Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 688/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg spółki A [...], A. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji; oddala skargi. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. (znak [...]), Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. i M. [...] P., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [Y] [...] 1991 r. dotyczącej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę [...] Przedsiębiorstwa B [...] i ustalającej opłaty z tytułu wyłączenia.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 162 § 1 kpa oraz art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U.z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy, powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w K. - Wydział [...] z dnia [...] 1999r. w sprawie [...], uzasadniali wniosek zakończeniem postępowania upadłościowego wobec Spółki B [...] i utratą bytu prawnego tego podmiotu z dniem [...] 1999 r. Odnosząc się do decyzji objętej wnioskiem organ wskazał, iż jej przedmiotem było wyłączenie z produkcji rolniczej i przeznaczenie pod rozbudowę [...] Przedsiębiorstwa B obejmującej działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] [o powierzchni [...] ha], nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...], a po zmianie w ewidencji gruntów i budynków aktualne oznaczenie gruntów to działki nr: [...], [...], [...] i [...]. W deczyji tej określono obowiązki związane z wyłączeniem oraz wysokość należności i opłaty rocznej, którą należało uiszczać przez 20 lat. Organ ustalił na podstawie zgromadzonych dokumentów (dokumentacji geodezyjnej), iż nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i na gruntach tych rozpoczęto ich inne użytkowanie niż rolnicze.

Oceniając zasadność wniosku organ powołał się na treść art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, iż osoba, która uzyskała przedmiotowe zezwolenie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne; obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W ocenie organu, skoro zostało nabyte prawo do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i grunty zostały faktycznie wyłączone z tej produkcji, to ustaloną należność oraz opłaty roczne należy uiszczać przez okres ustalony w decyzji. Obowiązek uiszczania tych należności nie ustał, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 4 powołanej ustawy spoczywa on na aktualnym właścicielu gruntów. W tym przypadku aktualnymi właścicielami gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej są: spółka A [...] co do działek o nr [...] i [...]; A. [...] P. i M. [...] P. - każdy z nich po ½ udziału - co do działek o nr: [...] i [...].

W ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 162 § 1 kpa.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. P. i M. P. oraz spółka A [...]. Strony domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] Burmistrza Miasta S. z dnia [Y] [...] 1991 r. Zdaniem stron skoro Spółka B przestała istnieć, to obciążenia tej Spółki nie mogły przejść z mocy prawa na A. i M. [...] P., bowiem brak co do tego podstawy prawnej. Strony powołały się na treść art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem odwołujących organ całkowicie pominął te okoliczność. Dodatkowo strony podniosły, iż w piśmie z dnia [...] 2010 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] A. i M. P. wskazali także, że decyzja nr [...] dotknięta jest wadą nieważności, bowiem do przedmiotowego pisma dołączono decyzję tego samego organu z dnia [X] [...] 1991 r. nr [...], która posiada ten sam numer i dotyczy tego samego adresata i tych samych gruntów, których dotyczy decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [Y] [...] 1991 r. Wobec tego, skoro decyzja z dnia [X] [...] 1999 r. nie została wyeliminowana z obrotu, to nieskuteczne i nieważne było orzeczenie o tym samym przedmiocie sprawy w decyzji z dnia [Y] [...] 1991 r. pod tym samym numerem. M. P. wniósł także uwagi do materiału dowodowego oraz wraz z A. P. zgłosił pisemne zastrzeżenia dotyczące istnienia dwóch wyżej opisanych decyzji w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i domagał się uchylenia obydwu decyzji, które dotyczą zlikwidowanej już Spółki B.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpatrzeniu obydwu złożonych odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 62 § 2 w związku z art. 61 § 1 kpa przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony zakreśla podanie wniesione przez stronę, a nie ulega wątpliwości, że odwołujący we wniosku z dnia [...] 2009 r. żądali stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 kpa wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [Y] [...] 1991 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce B na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej i przeznaczenie na cele nierolnicze pod rozbudowę [...] oraz ustalenie należności z tego tytułu i wysokości opłat rolnych. W toku postępowania przed organem I instancji zakres żądania nie został zmieniony i zaskarżoną decyzją organ orzekł co do żądania sformułowanego we wniosku. Dlatego też nie mogą być rozpatrywane i mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia podnoszone przez strony dodatkowo w postępowaniu odwoławczym kwestie, które nie dotyczą zgłoszonego żądania i zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ubocznie tylko organ odwoławczy zauważył, iż opisywana w odwołaniu decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [X] [...] 1991 r. nie była decyzją ostateczną. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [Y] [...] 1991 r., która była przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej wygaśnięcia, stała się ostateczna z dniem [...] 1991 r. i dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Niewątpliwie to właśnie ta ostatnia decyzja stanowiła podstawę do faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji i stanowi podstawę pobieranych opłat rocznych z tego tytułu. W postępowaniu nie zakwestionowano, iż doszło do faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji.

