Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 338/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 6, art. 108 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2064
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1145, art. 1146 par. 1 pkt 7, art. 1148
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. M. K. i D. B. S. na postanowienie Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy wpisania do aktu urodzenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza solidarnie od Wojewody na rzecz skarżących D. M. K. i D. B. S. 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność "odwołania od pisma Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r. o odmowie wpisania do aktu urodzenia małoletniej D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu jej przez Panią D. B. S.".

Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. D. B. S oraz działająca w imieniu córki D. M. K. – matka M. K., wystąpiły do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego m.st. W. o dołączenie wzmianki dodatkowej o przysposobieniu w polskim akcie urodzenia dziecka D. M. K.. Z treści wniosku wynikało, że D. M. K. urodziła się [...] stycznia 2016 r. w G., posiada polski akt urodzenia oraz obywatelstwo polskie. Jej biologiczną matką jest M. K. Dane biologicznego ojca dziecka są nieznane – w tym zakresie dane w akcie urodzenia zostały wpisane w oparciu o art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (dane przesłaniające). M. K. od wielu lat pozostaje w związku partnerskim z D. B. S.. Obie kobiety mają obywatelstwo polskie oraz szwedzkie. W dniu [...] maja 2016 r. zawarły w Szwecji związek małżeński. Za zgodą M. K., D. B. S wystąpiła o przysposobienie dziecka swojej partnerki. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt[...]) szwedzki Sąd Rejonowy w N. wyraził zgodę na adopcję i orzekł o przysposobieniu dziecka przez D. B. S.

W złożonym wniosku podano również, że na skutek wydania wskazanego orzeczenia D. M. K. została uznana za wspólne dziecko pozostających w zawartym w Szwecji związku małżeńskim M. K. i D. B. S.j. Dokonanie wzmianki dodatkowej o przysposobieniu dziecka w polskim akcie urodzenia ma zatem przede wszystkim na celu zabezpieczenie praw dziecka oraz odzwierciedlenie faktycznej sytuacji rodziny.

Do wniosku dołączono orzeczenie sądu zagranicznego o przysposobieniu wraz z tłumaczeniem.

Wniosek został przekazany według właściwości do Urzędu Stanu Cywilnego w G. Zawiadomieniem z dnia 15 października 2018 r. Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. poinformował pełnomocnika stron, że postępowanie administracyjne w sprawie dołączenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu do aktu urodzenia D. M. K. nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."). Organ wskazał, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest wystąpienie do organu nadzoru (Wojewody [...]) o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] skierowanym do M. K. oraz D. B. S. Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. (dalej również jako "USC w G.") poinformował wyżej wymienione, że na podstawie art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 2064 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako "p.a.s.c.") w zw. z art. 1146 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; dalej także w skrócie jako "k.p.c.") odmawia wpisania do aktu urodzenia D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że w ocenie organu uznanie postanowienia szwedzkiego sądu o przysposobieniu i dołączenie do polskiego aktu urodzenia dziecka wzmianki o jego adopcji jest sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego RP oraz z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.), które precyzyjnie określają kwestie związane z pochodzeniem dziecka. Z przepisów tych wynika, że matką dziecka jest kobieta, która je urodziła. Z kolei przepisy dotyczące ojcostwa, niezależnie od sposobu jego ustalenia, zawsze jako ojca dziecka wskazują mężczyznę. Jednocześnie organ wskazał, że o ustalenie czy orzeczenie podlega, czy nie podlega uznaniu na podstawie art. 1148 k.p.c. można wystąpić do sądu powszechnego.

Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K. oraz D. B. S skierowały do Wojewody [...] "odwołanie od decyzji Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z dnia 23 listopada 2018 r. o odmowie wpisania wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia małoletniej D. M. K." (k. 39 – 48 akt administracyjnych).

Równolegle, pismem datowanym na dzień 20 grudnia 2018 r. D. B. S oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K. skierowały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. "skargę na odmowę wpisania przez Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia małoletniej D. M. K. ([...] otrzymaną 10 grudnia 2018 r. )". Sprawę zainicjowaną przedmiotową skargą zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gd 78/19.

