Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1601/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: par. 10, par. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 oraz par. 15
journal: Dz.U. 2011 nr 206 poz 1216
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych
Teza: Rodzaj skutków, jakie powoduje doręczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP - rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia ewentualnej skargi sądowoadministracyjnej - nie stanowi przesłanki do pominięcia konieczności uwzględnienia treści par. 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, a w konsekwencji poświadczenie przedłożenia może potwierdzić fakt doręczenia takiego dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych.

TEZY

Rodzaj skutków, jakie powoduje doręczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP - rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia ewentualnej skargi sądowoadministracyjnej - nie stanowi przesłanki do pominięcia konieczności uwzględnienia treści par. 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, a w konsekwencji poświadczenie przedłożenia może potwierdzić fakt doręczenia takiego dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 847/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Po 847/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany nazw ulic – uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] w/w zarządzeniem zastępczym, działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej: Uzpk), nadał ulicy "XX-lecia" położonej w miejscowości [...] (gm. [...]) nazwę Natalii Tułasiewicz. Zarządzenie to weszło w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w związku z tym, iż Uzpk weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw ulic w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 Uzpk. W niniejszej sprawie nazwa ulicy "XX-lecia" nie została przez Gminę [...] zmieniona w ustawowym terminie. Obowiązek nadania nazwy spoczywał w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że pismem z dnia 13 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej (IPN) z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa IPN poinformował, że nazwa ulicy "XX-lecia" w [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1 Uzpk, gdyż upamiętnione we wskazanej nazwie wydarzenie, w postaci utworzenia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej symbolizuje komunizm.

W związku zaś z tym, że nazwa ulicy "XX-lecia" nie została zmieniona przez Gminę w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został ustalony przez organ nadzoru i potwierdzony w opinii IPN, Wojewoda [...] postanowił nadać przedmiotowej ulicy nazwę "Natalii Tałasiewicz", której sylwetkę scharakteryzowano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzając iż zasługuje ona na wyeksponowanie poprzez nadanie w/w ulicy wspomnianej nazwy. Organ nadzoru wskazał ponadto, że ustalenia jego zespołu eksperckiego znajdują potwierdzenie w powyższej opinii IPN.

W wyroku przytoczono dalej, że powyższe zarządzenie zastępcze zostało 18 lipca 2018 r. doręczone organom Gminy [...] i tego dnia opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że reprezentowana przez Burmistrza Gmina [...] złożyła w dniu 21 sierpnia 2018 r. skargę do WSA w Poznaniu na powyższe zarządzenie zastępcze, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 Uzpk poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy

XX-lecia" położonej w [...] upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm i wiąże się z propagowaniem komunizmu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa nazwa ulicy jest przez ogół mieszkańców wspólnoty samorządowej Gminy [...] odbierana jako upamiętniająca okres XX-lecia międzywojennego 1919-1939 i kojarzy się z niepodległością, z Powstaniem Wielkopolskim i przyłączeniem Wielkopolski do Polski. Podkreślono, że nazwa ulicy brzmi "XX-lecia", a nie "XX-lecia PRL", co nie pozwala jej wiązać z upamiętnianiem rocznicy powstania PRL. Nadto nazwa ta kojarzy się również z powstaniem w 1989 r. demokratycznej Rzeczpospolitej Polskiej. Wyjaśniono, że Powstanie Wielkopolskie wybuchło 27 grudnia 1918 r., a intensywne walki o [...] trwały od 9 stycznia 1919 r. aż do zawarcia pokoju w Trewirze, tj. do 16 lutego 1919 r. Wielu mieszkańców Gminy [...] oddało życie za wyzwolenie Wielkopolski. Na mocy postanowień Traktatu Wersalskiego podpisanego dnia 28 czerwca 1919 r. Wielkopolska została przyłączona do Polski. Dla mieszkańców Gminy [...] nazwa ulicy XX-lecia kojarzy się z odzyskaniem przez Polskę niepodległości i ze wszystkimi wydarzeniami dwudziestolecia międzywojennego, które w Wielkopolsce do tego doprowadziły.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 6c Uzpk, który wyłącza prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze w sytuacji, gdy gmina miała możliwość wykonania obowiązku dekomunizacji nazwy ulicy XX-lecia w [...].

W dalszej części organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a nadto wskazywał, że zarządzenie zastępcze zostało doręczone skarżącej Gminie na elektroniczną skrzynkę nadawczą ePUAP w dniu 18 lipca 2018 r., natomiast skarga Gminy [...] wpłynęła do organu w dniu 21 sierpnia 2018 r.

