Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3603/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 13
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, GDOŚ) z [...] października 2015 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 13 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm., dalej: ustawa o szkodach), po rozpatrzeniu odwołań: z 5 maja 2015 r. r. pr. S. K. reprezentującej M. S. oraz z 7 maja 2015 r. r. pr. T. O. reprezentującego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: Spółka, skarżąca) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w R.) z [...] kwietnia 2015 r., uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w powierzchni ziemi zanieczyszczonej olejem mineralnym na terenie działki ewid. nr [...] w D.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Burmistrz Miasta D. w piśmie z [...] maja 2014 r., poinformował RDOŚ w R., że w trakcie czyszczenia zbiorników na terenie stacji paliw [...] S.A. doszło do emisji do środowiska (na działkę nr [...] w D. będącej własnością M. S.) cieczy zawierającej prawdopodobnie przepalony olej. Prace na stacji prowadziła firma [...] Sp. z o.o. O sprawie poinformowano Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w R. W ślad za zgłoszeniem, w piśmie z 13 maja 2014 r., przekazano organowi l instancji kserokopię sprawozdania z badań próbek gleby pobranych [...] maja 2014 r. z powyższej działki. Próbki zostały pobrane w sposób uśredniony z głębokości 0,0 - 0,3 m p.p.t. z następujących miejsc (współrzędne środka miejsca pobierania):

1) N: 49°50'00,4" E: 22°14'06,7"

2) N: 49°50'00,4" E: 22°14'07,4"

3) N: 49°50'00,3" E: 22°14'08,1"

W próbce nr 3 stwierdzono zawartość oleju mineralnego (węglowodory Ci2-C35) w ilości 170 mg/kg s.m.

W pozostałych próbkach nie stwierdzono obecności ani wspomnianego oleju, ani sumy benzyn (węglowodory C6-C12). Uzyskano wyniki poniżej oznaczalności metody.

[...] Sp. z o.o. w piśmie z 14 maja 2014 r. poinformowała RDOŚ w R., że do zdarzenia doszło na skutek awarii systemu hydraulicznego i zadeklarowano szeroką współpracę w zakresie naprawienia powstałej szkody. RDOŚ w R. w piśmie z 21 maja 2014 r., poinformował sprawcę zdarzenia o zakresie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z ustawy o szkodach.

Burmistrz Miasta D. w piśmie z 22 maja 2014 r., poinformował organ l instancji, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.

[...] Sp. z o.o. w piśmie z 27 maja 2014 r. zadeklarowała złożenie projektu naprawczego dotyczącego usunięcia szkody w środowisku.

W piśmie z 30 czerwca 2014 r., przesłanym drogą mailową przekazano wyniki kolejnych badań próbek gleby pobranych w dniu [...] czerwca 2014 r. w sposób uśredniony. Próbki zostały pobrane z następujących miejsc (współrzędne środka miejsca pobierania):

1) N: 49°49'59,2" E: 22°14'07,8" -głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

2) N: 49°49'59,8" E: 22°14'07,5" - głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

3) N: 49°50'01,0" E: 22°14'08,1"-głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

4) N: 49°50'00,5" E: 22°14'07,9" - głębokość 0,2-0,3 m p.p.t.

5) N: 49°49'59,4" E: 22°14'07,7" -głębokość 0,2-0,3 m p.p.t.

W pobranych próbkach przeprowadzono badanie na zawartość oleju mineralnego nie otrzymując znaczącego wyniku.

W postanowieniu z [...] lipca 2014 r., RDOŚ w R. wszczął postępowanie w sprawie ze zgłoszenia Burmistrza Miasta D. Starosta Powiatowy w R. w piśmie z [...] lipca 2014 r., przekazał informację, z której wynika, że działka ewid. nr [...] stanowiąca tereny rolne zabudowane, grunty orne oraz pastwiska należy do M. S.

[...] Sp. z o.o. w piśmie z [...] lipca 2014 r. zwróciła się o uzgodnienie warunków działań naprawczych. W piśmie z [...] lipca 2014 r., organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku. Uzupełnienie wpłynęło do organu w dniu 24 lipca 2014 r.

W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z [...] lipca 2014 r. r. pr. T. O. reprezentującego [...] Sp. z o.o. skierowanego do Burmistrza Miasta D. wyjaśniającego, że do zanieczyszczenia powierzchni ziemi doszło na skutek awarii sprzętu podnoszącego cysternę i zaistnienia stanu wyższej konieczności.

W okoliczności braku możliwości natychmiastowego wypompowania zawartości cysterny nastąpiłoby jej przewrócenie się. W tej sytuacji zdecydowano się na awaryjne opróżnienie cysterny. Właściciel [...] Sp. z o.o. niezależnie od kwestii winy i odpowiedzialności zadeklarował wolę szerokiej współpracy z organem w celu usunięcia skutków tej awarii. Do przesłanej do organu l instancji kopii pisma nie dołączono pełnomocnictwa, o którym mowa w piśmie, do reprezentowania [...] Sp. z o.o.

RDOŚ w R., działając na podstawie art. 10 k.p.a. w piśmie z [...] lipca 2014 r., zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Radca prawny S. K. w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., działając jako pełnomocnik M. S., odniosła się do zgromadzonego materiału dowodowego. Strona wnosi by wymiana gruntu nastąpiła na całej skażonej powierzchni tj. na części działki oznaczonej nr [...] na szkicu sytuacyjnym załączonym do wyników badań z [...] maja 2014 r. Równocześnie pełnomocnik wskazuje, że głębokość usuwanego gruntu określić należy jako "minimalne 20" cm, a nie jak wskazano we wniosku "maksymalnie 20 cm". W piśmie wskazano, że błędnie we wniosku wskazano na konieczność obcięcia gałęzi z dolnych części pni świerków. Według strony, wystarczające będzie wyłącznie podwiązanie gałęzi. Podniesiono również, że zebrana z tego terenu pszenica nie może być przeznaczona nawet na paszę dla zwierząt. Podobnie nie nadaje się do użytku słoma. Wnioskowano również o zebranie zanieczyszczeń z pni świerków, co jest konieczne ze względu na wtórne źródło zanieczyszczenia. Ponadto zakwestionowano podaną przez wnioskodawcę ilość wylanej substancji. Zawnioskowano więc o przedstawienie w sprawie dowodu świadczącego o przekazaniu do unieszkodliwienia ilości zanieczyszczeń, o której mowa we wniosku. Organ I instancji odpowiedzi udzielił w piśmie z [...] sierpnia 2014 r.

