Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1387/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 80 ust.2, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust.1, art. 13 ust. 1, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 86, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg R.K. i A.B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.K. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej A.B kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r. Prezydenta Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z siedzibą w L., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu "[...]" na działkach nr: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że po przeprowadzeniu oceny złożonego projektu, postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości, a wnioskodawca nie dostosował się do wymagań postanowienia odnośnie do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 26 lutego 1997 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a analizując przedłożony projekt zagospodarowania terenu organ stwierdził niezgodności z planem miejscowym, które zostały opisane w poprzedniej decyzji Prezydenta O. z dnia 15 stycznia 2015 r. Wskazano, że w wyniku złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. uchylił decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nakazując ponowne przeanalizowanie kręgu stron postępowania oraz kwestionując sposób nałożenia obowiązku uzupełnienia wniosku w postanowieniu z dnia 31 października 2014 r. Rozpatrując ponownie wniosek inwestora organ stwierdził, że jest on kompletny. Wskazano, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie został wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, to krąg stron ustalony w tej decyzji jest wiążący dla organu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę i dlatego stronami uczyniono właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu planowanej inwestycji. Podniesiono, że podstawą lokalizacji obiektu jest obszar "U" - usługi ogólnomiejskie o uciążliwości nie wykraczającej poza teren lokalizacji obiektu, a tym samym nie wywołującej konieczności ustanowienia strefy ochronnej. Zatem plan zakłada usytuowanie całego zadania na tym obszarze z zachowaniem takich odległości od terenów sąsiednich, tak aby nie wywoływać uciążliwości. Natomiast w analizowanym projekcie ulokowano infrastrukturę, stanowiącą integralną część centrum handlowego na terenach o innym przeznaczeniu niż "U". Wskazano, że dopuszczalne jest projektowanie obiektu na kilku obszarach, jeżeli w zasadach zagospodarowania przewidziano taką możliwość, lecz w przedmiotowej sprawie takiej możliwości nie ma. Ponadto wskazano, że teren oznaczony "D" jest przeznaczony na ulice dojazdowe z obowiązującym ruchem uspokojonym. Przy czym droga oznaczona jako "D" obwiedziona jest liniami ciągłymi i jest obowiązująca, zaś droga D1/2 obwiedziona jest linią przerywaną może być "doprecyzowana" w obszarze "U", lecz nie może być przeniesiona na obszary "P", "ZI" i "Z" stanowiące parking, zieleń izolacyjną i zieleń urządzoną, dla których nie przewidziano możliwości budowy drogi dojazdowej. W związku z tym obsługa komunikacyjna terenu "U" nie może przebiegać w sposób dowolny. Podniesiono także, że plan miejscowy przewiduje budowę ciągu pieszego skrajem północnej części obszaru "U", a w związku z tym pominięcie go w projekcie jest niezgodne z planem miejscowym. Wyjaśniono przy tym, że zapis o uściśleniu przebiegu tego ciągu pieszego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsamy z możliwością jego pominięcia. Za sprzeczną z planem uznano także lokalizację głównego parkingu Centrum Handlowego na obszarze "ZB", określonym w planie jako istniejąca baza produkcyjno-usługowa adaptowana o uciążliwości nie wykraczającej poza teren lokalizacji dopuszczający możliwość przekształcenia w kierunku zmniejszenia uciążliwości. Wskazano, że plan nie zawiera definicji określenia "adaptacja" i nie wskazuje innych kierunków adaptacji niż funkcja bazy produkcyjno-usługowej. Wskazano, że dacie uchwalenia planu na terenie tym funkcjonowała baza produkcyjno-usługowa ze szklarniami, czyli powadzona była działalność, która nigdy nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, a zarówno Centrum Handlowe, jak i sam parking rozpatrywany jako samodzielna inwestycja należą do takich przedsięwzięć. Oznacza to, że zarówno kierunek przyjętych przekształceń jak i ich uciążliwość pozostają w sprzeczności do zapisów planu miejscowego. Podniesiono przy tym, że plan oddziela linią ciągłą obszar "U" od obszaru "ZB" i argument o nieustalonym przebiegu granic terenu o różnej funkcji jest nieprawdziwy. Podniesiono ponadto, że fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie dowodzi zgodności z planem wszystkich rozwiązań projektowych, które są oceniane dopiero na w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej odwołała się Spółka, reprezentowana przez r. pr. M. S., zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym dokonana w postępowaniu środowiskowym nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu między N. i J. w O., poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu. Podniesiono ponadto, że organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć w sprawach o bardzo podobnym stanie faktycznym, nierespektowanie orzeczeń innych organów i sądów względem dopuszczalności realizacji centrum handlowego na przedmiotowym