Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67a
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), oraz art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm., dalej: "Ordynacja") po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia 18 grudnia 2017 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] nałożył na A. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł za samowolnie wybudowany mur oporowy, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], od strony działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Po rozpoznaniu zażalenia A. K. na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Strona nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W dniu 15 marca 2017 r. do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek A. K. o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł, w postaci umorzenia w całości lub w części, tj. kwoty 120.000,00 zł. Wojewoda [...] pismami z dnia 22 marca 2017 r., 27 marca 2017 r. i 29 maja 2017 r., znak: [...] zwrócił się o przedstawienie dokumentów wskazujących na sytuację finansową, majątkową i rodzinną strony oraz do PINB w [...], [...]WINB, Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Ministerstwa Sprawiedliwości, Naczelnika Urzędu Finansów Skarbowego [...] oraz Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji dotyczących A. K.. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęły dokumenty i oświadczenia A. K.. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, organ administracji pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. zwrócił się do strony o przesłanie dodatkowych dokumentów i oświadczeń, które dnia 30 czerwca 2017 r. wpłynęły do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Dodatkowo w dniu 7 listopada 2017 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty i oświadczenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł oraz odmówił umorzenia kwoty 120.000,00 zł.

A. K. odwołała się od powyższej decyzji do Ministra Finansów, wskazując na nieadekwatność wysokości nałożonej opłaty do charakteru samowolnie wybudowanej budowli, na okoliczności ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz na brak możliwości finansowych zapłaty należności.

Z uwagi na pomyłkę pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], popełnioną przy przygotowywaniu do wysłania korespondencji, zawierającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. doszło do zamiany ZPO i przyklejenia na nich niewłaściwych etykiet adresowych. Odwołanie z dnia 18 grudnia 2017 r. ocenione zostało jako złożone po upływie ustawowego terminu i Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/18 uchylił ww. postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. Następnie Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Na skutek ponownego doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. A. K. ponownie odwołała się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podnosząc analogiczne argumenty do zawartych w pierwotnym odwołaniu. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1799/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej podjął z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (zawieszone wcześniej ze względu na konieczność rozpoznania skargi do WSA w Krakowie na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r.) i przystąpił do rozpoznawania odwołań złożonych przez A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. Minister wezwał A. K. do przedstawienia informacji i dokumentów istotnych dla oceny aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej strony, jak również innych dokumentów i informacji mających znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. A. K. wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

1. opracowania pn. "Budowa muru oporowego na działce [...] obręb ewidencyjny [...] jedn. ewidencyjna [...] gm. [...] projekt naprawczy i legalizacyjny autorstwa mgr inż. J. Z. z kwietnia 2019 r.;

2. dokumentu "Kosztorys inwestorski Budowa muru oporowego autorstwa inż. D. H." z [...] kwietnia 2019 r.;

3. dokumentu "Kosztorys Inwestorski Dostosowania muru od stanu istniejącego do stanu wg projektu zamiennego z listopada 2016 r." aut. inż. D. H. z [...] kwietnia 2019 r.

A. K. wyjaśniła, że jej sytuacja rodzinna, majątkowa oraz finansowa nie uległa istotnym zmianom od roku 2017. Podkreśliła, że sytuacja majątkowa jej i rodziny nie powinna być w niniejszej sprawie brana pod uwagę jako okoliczność istotna dla oceny zasadności wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, gdyż nie wnosi o umorzenie opłaty z uwagi na złą sytuację majątkową i rodzinną, lecz z uwagi na całkiem inne przesłanki, niedotyczące sfery finansów, a mianowicie ze względu na brak winy w realizacji inwestycji, która po wielu latach została oceniona jako samowola budowlana oraz rażącą dysproporcję między wysokością opłaty legalizacyjnej, a stopniem naruszenia prawa, wpływem obiektu na otoczenie i wartością jego odtworzenia. W jej ocenie opłata legalizacyjna winna zostać umorzona w całości lub w części, nawet w wypadku, gdy strona potencjalnie byłaby w stanie ponieść finansowy ciężar tej opłaty.

