Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 299/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 939
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1523/19 w sprawie ze skargi A. S.A. w likwidacji z siedzibą w J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. S.A. w likwidacji z siedzibą w J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1523/19 działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. S.A. w likwidacji z siedzibą w J. (dalej jako: "skarżąca" lub "Bank") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego zezwoliła na utworzenie banku w formie spółki akcyjnej, działającego pod firmą: A. Spółka Akcyjna, zatwierdziła projekt Statutu Banku w brzmieniu stanowiącym załącznik do decyzji, zatwierdziła pierwszy skład zarządu Banku. Zgodnie z warunkami ww. zezwolenia, kapitał założycielski Banku miał wynosić 47.031.000 (czterdzieści siedem milionów trzydzieści jeden tysięcy) złotych i dzielić się na 47.031.000 (czterdzieści siedem milionów trzydzieści jeden) akcji imiennych Banku o wartości nominalnej 1 (jeden) złotych każda złotych.

W dniu [...] listopada 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez skarżącą. Komisja Nadzoru Finansowego odmowę wydania zezwolenia uzasadniła brakiem zrealizowania przez Bank kilku wymogów niezbędnych do rozpoczęcia działalności, tj.: niezapewnieniem zgodności ze stanem faktycznym danych zawartych w dokumentach stanowiących podstawę zezwolenia na utworzenie banku, w zakresie źródeł pokrycia kosztów organizacji (1), niewystarczającym stopniem realizacji przygotowania personelu (2), budzącym zastrzeżenia stanem realizacji wymogu wyposażenia Banku w sprzęt i oprogramowanie komputerowe (3), niedysponowaniem przez Bank odpowiednimi warunkami do przechowywania środków pieniężnych i innych wartości, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prowadzonej działalności bankowej (4) brakiem utrzymania zakładanych w programie działalności i planie finansowym Banku wielkości przychodów i kosztów lub relacji między tymi wielkościami, tak aby zapewnić pełną realizację przewidzianych zadań banku zrzeszającego (5).

Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego argumentacja została uzupełniona pismami z dnia 29 listopada 2018 r. oraz 10 grudnia 2018 r., a także pisma z dnia 10 grudnia 2018 r., w którym wniesiono o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka wraz z pismami wskazującymi na stan gotowości do rozpoczęcia działalności w zakresie poszczególnych obszarów w planowanej działalności Banku, Komisja Nadzoru Finansowego dniu [...] maja 2019 r. wydała decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że za zasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący pełnej realizacji przez skarżącą wymogu wyposażenia banku w sprzęt i oprogramowanie komputerowe w obszarze przygotowania do operacji dealerskich. Organ uznał, że skoro dostawcy usług, w tym zakresie warunkują rozpoczęcie realizacji czynności objętych umowami dopiero po otrzymaniu licencji Komisji Nadzoru Finansowego to nie można żądać od Banku wywiązania się z czynności niemożliwych, na tym etapie rozpoznania sprawy. Pozostałe zarzuty Banku zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały przez organ uznane za zasadne.

Ponadto w powyższej decyzji organ dokonał aktualnych ustaleń prowadzonego postępowania i oceny spełnienia przesłanek wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez skarżącą wskazując, iż:

a. w Programie działania i planie finansowym Banku przekazanym Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] stycznia 2019 r. uwzględniono usługę świadczoną dla banków spółdzielczych pośrednictwa w zakresie transakcji papierami wartościowymi, polegającą na cotygodniowym udziale w przetargach NBP w celu zakupu bonów pieniężnych na rzecz zrzeszonych banków spółdzielczych. Świadczenie tej usługi nie było uwzględnione w wersji programu działalności, aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że stoi na odmiennym stanowisku niż bank, że usługa nie ma charakteru usługi incydentalnej i Bank nie wykazał, że jest przygotowany do jej wykonywania,

b. w związku ze zmniejszeniem się liczby banków spółdzielczych nie został spełniony warunek wskazany w decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r. zezwalającej na utworzenie Banku,

c. w związku ze zmniejszeniem się liczby banków spółdzielczych nie zostanie zachowana wymagana proporcja pomiędzy przychodami i kosztami Banku.

Komisja Nadzoru Finansowego odniosła się także do zarzutu naruszenia art. 38 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.; dalej jako: "ustawa Prawo bankowe"), wskazując, że przepis ten nie odnosi się do możliwości wykorzystania przez organ kompetencji władczych do wydania decyzji po upływie roku, zwłaszcza nie limituje czasu wykorzystania kompetencji organu do wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności, tzw. zezwolenia operacyjnego.

