Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1454/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1032/14 w sprawie ze skarg A.K. oraz Gminy R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1454/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargi A.K. i Gminy R. i uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krośnieńskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta Krośnieński, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...]. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z kablową linią zasilania na działce nr [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przedłożony projekt budowlany odpowiada przepisom. Do wniosku inwestor dołączył wszelkie wymagane dokumenty oraz kompletny projekt budowlany wraz z koniecznymi opiniami i uzgodnieniami. Do projektu budowlanego dołączono ponadto analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej oraz opis dotyczący kwalifikacji przedsięwzięcia w aspekcie oddziaływania na środowisko.

Odwołania od ww. decyzji złożyli Gmina R. oraz A.K.

W ocenie Gminy R. organ w nieprawidłowy sposób ustalił następców prawnych zmarłej strony postępowania oraz nie odniósł się do kwestii wpływu planowanej inwestycji na zrealizowaną w odległości 350 m stację bazową telefonii komórkowej [...].

A.K. wskazała zaś na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. i zgodnie z art. 35 ust. 4 organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Przepisy P.b. wykluczają możliwość nakładania na inwestora przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dodatkowych obowiązków, poza określonymi w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, a zatem w sprawie nie dokonywano oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż decyzja taka nie została wydana i brak było podstaw do jej wydania lub zobowiązania inwestora do jej przedłożenia.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej rozporządzenie, biorąc pod uwagę dwa parametry: równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny, wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny, przy czym wyznaczenia tej odległości należy dokonywać uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenie tej wiązki.

Przedłożony projekt budowlany przewidywał instalację 6 szt. anten sektorowych – 3 szt. anten Kathrein 742.213 o mocy 2951 W oraz 3 szt. Kathrein 800.10306 o mocy 1905 W. Dla anten sektorowych o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo zawierającej się w przedziale 2000-5000 W odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego tych anten, wyznaczonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, wynosi 150 m. Z kolei dla anten o mocy 1000-2000 W odległość ta wynosi 70 m. Wojewoda stwierdził, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia, a wnioskowana stacja bazowa nie figuruje na liście inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja zatem nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutu lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie już zrealizowanej podobnej stacji bazowej organ wskazał, że o dopuszczalności wnioskowanej budowli decyduje ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydana przez Burmistrza Gminy Rymanów po uzgodnieniu jej treści z właściwymi organami.

Na decyzję ostateczną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli A.K. oraz Gmina R.

Uwzględniając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że istota problemu w sprawie sprowadza się do pytania, czy trafnie przyjęto, że inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, a tym samym nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rodzaje tych przedsięwzięć wymienia rozporządzenie, wyróżniając spośród nich mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej kryteriami zaliczenia do ww. kategorii jest moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (§ 2 pkt 7) oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny (§ 3 pkt 8).

Uznanie inwestycji za oddziaływującą na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia przekłada się na obowiązek dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przewidzianej przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd I instancji podkreślił, że wyjaśnienie oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na otoczenie w kontekście przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymaga określenia, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten tworzących planowaną inwestycję znajdują się w określonych przepisami odległościach miejsca dostępne dla ludzi. Przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Miejscem dostępnym dla ludności w przypadku zabudowy mieszkaniowej jest nie tylko teren budynku mieszkalnego, lecz również dostępna dla ludzi przestrzeń otaczająca ten budynek.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy przyjęły, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż miejsca dostępne dla ludności wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu. To ustalenie przyjęto opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy wyrażonym w treści wniosku, a popartym załączonymi do niego dokumentami o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej". Jednak z treści wspomnianej "Kwalifikacji" wynika, że wyznaczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonano dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji, a więc niezgodnie z akceptowaną przez Sąd linią orzeczniczą. Ponadto dokumenty te nie zostały sporządzone na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, nie mają one zatem charakteru opinii sporządzonej przez biegłego, są natomiast jednymi z dowodów w sprawie, podlegającymi ocenie organu z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 80 k.p.a. Organy orzekające w sprawie przyjęły oświadczenia inwestora o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bezkrytycznie, podczas gdy sporny charakter inwestycji, podnoszona przez strony kwestia odległości od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej oraz zlokalizowanie projektowanej stacji bazowej w odległości 350 m od istniejącej już podobnej stacji bazowej i w bliskiej odległości od stref ochrony uzdrowiskowej "B" dla uzdrowiska [...] i "C" dla uzdrowiska [...], powinny zrodzić po stronie organów uzasadnione wątpliwości.

Sąd I instancji uznał, że wątpliwości tych organy nie mogły jednak rozstrzygnąć we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 2).

Zatem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma wątpliwości, czy inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może on domagać się od inwestora przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Nałożenie takiego obowiązku na inwestora wynika z art. 35 ust. 3 P.b.

Weryfikacja danych inwestora m.in. w zakresie odległości anten od miejsc dostępnych dla ludności winna zatem nastąpić w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd uznał zatem, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2015 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] z o.o. w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego nie naruszała ww. przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, z jakich względów naruszenie przepisów postępowania (jeśli miały miejsce) mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz niewyjaśnienie, dlaczego niezbędne do końcowego załatwienia sprawy było również uchylenie decyzji organu I instancji;

3/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.), dalej P.o.ś., polegającą na przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły samodzielnie rozstrzygnąć kwestii, czy planowana inwestycja zalicza się przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także poprzez wyrażenie stanowiska, że gdy organ ma wątpliwości, czy realizacja objętej wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może on domagać się od inwestora przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest okoliczność, będąca podstawą uwzględnienia skarg przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej obydwu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń do wydania pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego decyzje organów obydwu instancji były wadliwe.

