Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 654/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. s.k. (dalej skarżący) od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r., którą organ I instancji stwierdził:

1. że dawne grunty rolne o łącznej powierzchni 2,1001 ha (użytki: Rllla - grunty orne klasy lila o pow. 1,6558 ha oraz Rlllb - grunty orne klasy lllb o pow. 0,4443 ha - obecnie Ti - inne tereny komunikacyjne o pow. 2,1001 ha) położone w obrębie [...], w [...] [...], przy ul. [...], stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni całkowitej 2,2201 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.) przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...], wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...]

a następnie orzekł:

2. Ustalić z urzędu opłatę za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l., opisanego w pkt. 1 decyzji, na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w wysokości należności podwyższonej o 10%, tj. w kwocie 712 121,64 zł (słownie: siedemset dwanaście tysięcy sto dwadzieścia jeden złotych i 64/100), płatną przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] w terminie do 60 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna,

3. Ustalić z urzędu opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowiącą 10% należności ustalonej w pkt. 2 niniejszej decyzji, wynoszącą 71 212,16 zł (słownie: siedemdziesiąt jeden tysięcy dwieście dwanaście złotych i 16/100) płatną przez okres 10 lat od 2021 roku do 2030 roku włącznie w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

4. Umorzyć postępowanie prowadzone dla części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,1200 ha (użytek: Ti - inne tereny komunikacyjne) z powierzchni całkowitej 2,2201 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] jako bezprzedmiotowe.

- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy był następujący:

W dniu 26 listopada 2019 r. w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie czy nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej, niezgodne z przepisami u.o.g.r.l., gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 2,1001 ha z pow. całkowitej 2,2201 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], położonego w obrębie [...], w Dzielnicy [...] [...], przy ul. [...].

Zgodnie wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Rejonie ulicy [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] września 2010 r., ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. poz. [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem 1.1 U/P o przeznaczeniu podstawowym: usługi i produkcja, 1.2 U/P(KL) o przeznaczeniu podstawowym: usługi i produkcja (dopuszczalne: obiekty i urządzenia lotnicze), 1.5 U/P o przeznaczeniu podstawowym: usługi i produkcja, 5 KD-Z teren drogi zbiorczej, 19 KD-D teren drogi dojazdowej, 20 KD-D teren drogi dojazdowej. Po analizie archiwalnych zdjęć lotniczych dostępnych na portalu www.smapa.um.warszawa.pl ustalono, iż nieruchomość była przeznaczona pod składowanie materiałów budowlanych między 2010 a 2014 rokiem, czyli w okresie obowiązywania art. 5b u.o.g.r.l. (Dz.U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1657 ze zm.). W tym okresie użytki gruntowe w ewidencji gruntów rolnych i leśnych nie zostały zmienione, a od 2014 roku została przywrócona funkcja rolna terenu (ugór), co skutkowało tym, iż po nowelizacji ustawy od 2014 roku dla nieruchomości, na której przywrócono rolniczą funkcję terenu konieczne było uzyskanie zgody przez przeznaczeniem jej na cele nierolnicze. Poświadczeniem powyższego faktu jest pismo z dnia 07.06.2018 r. wydane przez Głównego Specjalistę w Wydziale Ochrony Środowiska dla [...] z upoważnienia Zarządu [...] [...], "opiniujące pozytywnie zdjęcie wierzchniej warstwy gleby z gruntu rolnego klasy lila o pow. 1,7758 ha oraz gruntu rolnego klasy lllb o pow. 0,4443 ha planowanych do wyłączenia z produkcji rolniczej pod warunkiem zagospodarowania zdjętej warstwy humusu, do poprawy wartości użytkowej gruntów, na własnym terenie. (...) Podczas wizji w terenie stwierdzono, że opiniowany teren jest nieogrodzony, niezabudowany oraz porośnięty roślinnością trawiastą".

W aktach znajduje się pismo z dnia 04 lipca 2018 r., którym Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" ([...]) wystąpiło z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakresie zmiany sposobu użytkowania działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], znajdującej się w [...] w [...] przy ul. [...] oraz poinformowało, iż aktualnie na tym terenie prowadzone są prace budowlane, polegające na budowie parkingu. B. C. - współwłaścicielka nieruchomości pismem z dnia 02 sierpnia 2018 r. udzieliła wyjaśnień, iż "utwardzenie kruszywem oraz ułożenie kostki na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zostało dokonane przez dzierżawcę terenu, firmę [...] Spółka z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] przy ul. [...] [...] ([...]), NIP: [...]. Wykonane prace obejmują obszar ok. 18 000 metrów kwadratowych."