Na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że za kluczowe uznał naruszenie art. 38 ustawy Prawo bankowe. Zdaniem Sądu, z zgodnie z tym przepisem, Komisja Nadzoru Finansowego powinna wydać zezwolenie na rozpoczęcie działalności w terminie jednego roku od dnia wydania zezwolenia na utworzenie banku, celem umożliwienia stronie wywiązania się z tego obowiązku ustawowego. Zdaniem Sądu potwierdza to także treść art. 34 ust. 1 Prawa bankowego zobowiązującego Komisję Nadzoru Finansowego do takiego właśnie działania, celem rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności operacyjnej w rocznym terminie licząc od wydania zezwolenia na utworzenie banku, a nie od dnia złożenia drugiego wniosku. Sąd podkreślił, że ustawodawca rozdzielając pozwolenie na utworzenie banku od pozwolenia na rozpoczęcie działalności nie tylko ustalił termin, w jakim działalność ta musi zostać rozpoczęta, ale jednocześnie obwarował jego niedochowanie sankcją, w postaci utraty mocy uzyskanych wcześniej zezwoleń. W związku z tym termin ten należało uznać za termin zawity (materialnoprawny), a nie procesowy jak zdaje się twierdzić organ.

Sąd zwrócił także uwagę na to, że stanowisko organu nie jest w tym zakresie jednolite, gdyż z jednej strony organ stara się "nagiąć" przepisy w obliczaniu tego terminu uznając, że jego bieg rozpoczyna się dopiero po doręczeniu decyzji (pozwolenia na utworzenie banku), co potwierdza pismo UKNF z dnia 18 października 2018 r., w którym organ wezwał Bank do uzupełnienia dokumentacji do 25 października 2018 r., wskazując na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia sprawy przed upływem ustawowego terminu z art. 38 ustawy Prawo bankowe, jak również argumentacja organu w przedmiocie późnego (5 miesięcy przed upływem rocznego terminu) złożenia przez Bank wniosku o wydanie zezwolenia. Z drugiej zaś strony Sąd wskazał, że organ uznaje, że nie jest tym terminem związany, gdyż ustawodawca używając stwierdzenia "jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku nie rozpoczął on działalności", faktycznie określił nieprzekraczalny termin, w którym powinien być złożony wniosek o wydanie zezwolenia na podjęcie działalności operacyjnej banku, a więc przed upływem roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku. W konsekwencji wszczęte, a niezakończone przed upływem terminu wskazanego w art. 38 ustawy Prawo bankowe postępowanie, powinno być procedowane i rozstrzygnięte merytorycznie, w zależności od dokonanych ustaleń stanu faktycznego, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, bądź odmową jej wydania w związku ze stwierdzeniem, że nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Sąd przypomniał również, że potwierdzenia dla powyższego stanowiska i jego uzasadnienia organ upatrywał z równoległej analizy art. 18 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana była zatem w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności, tak aby w przypadku wydania zezwolenia Skarżący miał możliwość rozpoczęcia działalności w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu, zmiana tej wykładni przepisów jest możliwa jedynie w przypadku uznania, że zostanie ona dokonana w interesie strony, tj. na jej korzyść. W tym zakresie, jak wskazał Sąd, organ wyjaśnił, że przyjęcie założenia, że działalność operacyjna powinna być podjęta przez nowoutworzony bank z upływem roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku - czyli traktując wydane zezwolenia w sposób odrębny i niezależny od siebie, drastycznie skracałoby, lub wręcz eliminowałoby możliwość skorzystania przez bank z możliwości pełniejszego przygotowania się do podjęcia działalności operacyjnej, w tym wykonania czynności i zawarcia umów, które bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na rozpoczęcie działalności nie mogą być sfinalizowane, oraz podjęcia przez założycieli banku ostatecznej decyzji biznesowej w tej sprawie, co zapewniają przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE.

Wydłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ winno zatem służyć stronie skarżącej i niewątpliwie odbywać się z poszanowaniem wszystkich reguł postępowania.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności o stanowisku interpretacyjnym organu, w zakresie treści art. 38 Prawa bankowego, strona powinna zostać jak najszybciej powiadomiona, przynajmniej przed wydaniem przez organ decyzji. Tymczasem w aktach sprawy brak jest powiadomienia o stanowisku organu przed wydaniem pierwszej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Zdaniem Sądu miałoby to kluczowe znaczenie dla działań strony skarżącej, w przedmiocie uzyskania zezwolenia na rozpoczęcie przez nią działalności bankowej jako bank zrzeszający banki spółdzielcze (bank [...]).