RDOŚ w R. w postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r., dopuścił do uczestnictwa w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 15 ustawy o szkodach Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. (dalej: Stowarzyszenie) działając na wniosek z [...] lipca 2014 r. Organ I instancji, działając na podstawie art. 10 k.p.a., w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., ponownie zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Radca prawny S. K. w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność ustalenia obszaru objętego zanieczyszczeniem. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność ustalenia rodzaju i zakresu zanieczyszczenia nieruchomości wskutek zdarzenia z 7 maja 2014 r. i skutecznego sposobu niwelacji zanieczyszczenia.

RDOŚ w R. w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., zawiadomił uczestników postępowania o planowanym na dzień [...] września 2014 r. przeprowadzeniu dowodu z oględzin w połączeniu z rozprawą administracyjną. W protokole sporządzonym z tych czynności odnotowano żądania M. S. W oględzinach nie uczestniczyła r. pr. S. K. - pełnomocnik M. S. Natomiast [...] Sp. z o.o. reprezentowana była przez pełnomocnika - r. pr. T. O. Organ I instancji, w związku ze zmianą ustawy o szkodach w piśmie z [...] września 2014 r. wezwał [...] Sp. z o.o. do uzgodnienia warunków działań naprawczych zgodnie z nowo obowiązującymi przepisami. RDOŚ w R. w piśmie z 31 grudnia 2014 r., skierowanym do [...] Sp. z o.o. wyraził zgodę na przedłużenie terminu złożenia wniosku o uzgodnienie warunków działań naprawczych, co stanowiło odpowiedź na pismo [...] Sp. z o.o. z 19 grudnia 2014 r. Wniosek powyższy został przedłożony organowi w dniu 20 stycznia 2015 r. Jak wynika z przedłożonego wniosku, zadaniem [...] Sp. z o.o. było odpompowanie 76 m3 wody ze zbiorników paliwa wcześniej oczyszczonych, a następnie zalanych wodą. Do unieszkodliwienia przekazano 54 m3 zanieczyszczonej wody, a 22 m3 wylało się na powierzchnię ziemi. Nie udało się ustalić jaka była zawartość substancji ropopochodnych w wodzie w zbiornikach. Nie można więc ustalić ile substancji ropopochodnych przedostało się do środowiska. Do poddania działaniom naprawczym wytypowano powierzchnię 150 m2 stanowiącą część działki ewid. nr [...] (obszar określony nr [...] na załączniku do sprawozdania z badań WIOŚ przeprowadzonych [...] grudnia 2014 r. jako powierzchnia pobierania próby złożonej). Zaplanowano usunięcie gruntu do głębokości 0,3 m p.p.t. Do wniosku dołączone zostały badania gruntu pobrane do badań w dniu [...] grudnia 2014 r. w sposób uśredniony. Próbki zostały pobrane z następujących miejsc (współrzędne środka miejsca pobierania):

1) N: 49°49'59,4" E: 22°14'07,7" - głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

2) N: 49°50'00,5" E: 22°14'07,9" - głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

3) N: 49°50'01,0" E: 22°14'08,1" - głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

4) N: 49°49'59,8" E: 22°14'07,5" - głębokość 0,0-0,3 m p.p.t.

Badania wykonano na zawartość oleju mineralnego. W próbce nr 2 uzyskano wynik: 13 mg/kg s.m., a w próbce nr 3 wynik 110 mg/kg s.m. W pozostałych próbkach wyniki nie przekraczały progu wykrywalności metody.

RDOŚ w R., działając na podstawie art. 10 k.p.a. w piśmie z 26 stycznia 2015 r., ponownie zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Radca prawny S. K. w piśmie z 17 lutego 2015r. poinformowała organ prowadzący postępowanie, że nie zgadza się z wnioskami płynącymi z planu działań naprawczych. Obszar przeznaczony do przeprowadzenia działań naprawczych jest nieadekwatny do rozmiaru szkody. Wniosek o uzgodnienie działań jest niekompletny bowiem zanieczyszczenia rozlały się również na częściach działki oznaczonych w załączniku numerami 1, 2 i 4. Pełnomocnik powołała się na art. 363 Kodeksu cywilnego twierdząc, że naprawienie szkody powinno odbyć się według wyboru poszkodowanego poprzez przywrócenie stanu poprzedniego bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. W piśmie zwrócono również uwagę, że kontrowersyjne są wyniki badania próbek pobranych w dniu [...] czerwca 2014 r., w których nie stwierdzono obecności węglowodorów C12-C35. Pełnomocnik twierdzi, że badaniu również powinna zostać poddana sprawa przydatności gruntu do produkcji rolnej, a także przydatność płodów rolnych do spożycia związana z możliwością uprawy roli w kolejnych latach.

