Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 752/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28 ust. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: art. 3 §1 pkt 8, art. 149 §1, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 306/13 w sprawie ze skargi W.G. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013r. w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz W.G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 306/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.G. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r. radca prawny W.G. zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) umowy o dofinansowanie Projektu pn.: "Budowa Zakładu Mechaniczno-Biologicznego Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Stalowej Woli"; 2) wszystkich załączników do ww. umowy, w tym aktualnego Harmonogramu Projektu; 3) wniosku o dofinansowanie dla ww. Projektu; 4) studium Wykonalności dla ww. Projektu; 5) kart, formularzy list sprawdzających etc. oraz wszelkich innych dokumentów (w tym ewentualnych pytań skierowanych do beneficjenta oraz jego odpowiedzi czy wyjaśnień) sporządzonych w związku z oceną Wniosku o dofinansowanie oraz Studium Wykonalności ww. Projektu - w zakresie oceny merytorycznej stopnia przygotowania Projektu do realizacji; 6) wszelkiej dokumentacji związanej z ewentualnie wypłaconymi na rzecz Beneficjenta zaliczkami; 7) wniosków o płatności przejściowe składanych przez Beneficjenta oraz wszelkich innych dokumentów (w tym ewentualnych pytań kierowanych do beneficjenta oraz jego odpowiedzi czy wyjaśnień) sporządzonych w związku z płatnościami dokonywanymi na rzecz Beneficjenta na podstawie tychże wniosków.

Pismem z dnia 29 marca 2013 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Dyrektor Biura Infrastruktury i Środowiska Narodowa Strategia Spójności poinformował wnioskodawcę, iż przekazuje mu kopie żądanych dokumentów z wyłączeniem: wniosku o dofinansowanie, Studium Wykonalności oraz załącznika 4 (kopia umowy z bankiem), gdyż są one dokumentami prywatnymi, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.G. zarzucił organowi bezczynność w zakresie nieudostępnienia mu dwóch dokumentów, tj. wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu, wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanych dokumentów i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym wniosek o dofinansowanie Projektu, jak i Stadium Wykonalności jako załącznik do wniosku o dofinansowanie, nie stanowi dokumentu urzędowego, a tym samym informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie t.j. z 2014 r. poz. 782 ze zm., powoływana jako: u.d.i.p.), a skutkiem tego nie można stwierdzić, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2013 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie środków publicznych nie mogą zostać zakwalifikowane, jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie zostały wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków. Wnioski takie są dokumentami prywatnymi. W istocie są to quasi autorskie programy inwestycyjno-rozwojowe, które zawierają określony cel realizacji, sposób realizacji i źródła jego finansowania. Podpisany wniosek przez podmiot aplikujący o dofinansowanie może stanowić dowód na okoliczność, że dany przedsiębiorca ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 oraz w wyroku NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 Sąd wskazał, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie stanowią dokumenty prywatne, a skoro tak, nie są informacją publiczną. Sąd podzielił przy tym pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11, iż dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, iż zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. (powoływana dalej jako: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty przez ustawodawcę zwrot “wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p., co oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Zdaniem WSA, okoliczność, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Z punktu widzenia dostępu do informacji istotne jest, czy dokumenty te zawierają informację publiczną.

Sąd I instancji podkreślił również, że warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie, który zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy, musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych.

Korzystając ze skargi kasacyjnej W.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a także z art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek o dofinansowanie i Studium Wykonalności nie stanowią informacji publicznej;

2) art. 1 ust. 1 i.d.i.p. w zw. z art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym zawężeniem rodzajów i źródeł informacji wchodzących w zakres pojęcia informacji publicznej;

3) art. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a także z art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, a wniosek o dofinansowanie i Studium Wykonalności są dokumentami prywatnymi, a w związku z tym nie podlegają przepisom tej ustawy;

4) art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) poprzez niezastosowanie skutkujące pominięciem, że Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o., tj. podmiot składający wniosek o dofinansowanie i Studium Wykonalności, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący w imieniu Gminy Stalowa Wola jej zadania własne i gospodarujący mieniem komunalnym;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 §1 pkt 8 i art. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż prawo do uzyskania informacji publicznej jest podstawowym uprawnieniem obywateli w demokratycznym państwie prawa, w którym władza zwierzchnia powinna należeć do Narodu. Następnie przypomniał, że źródła uprawnienia obywateli do informacji publicznej stanowią Konstytucja RP, jak i ratyfikowane przez Polskę konwencje międzynarodowe, dotyczące wolności i praw obywateli, w tym art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.) oraz art. 10 i 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 ze zm.). Prawo wynikające z art. 61 Konstytucji RP precyzuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 szeroko kształtuje zakres pojęcia "informacja publiczna" i nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów lub źródeł informacji publicznej.