terenie, stronnicze i arbitralne wyszukiwanie argumentów nie mających umocowania w przepisach prawa, a mających na celu przedłużanie postępowania i notoryczne, bezpodstawne odmawianie realizacji inwestycji zgodnej z prawem, nieuwzględnienie wytycznych Wojewody, zawartych w decyzji z dnia 22 kwietnia 2015 r. oraz pominięcie faktu uchylenia postanowienia organu I instancji przez Wojewodę i stwierdzenia przez ten organ zgodności projektu z planem miejscowym. W związku z tym pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii zgodności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu między N. i J. w O. została podjęta na podstawie obecnie już nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymana została w mocy. W konsekwencji tego przepisu skutki planów miejscowych podjętych na podstawie ustawy z 1994 r. zostały zrównane ze skutkami planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy z 2003 r. Jednak plany miejscowe uchwalone na podstawie ustawy z 1994 r. nie musiały być tak szczegółowe i precyzyjne, gdyż każda inwestycja wymagała doprecyzowania w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także wymogi co do treści planów miejscowych pod rządami ustawy z 1994 r. wskazują na znaczącą różnicę w szczegółowości regulacji planistycznych, które miały zawierać lokalne akty planowania przestrzennego. W ocenie pełnomocnika Spółki ma to konsekwencje dla wykładni normatywnej treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. Podniesiono, że inwestycja może być lokalizowana na kilku terenach o różnym przeznaczeniu, gdyż powołane ustawy promują zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wolności budowlanej, a w związku z tym każde ograniczenie swobody zagospodarowania terenu musi wynikać wprost i jednoznacznie z przepisów prawa. Takiego ograniczenia nie sposób wyprowadzić z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W odniesieniu do lokalizacji dróg dojazdowych pełnomocnik Spółki wskazał, że w planie nie rozstrzygnięto definitywnie o przebiegu i długości drogi dojazdowej, gdyż brak jest poprzecznej linii zamykającej teren D oraz nierówne są długości linii równoległych terenu D. Ponadto tereny oznaczone jako D1/2 są wyodrębnione jedynie liniami przerywanymi i oznaczone są kolorem różowym identycznie jak terenu usługowego, co oznacza że mają charakter jedynie propozycji i długość dróg dojazdowych miała być końcowo dostosowana do potrzeb inwestycji i określona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem pełnomocnika także jedynie postulatywnie przewidziano w planie miejscowym lokalizację ciągu pieszego, nie wykluczając jego realizacji w innej formie lub w innym miejscu. Wskazał przy tym, że w pobliżu ciągu pieszego projekt przewiduje lokalizację ciągu komunikacyjnego dla ruchu samochodowego, pieszego i rowerowego, a zatem wymogi planu zostaną spełnione, ponieważ zagwarantowany pas dla ruchu pieszych. Odnośnie lokalizacji parkingu na terenach ZB pełnomocnik Spółki wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, a zgodnie z art. 80 ust. 1 zdanie 1 ustawy środowiskowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Ponadto w myśl art. 86 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowanych wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Podniesiono, że decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. Prezydent O. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w opisie rodzaju inwestycji na lokalizację dwóch parkingów naziemnych. Zatem w ocenie pełnomocnika odwołującej się problematyka zgodności inwestycji (a w szczególności lokalizacji parkingu na terenie ZB) z planem miejscowym została już rozstrzygnięta w decyzji środowiskowej, która poddana została kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowo-administracyjnej. W związku z tym organ architektoniczno-budowlany związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, oddalającym skargę na decyzję środowiskową. Podniesiono także, że planowany parking nie będzie swoją uciążliwością przewyższał baz produkcyjnych i usługowych, a odizolowanie parkingu obiektem kubaturowym znacznie zmniejszy jego uciążliwość. Pełnomocnik Spółki podkreślił także, że odwołująca się nie jest pierwszym podmiotem ubiegającym się o realizację centrum handlowego na wskazanych wyżej nieruchomościach, a w dotychczasowych postępowaniach nie budziło wątpliwości, że realizacja centrum handlowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołał się na decyzję z dnia 5 lutego 1998 r., którą Prezydent O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowego na przedmiotowym terenie, nie kwestionując zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie ocena ta nie wiąże w obecnym postępowaniu, ale zdaniem pełnomocnika Spółki w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na takie działanie organów, aby w identycznych stanach faktycznych wydawać diametralnie odmienne rozstrzygnięcia. Odnosząc się do naruszeń proceduralnych podkreślono, że kasując wcześniejszą decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego Wojewoda uchylił również postanowienie Prezydenta O. z dnia 21 października 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków, w tym związanych z doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym. Uchylenie tego postanowienia przez organ drugiej instancji musi skutkować przyjęciem, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń decyzji kasacyjnej.