Minister zawiadomił A. K. o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów, z którego prawa strona skorzystała.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister w pierwszej kolejności powołał treść art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, wskazując, że postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia PINB ustalającego opłatę legalizacyjną. Podał, że jest natomiast zobowiązany do przeanalizowania występowania w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Następnie Minister dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzając, że A. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem L. K. oraz dziećmi: J i L. Prowadzi ona działalność gospodarczą pod firmą A. K. Działalność Usługowa, której głównym przedmiotem jest działalność agentów i brokerów ubezpieczeniowych. Przedstawił osiągnięte wyniki finansowe tej działalności:

Lata Przychody Koszty Dochód/strata

2015 r. 19.836,35 zł 2.227,04 zł 17.609,31 zł/1.467,45 zł m-c

2016 r. 46.772,10 zł 6.175,30 zł 40.596,80 zł/3.383,07 zł m-c

I-IX 2017 r. 50.790,00 zł 5.394,23 zł 45.395,77 zł/5.043,98 zł m-c

Ponadto wskazał, że A. K. zatrudniona była do 31 września 2017 r. w [...] S.A. i [...], gdzie uzyskiwała wynagrodzenie średnio na poziomie 3.946,77 zł netto miesięcznie (średnia za okres od października 2016 r. do marca 2017 r.). Do końca października 2016 r. wypłacany był jej zasiłek macierzyński rodzicielski, a od 18 kwietnia 2017 r. A. K. pozostawała na urlopie wychowawczym, w celu sprawowania osobistej opieki na małoletnią córką L. Planowanym terminem powrotu do pracy była data 17 kwietnia 2018 r. Ponadto od 1 września 2017 r. A. K. zatrudniona była w firmie [...], na stanowisku specjalisty ds. BHP, w pełnym wymiarze czasu pracy, z miesięcznym wynagrodzeniem na poziomie 6.009,00 zł brutto/4.176,50 zł netto.

Z kolei L. K. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...], której głównym przedmiotem jest również działalność agentów i brokerów ubezpieczeniowych. Ponadto L. K. w 2016 r. rozszerzył działalność gospodarczą o działalność rolną, polegającą na uprawie choinek na dzierżawionym gruncie. Zgodnie z oświadczeniem w obecnej chwili działalność ta przez najbliższe ok. 6 lat generowała będzie wyłącznie koszty. Minister przedstawił ustalone wyniki finansowe:

Lata Przychody Koszty Dochód/strata

2015 r. 88.152,00 zł 47.908,51 zł 40.243,49 zł/3.353,63 zł m-c

2016 r. 122.740,77 zł 52.946,00 zł 69.794,77 zł/5.816,23 zł m-c

I-IX 2017 r. 100.001,04 zł 54.677,92 zł 45.323,12 zł/5.035,91 zł m-c

L. K. w latach 2015-2017 otrzymywał dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywanej osobiście działalności. W związku z powyższą działalnością, wynagrodzenie składało się z dwóch składowych: prowizji za pośrednictwo ubezpieczeniowe oraz wynagrodzenia z tytułu kontraktu menadżerskiego. Z przedstawionych do akt sprawy rachunków wynika, iż za okres od stycznia do września 2017 r. mąż strony otrzymał wynagrodzenie na łącznym poziomie 24.192,60 zł brutto /19.715,27 zł netto, tj. średnio po 2.688,07 zł brutto / 2.190,59 zł netto miesięcznie. L. K. otrzymuje świadczenie wychowawcze przyznane w wysokości 500,00 zł m-c (dowód: oświadczenie Strony z dn. 19.04.2017 r.).

Minister podał, że A. K. jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1000 ha wraz z domem, położonej w miejscowości [...]. Na nieruchomości znajduje się hipoteka umowna zwykła do kwoty 70.000,00 zł oraz hipoteka umowna kaucyjna do kwoty 35.000,00 zł, zabezpieczające wierzytelność Kredyt [...] z tytułu udzielonego kredytu i należności ubocznych, którego termin spłaty upływa w dniu 3 listopada 2025 r. Majątek ruchomy stanowią natomiast: samochód marki [...], zakupiony w marcu 2015 r. a także traktorek z elementem tnącym, zakupiony przez L. K. w dniu [...] czerwca 2017 r. za cenę 18.090,00 zł. Ponadto mąż strony zakupił w dniu [...] sierpnia 2017 r. samochód osobowy [...], rok produkcji 2015, za cenę 35.140,00 zł,. Samochody osobowe oraz traktorek stanowią środki trwałe prowadzonej przez męża działalności gospodarczej.