Dalej organ odwoławczy przybliżył treść i wykładnię przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu obowiązującym na dzień ogłoszenia upadłości Spółki B (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.), jak i aktualnie (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W jego ocenie upadłość Spółki B doprowadziła do tego, ze właścicielem, w rozumieniu art. 4 pkt 4 powołanej ustawy, przedmiotowych gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej stali się odwołujący i w stosunku do nich ma zastosowanie przepis art. 12 ust. 4 tej ustawy. Następnie organ wskazał na powiązanie art. 12 ust. 4 z art. 4 pkt 13 powołanej ustawy co do określenia okresów, przez jakie powinna być wnoszona opłata roczna z tytułu zmiany użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie organu treść tych przepisów wyklucza stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jako bezprzedmiotowej, decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej i ustaleniu związanych z tym opłat z tego tylko powodu, że nastąpiła zmiana właściciela gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej bądź nastąpiła, tak jak w rozpatrywanej sprawie, upadłość podmiotu, na wniosek którego grunty te wyłączono z produkcji. Brak bezprzedmiotowości decyzji w sytuacji, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyklucza również rozpatrywanie kwestii wygaśnięcia decyzji w kontekście "interesu społecznego lub interesu strony", jako przesłanki wymienionej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. To zaś, że nabywca gruntów (niezależnie od formy nabycia) nie został, jak podnoszą odwołujący, uprzedzony [zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy] nie zwalnia nabywcy z obowiązkowych opłat i nie może być przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniosła Spółka A, która zarzuciła naruszenie art. 6-8, art. 28 i art. 75 § 1 w związku z art. 162 § 1 kpa oraz art. 5 i art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej upatruje w fakcie, iż zezwolenie to dotyczyło Spółki B która z dniem [...] 1999 r. utraciła byt prawny, stąd spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 kpa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zdaniem skarżącej, nie została ona - jako nabywca gruntów po nieistniejącej Spółce B - uprzedzona o obciążeniach związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W ocenie skarżącej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera regulacji pozwalających na automatyczne przypisanie należności z tytułu tych obciążeń nowym nabywcom gruntów. Skarżąca zarzuciła również, iż Kolegium zlekceważyło fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie, różniące się zasadniczo treścią co do wysokości opłat, decyzje w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 688/10.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wnieśli również A. P. i M. P. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 689/10. Skarżący zarzucili naruszenie art. 162 § 1 i art. 154 § 1 kpa oraz ewentualnie art. 156 § 1 kpa i art. 12 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w ich ocenie decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i ustalenia opłat powinna być uznana za bezprzedmiotową i na podstawie art. 162 § 1 kpa winno zostać stwierdzone jej wygaśnięcie. Naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skarżący powiązali z błędnym zastosowaniem tego przepisu (naruszeniem tym samym art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy) w stosunku do ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, wydanej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w okolicznościach gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej faktycznie nastąpiło. W uzasadnieniu podnieśli, iż w dacie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej byli oni właścicielami gruntów objętych tą decyzją, zaś podmiotem który dokonał przedmiotowego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej i na którego rzecz została wydana decyzja o wyłączeniu gruntów była Spółka B. To właśnie ten podmiot był adresatem przedmiotowej decyzji i został obciążony obowiązkami wynikającymi z tej decyzji; na uzasadnienie tego twierdzenia skarżący powołali także treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych, obowiązującej w dacie wydania decyzji w przedmiocie zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Zauważyli, iż wyżej powołana ustawa nie zawierała przepisów odpowiadających uregulowaniu z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd też ustawa z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych nie przewidywała przejścia obowiązku uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na inny podmiot niż ten, na rzecz którego dokonano wyłączenia tych gruntów - ani w razie zmiany właściciela, ani też w innych sytuacjach. Po utracie bytu prawnego z dniem [...]1999 r. przez Spółkę B posiadanie dzierżawionych przez ten podmiot gruntów wróciło do A. i M. P. jako ich właścicieli. Zatem w tym przypadku nie doszło do zbycia gruntów wyłączonych z produkcji przez osobę, która dokonała wyłączenia i obciążający Spółkę B obowiązek uiszczania opłat nie przeszedł na skarżących; gdyby ta Spółka istniała, to obowiązek ten nadal ciążyłby na tej Spółce. Podobnie zbycie następnie przez skarżących części tych gruntów na rzecz Spółki A nie spowodowało przejścia obowiązku uiszczania opłat na ten podmiot. W ocenie skarżących art. 12 ust. 4 z 1995 r. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania do decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [Y] [...] 1991 r. z uwagi na treść art. 35 ust. 1 tej ustawy, gdyż przedmiotowa decyzja przed wejściem w życie tej ustawy była decyzją ostateczną. Skoro Spółka B, jako adresat[...] przedmiotowej decyzji, przestała istnieć, to decyzja nakładająca obowiązek uiszczania opłat jest od dnia [...] 1999 r. bezprzedmiotowa i zasadne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia z tą datą. Żądanie to leży także w interesie społecznym, bowiem opłatami wynikającymi z decyzji z dnia Y] [...] 1991 r. obciąża się podmioty, których obowiązek ten nie dotyczy.