RDOŚ w R. w piśmie z 4 marca 2015 r., zwrócił się na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o szkodach do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz do Starosty R. z wnioskiem o zaopiniowanie warunków uzgadnianych działań naprawczych. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z [...] marca 2015 r., zaopiniował pozytywnie warunki przeprowadzenia działań naprawczych. RDOŚ w R., działając na podstawie art. 10 k.p.a. w piśmie z [...] marca 2014 r., zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Organ I instancji w decyzji z [...] marca 2014 r., uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla terenu o powierzchni 150 m2 i głębokości do 0,3 m p.p.t. na obszarze działki ewid. nr [...] obręb [...]. W decyzji określono również termin rozpoczęcia i zakończenia działań. W przypadku nieosiągnięcia zakładanego efektu lub stwierdzenia zanieczyszczeń w niższej warstwie gruntu organ I instancji nakazał podmiotowi wystąpienie o zmianę decyzji. W uzasadnieniu decyzji RDOŚ w R. stwierdził, że warunki geologiczne i hydrogeologiczne nie sprzyjają szybkiej migracji zanieczyszczeń, są to bowiem grunty nieprzepuszczalne, a poziom występowania wód podziemnych jest niski. Badania gleby przeprowadzone w czerwcu 2014 r. nie potwierdziły pionowej migracji zanieczyszczeń. Organ I instancji odniósł się również do wniosków i zarzutów pełnomocnika właściciela zanieczyszczonego gruntu twierdząc, że pobór próbek gruntu pochodził z różnych głębokości, a w grudniu 2014 r. badaniami objęto obszar, na którym stwierdzono zanieczyszczenia w maju 2014 r.

Odwołanie od przywołanej powyżej decyzji złożył: pełnomocnik [...] Sp. z o.o. działający przez aplikanta radcowskiego L. P. oraz pełnomocnik M. S. - r. pr. S. K.

Radca prawny S. K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie powierzchni działki wymagającej podjęcia działań naprawczych,

- art. 7, 10, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, do czego organ się nie odniósł w uzasadnieniu skarżonej decyzji,

art. 13 ust. 1, 2a i 3 ustawy o szkodach poprzez uzgodnienie warunków zawartych w skarżonej decyzji w sytuacji gdy plan naprawczy jest niekompletny.

Skarżąca wnosi równocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z opinii M. K. dołączonej do odwołania. W odwołaniu podniesiono, że w każdym z trzech badań gleby, badany teren został podzielony na odmienne obszary o różnych powierzchniach. W związku z tym próby zostały wzięte z różnych miejsc, co nie sprzyja prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Przy poborze prób zastosowano metodę złożoną, a w sprawozdaniu podano lokalizację wyłącznie jednego punktu. Brak dokładnego określenia miejsc poboru poszczególnych prób, ilości prób oraz dokładnej głębokości z jakiej zostały pobrane powoduje, że istnieje prawdopodobieństwo, że badania zostały przeprowadzone w sposób wadliwy. Pełnomocnik podnosi również, że o czynności poboru prób w dniu [...] grudnia 2014 r. nie został powiadomiony.

Do odwołania dołączono opinię M. K. - biegłego sądowego, wykonaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w R., z której to opinii wynika, że konieczne jest usunięcie gruntu z całej powierzchni, na której rozlano zanieczyszczającą substancję.

Skarżąca podkreśla, że w przypadku odrzucenia danego dowodu organ obowiązany jest wyjaśnić takie stanowisko, co nie miało miejsca w sprawie. Nadto organ w ogóle nie ustosunkował się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Wymieniona wyżej opinia dotyczy zanieczyszczenia w świecie roślinnym oraz ziemi w rozmiarach mogących stanowić zagrożenie życiu lub zdrowiu wielu osób i opracowana została na zlecenie Prokuratury Rejonowej w R. prowadzącej postępowanie w sprawie o przestępstwo z art. 181 § 1 i art. 182 § 1 Kodeksu karnego. Na potrzeby sporządzenia opinii pobrano kilka prób określonych jako "ślad na podłożu ziemnym" lub "na podłożu trawiastym" i w pobranej próbie dokonano oznaczenia zawartości benzyn i oleju mineralnego. Oznaczenia nie wykazały obecności benzyn w badanych próbkach, natomiast stwierdzono w nich obecność oleju mineralnego w ilości od 100 - 150 mg/kg s.m. W dwóch próbkach nie stwierdzono obecności tego zanieczyszczenia. Materiał dowodowy zabezpieczony na potrzeby ekspertyzy to mieszanina osadów, szlamu powstałego na dnie zbiorników, jak również pozostałości płynnej pochodzącej z separatorów stacji benzynowej. Substancje te zdeponowane na gruncie nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób i nie powodują zanieczyszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Niemniej jednak konieczne jest usunięcie warstwy gruntu, na którym rozlano przedmiotową substancję. Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. - r. pr. T. O. w odwołaniu podnosi naruszenie przez organ I instancji:

- art. 40 § 2 k.p.a. mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji,

- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie odwołującego

się możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie,

- naruszenie art. 32 k.p.a. poprzez pozbawienie odwołującego się możliwości

działania przez pełnomocnika.

Skarżąca podnosi, że złożyła pełnomocnictwo do akt sprawy w dniu 9 września 2014 r. Od tej daty przy doręczeniach organ powinien stosować art. 40 § 2 zdanie 1. k.p.a., czyli dokonywać doręczeń na adres pełnomocnika, czego organ zaniechał. W związku z tym organ nie zawiadomił pełnomocnika na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Dowód, co do którego odwołujący się (pełnomocnik) nie miał możliwości wypowiedzenia się jest pozbawiony mocy dowodowej. Skarżąca podkreśla, że decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie ma dla strony mocy wiążącej i powoduje wyłącznie skutek poinformowania strony o treści wydanej decyzji (wyjawienie treści na zewnątrz).

Pełnomocnik skarżącej podkreśla również, że w piśmie z 13 listopada 2014 r. skierowanym do RDOŚ w R. przypomniał organowi o obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi w związku z przedłożeniem organowi I instancji pełnomocnictwa przy piśmie z dnia 9 września 2014 r. Radca prawny S. K.k w piśmie z 19 maja 2015 r. skierowanym do GDOŚ poinformowała organ o wypowiedzeniu pełnomocnictwa swojemu mocodawcy z dniem 19 maja 2015 r. Tej samej treści informację przekazał organowi odwoławczemu organ l instancji pismem z 29 maja 2015 r.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o szkodach. Istotą tego rozstrzygnięcia było uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych jako konsekwencja wystąpienia szkody w środowisku na skutek działalności prowadzonej przez firmę [...] Sp. z o.o. Szkoda w środowisku polegała na zanieczyszczeniu powierzchni ziemi szlamami zawierającymi substancje ropopochodne, pochodzącymi ze zbiornika stacji paliw. Informację o powstałym zanieczyszczeniu uzyskano na podstawie badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w R. wykonanych dla próbek pobranych [...] maja 2014 r.

