Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1256/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad O/ w [...], dalej GDDKIA oraz T. N. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2012 r. ([...]) nakazującej rozbiórkę zjazdu z przepustem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił GDDKiA pozwolenia na rozbudowę drogi nr [...] [...] – [...] – [...] – [...] - granica państwa, na odcinku [...] – [...] w lokalizacji: od km 0+000 do km 2+850 i od km 3+975 do km; 4+800 oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...] [...] – [...] – [...] w [...] w lokalizacji: - od km 169+168,85 do km 169+379,27 w zakresie budowy zjazdów publicznych i indywidualnych na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb miasto [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...] [...], [...], [...],[...].

W załączeniu do zgłoszenia o zakończeniu budowy inwestor złożył oświadczenie projektanta o nieistotnych zmianach w projekcie w zakresie wykonania dodatkowego zjazdu indywidualnego (km 1+831) z drogi krajowej nr [...], na działkę nr ew. [...] w [...].

Po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego zjazdu [...] WINB - w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...].10.2011 r. nakazał inwestorowi dostarczyć do 30.12.2011 r. określone dokumenty. Wobec niewywiązania się z nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...]

stycznia 2012 r. [...] WINB wydał wspomnianą na wstępie decyzję nakazującą rozbiórkę zjazdu wraz z przepustem na działkę nr [...] we wsi [...].

Od decyzji tej GDDKiA oraz T. N. złożyli odwołania. W wyniku ich rozpoznania organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zjazd indywidualny (wym. 3,75m x 10,00m) o nawierzchni z kostki betonowej z przepustem z rury PEHD o przekroju 0 50cm, z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w kilometrze 1+831 we wsi [...], strona prawa, prowadzący na działkę nr geod. [...]. Na wykonanie zjazdu nie zostało wydane pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany obejmujący przedmiotowy zjazd.

Organ podał, iż zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez zjazd należy rozumieć - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Organ zauważył przy tym, że ustawa - Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu. W szczególności słowniczek pojęć używany w Prawie budowlanym zawarty w art. 3 nie zawiera definicji pojęcia "zjazd". Wymienia je tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane określający kategorie obiektów budowlanych rozróżniające je na potrzeby wymierzania opłaty legalizacyjnej. W załączniku tym, określającym kategorie obiektów budowlanych dla celu wymierzenia opłaty legalizacyjnej wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy". Według takiego zapisu zjazd jest elementem drogi publicznej. Takie definiowanie zjazdu może dotyczyć jednak wyłącznie określeniu kategorii obiektów budowlanych w procesie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przemawia za tym też systematyka ustawy Prawo budowlane. Natomiast dla innych rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego wiążąca będzie definicja zjazdu powołana wyżej a zawarta w ustawie o drogach publicznych.

Organ stwierdził, że w myśl art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Jeżeli zatem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawiera definicję zjazdu, a ustawa - Prawo budowlane definiuje zjazd tylko dla celów opłaty legalizacyjnej, to należy posługiwać się definicją zjazdu zawartą w ustawie o drogach publicznych. Zjazd jest więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych.

