Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 23/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 ,  art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 w związku z art. 107 § 3 i art. 58 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Kazimierz Brzeziński Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1355/06 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1355/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi G. B. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta S. W. działając na podstawie art. 85 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U Nr 125 poz. 1371 ze zm.) postanowił przeprowadzić kontrolę w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego taksówką osobową z przepisami ustawy o transporcie drogowym i warunkami licencji wydanej G. B.. Postanowienie dwukrotnie przesyłane na adres skarżącego drogą pocztową, po dwukrotnym awizowaniu wracało do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Pismem z dnia [...] września 2005 r. przesłano G. B. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zawiadomienie, podobnie jak postanowienie, dwukrotnie przesłane na adres strony zwrócone zostało przez pocztę z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta S. W. działając na podstawie art. 7 ust.1 i ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym cofnął G. B. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką. W uzasadnieniu decyzji podano, że zachowanie przedsiębiorcy G. B. polegające na nie odbieraniu wysyłanej korespondencji jest niewłaściwe i naganne oraz, że wyczerpuje dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja przesłana dwukrotnie na adres skarżącego powróciła do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym organ I instancji uznał ją za doręczoną stosownie do treści art. 44 k.p.a. z dniem [...] stycznia 2006 r.

W dniu [...] maja 2006 r. G. B. działając za pośrednictwem organu I instancji skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżący wyjaśnił, iż decyzję o cofnięciu licencji otrzymał w dniu [...] maja 2006 r. będąc osobiście w Biurze Działalności Gospodarczej (o fakcie cofnięcia mu licencji dowiedział się [...] kwietnia 2006 r. kiedy to około godziny 22.40 podjechał radiowóz WRD i zatrzymano mu dokumenty). Wyjaśnił, iż nie otrzymał decyzji ani poprzedzających ją pism. W domu, w którym mieszka, często schodzą się narkomani, bezdomni, którzy sypiają na klatkach schodowych i otwierają skrzynki pocztowe najprawdopodobniej w celu znalezienia drobnych przesyłek. Skarżący wskazał ponadto, że skutki decyzji są dla niego tragiczne, albowiem pozbawiony został źródła dochodów, a ma na utrzymaniu dziecko.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło G. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 2006 r. została uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. zaś termin do wniesienia odwołania upływał w lutym 2006 r. Organ uznał, iż odwołanie G. B. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożone zostało z przekroczeniem 7 dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Skoro G. B. o decyzji Prezydenta Miasta S. W. dowiedział się w dniu [...] maja 2006 r., to siedmiodniowy termin na złożenie wniosku upływał z dniem [...] maja 2006 r., natomiast wniosek wraz odwołaniem złożony został w dniu [...] maja 2006 r., a zatem po upływie siedmiodniowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w 9 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ administracji nie dopełnił ciążącego na nim, wyżej opisanego obowiązku. Doręczona w dniu [...] maja 2006 r. skarżącemu G. B. decyzja Prezydenta Miasta S. W. z dnia [...] stycznia 2006 r. była decyzją ostateczną i prawomocną. W tej sytuacji jedyną możliwością odwołania się od tej decyzji było wniesienie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, a czynności tych należało dokonać w zawitym terminie siedmiodniowym. W aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, że skarżący G. B. został pouczony o powyższym uprawnieniu do zaskarżenia prawomocnej decyzji oraz konieczności zachowania siedmiodniowego terminu. Brak pouczenia jest o tyle istotny dla strony, że zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., organ I instancji nie mógł ograniczyć się do wręczenia stronie skarżącej odpisu prawomocnej decyzji, lecz zobowiązany był pouczyć stronę o istniejących możliwościach wzruszenia tej decyzji i terminach procesowych w jakich czynności tych strona powinna dokonać. Uchylając zaskarżone postanowienie w powołaniu na art. 145 § 1 lit. c ustawy procesowej Sąd stwierdził, że organ powinien merytorycznie rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, względnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie art. 9 w związku z art. 107 § 3 i art. 58 § 2 k.p.a.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzuciło objęcie swoim postępowaniem nieprocesowych czynności materialno-technicznych organu I instancji.

