Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1112/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust., 1 pkt 4a
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 i art. 416
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 25 i art. 32
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42 ust. 1 i art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 637
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 571/14 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 571/14, po rozpoznaniu skargi B.B. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego B.B. z dnia 1 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącego B.B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 lutego 2014 r., złożonego drogą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 i stwierdził, że do dnia wniesienia skargi przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej w skrócie u.d.i.p.

Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wskazał na brak zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2, art. 42, art. 52 i art. 54 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 637 ze zm.). Wyjaśnił, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] jest organem samorządu zawodowego, lecz nie posiada osobowości prawnej, a więc zdolności sądowej i nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zdolność sądową posiadają jedynie okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych, jako jednostki organizacyjne samorządu, które działają przez swoje organy. Zgodnie z art. 52 cyt. ustawy, działalnością okręgowej izby radców prawnych kieruje rada okręgowej izby radców prawnych i tylko rada jest uprawniona do reprezentacji w stosunkach zewnętrznych, w tym w postępowaniach sądowych.

Uzasadniając żądanie umorzenia postępowania podał, że wniosek skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. był już przedmiotem skargi B.B., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], która postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 118/14 została odrzucona. Skarżący nie wniósł osobnego wniosku skierowanego do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], a zatem postępowanie sądowe winno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie przedmiot postępowania sądowego stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji została przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji rozważając dopuszczalność skargi wskazał, że z art. 6 ustawy o radcach prawnych wynika, że radcowie prawni są zorganizowani na zasadach samorządu zawodowego. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych. W świetle art. 42 ust. 1 cyt. ustawy, organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna i okręgowy sąd dyscyplinarny. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy o radcach prawnych okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 2. Z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej: za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego; za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub z zasadami etyki radcy prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro skarżący wniosek z dnia 1 lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej skierował do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść, był Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], jako jeden z organów samorządu zawodowego radców prawnych. Ponadto zauważył, iż art. 6 u.d.i.p. ustala jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest zatem spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art.1u.d.i.p.), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. ). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. i wobec tego na Okręgowym Sądzie Dyscyplinarnym Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], co do zasady, ciążył obowiązek ich udostępnienia. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa.

Domaganie się przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B.B. zasadnie przyjmuje, że informacje, o które wystąpił wnioskiem z dnia 1 lutego 2014 r. mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Nieudostępnienie informacji, a także brak decyzji odmownej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Koniecznym stało się zatem zobowiązanie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jednocześnie uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem, okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji.

Odnosząc się do zarzutu Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], że wniosek skarżącego był już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym, objętym sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 118/14 stwierdził, że powołana sprawa dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy wniosku z dnia 1 lutego 2014 r. Z tego względu zarzut bezprzedmiotowości postępowania uznał za chybiony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska strony postępowania przedstawionego w odpowiedzi na skargę;

b) art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi pomimo braku posiadania przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zdolności sądowej;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy na mocy tego przepisu regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do udostępnienia orzeczeń Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi ze względu na brak posiadania przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zdolności sądowej w niniejszym postępowaniu, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. powtórzył argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i ponownie wskazał, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nie ma zdolności sądowej, gdyż posiadają ją wyłącznie okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych (art. 25 § 1 P.p.s.a.). Ponadto podał, że nie jest on nawet organem uprawnionym do reprezentacji okręgowej izby radców prawnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w takim przypadku bez znaczenia jest zatem kwestia, na której skupił się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. czy okręgowy sąd dyscyplinarny jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta bowiem w żaden sposób nie przesądza o posiadaniu przez okręgowy sąd dyscyplinarny zdolności sądowej, gdyż kwestię tę rozstrzyga wyłącznie powołany art. 25 P.p.s.a., który nie przyznaje jej organom osób prawnych.

Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], argumentując zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. podał, że regulacje zawarte w tej ustawie nie mają zastosowania w przypadkach, gdy stosuje się przepisy innych ustaw, które w sposób szczególny określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z art. 70 (4) ust. 1, art. 70 (5) i art. 71 ust. 1 tej ustawy, orzeczenia i postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne z urzędu doręcza się wraz z uzasadnieniem stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości. Prawo wglądu do akt i żądania informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego, jak również prawo żądania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych bądź postanowień wraz z aktami sprawy przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości oraz osobom przez niego upoważnionym. Odpis prawomocnego orzeczenia sąd dyscyplinarny przesyła właściwej radzie okręgowej izby radców prawnych, Ministrowi Sprawiedliwości i Krajowej Radzie Radców Prawnych. Z art. 74 (1) pkt 1 ustawy o radcach prawnych wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 156 § 1 K.p.k. stanowi, że prawo dostępu do akt sprawy oraz możność sporządzania odpisów przysługuje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu, akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Wprawdzie przepis tego wprost nie stanowi, to jednak należy przyjąć, że dotyczy on zarówno postępowania toczącego się, jak i postępowania zakończonego.

