Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 59/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,8, 10 par. 1, art. 107 par. 3 w zw. z art. 11, art. 28 i art. 61 par. 1 w zw. z art.145par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010r. - zaskarżoną przez B. C. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 201 0r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. zezwalającej na przeznaczenie gruntów rolnych, w tym działki nr [...], położonych w mieście S., na cele nierolnicze - budowę osiedla domów jednorodzinnych D.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. B. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. zezwalającej na przeznaczenie gruntów położonych w mieście S., w tym działki nr [...] w klasie RIVa, na cele nierolnicze, tj. budowę osiedla domów jednorodzinnych D.

2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1979r., ponieważ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie. Wnioskodawczyni wraz ze współmałżonkiem nabyła bowiem działkę o nr ew. [...] objętą decyzją Wojewody [...], o której stwierdzenie nieważności wnosi, w dniu [...] maja 1981 r., czyli po wydaniu tej decyzji.

Następnie decyzję z [...] stycznia 2007r. - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister decyzją z [...] września 2007r. utrzymał w mocy.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję organu - wyrokiem z 27 marca 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 2171/07) uchylił obie wydane przez Ministra decyzje. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, iż jeżeli organ uznał, że skarżąca nie miała legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to powinien nadać swojemu rozstrzygnięciu postać decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zaś stanowisko organu co do braku po stronie skarżącej legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uznał za nieuzasadnione. Zauważył, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wprawdzie ocenia się jej legalność według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. Zasada ta nie dotyczy jednak oceny legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. Istnienie po stronie wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego interesu prawnego czyli związku (bezpośredniego, obiektywnego i aktualnego) pomiędzy jego sytuacją prawną (prawami lub obowiązkami) a decyzją stanowiącą przedmiot wnioskowanego postępowania ocenia się według chwili zgłoszenia żądania o wszczęcie postępowania a nie według chwili wydania decyzji stanowiącej przedmiot żądania zgłoszonego na podstawie art. 156 K.p.a. wniosku. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości że wówczas, gdy skarżąca występowała z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była właścicielką nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją Wojewody [...]. Zatem stanowisko organów obu instancji co do braku po stronie wnioskującej interesu prawnego stanowiącego przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uznał za nieprawidłowe.

3. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979 r., którą z kolei utrzymał w mocy decyzją z [...] stycznia 2009 r. Podał, iż zezwolenie właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w tym przypadku przez Wojewodę [...], wydawane było na wniosek naczelnika gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, co stanowiło jeden z etapów planowania przestrzennego. Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z [...] grudnia 1979r. została wydana przez właściwy organ i zgodnie z procedurą opracowywania miejscowego planu, czyli przed podjęciem uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. C., podnosząc że od 3 lat toczy się postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r., która nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, a zatem jest sfabrykowanym niewiarygodnym maszynopisem. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym podniósł, iż Minister naruszył art. 7 K.p.a., gdyż całkowicie pominął fakt, że decyzja Wojewody [...] nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ zawiera nieczytelny podpis uniemożliwiający identyfikację osoby, która ją wydała. Zatem skarżąca nie mogła i nie może ustalić, czy to rozstrzygnięcie nie zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, tym samym Minister powinien uznać, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Minister nie wskazał w oparciu o jakie fakty, dowody oraz z jakich przyczyn doszedł do ustaleń, że decyzja Wojewody została wydana w odpowiedzi na wniosek Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1979r., skoro stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że w archiwach podmiotów, do których się zwrócił, nie ma tego dokumentu.

Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 478/09) uchylił wyżej wymienione decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W motywach orzeczenia wskazał, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszym postępowaniu organ nadzoru nie dopełnił obowiązku ustalenia stron postępowania, gdyż pominął R. K. - współwłaściciela działki nr [...], wskazanej we wniosku skarżącej, czyli nie zawiadomił go wedle obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. Nadto stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego winni być również nabywcy nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...], gdyż ich interes prawny wynika z tytułu własności. Pominięcie przez organ w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym stron postępowania stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezależnie od wpływu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na wynik sprawy. Dalej Sąd wskazał, iż wbrew rządzącej postępowaniem administracyjnym zasadzie oficjalności (art. 7 i 75 K.p.a.), Minister w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie skorzystał ze wszystkich środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trafne jest bowiem, stanowisko pełnomocnika skarżącej co do tego, że sama nieuwierzytelniona kserokopia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979 roku bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może być jednak traktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ naczelny powinien więc poczynić starania i poszukiwać oryginału decyzji w dokumentach archiwalnych, a w razie gdy poszukiwania nie doprowadzą do jej odnalezienia, to treść zawartą, w znajdującej się w aktach administracyjnych, kserokopii decyzji Wojewody [...] należy ocenić wespół z pozostałą dokumentacją, mającą bezpośredni związek z tą decyzją. Natomiast odparł zarzut skargi dotyczący braku podstaw prawnych do kwestionowania właściwości Wojewody [...] do wydania decyzji stanowiącej zgodę na zmianę przeznaczenia.

4. Decyzją z [...] sierpnia 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. Wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie udało się uzyskać oryginału, ani kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem decyzji Wojewody [...]. Jednakże należy domniemywać, iż decyzja ta istniała w obiegu prawnym, ponieważ była jednym z niezbędnych elementów tworzenia przepisów prawa miejscowego i bez niej nie zostałaby opublikowana uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla domów jednorodzinnych w S. przy ul. D. Niemniej jednak kwestią zasadniczą w sprawie było zbadanie, czy wnioskodawczym - jako podmiot występujący o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. - ma interes prawny w jej podważeniu. W wyniku poczynionych ustaleń stwierdzono, iż strona nie posiadała interesu prawnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynikającego z przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów w postępowaniu zwyczajnym. Również brak jest podstaw do stwierdzenia, że posiada interes prawny do wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1979r.

Przedstawione stanowisko Minister podtrzymał w decyzji z [...] listopada 2010r. zaskarżonej obecnie skargą. Dodatkowo wyjaśnił, iż aby można było uznać, że wnioskodawczyni ma interes prawny uprawniający ją do kwestionowania decyzji Wojewody [...] w postępowaniu nieważnościowym to decyzja Wojewody musiałaby być przede wszystkim osobista oraz posiadać charakter indywidualny, a Wojewoda musiałby wydać decyzję jako akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby (skarżącej). Warunki te w przypadku skarżącej nie zostały spełnione.

B. C. w skardze z 30 grudnia 2010r., uzupełnionej pismem procesowym z 24 marca 2011r., wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2010r. Zarzuciła, iż Minister nie dostosował się do treści wyroku z 6 listopada 2009r. Zdaniem skarżącej do wyjaśnienia sprawy powinno się dopuścić każdy z możliwych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyczerpującego poznania prawdy obiektywnej sprawy. Skarżąca podniosła, iż decyzja Wojewody [...] została sfabrykowana i nie odpowiada prawu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2010r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane po pierwsze z naruszeniem art. 153 P.p.s.a.; po wtóre z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy wyżej wymienione decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 2171/07) i z 6 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 478/09). Orzeczeniami tymi uchylono wydane w sprawie uprzednio przez Ministra decyzje. Okoliczność ta oznacza, iż organ administracji rozpoznający ponownie sprawę - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wymienionych orzeczeniach Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