W odpowiedzi na skargę skierowaną do Sądu Kierownik USC podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał jednocześnie, że w jego ocenie dokonanie wzmianki dodatkowej stanowi czynność materialno - techniczną, co nie oznacza jednak automatycznie, aby odmowa wpisania takiej wzmianki była czynnością wobec której osobie skarżącej przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie z art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu przedmiotowa odmowa jest szczególnym oświadczeniem woli tego organu, wyraźnie osadzonym w przepisie art. 108 ust. 4 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego umożliwiającym stronie skierowanie sprawy jedynie do sądu powszechnego.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 78/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd podkreślił, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że skierowane do skarżących pismo Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, od której - jako wydanej w pierwszej instancji - stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Sąd zaznaczył, że odwołanie takie zostało wniesione przez skarżące i przed jego rozpoznaniem nie powinny one uruchamiać drogi sądowej dla zakwestionowania udzielonej im przez Kierownika USC odmowy Z przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki stronie przysługuje wniesienie środka zaskarżenia na dany akt, dopóty wniesienie skargi na ten akt do sądu jest przedwczesne i niedopuszczalne.

Odwołanie skarżących dotyczące odmowy wpisania do aktu urodzenia wzmianki dodatkowej o przysposobieniu zostało przesłane przez Zastępcę Kierownika USC w G. do Wojewody [...] i wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 8 stycznia 2019 r. (k. 32 akt administracyjnych). Wcześniej, to jest w dniu 27 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] sporządził skierowane do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. pismo [...], w którym wskazał, że w świetle stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego należy rozważyć odmowę wpisania wzmianki dodatkowej o przysposobieniu zgodnie z art. 108 ust. 4 p.a.s.c. z powołaniem się na określoną w treści art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. klauzulę porządku publicznego (k. 28 – 31 akt administracyjnych).

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] wydał w dniu 6 lutego 2019 r. postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność tego odwołania jako dotyczącego czynności nie będącej decyzją administracyjną (k. 95 – 101 akt administracyjnych).

W podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 1 p.a.s.c. w zw. z art. 2 ust. 6 p.a.s.c.

Uzasadniając przyjęte w sprawie stanowisko, to jest, że pismo Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, organ uznał, że powyższe wynika z treści art. 108 ust. 4 .a.s.c., zgodnie z którym kierownik urzędu stanu cywilnego, który odmawia na podstawie art. 1146 k.p.c. dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego, zawiadamia wnioskodawcę pisemnie o przyczynach odmowy oraz informuje o prawie wystąpienia w trybie art. 1148 k.p.c. do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie, czy orzeczenie organu państwa obcego polega albo nie podlega uznaniu. W ocenie Wojewody [...] treść zacytowanego przepisu "jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, określa on obowiązujący sposób rozstrzygnięcia". Organ wskazał przy tym, że reprezentujący skarżące radca prawny słusznie stwierdził w odwołaniu, że odmowa zamieszczenia wzmianki powinna odbywać się w drodze decyzji administracyjnej, wynika to bowiem z treści art. 2 ust. 6 p.a.s.c. Jednakże w ocenie organu odmowa zmieszczenia wzmianki na podstawie art. 1146 k.p.c. stanowi wyjątek od powyżej zasady, gdzie tryb postępowania (brak konieczności wydania decyzji) reguluje zacytowany wyżej art. 108 ust. 4 p.a.s.c.

Zdaniem organu, za przyjętym stanowiskiem przemawia również to, że "odmawianie przez kierownika USC wpisania wzmianki w formie decyzji administracyjnej oraz jednoczesne zawiadamianie na piśmie o przyczynach odmowy i o możliwości wystąpienia do sądu stanowiłoby powielenie tych samych treści (decyzja odmowna zawierałaby przyczyny odmowy) i byłoby niepotrzebnym angażowaniem organu". Regulację dotyczącą odmowy poczynienia wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia dziecka organ porównał ponadto do odmowy przyjęcia oświadczeń koniecznych do uznania ojcostwa.

W podsumowaniu uzasadnienia Wojewoda stwierdził "że pismo Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, jest to bowiem pismo wydane w sposób określony w art. 108 ust. 4 p.a.s.c., w którym organ zawiadamia wnioskodawczynie o przyczynach odmowy oraz o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego. Wniesienie odwołania jest zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., bowiem brak w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia – nie została wydana decyzja administracyjna, od której strony mogłyby się odwołać.