Decyzją z dnia 23 października 2015 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Spółki w W., obejmującego budowę obiektu "Centrum Handlowego" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, a mianowicie w art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 3 oraz w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast organ I instancji powołał się między innymi na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale tylko w przypadku, kiedy inwestor nie usunie w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu. Wskazano jednak, że w postępowaniu prowadzonym ponownie po decyzji Wojewody z dnia 22 kwietnia 2015 r. organ I instancji nie wydał takiego postanowienia, co wyklucza zastosowanie przedmiotowego artykułu. Podniesiono ponadto, że organ odwoławczy w całości nie zgadza się wywodami Prezydenta O. w kwestii niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w całości zgadza się z obszernym i racjonalnym wywodem co do braku sprzeczności inwestycji z planem miejscowym zawartym w odwołaniu od decyzji, w którym inwestor bardzo szczegółowo i czytelnie wyjaśnił regulacje obowiązujące przy interpretacji zapisów planu. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu między N. i J. w O., a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji Prezydenta O. o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś projekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskazano ponadto, że w odniesieniu do wszystkich zarzutów zawartych w piśmie jednej ze stron postępowania szczegółowe wyjaśnienia zawarte zostały w piśmie pełnomocnika inwestora.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli: R. K., S. i J. L., A. i Z. W. oraz A.B.. Prawomocnymi postanowieniami z dnia 15 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi S. i J. L. oraz A. i Z. W.

W skardze wniesionej przez R. K. zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a ponadto niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby jednoznacznie wyjaśnić czy przedsięwzięcie budowlane jest zgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Wskazano, że część infrastruktury towarzyszącej budynkowi Centrum Handlowego umiejscowiona jest na terenach o innym przeznaczeniu niż opisane symbolem "U" i nie spełnia wymogów stawianych inwestycji głównej, a zgodnie z planem miejscowym całość inwestycji musi być posadowiona i spełniać wymagania stawiane obszarowi objętemu tym samym przeznaczeniem. W ocenie skarżącego za niezgodne z planem miejscowym należy uznać usytuowanie dróg w miejscu, w którym nie zostały przewidziane w planie oraz usytuowanie parkingu służącego do obsługi Centrum Handlowego na obszarze oznaczonym "ZB" - istniejąca baza produkcyjno-usługowa- adaptowana. Ponadto podniesiono, że inwestycja spowoduje zamęt komunikacyjny w okolicy projektowanego centrum handlowego, a także uniemożliwi wybudowanie drogi NPD, a okoliczności tych organ nie ocenił. Zdaniem skarżącego planowana budowa ciągów pieszych, dojazdów do budynku i placu gospodarczego z pewnością będzie źródłem dodatkowego hałasu. Zarzucił ponadto, że nie wzięto pod uwagę uciążliwości spowodowanych wydzielaniem się spalin, a także oświetleniem całego terenu inwestycji i działaniem wentylatorów. Wskazano, że planowana zieleń izolacyjna, niedopuszczalna w świetle zapisów miejscowego planu, może spełniać swoją funkcję dopiero po wielu latach od zrealizowania nasadzeń. Skarżący wskazał także, że inwestycja będzie miał negatywny wpływ na istniejącą sieć kanalizacji deszczowej. Podniósł także, że rozpoznając sprawę w wyniku odwołania organ winien przeprowadzić wszystkie niezbędne dla wyjaśnienia sprawy dowody, samodzielnie je ocenić a nie poprzestawać na przyznaniu racji motywom przytoczonym w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że przy rozpatrywaniu sprawy kierowano się opiniami zawartymi w decyzji środowiskowej, bazującej na raporcie firmy doradczej, który nie został skonfrontowany z niezależnymi ekspertami. W skardze podniesiono ponadto, że inwestycja wkracza w prawo własności skarżących S. i J. L., których nieruchomość w planach inwestycyjnych jest pomniejszona na rzecz inwestora, co jest niedopuszczalne.