A. K. posiada oszczędności zgromadzone w kwotach na rachunkach bankowych: [...] SA - 22.074,00 zł, Bank [...] - 23.759,82 zł, [...] Bank SA - 8.028,83 zł. Z akt sprawy wynika, że stan oszczędności A. i L. K. zmalał z kwoty 53.862,65 zł na dzień 28 czerwca 2017 r. do poziomu 16.356,90 zł na dzień 30 września 2017 r. na skutek zakupu traktorka i samochodu osobowego, stanowiących środki trwałe prowadzonej przez męża działalności gospodarczej. Ponadto A. i L. K. w dniu 26 października 2010 r. uzyskali z [...] SA kredyt na cele mieszkaniowe w wysokości 70.000,00 zł na sfinansowanie dokończenia budowy oraz wyposażenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę [...] położoną w [...]. Do powyższej kwoty doliczone zostały odsetki za zwłokę w wysokości 37.964,20 zł. Zobowiązanie finansowe zostało rozłożone na 181 miesięcznych rat, w okresie od 29 października 2010 r. do 3 listopada 2025 r. Zabezpieczeniem prawnym spłaty ww. zobowiązania i związanych z nim kosztów ubocznych było ustanowienie na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w [...] hipoteki umownej zwykłej na kwotę 70.000,00 zł oraz hipoteki umownej kaucyjnej do kwoty 35.000,00 zł. Na dzień 3 listopada 2017 r. A. i L. K. do spłaty pozostała kwota na poziomie 45.237,44 zł.

Minister wskazał, że udokumentowane miesięczne wydatki gospodarstwa domowego kształtują się na poziomie około 8.712,00 zł. Na kwotę tę składają się wydatki na: spłatę kredytu - 599,71 zł m-c; podatek od nieruchomości - 626,00 zł rocznie / 52,17 zł m-c; energia elektryczna -216,14 zł m-c; woda i ścieki - 207,19 zł m-c; gaz - 303,01 m-c; opłata za niepubliczne przedszkole córek - 750,00 zł m-c; zajęcia taneczne i basen - 380,00 zł m-c; zajęcia dodatkowe w przedszkolu córek - 460,00 zł za semestr / 92,00 zł m-c; wywóz odpadów komunalnych, ochrona obiektu - 68,49 zł m-c; polisy na życie - 501,39 zł m-c; ubezpieczenie grupowe A. i L. K. - 120,00 zł m-c; ubezpieczenie grupowe L. K. - 45,00 zł m-c; ubezpieczenie nieruchomości -1.568,00 zł za 3 lata / 43,56 zł m-c; zakupy żywnościowe -1.000,00 zł m-c; koszty prowadzonych postępowań (adwokat, projektanci, geodeci, opłaty itp.) - 10.000,00 zł rocznie / 833,34 zł m-c; dodatkowe zakupy (chemia, odzież, obuwie, leki, inne) - 3.500,00 zł m-c. W kosztach prowadzenia gospodarstwa domowego nie ujęte zostały koszty ubezpieczenia samochodu osobowego, gdyż stanowi on środek trwały prowadzonej działalności gospodarczej L. K. i winien stanowić koszt prowadzonej działalności. W oświadczeniu, które wpłynęło do Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 19 kwietnia 2017 r. strona podniosła, iż w okresie od stycznia 2016 r. do marca 2017 r. poniosła wraz z mężem szereg dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem i funkcjonowaniem rodziny, w tym: polisy ubezpieczeniowe - 8.097,13 zł; zakup rowerów dla całej rodziny (4 sztuki) wraz z przyczepką rowerową do przewozu dzieci - 5.400,00 zł; koszt przystosowania samochodu do przewozu rowerów i bagażów (bagażnik rowerowy i dachowy)-3.179,00 zł; zakup nowych materacy do spania - 2.823,00 zł; zakup domku ogrodowego dla dzieci - 1.600,00 zł; przyłącze kanalizacji (projekt wraz z pracami ziemnymi) - 3.800,00 zł; trener osobisty strony wraz z akcesoriami - 4.640,00 zł; większe zakupy spożywcze - 20.000,00 zł; zakupy odzieżowe i AGD - 15.000,00 zł; koszty związane z budową muru (adwokat, projektanci, konstruktorzy, geodeci) - 13.000,00 zł; wizyty u dentystów oraz domowych wizyt lekarskich, zakup szczepionek, lekarstw, koszty ferii i wakacji rodzinnych - 15.000,00 zł. W związku z powyższym Minister wskazał, że w okresie od stycznia 2016 r. do marca 2017 r. A i L. K. na ww. dodatkowe wydatki ponieśli łącznie kwotę 92.539,13 zł, tj. średnio po 6.169,28 zł na miesiąc.

Reasumując Minister wskazał, że czteroosobowe gospodarstwo domowe A. K. utrzymuje się z dochodów generowanych z prowadzonych działalności gospodarczych A. i L. K., wynagrodzenia za pracę strony oraz świadczenia wychowawczego, które miesięcznie kształtują się na łącznym poziomie 16.946,98 zł netto, tj. po 4.236,75 zł na każdego członka rodziny. Łączny koszt utrzymania gospodarstwa domowego A. K. oscyluje średnio wokół kwoty 8.712,00 zł. Zatem na pozostałe zmienne, jak również nieprzewidziane wydatki czteroosobowego gospodarstwa domowego, Strona dysponuje kwotą średnio na poziomie 8.234,98 zł, tj. po 2.058,75 zł na każdego członka rodziny.