Skarżący również podtrzymali prezentowany w postępowaniu odwoławczym zarzut wady prawnej decyzji z dnia [Y] [...] 1991 r. polegający na tym, że przedmiotową decyzję wydano pomimo wcześniejszego wydania decyzji datowanej na dzień [X] [...] 1991 r. - o tym samym numerze i dotyczącej tego samego przedmiotu sprawy. Ta ostatnia decyzja ta nie została uchylona, zatem stała się ostateczna i w obrocie znajdują się dwie decyzje o tym samym numerze, regulujące tę samą sprawę i wydane przez ten sam organ w różnych datach. W ocenie skarżących uzasadnione jest oczekiwanie, że właściwy organ podejmie kroki prawne z art. 154 § 1 lub ewentualnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. Sąd połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po 689/10 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 688/10 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia pod ostatnią z wymienionych sygnatur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne.

Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co uzasadnia zastosowanie jednego z rozwiązań wymienionych w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku M. P. i A. P. było stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [Y] [...] 1991 r. wydanej przez Burmistrza Miasta S., a dotyczącej zezwolenia Spółce B na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę bazy produkcyjno-usługowej Przedsiębiorstwa B i ustalającej opłaty z tytułu wyłączenia.

Z niespornych ustaleń w rozpoznawanej sprawie wynika, iż Burmistrz Miasta S. wyżej opisaną decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r., na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11 poz. 79 ze zm.) zezwolił Spółce B na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych bliżej opisanych w tej decyzji. W decyzji tej ustalono również należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oraz stałą opłatę roczną, która uiszczana winna być przez okres 20 lat do [...] października każdego roku. Decyzja ta, według naniesionego na niej poświadczenia, "jest prawomocna" od dnia [...] 1991 r. i została w całości wykonana.