W sprawozdaniu z tych badań wskazano, że badania wykonano dla próbek złożonych podając miejsce pobierania próbek jako współrzędne geograficzne środka miejsca pobierania czyli środka powierzchni, z której próbki pobrano. Badaniu poddano trzy obszary o powierzchni 560 m2 każdy czyli objęto nimi łączną powierzchnię 1680 m2. Zanieczyszczony teren działki ewid. nr [...] poddano badaniu jeszcze dwukrotnie: [...] czerwca i [...] grudnia 2014 r. Zdaniem organu II instancji, ze sprawozdań, środki miejsc pobierania próbek nie pokrywały się z analogicznymi miejscami wskazanymi w pierwszym badaniu. W badaniu drugim analizie poddano pięć próbek, a w trzecim cztery próbki. Współrzędne środków miejsc poboru w tych dwóch ostatnich przypadkach pokrywały się ze sobą, ale inna była powierzchnia badanych obszarów. Do badania drugiego wyznaczono pięć obszarów o powierzchni: 75 m2, 300 m2, 150 m2, 225 m2 i 225 m2, co daje łączną powierzchnię 975 m2. W badaniu trzecim uwzględniono cztery ostatnie z wymienionych wyżej obszarów, co ograniczyło łączną badaną powierzchnię o 75 m2. Wyniki świadczące o przekroczeniu dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń dla węglowodorów Ci2-C35 (olej mineralny) uzyskano z badania pierwszego i trzeciego.

Po naniesieniu na mapę współrzędnych geograficznych podanych w sprawozdaniach z badań organ II instancji stwierdził, że możliwe jest nieuwzględnienie obszaru zanieczyszczonego wykazanego pierwszym badaniem, w badaniach kolejnych. Według organu II instancji, środek miejsca pobrania próbki wykazującej zanieczyszczenie w pierwszym badaniu mieści się w obrębie powierzchni badanej w kolejnych badaniach, ale prawdopodobnym jest, że nie objęto całego obszaru badanego w pierwszym etapie. W dniu [...] maja 2014 r. poddano badaniu znacznie większą powierzchnię, niż w etapach następnych. Według organu II instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić przyczyny rozbieżności w wynikach badań przeprowadzonych w czerwcu i grudniu 2014 r. Próbki były pobierane z takiej samej powierzchni, których środki umiejscowione były tak samo, taka sama była też głębokość, z której pobierano próby, a badania wraz z poborem prowadziło to samo laboratorium. Zdaniem GDOŚ, w tej sytuacji należałoby wyjaśnić z wykonawcą badań powstałą różnicę w oznaczeniach. Obowiązek usunięcia zanieczyszczonej powierzchni ziemi dotyczy gruntu do głębokości 0.3 m p.p.t.

Organ II instancji zwraca uwagę również, że badaniom nie poddano powierzchni ziemi na większej głębokości, zatem nie ustalono, czy zanieczyszczenie dotyczy rzeczywiście tylko tej warstwy gruntu. Nie ustalono zatem jednoznacznie stanu faktycznego sprawy. We wniosku o uzgodnienie warunków działań naprawczych (s. 24) wskazano wprawdzie, że badano również ziemię na głębokości 0-2mi0-5m p.p.t., pod kątem możliwości rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, ale badania te dotyczyły działki, na której posadowiona jest stacja paliw, a nie działki będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego, można stwierdzić, że w sprawie nie ustalono precyzyjnie zasięgu zanieczyszczenia. Ponadto GDOŚ zwraca uwagę na sformułowanie zawarte w decyzji (pkt 3.1) o konieczności usunięcia gruntu do głębokości do 0,3 m p.p.t. Takie sformułowanie w ocenie organu II instancji, sugeruje, że również usunięcie gruntu zalegającego np. na głębokości 0-0,2 m p.p.t. stanowić będzie wykonanie decyzji. Organ odwoławczy uważa, że w decyzji wskazać należy precyzyjnie miąższość gruntu i głębokość, z której grunt należy usunąć. W ocenie GDOŚ, warunek powinien dotyczyć usunięcia gruntu do głębokości nie mniejszej niż 0,3 m p.p.t. Powyższy wywód organ II instancji uważa za ustosunkowanie się do części zarzutów pełnomocnika właściciela zanieczyszczonej działki.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego organ odwoławczy podkreśla, że postępowanie karne i administracyjne stanowią dwa odmienne i zupełnie niezależne postępowania dotyczące innego zakresu odpowiedzialności sprawcy zdarzenia. Wnioski uformowane w jednym z nich nie stanowią automatycznie wniosków wieńczących drugie z prowadzonych postępowań. Organ II instancji zwraca uwagę, że w opinii Mariusza Kolber dotyczącej zanieczyszczenia w świecie roślinnym oraz ziemi w rozmiarach mogących stanowić zagrożenie życiu lub zdrowiu wielu osób opracowanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w R. prowadzącej postępowanie w sprawie o przestępstwo z art. 181 § 1 i art. 182 § 1 Kodeksu karnego nie stwierdzono występowania zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób, ani powodowania zanieczyszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