Wnioskodawczyni nie jest objęta pomocą społeczną i nie pobiera świadczeń rodzinnych, alimentacyjnych i dodatku mieszkaniowego.

Minister uznał, że sytuacja związana z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł jest trudna, ale nie zagraża egzystencji skarżącej oraz jej bliskich. Wskazał jednocześnie, że dochody gospodarstwa domowego są znaczne i kształtują się na stabilnym poziomie, umożliwiając np. ratalną spłatę należności. Sytuacja finansowa i majątkowa strony jest dobra, a zebrany w toku postępowania materiał dowodowy uzasadnia powyższą ocenę.

Nawiązując do ważnego interesu podatnika Minister wskazał, że przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazują natomiast, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną. Zauważył, że przepisy regulujące proces budowlany obligowały stronę do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie strona musiała liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych.

Zdaniem Ministra również przesłanka ważnego interesu publicznego nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej. W interesie publicznym leży bowiem, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Należy zauważyć, że rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów, znajdujących się w trudniejszej sytuacji, występujących o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków.

Minister odniósł się następnie do zarzutu nieważności decyzji wskazując, że skarżąca go nie uzasadniła, a także do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podkreślając, że dane dotyczące dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącej, stanu zdrowia i sytuacji materialnej, a także analiza potencjalnych skutków, jakie dla tej sytuacji może mieć odmowa umorzenia w całości lub części opłaty legalizacyjnej, zawarte zostały odpowiednio w materiale dowodowym postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do braku zawinienia Inwestora w procesie powstania samowoli budowlanej i działania w zaufaniu do oceny o zgodności jej budowy z przepisami prawa wyrażonej zarówno przez architekta jak i kierownika budowy, Minister przedstawił szczegółowo przebieg postępowania inwestycyjnego.

Wynika z niego, że Starosta [...] w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Następnie zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. PINB poinformował A. K. o przeprowadzeniu, na pisemną skargę M. P. – Z., kontroli budowy muru oporowego na działce nr [...], która odbyła się w dniu 8 lipca 2010 r.

Pismem z dnia 21 lipca 2010 r. PINB wezwał A. K. wraz z kierownikiem budowy do złożenia w dniu 9 sierpnia 2010 r. w siedzibie organu nadzoru budowlanego wyjaśnień w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Zawiadomieniem z dnia 8 października 2010 r. PINB poinformował A. K. o przeprowadzeniu kontroli budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] i budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], która odbyła się w dniu 30 września 2010 r.

W dniu 5 listopada 2010 r. odbyła się kolejna kontrola budowy budynku na działce [...] w miejscowości [...], przeprowadzona przez pracowników PINB, a następnie pismem z dnia 16 listopada 2010 r. PINB ponownie wezwał A. K. wraz z kierownikiem budowy i projektantem architektury do złożenia wyjaśnień w sprawie budowy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonanych istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z [...] lipca 2009 r. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. PINB wstrzymał A. K. prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (decyzja utrzymana w mocy przez [...]WINB w dniu [...] kwietnia 2011 r.)

GINB decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. PINB zatwierdził A. K. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu do budynku, odprowadzeniem wód opadowych i zjazdem indywidualnym z drogi gminnej oraz pozwolił na wznowienie robót budowalnych przy w/w budowie. [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję w dniu [...] września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1856/11 uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] w miejscowości [...] w dniu 1 grudnia 2011 r. PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek pełnomocnika M. P.-Z. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez pozwolenia na budowę muru oporowego. [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał skarżone rozstrzygnięcie w mocy, które następnie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.02.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/13 zostało uchylone wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. PINB zatwierdził A. K. projekt budowlany zamienny. Od powyższej decyzji M. P.-Z. złożyła odwołanie do [...]WINB, który decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia M. P.-Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1122/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej dokonanych istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Minister zauważył, że strona wielokrotnie podkreślała w kierowanych do organów obu instancji pismach, okoliczność braku winy za bezprawność budowy spornego muru, uzasadniając powyższe zaufaniem do oceny o zgodności jego budowy z przepisami prawa wyrażanej zarówno przez architekta jak i kierownika budowy. Podkreślała również, że organy nadzoru budowlanego przez wiele lat pozostawały w przekonaniu o tym, że budowa muru stanowi jedynie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego domu, a dopiero w wyniku zapadłych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zmieniły tę ocenę i doszły do przekonania, że jest to budowla wymagająca uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tych twierdzeń Minister zauważył, że kwestia budowy muru oporowego pojawiła już na wczesnym etapie inwestycji realizowanej przez stronę.

