Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 230/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących E. P. i J. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 września 2011 r. E. P. i J. P. (zwani dalej również skarżącymi) wystąpili do Burmistrza Głuchołaz o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch domów mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach numer a i b w [...]. Wnioskodawcy wskazali m.in., że działka przylega do drogi publicznej (działka numer c).

Pismem z dnia 26 września 2011 r. Burmistrz Głuchołaz zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, planowanej do realizacji w miejscowości [...] na ww. działkach, dojazd przez działki o numerach d i c.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 września 2015 r., nr [...] (poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 3 lutego 2014 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu), działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz - Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Architektury ustalił na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, w miejscowości [...], na działkach nr ewid. a, b. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W decyzji organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. W odniesieniu do warunków dotyczących obsługi w zakresie komunikacji organ ustalił, że połączenie odbywać się będzie drogą powiatową poprzez drogę gminną - dz. nr c. i działkę prywatną nr d. Połączenie z drogą gminną powinno odbywać się według warunków zarządcy drogi, przy czym uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi gminnej nie jest równoznaczne ze zobowiązaniem gminy do podniesienia standardu działki drogowej oraz do zapewnienia obsługi zjazdu poprzez ww. drogę. Organ ustalił też warunek uzyskania prawa do korzystania z działki nr d. na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył treść sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Końcowo stwierdził, że analiza stanu formalno-prawnego i analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazały, że wydanie decyzji jest możliwe, ponieważ spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. i A. K. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przejazd przez ich działkę nr d. Wyjaśnili, że po zakończeniu prac kanalizacyjnych działka ta została ogrodzona w linii granicznej. Podkreślili, że skarżący wiedzieli od początku, kiedy kupowali przedmiotowe działki, iż brak jest tam drogi, ponieważ w tym czasie ich działki dzieliła wysoka skarpa.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli również E. P. i J. P., podnosząc, że nie zgadzają się z nałożonym na nich zobowiązaniem uzyskania prawa do korzystania z działki nr d. na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Skarżący dowodzili, że obowiązek ten ciąży na Urzędzie Miasta i Gminy [...], a ponadto - ich zdaniem - działki nr a. i b. mają połączenie z drogą gminną nr c., która nie ma połączenia z drogą powiatową nr e. W ocenie skarżących, winę za to, że wnioskowane pod zabudowę działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej ponosi organ, który nie dochował należytej staranności przy podziale działki nr f. i zatwierdził jej podział, bez zapewnienia nowo powstałym działkom dostępu do drogi publicznej. Podkreślili, że nie zgadzają się na ponoszenie konsekwencji błędnych decyzji organu, który miał dość czasu na wyeliminowanie swoich uchybień. W konsekwencji wnieśli o ustalenie warunków zabudowy bez warunku ich obciążającego. Dodali, że teren pod inwestycję został już kompletnie przygotowany, doprowadzono energię elektryczną, instalację wodociągową i kanalizacyjną do planowanych budynków, które mają służyć jako domy letniskowe na wynajem.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy. Następnie Kolegium stwierdziło, odnosząc się do spornej kwestii dostępu do drogi publicznej, że dostęp ten nie może być czysto hipotetyczny, uzależniony od spełnienia licznych i niepewnych warunków. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można również tego wymogu rozumieć jako konieczności istnienia już urządzonego dojazdu (np. utwardzonej drogi) do drogi publicznej. Analizując okoliczności faktyczne sprawy, Kolegium podało, że działka nr d. nie została obciążona ustanowieniem służebności drogowej na rzecz właściciela działek wnioskowanych pod zabudowę, co wynika z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Ponadto postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] [...]Wydział Cywilny oddalił w całości wniosek Gminy Głuchołazy o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz D. i A. K. oraz C. i M. D. Kolegium podkreśliło również, że inwestorzy nie powołali się na okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za tym, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, w swoim odwołaniu oświadczyli, że ich działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej z winy organu, który, w ich ocenie, nie dochował należytej staranności przy podziale działki nr f. i zatwierdził podział tej działki na działki bez dostępu do drogi publicznej. Poza tym skarżący wyraźnie nie zgodzili się z nałożonym na nich zobowiązaniem uzyskania prawa do korzystania z działki nr d. na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej, uważając, że obowiązek ten ciąży na Urzędzie Miasta i Gminy Głuchołazy. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, należało przyjąć, że wnioskowane pod zabudowę działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy, a wskazany przez organ pierwszej instancji dostęp do niej jest czysto hipotetyczny, uzależniony od spełnienia wyjątkowo niepewnych, zakwestionowanych już zresztą w postępowaniu, warunków. Dalej Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji, że nie podjął próby rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodatkowo Kolegium zakwestionowało ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, uznając, że określenie tych wskaźników stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowo ustalono przedmiot postępowania, ponieważ skarżący nie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co mogło mieć wpływ na rozważania dotyczące kontynuacji funkcji oraz ustalenia odpowiednich parametrów takich budynków. Zwłaszcza, że skarżący w odwołaniu podali, iż planowane do realizacji budynki mają służyć jako domy letniskowe na wynajem. Powyższe, w ocenie Kolegium, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Końcowo Kolegium wskazało, że wątpliwości budzi to, czy wnioskowany teren przylega do drogi gminnej (jak wskazano w zaskarżonej decyzji), która stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy tylko do drogi wewnętrznej (dz. nr g - własność gminy).