D. B. S oraz działająca w imieniu małoletniej córki D. M. K. matka M. K. w dniu 19 marca 2019 r. skierowały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. za pośrednictwem organu skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...].Organ przesłał przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do Sądu dniu 23 maja 2019 r.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

- zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji (czynności) Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r., podczas gdy od tej decyzji (czynności) przysługuje odwołanie do właściwego wojewody na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 p.a.s.c.;

- zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. praz art. 104 k.p.a. polegającego na tym, że pismo Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. zawierające przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej i załatwiające sprawę co do jej istoty, nie zostało uznane za decyzję administracyjną, mimo, że przepisy nie przewidują innej formy rozstrzygnięcia sprawy o odmowę dołączenia wzmianki dodatkowej.;

- zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. i art. 12 ust. 1 p.a.s.c. przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że od decyzji (czynności) Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nie przysługuje odwołanie, podczas gdy art. 15 k.p.a. przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a wyjątki od tej zasady powinny zostać wyraźnie wskazane przez przepis szczególny, a takiego wyjątku nie przewidziano w art. 108 ust. 4 p.a.s.c.;

- zarzuty naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 §1 k.p.a. w zw. z art. 12 p.a.s.c. polegające na rażącym naruszeniu obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez stwierdzenie, że nie toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne, podczas gdy Kierownik USC w G. wyraźnie poinformował skarżące o wszczęciu postępowania administracyjnego;

- zarzut naruszenia art. 108 ust. 4 p.a.s.c. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten jako przepis szczególny, stanowi samodzielną podstawę rozstrzygnięcia wyłączającą zastosowanie art. 2 ust. 6 p.a.s.c. w razie negatywnego załatwienia sprawy o dołączenie wzmianki dodatkowej, podczas gdy art. 108 ust. 4 p.a.s.c. przewiduje tylko dodatkowy obowiązek organu poinformowania wnioskodawcy o prawie wystąpienia w trybie art. 1148 k.p.c. do sądu powszechnego, niezależnie od konieczności wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 2 ust. 6 p.a.s.c.;

- zarzut naruszenia art. 108 ust. 4 p.a.s.c. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza dopuszczalność złożenia odwołania na decyzję kierownika USC o odmowie dołączenia wzmianki dodatkowej, podczas gdy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 p.a.s.c. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, a wyjątki od tej zasady powinny być wyraźnie wskazane, czego nie przewiduje art. 108 ust. 4 p.a.s.c.;

- zarzut naruszenia art. 2 ust 6 ustawy p.a.s.c. w zw. z art. 104 w zw. z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy przez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji – zdaniem organu – uzasadniającej odmowę dołączenia wzmianki wobec stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 1146 k.p.c. nie należy wydawać decyzji, a jedynie poinformować wnioskodawcę o przyczynach odmowy dołączenia wzmianki dodatkowej, podczas gdy art. 108 ust. 4 p.a.s.c. nie przewiduje wyłączenia stosowania tych przepisów nakazujących wydanie decyzji administracyjnej;

- zarzut naruszenia art. 108 ust. 1 ustawy p.a.s.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i powołanie tego przepisu w zaskarżonym postanowieniu jako podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten nie znalazł zastosowania w sprawie, gdyż decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. Kierownik USC w G. odmówił dołączenia wzmianki dodatkowej na podstawie art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c.;

- zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej następuje w różnej formie prawnej w zależności od tego czy jej podstawą są przepisy prawa materialnego (decyzja administracyjna zgodnie z art. 2 ust. 6 p.a.s.c., od której przysługuje odwołanie), czy też art. 1146 k.p.c. (pismo informujące o przyczynach odmowy, na które nie przysługuje odwołanie), podczas gdy w świetle konstytucyjnej zasady równości nie ma żadnych postaw, aby różnicować sytuację prawną jednostek dochodzących dołączenia wzmianki dodatkowej i przysługujące im środki zaskarżenia, w zależności od tego, na jakiej podstawie odmówiono dołączenia wzmianki dodatkowej.