Sąd doszedł do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ani nie czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu ew. nieznajomości prawa, w szczególności nie udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., nie tylko ze względu na fakt braku odniesienia się organu do tego zarzutu w skarżonej decyzji, ale przede wszystkim na wykazaną przez Bank sprzeczność wyników kontroli Komisji Nadzoru Finansowego (vide: protokół pokontrolny z października 2018 r.), która swoim zakresem objęła spełnienie przez Bank wymogów określonych w § 11 ust. 1 uchwały nr 312/2012 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] listopada 2012 r. i stanowiska tego organu (vide: pismo z dnia 21 listopada 2018 r.) o stwierdzeniu braku należytego przygotowania organizacyjnego A. SA do rozpoczęcia działalności.

W ocenie Sądu organ w skarżonej decyzji nie odniósł się także w pełni do zarzutu naruszenia w trakcie toczącego się postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego zasady bezstronności, rozumianej jako obowiązek zapewnienia instytucjonalnych gwarancji wykluczających powstanie uzasadnionych wątpliwości co do "ewentualnej tendencyjności"

Zdaniem Sądu, w kontekście poczynionych wyżej rozważań także zarzut, że organ dokonał rażąco wadliwych ustaleń stanu faktycznego w zakresie spełniania warunków z art. z art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo bankowe w zw. z § 11 uchwały Komisji Nadzoru Finansowego Nr 312/2012 z dnia 27 listopada 2012 r. przynajmniej w części należało uznać za uzasadniony, gdyż postępowanie prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej reguł mogło w istocie doprowadzić organ do innych ustaleń, korzystnych dla strony skarżącej.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Warszawie złożyła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w obrębie podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

V.1) naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r. w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił stan faktyczny sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r., ignorując tym samym, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny pierwszej instancji przy ocenie legalności aktu administracyjnego ma obowiązek brania pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej. Gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził rzetelną analizę akt sprawy, nie zaś ograniczał się do oparcia swych ustaleń na niezweryfikowanych twierdzeniach skarżącej spółki w likwidacji, wówczas doszedłby do wniosku, iż nie było podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej. Wzmiankowane naruszenie przybrało postać bezpodstawnych twierdzeń:

a) jakoby Komisja Nadzoru Finansowego w zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2019 r. nie odniosła się do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a., gdy tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku zgoła odmiennego;

b) o istniejącej rzekomo rozbieżności pomiędzy protokołem przeprowadzonej przez Komisję Nadzoru Finansowego kontroli z dnia [...] października 2018 r. a decyzją administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2018 r.;

c) o rzekomo zachodzącej rozbieżności stanowisk Komisji Nadzoru Finansowego prezentowanych w uzasadnieniu decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego wydanej w dniu [...] listopada 2018 r. oraz w dniu [...] maja 2019 r., gdy tymczasem jest to twierdzenie nie znajdujące potwierdzenia w treści uzasadnień obu wzmiankowanych aktów administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego;

d) o rzekomym spełnieniu przez skarżącą wymogów dotyczących zapewnienia środków finansowych na odkup zbywanych akcji skarżącej, gdy tymczasem w żaden sposób ustalenie to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, wręcz przeciwnie analiza akt sprawy prowadzi do wniosku wprost przeciwnego;

e) o rzekomym utrzymaniu relacji kosztów i przychodów ustalonej na podstawie planu działalności i planu finansowego będących podstawą decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie A. , gdy tymczasem analiza akt postępowania przeczy jednoznacznie tej tezie.

V.2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje sprzeczność wywodu oraz brak logiki argumentacji, przemawiającej w opinii WSA w Warszawie za twierdzeniem, iż Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w toku wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem oczywistym jest, iż w ramach realizacji obowiązku sporządzenia uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobligowany do przedstawienia w sposób spójny i rzetelny przesłanek swego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo swej obszeności daje podstawę twierdzenia, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie rozważył w sposób dostateczny prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli legalności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy konstruowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku zapomniał, iż wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania sądowoadministracyjnego, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Musi być tym samym uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd administracyjny, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie posługuje się argumentacją niespójną oraz nieprzekonującą jurydycznie, czego wyrazem jest:

