Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2620/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 691/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 2853 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt trzy ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 691/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia wypłaty odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasadził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust.4a, 4f i 5, art.18 ust.1, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz.687 ze zm.) zwanej dalej " ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r." oraz art.129 ust. 5, art.130, art.132 ust.1a, 2 i 5, art.133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz.782 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." Starosta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Z. S. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], przejętą na rzecz Gminy [...] decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi. Do wypłaty odszkodowania zobowiązana została Gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu, w którym decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, właścicielem ww. działki, wpisanym w dziale II księgi wieczystej [...] był, Z. S. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym [...] maja 2015 r., przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., który oszacował opisaną wyżej nieruchomość na kwotę [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wykorzystanie przy ustalaniu wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, w którym przyjęto niewłaściwy materiał porównawczy składający się z nieruchomości, które położone są poza obszarem Gminy [...], w sytuacji, gdy Gmina [...] dokonała w badanym okresie kilkudziesięciu transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto, odwołujący wskazał na przyjęcie przez biegłego do analizy działek, o wielokrotnie większej powierzchni niż działka nr [...]. Zarzucił również, że biegły uwzględnił w operacie szacunkowym nieruchomości położone w centrum miejscowości, położone w obszarach przeznaczonych pod zabudowę osiedlową, co jest całkowicie odmienne od przeznaczenia wycenianej działki, wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego oraz położenia działki wycenianej. Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - listy transakcji zawieranych przez Gminę [...] w latach 2013 – 2014 w zakresie działek o przeznaczeniu drogowym, które mogły stanowić materiał porównawczy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 9 a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 u.g.n. Zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę P. T. podano, że [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] nr [...] w granicach miejscowości [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2005 r., wyceniana nieruchomość położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję jednorodzinną "05.MN.3" (w około 40% jej powierzchni) oraz w terenach komunikacyjnych - dróg gminnych dojazdowych oznaczonych symbolem "KDD" ( w około 60% jej powierzchni). W operacie zastosowano podejście porównawcze, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu gmin [...] i [...] (dla części powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu gminy [...] (8 spośród 12 transakcji), [...] oraz [...] dla części nieruchomości przeznaczonej pod drogi. Na żądanie organu, pismem z [...] stycznia 2016 r., rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na małą liczbę odnotowanych na terenie gminy [...] transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych, obszarem analizy objęto również teren gmin [...], [...] i [...].

Organ ocenił, że biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o znacznie większych powierzchniach niż nieruchomość oceniana organ wyjaśnił, że biegły po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości nie przyjął cechy rynkowej "powierzchnia" uznając tym samym, że nie ma ona wpływu na cenę nieruchomości z tak określonego rodzaju rynku nieruchomości, korygując jednocześnie różne położenie nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej stosowną cechą rynkową "położenie i otoczenie", w przypadku wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co skutkowało przyznaniem przedmiotowi wyceny oceny "przeciętne".

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]; art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że operat szacunkowy z [...] maja 2015 r. autorstwa mgr inż. P. T. został sporządzony w sposób prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu podstawowym uchybieniem organów I i II instancji była błędna ocena operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., polegająca na bezkrytycznym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości. Tymczasem analiza przedmiotowego operatu dowodzi, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych. W kontrolowanej sprawie nieruchomością, do której Z. S. [...] kwietnia 2009 r. przysługiwało prawo własności, a z której części dopiero powstała działka [...] w [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona jako działka [...] obręb [...] o pow. [...] ha. Dlatego też taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...]) winien być oceniany. Skoro 60% powierzchni części tej nieruchomości (odpowiadającej działce [...]), zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem KDD – tereny komunikacyjne – dróg gminnych dojazdowych, to na wstępie należało ustalić, czy możliwe było oszacowanie przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu "transakcji nieruchomościami drogowymi". Skoro Gmina [...] twierdziła, że w badanym przez rzeczoznawcę okresie zawarła kilkadziesiąt transakcji drogowych i przedstawiła ich zestawienia, to w ocenie Sądu okoliczności te należało ustalić.