GDOŚ podnosi również, że badaniu na potrzeby przedmiotowej opinii poddano nie glebę czy ziemię, a wylane na powierzchnię ziemi szlamy stanowiące odpad. Mimo tego otrzymane wyniki przyrównano do wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi stwierdzając ich nieznaczne przekroczenia. Zdaniem GDOŚ, badania takie nie mogą stanowić podstawy dla skarżonego rozstrzygnięcia, bowiem szkoda w środowisku w powierzchni ziemi, o której mowa w ustawie szkodowej, orzeczona być może na podstawie wyników badań gleby lub ziemi, a nie substancji zgromadzonej na powierzchni ziemi czyli - jak wspomniano powyżej - odpadów. W opinii biegłego wyraźnie mowa jest o osadach i szlamach zdeponowanych na powierzchni ziemi. Organ II instancji zwraca także uwagę, że z protokołu z oględzin przeprowadzonych [...] września 2014 r. wynika, że na terenie poddanym oględzinom widać pozostałości twardej, czarnej mazi o stałym stanie skupienia. Podobne sformułowania znalazły się w opinii biegłego sądowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu przez r. pr. T. O. - pełnomocnika [...] Sp. z o.o. organ przyznaje rację skarżącemu. RDOŚ w R. doręczył skarżoną decyzję stronie, z pominięciem pełnomocnika. Zdaniem GDOŚ, stanowi to uchybienie w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego.

Organ II instancji wskazuje, że skarżona decyzja skierowana została m. in. do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. W sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki ewid. nr [...] zostały wszczęte dwa niezależne postępowania: jedno z urzędu, na podstawie art. 15 ustawy szkodowej w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez Burmistrza Miasta D., a następnie na wiosek [...] Sp. z o.o. postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków działań naprawczych, na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do postępowania wszczętego na podstawie art. 15 wspomnianej ustawy w postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. Według GDOŚ, ww. Stowarzyszenie, nie miało legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu wszczętym na wniosek strony odpowiedzialnej za powstanie szkody w środowisku. Zatem nieprawidłowo organ l instancji przekazał wydaną przez siebie decyzję wskazanemu wyżej Stowarzyszeniu.

W ocenie GDOŚ. przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie, w zakresie omówionym w uzasadnieniu, w istotnym dla sprawy zakresie jest konieczne do podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji, stosowanie art. 136 k.p.a. nie może polegać na wyręczaniu organu l instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny dowodów w sprawie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Sp. z o.o. działający przez pełnomocnika r. pr. T. O., który w sprawie udzielił upoważnienia aplikantowi radcowskiemu M. P. Skarżący zarzuca GDOŚ naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nieprecyzyjnie

ustalił zasięg zanieczyszczenia oraz miąższość gruntu przeznaczonego

do usunięcia,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie przez organ rewizyjny jakie

okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

- art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji

stanu faktycznego sprawy i uznanie, że akta sprawy nie dokumentują

jednoznacznie wpływu zdarzenia na środowisko,

- art. 81 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego,

że w niniejszej sprawie mogło dojść do zanieczyszczenia gleby na poziomie

poniżej 0,3 m p.p.t.,

- art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji polegające

na braku wskazania toku rozumowania organu.

Według skarżącej RDOŚ w R. prawidłowo ustalił zasięg zanieczyszczenia. Ponadto gleba objęta zanieczyszczeniem jest nieustannie uprawiana przez uczestnika M. S., co dodatkowo może wpływać na wyniki kolejnych badań. Stężenie szkodliwych substancji w badanym gruncie było znikome, a przekroczenia występują bezpośrednio przy powierzchni gruntu. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że glebę należy usunąć do poziomu niemniejszego niż 0,3 m p.p.t.

Zdaniem skarżącej wydając rzeczoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania. Po pierwsze według skarżącej organ nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie organ I instancji nieprecyzyjnie określił zasięg zanieczyszczenia. Przychylając się tym samym do zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika uczestnika M. S. W ocenie skarżącej, obszar na którym doszło do zanieczyszczenia środowiska został ustalony w sposób prawidłowy. Spółka podnosi, że teren na którym doszło do zanieczyszczenia był poddany trzykrotnym badaniom gleby przez wyspecjalizowane instytucje państwowe trudniące się czuwaniem na poziomem jakości gleby. Zdaniem skarżącego, wyniki badań z [...] grudnia 2014 r., są niemiarodajne, gdyż zostały przeprowadzone po ponad pół roku od zdarzenia wywołującego szkodę, a teren zdarzenia nie był w żaden sposób zabezpieczony co mogło mieć wpływ na wyniki przeprowadzonego badania. Skarżąca podnosi również, że gleba objęta zanieczyszczeniem jest nieustannie uprawiana przez uczestnika M. S., co dodatkowo może wpływać na wyniki kolejnych badań.

Dodatkowo ustalono, że zanieczyszczona gleba ma właściwości nieprzepuszczalne, a poziom występowania wód podziemnych jest niski. Wszystkie z przeprowadzonych badań wykonano na głębokości od 0 do 0,3 m p.p.t. Wyniki przeprowadzonych badań wskazują, że w glebie poddanej badaniu, stężenie szkodliwych substancji jest wręcz znikome, a ewentualne przekroczenia występują bezpośrednio przy powierzchni gruntu. W ocenie skarżącej, niezasadnym jest dokonywanie kolejnych badań w sytuacji gdy poprzednio otrzymane wyniki wprost wskazują na jakiej głębokości mogło dojść do zanieczyszczenia.

Wysnucie przez organ II instancji tezy, że przeprowadzone badania są niemiarodajne i nie pozwalają określić zanieczyszczonej powierzchni stanowią naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 6 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności opinie biegłych w sposób jaskrawy wskazują, że teren objęty skażeniem został ustalony prawidłowo. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie dookreślił głębokości, do której należy usunąć zanieczyszczoną glebę. Spółka podnosi, że wyniki przeprowadzonych badań gleby w żaden sposób nie wskazują, że gleba mogła zostać zanieczyszczona na głębokości poniżej 0,3 m p.p.t. Z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niedopuszczalnym jest przyjęcie takiej tezy przez organ II instancji. Ponadto skarżąca zwraca uwagę, że w wyniku przeprowadzonych badań wyraźnie ustalono, że badana gleba ma właściwości nieprzepuszczalne. Choćby z uwagi na ową nieprzepuszczalność gleby wykonywanie powtórnych badań gleby jest zdaniem skarżącej niezasadne. Przytoczone okoliczności wskazują na nieuprawnione zastosowanie przez organ rewizyjny domniemania faktycznego polegającego na przyjęciu, że w wyniku zdarzenia wywołującego szkodę mogło dojść do zanieczyszczenia gleby poniżej poziomu 0,3 m. p.p.t.

