wnioskiem A. H., która posiada interes prawny wywodzony po pierwsze z prawa współwłasności nieruchomości o nr ewid. [...] (zob. księgę wieczystą nr [...]), która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną o nr ewid. [...] (powstałą z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowana jest ulica [...] (poprzednio K.). Po drugie, z prawa współwłasności działki nr ewid. [...] (vide niekwestionowany wypis z ewidencji gruntów z dnia [...] maja 2016 r.).

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do L. S., którego interes prawny wynika z prawa współwłasności działki o nr ewid. [...] (vide przywołana już księga wieczysta nr [...]), która graniczy z działką inwestycyjną o nr ewid. [...] (powstałą z podziału działki nr ewid. [...]).

Z kolei P. B. posiada interes prawny wywodzony z prawa współwłasności działki nr ewid. [...], wchodzącego w skład spadku przysługującego F. J., S. J. i A. M. z domu J.. Skarżąca jest kuratorem spadku po ww. zmarłych.

W kontekście powyższego należy podzielić uwagi GINB, że budowa drogi jest inwestycją liniową, a zatem kwestionowanie decyzji wydanej w odniesieniu do tego rodzaju zamierzenia budowlanego, przebiegającego wszak na dłuższym odcinku przez szereg nieruchomości, może odbywać się jedynie w zakresie posiadanego przez dany podmiot interesu prawnego co do określonej części drogi. Słusznie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05 zgodnie z którym "Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.".

Mając to na uwadze, a także uwzględniając interes prawny tak Wnioskodawczyni (której skargę wprawdzie odrzucono) jak i interes prawny obojga pozostałych Skarżących, organ słusznie uchylił decyzję Wojewody [...] w części, w jakiej wykracza ona poza działki o nr ewid. [...], a w kontekście tejże także i działkę [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Sąd wskazuje, iż wprawdzie kurator spadku prawidłowo zakwestionowała decyzję GINB jedynie w części odpowiadającej interesowi prawnemu reprezentowanej przez nią masy spadkowej (działka o nr ewid. [...]) jednakże skarżący L. S. zaskarżył decyzję GINB w całości, a więc także w części uchylającej decyzję Wojewody i umarzającej prowadzone przez ten organ postępowanie w I instancji. W związku z tym, w tej części skarga L. S. jest oczywiście chybiona, bowiem nie posiada on interesu prawnego do zwalczania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...] w zakresie przekraczającym przysługujące mu prawo własności do działki o nr [...]. Sąd zatem oddalił jego skargę w tej części jako bezzasadną (zob. punkt II wyroku).

IX.

Idąc dalej należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, o czym Skarżący zdają się zapominać.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Idąc dalej należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem, są w tym przypadku istotne. Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Taka sytuacja wyklucza możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

X.

W kontekście powyższego, oceniając skargę kurator spadku – P. B. należy zauważyć, iż częściowo słusznie podnosi ona wady procesowe organu odwoławczego, które świadczą o nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli instancyjnej decyzji Wojewody [...] w kwestionowanym zakresie, przede wszystkim zaś braku rzetelnego odniesienia się do sygnalizowanej kwestii niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym przez wszystkich uprawnionych.

Organ w ogóle nie ocenił, poza jedną zdawkową uwagą poczynioną odnośnie do udziału P. B., czy w sprawie wystąpiła sytuacja, w której dalszy udział kuratora spadku uznać należałoby za zbędny. Sąd wskazuje, że naczelną zasadą nie tylko postępowania administracyjnego ale każdej regulacji procesowej (sądowej, podatkowej), jest przede wszystkim bezpośredni udział podmiotu mającego przymiot strony, zaś wyjątkiem od niej udział osób, które jedynie pośrednio reprezentują interes prawny danego podmiotu.

GINB słusznie zauważył w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2016 r., że masa spadkowa po zmarłych F. i S. J. oraz A. M. z domu J., nie była należycie reprezentowana, zatem zasadne okazało się ustanowienie kuratora spadku. W myśl bowiem art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej (w tej sprawie tak nie było), a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.