W zakresie błędnego przyjęcie metody wyceny spornej nieruchomości Sąd odniósł się do poszczególnych części operatu. W pierwszej kolejności Sąd odwołał się do twierdzenia rzeczoznawcy, że w okresie ostatnich dwóch lat na terenie miny [...] nie stwierdzono zawarcia wolnorynkowych transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o zbliżonym udziale procentowym i strukturze przeznaczeń, o małej powierzchni, spełniających kryteria podobnych do wycenianej. W ocenie Sądu założenie to powinno być przedmiotem szczegółowej analizy organu. W szczególności należało rozważyć, czy mogło stanowić wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia do analiz rynku większego niż gminy [...]. Wydaje się, że w sytuacji braku na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o zbliżonym udziale procentowym i strukturze przeznaczeń, o małej powierzchni, należało analizować osobno transakcje drogowe i osobno transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Biegły przyjął następnie założenie, "na potrzeby określenia wartości działki według jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono równolegle dwie analizy: nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi". Nie wyjaśnił jednakże, czy w gminie [...], jako pierwotnie przyjętym rynku lokalnym, były takie transakcje. Dlatego też nie wiadomo, czy prawidłowo analizowano transakcje z gminy [...], [...], [...] i [...]. Na stronie 12 operatu, w akapicie dotyczącym nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca wskazał, że "analizą objęto nieruchomości drogowe przeznaczone na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bądź w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji drogi czy też o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej." W ocenie Sądu założenie to jest zupełnie niezrozumiałe, albowiem decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Na stronie 13 operatu wymieniono 12 działek objętych transakcjami drogowymi. Na stronach 20 – 21 operatu znajduje się opis tych działek. Jedynie co do nieruchomości nr 5,6,8 i 12 wskazano, że w planach miejscowych nieruchomości te przeznaczone są pod drogi. Nie wiadomo więc dlaczego pozostałe nieruchomości zostały uznane za podobne. Na stronie 10 operatu wymieniono 16 działek przyjętych do porównań w zakresie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opis tych nieruchomości znajduje się na stronach 16-18 operatu. W odniesieniu do niektórych nieruchomości podano ich przeznaczenie: pod zabudowę (bez określenia jaką), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, względnie w ogóle tego nie podano (np. nieruchomość nr 5, 6, 7, 8). Nie wiadomo zatem, zdaniem Sądu, co decydowało o przyjęciu tych nieruchomości do porównania.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać przedłożonego w aktach administracyjnych operatu za wiarygodny i prawidłowo sporządzony. Przede wszystkim w przedmiotowym operacie brak prawidłowej charakterystyki indywidualnych cech nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny, a zamieszczony opis tych nieruchomości jest lakoniczny. Nie można zatem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być pełny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości oraz ich porównanie z nieruchomością wycenianą. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną uwagi przedstawione przez Sąd. W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny, tj. podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej (jak wynika z zebranego materiału dowodowego, najprawdopodobniej takie będzie zarówno możliwe, jak i prawidłowe), jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca winien uwzględnić nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha, a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] w [...] o pow. [...] ha.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1. P.p.s.a., polegającej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na:

• naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, uznając że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, w jego ocenie prawidłowy, nie jest dowodem powalającym na wydanie merytoryczne decyzji administracyjnej;

• naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 205 § 2 P.p.s.a. i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu z § 1 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 24 grudnia 2003 r. ) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności prawne radców prawnych ( Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r. ), w sytuacji gdy zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie przepisy § 2 ust. 3 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, jakoby przy określaniu wartości nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową należało uwzględniać stan nieruchomości sprzed jej podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji z tej tylko przyczyny, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie "nieruchomości gruntowej" nie jest tożsame z pojęciem "działki gruntu", skoro odszkodowanie w takim przypadku, jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie, było ustalane jedynie za część nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]- powstała z podziału większej działki oznaczonej nr [...] rozumianej jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zdaniem skarżącego nie sposób także się zgodzić z zarzutami Sądu wskazującymi na brak rzetelnego wyjaśnienia przez biegłego kolejnych etapów analizy rynku nieruchomości. Powyższe uwagi nie tylko prowadzą w istocie do nieuzasadnionej ingerencji w sferę specjalistyczną zastrzeżoną do kompetencji biegłego, ale także nie znajdują uzasadnienia w treści operatu. Rzeczoznawca wyraźnie przedstawił wynik przeprowadzonej przez siebie analizy transakcji na terenie Gminy [...], a następnie w sposób czytelny, logiczny i wyczerpujący uzasadnił poglądy ostatecznego określenia rynku zarówno nieruchomości drogowych jak i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że strona skarżąca w ogóle nie wspomina o fakcie, iż [...] kwietnia 2009 r. istniała wyłącznie nieruchomość składająca się z działki o numerze ewidencyjnym [...], a dopiero następczo w skutek zatwierdzenia podziału po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności doszło do jej podziału i wydzieleniu m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...]. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie istniała działka o numerze ewidencyjnym [...]. Ponadto Gmina [...] za chybione uznała zarzuty odnoszące się do ingerencji Sądu w sferę specjalistyczną zastrzeżoną dla kompetencji biegłego. Zwróciła uwagę, że Wojewoda [...] pismem z [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie "czy analizował transakcje nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie gminy [...], wskazanymi w odwołaniu Gminy [...]". Biegły w odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...] stycznia 2016 r., praktycznie powtórzył swoje wnioski zawarte w operacie szacunkowym zawarte na stronie 12, nie wyjaśniając przy tym podstaw do uznania rynków transakcji nieruchomości gminy [...] i gminy [...] za podobne do siebie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Uchylenie decyzji organów obu instancji miało miejsce z powodu błędnej oceny przez organy operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r. oraz z powodu uznania przez Sąd I instancji, że do określenia stanu nieruchomości przejętej pod drogę biegły przyjął niewłaściwą działkę, ocenił bowiem działkę nr [...] o pow. [...] ha, podczas gdy winien wziąć pod uwagę działkę nr [...] o pow. [...], z której została wyd [...] działka nr [...].

Stanowisko WSA w Krakowie dotyczące tego, jaka działka powinna być brana pod uwagę przez biegłego, narusza przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a to jej art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5.

Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie istotne jest jak należy rozumieć pojęcie "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

Nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne na mocy ustawy jest oczywiście wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. Różnica pomiędzy wywłaszczeniem regulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. polega na tym, że te ostatnie, jak wskazuje tytuł ustawy, przewidują tryb szczególny. Zgodnie z nim wywłaszczenie następuje z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna (art. 12 ust. 4). Nie ma zatem potrzeby wydawania w tym przypadku, jak na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o wywłaszczeniu, skutek natomiast jest ten sam – odjęcie prawa własności nieruchomości jej właścicielowi. Wywłaszczenie, w obu stanach prawnych, może dotyczyć całej nieruchomości lub jej części w zależności od zakresu potrzeb na cel wywłaszczenia, przy czym przy trybie szczególnym jest ta różnica od zwykłego, że wywłaszczenia, jeżeli ma dotyczyć tylko części nieruchomości, nie poprzedza jej podział, gdyż ten następuje mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4). Decyzja ta również stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 3). Ustawa zatem, regulując szczególny tryb wywłaszczania, najistotniejszym aktem czynni decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ta bowiem odejmuje prawa własności o granicach nieruchomości nią określonych.

Wywłaszczenie może nastąpić tylko za odszkodowaniem, które przysługuje za powierzchnię, co do której prawo własności zostało odjęte. Ustawa co do ustalenia wysokości odszkodowania odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniami wynikającymi z jej odrębnych regulacji. Odrębność ta jest ustanowiona art. 18 ustawy i tym różni się od zasad określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w trybie szczególnym wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji, a wg wartości z daty ustalenia odszkodowania, zaś wg zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się wg stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1). Różnica ta wynika z momentu odjęcia prawa własności – wg trybu ogólnego przesądzająca jest decyzja o wywłaszczeniu, wg szczególnego – o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Różnice te jednak nie wpływają na to, jak należy ocenić stan nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, mając na uwadze jego zakres – tj. odjęcia prawa własności konkretnie określonej powierzchni, za którą służy odszkodowanie.

Skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mówią o możliwości wywłaszczenia całej nieruchomości lub jej części (art. 113 ust. 3), zaś przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. także o przejęciu z mocy prawa nieruchomości lub ich części (art. 12 ust. 4), to stan wywłaszczanej nieruchomości w obu wypadkach musi być rozumiany tak samo, tyle że na inną datę. Decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać oznaczenie nieruchomości wg księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz wg katastru nieruchomości (art. 119 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) i identycznie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – oznaczenie nieruchomości lub jej części wg katastru nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), przy czym w tym wypadku części nieruchomości z tej przyczyny, że podział następuje mocą tej decyzji (art. 12 ust. 1), a nie jak przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych – wcześniej. W obu jednak wypadkach przedmiot wywłaszczenia jest taki sam – cała nieruchomość lub jej część, tyle że podział nieruchomości z uwagi na potrzebę wywłaszczania jest z innej daty.