W dniu 24 sierpnia 2018 r. dokonano oględzin nieruchomości, podczas których stwierdzono: "na nieruchomości znajdują się pojazdy budowlane (ciężarowy samochód, spychacz), materiały budowlane oraz kontenery magazynowe (3 szt.). Nieruchomość w większej części utwardzona kruszywem betonowym (ok. 85-90%) oraz w mniejszej części kostką betonową i ażurami betonowymi. Teren w trakcie utwardzania z przeznaczeniem na parking. W pozostałej części nieruchomość porośnięta roślinnością dziką (chwasty, trawy). Nieruchomość częściowo ogrodzona (ogrodzenie w trakcie budowy). W trakcie czynności wykonano dokumentację zdjęciową." Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół z oględzin, który następnie został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach.

Pełnomocnik [...] Spółka z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. oświadczył, iż "jako pełnomocnik strony informuję, że obecnie roboty prowadzone na nieruchomości obejmują powierzchnię całości działki z wyłączeniem terenu przeznaczonego pod zbiornik retencyjny (który powstanie w przyszłości) o powierzchni 1200 m2." Na potwierdzenie powyższego w dniu 27 sierpnia 2018 r. wpłynęło pismo z Wydziału Ochrony Środowiska dla [...] potwierdzające iż na działce prowadzone są prace budowlane polegające na utwardzeniu znacznej jej powierzchni. Do pisma została dołączona kopia zgłoszenia wykonania robót budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę, złożonego przez [...] Sp. z o.o. Sp. K., polegających na budowie wiat, miejsc postojowych, ogrodzeń, utwardzeniu powierzchni oraz montażu urządzeń fotowoltaicznych na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].W dniu 16 maja 2019 r. wpłynęło zawiadomienie o zmianach w danych ewidencyjnych gruntów i budynków, wykazujące zmianę użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na użytek Ti - inne tereny komunikacyjne o powierzchni 2,2201 ha, na podstawie operatu geodezyjnego.

Powyższe ustalenia doprowadziły organ I instancji do wniosku, iż zagospodarowanie gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2,1001 ha nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Organ ten stwierdził również, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., co do terenu o powierzchni 2,1001 ha przez [...] Spółka z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]. Z zawiadomienia o zmianach w danych ewidencyjnych gruntów i budynków z dnia 16 maja 2019 r. wynika, iż na całej powierzchni nieruchomości nastąpiła zmiana użytku.

Na podstawie art. 11 ust. 1 aktualnie obowiązujących przepisów u.o.g.r.l. wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegają użytki rolne klas I, II, III, lila, lllb wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, a zatem w ocenie organu I instancji grunty objęte postępowaniem podlegają obowiązkowi uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej, która to zgoda nie została wydana, przed rozpoczęciem użytkowania działki innego niż rolnicze.

Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wyłączeniu bez zgody w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., podlega teren o powierzchni 2,1001 ha. Wysokość należności dla gruntów o takiej powierzchni, wyliczono na podstawie art. 12 ust. 7 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1200 ha organ I instancji nie ustalił przeznaczenia terenu na cele nierolnicze w związku z czym postępowanie dotyczące gruntu o pow. 0,1200 ha (użytek: Ti - inne terenu komunikacyjne) uznał jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. s.k. wskazując m.in. na naruszenie art.: 7, 77 § 1, 78§ 1, 80, 61§4, 10§1, 138§2, 138§2a kpa oraz art.: 28 ust.1, 28 ust.2, 4 pkt 11, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art.: 11 ust.1 i 2 w zw. z 12 ust. 1 w zw. z 28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że "jak wynika z materiału dowodowego w aktach sprawy spółka [...] S.A. na działce objętej niniejszym postępowaniem składowała materiały budowlane w latach 2010 – 2014. W opinii Kolegium składowanie materiałów na przedmiotowej działce nie powodowało jej wyłączenia z produkcji rolnej tym bardziej, że po 2014r. można było ją wykorzystać do produkcji rolnej".