Gmina [...] w piśmie z dnia 12 października 2018 r. wskazała, że zarządzenie zastępcze zostało dostarczone do Urzędu Gminy [...] w dniu 23 lipca 2018 r., co wynikać ma z załączonego do pisma dokumentu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki uznając dopuszczalność wniesienia skargi w pierwszej kolejności wskazał na art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 z późn. zm., EKSL), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oparcie się na literalnym brzmieniu art. 6c Uzpk prowadzi do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 EKSL.

WSA w Poznaniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie zarządzenia zastępczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia (UPP) z dnia 18 lipca 2018 r., natomiast z dokumentów przedłożonych przez Gminę wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 23 lipca 2018 r. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda [...] otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącej Gminy. Nie jest to natomiast data doręczenia zarządzenia zastępczego, co wskazywać ma zatem, że skarga Gminy [...] została wniesiona w terminie.

Sąd wojewódzki podniósł, że w rozpoznawanym przypadku organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń uwzględnił – oraz przyjął za wyłączny dowód – opinię IPN z dnia 5 czerwca 2018 r. o niezgodności z art. 1 ust. 1 Uzpk nazwy ulicy "XX-lecia" w miejscowości [...]. Zdaniem tegoż sądu organ nadzoru nie wykazał, czy rzeczywiście w [...] nadanie nazwy wskazanej ulicy wiązało się z upamiętnianiem wydarzeń symbolizujących lub propagującej komunizm. Przedłożona opinia IPN zawierała jedynie informacje powszechnie znane, związane z konstytuowaniem się PRL, nie zawierała żadnych konkretnych i pogłębionych odniesień do analizowanej nazwy ulicy. Wojewoda Wielkopolski nie poczynił żadnych wiarygodnych ustaleń zmierzających do przedstawienia odmiennej wersji stanu faktycznego, aniżeli uprawdopodobniony przez Gminę [...]. Nie ustalił też, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. W konsekwencji uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Gminy [...], ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Gminy [...] i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 10, § 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 oraz § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180, rozp. PRM z 2011), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zostało Gminie [...] doręczono dnia 23 lipca 2018 r., podczas gdy doręczenie nastąpiło w dniu 18 lipca 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do złożenia przez Gminę skargi na ww. zarządzenie zastępcze z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia, a zatem skarga podlegała odrzuceniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania

mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1

pkt 3 Ppsa w zw. z art. 6c Uzpk w zw. z art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 EKSL i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Gminie [...] nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia ww. zarządzenia zastępczego i podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego;

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 Uzpk poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda [...] skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 Uzpk w sposób arbitralny przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło sąd wojewódzki do błędnego przekonania, że zarządzenie zastępcze jest wynikiem "postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy";

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust.

1 Uzpk polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że organ nadzoru przy wydawaniu zarządzenia zastępczego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonał na jego podstawie ustalenia, że nazwa ulicy "XX-lecia" w miejscowości [...] nie jest niezgodna z art. 1 Uzpk;

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie art. 6 ust. 3 Uzpk polegające na jego błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, ponadto organ nadzoru nie dokonał analizy wspomnianej opinii i uwzględnił ją "bez jakichkolwiek zastrzeżeń" w konsekwencji utożsamiając ją "z zarządzeniem zastępczym",

na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust.

1 Uzpk polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa "XX-lecia" w miejscowości [...] nie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 Uzpk i tym samym nie uzasadniała konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie organ nadzoru kwestionuje prawidłowość ustalenia przez sąd pierwszej instancji, wedle którego skarga została wniesiona w terminie. Wskazując na przepisy § 15, § 10 i § 11 ust. 2 rozp. PRM z 2011 Wojewoda [...] wywodzi, że doręczenie dokumentu elektronicznego może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, zatem WSA w Poznaniu winien skargę odrzucić, a nie merytorycznie rozpatrzyć.