W ustawie Prawo budowlane wprowadzono zasadę, że wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), z wyjątkami określonymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu potwierdza ustawa o drogach publicznych (art. 29 ust. 3 pkt 1). Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega zatem wątpliwości, że każdy zjazd, należy zaliczyć do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowę drogi krajowej nr [...] (i drogi krajowej nr [...]) w zakresie budowy zjazdów publicznych i indywidualnych na określonych działkach. Z akt sprawy wynika, że ani ww. decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. ani zatwierdzony nią projekt budowlany nie obejmował budowy zjazdu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, tj. zjazdu w kilometrze 1+831 drogi krajowej nr [...], strona prawa, na działkę o nr geod. [...] we wsi [...], gm. [...]. Zatem, w ocenie organu należy stwierdzić, że przedmiotowy zjazd został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów zawartych w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ podał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego (rozbudowanego) samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Legalizacja nie jest przy tym obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowym przypadku decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania przez inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów - nałożonego na niego postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2011 r. Inwestor, pomimo umożliwienia mu przez ustawodawcę legalizacji samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej nie skorzystał z niej - nie przedłożył w terminie wymaganej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że prawidłowo (wobec niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego zjazdu.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzut Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zawarty w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego cyt.: " ... poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy zakwestionowany zjazd nie został wybudowany jako samowola budowlana, ale w oparciu o zgodę uprawnionego projektanta na wprowadzenie nieistotnych zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją - pozwoleniem budowlanym wydanym przez Starostą [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. nr [...] ..." nie może zostać uwzględniony, bowiem wykonanie przedmiotowego zjazdu - jako odrębnego obiektu budowlanego, nie stanowi odstępstwa od ww. pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36 lit. a Prawa budowlanego, mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Inaczej mówiąc, musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa, dokonane przy prowadzeniu prac budowlanych. Istotność odstępstw, w rozumieniu omawianego przepisu, nie może bowiem oznaczać wybudowania innego obiektu czy obiektów, choćby ich przeznaczenie było podobne a nawet identyczne. Przy stosowaniu art. 36 lit. a Prawa budowlanego decyduje zresztą nie tylko podobieństwo czy identyczność przeznaczenia obiektu, lecz identyczność (tożsamość) obiektu określonego w pozwoleniu (m.in. ze względu na rozmiary, lokalizację itp.), którego dotyczą odstępstwa. Tymczasem w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja wybudowania nowego, odrębnego obiektu budowlanego, w nowej lokalizacji. Oznacza to, że nie może być tu mowy o tożsamości obiektów oznaczonych w pozwoleniu na budowę i obiektu wykonanego, istnieje między nimi tylko takie podobieństwo, że dotyczy budowy obiektów takiego samego typu, tzn. zjazdów.

Organ podkreślił, że przepis art. 36a Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie do dokumentacji projektowej jedynie niezbędnych zmian, w sytuacji gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis ten nie uprawnia do całościowej zmiany, poprzez rozszerzenie pierwotnego zamierzenia budowlanego wynikającego z pierwotnie przewidzianych ustaleń, zwłaszcza gdy zakres zamierzonych odstępstw dotyczy wybudowania nowego obiektu budowlanego, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku. W takim wypadku inwestor musiałby uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Procedury przewidziane w art. 28 i 32 oraz 36a Prawa budowlanego nie są bowiem trybami, które inwestor może stosować wymiennie.

Odnosząc się do argumentów GDDKiA, dotyczących "zgody uprawnionego projektanta na wprowadzenie nieistotnych zmian", organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Jednakże ww. artykuł dotyczy projektanta, który wykonał pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, jak również odpowiednie informacje (rysunek i opis) projektant obowiązany jest zamieścić na pierwotnym projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją a nie na nowym projekcie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Organ II instancji podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor zawiadamiając PINB w [...] o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wykonanej inwestycji, przedłożył m.in. kopie rysunków z naniesionymi zmianami, innych niż obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (inna nazwa, inni projektanci), jak również naniesione wprowadzone zmiany zostały podpisane przez osobę do tego nieuprawnioną. Pierwotny projekt budowlany wykonał mgr inż. M. B. G. i mgr inż. P. Ł. (ich dane i podpisy widnieją na zatwierdzonym projekcie oraz w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę). Natomiast wprowadzone zmiany podpisali inni projektanci, w tym m.in. mgr inż. J. Z., która w pierwotnym projekcie budowlanym widnieje jako osoba sprawdzająca a nie projektant.

W odniesieniu do zarzutów GDDKiA Oddział w [...] dotyczących naruszenia przepisów o właściwości, cyt. " ... właściwym organem "nadzorczym" jest organ tego samego szczebla, co organ administracji budowlanej ogólnej, który był właściwy w dacie wydania pozwolenia budowlanego, skoro zaś, inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego przez Starostę Powiatowego, właściwym organem nadzorczym w dalszym ciągu jest Starosta Powiatowy", organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 - określającym w sprawach jakich obiektów i robót budowlanych właściwy jest wojewoda jako organ pierwszej instancji. Natomiast § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U z 2010 r. Nr 235, poz. 1539) określa, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących następujących obiektów i robót, innych niż wymienione w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane - tj. zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, z dróg krajowych i wojewódzkich. Zdaniem organu II Instancji, niesłuszny jest zatem zarzut dotyczący właściwości organu, bowiem postępowanie prowadzone przez [...] WINB nie dotyczy pozwolenia na budowę, tylko samowolnie wykonanego zjazdu z drogi krajowej. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2011 r. (pismo [...] WINB z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]), zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 2 ww. rozporządzenia w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ wskazał również, że zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorowi decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., jak i z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2008 r. złożonym przez inwestora, udzielone pozwolenie dotyczy inwestycji zatytułowanej: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] (...) oraz rozbudową drogi krajowej Nr [...] (...) jednakże w zakresie budowy zjazdów publicznych i indywidualnych. Dlatego niesłuszny jest argument, że

"zjazdy (...) ujęte zostały jako wspólne z rozbudową drogi, przedsięwzięcie budowlane...".