W ocenie skarżących Wojewoda [...] zbyt duże znacznie normatywne przywiązał do treści art. 108 ust. 4 p.a.s.c., który sam w sobie nie stanowi podstawy do odmowy dołączenia do aktu stanu cywilnego wzmianki dodatkowej. Stronom odmówiono bowiem dokonania wzmianki dodatkowej odwołując się do innej podstawy prawnej, to jest art. 1146 k.p.c. Przepis art. 108 ust. 4 p.a.s.c. jedynie zobowiązuje dodatkowo organ, który odmówił dołączenia wzmianki na podstawie art. 1146 k.p.c. żeby jednocześnie z wydaniem decyzji administracyjnej poinformował strony o prawie wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygniecie, czy orzeczenie organu państwa obcego podlega uznaniu. Z prawa tego jednostka może skorzystać niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie dołączenia wzmianki dodatkowej. Sąd powszechny rozstrzygając taką sprawę nie weryfikuje czynności kierownika USC. Ewentualne wcześniejsze postępowanie administracyjne pozostaje całkowicie poza kognicją sądu powszechnego. Nie określono również terminu na wystąpienie o takie rozstrzygnięcie. Tym samym w ocenie stron skarżących kontrola odmowy wpisania wzmianki dodatkowej przez organ administracyjny następuje w trybie administracyjnym na zasadach ogólnych zgodnie z art. 78 Konstytucji RP i art. 2 ust. 6 p.a.s.c. w zw. z art. 127 k.p.a. i art.11 ust. 2 p.a.s.c.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że pismo Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, wobec czego wniesienie odwołania przez skarżące było niedopuszczalne. W treści odpowiedzi na skargę w całości przytoczono argumentację zawartą uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżące uczyniły postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Z uwagi na przedmiot skargi (postanowienie) sprawa została rozpoznana przez Sąd orzekający na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wskazane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie był uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny sprawy, to jest ustosunkowania się do kwestii dopuszczalności dokonania w akcie urodzenia dziecka wzmianki dodatkowej o jego przysposobieniu w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i w świetle obowiązującego stanu prawnego. Podkreślić należy, że na obecnym etapie sprawy pozostaje to również poza obszarem kognicji Sądu orzekającego. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd miał zatem wyłącznie za zadanie ustalenie tego, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia mającego swe źródło w treści art. 134 k.p.a. Innymi słowy, Sąd był zobligowany ocenić czy organ odwoławczy prawidłowo stosując wskazany przepis prawa procesowego mógł odstąpić od merytorycznego rozpoznania wniesionego przez skarżące środka odwoławczego.

Cytowany przepis art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 127 k.p.a. wniesienie odwołania przysługuje jedynie od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Organ odwoławczy zasadnie zatem wskazuje, że w przepadku braku przedmiotu zaskarżenia wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Strony pozostają jednak w sporze co do tego, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie brak było przedmiotu zaskarżenia w związku z wystosowanym do skarżących pismem Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] o odmowie wpisania do aktu urodzenia D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu na podstawie art. 108 ust. 4 p.a.s.c. w zw. z art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c.

W ocenie Wojewody [...] wniesione przez skarżące pismo nie jest odwołaniem. W związku z tym, że sprawie nie wydano decyzji nie może być uznane za odwołanie. Jest tym samym niedopuszczalne jako dotyczące aktu organu pierwszej instancji, który ma charakter zwykłego pisma informacyjnego.

Skarżące stoją natomiast na stanowisku, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej zawsze następuje w drodze decyzji administracyjnej, na którą przysługuje odwołanie do właściwego wojewody, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

W celu rozstrzygnięcia wskazanego sporu konieczne jest zatem stwierdzenie przez Sąd, czy skierowane do skarżących pismo z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] jest wydaną przez Kierownika USC w G. decyzją administracyjną. Rodzaj przysługujących stronie środków zaskarżenia zależy bowiem od rodzaju aktu lub czynności podejmowanej przez organ administracji publicznej. To z kolei implikuje ich dopuszczalność.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem de facto formy i charakteru prawnego, w jakiej dokonywana jest odmowa umieszczenia wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego, przy uwzględnieniu, że organ odwoławczy przyjmuje, że odmowa uczynienia wzmianki dodatkowej, która następuje w związku z zastosowaniem art. 1146 k.p.c. (stwierdzenie przez organ braku podstaw do uznania zagranicznego orzeczenia sądowego) jest wyjątkiem od ogólnej reguły wymagającej od organu wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dokonania wzmianki dodatkowej. Zdaniem organu odwoławczego konieczność odmiennego potraktowania tej właśnie sytuacji jednoznacznie wynika z treści art. 108 ust. 4 p.a.s.c., który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady określonej w art. 2 ust. 6 p.a.s.c.