Odnosząc się do zarzutu braku adekwatności ustalonej opłaty legalizacyjnej do charakteru samowoli budowlanej jak i rażącej jej dysproporcji do kosztów prac budowlanych wykonanych w warunkach samowoli, Minister wyjaśnił, że wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się, stosując wzór dla danej kategorii obiektów budowlanych biorąc pod uwagę wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

Jednocześnie Minister podkreślił, że strona decydując się na nieskładanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, zaakceptowała zaistniały stan prawny w tym zakresie i przystąpiła do procesu legalizacji samowoli budowlanej.

Minister zauważył ponadto, że sprawy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych nie podlegają zasadzie powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że wniosek o ulgę w spłacie opłaty legalizacyjnej można składać wielokrotnie. Istotne jest tylko, aby zmienił się co najmniej jeden z elementów stanu faktycznego, który był poprzednio przedmiotem oceny organu administracji.

Powołana na wstępie decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2021 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania całokształtu okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r, tj. dowodu:

a. z opracowania pn. Budowa muru oporowego na działce [...] obręb ewidencyjny [...] jedn. ewidencyjna [...] gm. [...] projekt naprawczy i legalizacyjny autorstwa mgr inż. J. Z. z kwietnia 2019 r.;

b. z dokumentu Kosztorys inwestorski Budowa muru oporowego autorstwa inż. D. H. z [...] kwietnia 2019 r.;

c. z dokumentu Kosztorys Inwestorski Dostosowania muru od stanu istniejącego do stanu wg projektu zamiennego z listopada 2016 r. autorstwa inż. D. H. z [...] kwietnia 2019 r.;

d. z opinii biegłego z zakresu kosztorysowania robót budowlanych.

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49 c. ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek, o których mowa we wskazanym przepisie, tj. istnienia ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego w umorzeniu opłaty legalizacyjnej nałożonej na skarżącą.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. uchylenie decyzji organu I instancji,

3. przeprowadzenie rozprawy,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie powołanych zarzutów, przy czym należy zauważyć, że zarówno postawione zarzuty, jak i sformułowane wnioski dowodowe w znacznej mierze pokrywają się z zawartymi w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Skarżąca zarzuciła, że postępowanie dowodowe sprowadziło się jedynie do oceny sytuacji ekonomicznej skarżącej i jej rodziny. Organ dostrzegł co prawda, że skarżąca kierowała się innymi względami niż zła sytuacja majątkowa i rodzinna, jednak zaniechał przeprowadzenia dowodu z przedstawionych dokumentów. Tymczasem dowody te miały kluczowe znaczenie dla oceny braku ekonomicznego uzasadnienia uiszczenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na to, że opłata jest niemal trzykrotnie wyższa niż szacowany koszt budowy muru oporowego. Podkreśliła, że wykazała się inicjatywą dowodową, którą organ zignorował.

Ponadto organ odwoławczy powinien kompleksowo ustalić stan prawny oraz stan faktyczny sprawy przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia. Tymczasem powielił on błędy popełnione w pierwszej instancji dopuszczając się kolejnych naruszeń.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49 c. ust. 1 ustawy Prawo budowlane skarżąca zacytowała obszernie fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że w zaistniałym stanie faktycznym zasady słuszności i sprawiedliwości społecznej jednoznacznie przemawiają za umorzeniem w całości bądź w znacznej części opłaty legalizacyjnej nałożonej na skarżącą. Nie zgodziła się z poglądem organu, że niezłożenie skargi na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oznaczało zgodę na jej uiszczenie. Zwróciła uwagę, że świadomie podjęła decyzję o legalizacji, jednakże wynikająca wprost z przepisu wysokość opłaty legalizacyjnej bywa znacznie wyższa niż koszt przebudowy czy rozbiórki i ponownej budowy obiektu budowlanego. Dlatego – w ocenie skarżącej - ustawodawca dostrzegając ten problem wprowadził do Prawa budowalnego - art. 49c. Wskazała na problemy techniczne, które towarzyszą ewentualnej rozbiórce, w tym przypadku muru oporowego. Oceniła, że opłata legalizacyjna w wysokości 125.000,00 zł jest zbyt wysoka i skarżąca nie jest w stanie jej ponieść bez uszczerbku dla domowego budżetu. Pomimo wszystkich opisanych wyżej trudności związanych z rozbiórką i ponowną budową, jest to nadal rozwiązanie ekonomicznie bardziej opłacalne niż zapłata opłaty legalizacyjnej w pełnym wymiarze. Przypomniała, że obliczając wysokość opłaty legalizacyjnej, organy posługują się stałym algorytmem, który wydaje się być instrumentem niedoskonałym, co widać chociażby na przykładzie muru oporowego, za legalizację którego należy zapłacić 125.000,00 zł podczas, gdy przykładowo legalizacja budowy domu jednorodzinnego wynosi 50.000,00 zł. Biorąc zatem pod uwagę koszt wybudowania domu i koszt wybudowania muru oporowego wydaje się, że opłaty legalizacyjne wymagane w odniesieniu do obu wskazanych obiektów, pozostają niewłaściwe, nieuzasadnione i odrealnione. W ocenie skarżącej jako remedium na ustalanie niebotycznie wysokich i całkowicie nieproporcjonalnych opłat wprowadzona została możliwość ich umarzania w całości bądź w części. Tymczasem organ niemal całą swoją argumentację sprowadził do analizy sytuacji ekonomicznej strony.