Skarżąca nie zgada się również ze stanowiskiem organu II instancji, że glebę należy usunąć na poziomie nie mniejszym niż 0,3 m p.p.t. W ocenie Spółki, określenie głębokości gleby podlegającej wymianie poprzez użycie określenia do głębokości 0,3 m p.p.t. jest precyzyjne, i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego takie sformułowanie należy uznać za najwłaściwsze. Wskazując na powyżej przytoczone uchybienia organ przychylił się do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania M. S. Według skarżącej, podniesione przez uczestnika zarzuty były chybione i nie znalazły oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Według Spółki, organ II instancji nie uzasadnił w sposób precyzyjny dlaczego podzielił zarzuty uczestnika postępowania.

Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość powyższym zasadom. W wyniku poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej jednoznaczne wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnić podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Zdaniem Spółki, organ II instancji nie wskazał w sposób precyzyjny organowi I instancji, jakie dokładnie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ odwoławczy kwestionując jakość dokonanych badań, winien wskazać metodę, którą te badania należy przeprowadzić ponownie.

Kwestionując natomiast ustalenia stanu faktycznego dotyczące obszaru objętego zanieczyszczeniem organ winien wskazać jaki obszar należy wziąć pod uwagę przy ponownym badaniu. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób odnaleźć przesłanki jakimi kierował się organ podejmując decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyżej przywołanych zarzutów skarżąca zwraca uwagę, że spowodowana przez Spółkę szkoda w środowisku polegała na rozlaniu się wody wypompowywanej z uprzednio wyczyszczonych zbiorników na przepalony olej nie zaś na zanieczyszczeniu ziemi szlamami zawierającymi substancje ropopochodne ze zbiornika ze stacji paliw. Skarżąca podnosi również, że do emisji substancji szkodliwych do środowiska doszło podczas wypompowywania ww. wody z oczyszczonych już zbiorników, a nie podczas samej czynności czyszczenia zbiorników. Treści zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są dla skarżącej niejasne i wewnętrznie sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i ustawy szkodowej. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z jego treści wynikają bowiem motywy podjętego rozstrzygnięcia w ramach którego uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadnienie decyzji GDOŚ z [...] października 2015 r. zawiera ujawnienie motywów podjętej decyzji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie to, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, odzwierciedla stanowisko organu II instancji, w ten sposób, że strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem tej decyzji i jakie jest ich znaczenie w odniesieniu do skarżącej. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

Wbrew zarzutom skargi w uzasadnieniu faktycznym GDOŚ zajął stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnił, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a jakie za nieudowodnione. Organ II instancji wykazał, które niejasności, które ujawniły się co do podstawy faktycznej decyzji RDOŚ w R. wskazują, że ustalenie stanu faktycznego nie nastąpiło prawidłowo.

Organ II instancji ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniach, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej GDOŚ z [...] października 2015 r. GDOŚ uzasadnił także zakres uwzględnienia odwołania M. S., podając motywy, jakimi się kierował.

Należy stwierdzić, że uzasadnienie kontrolowanej przez Sąd decyzji organu II instancji jest związane z przedmiotem rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwiło dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy. Organ II instancji dokonał także oceny czy, w okolicznościach niniejszej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, GDOŚ zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Sąd dokonując oceny, zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, stwierdza, że GDOŚ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionych przepisach prawa. Treść art. 138 § 2 k.p.a. powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przeprowadził interpretację obowiązujących przepisów. GDOŚ wytłumaczył jakie motywy prawne wziął pod uwagę i przeanalizował ich wpływ na wydaną decyzję. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ II instancji przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie GDOŚ ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniach, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął RDOŚ w R. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej GDOŚ z [...] października 2015 r.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy szkodowej. W art. 13 ustawy szkodowej uregulowano kwestię dotyczącą postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych, która ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy szkoda w środowisku już wystąpiła. Przepis ten stanowi podstawę wspólnego działania podmiotu korzystającego ze środowiska i organu administracji publicznej. Istotą rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o szkodach było uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych jako konsekwencja wystąpienia szkody w środowisku na skutek działalności prowadzonej przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2, uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie szkoda w środowisku polegała na powstaniu zanieczyszczenia powierzchni ziemi szlamami zawierającymi substancje ropopochodne. Zgodnie z art. 6 pkt 11 ustawy o szkodach, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Ustawa o szkodach przewiduje obowiązki z tytułu bezpośredniego zagrożenia szkodą, jak i z tytułu szkody wyrządzonej w środowisku. Definicja szkody w środowisku oparta jest na założeniu, że możliwe jest zmierzenie zmian w środowisku dokonanych poprzez porównanie stanu środowiska po tych zmianach ze stanem początkowym. Szkoda w środowisku jest zatem konsekwencją działań prowadzonych przez określony podmiot.

