Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2019 r. sprzeciwu Spółki A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 597 zł. (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynął sprzeciw Spółki A (dalej zwanej "inwestorem") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]" mocą której uchylono decyzję Burmistrza (dalej zwanego "organem I instancji") z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw ten został przekazany Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z ‘[...]" organ I instancji, powołując art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej jako "u.p.z.p." ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako "k.p.a."), określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego części działek oznaczonych nr 761, 760, położonych w gminie G. w obrębie ewidencyjnym 2 G. oraz część działki ewidencyjnej nr 131/4, położonej w gminie G. w obrębie ewidencyjnym K., dla inwestycji polegającej na wprowadzeniu linii napowietrznej 110kV relacji "[...]" do stacji elektroenergetycznej G., związanej z budową linii napowietrznej 110kV relacji "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął, że opisana powyżej inwestycja stanowi realizację celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej jako "u.g.n."). Podał, że inwestycja ta została ujęta w uchwale nr VII/164/15 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa Warmińsko - Mazurskiego (Dz. Urz. Woj. W-M z 2015 r., poz. 2931; dalej jako "uchwała nr VII/164/15") i opisana w Podrozdziale 1 Rozmieszczenia Inwestycji Celu Publicznego o Znaczeniu Ponadlokalnym w tabeli nr 14 l.p. 8 pkt 14 jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury technicznej. Organ I instancji wskazał także, że planowane zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 671), a inwestor dołączył do wniosku decyzję nr "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez organ I instancji dnia "[...]". Dodał, że niniejszą decyzję wydano po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wywiódł D. C. (właściciel działki nr 760, której dotyczy zaskarżona decyzja) wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący podał, że w uchwale nr VII/164/15 jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ujęto inwestycję "Budowa linii 110kV "[...]"". Zauważył, że jest to inna inwestycja, niż ta wskazywana w niniejszej sprawie polegająca na wprowadzeniu napowietrznej linii 110 kV "[...]", polegająca na przepięciu linii z jednej bramki GPZ G. na drugą bramkę elektroenergetyczną, bez modernizacji samej linii. Ocenił, że inwestycja planowana w tej sprawie nie ma znaczenia ani lokalnego ani wojewódzkiego, a tym samym nie wpisuje się w realizację celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt 2 u.g.n.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 marca 2019 r. Kolegium, powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że organ I instancji nie wykazał, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wywiodło przy tym, że choć planowane zamierzenie niewątpliwie mieści się w katalogu celów wskazanych w art. 6 u.g.n. (pkt 2), to jednak do rozważenia pozostaje kwestia spełnienia pozostałych warunków określonych w u.p.z.p., przede wszystkim zaś przeanalizowanie, czy zamierzenie to nosi znamiona działania o znaczeniu wojewódzkim. Zauważyło, że wprawdzie organ I instancji wskazał na ujęcie planowanego zamierzenia w uchwale nr VII/164/15, to jednak biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu, warto wskazać dokładnie, iż występuje zgodność zamierzenia inwestycyjnego z tą uchwała i planem rozwoju województwa.

Zdaniem Kolegium, z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, a także z samej treści zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, aby organ I instancji przeprowadził analizę, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Kolegium wywiodło przy tym, że rzeczona analiza polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym, co wymaga zbadania ustawodawstwa w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Oceniło, że na podstawie tych regulacji, zawartych w u.p.z.p. oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Przyjęło, że obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zindywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Wskazało, że rzeczona analiza powinna być sporządzona przed wykonaniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia; bez tych ustaleń niemożliwa jest bowiem prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Podało, że z uzasadnienia decyzji nie wynika aktualny sposób zagospodarowania działek, przez które przebiegać ma inwestycja, jak też aktualna funkcja przedmiotowego terenu, brak jest również wskazania osób władających gruntem, co w świetle powyższego pozwala na uznanie, że organ nie przeanalizował faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zaleciło, aby rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji miał też na uwadze to, że w pkt l decyzji (warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych) należy określić długość planowanej sieci kablowej.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego może wywoływać daleko idące konsekwencje prawne pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności Podkreśliło więc istotną rolę organu wydającego przedmiotową decyzję w precyzyjnym określeniu warunków lokalizacji inwestycji. Skonstatowało, że powyższe uchybienia w procedowaniu przez organ I instancji muszą zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium, skierowanym do tutejszego Sądu, inwestor wniósł o uchylenie tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi inwestor ocenił, że przywołane przez Kolegium braki w decyzji organu I instancji – nawet gdyby w pełni zaistniały – nie uzasadniają wydania decyzji kasatoryjnej. Uznał bowiem, że braki te Kolegium mogło zweryfikować we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdził, że w następstwie takiego działania Kolegium winno utrzymać w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada ona prawu.

Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, jakoby organ I instancji nie uzasadnił dostatecznie, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestor zauważył, że jedyną wątpliwością, której Kolegium nie zdołało usunąć w postępowaniu odwoławczym, była zasadność przypisania planowanej inwestycji znaczenia wojewódzkiego. Wskazał przy tym, że Kolegium zasadniczo nie negowało tej okoliczności, przeciwnie uznało prawidłowość takiej kategoryzacji, negując jedynie zbyt lapidarne uzasadnienie. W tym stanie rzeczy inwestor przypomniał, że Kolegium jest organem powołanym do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, uprawnionym do samodzielnego uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Jako nieprawidłowe ocenił więc uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoro braki uzasadnienia nie wpłynęły na merytoryczną treść rozstrzygnięcia.

Jednocześnie inwestor przyjął, że organ I instancji dokonał prawidłowego zakwalifikowania planowanej inwestycji jako zamierzenia o znaczeniu ponadlokalnym (wojewódzkim), skoro realizacja tej inwestycji ma służyć "uwolnieniu" tzw. bramki stacyjnej na stacji G. (tj. miejsca przyłączenia linii do obiektu stacyjnego) na potrzeby wprowadzenia linii "[...]" (która niewątpliwie stanowi zamierzenie o znaczeniu wojewódzkim - zgodnie z decyzją Kolegium z dnia "[...]", utrzymaną w mocy prawomocnym wyrokiem tut. WSA z dnia 13 listopada 2018 r., II SA/Ol 687/18) - to jest funkcjonalnie związaną z tamtym zamierzeniem i warunkuje jego realizację. Uznał, że inwestycji tej należy przyznać znaczenie wojewódzkie - skoro bez jej wykonania nie będzie możliwa realizacja innej inwestycji o takim właśnie znaczeniu (co potwierdza także decyzja Kolegium z dnia "[...]" - utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego wydana została zaskarżona niniejszym sprzeciwem decyzja). Dodał, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowa inwestycja nie ma znaczenia wojewódzkiego - tylko powiatowe lub gminne - to nie wpłynęłoby to na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Oceniło bowiem, że nie sposób przyjąć, by dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy nie było ono wymagane w świetle art. 51 ust. 1 u.p.z.p., było naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na jego wynik.

Za nieuprawnione inwestor uznał także twierdzenie Kolegium jakoby organ I instancji nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zakwestionował przy tym pojmowanie tej analizy przez Kolegium jako pełnej kwerendy materialnego prawa administracyjnego, za wystarczające uznając powoływanie się przez organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego do wszystkich warunków wynikających z przepisów u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych dotyczących danego rodzaju inwestycji. W ocenie inwestora, decyzja organu I instancji temu wymogowi podołała, co pośrednio potwierdza także treść zaskarżonej niniejszym sprzeciwem decyzji, w której - mimo ogólnie sformułowanego zarzutu pod adresem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego - nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który nie został wzięty pod uwagę przez organ I instancji.

W dalszej kolejności inwestor zakwestionował twierdzenie Kolegium, jakoby decyzja organu I instancji nie uwzględniała aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Podniósł, że pomimo rzeczywiście lapidarnych stwierdzeń odnoszących się do aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości w decyzji organu I instancji, należy zauważyć, że decyzja ta wydawana była w oparciu m.in. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która zawiera szczegółową analizę aktualnego stanu faktycznego terenu, na którym zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja - zaś z żadnych okoliczności (w tym także z odwołania, w wyniku którego wydana została zaskarżona niniejszym sprzeciwem decyzja) nie wynika, by stan ten uległ jakiejkolwiek zmianie. Ocenił więc, że o ile można ewentualnie zgodzić się ze stwierdzeniem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie zbyt lapidarne, o tyle nie sposób przyjąć, by był to taki brak decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, który wpłynął na jej treść oraz którego nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym.