O ile więc organy słusznie przeciwdziałały impasowi w toczącym się postępowaniu poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku, który reprezentowałby nieobjęty spadek po wskazanych osobach, o tyle jego ustanowienie i wstąpienie do postępowania w charakterze strony działającej wprawdzie we własnym imieniu jednak na rzecz i ryzyko spadkobierców (jeszcze nieznanych) nie oznacza, że organ odwoławczy mógł przyjąć istnienie swoistego "permanentnego stanu fikcji prawnej", w której samo powołanie kuratora spadku oznacza brak jakiejkolwiek potrzeby weryfikacji ustania przyczyn jego ustanowienia (odnalezienia spadkobierców).

Sąd podkreśla, iż rolą kuratora spadku, oprócz zarządzania majątkiem wchodzącym w skład masy spadkowej (tutaj jej znanym składnikiem jakim jest udział w działce nr ewid. [...]), jest przede wszystkim ustalenie kręgu spadkobierców i przekazanie im prowadzenia dalszych spraw związanych ze spadkiem. Zgodnie bowiem z art. 667 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. - dalej jako k.p.c.) kurator spadku powinien starać się o wyjaśnienie, kto jest spadkobiercą, i zawiadomić spadkobierców o otwarciu spadku. Nadto, z § 2 tego przepisu wynika, że kurator spadku zarządza majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu spadku.

Z informacji przedłożonych przez kurator spadku P. B. wynika, zwłaszcza zaś z pisma z dnia 16 stycznia 2018 r. (KI-19 akt Wojewody), że ustaliła ona krąg następców prawnych F. J., S. J. oraz A. M. z domu J.. Kurator wskazała wyraźnie, kto dziedziczy spadek po wskazanych osobach, podając konkretne osoby oraz postanowienia sądów powszechnych wydane w postępowaniach o stwierdzenie nabycia spadku (vide pismo). Organ do tych kwestii w ogóle się nie odniósł, co stanowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. jako przepisu statuującego udział kuratora. Kurator spadku zgłosiła organowi I instancji, co było także znane w postępowaniu odwoławczym, że krąg spadkobierców został ustalony i to jak wynika z jej pisma, wiele lat wcześniej (Skarżąca powołuje się na postanowienie Sądu Powiatowego w K. Wydział [...] z dnia [...] października 1959 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Powiatowego w K. Wydział [...] z dnia [...] lutego 1965 r., sygn. akt [...]). Przyjmowanie więc w niniejszym postępowaniu nieważnościowym i to - jak się wydaje - na podstawie opinii prawnej służb Wojewody [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., że kurator spadku powinna bezwzględnie nadal reprezentować masę spadkową po wskazanych zmarłych, w sytuacji gdy istnieje uzasadniona informacja, że spadek został jednak objęty przez określone osoby, po których - co istotne - dziedziczą kolejni spadkobiercy (co wymaga wyjaśnienia), jest działaniem naruszającym prawo procesowe, przede wszystkim poprzez uchybienie gwarancji udziału w postępowaniu osób rzeczywiście uprawnionych do przedmiotów wchodzących w skład masy spadkowej. Należy przy tym wskazać, że P. B. została ustanowiona kuratorem spadku jedynie po zmarłych F. J., S. J. oraz A. M. z domu J., nie zaś po ich następcach prawnych. Jeżeli więc istniało co najmniej podejrzenie, że spadek jednak objęli spadkobiercy tych osób (a krokiem w tym kierunku w istocie jest uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku), którzy nie mają wiedzy o niniejszym postępowaniu jak i o pełnych składnikach masy spadkowej (w niniejszej sprawie takie podejrzenie realnie występuje), to organ nie mógł tej kwestii pozostawić bez wyjaśnienia, chociażby poprzez weryfikację twierdzeń Skarżącej. Sąd wskazuje przy tym, że w aktach sprawy nie znajdują się załączniki (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku), na które powołuje się Skarżąca, wskazując iż załącza je do pisma z dnia 16 stycznia 2018 r. Organ do tej kwestii również podszedł bez wystarczającej uwagi.