Sąd wojewódzki rozpoznając skargę i nie uwzględniając brzmienia art. 6c Uzpk odmówił zastosowania tego przepisu, niesłusznie powołując się na zasadę ustrojową wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Przywołano w tym względzie inne postępowania toczące się przed WSA w Poznaniu, w których orzekano o umorzeniu tych postępowań z powołaniem się na przepis art. 6 ust. 2 Uzpk. Ewentualna niekonstytucyjność cyt. przepisu zatem nie jest oczywista i sąd pierwszej instancji nie miał prawa odmowy zastosowania powyższego przepisu. Samo powołanie się na fakt, że Gmina nie dokonała zmiany nazwy ulicy "XX-lecia" w [...] uznając, iż nie jest ona sprzeczną z Uzpk, nie jest przyczyną niezależną w rozumieniu art. 6c Upzp otwierającą możliwość złożenia i popierania skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 Uzpk. Z tych przyczyn sąd pierwszej instancji winien postępowanie umorzyć.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nadzoru nie dopatrując się nieprawidłowości w zakresie sporządzonej opinii, ustalenia IPN uznał za swoje i dał temu wyraz w zarządzeniu zastępczym; odniósł się tym samym do jej merytorycznej zawartości, a opinia ta nie zastąpiła – co sugeruje sąd pierwszej instancji – zarządzenia zastępczego. W tym aspekcie przywołano szereg judykatów, w których eksponowano charakter IPN jako podmiotu wyspecjalizowanego, którego opinie mają charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i są wiążące dla organu nadzoru w tym sensie, że brak takiego potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 1 Uzpk, wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały, czy innego aktu wydanego na podstawie "omawianej ustawy". W sytuacji, gdy z opinii IPN wynika, że nazwa ulicy narusza art. 1 Upzk, organ nadzoru obligatoryjnie wydaje zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nowej nazwy zgodnej z Uzpk. Organ nadzoru wystąpił o przedmiotową opinię do IPN, zarazem art. 6 Uzpk nie jest tak skonstruowany, aby organ nadzoru był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie, jaki zakreślił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W konkluzji stwierdzono, że "w podobnych stanach faktycznych NSA podzielił stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] w sprawach o sygn. II OSK 3424/18 i II OSK 3254/18".

Podczas rozprawy pełnomocnik Wojewody [...] wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie Sąd się nie dopatruje. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie była oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Przedmiotem skargi Gminy [...] było zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 Uzpk. Art. 6 Uzpk stanowi, że: ust. 1: "Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie"; ust. 2: "W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1; ust. 3: "Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio"; ust. 4: "Przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio"; ust. 5: "Zarządzenie zastępcze, o którym mowa w ust. 2, podlega wykonaniu począwszy od dnia wejścia w życie".

Wynikający z art. 6 ust. 4 Uzpk nakaz posiłkowego stosowania art. 3 ust. 4 cyt. ustawy prowadzi w następstwie do zastosowania normy, wedle której "Przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232 oraz z 2018 r. poz. 130, Usg), art. 85, art. 86 i art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 oraz z 2018 r. poz. 130) oraz art. 86, art. 87 i art. 88a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 oraz z 2018 r. poz. 130) stosuje się odpowiednio". Będą miały zatem odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie te normy Usg, z których wynika, że: rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (por. art. 98 ust. 1 Usg), do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone; podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. art. 98 ust. 3 Usg); do postępowania ... stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 98 ust. 4 Usg); rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (por. art. 98 ust. 5); postępowanie sądowe, ..., jest wolne od opłat sądowych (por. art. 100 Usg). Niesporne jest, że Rada Miejska w [...] w dniu 21 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę na podstawie art. 98 ust. 3 Usg, w której postanowiono wystąpić ze skargą do WSA w Poznaniu na przedmiotowe zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego, upoważniając jednocześnie burmistrza do zaskarżenia tegoż zarządzenia.

B. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym Wojewody [...] zdaje się niezastosowanie przez WSA w Poznaniu przepisu art. 6c Uzpk, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Uzpk, wynikał "z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". W ocenie organu nadzoru sąd wojewódzki winien w takim przypadku postępowanie umorzyć, a nie rozpatrywać skargę Gminy [...] in merito. Sąd a quo nie podzielił tego stanowiska odwołując się do treści przepisów art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji w aspekcie sądowej ochrony samodzielności w sprawowaniu władzy publicznej. Eksponując wyłączną właściwość rady gminy m. in. do nadawania nazw ulic, sąd pierwszej instancji uwypuklał, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. W pełni zatem podzielono w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., III RN 49/98 (LEX nr 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP może być stosowany przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Zdaniem sądu wojewódzkiego bezrefleksyjne i restrykcyjne stosowanie art. 6c Uzpk do każdej sprawy mogłoby prowadzić do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu. Dodatkowo sąd a quo wskazywał na przepis art. 11 EKSL, w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej "w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym". W tym kontekście eksponowano pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, jeśli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. W konsekwencji sąd wojewódzki stwierdził, że oparcie się na literalnym brzmieniu art. 6c Uzpk prowadzi do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11 EKSL.