Ustosunkowując się do argumentów T. N. organ stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są przede wszystkim do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, dlatego przedstawione w odwołaniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał również, że PINB w [...] nie wyraził sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., gdyż tego dotyczyło zawiadomienie inwestora o zakończeniu i odbiorze robót oraz zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto, fakt zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z prawem. Organ podał, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...], kwestionowanej decyzji zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy zakwestionowany zjazd nie został wybudowany jako samowola budowlana, ale w oparciu zgodę uprawnionego projektanta na wprowadzenie nieistotnych zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją - pozwoleniem budowlanym wydanym przez Starostę [...] dniu [...].12.2008r. nr [...] na rozbudowę drogi krajowej nr [...] w zakresie budowy zjazdów publicznych i indywidualnych i jako integralna cześć tej inwestycji po zakończeniu robót zgłoszony został do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie wyraził sprzeciwu na jego użytkowanie i potwierdził prawidłowość dokonanej przez projektanta kwalifikacji, co dowodzi legalności inwestycji,

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpław na wynik sprawy tj. art. 36 a w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane na skutek przyjęcia, że wybudowanie zakwestionowanego zjazdu, który nie był objęty pierwotnym projektem budowlanym mogło być dokonane tylko po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę, podczas gdy zjazd ten, wybudowany na działce wymienionej w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę wchodzącej w zakres opracowania, stanowi element tego samego przedsięwzięcia budowlanego dotyczącego całego zespołu obiektów budowlanych składających się na rozbudowę drogi krajowej nr [...] i [...] w zakresie zjazdów indywidualnych i publicznych, a zatem jako integralna część tego zamierzenia budowlanego, w trakcie trwania inwestycji mógł być on wybudowany jedynie w drodze zmiany zatwierdzonego projektu, a nie osobnego pozwolenia na budowę,

- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 20 ust. 4 w zw. z art. 36 a ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projektant reprezentujący wykonawcę, z którym zawarto umowę na sprawowanie nadzoru autorskiego nie będący autorem projektu nie jest uprawniony do nanoszenia zmian na projekcie, podczas gdy przepisy prawa budowlanego nie sprzeciwiają się możliwości powierzenia funkcji projektanta w procesie budowlanym innemu projektantowi posiadającemu odpowiednie uprawnienia budowlane i będącemu członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, niż ten będący autorem projektu, co dowodzi, że osoba, która zakwalifikowała zakwestionowany w niniejszym postępowaniu zjazd, jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, była do tego uprawniona,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy 83 § 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. 10.235.1539) poprzez przyjęcie, iż organem właściwym w sprawie samowoli budowlanej w I instancji jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podczas gdy z wykładni powołanych norm należy wywieźć, że właściwym organem "nadzorczym" jest organ tego samego szczebla, co organ administracji budowlanej ogólnej, który był właściwy w dacie wydania pozwolenia budowlanego, skoro zaś, inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego przez Starostę Powiatowego, właściwym organem nadzorczym w dalszym ciągu jest Starosta Powiatowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na rzecz

skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującą skarżącemu wykonanie rozbiórki ww. zjazdu z przepustem.