W skardze wniesionej przez A. B., reprezentowanej przez adw. K. J., wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującym prawem oraz z planem miejscowym. Organ pominął kwestię sprzeczności wniosku z zasadą lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w planie miejscowym. Budowa takiej inwestycji jest uwarunkowana obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, który wprost ją przewiduje, co wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołano w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano, że w dniu 11 listopada 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadająca tej interpretacji charakter jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa w art. 10 ust. 3b. Ustawodawca nadał zatem tezie przyjętej w orzecznictwie charakter jednoznacznie brzmiącego przepisu co potwierdza to wyraźnie uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 15 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazano że celem nowelizacji jest wypełnienie luki powstałej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niekonstytucyjność przepisów regulujących prowadzenie działalności w formie obiektów wielkopowierzchniowych, które to przepisy zmieniały także ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie to potwierdza chęć uporządkowania stanu prawnego, nie zaś jego zmiany. W świetle przepisów obowiązujących w czasie wydawania zaskarżonej decyzji powstanie obiektu wielkopowierzchniowego było uzależnione od wyraźnego zlokalizowania go w planie miejscowym i lokalizacja ta nie może być dorozumiana. Podniesiono przy tym, że bez znaczenia jest okoliczność, że uchwała w sprawie planu miejscowego pochodzi z 1997 r., bowiem przepisy ustawy choć weszły w życie później, znalazły się w ustawie, której moc prawna jest wyższa niż moc prawna aktu prawa miejscowego. Zatem naruszenie zarzucane organowi dotyczy naruszenia przepisów ustawowych dotyczących możliwości budowy obiektu wielkopowierzchniowego. W związku z tym wydanie przez Wojewodę skarżonej decyzji stanowi próbę naruszenia kompetencji gminy, tj. zezwolenia na budowę obiektu wielkopowierzchniowego bez jej wymaganej prawem zgody, wyrażonej w planie miejscowym. Zarzucono, że organ odwoławczy w ogóle pominął analizę kwestii powierzchni sprzedaży przedmiotowego obiektu, a miał obowiązek ją zbadać – niezależnie od przyjętej interpretacji przepisów- gdyż ma ona wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaniechanie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie narusza wymogi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną w I instancji powinien szczegółowo wyjaśnić nie tylko podstawy własnego stanowiska co do wniosku inwestora, ale uargumentować brak akceptacji dla stanowiska organu I instancji. Zarzucono, że zamiast rzeczowej analizy argumentów organu I instancji oraz wnioskodawcy Wojewoda ograniczył się do podkreślenia jakości wywodów tego drugiego. Natomiast strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W związku z tym uzasadnienie decyzji nie może polegać na odesłaniu do argumentacji przedstawionej przez stronę odwołującą się, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie tylko uchyla decyzję wydaną w I instancji, ale sam merytorycznie rozstrzyga sprawę. W takim wypadku uzasadnienie decyzji winno być szczególnie dokładne i przekonujące.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez odwołujących się i uwzględnił wszystkie dowody będące przedmiotem postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej A. B. co do niezgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym z uwagi na brak wskazania w planie możliwości lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wyjaśniono, że plan ten został uchwalony w 1997 r. i nie mógł uwzględniać wymogów ustawy z 2003 r.

W pismach z dnia 25 marca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postepowania – Spółki odniósł się do wniesionych skarg. W odniesieniu do skargi R.K. podał że plan miejscowy nie formułuje żadnych wymogów dotyczących odległości planowanych obiektów od terenów sąsiednich, a zapisy planu odnośnie uciążliwości, które nie mogą wykraczać poza teren lokalizacji obiektu, dotyczą jedynie odziaływania w wielkościach przekraczających dopuszczalne normy. Natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska nikt nie ma roszczenia o to, by jego nieruchomość była wolna od jakichkolwiek uciążliwości. Wskazał, że z faktu zaprojektowania pasów zieleni izolacyjnej nie można wyprowadzać wniosku, iż przedmiotowa inwestycja swymi oddziaływaniami wykracza poza teren, na którym została zlokalizowana. Odnośnie dróg dojazdowych pełnomocnik Spółki podniósł, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy tego rodzaju dróg, a jedynie obejmuje budowę dróg wewnętrznych, których położenia i przebiegu obowiązujący plan nie regulował, gdyż regulować nie mógł. Zarzucił, że skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "ZB" z jego faktycznym używaniem w przeszłości. Przedmiotowy plan miejscowy stanowi zaś wyłącznie o możliwych przyszłych sposobach wykonywania uprawnień właścicielskich w zakresie korzystania z nieruchomości nim objętych. Zatem na tym terenie było i jest możliwe prowadzenie bliżej nie określonej działalności produkcyjnej i usługowej, niekoniecznie tej samej, czy takiej samej, która wcześniej była tam prowadzona. W ocenie pełnomocnika Spółki kwestia dostępu do drogi dojazdowej jest pozbawiona znaczenia prawnego z punktu widzenia oceny legalności skarżonej decyzji, a podnoszony w skardze zamęt komunikacyjny nie mieści się w granicy interesu prawnego skarżącego. Zdaniem pełnomocnika Spółki Wojewoda nie tylko był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji, że trafnie ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Z kolei w odniesieniu do skargi A. B. pełnomocnik inwestora zakwestionował tezę, że skoro plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to nie było możliwe wydanie pozwolenia na budowę. Podniósł, że rodzaje sytuacji wskazane w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w tym rozmieszczenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to jedynie przykłady sytuacji, w których na podstawie przepisów odrębnych może zostać ustanowiony obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Natomiast do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązywał żaden przepis, który wprowadzałby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Wyznaczanie