Zatem stan nieruchomości tak w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy – w trybie szczególnym – to powierzchnia podlegająca wywłaszczeniu, przeznaczenie w planie, zagospodarowanie, itd. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych przyczyn, aby między takim samym odjęciem prawa własności, tyle że dokonywanym w innym trybie ustalać odszkodowanie wg różnych zasad co do stanu nieruchomości.

Skoro więc na mocy ustawy podział nieruchomości i wywłaszczenie następuje decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to wysokość odszkodowania, w przypadku wywłaszczenia części, służy za tę część wywłaszczoną, zatem stan nieruchomości – w którym mieści się jej powierzchnia – to część nieruchomości powstała w wyniku jej podziału, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2200/16).

Powyższe prowadzi do wniosku, że stanowisko WSA w Krakowie, iż stan nieruchomości powinien dotyczyć całej działki nr [...], a więc przed jej podziałem, stanowi naruszenie prawa materialnego.

Jednak pomimo uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z powodu jego niepoprawnego sformułowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez uwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że sąd pierwszej instancji nie oddalił skargi, mimo że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie naruszył określonych przepisów procesowych. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które nie zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia bezzasadnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ogólnie podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyszczególniając przepisów procedury administracyjnej. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut polegający na naruszeniu art. 205 § 2 P.p.s.a. i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie powinny znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy § 2 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. i § 14 ust. 1 pkt 1c ww. rozporządzenia z 2015 r. Stanowiska tego nie można podzielić.

W myśl art. 230 § 1 P.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Pismem tym jest m.in. skarga (§ 2). Zgodnie zaś z art. 231 P.p.s.a., wpis stosunkowy od pism wszczynających postępowanie pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, stanowiące według art. 216 P.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia. W pozostałych sprawach pobiera się wpis stały. O rodzaju wpisu decyduje zatem charakter sprawy, w której skargę wniesiono, a dokładnie to, czy przedmiot skargi - zaskarżony akt – wiąże się bezpośrednio z określonym świadczeniem pieniężnym. Warunkiem koniecznym do ustalenia wpisu stosunkowego jest więc istnienie bezpośredniego związku między aktem lub czynnością będącą przedmiotem skargi a należnością pieniężną, co ma miejsce wtedy, kiedy z zaskarżonego aktu lub czynności da się wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej.

W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ustalającą na rzecz Z. S. odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja ta była wprawdzie konsekwencją decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, ale zakończyła odrębne postępowanie, co wynika z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym decyzje ustająca wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1,1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. posiada odrębny byt i jako taka bezpośrednio wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania.

W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawach, w których przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja odrębnie ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomości konieczne jest - stosownie do treści art. 231 w zw. z art. 216 P.p.s.a. – uiszczenie wpisu stosunkowego. Oznacza to, że w sprawie znajdował zastosowanie § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określający, że wpis stosunkowy zależny od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem, a w rezultacie § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z którym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji stawki minimalne opłat za czynności radców prawnych, w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, oblicza się od wartości przedmiotu sporu. Dodatkowo zauważyć należy, że w sprawie nie znajdowało zastosowania stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 27 lutego 2014 r., I Oz 129/14, albowiem skarga w tej sprawie dotyczyła decyzji zawierającej orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu. Nie można utożsamiać spraw, w których przedmiotem zaskarżenia, tak jak w niniejszej sprawie, jest decyzja ustalająca odszkodowanie ze sprawami, których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu.

Jako że w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez właściwy organ administracji, na podkreślenie zasługuje, że organ rozstrzygając w sprawie winien uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, jaka działka winna być brana pod uwagę przy wyliczaniu należnego odszkodowania.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a., przy uwzględnieniu treści uchwały NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obliczając wysokość należnych kosztów postępowania kasacyjnego NSA wziął pod uwagę omówione powyżej zasady obliczania wysokości opłaty za czynności radcy prawnego oraz § 14 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.