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję z dnia [...] lutego 2021r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części, to jest w zakresie w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie punktów 1, 2 i 3 decyzji organu I Instancji, to jest:

1) w zakresie stwierdzenia, że dawne grunty rolne o łącznej powierzchni 2,1001 ha położone w obrębie [...], [...], [...], przy ul. [...], stanowiące część działki nr [...], o pow. całkowitej 2,2201 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisani ustawy zdn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez Skarżącą;

2) w zakresie orzeczenia z urzędu opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu niezgodnie z przepisami Ustawy, na podstawie art. 28 ust. 2 Ustawy w wysokości należności podwyższonej o 10%, tj. w kwocie 712.121,64 zł, płatną przez Skarżącą w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

3) w zakresie ustalenia z urzędu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowiącą 10% należności ustalonej pkt 2 decyzji, wynoszącą 71.212,16 zł, płatną przez 10 lat od 2021 roku do 2030 roku włącznie w terminie do dn. 30 czerwca każdego roku.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu prawa administracyjnego ("kpa"), poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, która jest błędna, albowiem narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego, podczas ody obowiązkiem SKO rozpatrującego sprawę po raz drugi, było wszechstronne zweryfikowanie decyzji organu I Instancji pod względem zebranego materiału dowodowego oraz stosowanych w sprawie przepisów;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1. art. 10 §1 kpa w zw. z art. 81 kpa, poprzez niezawiadomienie Skarżącej przez SKO o zakończeniu postępowania prowadzonego przez SKO i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez SKO dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych w postaci (A) dokonania wyłączenia części Nieruchomości z produkcji rolniczej przez Skarżącą, (B) możliwości wykorzystywania Nieruchomości do produkcji rolnej po ich użytkowaniu w latach 2010¬2014 przez [...] ([...]) S.A. do składowania materiałów budowlanych, podczas gdy Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez SKO dowodów;

2. art. 107 §1 i §3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których SKO oparło ustalenie wskazanych w uzasadnieniu decyzji faktów oraz przyczyn, z powodu których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i ograniczenie się do stwierdzenia, że określone okoliczności faktyczne wynikają "z akt sprawy" oraz poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia;

3. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na pominięciu (A) znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi współwłaścicielki Nieruchomości B. C. z dn. 2 sierpnia 2018 r., z której wynika, że prace obejmujące utwardzenie kruszywem oraz ułożenie kostki na terenie Nieruchomości objęły obszar 18.000 m2, to jest 1,8000 ha, (B) znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin z dn. 24 sierpnia 2018 r., z którego wynika, że utwardzenie objęło 85% Nieruchomości, co doprowadziło do:

(i) błędnego przyjęcia, że rzekomemu wyłączeniu z produkcji przez Skarżącą podlegała część Nieruchomości o powierzchni 2,1001 ha, podczas gdy faktycznie prace obejmujące utwardzenie kruszywem oraz ułożenie kostki objęły 17,600 m2;

(ii) błędnego przyjęcia za podstawę wymierzenia należności i opłaty rocznej większej powierzchni niż faktycznie została objęta utwardzeniem;

4. art. 7 kpa i art. 78 §1 kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez Skarżącą dowodów, to jest (A) nieskierowanie do właścicieli Nieruchomości pytania, w jaki sposób Nieruchomość była poprzednio użytkowana przez [...] ([...]) S.A. i nieprzeprowadzenie dowodu z uzyskanej odpowiedzi, (B) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, ze znajdującego się w aktach protokołu przekazania terenu z dn. 9 stycznia 2014 r., ani z wydruków z internetowego Systemu Informacji Przestrzennej, podczas gdy ich przedmiotem są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, to jest okoliczność innego niż rolnicze użytkowania Nieruchomości w latach 2010-2014 (czyli zanim w posiadanie Nieruchomości weszła Skarżąca) przez spółkę [...] ([...]) S.A. w tym na składowanie materiałów budowlanych i plac budowy, co doprowadziło do błędnego uznania, że to Skarżąca dokonała wyłączenia części Nieruchomości z produkcji i nałożeniem na Skarżącą opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10%, podczas gdy Skarżąca nie jest podmiotem, który rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie Nieruchomości, a zatem nie jest podmiotem, który dokonał wyłączenia części Nieruchomości z produkcji;

5. art. 138 §2 kpa i art. 138 §2a kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez niewzięcie przez organ I Instancji w toku wydania decyzji organu I Instancji pod uwagę okoliczności wskazanych przez SKO w decyzji kasacyjnej z dn. [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...], zgodnie z którymi "poprzez pojęcie "wyłączenie z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów" oraz dokonanie przez organ I Instancji wykładni przepisów prawa niezgodnie z wytycznymi zawartymi przez SKO w tej decyzji kasacyjnej, co doprowadziło do błędnego uznania, że to Skarżąca dokonała wyłączenia części Nieruchomości z produkcji i nałożeniem na , Skarżącą opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10%, podczas gdy Skarżąca nie jest podmiotem, który rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie Nieruchomości, a zatem nie jest podmiotem, który dokonał wyłączenia części Nieruchomości z produkcji;