Zdaniem strony, w świetle obowiązującej regulacji Sąd bezpodstawnie wykluczył Wniosek o dofinansowanie oraz Studium Wykonalności dla Projektu pn.: "Budowa Zakładu Mechaniczno - Biologicznego Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Stalowej Woli" z zakresu informacji, które można uzyskać w trybie dostępu do informacji publicznej i tym samym dopuścił się naruszeń zarzucanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż żądane dokumenty posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem przygotowane, a następnie złożone przez Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o. w Stalowej Woli tj. spółkę komunalną, w celu pozyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej, na zadanie polegające na budowie zakładu przetwarzania odpadów na potrzeby mieszkańców gminy. Nieudostępniając tych dokumentów organ w sposób rażący i nieuzasadniony ograniczył konstytucyjne prawo wnioskodawcy do informacji publicznej.

W odniesieniu do drugiego z powołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że stanowi on uzupełnienie przedstawionego powyżej zarzutu błędnej i zawężającej interpretacji pojęcia "informacja publiczna". Dodatkowo argumentowano, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż pojęcia "informacji publicznej", do której dostęp gwarantuje Konstytucja RP nie można interpretować w ten sposób, aby ograniczać obywatelom dostęp do informacji publicznej. Wszelkie w tym względzie wyjątki należy interpretować wąsko.

W przypadku, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, ustawodawca jednoznacznie wyłącza dostęp do niektórych rodzajów albo źródeł informacji, jako informacji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie skierowanych do Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.

Zgodnie z art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm. (powoływana dalej jako: ustawa o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości) dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro podobna regulacja nie została wprowadzona w zakresie wniosków o dofinansowanie udzielane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub ogólnie wniosków o dofinansowanie z innych funduszy publicznych, nie ma podstaw, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej w postaci wniosków o dofinansowanie w warunkach nieobjętych zakresem stosowania powołanego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił ponadto uwagę, na treść w art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który wyłącza dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu z zakresu pojęcia informacji publicznej do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu. A contrario w sytuacji, gdy umowa o dofinansowanie została już zawarta, zarówno ona, jak też załączniki do tej umowy, a także istotne dokumenty, w oparciu o które zostało udzielone dofinansowanie, stają się informacją publiczną.

Na poparcie twierdzenia o zaistnieniu naruszenia prawa materialnego określonego w pkt 3 petitum środka odwoławczego argumentowano, iż brak jest podstaw do uznania, że udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe. Strona powołała się na wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że dokument urzędowy jest tylko jednym z rodzajów informacji publicznej, a także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/12, zgodnie z którym informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ale także dokumenty, których podmiot używa do realizacji powierzonych mu zadań.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w realiach rozpatrywanej sprawy wniosek o dofinansowanie i Studium Wykonawcze dotyczą działalności spółki komunalnej Gminy Stalowa Wola w zakresie wykonywania zadań własnych gminy. Nawet jednak bez względu na podmiot, który jest autorem tych dokumentów, spełniają one ustawowe kryteria informacji publicznej.

W nawiązaniu do kolejnego, spośród zarzutów środka odwoławczego, rozwijając argumentację dotyczącą charakteru prawnego działalności MZK sp. z o.o., autor skargi kasacyjnej podniósł, że jest to spółka komunalna, będąca własnością Gminy Stalowa Wola. W ujęciu strukturalnym, w spółce wyróżnić można oddzielne jednostki, w tym: Zakład Transportu i Oczyszczania Miasta - zajmujący się letnim i zimowym utrzymaniem dróg, ulic i chodników, eksploatacją składowiska odpadów, odbiorem i transportem odpadów oraz utrzymaniem sprzętu mechanicznego, Zakład Wodociągów i Kanalizacji - zajmujący się eksploatacją ujęć wody, sieci wodociągowych, sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz pompowni oraz Miejską Oczyszczalnię Ścieków prowadzącą eksploatację mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków komunalnych.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują w szczególności sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej pozwala gminom na powierzenie, w drodze umowy, wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej m. in. osobom prawnym.