Skarżąca zarzuciła, że Minister wadliwie ocenił kwestię braku winy inwestora. Podkreśliła, że wyłącznie działania organów nadzoru budowlanego, które przez okres czterech lat nie były w stanie prawidłowo ocenić charakteru ogrodzenia wokół domu skarżącej doprowadziły do powstałej sytuacji, a skarżąca była zapewniania co do prawidłowości projektu w części dotyczącej ogrodzenia działki, przy równoczesnym wskazaniu innych elementów wymagających poprawy. Skarżąca ma poczucie, że została wprowadzona w błąd przez organy nadzoru co do właściwego zakwalifikowania muru oporowego. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której zmuszona jest do ponoszenia skutków błędu organów, bowiem gdyby organy nadzoru prawidłowo zakwalifikowały mur oporowy jako samowolę budowlaną już na początku budowy, a w szczególności zanim doszło do wysypania w jego okolicy niemal stu ton gruzu, a następnie przykrycia ich kostką brukową - rozbiórka i ponowna budowa muru byłaby łatwiejsza i tańsza niż obecnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Poczyniona przez Sąd analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że rozpoznając wniosek A. K. o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000,00 zł, w postaci umorzenia w całości lub w części, tj. kwoty 120.000,00 zł., organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Wskazać należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej w zasadzie obejmuje sferę gromadzenia i oceny dowodów oraz badania zaistnienia przesłanek zawartych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji uznaniowej oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna, a nie dowolna. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie użyte w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej przy określeniu przesłanek umorzenia zaległości podatkowej, z mocy art. 49c ust. 1 Praw budowlanego - także opłaty legalizacyjnej, zwroty normatywne – "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" – nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji podatnika występującego z wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowych. Są swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Przesłanka interesu publicznego rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta jego błędnych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2014 r., II FSK 1339/12, z 15 lutego 2018 r., II FSK 1765/17). Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku, ale także sytuacja ekonomiczna podatnika (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 168/16., z 2 lipca 2019 r., sygn. II FSK 2238/17).

Jak podkreśla się w orzecznictwie za "ważny interes podatnika" należy uznać sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak również, gdy nie jest to możliwe z powodu wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. Właściwy organ ustala zatem czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Natomiast "interes publiczny" to respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, adekwatność reakcji, czy nieuchronność sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez obywatela. W interesie społecznym jest zatem, aby nie pogorszyć sytuacji podatnika w sposób niewspółmierny i nieadekwatny do jego możliwości finansowych narażając go np. na bankructwo i konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej.