Założenie, że chodzi o szkodę spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio oznacza, że niezbędne jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy działaniami prowadzonymi przez dany podmiot, a ich konsekwencjami mającymi postać szkody w środowisku (zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska. Odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 26-27). Zmiana negatywna to każda zmiana na niekorzyść, a więc pogorszenie stanu środowiska lub jego zasobów, ograniczenie czy utrata możliwości spełnienia normalnych dla każdego elementu funkcji. Zmiana powinna być oceniana w odniesieniu do "stanu początkowego", które to pojęcie jest zdefiniowane w art. 6 pkt 10 ustawy o szkodach. Według tego przepisu, stan początkowy to stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji; w przypadku szkody w środowisku w powierzchni ziemi rozumie się przez to w szczególności stan określony w raporcie początkowym, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska albo, jeżeli nie ma dostępnych informacji na temat stanu początkowego lub w raporcie początkowym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko - stan zgodny z dopuszczalnymi zawartościami substancji powodujących ryzyko. Ocena czy zmian nastąpiła, czy ma charakter negatywny i czy jest mierzalna, jest możliwa na podstawie znajomości stanu środowiska lub jego elementów przed datą zaistnienia szkody. Stan początkowy w odniesieniu do powierzchni ziemi obejmuje jakość gleby lub ziemi wymaganą na podstawie normatywnie określonych standardów jakości. W literaturze wyrażono pogląd, że faktycznie oznacza to, że podmiot powodujący zanieczyszczenie gleby lub ziemi odpowiada nie tylko za efekt spowodowany przez siebie, bowiem przyjęta konstrukcja powoduje domniemanie, że standardy są zachowane (zob. zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska..., s. 27).

Szkoda w powierzchni ziemi oznacza zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zanieczyszczenie takie należy rozumieć przede wszystkim jako naruszenie standardów jakości gleby lub ziemi.

Obowiązek prowadzenia działań naprawczych wynika bezpośrednio z ustawy o szkodach. Niezbędny zakres działań naprawczych powinien zostać ustalony w uzgodnieniu z właściwym organem. Z treści art. 13 ust. 1 wynika nakaz, aby podmiot korzystający ze środowiska uzgodnił warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Oznacza to, że niezbędne działania zmierzające do ograniczenia zasięgu szkody powinny być podejmowane natychmiast, natomiast zakres wymaganych działań naprawczych powinien podlegać uzgodnieniu z uwzględnieniem wyników przeprowadzonych badań wykazujących zasięg szkody w środowisku.

W niniejszej sprawie, pierwszym badaniom poddano trzy obszary o powierzchni 560 m2 każdy czyli objęto nimi łączną powierzchnię 1680 m2. Zanieczyszczony teren znajdujący się na działce ewid. nr [...] poddano badaniu jeszcze dwukrotnie ograniczając badaną powierzchnię.

Wskazać należy, że środki miejsc pobierania próbek nie pokrywały się z analogicznymi miejscami wskazanymi w pierwszym badaniu, a także inna była powierzchnia badanych obszarów. Nie można zatem stwierdzić, że badania dotyczyły tego samego obszaru i ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia.

Do badania drugiego wyznaczono pięć obszarów o powierzchni: 75 m2, 300 m2, 150 m2, 225 m2 i 225 m2, co daje łączną powierzchnię 975 m2 (stanowi to ok. 58% powierzchni z pierwszego badania). Z kolei w badaniu trzecim uwzględniono cztery ostatnie z wymienionych wyżej obszarów, co ograniczyło łączną badaną powierzchnię o kolejne 75 m2.

Po naniesieniu na mapę współrzędnych geograficznych podanych w sprawozdaniach z badań organ II instancji zasadnie ustalił, że możliwe jest nieuwzględnienie całego obszaru zanieczyszczonego wykazanego pierwszym badaniem, w badaniach kolejnych. W dniu [...] maja 2014 r. poddano bowiem badaniu znacznie większą powierzchnię niż w etapach następnych. Zdaniem Sądu, GDOŚ zasadnie zwrócił również uwagę, że wyjaśnienia wymagają przyczyny rozbieżności w wynikach badań przeprowadzonych w czerwcu i grudniu 2014 r., co organ I instancji pozostawił bez wyjaśnienia. Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącej, że obszar na którym doszło do zanieczyszczenia środowiska został ustalony w sposób prawidłowy.

Bez znaczenia jest to, że teren na którym doszło do zanieczyszczenia był poddany trzykrotnym badaniom gleby przez wyspecjalizowane instytucje. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, ze niezasadnym jest dokonywanie kolejnych badań w sytuacji, gdy poprzednio otrzymane wyniki wprost wskazują na jakiej głębokości mogło dojść do zanieczyszczenia. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego wynika, że przeprowadzone badania były niemiarodajne i nie pozwalały na określenie zanieczyszczonej powierzchni.