W tym kontekście strona podniosła, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakres działalności MZK sp. z o.o. jest zbieżny z niektórymi zadaniami własnymi Gminy Stalowa Wola. Zważywszy, że Gmina realizuje zadania własne z zakresu wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych za pośrednictwem MZK sp. z o.o., zaś wniosek o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności dotyczą budowy zakładu mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, nie ulega wątpliwości, iż dokumenty te używane są w celu realizacji przez MZK sp. z o.o. oraz Gminę Stalowa Wola, powierzonych prawem zadań własnych. Zdaniem strony, dla uznania, że dokumenty te stanowią informację publiczną, bez znaczenie pozostaje kwestia ewentualnych praw autorskich, jak również to, czy zostały one sporządzone bezpośrednio przez MZK sp. z o.o., czy przez podmiot trzeci.

Podsumowując tę część rozważań, wskazano, iż MZK sp. z o.o. jest podmiotem, który prowadzi działalność gospodarczą, jako spółka komunalna, realizując zadania własne Gminy Stalowa Wola i gospodarując majątkiem komunalnym w tym zakresie. Zatem dokumenty przygotowane przez niego, lub na jego zlecenie, należy traktować jak dokumenty przygotowane na zlecenie Gminy Stalowa Wola, która byłaby zobowiązana udostępnić je w trybie informacji publicznej. Także sam Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym, zgodnie z art. 4 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej, a więc nie może być traktowany pod względem ochrony identycznie jak podmiot prywatny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż w świetle przedstawionej argumentacji, oddalenie przez Sąd I instancji skargi na nieudostępnienie informacji publicznej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, nie znajduje uzasadnienia, tak faktycznego, jak i prawnego, ponieważ organowi temu można było postawić zarzut bezczynności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Zdefiniowany w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiot zaskarżenia, powodował, że sądowa kontrola - również w drugiej instancji - ograniczała się wyłącznie do oceny działania organu w zakresie odnoszącym się do dwóch punktów wniosku W.G. z dnia 11 marca 2013 r., obejmujących żądanie udostępnienia wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu. W jej ostatecznym wyniku organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013 r. w takim właśnie zakresie.

Przystępując do omówienia motywów tego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występowała żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analiza skargi kasacyjnej wykazała, że powołano w niej obie podstawy przewidziane w art.174 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno prawa materialnego (pkt 1), jak i przepisów postępowania (pkt 2). Zarzut procesowy miał przy tym charakter wyłącznie pochodny, polegał bowiem na twierdzeniu, że Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i z tego powodu dokonał błędnego rozstrzygnięcia.

Wobec tak postawionych zarzutów, problem wymagający rozstrzygnięcia sprowadzał się w istocie do tego, czy prawidłowo organ, a za nim Sąd I instancji przyjęły, że żądane dokumenty w postaci wniosku o dofinansowanie Projektu i Studium Wykonalności Projektu nie stanowią informacji publicznej z tej przyczyny, że mają status dokumentów prywatnych.

Jako punkt wyjścia do rozważań przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat przyjmowana jest szeroka definicja informacji publicznej. Oparta jest ona na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udostępniania informacji, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bez uwzględniania treści art. 61 Konstytucji. Zastosowanie wykładni językowej mogłaby bowiem wówczas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu i traktowania jako informacji publicznej jedynie takiej wiadomości, która odnosiłaby się wyłącznie do spraw zbiorowości, nie obejmowałaby natomiast spraw indywidualnych kończących się - co do zasady - wydaniem decyzji administracyjnej. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, prowadziłoby zarówno do pewnej niespójności przepisów u.d.i.p. (w kontekście wyliczenia z art. 6 i wyłączeń z art. 5), jak i nie uwzględniałoby art. 61 Konstytucji, który gwarantuje każdemu dostęp do informacji o działalności podmiotów publicznych bez względu na to kogo ta działalność dotyczy.

Za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej przemawia nie tylko wykładnia prokonstytucyjna, ale i prowspólnotowa. Odnosząc się do standardów europejskich zauważyć trzeba, że rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L z 2001 r. Nr 145 s. 43 ze zm.) reguluje dostęp nie tylko do dokumentów sporządzanych przez dane instytucje i przez nie otrzymywanych. Z kolei na tle dyrektywy 2003/98 WE Rady i Parlamentu Europejskiego z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. L z 2003 r. Nr 345, poz. 90 ze zm.) pojęcie dokumentu traktowane jest szeroko. Obejmuje bowiem wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, wizualnej lub audiowizualnej). Wypracowana w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroka definicja informacji publicznej odpowiada wyznaczonym w ten sposób standardom transparentności działań organów publicznych.

Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji sądy administracyjne definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Przyjmują, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację taką stanowi więc zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma zatem nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Przy takim szerokim ujmowaniu informacji publicznych nie można ich sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, podlega on - co do zasady - udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny.

Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych [por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ].

Podkreślenia wymaga, że przedstawiony, szeroki sposób rozumienia informacji publicznej nie narusza prywatności osób trzecich, gdyż zakwalifikowanie informacji jako publicznej nie oznacza automatycznie jej udostępnienia. Nakłada natomiast na organ określone obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej m.in. zachowania odpowiedniej formy działania tj. w przypadku odmowy udostępnienia - wydania decyzji administracyjnej, zawierającej m.in. wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienie prawne i faktyczne.

Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Kolejny, przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku, znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, co skutkowało stwierdzeniem, że pozostawał w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie przesądza, że żądana informacja jest informacją publiczną. Sąd ten nie określa natomiast, który ze sposobów działania znajdzie zastosowanie w odniesieniu do żądanej informacji publicznej i czy nastąpić powinno jej udostępnienie. Rozstrzygnięcie tych kwestii w sprawie, w której przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność organu, a nie konkretna decyzja, akt lub czynność w sferze dostępu do informacji publicznej byłoby bowiem przedwczesne.

W rozpatrywanej sprawie zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza regulacja szczególna zawarta w art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zawarta w tym artykule norma prawna - w badanym stanie prawnym - wyłączała z zakresu znaczenia pojęcia informacji publicznej dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego. W rozpatrywanej sprawie organ co prawda wprost nie odniósł się do okoliczności na jakim etapie postępowania konkursowego został złożony wniosek o udostępnienie informacji, jednak jego stanowisko oparte na założeniu, że żądanie dotyczy dokumentów prywatnych i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie, a nie na art. 28 ust. 8 jako wykluczającym uznanie żądanej informacji za informację publiczną, pozwala przyjąć, że wniosek złożony został po zakończeniu tury konkursu i zawarciu umów o dofinansowanie.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę znany jest pogląd zaprezentowany w powołanych przez Sąd I instancji wyrokach z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11 i z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 431/11, zgodnie z którym wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie stanowią dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu. Zauważyć należy jednak, że we wskazanych orzeczeniach pogląd ten przedstawiony został na gruncie innego stanu prawnego - odnoszącego się do działalności Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i ukształtowanego poprzez regulację szczególną zawartą w art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości ograniczającym krąg podmiotów, którym dane zawarte we wnioskach o udzielenie pomocy finansowej mogą być przez tę Agencję udostępnione. Zgodzić należy się z kasatorem, że wyjątków od zasady jawności działalności władzy publicznej wyrażonej w konwencjach, umowach międzynarodowych i w Konstytucji RP, realizowanej na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie można interpretować w sposób rozszerzający. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział analogicznej do art. 6f regulacji w odniesieniu do Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest uprawnione przenoszenie poglądów prawnych na tym tle ukształtowanych, bezpośrednio na grunt rozpatrywanej sprawy. W przypadku trzeciego z powołanych przez Sąd I instancji orzeczeń - tj. wyroku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 przypisana mu teza, iż dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej nie znajduje pokrycia w uzasadnieniu.

Zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organu o pozostawaniu żądanej informacji poza zakresem znaczeniowym pojęcia informacji publicznej, nie uzasadnia również sygnalizowana kwestia praw autorskich odnoszących się do wniosków o dofinansowanie. Podkreślić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, ale o dostęp do treści informacji publicznej zawartej w dokumentach, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych. Ustalenie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z ochroną praw autorskich wiązać się może np. z koniecznością ustalenia odrębnych zasad dostępu do żądanej informacji w kontekście jej ponownego wykorzystania, nie zmienia jednak charakteru żądanej informacji, która jest informacją publiczną i nie uwalnia organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku.

Okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji, która - jak wykazano - stanowi informacje publiczną Stosownie do art. u.d.i.p. informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności. Jak wspomniano, odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic powinna nastąpić w formie decyzji.

Bez znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy pozostaje również podnoszona w ramach zarzutu skargi kasacyjnej kwestia podlegania Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. oraz Gminy Stalowa Wola obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w której to Zakład lub Gmina byłyby adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i to tym podmiotom zarzuconoby bezczynność. W rozpatrywanej sprawie ze skargi na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ocenie Sądu podlega wyłącznie realizacja przez ten organ jego ustawowych obowiązków.

Materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń uzasadniał zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1p.p.s.a.