lokalizacji takich obiektów zostało pozostawione ocenie i decyzji lokalnego dysponenta władztwa planistycznego. Wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. orzeczono, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest niezgodna z prawem unijnym oraz z art. 2 Konstytucji RP, co powoduje że art. 10 ust. 2 pkt 8 nie jest możliwy do zastosowania, gdyż nie zawiera określenia powierzchni sprzedaży obiektów handlowych. Dodatkowo wykładnia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. musi uwzględnić kontekst i założenia właśnie tej ustawy. W ocenie pełnomocnika Spółki zwrot "usługi ogólnomiejskie" oznacza możliwość lokalizowania obiektów o takich rozmiarach, które swoim zakresem będą w stanie zaspokajać potrzeby dużej liczby mieszkańców. Fakt, że pod tym pojęciem zawsze rozumiano możliwość lokalizacji obiektów handlowych poparte jest dotychczasowymi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej w sprawach lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Odniósł się także do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że na etapie postępowania środowiskowego badane są wszelkie uwarunkowania związane z uciążliwością i także zgodnością z planem miejscowym. W przedmiotowej sprawie w decyzji środowiskowej uwzględniono lokalizację parkingu na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZB.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skargi R. K. (sygn. akt II SA/Ol 1387/15) ze sprawą ze skargi A. B. (sygn. akt II SA/Ol 1388/15) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Przy czym zgodnie z art. 138 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Oznacza to tym samym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy nie pełni jedynie funkcji kontrolnej, ale przede wszystkim ponownie rozstrzyga sprawę merytorycznie.

W niniejszej sprawie wymogi powyższe nie zostały spełnione, co słusznie podniesiono w obydwu skargach. Organ odwoławczy, który stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, de facto nie rozpoznał sprawy na nowo. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie tej zgodności z ustaleniami planu dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i powinno polegać na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Natomiast organ odwoławczy, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w ogóle nie rozpatrywał. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji ograniczono się bowiem do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji, a w całości podziela stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu, gdyż jest obszerne, racjonalne oraz szczegółowo i czytelnie wyjaśnia obowiązujące regulacje. Jak wskazano jednak wyżej rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie może ograniczać się do lakonicznej oceny zasadności stanowiska jednej ze stron, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnej analizy zastosowanych przepisów prawa. Takie zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a także uniemożliwia dokonanie przez Sąd należytej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wskazać przy tym należy, że gdyby nawet przyjąć, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy całkowicie podzielił (i przyjął za własną) argumentację pełnomocnika inwestora co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym planem, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, to nie sposób uznać, że stanowisko to jest prawidłowe. Przede wszystkim Sąd nie podziela zastosowanej przez pełnomocnika inwestora wykładni planu miejscowego, uchwalonego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Należy bowiem wyjaśnić, że rzeczywiście w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu między N. i J. w O. uchwałą rady Miejskiej w O. z dnia 26 lutego 1997 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm., dalej jako: u.z.p. z 1994 r.). Faktycznie zgodnie z przepisami tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 u.z.p. z 1994r.). Zatem zmiana zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa, wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od tego czy plan miejscowy na danym terenie obowiązywał czy też nie. Przy czym decyzję taką wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 40 ust. 3 u.z.p. z 1994 r.) W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p. 2003 r.) tylko zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r. ). Zatem w aktualnym stanie prawnym tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja znajduje się terenie objętym planem miejscowym sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest przed wydaniem pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Jak jednak słusznie zauważył pełnomocnik inwestora pomimo zmiany ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc (art. 87 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r.). W ocenie Sądu powyższą zmianę regulacji należy uwzględnić przy interpretacji planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, ale nie w kierunku wskazanym przez pełnomocnika inwestora. Należy bowiem podkreślić, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym zarówno uchwalenie planu miejscowego, jak i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało do kompetencji organów gminy – odpowiednio: rady gminy (miasta) i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zważyć zaś należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że zarówno w u.z.p. z 1994 r., jak i obecnie obowiązującej u.p.z.p. z 2003 r. kształtowanie polityki przestrzennej, w tym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art.4 ust. 1 ustawy z 1994 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Skoro zatem w obecnym stanie prawnym sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym dokonuje organ wydający pozwolenie na budowę, czyli starosta i wojewoda, to dokonując interpretacji zapisów planu organ ten nie może stosować wykładni rozszerzającej i traktować zapisów planu jedynie jako wskazania ogólne, których doprecyzowanie może nastąpić w wydanym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do sytuacji, kiedy to organ administracji architektoniczno-budowalnej przejąłby kompetencje gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, co jest sprzeczne z przepisami u.p.z.p. z 2003 r. Zatem w ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym zapisy planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane w sposób ścisły.