Co najistotniejsze w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej koncentrują się nie tyle na wadliwym postępowaniu dowodowym odnośnie sytuacji majątkowej, rodzinnej i osobistej skarżącej oraz dokonanej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oceny przesłanek z art. 67a Ordynacji podatkowej. Zarzuty te, zarówno o charakterze procesowym (naruszenia art. 7 i 77 k.p.a oraz art. 138 k.p.a), jak również materialnoprawnym tj. naruszenia art. 67a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49c Prawa budowlanego dotyczą wadliwej oceny istnienia ważnego interesu podatnika i interesu społecznego w sytuacji, gdy wysokość opłaty legalizacyjnej jest całkowicie nieadekwatna do stopnia zawinienia skarżącej i kosztów budowy (ewentualnie rozbiórki) muru oporowego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i ich istoty należy w pierwszej kolejności pokreślić, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego na podstawie wzoru, gdzie wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), według wzoru 50 x (s) x (k) x (w). W niniejszej sprawie wszystkie ustalone współczynniki nie budzą wątpliwości i wynoszą odpowiednio: stawka opłaty 500 zł, współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0 a współczynnik wielkości 1,0, w związku z czym równanie przedstawia się następująco: 50 x 500 x 5,0 x 1,0 co daje sumę 125 000 zł. Nie ulega również wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego nie ma żadnej możliwości zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej i jest związany art. 49 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. W związku z tym zarzuty odnośnie wysokości opłaty nie mogą zostać w żaden sposób uwzględnione, skoro wynikają one wprost z przepisów prawa. Problem ten może być oczywiście przedmiotem dyskusji nad celowością i zasadnością obowiązujących przepisów, a w szczególności proporcjonalnością opłat, których wysokość często jest odbierana jako sankcja, nie zaś jeden z elementów koniecznych do realizacji decyzji o legalizacji budowli powstałej niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy jednak jeszcze raz powtórzyć, że dopóki ww. przepisy obowiązują, dopóty nie ma możliwości uwzględnienia zarzutów dotyczących nieadekwatności wysokości opłaty. Prawidłowość opłaty została zaś potwierdzona w ostatecznym postanowieniu [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W ocenie skarżącej powyższe okoliczności powodują, że konieczne staje się zastosowanie ulgi, gdyż taka była intencja projektodawców wprowadzających możliwość zastosowania art. 67a Ordynacji podatkowej odnośnie opłat legalizacyjnych przewidzianych w art. 49 Prawa budowlanego. Taka argumentacja nie może zostać uwzględniona. Wprawdzie zgodzić się należy z twierdzeniem, że ewentualne zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania może w pewnych szczególnych sytuacjach umożliwić legalizację samowoli budowlanej, jednakże nie można stosować w tym względzie żadnego automatyzmu, zaś przesłanką do zastosowania ulgi nie może być sama wysokość opłaty lub "nieopłacalność" jej uiszczenia w zestawieniu z charakterem zrealizowanej samowolnie budowli. Czynnikami, które są w takiej sytuacji decydujące są właśnie: sytuacja rodzinna, majątkowa i osobista strony, innymi słowy obiektywne możliwości uiszczenia opłaty bez uszczerbku koniecznego utrzymania dla strony i jej rodziny.

Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 67a Ordynacji podatkowej nie odnosi się wyłącznie do przypadków ulg w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, lecz wszelkich innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa, w tym należności podatkowych (ustawa wprost wskazuje na podatek). W związku z tym organ podatkowy ma obowiązek stosować jednolite kryteria wobec wszystkich zobowiązanych, a nie tylko osób, na które nałożono obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w procesie inwestycyjnym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennej interpretacji, stosownie do argumentacji skarżącej, prowadziłoby wręcz do uprzywilejowania takich osób względem pozostałych zobowiązanych do uiszczenia należności podatkowych. Dlatego też zarówno Wojewoda, jak i Minister, działając jako organy podatkowe zobowiązane są do stosowania tych samych kryteriów zmierzających do ustalenia obiektywnego stanu majątkowego, rodzinnego, osobistego strony i wszystkich aspektów jego życia, które mogą mieć wpływ na możliwości spłaty zobowiązania. Przy tym nie można zapominać, że organy korzystają w tym zakresie z luzu decyzyjnego, gdyż decyzje wydawane w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej mają charakter stricte uznaniowy, co oznacza, że organ podatkowy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może (ale nie musi) zastosować określoną ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, a w konsekwencji, zgodna z prawem może być zarówno decyzja pozytywna dla podatnika, jak i decyzja dla niego negatywna (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III FSK 2506/21).

Jak już wskazano wyżej skarżąca kwestionuje przede wszystkim to, że organy orzekające w sprawie nie rozważyły, jaki był stopień naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz, czy nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że problem skali naruszenia przez inwestorów przepisów ustawy Prawo budowlane nie może być podstawą do uwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Opłata ta została bowiem ustalona odrębnym ww. postanowieniem – z dnia [...] kwietnia 2017 r. przez organ nadzoru budowlanego, zaś wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został skierowany do Wojewody [...] – działającego jako organ podatkowy. Kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego, zatem tylko w postępowaniu przed tymi organami mogą one być kwestionowane. Jak już wskazano wyżej opłatę legalizacyjną oblicza się, stosując przewidziany w przepisach Prawa budowlanego wzór biorąc pod uwagę wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Organ podatkowy nie jest uprawniony do kwestionowania w toku procedury o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustaleń co do wysokości tej opłaty ustalonej przez organ nadzoru budowlanego. Wobec tego organy przy ustalaniu, czy istnieją podstawy do umorzenia opłaty legalizacyjnej nie były zobowiązane do ustalania zakresu i stopnia naruszenia przez inwestorów przepisów ustawy Prawo budowlane. Zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie podniósł Minister, że naruszając Prawo budowlane strona musi liczyć się z ryzykiem konsekwencji prawnych tego naruszenia. Zauważyć także należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, nie ma bowiem cech przymusowości. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku konsekwencję w postaci nakazu rozbiórki.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy orzekające w sprawie przeprowadziły właściwe postępowanie dowodowe, które dotyczyło sytuacji rodzinnej, majątkowej i osobistej skarżącej. Skarżąca zarzuciła w skardze, że Minister ograniczył się do zbadania właśnie tej sytuacji, a poniechał ustaleń w zakresie adekwatności opłaty w stosunku do charakteru budowli – muru oporowego. Tymczasem – jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa – Minister nie mógł wykraczać poza obszar postępowania dowodowego wyznaczony przesłankami z art. 76a Ordynacji podatkowej, czyli właśnie czynników składających się na sytuację osobistą strony.