Zdaniem Sądu w tym składzie stanowisko WSA w Poznaniu w powyższym aspekcie jest prawidłowe, znajduje dodatkowo wsparcie w orzecznictwie sądowym. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., w sprawach II OSK 3424/18 i II OSK 3254/18 (publik. CBOSA.nsa,gov.pl), na które w końcowych wywodach powołuje się Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej, jako na orzeczenia, w których – w podobnych stanach faktycznych – miano podzielać stanowisko organu nadzoru, bynajmniej nie znajduje się akceptacja dla wywodów organu nadzoru w kwestii stosowania przepisu art. 6c Uzpk. Przeciwnie, w obu tych wyrokach prezentowane jest w powyższym aspekcie stanowisko zgodne z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku II SA/Po 847/18. Jak słusznie wskazano w wyroku II OSK 3424/18, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje jedną z podstawowych zasad ustrojowych samorządu jaką jest zasada samodzielności. Gwarancją przestrzegania tej zasady, a także jej funkcjonowania w obrocie prawnym jest prawo do sądu przysługujące każdej jednostce samorządu w przypadku, gdy jakikolwiek podmiot podejmuje jakiekolwiek działania władcze skierowane wobec danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. Przyjęcie odmiennego założenia wprost skutkowałoby wprowadzeniem centralizacji administracji publicznej w miejsce decentralizacji wraz z uprawnieniem do przeniesienia danej sprawy do wykonywania na inny podmiot. Podobnie argumentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3260/18 (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie wskazywano, że wykładnia art. 6c ustawy Uzpk nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu. Stanowisko judykatury w tym aspekcie prezentowane było już uprzednio w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r.: II OSK 2643/18, II OSK 2415/18 i II OSK 2882/18, COBSA.nsa.gov.pl).

Poglądy powyższe podziela Sąd w tym składzie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że chybiony był zarzut niezastosowania art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 6c Uzpk w zw. z art. 163, art. 165 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 EKSL.

C. Drugim w kolejności zarzutem naruszenia przepisów postępowania, który należy rozpoznać jest brak odrzucenia przez sąd wojewódzki skargi Gminy [...], wskutek upływu terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 189 Ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przypomnieć także należy, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 (ONSAiwsa 2010, nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 Ppsa jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Tym bardziej przeto kwestia terminowości wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia, skoro skarżący kasacyjnie organ nadzoru kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji, wedle którego termin ten został zachowany.

Spór w tym aspekcie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości ustalenia poczynionego w zaskarżonym wyroku, wedle którego urzędowe potwierdzenie przedłożenia (UPP) przedmiotowego zarządzenia zastępczego wygenerowane przez system z datą 18 lipca 2018 r. nie jest dowodem jego doręczenia. Sąd pierwszej instancji w tej kwestii podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2018 r., II OZ 1638/17 oraz z dnia 27 kwietnia 2018 r., II OZ 425/18 (CBOSA,orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazywano, że "właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego gminie jest urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak twierdzi organ, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma". WSA w Poznaniu eksponował, że w niniejszej sprawie organ gminy jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozp. PRM z 2011) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że doręczenie skarżonego zarządzenia zastępczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia UPP z dnia 18 lipca 2018 r., natomiast z dokumentów przedłożonych przez Gminę wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 23 lipca 2018 r. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Wojewoda otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącej gminy, "nie jest to natomiast data doręczenia zarządzenia zastępczego". W konsekwencji uznano, że skarga Gminy [...] została wniesiona w terminie. Sąd w tym składzie uznaje, że stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie w wyroku II SA/Po 847/18 nie jest prawidłowe.