Po pierwsze, organy, opierając się wyłącznie na dokumentacji złożonej przez inwestora (w tym "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia"), bezkrytycznie przyjęły, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziałujących na środowisko. Inwestor przewidział w projekcie budowlanym instalację 6 anten sektorowych: trzech anten Katherein 80010306 o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 1905 W i trzech anten Katherein 742213 o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wynoszącej 2951 W. Oba rodzaje anten emitują pola elektromagnetyczne o częstotliwości mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz. Rozporządzenie określa, w zależności od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo emitowanej przez pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, jakie instalacje mogą zawsze, a jakie mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wartości te dla rozpatrywanej instalacji określone zostały w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8. Dokumentacja przedstawiona przez inwestora wykazuje, że w każdym z azymutów w odległości do 150 m od anten, niezależnie od stopnia pochylenia wiązki promieniowania (tilt) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Tymczasem Sąd Wojewódzki spostrzegł i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokumenty te sporządzone zostały w oparciu o błędne rozumienie kluczowego w sprawie zagadnienia "miejsc dostępnych dla ludności". Przyjęto w nich bowiem, że owe miejsca dostępne dla ludności należy określić dla istniejącego stanu zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji. Tezę taką podtrzymuje inwestor także w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

W orzecznictwie wielokrotnie odnoszono się do tego pojęcia w kontekście realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.

Stwierdzono, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Oceniając zatem miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 P.o.ś. trzeba mieć na uwadze nie tylko to, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Dokonując takiej wykładni odwołano się do przepisów k.c. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 k.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Uznano, że społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52).

Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska. Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu z przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Zatem kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej.

Jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że w art. 124 ust. 2 P.o.ś. chodzi nie tylko o miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenów, dla których brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, w tym, czy wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby parametry tej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia: 31 maja 2010 r., II OSK 719/09; 25 października 2011 r., II OSK 1485/10; 20 listopada 2013 r., II OSK 1421/12; 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13).

Uznanie, że miejsce, w którym znajdują się budynki mieszkalne, jest miejscem niedostępnym dla ludności, wymaga również wyjaśnienia, czy obowiązujące przepisy zawierają ograniczenia dotyczące wysokości budynków (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., II OSK 2589/11). Ponadto ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano inwestycję (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09).

Za nieuprawniony należy zatem uznać prezentowany przez inwestora pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.

Oczywiście miejsce dostępne dla ludności w warunkach każdej sprawy może oznaczać inne miejsce, gdyż zależy to od otoczenia terenu, na którym lokalizuje się anteny nadawcze oraz od parametrów anten i mocy nadajników (por. NSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1304/09). Konieczne jest zatem wysoce zindywidualizowane podejście do każdego przypadku, przy uwzględnieniu jednak, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (K.Gruszecki: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Wydawnictwo Wolters Kluwer 2016, LEX).

W niniejszej sprawie pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" jest kluczowe. Jak już wcześniej wskazano, w dokumentacji inwestora posłużono się błędnym jego rozumieniem i w oparciu o takie błędne rozumienie przyjęto, zarówno w "Analizie rozkładu pól...", jak i w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", że miejsca takie nie wystąpią. Organy z kolei, opierając się przecież wyłącznie na tych dokumentach, co wynika wprost z uzasadnień decyzji, pogląd inwestora podzieliły i uznały, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro zatem organy nie dokonały żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie bezkrytycznie przyjęły dokumentację złożoną przez inwestora, która zawierała, jak wykazano wyżej, błędne rozumienie kluczowego dla kwalifikacji przedsięwzięcia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", to uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie brak było ustaleń faktycznych potrzebnych do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy inwestycja może znacząco (zawsze bądź potencjalnie) oddziaływać na środowisko.

Właściwe było również stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku jakichkolwiek ustaleń organów odnośnie do znajdującej się w odległości 350 m stacji bazowej sieci Polkomtel. Organy ograniczyły się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że kwestia ta była brana pod uwagę przez Burmistrza Gminy R., który wydał w tej sprawie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, by kwestia ta była w ogóle brana przez organ pod uwagę, a twierdzenie, że Burmistrz Gminy R. musiał to zagadnienie ocenić, nie może zostać uznać za wystarczające. Skoro strony postępowania konsekwentnie podnosiły te okoliczność, organ winien do tego się odnieść, a materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organu winny wskazywać, czy na terenie jednego zakładu lub obiektu – jak stanowi ten przepis – jest realizowane lub zrealizowane przedsięwzięcie tego samego rodzaju, gdyż w takim przypadku parametry przedsięwzięć podlegają zsumowaniu.

Przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Bez wątpienia dane takie i ich ocena winny wynikać z ustaleń faktycznych organu administracji publicznej.

Należy zatem za prawidłowe uznać stanowisko Sądu I instancji, że niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie pozwalały przyjąć, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania występują, czy też nie występują miejsca dostępne dla ludności, a także nie można stwierdzić bez wątpliwości, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja.

Oznacza to tym samym, że nie można ocenić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Tymczasem od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy.

Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie dokonały żadnej oceny sporządzonej inwestora "Analizy rozkładu pól..." oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Ograniczyły się jedynie do powtórzenia jej stwierdzeń i wniosków. Oczywiście organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywające uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13). W niniejszej organy oparły się na dokumentacji przedsięwzięcia nie dokonując żadnej jej weryfikacji.

W tej sytuacji całkowicie uprawnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozważyły należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego. Z kolei uzasadnienie decyzji winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, nie odpowiadały tym wymogom.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.