Zasadniczy spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy wprowadzone do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]), wydaną w zakresie budowy zjazdów, zmiany dotyczące budowy dodatkowych niż przewidziane zjazdów, stanowiły nieistotne odstępstwo i tym samym mogły być wprowadzone do projektu mocą oświadczenia projektanta, jak utrzymywał skarżący, czy też należało je traktować jako samowolę budowlaną, wobec obowiązku uzyskania na ich realizację odrębnego pozwolenia budowlanego jak wskazywał organ lub też jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że dokonanie kwalifikacji prawnej, czy dane zamierzenie inwestycyjne wymagało pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też stanowiło istotne bądź nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego już projektu budowlanego wymaga oceny na gruncie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2008 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę inwestycji p.n. rozbudowa drogi krajowej m in. Nr [...] [...]-[...] [...]-[...] [...]-[...] - granica państwa na odcinku [...] (...), w zakresie budowy zjazdów publicznych i indywidualnych na wymienionych wg numerów ewidencyjnych działkach. Decyzja ta zezwalała na budowę 19 zjazdów w obrębie [...], 25 zjazdów w obrębie [...], 10 zjazdów w obrębie [...] oraz jednego zjazdu w obrębie [...], co oznacza, że inwestor uprawniony był do budowy w sumie 55 zjazdów z drogi krajowej Nr [...]. Zrealizował natomiast, jak wynika z oświadczenia projektanta złożonego dnia 30 października 2009 r. - w ramach zakwalifikowanego, jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, dodatkowo 16 nowych zjazdów. Fakt dobudowy 16 zjazdów nie jest kwestionowany w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że w świetle regulacji prawnych obowiązujących obecnie, jak i w dacie wydania ww. decyzji Starosty [...] zjazd należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, służący do połączenia nieruchomości z drogą publiczną, nie będący częścią tej drogi. Zgodnie bowiem z ustawową definicją tego pojęcia zawartą w art. 4 pkt 8 cyt. ustawy o drogach publicznych zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uszło uwadze Sądu, że pojęcie zjazdu zostało zdefiniowane również w § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999, nr 43, poz.430), zgodnie z którym zjazd to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Definicję zjazdu zawiera także załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Definicje zawarte we wskazanych wyżej przepisach nie mogą jednak stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie.

Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pojęcie "zjazdu" w rozumieniu wskazanym w definicji zawartej w załączniku do Prawa budowlanego stosuje się jedynie do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Definicja zawarta natomiast w ww. rozporządzeniu wykonawczym służy tylko do określenia warunków technicznych przy realizacji dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 220/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 590/10, LEX nr 990268). W konsekwencji zatem jasko prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, że zjazd stanowi odrębny obiekt budowlany nie będący jednocześnie częścią drogi publicznej.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ustawa Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 wprowadza podstawową zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.

29-31. Obowiązek inwestora w uzyskaniu pozwolenia budowlanego na budowę zjazdu znajduje przy tym potwierdzenie w art. 29 ust. 3 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Skoro, jak wskazano wyżej, skarżący zrealizował dodatkowo 16 zjazdów z drogi krajowej nr 66, z których każdy stanowił nowy, odrębny obiekt budowlany, to - wbrew zarzutom skargi - nie można było zakwalifikować wykonanych robót budowlanych jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., bowiem w tym zakresie inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej.

Wobec stanowiska skarżącej, że wprowadzone w trakcie budowy zmiany stanowiły nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego wyjaśnić należy, że regulacja zawarta w art. 36a ustawy wskazuje, iż inwestor realizując obiekt budowlany, ten na który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowlę, związany jest jej treścią i nie może wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej nie uzyska decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że odstępstwa, do których odnosi się art. 36a ustawy, mogą dotyczyć tylko obiektu lub obiektów określonych w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Musi zatem istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa dokonane przy prowadzeniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004r., OSK 594/04). Decyzja, wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy zatwierdza bowiem dany projekt budowlany, obejmujący realizację konkretnego obiektu lub obiektów budowlanych. Stanowiska tego nie zmienia również fakt, że mogą być to obiekty budowlane tego samego typu. W tym miejscu należy podkreślić, że o tym, czy inwestor mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. uzyskał pozwolenie na budowę jednego obiektu budowlanego - rozbudowę drogi czy też budowę odrębnych obiektów budowlanych - zjazdów indywidualnych i publicznych wymienionych w decyzji nie może decydować tylko nazwa inwestycji. Skoro - co zostało wyżej wskazane - zjazd jest odrębnym obiektem budowlanym niestanowiącym drogi to z samego faktu, że organ wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r. określił, że udziela pozwolenia na "rozbudowę drogi" nie można wnioskować, że decyzja ta zezwala na realizację jednego obiektu jakim jest droga (jej rozbudowa). Pozbawionym podstaw prawnych byłoby również przyjęcie, że zjazd jest urządzeniem budowanym w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane skoro jego realizacja nie służy zapewnieniu możliwości użytkowania drogi. Wobec przedstawionej argumentacji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło być mowy nie tylko o nieistotnym odstąpieniu od projektu budowlanego, jak podnosił skarżący, ale również nie było to odstąpienie o charakterze istotnym (co ewentualnie obligowałoby organ do wdrożenia procedury naprawczej w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego). Niewątpliwie budowa dodatkowych zjazdów, w tym przedmiotowego zjazdu do działki nr ew. [...] we wsi [...], jako nowych obiektów budowlanych niż zatwierdzone decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogła być zakwalifikowana jedynie jako odstąpienie od projektu budowlanego.