Wskazać należy również, że badaniom nie poddano powierzchni ziemi na większej głębokości niż określona w decyzji, zatem nie ustalono, czy zanieczyszczenie dotyczy rzeczywiście tylko tej warstwy gruntu. Obowiązek usunięcia zanieczyszczonej powierzchni ziemi dotyczy gruntu do głębokości 0.3 m p.p.t. Podkreślenia wymaga ponadto, że badaniom nie poddano powierzchni ziemi na większej głębokości, zatem nie ustalono, czy zanieczyszczenie dotyczy rzeczywiście tylko tej warstwy gruntu. Nie ustalono zatem jednoznacznie stanu faktycznego sprawy. We wniosku o uzgodnienie warunków działań naprawczych (s. 24) wskazano wprawdzie, że badano również ziemię na głębokości 0-2mi0-5 mp.p.t. pod kątem możliwości rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, ale badania te dotyczyły działki, na której posadowiona jest stacja paliw, a nie działki będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, według którego w sprawie nie ustalono precyzyjnie zasięgu zanieczyszczenia. Zasadnie GDOŚ zwraca uwagę na sformułowanie zawarte w decyzji (pkt 3.1) o konieczności usunięcia gruntu do głębokości do 0,3 m p.p.t. Takie sformułowanie sugeruje, że również usunięcie gruntu zalegającego np. na głębokości 0-0,2 m p.p.t. stanowić będzie wykonanie decyzji. Decyzja w tym zakresie powinna precyzyjnie określać miąższość gruntu i głębokość, z której grunt należy usunąć oraz uwzględniać cele ochrony powierzchni ziemi wynikające z art. 101 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej p.o.ś.). W literaturze przyjmuje się bowiem, że przepis ten stanowi sui generis część ogólną dla wszystkich uregulowań mających zastosowanie w zakresie ochrony powierzchni ziemi (zob. J. Jerzmański, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 282). Zgodnie z art. 3 pkt 25, przez powierzchnię ziemi rozumie się ukształtowanie terenu, glebę, ziemię oraz wody gruntowe, z tym że: a) gleba – oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody glebowej, powietrza glebowego i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie; b) ziemia – oznacza górną warstwę litosfery, znajdującą się poniżej gleby, do głębokości oddziaływania człowieka; c) wody gruntowe – oznaczają wody podziemne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo wodne, które znajdują się w strefie nasycenia i pozostają w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że opinie biegłych w sposób jaskrawy wskazują, że teren objęty skażeniem został ustalony prawidłowo wskazać należy, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania karnego nie pozwala na bezpośrednie wyciąganie z niej wniosków na gruncie toczącego się postępowania dotyczącego odpowiedzialności administracyjnoprawnej w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. Podmiot korzystający ze środowiska na skutek wystąpienia w szkody w środowisku ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną niezależnie od odpowiedzialności karnej czy cywilnej. Decyzja uzgadniająca warunki przeprowadzenia działań naprawczych jest instrumentem prawnym odpowiedzialności administracyjnoprawnej w ochronie środowiska. Według ujęcia zaproponowanego przez A. Lipińskiego przez pojęcie odpowiedzialności administracyjnej należy rozumieć ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci: 1) nakazu wstrzymania działalności; 2) cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów); 3) nakazu wykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw, ustanawiane przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań (A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 314–315). Niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko ponosi odpowiedzialność administracyjną, rozumianą jako odpowiedzialność egzekwowaną przez organy administracji,

poprzez odpowiednie decyzje administracyjne.

W opinii M. K. dotyczącej zanieczyszczenia w świecie roślinnym oraz ziemi w rozmiarach mogących stanowić zagrożenie życiu lub zdrowiu wielu osób opracowanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w R. prowadzącej postępowanie w sprawie o przestępstwo z art. 181 § 1 i art. 182 § 1 Kodeksu karnego nie stwierdzono występowania zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób ani powodowania zanieczyszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że badaniu na potrzeby przedmiotowej opinii poddano nie glebę czy ziemię, a wylane na powierzchnię ziemi szlamy stanowiące odpad. Mimo tego otrzymane wyniki przyrównano do wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi stwierdzając ich nieznaczne przekroczenia. Badania takie nie mogą stanowić podstawy dla skarżonego rozstrzygnięcia bowiem szkoda w środowisku w powierzchni ziemi, o której mowa w ustawie o szkodach, orzeczona być może na podstawie wyników badań gleby lub ziemi, a nie substancji zgromadzonej na powierzchni ziemi czyli - jak wspomniano powyżej - odpadów.

W opinii biegłego wyraźnie mowa jest o osadach i szlamach zdeponowanych na powierzchni ziemi. Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2014 r. wynika, że na terenie poddanym oględzinom widać pozostałości twardej, czarnej mazi o stałym stanie skupienia. Podobne sformułowania znalazły się w opinii biegłego sądowego. Ma rację organ II instancji, który twierdzi, że nieczystości takie stanowią odpad, który z powierzchni ziemi powinien zostać usunięty przed podjęciem działań naprawczych, a nawet przed ustaleniem stanu zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Pobieranie próbek gruntu wraz z odpadem może zakłamywać otrzymany wynik i być może to jest przyczyną podnoszonej przez r. pr. S. K. niezgodności w wynikach badań. Z tych powodów organ II instancji zasadnie uznał, że zagadnienie to należałoby wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ustalono jednoznacznie stanu faktycznego sprawy. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji swojego stanowiska. Sąd podziela stanowisko GDOŚ przedstawione w skarżonej decyzji w zakresie konieczności usunięcia gruntu do głębokości do 0,3 m p.p.t. Jak wyjaśniono w decyzji, takie sformułowanie sugeruje, że usunięcie gruntu zalegającego np. na głębokości 0-0,2 m p.p.t. lub mniejszej stanowić będzie wykonanie decyzji, co może nie doprowadzić do usunięcia zanieczyszczenia. Ma rację organ II instancji, że w decyzji należy określić precyzyjnie zasięg zanieczyszczonego terenu poprzez wskazanie miąższości gruntu i głębokości, z której grunt należy usunąć.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył powołanych przez skarżącą przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie kluczowe zagadnienie obejmujące zasięg występującego zanieczyszczenia nie został jednoznacznie określony. Zanieczyszczenie jest w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 49 p.o.ś. jest emisją kwalifikowaną ze względu na możliwość spowodowania wskazanych skutków. Tego rodzaju emisja jest oceniana negatywnie i w konsekwencji uznawana za niepożądaną. Definicja wymienia szereg negatywnych skutków, powodujących przekształcenie się emisji w zanieczyszczenie, przy czym wyliczenie tych skutków nie zostało oparte na koniunkcji łącznej, tak więc dla zaistnienia "zanieczyszczenia" wystarczy wystąpienie jednej ze wskazanych konsekwencji. Ocena możliwości zaistnienia każdej z konsekwencji powinna być prowadzona w odniesieniu do konkretnej emisji prowadzonej w określonych warunkach.

Stanowisko organu II instancji w tym zakresie zostało przez niego wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Nie ma racji skarżąca, że organ odwoławczy przyjął nieuprawnione domniemanie faktyczne, że do zanieczyszczenia mogło dojść również na poziomie poniżej 0,3 m p.p.t. Organ II instancji nie twierdzi bowiem, że zanieczyszczenie na tym poziomie występuje, ale że nie zostało to zbadane. Na podstawie decyzji organu I instancji nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia faktyczne sprawy zostały przeprowadzone w zakresie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.