6. art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez naruszenie przez SKO zasady praworządności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego, podczas gdy obowiązkiem SKO rozpatrującego sprawę po raz drugi, było wszechstronne zweryfikowanie decyzji organu I Instancji pod względem zebranego materiału dowodowego oraz stosowanych w sprawie przepisów;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 28 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy, poprzez błędną wykładnię pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji", co skutkowało:

(i) błędnym uznaniem, że to Skarżąca dokonała wyłączenia części Nieruchomości z produkcji i nałożeniem na Skarżącą opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10%, podczas gdy Skarżąca nie jest podmiotem, który rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie Nieruchomości, a zatem nie jest podmiotem, który dokonał wyłączenia części Nieruchomości z produkcji,

(ii) błędnym uznaniem, że składowanie przez [...] ([...]) S.A. z siedzibą w [...] na Nieruchomości materiałów budowlanych nie spowodowało jej wyłączenia z produkcji, podczas gdy to właśnie [...] ([...]) S.A. prowadząc na Nieruchomości taką działalność rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie Nieruchomości, jeszcze przed wejściem przez Skarżącą w posiadanie Nieruchomości;

2. art. 28 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 11 ust. 1 Ustawy poprzez błędne uznanie, że po opuszczeniu Nieruchomości przez [...] ([...]) S.A. z siedzibą w [...], która rozpoczęła inne niż rolnicze użytkowanie Nieruchomości i tym samym - wyłączyła Nieruchomość z produkcji, konieczne było uzyskanie decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez Skarżącą, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie stanowi, że w sytuacji gdy rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a następnie grunt byt nieużytkowany, to dochodzi do przywrócenia jego rolniczego lub leśnego charakteru;

3. art. 12 ust. 6 Ustawy poprzez jego błędne niezastosowanie i niepomniejszenie nałożonej na Skarżącą należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, w sytuacji gdy art. 12 ust. 6 Ustawy nakazuje dokonanie takiego pomniejszenia, a żaden przepis prawa nie wyłącza jego stosowania w sytuacji określonej w art. 28 ust. 2 Ustawy, więc art. 12 ust. 6 Ustawy powinien zostać zastosowany, a ewentualne wątpliwości co do jego zastosowania SKO i Organ I Instancji powinny rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dn. [...] lutego 2021 r. o sygn. [...] w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I Instancji w punktach 1, 2 i 3 decyzji organu I Instancji;

2. uchylenie decyzji organu I Instancji - to jest decyzji Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.; w zakresie punktów 1, 2 i 3 decyzji organu I Instancji;

3. wstrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I Instancji w punktach 1, 2 i 3 decyzji organu I Instancji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61 §3 PPSA, wstrzymanie wykonania zaskarżonej Decyzji przez tut. Sąd, w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I Instancji w punktach 1, 2 i 3 Decyzji Organu I Instancji, z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

4. przyznanie Skarżącej prawa pomocy obejmującego zwolnienie Skarżącej od kosztów sądowych w całości;

5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2021r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. należało uchylić, bowiem w ocenie Sądu została wydana z naruszeniem art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego tj. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Rozważania organu dotyczące licznych zarzutów odwołania zawarte na s.3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprowadzają się do stwierdzenia że: "jak wynika z materiału dowodowego w aktach sprawy spółka [...] S.A. na działce objętej niniejszym postępowaniem składowała materiały budowlane w latach 2010 – 2014. W opinii Kolegium składowanie materiałów na przedmiotowej działce nie powodowało jej wyłączenia z produkcji rolnej tym bardziej, że po 2014r. można było ją wykorzystać do produkcji rolnej".

Takie załatwienie sprawy przez organ odwoławczy jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczać się tylko do stwierdzenia, że ocena dokonana przez organ pierwszej instancji była prawidłowa. Skoro w postępowaniu odwoławczym sprawa ma zostać rozpatrzona od nowa, to organ prowadzący postępowanie powinien samodzielnie dojść do własnych wniosków, co nie oznacza oczywiście, że nie mogą być one zgodne z ustaleniami organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści.

W ocenie Sądu, brak rozważań organu – czy to dotyczących zarzutów odwołania czy też odnoszących się do merytorycznego załatwienia sprawy - nie pozwala na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Wobec powyższego, odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi jest przedwczesne, bowiem stanowiłoby de facto ocenę ustaleń i rozważań organu I instancji, co jest rolą organu odwoławczego.

Już tylko uzupełniająco należy wspomnieć o naruszeniu przez organ także obowiązku jaki nakłada na niego art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. § 4 omawianego artykułu przewiduje odstąpienie od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.

Organ ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej winien uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U.poz.1800 ze zm.).