Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1400/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34, art 44b, art 52a ust. 1-3, art 56 ust. 1, art 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 139
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 558/14 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/14, oddalił skargę T. S., na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legnicy, w oparciu o art. 52a ust. 1, 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wymierzył T. S. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego w postaci produktu R.. W uzasadnieniu wskazano, że w zebranym materiale dowodowym znajduje się protokół badań Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym substancje wchodzące w skład produktu nie zostały uznane za środki odurzające ani substancje psychotropowe, natomiast pochodne fenyloetyloaminy (PEA): synefryny, hordeiny, halostachiny (N- metylofenyloetanoloaminy) oraz DMAA są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z kolei w świetle opinii biegłego sądowego dr W. E. lekarza medycyny sądowej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uzupełnionej w dniu [...] maja 2013 r., badane substancje wykazują działanie psychostymulujące, a produkty zawierające te substancje mogą być zakwalifikowane jako środki zastępcze i mogą stanowić zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Ponadto organ podkreślił, że Komenda Miejska Policji w Legnicy w trakcie działań operacyjnych ustaliła, że T. S. wprowadził do obrotu, korzystając z portalu aukcyjnego A. pod nazwą użytkownika o Nicku "T." 778 sztuk oraz pod nazwą użytkownika "I." 494 sztuki produktu R. Organ zakwestionował wykładnię "wprowadzenia do obrotu" przedstawianą przez stronę wynikającą z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zakresie w jakim "osobą trzecią" nie jest konsument, który nabywa środki zastępcze w celu ich użycia. Organ mając na uwadze protokół badań Narodowego Instytutu Leków oraz opinię biegłego sądowego potwierdzające działanie psychostymulujące środka zastępczego nie uwzględnił argumentacji strony skierowanej na wykazanie legalności dystrybuowanego produktu.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. wskazał na naruszenie art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doszło do wprowadzania do obrotu środka zastępczego, zaś co do naruszenia prawa procesowego, wskazano na działania niezgodne z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem nie był ona pierwotnym, ale kolejnym zbywcą produktu R. Z tej przyczyny niemożliwym było uznanie, że w sprawie doszło do wprowadzenia do obrotu środka zastępczego i w konsekwencji wymierzenia kary pieniężnej. Organu nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się wydając rozstrzygnięcie i tylko lakonicznie odniósł się do wyjaśnień skarżącego, wskazując, iż przedstawione przez niego orzecznictwo nie znajduje zastosowania w sprawie.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył T. S. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych o nazwie R. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż organ I instancji mylnie zinterpretował pojęcie wprowadzania do obrotu środka zastępczego, obejmując nim również ich przekazanie konsumentowi lub wtórny obrót substancją pierwotnie wprowadzoną do obrotu przez inny podmiot. Uznał, że wprowadzenie do obrotu obejmuje każdą postać udostępniania środków zastępczych innej osobie, niezależnie od tego czy odbiorca tych środków jest ich konsumentem czy też pośrednikiem w drodze do konsumenta, niezależnie od tego czy chodzi o pierwotne udostępnianie produktu innym osobom, czy też o następcze jego udostępnianie. Dalej wskazano, że czyn zabroniony opisany w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest deliktem administracyjnym, do którego nie mają zastosowania reguły prawa karnego. Zatem ze względu na brak przynależności art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do regulacji prawa karnego, do tego przepisu nie można odnosić wykładni art. 56 ust 1 i art. 58 ust. 1 ustawy wypracowanej w orzecznictwie sądów karnych. Zdaniem organu odwoławczego na użytek postępowania administracyjnego "wprowadzaniem do obrotu" będzie każda forma ,,udostępniania", za którą w znaczeniu słownikowym należy uznać działanie polegające na "czynieniu czegoś dostępnym, ułatwianiu, umożliwianiu odbioru" jednego ze środków wskazanych w art. 4 pkt 2 ustawy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ przyjął, że T. S. wprowadzał do obrotu środki zastępcze w postaci produktu R. Organ nie dopatrzył się podstaw do uznania za zasadne zarzutów natury procesowej. Stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, zaś ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, została ona przeprowadzona w sposób spójny, logiczny i zgodny z wiedzą wywiedziona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Następnie organ odwoławczy wskazał, że dokonał zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji ponieważ w jego ocenie nie było podstaw do wymierzenia kary w tej wysokości. Błędne było uznanie organu I instancji, że wprowadzenie do obrotu środka zastępczego nastąpiło w warunkach istnienia dobrej wiary strony. Organ zauważył, że każdorazowe wprowadzenie do obrotu środków zastępczych niezależnie od okoliczności, jako delikt administracyjny powoduje zastosowanie sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wykluczono też możliwość zastosowania zasad zawartych w art. 1 § 3 kodeksu karnego, iż nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu oraz w art. 8 kodeksu karnego stanowiącej, iż występek może być popełniony wyłącznie umyślnie, a nieumyślnie tylko, gdy ustawa tak stanowi. Wydając rozstrzygnięcie o nałożeniu na T. S. kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł organ II instancji uzasadnił to poprzez wskazanie na ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego oraz faktu, że sprzedaż była prowadzona na terenie całej Polski. Jako