Sama strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) powiązała ten zarzut z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy w stosunku do ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej, wydanej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w okolicznościach gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej faktycznie nastąpiło przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] 1999 r. (k. 6 akt adm. II inst.) stwierdzającym ukończenie postępowania upadłościowego Spółki B w sprawie o sygn. akt [...] wynika, iż postanowieniem Sądu Gospodarczego w K. z dnia [...] 1992 r. została ogłoszona upadłość tej Spółki. Zatem fakt wyłączenia spornych gruntów z rolniczego ich użytkowania jest niekwestionowany w tym postępowaniu, gdyż grunty rolne przeznaczono na inny cel niż rolniczy, co nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jest przed dniem 25 marca 1995 r.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wygaszenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wobec niewystąpienia przesłanki jej bezprzedmiotowości. Aktualnie działka nr [...] (obejmująca działki oznaczone poprzednio nr [...] i [...]) oraz działka nr [...] (poprzednio oznaczona nr [...]) są własnością skarżącej Spółki A, zaś działka nr [...] (poprzednio oznaczona nr [...]) i działka nr [...] (poprzednio oznaczona nr [...]) nie zmieniły właścicieli. Fakt ogłoszenia upadłości w 1992 r., a następnie zakończenie w 1999 r. postępowania upadłościowego Spółki B w sytuacji, w której ostateczna decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r. zastała wykonana, nie stanowił przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości tej decyzji. W konsekwencji powrót nieruchomości objętych przedmiotową decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej we władanie ich właścicieli, to jest A. P. i M. P., w wyniku ukończenia postępowania upadłościowego Spółki B, która - jak przyznali sami skarżący - była dzierżawcą tych gruntów, nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia w sprawie przesłanek bezprzedmiotowości decyzji z 1991 r. o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji.

Zdaniem Sądu nie istnieje w chwili obecnej prawna możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji (już w całości wykonanej) na podstawie przywołanego przepisu, albowiem art. 162 § 1 pkt 1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1769/09, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji powstać może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, Art. 162, Nb 3 str. 785). Fakt, iż grunty, których dotyczyła przedmiotowa decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r. były wydzierżawione Spółce B, która uzyskała zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolniczej, następnie w wyniku upadłości tej spółki i utraty przez nią bytu prawnego powróciły we władanie ich właścicieli - skarżących A. P. i M. P., nie czyni bezprzedmiotową ostatecznej i uprzednio wykonanej decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej. Dodać należy, iż obydwoje skarżący byli wspólnikami Spółki B dysponując wspólnie połową udziałów w tym podmiocie, a ponadto M. P. był członkiem zarządu tego podmiotu (dane z odpisu z rejestru handlowego - k. 16 akt adm. II instancji). Podobnie nie ma wpływu na ocenę bezprzedmiotowości omawianej decyzji fakt późniejszego nabycia przez Spółkę A od dotychczasowych właścicieli gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej części tych gruntów. Skoro samo wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej już nastąpiło na podstawie decyzji w 1991 r. (pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), to brak podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Powyższe żądanie stanowiło zaś przedmiot wniosku skarżących, precyzyjnie oznaczony w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Poza bliższym zainteresowaniem Sądu, wobec jednoznacznie określonego przedmiotu sprawy administracyjnej, pozostaje przy tym fakt, iż w konsekwencji wydania i wykonania omawianej decyzji z 1991 r. pozostaje zagadnienie określenia na kim aktualnie spoczywa obowiązek ponoszenia stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jest to bowiem odrębną kwestią, która nie może być głównym przedmiotem niniejszego postępowania. Ramy sprawy są zakreślone zgodnie z wnioskiem skarżących i dotyczą oceny zasadności ich wniosku o wygaszenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 kpa, nie zaś bezpośrednio kwestii ponoszenia i wymagalności opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów. Stąd też zarzuty dotyczące obowiązku uiszczana opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów na podstawie decyzji z dnia [Y] [...] 1991 r. i stosowania wobec aktualnych właścicieli tych gruntów art. 12 ust. 4 ustawy z 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec uznania za prawidłowe stanowiska organów orzekających w sprawie, które nie dopatrzyły się bezprzedmiotowości wykonanej już ostatecznej decyzji z dnia [Y] [...] 1991 r., nie było również podstaw do oceny interesu strony lub interesu społecznego przy wygaszaniu tej decyzji (por. stanowisko NSA wyrażone w wyżej przywołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1769/09).

W takim stanie faktycznym i prawnym trącą na znaczeniu zagadnienia dotyczące stosowania do sytuacji skarżących art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niemniej jednak warto odnotować, że art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy co do zasady nie stanowi przeszkody do zastosowania w art. 12 ust. 4 ustawy do ostatecznych decyzji wydanych i wykonanych przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy.

Decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stała się ostateczna i została wykonana przed dniem wejścia w życie ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczność ta jest niesporna i przyznana przez skarżących. Art. 35 przewiduje stosowanie przepisów ostatniej z powołanych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a które nie zostały zakończone decyzją ostateczną (ust. 1), z kolei w ust. 2 stanowi, iż do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei utraty ważności decyzji ostatecznych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczy przepis art. 35 ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących opłat z tytułu odłogowania gruntów rolnych i wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. Przepis ten uzależnia utratę ważności tych decyzji od tego, czy zostały wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy, zatem również nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, z uwagi na uprzednie wyłączenie gruntów z produkcji.

Skoro utrata ważności decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. została unormowana w art. 35 ust. 3 nowej ustawy, to a contrario przyjąć należy, że nie tracą ważności decyzje ostateczne nieobjęte hipotezą tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1619/09, dostępne jw.). W wyżej przywołanym wyroku NSA stwierdził również, iż "W świetle powyższego nie można zatem zaaprobować poglądu (...), że obowiązki wynikające z decyzji ostatecznej i przepisów prawnych obowiązujących w dniu wydania aktu administracyjnego podlegają modyfikacji na korzyść adresata decyzji tylko z powodu korzystniejszych nowych unormowań, bez względu na treść norm przejściowych regulujących los tych decyzji i obowiązków. Z przepisów art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 13 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwa także po wejściu w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 35 ust. 4 nowej ustawy." Wobec powyższego uznać należy, iż do obowiązków wynikających z takich decyzji, a dotyczących ponoszenia opłat związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej, mogą mieć zastosowanie przepisy art. 12 nowej ustawy. Niemniej jednak rozstrzygnięcie niniejszej sprawy od przesądzenia tej okoliczności nie zależy. W konsekwencji Sąd nie mógł w niniejszej sprawie również przesądzić co do tego, czy i który konkretnie podmiot powinien ponosić roczne opłaty związane z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż kwestia bezprzedmiotowości decyzji z dnia [Y] [...] 1991 r. oceniona została również przez pryzmat art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności pod kątem ewentualnej zmiany stanu prawnego wpływającej właśnie na bezprzedmiotowość decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77, Lex nr 510239, dostępny w bazie orzeczeń jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe. Zatem brak bezprzedmiotowości spornej decyzji wynika również z treści wyżej przywołanego art. 35 tej ustawy (powyższy pogląd przedstawiono w wyżej już powołanym wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1769/09). Na ocenę przesłanki bezprzedmiotowości decyzji z dnia [Y] [...]1991 r., jak już to zostało omówione, nie mają żadnego wpływu przepisy art. 35 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., a w istocie także ust. 4, który dotyczy umorzenia z mocy prawa stałych opłat rocznych, ustalonych na podstawie dotychczasowych przepisów, o ile ich kwota jest równa lub niższa do 10 zł.

Trafne jest także stanowisko Kolegium co do kwestii podnoszonych w odwołaniach zagadnień dotyczących domniemanej nieważności decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [Y] [...] 1991 r. ze względu na wcześniejsze wydanie przez ten organ decyzji z dnia [X] [...] 1991 r., która - jak zauważyli skarżący - posiada ten sam numer i dotyczy tego samego adresata i tych samych gruntów, co do których rozstrzyga decyzja z dnia [Y] [...] 1991 r. Niniejsza sprawa, zgodnie z wnioskiem A. P. i M. P. z dnia [...] listopada 2009 r., dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 27 listopada 1991 r. na podstawie art. 162 § 1 kpa, nie zaś żądania wniesionego na podstawie art. 157 § 2 kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wniosek stron postępowania został trafnie, z poszanowaniem art. 61 § 1 i 3 kpa, zakwalifikowany przez organy administracji, jako wszczynający postępowanie w przedmiocie wygaszenia wyżej opisanej decyzji. Wniosek ten jednoznacznie zakreślił przedmiot i ramy prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy władny jest orzec tylko w takim zakresie, w jakim sprawa została rozstrzygnięta przez organ I instancji. Dlatego też Kolegium nie miało kompetencji w niniejszej sprawie do rozstrzygania w przedmiocie zachodzenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 listopada 1991 r., czemu dało odpowiedni wyraz w zaskarżonej decyzji, wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy w II instancji (art. 15 kpa), którą wcześniej załatwił organ I instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro wniesione skargi okazały się bezpodstawne, należało je oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

/-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/B. Drzazga