Przestawione wyżej stanowisko Wojewody [...] jest w ocenie Sądu orzekającego nieprawidłowe. Z obowiązujących przepisów w tym przepisów ustaw p.a.s.c, k.p.a. oraz k.p.c. wynika, że odmowa dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu urodzenia następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz że wbrew przekonaniu organu odwoławczego od powyższej zasady nie przewiduje się wyjątków. Decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy w tym przedmiocie jest zatem decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. we wskazanych przez stronę skarżącą orzeczeniach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z dnia 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zostało też wyrażone w opisanym wyżej i związanym ze sprawą postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 marca 2019 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 78/19, które Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone w drodze skargi kasacyjnej i jest prawomocne (data prawomocności 18 maja 2019 r.).

Podkreślenia wymaga, że każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą można ustalić na postawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy. Podkreślania wymaga, że pismo Zastępcy Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] informujące o odmowie dokonania wzmianki wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, uzasadnienie, podpis upoważnionego urzędnika. Niewątpliwie rozstrzyga ono zatem indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. art. 1 pkt 1 k.p.a.). W doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. w tej materii m.in.: Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21).Należy ponadto podkreślić, że zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. w tym zakresie m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r.; sygn. akt OSK 1185/04, System Informacji Prawnej LEX nr 165713). Podkreśla się, że istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. również B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18). W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03; publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia"

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie wpisania do aktu urodzenia D. M. K. wzmianki dodatkowej o przysposobieniu, co uzasadnia uznanie - na tle powyższych rozważań - że pismo z dnia 23 listopada 2018 r. stanowi decyzję administracyjną. Okoliczność, że strony nie zostały poinformowane o prawie wniesienia środka odwoławczego w żaden sposób nie niweczy tego prawa. Tak też pomimo braku stosownego pouczenia, skarżące skorzystały z przysługującego im na mocy art. 127 § 1 k.p.a. prawa i zaskarżyły odmowę wpisania wzmianki dodatkowej w drodze skierowanego do Wojewody [...]ego odwołania. Odwołanie to jest zatem w pełni dopuszczalne i powinno zostać merytorycznie rozpoznane.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał również za zasadne wyjaśnić, że treść art. 1148 k.p.c. w żaden sposób nie wyklucza prawa strony do weryfikacji zgodności z prawem działań organu w administracyjnym toku instancji, to jest w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1148 § 1 k.p.c. każdy, kto ma w tym interes prawny, może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, że orzeczenie sądu państwa obcego podlega albo nie podlega uznaniu. Postępowanie cywilne w tym zakresie można zatem wszcząć w każdym czasie i nie jest ono koniecznym warunkiem uznania orzeczenia zagranicznego przez organ administracji publicznej. Wyjaśnić należy, że obecnie zasadą pozostaje, że orzeczenia zagranicznych sądów podlegają uznaniu z mocy prawa (art. 1145 k.p.c.), jeżeli nie zachodzi żadna z przeszkód określonych w art. 1146 k.p.c. Oznacza to, że w każdym postępowaniu, w którym istotne dla danej sprawy lub powoływane przez stronę okoliczności faktyczne wynikają z orzeczenia zagranicznego sądu, prowadzący takie postępowanie organ, czy też sąd, samodzielnie rozstrzyga, czy dane orzeczenie podlega uznaniu, czy też nie. Ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie, podjęte na podstawie art. 1148 k.p.c. może mieć jedynie deklaratywny charakter i polegać na ustaleniu, że uznanie z mocy prawa nastąpiło lub nie nastąpiło.

W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. dokonał samodzielnej oceny dopuszczalności uznania zagranicznego orzeczenia, a od wyniku tej oceny zależało podjęcie przez ten organ określonej czynności materialno - technicznej o charakterze administracyjnym (dokonanie wzmianki dodatkowej) albo wydanie negatywnej dla stron decyzji administracyjnej (co w realiach sprawy w ocenie Sądu miało miejsce).