Tym samym zasadne są zarzuty skargi kurator spadku nr II.1 i II.4 wskazujące na niewyjaśnienie istotnej kwestii związanej z prawidłowym kręgiem stron postępowania (w szczególności istnienia stanu objęcia spadku przez dalszych spadkobierców). Ustanowienie kuratora spadku w trybie art. 30 § 5 k.p.a. ma niewątpliwie za zadanie ułatwić prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy spadek nie jest objęty, a element wchodzący w skład jego masy stanowi przedmiot postępowania administracyjnego. Procedura taka przeciwdziała przewlekłości postępowania. Nie jest to jednak reguła bezwzględna. Sensem ustanowienia kuratora spadku jest przede wszystkim odnalezienie spadkobierców i czasowe zarządzanie spadkiem. W sytuacji, w której kurator wskazuje, iż jego rola dobiegła końca, bowiem ustalił on spadkobierców, co w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w przywoływanych postanowieniach stwierdzających nabycie po nich spadku, to organ nie może zignorować tego faktu i zobowiązany jest go wyjaśnić u źródła, zapewniając udział wszystkim zainteresowanym osobom.

Nie jest natomiast zasadny zarzut nr II.3 skargi, w istocie koncentrujący się na braku wykonania spisów inwentarzy po zmarłych, dla których P. B. została ustanowiona kuratorem spadku. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotne to, czy dokonano tych spisów i co jeszcze, oprócz działki nr [...], wchodzi w skład masy spadkowej (Skarżąca nie podaje przy tym, aby wchodziły w jej skład jeszcze inne nieruchomości, które byłyby objęte decyzją budowlaną). Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy istotne jest jednak to, że zostało ustalone, iż w skład tej masy wchodzi na pewno prawo współwłasności działki nr ewid. [...], objętej decyzją budowlaną, co do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Podobnie rzecz wygląda jeżeli chodzi o zarzut nieodniesienia się do nierozstrzygniętego przez sąd powszechny wniosku o zwolnienie z funkcji kuratora. Sąd przypomina, iż kurator spadku została powołana przede wszystkim celem ustalenia kręgu spadkobierców, ale jednocześnie i nadzorowania dokonania spisu inwentarza. Brak jest rzeczywiście informacji, aby została z tej funkcji zwolniona, co nie oznacza - jak wskazano już wcześniej - że organ mógł bezrefleksyjnie przyjąć fikcję jej dalszego udziału w sprawie. Niemniej jednak brak zwolnienia kurator spadku z obowiązków względem masy spadkowej może wynikać z braku wykonania spisu inwentarza. W ponownym postępowaniu kwestia zwolnienia z funkcji kuratora powinna jednakże zostać wyjaśniona.

Za chybione Sąd uznaje także zarzuty nr I.1, II.2 i II.5 skargi kurator spadku. Ich istota bazuje na przekonaniu Skarżącej, czerpanym głównie z analizy obecnie dostępnych danych z ewidencji gruntów i pism organów biorących poprzednio udział w postępowaniu budowlanym, iż organ architektoniczno-budowlany (Prezydent Miasta [...]), nie mógł przyjąć, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane, nie budziło zastrzeżeń, a przez to wymagało szerszej weryfikacji.

Sąd podziela argumentację GINB, iż w dacie wydawania decyzji wystarczające było złożenie samego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie wyłącza jednak jego badania przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Obowiązek organu w tym zakresie (weryfikacji oświadczenia), a w konsekwencji zarzut zaniedbania tej powinności, można byłoby postawić organowi wówczas, gdyby już w dacie orzekania istniały rzeczywiste podstawy do powzięcia wątpliwości co do prawdziwości prawa do dysponowania nieruchomością.

Reasumując, w postępowaniu zwykłym właściwy organ co do zasady nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z wyłączeniem jednak sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym oceniać można natomiast to, czy na podstawie okoliczności towarzyszących załatwianiu sprawy pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, miał on obowiązek zbadać głębiej złożone oświadczenie.

W niniejszej sprawie nie istniały jakiekolwiek wątpliwości w tym względzie. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów dla wszystkich nieruchomości na których zlokalizowana była inwestycja (vide akta budowlane - wypis z rejestru gruntów z dnia 15 lutego 2006 r.) wynikało, iż jej właścicielem był Skarb Państwa, zarządzającym Prezydent Miasta [...], zaś użytkownikiem Miejski Zarząd Dróg. Nie można podzielić argumentacji Skarżącej, iż zapis "wl" znajdujący się obok wpisu Skarbu Państwa oznacza jedynie władającego. Nawet gdyby tak jednak przyjąć, to nie stanowiło to, w połączeniu z przeznaczeniem tej nieruchomości - użytek drogowy, podstawy do powzięcia przez organ wątpliwości co do twierdzeń inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Posiadanie w chwili obecnej odmiennej wiedzy na ten temat nie może stanowić podstawy do formułowania względem organu architektoniczno-budowlanego zarzutu niewyjaśnienia tej okoliczności.