W skardze na powyższą decyzję E. P. i J. P. wnieśli o uzupełnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili, że w decyzji nie wskazano jednoznacznie przyczyn jej uchylenia i nie wyjaśniono, dlaczego doszło do obecnej sytuacji. Stwierdzili, że wbrew temu co twierdzi Kolegium podnosili w całym postępowaniu, że działki nr a. i b. mają dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr c., zaś okoliczność, iż działka ta ma utrudniony dostęp do drogi, tj. działki nr e., nie może ich w żaden sposób obciążać. Skarżący podnieśli też, że kupując działkę nie widzieli, że jest problem z dojazdem. O okoliczności tej dowiedzieli się dopiero w 2011 r. Podali również, że nie uczestniczyli w postępowaniu sądowym dotyczącym ustanowienia służebności drogowej na działce nr d. Natomiast z faktu wydania C. i M. D. decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr h. skarżący wywiedli, że służebność drogowa na działce nr d. musiała być ustalona, lecz nie została ujawniona w księgach wieczystych, a brak jej ujawnienia wcale nie oznacza, że ona nie istnieje. Skarżący nie zgodzili się z zaleceniem Kolegium, aby rozważyć inne możliwości dojazdu do działek a. i b. Jedyną drogą dojazdową powstałą z podziału jest bowiem działka c. i tylko tą drogą może odbywać się i odbywa obecnie dojazd do wszystkich działek. Zdaniem skarżących, Urząd przed wydaniem kolejnej decyzji powinien doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, a nie szukać innych rozwiązań. Natomiast samo uchylenie decyzji oznacza, że od września 2011 r. nie mogą zrealizować budowy dwóch budynków na wynajem i w związku z tym ponoszą znaczne straty finansowe, które powinien zrekompensować Urząd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę i argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowił przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Odnotowania również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została decyzja organu pierwszej instancji, dotyczyło ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, w miejscowości [...], na działkach nr ewid. a. i b. Natomiast zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., który stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona we wskazanym wyżej przepisie (art. 138 § 2 K.p.a.) konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że art. 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia decyzji.

Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Przenosząc przedstawione powyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie rozważył innych rozwiązań komunikacyjnych w zakresie przesłanki dostępu działek o numerach a i nr b. do drogi publicznej. Ponadto zarzuciło, że Burmistrz nieprawidłowo ustalił przedmiot postępowania, ponieważ skarżący nie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co mogło mieć wpływ na rozważania dotyczące kontynuacji funkcji oraz ustalenia odpowiednich parametrów takich budynków. W tym zakresie organ odwoławczy podał, że skarżący w odwołaniu wyjaśnili, iż planowane do realizacji budynki mają służyć jako domy letniskowe na wynajem. Z uwagi na powyższe uchybienia uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W przekonaniu Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim organ ten, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Burmistrza postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co stanowi przesłankę wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska w kwestii dotyczącej warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. dostępu do drogi publicznej, zgodzić należy się z Kolegium, że obecnie działki skarżących, wnioskowane pod zabudowę, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Jednak podkreślenia wymaga, że przy ocenie spełnienia omawianej przesłanki zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, jak również wynik analizy urbanistycznej. Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ ten nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do powyższego, zdaniem Sądu, za błędne należało uznać stanowisko organu odwoławczego co do konieczności poszukiwania przez organ pierwszej instancji innych rozwiązań komunikacyjnych niż wskazane przez skarżących w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Burmistrz Głuchołaz był bowiem związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mógł narzucać skarżącym niechcianych przez nich rozwiązań. Nie można też nie dostrzec, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy warunek musi zostać wykazany przez inwestora, bo zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy czym za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której na etapie ustalania warunków zabudowy określa się w sposób warunkowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany. Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13). Z powyższych przyczyn stwierdzić przyjdzie, że przedstawiona motywacja rozstrzygnięcia kasacyjnego o konieczności rozważenia przez organ pierwszej instancji innych rozwiązań komunikacyjnych niewątpliwie nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, z pewnością również wskazana przez Kolegium konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w kwestii przedmiotu postępowania nie mogła stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Zasadą powinno zatem być ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Zdaniem Sądu, wszelkie wątpliwości w zakresie przedmiotu postępowania mógł wyjaśnić - przy udziale skarżących - organ odwoławczy, korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., zwłaszcza że argumentacja skarżących o zamiarze realizacji wnioskowanych domów mieszkalnych jako domów letniskowych pojawiła się po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji. Tymczasem organ drugiej instancji, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie podjął stosownych działań. Przede wszystkim jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium nie wykazało, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ostatnio poczynione uwagi dotyczą także kolejnych zgłoszonych przez organ odwoławczy wątpliwości, związanych z oceną, czy wnioskowany teren przylega do drogi gminnej, która stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy tylko do drogi wewnętrznej (dz. nr g). W tej kwestii Burmistrz zajął stanowisko, a rzeczą Kolegium było dokonanie jego weryfikacji.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Kolegium wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszyło przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym ujawnione naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie, zaś w badanej sprawie - z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonej decyzji - byłaby ona przedwczesna. Nie jest bowiem możliwe, aby Sąd dokonywał oceny merytorycznej stanowiska co do istoty sprawy, zajętego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który to tryb wyklucza wydawanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wskazano już wyżej, nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych.

Odnosząc się do argumentacji skargi, wyjaśnienia jeszcze wymaga, że z uwagi na wynikające z cyt. wcześniej art. 134 P.p.s.a. związanie granicami sprawy (ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji), Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli legalności innego postępowania, dotyczącego podziału nieruchomości nr f. Ponadto w przedmiotowym postępowaniu wpływu na rozstrzygnięcie nie mogły mieć zarzuty dotyczące przewlekłego rozpoznawania sprawy i poniesione w związku z tym przez skarżących straty finansowe.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Na zasadzie art. 200 P.p.s.a., na wniosek skarżących, orzeczono o kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł, uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń, w tym m.in. w kwestii przedmiotowości wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także w zależności od przeprowadzonej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 K.p.a.