Zdaniem kasatora art. 9 k.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do czynności procesowych przeprowadzonych zgodnie z treścią art. 59 k.p.a. Sąd I instancji w sposób rażący naruszył dyspozycję art. 107 § 3 i art. 58 § 2 k.p.a., które determinują zakres postępowania i treść postanowienia wydawanego w drugiej instancji w sytuacji, gdy czynność prawna skarżącego została dokonana z naruszeniem terminu i prowadzi wprost do zastosowania art. 134 k.p.a. Takie naruszenie - przy uwzględnieniu, że przepisy art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 58 § 2 k.p.a. mają w tym przypadku charakter materialny, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowią podstawę do oceny czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej - wyczerpuje dyspozycję art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie ma podstaw do uznania naruszenia wskazanej zasady (art. 9 k.p.a.) przez organ pierwszoinstancyjny, gdyż dokonywanie przez pracownika urzędu gminy czynności materialno-technicznej nie jest związane z dokonywaniem czynności procesowej, na którą ma wpływ organ administracji publicznej i za którą ponosi odpowiedzialność. Chociaż skutki uchybienia terminowi zażaleniowemu o jeden dzień mogą się wydawać "krzywdzące", to określanie w procedurze administracyjnej terminów przez ustawodawcę jest konieczne, a ochronę przed takimi krzywdzącymi skutkami ustanawiają właśnie przepisy dopuszczające przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.) z tym, że wskazane tam warunki dokonania czynności prawnych są przepisami nadzwyczajnymi, które muszą być stosowane ściśle. W niniejszej sprawie przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., które to czynności należą wyłącznie do organu odwoławczego, natomiast rozstrzygnięcie wyroku postawiło zarzut niewykonania obowiązku przez organ I instancji, który "nie mógł ograniczyć się do wręczenia stronie skarżącej odpisu prawomocnej I decyzji, lecz zobowiązany był pouczyć stronę o istniejących możliwościach wzruszenia tej decyzji i terminach procesowych" – tak więc Sąd Wojewódzki poddał swojej kontroli nie czynności w toku postępowania administracyjnego, lecz czynność materialno-techniczną związaną z udostępnianiem akt określonym w przepisach art. 73 k.p.a. Takie działania sądu administracyjnego są wprawdzie dopuszczone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże sąd podejmując takie działania powinien być świadomy istnienia struktury i kognicji organów administracyjnych oraz obowiązujących faz procesowych, które w konkretnej sprawie ocenia.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zasada oparta o treść art. 9 k.p.a. nie może być rozciągana na wszystkie działania życia publicznego i nie może stać się bezwzględnie wiążąca w świetle art. 7 Konstytucji RP, pozwalającego organom na działanie tylko "na podstawie i w granicach prawa". Nałożony obowiązek instruowania stron we wszystkich fazach, jest dla organów administracyjnych niedostępny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wadliwa ocena i zakwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. czynności dokonanych przez organ I instancji zostały skierowane do organu II instancji - który nie ma możliwości dokonania weryfikacji tego zagadnienia rozpoznając odwołanie strony z zastosowaniem art. 134 i 59 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej: p.p.s.a., oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i to nawet w przypadku gdyby wady takie występowały, jeśli nie zostały objęte podstawami i zarzutami kasacji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna formułuje dwa zarzuty. Pierwszy z nich, wskazując na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a i art. 176 p.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 58 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej stwierdził, że powołane przepisy k.p.a. "mają charakter materialny", bowiem w postępowaniu sądowym stanowią podstawę do oceny czynności podejmowanych przez organ administracji i z tego względu, stanowią materialnoprawną podstawę skargi kasacyjnej unormowaną w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