Powołane przepisy ustawy o radach prawnych w związku z art.156 K.p.k. w sposób szczególny określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, są zatem "przepisami innych ustaw" o których mowa w ar. 1 ust. 2 u.d.i.p. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza fakt, że zasady dostępu strony postępowania dyscyplinarnego do akt tego postępowania są bardziej sformalizowane niż zasady dostępu do informacji na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że możliwy jest powszechny dostęp do tych akt na mocy przepisów tej ustawy podważałoby celowość wprowadzania szczególnych zasad dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego i określania w przepisach dotyczących poszczególnych postępowań kręgu osób uprawnionych do wglądu do tych akt.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że przy stosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uwzględnić art. 30 Konstytucji RP, zgodnie z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Realizacja celu, jakiemu służą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - zapewnienie transparentności działań organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nie może prowadzić do narażania obywateli na utratę prywatności i tym samym naruszenia art. 30 Konstytucji RP. W orzeczeniach wydawanych w toku postępowania dyscyplinarnego znajduje się szereg informacji, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się z danymi osobowymi, może zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia, a więc informacji podlegających ochronie konstytucyjnej.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że tryb i zasady udostępnienia orzeczeń sądów dyscyplinarnych określają przepisy szczególne, co powoduje, że zgodnie z art. 1 ust. 2u.d.i.p., zawarte w niej regulacje nie mają do nich zastosowania. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nie pozostaje zatem w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku B.B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych w latach 2012 i 2013.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tym przypadku w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skarga jest dopuszczalna, gdyż Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] posiada zdolność sądową.

Zauważyć należy, iż stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. Przepis art. 32 P.p.s.a. stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach powołanej ustawy definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s.389). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". W świetle art. 25 § 3 P.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień (...). Przepisem prawa dopuszczającym możliwość nałożenia na jednostkę obowiązków w rozumieniu zacytowanego przepisu jest art. 4 u.d.i.p. określający w sposób przykładowy katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Cechą charakterystyczną wymienionych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową określonego podmiotu należy wywodzić nie tylko z art. 32 P.p.s.a. ale także z art. 25 P.p.s.a. oraz z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, iż skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej może być inny podmiot wykonujący zadania publiczne - organy samorządów zawodowych - to może być on stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku, okręgowy sąd dyscyplinarny jest jednym z organów samorządu zawodowego radców prawnych. Z art. 54 ust. 1 tej ustawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 2. Podmiot ten w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu zawodowego radców prawnych wykonuje zadania publiczne. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Pozwala to na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] posiada zdolność sądową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, iż powołany przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się również do zarzutu braku zdolności sądowej Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. i uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż ustawodawca w powołanym przepisie przewidział możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Dokonując wykładni tego przepisu, zauważyć należy, iż ustawodawca nie wyłącza jego stosowania w przypadkach objętych ustawami szczególnymi, lecz w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Oznacza to, że zasady i tryb dostępu do informacji publicznej określa przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jej przepisów nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. W sytuacji, w której dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo, lub w ogóle nie jest regulowana w ustawie szczególnej, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie odpowiednie, przy czym w pierwszym przypadku są one stosowane uzupełniająco, zaś w drugim przypadku stanowią wyłączną regulację prawną (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13). W praktyce stosowanie art.1ust. 2 u.d.i.p. każdorazowo wymaga skontrolowania, czy zakresy porównywanych ustaw w pełni pokrywają się. Niezbędne jest określenie ich zakresu podmiotowego, przedmiotowego, a następnie zbadanie ich szczegółowych rozwiązań.

Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych dotyczące oceny działalności radców prawnych stanowią informację publiczną. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Radca prawny jest zaliczany do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków.

Wniosek B.B. dotyczył udostępnienia orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Orzeczenia te znajdują się w aktach poszczególnych spraw dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 74¹ pkt 1 ustawy o radcach prawnych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wniosku oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku - w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k., również w ówczesnym brzmieniu, stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.

W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – art. 156 § 1 K.p.k. nie mógł być stosowany, gdyż nie stanowił przepisu szczególnego do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zauważyć należy, iż wniosek B.B. nie dotyczył dostępu do akt spraw dyscyplinarnych, jako instytucji procesowej określonej w art. 156 K.p.k., lecz wyłącznie orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących radców prawnych, a zatem konkretnej informacji publicznej. Tymczasem, czym innym jest dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych, w tym art. 156 § 1 K.p.k. Nie pozbawia to jednak wnioskodawcy prawa do żądania udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez niego konkretnych informacji, w tym m.in. wyłącznie orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych. Wprawdzie żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że art. 70 (4) ust. 1, art. 70 (5) i art. 71 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 156 K.p.k. nie określają w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, nie są zatem "przepisami innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że do rozpoznania wniosku B.B. z dnia 1 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należało uznać za niezasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.