Za chybiony inwestor uznał także argument Kolegium o niewskazaniu w decyzji organu I instancji osób władających gruntem, na którym ma być realizowana inwestycja - co ma świadczyć o braku analizy faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ocenił, że zarzut ten zdaje się świadczyć o nieuprawnionym połączeniu obu punktów art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w jeden, gdyż w świetle tego przepisu analizie mają podlegać "warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" (pkt 1) oraz "stan faktyczny i prawny terenu" (pkt 2). Zauważył, że przepisy u.p.z.p. nie posługują się pojęciem "faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu" - także Kolegium nie wyjaśnia, co pod tym terminem rozumie. Dodał, że w art. 54 u.p.z.p. nie przewidziano obowiązku wskazywania w tego rodzajach decyzji osób władających gruntem, a Kolegium ani nie wskazało ku czemu miałoby to służyć ani, by ten wątpliwy brak w jakikolwiek sposób wpłynął na treść rozstrzygnięcia lub by spowodował pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Końcowo inwestor zwrócił uwagę na konkretne rozstrzygnięcie Kolegium utrzymujące w mocy identycznie skonstruowaną i podobnie uzasadnioną decyzję lokalizacyjną wydaną przez organ I instancji podając, że decyzja ta została utrzymana w mocy wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 listopada 2018 r., II SA/Ol 687/18. Wywiódł, że podobieństwo obu decyzji pierwszoinstancyjnych (kontrolowanej w niniejszej sprawie oraz w sprawie przywołanej powyżej) rodzi wątpliwość co do zasadności wydania zaskarżonej niniejszym sprzeciwem decyzji. Ocenił bowiem, że skoro bliźniaczo podobną decyzję w innej sprawie Kolegium utrzymało w mocy w całości (co zostało prawomocnie zaakceptowane przez tut. Sąd) - to nie sposób zrozumieć przyczyn dla których, w niniejszej sprawie, Kolegium wydało decyzję kasatoryjną. Skonstatował, że tak odmienne rozstrzygnięcia Kolegium, w odniesieniu do niezwykle podobnych decyzji organu I instancji, stoją w sprzeczności z budowaniem zaufania do władzy publicznej. Z tych tez powodów inwestor za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu inwestora decyzja Kolegium z dnia "[...]", mocą której uchylono decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim (dla inwestycji polegającej na wprowadzeniu linii napowietrznej 110kV relacji "[...]" do stacji elektroenergetycznej G., związanej z budową linii napowietrznej 110kV relacji "[...]", na części działek oznaczonych nr 761, 760, położonych w gminie G. w obrębie ewidencyjnym 2 G. oraz części działki ewidencyjnej nr 131/4, położonej w gminie G. w obrębie ewidencyjnym K.) i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie uzasadnił dostatecznie okoliczności, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a nadto nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ocena Kolegium nie uprawniały tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przychylić należy się bowiem do poglądu inwestora, że dostrzeżone w toku kontroli instancyjnej braki w decyzji organu I instancji, Kolegium mogło zweryfikować we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Jak słusznie podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