Argumentacja ta nie jest trafna. Przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była skarga na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to rozstrzygało kwestie proceduralne, unormowane w odpowiednich przepisach k.p.a., stanowiących podstawę wydania postanowienia. Omawiane postanowienie nie rozstrzygało w żadnym zakresie o istocie sprawy, nie określało praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzygało natomiast o uprawnieniach (braku uprawnień) procesowych skarżącego G. B. do zaskarżenia decyzji I instancji do organu wyższego stopnia. Z tego względu przy sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, przepisy prawa materialnego nie znajdowały zastosowania. W związku powyższym należało uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego jest niewłaściwie skonstruowany i jako zarzut naruszenia prawa materialnego nie poddaje się kasacyjnej kontroli.

Omawiany zarzut nie odpowiada także podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., gdyż nie wskazuje podstawy kasacyjnej obejmującej przepisy prawa procesowego, którym miałby uchybić Sąd I instancji. Podstawy tej stanowić nie może i nie stanowi ani przepis art. 174 pkt. 1 p.p.s.a stwierdzający, że jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego, ani też art. 176 p.p.s.a., określający wymagania, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, gdyż nie są to przepisy, które mógłby naruszyć Sąd I instancji. Samodzielnej podstawy kasacyjnej nie mogą też stanowić powołane w ramach omawianego zarzutu przepisy art. 9 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 58 § 2 k.p.a., gdyż nie są to przepisy stosowane bezpośrednio przez Sąd, którego orzeczenie jest poddawane kontroli kasacyjnej. Dla umożliwienia kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu w zakresie obejmującym ocenę przez ten Sąd prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej (k.p.a.), w tym przepisów wyżej wymienionych, niezbędne było wskazanie w kasacji zarzutu obejmującego naruszenie przez sąd odpowiednich przepisów procedury sądowej (np art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej), czego jednak nie uczyniono. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowego, a nie postępowania prze organem administracji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że omawiany zarzut nie zawierający prawidłowego wskazania żadnej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a i z tego względu uchyla się spod kasacyjnej kontroli.

Zarzut drugi, dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez objęcie postępowaniem sądowym "nieprocesowych czynności materialno-technicznych organu I instancji". Omawiany przepis stanowi o związaniu Sądu granicami sprawy, w której skarga została wniesiona oraz o jednoczesnym braku związania zarzutami i wnioskami skargi jak też powołaną podstawą prawną.

Treść zarzutu wskazuje, że chodzi o granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, a tym samym i granice orzekania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały przekroczone.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy granice te określają zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia.

Zarzut ten nie jest uprawniony. Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby granice sprawy przekroczone zostały przez objęcie wyrokiem Sądu jakiejś innej sprawy w sensie materialnym, bądź jakiegoś innego zagadnienia procesowego niż rozstrzygnięte zaskarżonym postanowieniem. W szczególności, nie stanowi także przekroczenia granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji ocena co do wymagań w zakresie właściwego zastosowania art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. W sytuacji gdy z niewyjaśnionych przez organy administracji przyczyn nie udało się doręczyć ani w sposób właściwy (art. 42 k.p.a.) ani w sposób zastępczy (art. 43 k.p.a) kierowanych do strony pism i orzeczeń, w tym decyzji, uznanej za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a., unormowany w art. 9 kp.a. obowiązek informowania strony o możliwościach procesowych podjęcia obrony jej praw nabiera szczególnego znaczenia i winien być realizowany w możliwie najpełniejszym zakresie. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji objął zakresem orzekania i rozstrzygnięcia wyłącznie materię procesową związaną z treścią zaskarżonego postanowienia w tym także dotyczącą realizacji zasady z art. 9 k.p.a., co oznacza, że "granice sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. przekroczone nie zostały.

Ubocznie jedynie zauważyć można, że autor skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny, gdyż zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że postępowaniem sądowym objęte zostały "nieprocesowe czynności materialno- techniczne organu I instancji" jednocześnie przyznaje, że "takie działania sądu administracyjnego są dopuszczone przez art. 134 §1 p.p.s.a.

W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.