dodatkową okoliczność podano także konieczność skutecznego eliminowania działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy" za pomocą odczuwalnych środków represji oraz stosowania odstraszających środków prewencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. S. (dalej jako skarżący) wniósł o uchylenie decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W zarzutach wskazano na naruszenie tych samych przepisów, które powołane zostały w odwołaniu, a nadto przywołano zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo braku istnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius. Jego zdaniem w sprawie nie zachodziła przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius, tj. rażące naruszenie przez wydaną przez organ I instancji decyzję interesu społecznego. Organ nie podał na czym polega interes społeczny w tej sprawie oraz że jego naruszenie miało miejsce w stopniu rażącym.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga jest niezasadna i powinna podlegać oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie złożone przez organ administracyjny postanowieniem z dnia 2 października 2014 r. (sygn. akt II OZ 1020/14) uchylił postanowienie Sądu I instancji i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił powyższą skargę, ponieważ uznał, że podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd mając na uwadze przedmiot skargi wskazał na kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazane w art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej a także przywołał regulacje art. 44b, art. 52 ust. 1, 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przytoczył też ustawowe definicje środka zastępczego oraz wprowadzania do obrotu zawarte odpowiednio w art. 4 pkt 27 i art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona decyzja spełnia przesłanki wskazane w art. 52a ustawy uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych, w tym także z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania przez Prokuratora Rejonowego w Złotoryi wynikało, że T. S. odnalazł w internecie firmę dystrybuującą środek o nazwie R., a po przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej dokonał jego zakupu za kwotę [...] zł. W trakcie czynności prowadzonych przez policję ujawniono posiadanie przez stronę przedmiotowego środka oraz udowodniono jego zbywanie za pośrednictwem aukcji internetowych. Okoliczności te nie były kwestionowane przez stronę na żadnym etapie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Dodatkowo Sąd zauważył, że odnośnie środka R. zostały przeprowadzone badania przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, które potwierdziły obecność w produkcie substancji psychostymulujących wymienionych jako zabronione przez Światową Agencję Antydopingową. Negatywną opinię o działaniu środka jako zawierającego substancje wykazujące działanie psychostymulujące, a produkty zawierające te substancje mogą być zakwalifikowane jako środki zastępcze i mogą stanowić zagrożenie zdrowia i życia ludzi, wyraził biegły sądowy lekarz medycyny sądowej dr W. E.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organy obu instancji uznały, że doszło do wprowadzenia do obrotu środków zastępczych i wymierzono T. S. karę pieniężną. Sąd podniósł, iż rozbieżność pomiędzy decyzjami pierwszo i drugoinstancyjną nie dotyczyła kwalifikacji prawnej lecz sprowadzała się do odmiennej wysokości kary. Sąd zaznaczył, że strona postępowania w zasadzie poczynając od pisma procesowego skierowanego do organu I instancji po wszczęciu postępowania, przez odwołanie do skargi włącznie kwestionuje prawidłowość uznania, że jej działania wyczerpywały znamiona czynu polegającego na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych. Argumentacja strony w tym zakresie przeprowadzona została przy zastosowaniu poglądów doktryny, stanowisk zawartych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz z odwołaniem się do reguł wykładni przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że znane mu są zarówno poglądy doktryny jak i orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na zanegowanie możliwości uznania, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków, zaś udostępnianie środków zastępczych osobom trzecim będącym konsumentami oznacza ich udzielanie, co nie jest sankcjonowane na gruncie ustawy wymierzeniem kary pieniężnej. Sąd nie podzielił powyższych poglądów, które legły u podstaw stanowiska skarżącego. W realiach niniejszej sprawy zasadne zdaje się być uwzględnienie poglądów zaprezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 544/12 oraz IV SA/Wr 311/13 - (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sadów administracyjnych - orzeczania.nsa.gov.pl.). Sąd orzekając w sprawach dotyczących podobnych zagadnień związanych z wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych zwrócił uwagę, że w myśl definicji pojęcia ,,wprowadzania do obrotu" zawartej w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza ono udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Jednak regulacja dotycząca kar pieniężnych przewidziana w art. 52a ustawy ma charakter administracyjny. Ze względu na administracyjny charakter kary powinna być ona traktowana jako część prawa administracyjnego. Wobec przyjęcia, że treść art. 52a ustawy posiada charakter regulacji administracyjnej nie istnieje możliwość stosowania zasad wypracowanych w prawie karnym i prawie wykroczeń. Sąd zauważył, że organ administracyjny proceduje w ramach tzw. deliktu administracyjnego, bowiem postępowanie karne w niniejszej sprawie było już prowadzone, nie istnieją podstawy do uwzględniania reguł wynikających z przepisów karnych, jak chociażby art. 8 kodeksu karnego. W tych okolicznościach jako znamienny uznać należy brak pośród przesłanek uruchamiających sankcję z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii okoliczności o charakterze podmiotowym jak chociażby stosunku psychicznego sprawcy do podejmowanego działania.

Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w przywołanych orzeczeniach, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego konieczność zastosowania sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej będzie miała miejsce w przypadku stwierdzenia ,,wprowadzanie do obrotu" jednego ze środków wskazanych w art. 4 pkt 2 ustawy, przy czym ,,wprowadzeniem" będzie każda forma ,,udostępniania" środka zastępczego.

W ramach wykładni systemowej zastosowanego normatywu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że regulacje dotyczące odpowiedzialności karnej za czyny wymienione w ustawie zostały zamieszczone w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym ,,Przepisy karne", natomiast pojęcie ,,wprowadzania do obrotu" zostaje rozbudowane w części odnoszącej się do przepisów prawa karnego, gdzie przewidziano różne jego formy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie można uznać za trafne zarzutów skargi związanych z naruszeniem prawa materialnego czy naruszeniem zasad wykładni, a nawet niedopuszczalnego zdaniem skarżącego wprowadzenia odmiennego znaczenia pojęcia w ramach jednej ustawy. W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawy wyczerpywał ustawowe przesłanki do zastosowania sankcji z art. 52a ustawy za wprowadzanie do obrotu środka zastępczego.

Również zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd uznał za niezasadne. Stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także uwzględnia istotne okoliczności sprawy wynikające z materiału dowodowego sprawy. Organ wskazał przecież na wprowadzenie przez skarżącego do obrotu środków zastępczych, ujawnienie ich w pomieszczeniach stanowiących jego własność, a odnośnie samego produktu pod nazwą R. wskazano na stwierdzenie w jego zawartości substancji zabronionych oraz negatywny wpływ na zdrowie i życie. Sąd zauważył, że jakkolwiek organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, którą wymierzono karę w wysokości 20 000 zł i orzekł o wymierzeniu kary znacznie wyższej, wskazał przesłanki jakie legły u podstaw takiego stanowiska. Zwrócono uwagę na ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego oraz skalę działania skarżącego sprzedającego produkt na terenie całego kraju. Z uzasadnienia decyzji wynika także zastosowanie kary jako środka represyjnego i prewencyjnego, co w realiach sprawy zdaje się być działaniem słusznym i zasadnym. Sąd zakwestionował stanowisko skarżącego, który wobec braku skarg od osób nabywających produkt wskazuje na brak wyrządzenia szkody odbiorcom środka. Trudno oczekiwać od organu aby prowadził on badania w kierunku satysfakcji nabywców z zakupionego produktu, zaś o braku wyrządzenia szkody trudno też mówić w sytuacji, gdy organ miał do dyspozycji wyniki badań i ekspertyzę, z których wynikało, że produkt zawiera niedozwolone substancje oraz jest szkodliwy dla zdrowia i życia ludzkiego. W takiej sytuacji już samo sprowadzenie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego poprzez sprzedaż przedmiotowego środka wyklucza słuszność stanowiska skarżącego o braku wyrządzenia szkody.

Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji nie narusza uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy dokonując oceny stanu faktycznego doszedł do przekonania, że wobec ilości wprowadzonego do obrotu produktu oraz skali działania skarżącego w ramach uznania administracyjnego należy wymierzyć karę pieniężną w granicach prawem przewidzianych lecz wyższą jak uczynił to organ I instancji. W ocenie Sądu Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu nie przekroczył obowiązujących przepisów, z tej to przyczyny, że istotnie z materiału dowodowego sprawy wyłania się obraz prowadzenia przez skarżącego działalności związanej ze sprzedażą środka zastępczego na szeroką skalę. Nie jest też słuszne twierdzenie o naruszeniu przez organ wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady, w myśl której organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazany normatyw nie zawiera normy generalnej, w myśl której w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie. Sąd I instancji zauważył, że niekorzystna dla skarżącego decyzja może być wydana w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym nie ma mowy o łącznym wystąpieniu tych naruszeń. W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legnicy wymierzając karę w wysokości 20 000 zł brał pod uwagę nieumyślność działania skarżącego, który jak przyjął nie miał świadomości sprzedaży środka zastępczego lecz środka wspomagającego odchudzanie. Organ II instancji analizując przepisy prawa materialnego wykazał, że stan świadomości strony nie ma znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Doszło zatem do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego przez organ I instancji i to w stopniu rażącym, co dawało podstawy do zreformowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na etapie postępowania odwoławczego. Nie sposób zanegować słuszności stanowiska organu odwoławczego, który zmieniając wysokość kary, istotnie na niekorzyść odwołującego się, podaje jako argument rażące naruszenie interesu społecznego rozumianego jako skuteczne eliminowanie działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wprowadzania do obrotu środka zastępczego przez T. S., w sytuacji, kiedy przez osobę wprowadzającą do obrotu można uznać jedynie osobę, która jako pierwsza wprowadziła produkt do obrotu, a ponadto, wprowadzanie do obrotu nie dotyczy sytuacji, gdy odbiorcą środków jest konsument - wtedy bowiem można mówić co najwyżej o "udzielaniu środków",

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie wśród przesłanek wpływających na wysokość wymierzanej kary całokształtu okoliczności niniejszej sprawy tj. braku wyrządzenia szkody odbiorcom środków; celu, w jakim środek był zbywany (sprzedaż jako środka odchudzającego) oraz postawy Skarżącego (zaprzestanie transakcji),