Sąd wskazuje jednocześnie, iż znajdującego się w wypisie z ewidencji gruntów zapisku "wl" nie można interpretować jako "władający". Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, iż taki zapis figuruje także przy innych podmiotach (osobach fizycznych) np. działka nr ewid. [...]...[...], co do których nie ma wątpliwości, iż są właścicielami nieruchomości (vide księgi wieczyste o podanych numerach). Tym samym zapisu "wl" nie można i nie należy interpretować jako "władający". Nawet gdyby przyjąć, iż jednak Skarb Państwa jest tylko władającym, to i tak nie stanowiłoby to podstawy do zarzucenia organowi, w kontekście wszystkich zgromadzonych na etapie wydawania decyzji budowlanej dowodów, iż powinien był zweryfikować uprawnienia do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] na cele budowlane.

W odniesieniu do żądania Skarżącej kurator spadku zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, iż nie powstały one po jej stronie. Skarżąca, jako kurator spadku, nie poniosła kosztów wpisu od skargi. Nie ma też znaczenia, iż jest radcą prawnym. Występuje ona bowiem w sprawie we własnym imieniu, jednakże na rzecz i ryzyko spadkobierców. Nie można zatem przyjąć, iż była zastąpiona przez profesjonalnego pełnomocnika.

Nie jest zasadne także żądanie przyznania wynagrodzenia z tytułu wykonywania w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcji kuratora spadku po F. J., S. J. i A. M. z domu J.. Należy zauważyć, iż Skarżąca została ustanowiona kuratorem spadku przez sąd powszechny celem m.in. zarządzania majątkiem spadkowym. Zgodnie zaś z art. 667 § 2 zdanie 2 k.p.c. do sprawowania zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości. Skoro tak, to w myśl art. 939 § 1 k.p.c. zarządca może żądać wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków, które w związku z zarządem poniósł z własnych funduszów. Wysokość wynagrodzenia sąd określi odpowiednio do nakładu pracy i dochodowości nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż wynagrodzenie za sprawowanie funkcji kuratora spadku przyznaje sąd powszechny, który ustanowił daną osobę kuratorem. Nie orzeka o tym sąd administracyjny rozstrzygający sprawę jedynie dotyczącą masy spadkowej (tu jej jednego z elementów).

XI.

Zarzuty skargi wywiedzionej przez L. S., współwłaściciela graniczącej z działką nr ewid. [...] działki o nr ewid. [...] są w większości chybione.

Sąd nie podziela zarzutu nr 1 skargi tego Skarżącego, gdyż dokumentacja sprawy wskazuje, że organ nie naruszył art. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

Przede wszystkim należy wskazać, iż GINB prowadził sprawę zarówno z udziałem osób posługujących się w kontaktach z nim kanałami komunikacji elektronicznej, jak i z osobami komunikującymi się w sposób tradycyjny (na piśmie). Ta swoista hybrydowość wiążącego się z tego rodzaju postępowaniem obowiązku doręczeń wymusza na organie stosowanie podwójnych metod komunikacji. Jak wynika z art. 109 § 1 k.p.a., stronom doręcza się decyzję, a więc jej oryginał, a nie odpis. Strona uprawniona jest więc do otrzymania decyzji sporządzonej na piśmie w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ lub decyzji w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W aktach sprawy GINB znajduje się UPD wysyłki decyzji adresowanej do A. H. i L. S.. Z dokumentów tych wynika, iż decyzja została opatrzona podpisem elektronicznym, zaś złożony podpis jest możliwy do zweryfikowania. Jednocześnie Skarżący nie przedkłada żadnych dowodów na to, iż wysłano do niego niepodpisany elektronicznie egzemplarz decyzji. W szczególności brak jest przedstawienia widoku elektronicznej skrzynki podawczej Skarżącego i przesyłki doręczonej mu przez GINB oraz efektów weryfikacji podpisu elektronicznego, którym opatrzono by sam plik decyzji lub całą przesyłkę (łącznie ze stanowiącą załącznik do niej decyzją).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 643/18 dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany. W aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja podpisana przez pracownika działającego z upoważnienia GINB - panią M. P.. Twierdzenie więc, iż w sprawie mamy do czynienia z brakiem aktu administracyjnego jest chybione. Nadto, dołączone do pisma Skarżącego z dnia 25 lutego 2019 r. kopie decyzji są identyczne w treści, zaś różnią się tym, iż jeden egzemplarz jest odręcznie podpisany, zaś drugi, stanowiący prawdopodobnie wydruk decyzji z elektronicznej skrzynki podawczej Skarżącego, odręcznego podpisu z oczywistych względów nie zawiera. Jak jednak wskazano, w aktach znajduje się UPD przesyłki skierowanej przez organ drogą elektroniczną, zaś dostępu do ESP Skarżącego ani Sąd ani organ nie posiada.