Odnosząc się do zastrzeżeń Kolegium dotyczących zakwalifikowania przez organ I instancji planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, dla porządku należy wskazać, że w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.)". Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Kolegium przyjęło, że planowane zamierzenie mieści się w katalogu celów wskazanych w art. 6 u.g.n. (pkt 2), a wątpliwości tego organu dotyczą jedynie kwestii, czy zamierzenie to nosi znamiona działania o znaczeniu wojewódzkim. Kolegium uznało przy tym, że wprawdzie organ I instancji wskazał na ujęcie planowanego zamierzenia w uchwale nr VII/164/15, to jednak biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu, warto wskazać dokładnie, że występuje zgodność zamierzenia inwestycyjnego z tą uchwałą i planem rozwoju województwa. Zdaniem Sądu, takiej oceny mogło dokonać także Kolegium w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wymaga bowiem podkreślenia, że do wniosku o ustalenie lokalizacji planowanego zamierzenia inwestor załączył decyzję środowiskową z dnia "[...]", z której jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na wykonaniu zamiennego wprowadzenia istniejącej linii 110 kV "[...]" na nowe miejsce przyłączeniowe (istniejąca bramka nr 4), a konieczność realizacji tego przedsięwzięcia wynika z prowadzonej równolegle inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]", objętej odrębną decyzją środowiskową, dla której należy zwolnić miejsce na bramce nr 3, dotychczas zajmowane przez linię 110 kV "[...]". Taki zakres i cel planowanego zamierzenia potwierdza także inwestor we wniesionym sprzeciwie. Wobec tego zbędne jest prowadzenie dalszych czynności wyjaśniających w tym przedmiocie, a ewentualna odmienna od organu I instancji ocena Kolegium, co do kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim, nie uprawniało Kolegium do skorzystania z uprawnień kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do oceny Kolegium, jakoby organ I instancji nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., dla porządku należy wskazać, że w świetle tego przepisu "właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych". Należy przychylić się przy tym do poglądu inwestora, że rzeczona analiza nie polega na dokonywaniu kwerendy materialnego prawa administracyjnego, a wystarczające w tym zakresie jest odwoływanie się w treści decyzji o ustaleniu lokalizację inwestycji celu publicznego do wszystkich warunków wynikających z przepisów u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych dotyczących danego rodzaju inwestycji. Nie sposób przy tym uznać, aby decyzja organu I instancji temu wymogowi niepodołała, skoro – jak słusznie podniósł inwestor - w zaskarżonej decyzji Kolegium, mimo ogólnie sformułowanego zarzutu pod adresem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który nie został wzięty pod uwagę przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu, do skorzystania z uprawnień kasatoryjnych w niniejszej sprawie nie uprawniały Kolegium także dostrzeżone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji braki dotyczące: aktualnego sposobu zagospodarowania działek, przez które przebiegać ma inwestycja, aktualnej funkcji przedmiotowego terenu, jak również wskazania osób władających gruntem. W ocenie Sądu, ustalenie tych okoliczności możliwe było bowiem na etapie postępowania odwoławczego na podstawie zgromadzonych w sprawie akt sprawy, ewentualnie poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Jak trafnie podniósł bowiem inwestor w sprzeciwie, decyzja organu I instancji wydawana była w oparciu m.in. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (stanowiącą załącznik do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie), która zawiera szczegółową analizę aktualnego stanu faktycznego terenu, na którym zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja - zaś z żadnych okoliczności (w tym także z odwołania) nie wynika, by stan ten uległ jakiejkolwiek zmianie. Na podstawie załączonych do wniosku dokumentów (s. 5 Charakterystyki inwestycji, oraz skróconego wypisu ze skorowidza działek s. 39 – 44) możliwe jest także ustalenie osób władających gruntem, przez który przebiegać ma planowana inwestycja.

W tych okolicznościach za prawidłową uznać należy ocenę inwestora, że o ile można ewentualnie zgodzić się ze stwierdzeniem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie zbyt lapidarne, o tyle nie sposób przyjąć, by był to taki brak decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, który wpłynął na jej treść oraz którego nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym. Za konstatacją taką przemawia także podnoszona przez inwestora okoliczności, która znajduje potwierdzenie także w załączonych do sprzeciwu dokumentach, że inną decyzją (z dnia "[...]") Kolegium utrzymało w mocy identycznie skonstruowaną i podobnie uzasadnioną decyzję lokalizacyjną wydaną przez organ I instancji (tj. decyzję "[...]"), która określała sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego m.in. części tych samych działek, co decyzja organu I instancji zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Kolegium, dla inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" - wprowadzenie linii 110 kV "[...]" na bramkę nr 3 stacji elektroenergetycznej 110/15 kV G. Wskazana decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 687/18, oddalił skargę, a orzeczenie Sądu jest prawomocne. Odstąpienie od wyrażonej uprzednio oceny w odniesieniu do niezwykle podobnych decyzji organu I instancji, które dodatkowo w przeważającej części dotyczą tego samego terenu, choć dopuszczalne, wymaga jednak należytego uzasadnienia co do przyczyn zmiany stanowisko organu odwoławczego, którego w kontrolowanej decyzji Kolegium jednak zabrakło. Takie działanie Kolegium, jako naruszające wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę ogólną budzenia zaufania do władzy publicznej, musi być w konsekwencji zakwalifikowane także jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem powyższe wskazania Sądu należy wziąć pod uwagę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez inwestora należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł.); wynagrodzenia pełnomocnika inwestora, będącego radcą prawnym (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł.).