Nie można także podzielić argumentu pełnomocnika inwestora, że kwestia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 24 czerwca 2013 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz, 1235 ze zm. – wersja obowiązująca na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej jako: ustawa do udostępnianiu informacji o środowisku) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, ale nie oznacza to że wydanie takiej decyzji zawiera rozstrzygnięcie wiążące w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zatem art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowiący, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Gdyby bowiem podzielić interpretację zaproponowaną przez pełnomocnika inwestora należałoby przyjąć, że to organ ochrony środowiska, a nie organ architektoniczno-budowlany dokonuje sprawdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, czemu przeczy treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Co więcej to organ architektoniczno-budowlany, w przypadku negatywnych ustaleń w tym zakresie, nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Taka regulacja wskazuje jednoznacznie, że to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a nie w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, rozstrzygana jest kwestia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym.

Należy także podnieść, że wydając pozwolenie na budowę organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak zapisów planu miejscowego odnośnie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy okoliczność tą w ogóle badał i w związku z tym uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest tego rodzaju obiektem, czy też może z innych względów w ocenie organu brak było podstaw do stosowania przepisów regulujących te kwestie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazano, że skoro plan miejscowy został uchwalony w 1997 r., to nie mógł uwzględniać wymogów u.p.z.p. z 2003 r., ale takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem wskazać, że faktycznie w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. 1713), na mocy których znowelizowano m.in. przepis art. 10 u.p.z.p. wprowadzając ust. 3a i 3b, zawierające regulacje dotyczące kwestii lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (przepisy te weszły w życie w dniu 11 listopada 2015 r.). Jednakże w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji ugruntowane było orzecznictwo sadowadministracyjne w tej kwestii. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1515/11, dostępny w Internecie) Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07 stwierdził niekonstytucyjność ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (OTK ZU 2008 r., nr 6A, poz. 104). Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w art. 12 wprowadziła zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów: "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Jednak zmiana ta, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy, przestała obowiązywać. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium uwarunkowań określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Wyeliminowanie z porządku prawnego, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, skutkuje "odżyciem" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem art. 12 zdekonstytucjonalizowanej ustawy. Powołano się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. I CSK 379/08 (OSNC 2009 r., nr 12, poz. 172), że: "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym." Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa". W powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r. wskazano ponadto, że w świetle przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z 2003 r. obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika bowiem z wykładni systemowej i celowościowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. z 2003 r. Także w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. II OSK 87/07), z dnia 13 października 2009 r. (sygn. II OSK 1558/08), z 26 października 2011 r., )sygn. II OSK 1531/10) wskazano, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Koresponduje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z powyższym pominięcie przez organ odwoławczy, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, okoliczności dotyczącej powierzchni i rodzaju planowanej inwestycji z wyżej wskazanych względów stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa i w tym zakresie zarzuty podniesione w skardze A. B. są zasadne. Ponadto brak rozstrzygnięcia organu w tym zakresie uniemożliwia kontrolę jego prawidłowości przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze R. K. dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym wyjaśnić należy, że nie jest możliwe odniesienie się do nich przez Sąd z uwagi na wskazany wyżej brak analizy planu miejscowego dokonanej przez organ odwoławczy.

Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie od decyzji mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a