D. Jak to uprzednio w pkt A niniejszego uzasadnienia wskazano, do wydanego w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego będzie się odnosił przepis art. 98 ust. 1 Usg, z którego odpowiedniego zastosowania wynika, że tego typu akt organu nadzorczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Istotną przeto okolicznością jest skontrolowanie prawidłowości ustalenia przez sąd pierwszej instancji daty, w której nastąpiło doręczenie przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Na mocy podwójnego odesłania (art. 6 ust. 4 Uzpk w zw. z art. 3 ust. 4 Uzpk i w zw. z art. art. 98 ust. 4 Usg przy ustaleniu daty doręczenia Gminie zarządzenia zastępczego będą miały odpowiednie zastosowanie "przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej", tym samym w sprawie należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.), które w rozdziale 8 "Doręczenia" Działu II "Postępowanie" normują reguły doręczania pism. Odpowiednie stosowanie tych przepisów musi uwzględniać zatem reguły posiłkowego (pomocniczego) stosowania przepisów K.p.a. W judykaturze w związku ze szczególnym charakterem postępowania nadzorczego względem organu jednostki samorządu terytorialnego wskazuje się, że oznacza to, iż przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio: wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r., II OSK 1237/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Z uwagi na charakter prawny adresata zarządzenia zastępczego – gminę, jako jednostkę samorządu terytorialnego, w sprawie zastosowanie miał przepis art. 39² K.p.a. – "W przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się". W myśl art. 46 § 9 K.p.a., "Warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3", natomiast art. 46 § 10 K.p.a. stanowi, że "Doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie". W powyższych przepisach zawarte jest odesłanie do ustawy, o której ma być mowa w § 4 pkt 3, odesłanie to jest nieprawidłowe, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Przepis ten traktując o elementach zawiadomienia przesyłanego adresatowi pisma w formie dokumentu elektronicznego stanowi jedynie, że jednym z tych elementów jest "pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis art. 46 § 4 K.p.a. został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu (sprzed wejścia w życie w/w nowelizacji) przepis art. 46 § 4 K.p.a. stanowił o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i § 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego stosowania tych przepisów, w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że oznacza to, że przepisy art. 46 § 9 i § 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 stycznia 2018 r., II OZ 1649/17; 11 stycznia 2018 r., II OZ 1638/17; 27 kwietnia 2018 r., II OZ 425/18, CBOSA.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Dz. U. 2017, poz. 570 ze zm., Uinf) określa m. in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 Uinf). Zgodnie z art. 16 ust. 1 Uinf "Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej", zaś art. 16 ust. 1a cyt. ustawy określa, że "Podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę". Podmiot publiczny, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany prowadzić wymianę informacji w postaci elektronicznej: 1) z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych; 2) zgodnie z minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej (art. 16 ust. 2 Uinf). Na podstawie art. 16 ust. 3 Uinf Prezes Rady Ministrów został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym reguł tworzenia elektronicznej skrzynki podawczej, 2) formy urzędowego poświadczania odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów, 3) sposobu sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych, 4) sposobu udostępniania kopii dokumentów elektronicznych oraz warunków bezpieczeństwa udostępniania formularzy i wzorów dokumentów - uwzględniając minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany danych w postaci elektronicznej oraz potrzebę usprawnienia i ujednolicenia obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi. Na podstawie powyższej delegacji wydane zostało, przywołane już uprzednio w części faktograficznej uzasadnienia niniejszego wyroku rozp. PRM z 2011, które reguluje m. in. formę urzędowego poświadczania odbioru dokumentów elektronicznych przez adresatów oraz sposób sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. W art. 3 pkt 20 Uinf zdefiniowano pojęcie "urzędowego poświadczenia odbioru" – to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zasadnie skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] wskazuje, że z § 10 rozp. PRM z 2011 wynika, iż dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem. Szczególne znaczenie dla prawidłowości ustaleń sądu pierwszej instancji w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi ma brzmienie § 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, wedle którego "doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia", które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozp. PRM z 2011). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozp. PRM z 2011). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozp. PRM z 2011). W literaturze wskazuje się, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (por. K. Wojsyk, w: G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Dokument w postaci urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli wniesiono dokument elektroniczny na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu, samo zaś UPP, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego. W przedmiotowej sprawie jeden podmiot publiczny – Wojewoda [...], dokonywał doręczenia za pomocą ePUAP innemu podmiotowi publicznemu – Gminie [...], jako jednostce samorządu terytorialnego, nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 Uinf, oba te podmioty mają charakter "podmiotu publicznego" w rozumieniu cyt. ustawy. Nie jest także kwestionowane, że doręczany w ten sposób dokument elektroniczny był podpisany w sposób określony przepisem § 11 ust. 2 pkt 1 rozp. PRM z 2011.