I tak w orzeczeniu z 27 marca 2008r. Sąd zauważył, iż istnienie po stronie podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego interesu prawnego ocenia się według chwili zgłoszenia żądania w tym przedmiocie. W ocenie tegoż Sądu skarżąca gdy występowała z wnioskiem o stwierdzenie nieważności była właścicielką nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją Wojewody [...]. Zatem stanowisko organu wyrażone w decyzjach obu instancji co do braku po stronie wnioskującej interesu prawnego stanowiącego przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uznał za nieprawidłowe. Tym samym - w ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę - w wyroku z 27 marca 2008r. zostało przesądzone, iż skarżąca jako osoba żądająca wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem miałaby być decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należało zatem przejść ze stadium wszczęcia postępowania na stadium postępowania rozpoznawczego, a następnie stadium rozstrzygnięcia, co też uczynił organ. Stosując się bowiem do wytycznych zawartych w wyroku z 27 marca 2008r. - decyzjami z [...] grudnia 2008r. i [...] stycznia 2009r. odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. Merytorycznej formy rozpoznania wniosku skarżącej z kolei nie zanegował Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2009r. Jedynie zlecił organowi - po pierwsze zadośćuczynienie obowiązkowi ustalenia stron postępowania, zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania nieważnościowego i zapewnienia czynnego udziału na dalszych jego etapach, aż do wydania decyzji; - po drugie poczynienie poszukiwań w dokumentach archiwalnych oryginału decyzji Wojewody [...], a w przypadku jego nieodnalezienia, dokonanie jej oceny wespół z pozostałą dokumentacją mającą bezpośredni związek z tą decyzją. W przedstawionym stanie rzeczy Minister, rozpoznając sprawę po wyroku z 6 listopada 2009r., wobec niewykazania zmienności stanu faktycznego i prawnego, nie mógł umorzyć postępowania jako pierwotnie bezprzedmiotowego, tj. wszczętego na wniosek osoby, która - zdaniem organu - nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Powyższe dowodzi, iż organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 153 P.p.s.a., dlatego zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2010r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2010r. należało uchylić jako wydane niezgodne z prawem.

Kolejny raz organ uchybił obowiązkowi związania wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku z 6 listopada 2009r. wówczas, gdy zobowiązany był ustalić krąg podmiotów mających interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym inicjowanym przez skarżącą i zapewnić wszystkim tym podmiotom - zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. - czynny w nim udział. W konsekwencji oznacza to, iż pierwszą czynnością w postępowaniu po wydanym wyroku jaką winien był przeprowadzić organ powinno być ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności

o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie wydanych w sprawie decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż czynności organu w tej kwestii ograniczyły się jedynie do uzyskania wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki [...] (po podziale) i wysłaniu do jej współwłaścicieli - na adresy w ewidencji widniejące - zawiadomień o wszczęciu postępowania, decyzji z [...] sierpnia 2010r. i zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2010r. Minister niestety, wbrew własnym twierdzeniom, w dalszym ciągu pominął jako stronę postępowania R. K. (współwłaściciela działki nr [...]). Z kolei z otrzymanych zwrotów przesyłek zawierających zawiadomienie o wszczęciu i ww decyzje organ powziął wiadomość, iż kilku ze współwłaścicieli działki [...] (np. T.K., T. K.i, V. W., T. W., T. W., L. D. i A. D.) nie mieszka pod adresami widniejącymi w uzyskanym przez organ wypisie z ewidencji gruntów, jako że korespondencja wróciła z adnotacją właściwych urzędów pocztowych "adresat wyprowadził się" czy "adresat nieznany". Jednak nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania czy pobytu osób, których adresy okazały się nieaktualne. Na przykład właściwym byłoby zwrócenie się do Centralnego Biura Adresowego, czy dokonanie czynności sprawdzających w innej ewidencji, ewentualnie zasięgnięcie informacji od wnioskodawczyni postępowania, nie zaś oparcie się wyłącznie na wypisach z ewidencji gruntów i budynków, które często są zdezaktualizowane. I chociaż podmioty wpisane do takiej ewidencji mają obowiązek aktualizowania widniejących w nich danych, to okoliczność ta nie może zwalniać organu prowadzącego postępowanie administracyjne od zapewnienia stronom postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. czynnego w nim udziału. Wszystko to dowodzi, iż organ również w tej kwestii nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 6 listopada 2009r. Pozbawił osoby będące stronami w sprawie udziału w postępowaniu tylko z racji tego, że nie posiadał ich adresów zamieszkania czy pobytu. Zatem naruszył po raz kolejny art. 8, art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - ponownie rozpoznając sprawę - będzie miał na względzie powyższe motywy orzeczenia oraz wytyczne wynikające z wyroku z 6 listopada 2009r., w tym i te dotyczące obowiązku oceny kserokopii decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979r. w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W konsekwencji wyda merytoryczne rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c P.p.s.a. - orzekł jak w punktach I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach orzeczono w punkcie II na podstawie art. 250 P.p.s.a.