Akceptacja stanowiska skarżącej prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor realizując np. kompleks 4 budynków handlowych mógłby wznieść 5 kolejnych, powołując się na ich podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne.

Wbrew wywodom skargi, nie doszło również do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy, skoro skarżący we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie wnosił o zatwierdzenie projektu odnośnie wybranych obiektów budowlanych, mogących funkcjonować samodzielnie, a składających się na większe zamierzenie inwestycyjne. Projekt załączony do wniosku dotyczył jedynie zjazdów do oznaczonych działek zatwierdzonych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., co oznacza, że przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie. Faktu tego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. użyto sformułowania rozbudowa drogi (w zakresie zjazdów), a uprzednio inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę samej drogi nr [...]. Jak już wskazano na wstępie, w świetle treści art. 4 pkt 8 cyt. ustawy o drogach publicznych budowa zjazdów jest odrębnym, choć funkcjonalnie powiązanym z rozbudową drogi, zamierzeniem budowlanym.

W takiej sytuacji organy prawidłowo wszczęły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy i po wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu skarżącej do przedstawienia wymaganej dokumentacji (art. 48 ust. 2 ustawy), wobec jej nieprzedłożenia, nakazały rozbiórkę przedmiotowego zjazdu do działki pp. T. N. o nr ew. [...] we wsi [...] (art. 48 ust 4 ustawy).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości. Przede wszystkim zauważyć należy, że w pkt IV petitum skargi strona podniosła, iż skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego przez starostę powiatowego, to właściwym organem nadzorczym w dalszym ciągu jest starosta powiatowy. Natomiast w uzasadnieniu wskazuje się, że w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu do zjazdu właściwym organem nadzoru będzie organ tego samego szczebla, co organ który wydał pozwolenie budowlane.

Podkreślić zatem trzeba, że ustawa przypisuje inne kompetencje organom architektoniczno - budowlanym, a inne organom nadzoru budowlanego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzoru budowlanego dotyczyło bowiem samowoli budowlanej, a w takim przypadku zastosowanie znajdował art. 83 ust. 3 ustawy w związku z art. 82 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 (a zatem m.in. w sprawach dot. art. 48-51) w sprawach, o których mowa w art. 83 ust. 3 i 4. Natomiast ust. 4 art. 83 ustawy wskazuje na możliwość określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia także innych niż określone w ust. 3 obiektów budowlanych i robót budowlanych, w sprawach, których organem pierwszej instancji jest wojewoda (w tej sprawie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Na mocy delegacji wskazanej w powołanym przepisie Rada Ministrów wydała w dniu 25 listopada 2010 r. powołane wyżej rozporządzenie - w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda. Zgodnie z § 1 pkt 5 tego rozporządzenia wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach (innych niż wymienione w art. 82. ust. 3) dotyczących zjazdów w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że postępowaniach prowadzonych w trybie nadzoru budowlanego dotyczących zjazdów organem właściwym w pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Postępowanie w tej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, zostało wszczęte pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2011 r., a zatem również przepis przejściowy - § 2 rozporządzenia, który powoływała skarżąca, nie miał w sprawie zastosowania.

W świetle przedstawionej argumentacji, bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostawał kolejny zarzut skargi, że projektant, z którym zawarto umowę o sprawowanie nadzoru autorskiego, a który nie jest autorem projektu, nie jest uprawniony w świetle przepisów Prawa budowlanego do wprowadzania zmian do projektu budowlanego. Tylko na marginesie zatem wskazać trzeba, że wprawdzie takich ograniczeń nie przewiduje ww. ustawa, mogą one jednak wynikać z innych regulacji prawnych takich jak ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych, czy Kodeks cywilny.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania skarżonych decyzji tak pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i istotnych

wad w prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.