Powyższe oznacza, że wskazane w art. 1148 k.p.c. postępowanie cywilne nie może być traktowane - tak jak sugerują organy – w kategorii jedynej, prawnie dopuszczalnej formy weryfikacji zgodności z prawem podjętych przez Kierownika USC w G. działań.

Kluczowe w tym zakresie jest to, że w ramach ewentualnie wszczętego postępowania cywilnego sąd powszechny nie będzie badał i odnosił się do zgodności z prawem podjętych wcześniej działań organu administracji publicznej w tej konkretnej sprawie.

Z kolei, abstrahując od realiów rozpatrywanej sprawy i określonej w treści art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. klauzuli porządku publicznego należy założyć potencjalną możliwość zaistnienia sytuacji, kiedy to kierownik urzędu stanu cywilnego odmówi dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego w następstwie wadliwego przeświadczenia, że przedkładany przez stronę dokument nie stanowi orzeczenia sądu państwa obcego. Akt administracyjny wydany w przedmiocie odmowy dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego może być również wadliwy formalnie. W związku z tym podmiot wnioskujący o dołączenie (wpisanie) wzmianki dodatkowej winien mieć zagwarantowane prawo do zakwestionowania wydanego aktu odmownego w administracyjnym toku instancji, to jest w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego niezależnie od instytucji określonej w treści art. 1148 k.p.c.

Należy mieć nadto na uwadze, że gdy organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o wpisanie wzmianki dodatkowej w oparciu o orzeczenie zagraniczne odnoszące się do przysposobienia dziecka stwierdzi, że w jego ocenie orzeczenie to nie podlega uznaniu – z uwagi na treść art. 108 ust. 4 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego – nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosowanie tego przepisu uwarunkowane jest tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zawieszenia postępowania musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zakresu pojęcia "zagadnienie wstępne" wyłączyć należy sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania właściwy jest organ, przed którym postępowanie jest w toku. Jako zagadnienie wstępne można kwalifikować jedynie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się tym samym na założeniu, że organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii mającej stanowić zagadnienie wstępne. Tymczasem istotą systemu uznania automatycznego jest to, że każdy sąd i organ samodzielnie we własnym zakresie ocenia kwestię, czy orzeczenie zagraniczne podlega, czy też nie podlega uznaniu.

Samo istnienie możliwości wszczęcia postępowania, na podstawie art. 1148 § 1 k.p.c., przed sądem powszechnym o ustalenie, czy orzeczenie zagraniczne podlega, czy też nie podlega uznaniu, nie pozbawia - w systemie uznania ex lege - organu administracji publicznej kompetencji do oceny we własnym zakresie zagadnienia uznania orzeczenia wydanego przez sąd określonego państwa obcego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r.; sygn. akt II OSK 2372/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpatrywanej sprawy z takiej kompetencji organ pierwszej instancji skorzystał odmawiając na podstawie art. 108 ust. 4 p.a.s.c. dokonania czynności na podstawie orzeczenia organu państwa obcego a jego stanowisko, odnoszące się w zakresie meritum sprawy m.in. do regulacji zawartych w art. 1146 § 1 pkt 7 k.p.c. i w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zostało wyrażone w decyzji administracyjnej z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...].

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdza, że organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia się od obowiązku merytorycznego rozpoznania odwołania a wydając postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność w istotny sposób naruszył art. 134 k.p.a. Wniesione przez skarżące odwołanie niewątpliwie dotyczyło bowiem rozstrzygnięcia, które ma charakter decyzji administracyjnej rozstrzygającej o indywidualnych prawach jednostki.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłaty skarbowe od pełnomocnictw w łącznej wysokości 34 zł, Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz.265 ).

Z uwagi na uwzględnienie skargi i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, należy w tym miejscu, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawić wiążące dla organu - w świetle art. 153 p.p.s.a. - wskazania co do dalszego postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez skarżące odwołania od decyzji Kierownika USC w G. z dnia 23 listopada 2018 r. wydanej w przedmiocie odmowy dokonania wzmianki dodatkowej w akcie urodzenia dziecka o jego przysposobieniu, w tym do odniesienia się do zawartych w tym odwołaniu zarzutów kwestionujących przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko o braku możliwości uznania przedłożonego wraz z wnioskiem zagranicznego orzeczenia o przysposobieniu dziecka.