– art. 139 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się pomimo braku istnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od zakazu reformationis in peius.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd błędnie przyjął, iż regulacja dotycząca kar pieniężnych przewidziana w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ma charakter wyłącznie administracyjny i powinna być traktowana jako część prawa administracyjnego w całkowitym oderwaniu od zasad wykładni wypracowanych wprawie karnym i prawie wykroczeń. Uznając administracyjny charakter sankcji z art. art. 52 a ustawy przeciwdziałaniu narkomanii skarżący wskazał, że nie można pominąć faktu, iż podstawą nałożenia tejże sankcji musi być bezprawne działanie lub zaniechanie określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 52 a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł, przy czym do tejże kary pieniężnej stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, lecz - co zupełnie pominął Sąd - odpowiednio i w zakresie nieuregulowanym w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Pojęcie odpowiedniego zastosowania przepisów nie może stać w sprzeczności ze spójnością treści i założeń ustawy, w związku z czym odpowiednie stosowanie nie może sprowadzać się do automatycznego stosowania ustawy, na którą wskazuje odesłanie, gdyż mogłoby to prowadzić do nielogicznej, sprzecznej z zasadą praworządności i określoności przepisów wykładnią. Przyjęcie, jak to zrobił Sąd, iż w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania reguły wykładni wypracowanie w doktrynie i orzecznictwie sądów karnych jest wbrew dyrektywie odpowiedniego stosowania przepisów prawa administracyjnego w zakresie nieuregulowanym, wyrażonej w art. 52 a ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i prowadzi do różnego rozumienia tych samych pojęć w ramach jednej ustawy. Odmienne rozumienie pojęcia "wprowadzanie do obrotu" na gruncie przepisów karnych oraz regulujących kwestię kary pieniężnej - znajdujących się w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii wydaje się być zatem niedopuszczalne, godząc w zasadę racjonalnego prawodawcy i zasadę jednolitej wykładni prawa i jego spójności.

Skarżący dowodzi, że na gruncie regulacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie można zakwalifikować działania skarżącego jako wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 34 ww. ustawy, zgodnie z którym przez wprowadzanie do obrotu należy rozumieć, "udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych". O wprowadzaniu do obrotu można więc mówić w sytuacji, gdy środki zastępcze udostępnianie są osobom trzecim, przy czym, wbrew ustaleniom Sądu, do kategorii osób trzecich nie należy zaliczać konsumentów. Skarżący sprzedawał towar za pośrednictwem internetu, zaś jego odbiorcami byli właśnie konsumenci. Jego zachowanie nie wyczerpywało więc znamion czynu "wprowadzania do obrotu". Ponadto, interpretując jednakowo pojęcia użyte w ustawie, zgodnie z zasadami racjonalnego prawodawcy oraz jednolitej wykładni i spójności prawa, należy uwzględnić także stanowisko zaprezentowane w toku prowadzonego przeciwko Skarżącemu postępowania przygotowawczego, iż w przypadku ustaw, które operują pojęciem "wprowadzenia do obrotu", sprawcą czynu zabronionego może być tylko osoba, która niejako pierwotnie wprowadziła konkretny produkt do obrotu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt III KK167/06).

W sytuacji kiedy odbiorcami środków są konsumenci, mamy zatem do czynienia nie z "wprowadzaniem", ale "udostępnianiem" środków. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, w tym także wojewódzkich sądów administracyjnych, "osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest konsument, a zatem osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i 59 tej ustawy". Pogląd taki został przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w analogicznym stanie faktycznym, gdzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wymierzył skarżącemu karę grzywny za wprowadzanie od obrotu środków zastępczych, podczas gdy ich odbiorcą byli konsumenci, czyli osoby nabywające w/w środki w celu spożycia przez siebie, stwierdził, iż zachowanie skarżącego było formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a nie zaś wprowadzeniem do obrotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 20i4r, sygn. akt. II SA/Po 938/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2013

sygn. akt II SA/Op 269/13 ). Co za tym idzie, "w przypadku sprzedaży środków zastępczych konsumentom, brak jest podstaw do zastosowania art. 52a o przeciwdziałaniu narkomanii, bowiem w świetle definicji z art. art. 4 pkt 34 w/w ustawy sprzedaż konsumentom środków zastępczych - nie świadczy o tym, że następuje ich udostępnienie osobom trzecim, czyli "wprowadzenie do obrotu". Warunkiem koniecznym do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a ustawy jest ustalenie, że osoba, której udostępnia się środki zastępcze, nie jest konsumentem" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 stycznia 20i4r., sygn. akt II SA/Op 512/13).