Za chybione należy także uznać zarzuty nr 4, 5 i 6 skargi.

W orzecznictwie jest niekwestionowane, iż stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a w konsekwencji wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skarżący w ogóle nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie mógł przedsięwziąć na skutek działania GINB, i czy miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż Strona czynnie bierze udział w prowadzonym postępowaniu, co również należy wziąć pod uwagę przy ocenie uchybienia obowiązków informacyjnych.

W uzasadnieniu skargi brak jest szerszego rozwinięcia zarzutu nr 5, dotyczącego naruszenia art. 54 § 2 k.p.a., które to uchybienie miałoby polegać na "braku właściwego wydania wezwania". Jak można przypuszczać Skarżącemu chodzi ponownie o brak podpisu na elektronicznym egzemplarzu któregoś z pism organu wysyłanego w formie elektronicznej. Zarzut ten nie poddaje się jednak głębszej weryfikacji z uwagi na swoją lakoniczność jak i niestawiennictwo Skarżącego na rozprawie, na której możliwe byłoby jego rozwinięcie.

Sąd co do zasady nie podziela także zarzutu nr 6 sygnalizującego naruszenie art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez pominięcie części zarzutów i zaniechanie oceny udowodnienia, iż okoliczności przywołane w treści przedmiotowej decyzji zostały udowodnione. Tak jak poprzednio, zarzut ten jest sformułowany w sposób ogólnikowy i nie poddaje się prostej weryfikacji w postępowaniu sądowym. Z okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu skargi można jednak wywieść, iż Skarżący kwestionuje wadliwe działanie Prezydenta Miasta [...], który pomimo że w innych postępowaniach współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] uznawał za stronę, to jednak nie przyznał im takiego statusu w postępowaniu zakończonym decyzją budowlaną z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Kwestia nie brania udziału w postępowaniu administracyjnym mogła być jednak podnoszona w ramach ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania. Co istotne, organy nadzorcze nie kwestionują przymiotu strony przysługującego Skarżącemu w zakresie w jakim wywodzi on swój interes prawny z prawa współwłasności działki o nr ewid. [...].

Za częściowo uzasadnione Sąd uznaje natomiast zarzuty nr 2 i 3 skargi, z których przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wywieść należy co najmniej niedostateczne odniesienie się przez GINB do kwestii związanej z pozbawieniem działki o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej. Kwestia ta jest podnoszona zarówno przez Skarżącego, ale również przez uczestniczkę postępowania A. H., a zatem jej argumentacja, pomimo odrzucenia skargi, może być pomocniczo w tym względzie wykorzystana (dotyczy wszak nieruchomości, której współwłaścicielem jest L. S.).

Zdaniem GINB z dokumentacji projektowej nie wynika, aby w dacie wydania decyzji budowlanej przez Prezydenta Miasta [...] istniał zjazd z ul. K. (dawna działka nr [...]) na działkę o nr ewid. [...]. Nadto, z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] wynika zdaniem organu, że obecnie działka o nr [...] przy ul. K. ([...]) nie posiada zjazdu z drogi publicznej a MZD nie dysponuje żadnymi dokumentami, które świadczyłyby o istnieniu zjazdu przed datą wydania decyzji budowlanej. Zgodnie zaś z art. 29 ustawy o drogach publicznych, za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Obecnie możliwa jest budowa zjazdu z działki o nr ewid. [...] w ramach inicjatywy współwłaścicieli działki.