Wracając natomiast do ustawowych kryteriów, jakie organ musiał uwzględnić w niniejszym postępowaniu tj. ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i procedury sądowej, by zaistniała konieczność, właśnie ze względu na te przesłanki, umorzenia opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie wysokość ustalonej opłaty, w odniesieniu do wysokości osiąganych dochodów będzie dla wnioskodawczyni dolegliwa, jednak nie na tyle, by zagrażała jej egzystencji. Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister przeprowadzili w tym zakresie bardzo wnikliwe postępowanie dowodowe. Wykazało ono, że czteroosobowe gospodarstwo domowe A. K. utrzymuje się z dochodów generowanych z prowadzonych działalności gospodarczych A. i Ł. K., wynagrodzenia za pracę strony oraz świadczenia wychowawczego, które miesięcznie kształtują się na łącznym poziomie 16.946,98 zł netto, tj. po 4.236,75 zł na każdego członka rodziny. Łączny koszt utrzymania gospodarstwa domowego A. K. oscyluje średnio wokół kwoty 8.712,00 zł. Zatem na pozostałe zmienne, jak również nieprzewidziane wydatki czteroosobowego gospodarstwa domowego, Strona dysponuje kwotą średnio na poziomie 8.234,98 zł, tj. po 2.058,75 zł na każdego członka rodziny. Rodzina strony znajduje się w dobrej sytuacji finansowej i osobistej i nie korzysta ze wsparcia w postaci pomocy społecznej. Co więcej sama A. K. podkreśla, że jej sytuacja jest zadowalająca i jej wniosek o zastosowanie ulgi nie jest podyktowany trudnymi warunkami bytowymi, lecz wprowadzeniem w błąd przez organy nadzoru budowlanego, braku winy strony w procesie inwestycyjnym oraz nieadekwatnością wysokości opłaty do charakteru samowoli budowlanej.

Na marginesie powyższych wywodów należy wskazać, że – wbrew zarzutom skarżącej - Minister dokonał szczegółowej analizy przebiegu postępowania w sprawie nieprawidłowości w realizacji inwestycji na działce nr [...] w miejscowości [...], wskazując, że po raz pierwszy na ewentualne nieprawidłowości w przedmiocie budowy muru oporowego zwrócili uwagę przedstawiciele PINB w zawiadomieniu z dnia 29 czerwca 2010 r. Dotyczyło ono kontroli właśnie budowy muru, a z inicjatywą jej przeprowadzenia wyszła M. P. – Z., która złożyła oficjalną skargę wskazując na nieprawidłowości przy budowie muru. W związku z tym strona, jako inwestor od tego czasu powinna mieć świadomość potencjalnego ryzyka prowadzenia inwestycji niezgodnie z przepisami prawa. Fakt, że następnie postępowanie było prowadzone w oparciu o różne przepisy Prawa budowlanego (początkowo w przedmiocie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a dopiero po wyrokach WSA w Krakowie w przedmiocie samowoli budowlanej) nie może zmieniać istoty problemu tj. nieprawidłowości leżących po stronie inwestora. Ewentualna wadliwa kwalifikacja samowoli budowlanej ma charakter wtórny i wiąże się z interpretacją obowiązujących przepisów i zakresem ich zastosowania. Wszystkie te kwestie należą zresztą do sfery Prawa budowlanego, a nie Ordynacji podatkowej i jej art. 67a.

W świetle powyższego nie można uznać, by ważny interes podatnika przemawiał za umorzeniem opłaty legalizacyjnej. Również przesłanka interesu publicznego rozumiana jako rodzaj sprawiedliwości za dokonanie samowoli nie przemawiała za umorzeniem świadczenia publicznoprawnego z tytułu opłaty legalizacyjnej. Strona może zresztą wnioskować o zastosowanie innych ulg w spłacie zobowiązania np. rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty.

Reasumując w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaś zaskarżona decyzja Ministra odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.