W przedmiotowej sprawie możemy mówić zatem co najwyżej o "udzieleniu środków" w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawodawca definiuje bowiem pojęcie "wprowadzania do obrotu", wychodząc poza etap produkcji lub uprawy, jako pierwszą czynność związaną z przekazaniem innej osobie określonej porcji środków odurzających, psychotropowych lub słomy makowej. Taką osobą nie jest Skarżący, który firmę dystrybuującą produkt R. znalazł w Internecie, a szczegóły transakcji omówił podczas rozmowy telefonicznej, zaś po otrzymaniu produktu dostarczanego kurierem, sprzedawał go przez Internet. Powyższe potwierdzał m.in. dokument zakupu od podmiotu gospodarczego C., znaleziony przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji dnia [...] października 2012 r. podczas przeszukania S. "Wprowadzenie do obrotu środków odurzających w rozumieniu art. 56 ust. 1 niniejszej ustawy oznacza wszelkie udostępnienie osobom trzecim odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, a więc różnego rodzaju aktywną formę obrotu. Gdy odbiorcą jest konsument takich środków, sprawca nie popełnia przestępstwa z art. 56 ust. 1 tej ustawy, ale jedno z przestępstw udzielania środków odurzających określonych w art. 58 lub 59 tej ustawy (odpowiednio z art. 45 lub 46 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 roku). Kryterium rozróżniającym między "wprowadzeniem do obrotu" lub "uczestniczeniem w obrocie", a "udzieleniem" środków odurzających jest osoba odbiorcy tych środków" (tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 31 października 20o6r., sygn. akt II AKa 177/06). Takie stanowisko zaprezentował także Sąd Apelacyjny w Gdańsku, wskazując, iż "uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. W sytuacji natomiast, gdy odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia ich przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy" (tak: wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2013

sygn. akt. II AKa 316/13).