Stanowisko organu jest wyjątkowo pobieżnym odniesieniem się do tej kwestii i jako takie już z tego tytułu nie zasługuje na aprobatę. Jest także błędne jeżeli chodzi o przyjęte założenie przy wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., na który w istocie powołują się strony.

Sąd co do zasady podziela wywody zwarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 482/08 z którego wynika, że "konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają np. żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny, wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie".

O ile zacytowane stanowisko zasługuje generalnie na aprobatę, o tyle nie może być w każdym przypadku widziane jako pewien stan absolutny, mający zastosowanie w każdej sprawie i w każdym przypadku z jakim mierzy się organ. Sprawy związane z pozwoleniem na budowę/przebudowę dróg wymagają bowiem uwzględnienia indywidualnego podejścia do kwestii uzasadnionych interesów osób trzecich. Wbrew też obiegowemu twierdzeniu, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. zawiera konkretny, a nie tylko blankietowy wymóg poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym podkreślany już w jego treści wymóg zapewnienia przez obiekt budowlany (a takim jest sporna inwestycja), dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z jego treścią obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jest to przepis o doniosłym znaczeniu przy realizacji każdej inwestycji, albowiem już z istoty prawa własności nieruchomości gruntowej wynika prawo do posiadania dostępu do niej, które z oczywistych względów realizowane jest poprzez możliwość skomunikowania się z siecią dróg publicznych.

W niniejszej sprawie organy przyjęły, posiłkując się wyłącznie wyjaśnieniami MZD w K. i to udzielonymi dopiero w postępowaniu nieważnościowym, iż w dacie wydawania decyzji budowlanej działka nr ewid. [...] nie posiadała legalnego zjazdu z drogi publicznej, zatem - jak można mniemać - to właśnie legło u podstaw niezapewnienia jej zjazdu.

Stanowisko takie jest jednak błędne i co najmniej w sposób niewłaściwy dokonano analizy materiałów sprawy. Istotą decyzji budowlanej była zgoda na wybudowanie drogi, tj. utwardzonej nawierzchni bitumicznej, zamiast dotychczasowej gruntowej, budowa kanalizacji, oświetlenia i innych elementów towarzyszących takiej inwestycji. Z analizy projektu budowlanego wynika (vide zagospodarowanie terenu), iż wjazd na działkę nr [...], będącą już w tamtym czasie działką zabudowaną budynkiem o funkcji mieszkalnej, nie został przewidziany. Organ w ogóle jednak nie podjął próby wyjaśnienia, na jakiej zasadzie inwestor, a następnie organ architektoniczno-budowlany, ocenił istnienie zjazdów do innych nieruchomości, w szczególności jakie kryteria zostały w tym względzie przyjęte, skoro obecnie tak jednoznacznie podkreśla się fakt zapewnienia zjazdów wyłącznie do nieruchomości posiadających jej w sensie prawnym. Sąd zwraca uwagę, iż uczestniczka A. H. konsekwentnie w toku całego postępowania podnosiła, iż po pierwsze wjazd na sporną nieruchomość istniał (co nie dziwi jeżeli uwzględnić aspekt czasu - rok 2006 jak i fakt budowy drogi od podstaw w sensie technicznym). Po drugie, co istotne, domagała się udzielenia wyjaśnień, na jakiej zasadzie ten sam inwestor i organ wydający pozwolenie na budowę przyjęli, że inne działki niż jej powinny zostać uwzględnione w projekcie jako posiadające zjazd z budowanej ulicy K.. Na uwagę zasługuje w szczególności dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez uczestniczkę, a także brak precyzyjnej odpowiedzi na jej wielokrotne zapytania o wskazanie dokumentów świadczących o istnieniu w sensie prawnym 44 zjazdów, jakie zostały odtworzone na mocy projektu budowlanego, zatwierdzonego sporną decyzją budowlaną. Na dowolność w tym względzie pośrednio wskazuje także pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