W myśl § 8 ust. 3 rozp. PRM z 2011 "doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego". Innymi słowy, wygenerowanie UPP przez system teleinformatyczny Gminy [...] z daty 18 lipca 2018 r. odnoszące się doręczanego przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego znak [...] stanowiło, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, dowód doręczenia tegoż zarządzenia w/w jednostce samorządu terytorialnego. Skutkiem powyższego termin do wniesienia skargi na powyższe zarządzenie zastępcze rozpoczął bieg w dniu 19 lipca 2018 r., wniesienia zaś skargi przez Gminę [...] w dniu 21 sierpnia 2018 r. oznacza, że doszło do uchybienia terminu. Termin do wniesienia skargi (30 dni od dnia doręczenia zarządzenia zastępczego) upłynął bowiem w dniu 17 sierpnia 2018 r. (dzień roboczy), wniesienia skargi po tym terminie oznacza, że czynność ta musiała zostać uznać za bezskuteczną (art. 85 Ppsa). Wniesienie skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia skutkuje obowiązkiem sądu administracyjnego jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa). Z tych przyczyn zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi (art. 189 Ppsa).

E. Sąd w tym składzie nie podziela prezentowanych w orzecznictwie poglądów, z których wynika, że doręczenie aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym (np. rozstrzygnięcia nadzorczego, zarządzenia zastępczego) w formie dokumentu elektronicznego doręczanego przy pomocy ePUAP dla swej skuteczności wymagałoby uprzedniego sporządzenia tzw. urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), nie wystarczy zaś, aby udokumentowanie faktu doręczenia takiego aktu nadzoru, było potwierdzone w formie UPP. Prezentując taką argumentację, eksponuje się zwykle, że organ gminy jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze) do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stawiać ma to organ gminy w specyficznej sytuacji prawnej – z jednej strony jest on podmiotem publicznym w rozumieniu Uinf, z drugiej zaś stroną postępowania nadzorczego, któremu przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu (por. motywy zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 września 2016 r., II OZ 910/16; 11 stycznia 2018 r., II OZ 1638/17; 16 stycznia 2018 r., II OZ 1649/17, 27 kwietnia 2018 r., II OZ 425/18, orzeczenia dostępne w CBOSA.orzeczenia.nsa.gov.pl). Eksponuje się także w orzecznictwie przepis § 14 rozp. PRM z 2011, wedle którego "Poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego i zawiera: 1) pełną nazwę podmiotu publicznego, który doręcza dokument elektroniczny; 2) pełną nazwę podmiotu, któremu podmiot publiczny doręcza dokument elektroniczny; 3) oznaczenie sprawy; 4) jednoznaczne oznaczenie pisma, którego dotyczy; 5) w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia - datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego".

Uznać jednak wypadnie uogólniająco, że rodzaj skutków, jakie powoduje doręczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP – rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia ewentualnej skargi sądowoadministracyjnej – nie stanowi przesłanki do pominięcia konieczności uwzględnienia treści § 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, a w konsekwencji poświadczenie przedłożenia może potwierdzać fakt doręczenia takiego dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. Gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 16 ust. 1a Uinf), data wytworzenia UPP w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy ePUAP jest znana pracownikom urzędu gminy obsługującym tę skrzynkę. Skoro w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą gminy, a tym samym wprowadzenie do systemu teleinformatycznego tej gminy powyższego dokumentu, umożliwione jest automatyczne utworzenie poświadczenia przedłożenia, to stanowi ono dowód doręczenia tegoż dokumentu. Nie jest więc tak, że dopiero podpisanie poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego w trybie § 14 rozp. PRM z 2011 przez adresata – gminę, stanowi iż dopiero w dacie podpisania UPD, nastąpił skutek doręczenia zarządzenia zastępczego Wojewody [...]. Gdyby podzielić dotychczasowy kierunek orzecznictwa w tego typu przypadkach, okoliczność braku obsługi w danym czasie elektronicznej skrzynki podawczej przez gminę i brak podpisania UPD, powodowałaby "odsunięcie w czasie" rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia ewentualnej skargi na doręczany tej gminie w formie dokumentu elektronicznego, akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego. Niweczony byłby przeto cel, jaki ma być osiągany przez podmioty publiczne – usprawnienie obiegu dokumentów między tymi podmiotami (por. art. 16 ust. 3 Uinf in fine).

Per analogiam, należy przywołać, że w judykaturze wypowiedziano pogląd, który wypadnie podzielić, iż wniesienie do sądu pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną następuje w dniu, w którym wiadomość elektroniczna została wprowadzona do systemu teleinformatycznego sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., II OZ 143/17, CBOSA.nsagov.pl).

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa orzeczono, jak w postanowieniu.

Skutkiem uznania, że skarga Gminy [...] wpłynęła z uchybieniem terminu do jej wniesienia, jest to, że pozostałe zarzuty kasacyjne nie mają znaczenia w sprawie.