Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2106/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 470/19 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r. sygn akt II SA/Wr 470/19 oddalił skargę J.G. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 59) oraz art. 134 i art. 63 § 1, 3 i 3a pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania J.G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazującej unieruchomienie obiektu - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione drogą elektroniczną, stanowiąc załącznik w formacie "docx" do wiadomości e-mail, w związku z czym nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym i nie jest uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Biorąc pod uwagę fakt, że powyższy brak formalny wymagał uzupełnienia, w dniu [...] lipca 2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez podpisanie przez stronę lub pełnomocnika upoważnionego do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu odwołania znajdującego się w aktach sprawy lub złożenie nowego egzemplarza odwołania z takim podpisem - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Zawiadomienie odebrano w dniu [...] sierpnia 2016 r., natomiast podpisane odwołanie złożono w dniu [...] sierpnia 2019 r. (data nadania przesyłki - stempla pocztowego), a zatem po terminie określonym w wezwaniu. W ocenie organu, brak wskazanego powyżej podpisu odwołującej stanowił brak formalny w rozumieniu art. art. 63 § 2 k.p.a. Brak ten pomimo wezwania nie został usunięty w wyznaczonym terminie i dlatego organ zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono opisanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie skarżącej jako strony postępowania, podczas gdy nie jest i nie była ona stroną niniejszego postępowania, co skutkuje, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że datą doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia braków był dzień [...] sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy wezwanie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] sierpnia 2019 r.

W kontekście sformułowanych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, jak również decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że wysłała drogą elektroniczną odwołanie, które nie zostało opatrzone podpisem. Wezwanie organu do usunięcia tego braku formalnego zostało odebrane przez rodziców skarżącej w dniu [...] sierpnia 2019 r., jednakże faktyczne przekazanie korespondencji stronie skarżącej nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2019 r. Tym samym skarżąca wysyłając pismo zawierające uzupełnienie braków w dniu [...] sierpnia 2019 r. była przekonana, że dochowała zakreślonego terminu. Faktycznym dniem doręczenia wezwania był dzień [...] sierpnia 2019 r., a więc termin do złożenia odwołania upływał w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając argumenty organu wskazał, że decyzję adresowaną do strony skarżącej doręczono w dacie [...] czerwca 2019 r. zaś odwołanie wniesione przez skarżącą drogą elektroniczną w dniu [...] lipca 2019 r. nie zawierało podpisu skarżącej. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] sierpnia 2019 r. na adres skarżącej. Tym samym termin na uzupełnienie tego braku upływał w dniu [...] sierpnia. Skarżąca przedłożyła podpisane odwołanie nadając je przesyłką poleconą w dniu następnym, tj. [...] sierpnia, a więc z uchybieniem terminu. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku odwołania brak ten powoduje, iż nie otwiera się postępowanie odwoławcze, co oznacza, że sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana na etapie drugiej instancji. W takim kontekście organ prawidłowo zastosował regułę procesową z art. 134 k.p.a. stwierdzając w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Skargę kasacyjną złożyła J.G. zaskarżając w całości wyrok wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności:

- art. 28 k.p. poprzez błędne oznaczenie skarżącą jako strony postępowania, podczas gdy nie jest i nie była ona stroną niniejszego postępowania, co skutkuje, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a;

- 43 k.p.a poprzez uznanie, że datą doręczenia Skarżącej wezwania do uzupełnienia braków był dzień [...] sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy wezwanie to zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż badanie aspektu prawidłowości oznaczenia strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym może odbyć się jedynie w postępowaniu rozpoznawczym - prowadzonym przez organ co do istoty sprawy. Ponadto WSA we Wrocławiu wskazał, że nie może poddać ocenie kwestii prawnej na ile prawidłowe było oznaczenie skarżącej jako strony postępowania w ujęciu materialnoprawnym (jako adresata nałożonego obowiązku).