Okoliczności te w ogóle nie zostały przez organ przeanalizowane, a mają istotne znaczenie dla oceny, czy działania Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającego projekt budowlany, który nie przewidywał zjazdu na działkę Skarżącego i A. H., zaś w analogicznej sytuacji przewidywał budowę takiego zjazdu do innych działek np. do niezabudowanej nieruchomości nr ewid. [...] i [...] czy [...] i dalej do [...], nie jest działaniem dowolnym, w sposób dyskryminujący naruszającym art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. jak i prawo własności współwłaścicieli nieruchomości nr [...]. Jeżeli zatem w ponownym postępowaniu okaże się, iż działania organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzającego projekt odtwarzający zjazdy tylko do niektórych działek, nie mają jakiegokolwiek umocowania w tak wyraźnie powoływanych obecnie przez organ nadzoru okolicznościach istnienia zjazdów w sensie prawnym, to działanie takie będzie musiało zostać uznane jako rażąco naruszające prawo własności wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W tym celu organ nadzoru wystąpi do inwestora i organu architektoniczno-budowlanego o wyjaśnienie, na jakiej zasadzie przyjęto lokalizację wszystkich zjazdów w zaprojektowanej drodze, w szczególności czy przewidziane w projekcie do odtworzenia zjazdy były zjazdami w sensie prawny (legalnie istniejącymi). Brak odpowiedzi organu, bądź też brak wystarczającej wiedzy na ten temat będzie stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż w sprawie w sposób dowolny dokonano analizy istniejących w terenie zjazdów, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. względem działki nr [...]. W państwie prawa nie jest dopuszczalna wybiórcza ocena sytuacji prawnej obywateli, prowadząca do tego, iż bez wyraźnych i dających się zweryfikować kryteriów jednym z nich odtwarzane są istniejące zjazdy, innym zaś nie.

Nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia to, iż współwłaściciele nieruchomości nr ewid. [...] mogą obecnie wybudować zjazd na własny koszt. Kwestia ta nie zmienia ewentualnej nieważności decyzji budowlanej w zakresie ich dotyczącym.

Sąd zwraca także uwagę na wyjątkowo niejednoznaczny zapis zatwierdzonego projektu budowlanego (por. s. 9 załącznika nr 2 do decyzji budowlanej - Projekt budowlano-wykonawczy branża drogowa) o treści "Ostateczną lokalizację wjazdów do posesji ustali Wykonawca w porozumieniu z właścicielami posesji". Wynika z niego, iż ostateczna lokalizacja zjazdów, jak i ich budowa, pozostawiona została uznaniu wykonawcy i inwestora, mającego działać w bliżej niesprecyzowanym porozumieniu z właścicielami nieruchomości. Taki sposób zapewnienia realizacji dostępu do drogi publicznej nie może zostać uznany za konkretny i wystarczający, a przez to poddający się tak akcentowanej przez organ prawnej weryfikacji istnienia zjazdów.

W konsekwencji, z powyższych względów Sad uchylił zaskarżoną decyzję GINB w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Powyższy wyrok przesądza po pierwsze to, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji co do pozostałej części drogi nie może być przedmiotem zainteresowania na skutek wniosku złożonego przez A. H. (organy słusznie działały w ramach przysługującego jej interesu prawnego).

Po drugie, wskazuje na potrzebę precyzyjnego wyjaśnienia na jakiej zasadzie organ i inwestor określili warunki odtworzenia zjazdów na nieruchomości przyległe do drogi. Wyjaśnienia wymaga, na jakiej podstawie oceniono legalność istnienia wszystkich zjazdów przewidzianych w dacie wydania decyzji i jak ten fakt wpływa na ocenę poszanowania uzasadnionych interesów współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...].

Po trzecie, Sąd zwraca uwagę, iż organ nie ocenił również zgodności decyzji budowlanej z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile kopia tej decyzji znajduje się w projekcie budowlanym, o tyle brak jest jej załącznika graficznego, określającego przebieg inwestycji.

Wskazane wadliwości w ocenie Sądu możliwe są do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, stąd uchyleniu w stosownym zakresie podlegała tylko decyzja GINB.

O zwrocie L. S. kosztów postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.