Skarżący kasacyjnie podkreśla, iż nie sposób zgodzić się z jej wysokością wymierzonej kary. Wysokość kary została określona w sposób nie uwzględniający wszystkich okoliczności spawy. Organ wymierzając skarżącemu karę w wysokości 100.000 zł, uzasadnił swoje stanowisko ilością wprowadzonych od obrotu środków zastępczych oraz zasięgiem procederu. Tymczasem, analizując redakcję przepisu art. 52a ust. 3 należy przyjąć, iż katalog przesłanek, które powinny wpływać na wysokość wymierzanej kary jest otwarty. Tym samym dla ustalenia jakiej wysokości winna być wymierzana kara, konieczne jest wszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy. Należy wyraźnie zaznaczyć, co całkowicie pominął Sąd, iż skarżący sprzedawał środek R. pozostając w dobrej wierze, jako środek wspomagający odchudzanie. Produkt zakupił bowiem ze strony, na której znajdowały się odżywki i suplementy diety dla sportowców, w dziale tzw. spalaczy tłuszczu i z takim też przeznaczeniem go zbywał, będąc przekonanym, że jest to produkt legalny i dozwolony do sprzedaży. Niezwłocznie po wszczęciu postępowania przygotowawczego skarżący zaniechał sprzedaży. Podkreślić również należy, iż żaden z odbiorców produktu nie zgłaszał negatywnych następstw jego zastosowania, co wbrew twierdzeniom Sądu mogło mieć miejsce, gdyby obiorcy środka zauważyli u siebie negatywne objawy zdrowotne po zażyciu środka R., gdyż do takich wniosków nie były im potrzebne specjalistyczne badania i ekspertyzy, lecz normalna obserwacja reakcji własnego organizmu po zażyciu zakupionego środka. Nie można także zgodzić się z argumentacją Sądu, iż zmiana decyzji organu I instancji w zakresie wysokości nałożonej kary na niekorzyść skarżącego, przez organ II instancji była zgodna z art. 139 k.p.a., gdyż wymagał tego interes społeczny. Uregulowana w art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius służyć ma ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, stad odstąpienie od tej zasady może być stosowane jedynie wyjątkowo. Co ważne, rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. stanowi pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt SA/Gd 10/14). W przedmiotowej sprawie, wbrew temu co uznał Sąd, nie doszło do nieprawidłowego zastosowania prawa przez organ I instancji w rażącym stopniu poprzez uznanie, iż stan świadomości skarżącego ma znaczenie dla ustalenia wysokości nakładanej kary. Zgodnie z przytoczoną już wcześniej argumentacją, katalog przesłanek determinujących wysokość wymierzanej kary jest otwarty i uznać należy, że stan świadomości i postawa skarżącego ma istotne znacznie i winna być wzięta przy tym pod uwagę, więc nie może tu być mowy o naruszeniu prawa w tym zakresie. Co do drugiej przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu reformationis in peius, trzeba podkreślić iż ze względu na brak konkretnej definicji "interesu społecznego", powoływanie się nań w kontekście art. 139 k.p.a. musi być stosowane ostrożnie tak, by nie doprowadzić do jego nadużywania i przyjmowania jako podstawy zmiany każdej decyzji, co skutkowałoby niestałością prawa i naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez wywołanie obawy korzystania z prawa do odwołania się od wydanej przez organ decyzji (por. Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1976). U podstaw instytucji, jaką jest zakaz reformationis in peius leży zagwarantowanie procesowych praw strony, stąd też, odstąpienie od tego zakazu może być stosowane jedynie wyjątkowo i musi być należycie uzasadnione. Samo lakoniczne i nieskonkretyzowane stwierdzenie, iż skuteczne eliminowanie działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych - którym posłużył się organ II instancji, a które Sąd błędnie uznał za wystarczające, nie uzasadnia zwiększenia kary wymierzonej skarżącemu. Nie zostało bowiem w żaden sposób wykazane, w jaki sposób interes społeczny jest bardziej zabezpieczony po zwiększeniu kary skarżącemu, tym bardziej że skarżący przestał sprzedawać produkt R., jak tylko prokuratura wszczęła w tej sprawie postępowanie i dowiedział się, iż produkt może być szkodliwy. Godzi się także podnieść, iż art. 7 kpa wyraża zasadę, zgodnie z którą organ administracji powinien rozstrzygać sprawę biorąc pod uwagę zarówno słuszny interes stron, jak i interes społeczny. Bezpośrednio zaś z potrzebą ochrony interesu publicznego i ochrony praw jednostki wiąże się zasada proporcjonalności. Ograniczenie praw jednostki i sankcje związane z potrzebą ochrony interesu publicznego powinny być proporcjonalne, czyli ograniczone do ingerencji niezbędnej do osiągnięcia celu, którym w przedmiotowej sprawie było zaprzestanie sprzedaży R. przez skarżącego, co zostało zrealizowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że wprowadzającym do obrotu jest tylko ten, kto udostępnia środki zastępcze osobie, która nie jest konsumentem. Wykładnia pojęcia "wprowadzenia do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 ww. ustawy, który jest przepisem przewidującym odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest by sformułowanie "wprowadzenie do obrotu" było rozumiane w różny sposób przy stosowaniu zarówno przez sądy karne jak i organy administracji przepisu tej samej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez skarżącego kasacyjnie jest nietrafny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego ( np. art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (np. art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (np. art. 44 ust. 4) jak również przepisy prawa administracyjnego (np. art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie rozumiane.

W przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a ww. ustawy, która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. To nie organy administracji, stosując art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu" tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową albowiem przy stosowaniu przepisu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o charakterze administracyjnym nie było podstaw do stosowania odmiennej wykładni.

Z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie przesłanek wpływających na wysokość wymierzonej kary.

Z art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że ustalając wysokość kary pieniężnej państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej. Ustawodawca wymienił w tym przepisie jedynie przykładowe okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej i organ wymierzający karę może uwzględnić także inne okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ administracji uwzględnił ww. okoliczność przy wymiarze kary pieniężnej. Wzięcie przez organ administracji okoliczności przytaczanych przez skarżącego kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie skutkowałyby zmianą wysokości ustalonej skarżącemu kary.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że zachodziła przesłanka zmiany decyzji organu I instancji poprzez podwyższenie wysokości kary pieniężnej jaką jest rażące naruszenie interesu społecznego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.