Powyższy wyrok, zdaniem skarżącej narusza art. 28 i art. 43 k.p.a

Skarżąca podała, że nie była stroną postępowania wszczętego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego albowiem w dniu [...] czerwca 2019 r. przestała pełnić funkcję Prezesa Zarządu. Tym samym na dzień sporządzenia kontroli i wydawania decyzji nr [...] przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nie wchodziła w skład Zarządu spółki S. [...] z siedzibą w J. [...] i nie mogła być stroną postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę pominął całkowicie fakt, że podmiotem inicjującym "postępowanie odwoławcze" może być wyłącznie strona, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rolą zatem organu rozpoznającego odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi więc w pierwszej kolejności być prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego określony środek zaskarżenia, a co za tym idzie ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia prawne wymogi do jego rozpoznania, m.in. stwierdzenie czy został złożony przez stronę lub osobę uprawnioną do jej reprezentacji. Skoro skarżąca zainicjowała postępowanie odwoławcze, to organ II Instancji winien był ustalić czy faktycznie posiada ona statut strony postępowania.

Zdaniem skarżącej WSA we Wrocławiu rozpoznając skargę naruszył również art. 43 k.p.a, który ustanawia domniemanie prawne dotarcia pisma do adresata. Przewidziana w art. 43 k.p.a zastępcza forma doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to powstaje jedynie wówczas, gdy pewny jest fakt, iż pismo to zostało doręczone jednej z osób wymienionych w przepisie z art. 43 k.p.a. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wyłącznie wtedy, kiedy jest pewne, że otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m.in. zaliczyć takie okoliczności, jak niewywiązanie się dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy z przyjętego zobowiązania doręczenia pisma adresatowi, pozostawanie adresata przez dłuższy czas w podróży poza miejscem zamieszkania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone w trybie art. 43 k.p.a. rodzicom Skarżącej z uwagi na jej chwilową nieobecność. Rodzice przekazali przedmiotowe wezwanie nie w dniu [...] sierpnia 2019 r., a dnia następnego, tj. [...] sierpnia 2019 r. Faktycznym dniem doręczenia Skarżącej wezwania był dzień [...] sierpnia 2019 r. Tym samym termin do złożenia odwołania upływał w dniu [...] sierpnia 2019 r. Mając na uwadze powyższe wskazano, iż Skarżąca dochowała terminu zakreślonego przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.. Domniemanie doręczenia może być wzruszone w sytuacji, gdy adresat pisma wykaże, że pomimo zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn przez niego niezawinionych, albo że doszło do niego w spóźnionym terminie, uniemożliwiającym ustosunkowanie się do jego treści we wskazanym przez organ terminie. W przypadku wzruszenia domniemania o skutecznym doręczeniu pisma, adresat pisma nie ponosi skutków prawnych, jakie odpowiednie przepisy wiążą z faktem skutecznego doręczenia pisma.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny we W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego , wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie nie podlega badaniu czy skarżąca prawidłowo została zakwalifikowana jako strona postępowania administracyjnego. Badanie sprawy ograniczyło się do względów czysto formalnych, dotyczyło bowiem tego, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo w świetle wymagań k.p.a. Organ orzekł o niedopuszczalności odwołania z przyczyn wyłącznie przedmiotowych. Organ nie badał, bo nie mógł, merytorycznej zasadności wydanej decyzji. Skoro J.G. była adresatem decyzji nr [...], to nie ulega wątpliwości, że przysługiwała jej legitymacja procesowa do złożenia od tej decyzji odwołania i nie było potrzeby badania tej okoliczności. W konsekwencji przyjąć należy, że zbadanie słuszności kwestionowania przez J. G. przypisania jej odpowiedzialności za stan zakładu, którego dotyczyła ww. decyzja, wymagałoby merytorycznego zbadania sprawy, co z uwagi na kwestie formalne było wykluczone.

Ponadto organ zaznaczył, że w art. 43 k.p.a. nie przewidziano żadnego przedłużenia terminu dla strony w związku z odebraniem przesyłki przez inną osobę niż adresat. Ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata. Odebranie przesyłki przez dorosłego domownika jest skutecznym doręczeniem, o czym stanowi art. 43 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny,zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest opary na usprawiedliwionych podstawach zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca ma przymiot strony.

Regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Ponadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie przyjął, że wniesione przez skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.). Zasadniczo w dacie orzekania skarżąca była uznana za stronę postępowania głównego. Ponadto na uwagę zasługuje, że przedmiotem oceny w okolicznościach niniejszej sprawy jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Trudno bowiem, w sytuacji gdy dany podmiot był stroną postępowania administracyjnego i mógł zgłaszać merytoryczne argumenty nie miał przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając argumenty organu wskazał, że decyzję adresowaną do strony skarżącej doręczono w dacie [...] czerwca 2019 r. zaś odwołanie wniesione przez skarżącą drogą elektroniczną w dniu [...] lipca 2019 r. nie zawierało podpisu skarżącej. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] sierpnia 2019 r. na adres skarżącej. Tym samym termin na uzupełnienie tego braku upływał w dniu [...] sierpnia. Skarżąca przedłożyła podpisane odwołanie nadając je przesyłką poleconą w dniu następnym, [...] sierpnia, a więc z uchybieniem terminu. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku odwołania brak ten powoduje, iż nie otwiera się postępowanie odwoławcze, co oznacza, że sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana na etapie drugiej instancji. W takim kontekście organ prawidłowo zastosował regułę procesową z art. 134 k.p.a. stwierdzając w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Naruszenie art. 43 k.p.a. w ocenie skarżącej kasacyjnie polegało na uznaniu ,że datą doręczenia wezwania do uzupełnienia braków był dzień [...] sierpnia 2019 r. w sytuacji gdy wezwanie faktycznie zostało jej doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r. Artykuł 42 k.p.a. reguluje doręczenie decyzji osobie fizycznej ustanawiając prawną kolejność miejsc, w których może nastąpić. Przy doręczeniu pism osobie fizycznej obowiązuje reguła podstawowa ustanowiona w art. 42 § 1 k.p.a., reguła doręczenia właściwego. Charakter uzupełniający mają regulacje w art. 42 § 2 i 3 k.p.a. Według w art. 42 § 1 k.p.a pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Skuteczność prawna doręczenia jest obwarowana podmiotowo. Regułę podmiotową skutecznego doręczenia pisma ustanawia art. 40 § 1 k.p.a.: "Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi". Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Od tej reguły podmiotowego doręczenia dopuszczony jest wyjątek w art. 43 k.p.a. normujący tryb doręczenia zastępczego. Skuteczność doręczenia decyzji w trybie zastępczym jest obwarowana przesłankami, które muszą wystąpić łącznie: - po pierwsze, ma zastosowanie tylko w razie gdy adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym, a zatem ma zastosowanie do reguły miejsca doręczenia ustanowionej w art. 42 § 1 k.p.a. wskazującej na pierwsze miejsce skutecznego doręczenia pisma osobie fizycznej - doręczenia pisma osobie fizycznej w jej mieszkaniu; - po drugie, pismo przyjmuje za pokwitowaniem, dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowanie trybu zastępczego doręczenia decyzji uregulowanego w art. 43 k.p.a., ograniczone jest wyłącznie do doręczenia w mieszkaniu strony, która jest nieobecna podczas czynności doręczenia. Zatem prawidłowe są ustalenia, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone w trybie art. 43 k.p.a. rodzicom Skarżącej z uwagi na jej chwilową nieobecność.

Skarżąca kasacyjnie podała, że dochowała terminu zakreślonego przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu albowiem domniemanie doręczenia może być wzruszone w sytuacji, gdy adresat pisma wykaże, że pomimo zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn przez niego niezawinionych, albo że doszło do niego w spóźnionym terminie, uniemożliwiającym ustosunkowanie się do jego treści we wskazanym przez organ terminie. W przypadku wzruszenia domniemania o skutecznym doręczeniu pisma, adresat pisma nie ponosi skutków prawnych, jakie odpowiednie przepisy wiążą z faktem skutecznego doręczenia pisma. Zauważyć należy jednak, że te okoliczności mogą być podnoszone ewentulanie we wniosku o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie organ jednak był zobowiązany jedynie do zbadania czy braki zostały uzupełnione w zakreślonym terminie. Skoro braki te nie zostały uzupełnione, prawidłowo stwierdzono niedopuszczalność odwołania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.