a) uznanie, że z przepisu art. 38 ustawy - Prawo bankowe, należy wywodzić istnienie terminu o charakterze materialnoprawnym (1 roku) na wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia w przedmiocie rozpoczęcia przez bank działalności, gdy tymczasem przepis ten jedynie stwierdza, iż zezwolenia, o których mowa w art. 34 ust. 1 i w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, tracą moc, jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku nie rozpoczął on działalności;

b) stwierdzenie, iż na kwalifikację materialnoprawną terminu 1 roku na wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia w przedmiocie rozpoczęcia przez bank działalności, o którym mowa w lit. a), ma wpływ art. 34 ust. 1 ustawy Prawo bankowego, gdy tymczasem przepis ten .wskazuje jedynie elementy składowe zezwolenia na utworzenie banku;

c) uznanie, iż pomimo przypisania terminowi, o którym mowa w lit. a), charakteru

terminu prawa materialnego możliwe jest jego modyfikacja ("wydłużanie"), gdy służy to interesowi strony postępowania administracyjnego. Stoi to w oczywistej sprzeczności z powszechnie aprobowanym w judykaturze ustaleniem, iż upływ terminu prawa materialnego (którym został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tak zakwalifikowany) skutkuje utratą po stronie organu administracji publicznej kompetencji. Tym samym ustalenie, że mamy do czynienia z terminem prawa materialnego, powinno skutkować stwierdzeniem, iż Komisja Nadzoru Finansowego winna umorzyć zawisłe postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

d) stwierdzenie, iż naruszenie przepisu art. 9 i 10 k.p.a. w zakresie niepoinformowania strony postępowania o zmianie wykładni przepisu art. 38 ustawy Prawo bankowe należy uznać za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił w żaden sposób, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym w tym zakresie ustalenie sądu administracyjnego są nieprzekonujące. Tożsama wada uzasadnienia obejmuje czyniony przez sąd administracyjny pierwszej instancji wytyk dotyczący niepoinformowania Banku w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r., że w dniu [...] listopada 2018 r. na posiedzeniu Komisji Nadzoru Finansowego sprawa wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez Bank działalności będzie rozstrzygana, czy też będzie dalej dyskutowana. Abstrahując od faktu braku istnienia tego rodzaju obowiązku informacyjnego, nie jest wiadome, jaki tak naprawdę negatywny wpływ na wynik sprawy miało to rzekome uchybienie procesowe;

e) prezentowanie twierdzenia o rzekomym naruszeniu art. 8 k.p.a., z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy sporządzonym przez Komisję Nadzoru Finansowego protokołem kontroli z dnia 2 października 2018 r. a decyzją administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2018 r., gdy tymczasem ustalenie to zostało poczynione jedynie w oparciu o oświadczenia samego Banku zaprezentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Oświadczenie Banku w tym zakresie nie zostało poddane obiektywnej weryfikacji przez sąd administracyjny pierwszej instancji, lecz bezrefleksyjnie powielone w uzasadnieniu wyroku;

f) sformułowanie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia zasady bezstronności, przy jednoczesnym braku wykazania przez WSA w Warszawie, jakie były przejawy naruszenia tej zasady i jaki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie uzasadnienie milczy, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń dotyczących nakazu zachowania obiektywizmu prowadzenia spraw administracyjnych. W tym zakresie wytyk czyniony Komisji Nadzoru Finansowego w omawianym zakresie pełni jedynie funkcję omamentacyjną;

g) budowaniu argumentacji dotyczącej zapewnienia środków finansowych na odkup zbywanych akcji Banku, czy też utrzymania relacji kosztów i przychodów ustalonej na podstawie planu działalności i planu finansowego wyłącznie na twierdzeniach samego Banku, nie zaś samodzielnej analizie dokumentacji sprawy. Tymczasem sąd administracyjny pierwszej instancji winien poczynić te ustalenia w oparciu o rzetelną analizę akt sprawy, a następnie jej wyniki przedstawić w sposób spójny i przekonujący w uzasadnieniu swego wyroku. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż służy ocenie zarzutu naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasady prawdy materialnej, a zatem wydania decyzji wobec nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nie może znaleźć swej akceptacji taki zabieg argumentacyjny, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w istocie nie dokonuje w uzasadnieniu wyroku własnej oceny stanu faktycznego, a zasadniczo ogranicza się do przywoływania twierdzeń jednej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego - Banku.

V.3) naruszenie art. 141 § 4 zdanie p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w swym wyroku takich wskazówek co do dalszego postępowania, które są sprzeczne logicznie i prowadzą do powstania po stronie Komisji Nadzoru Finansowego istotnych wątpliwości prawnych. Źródłem tego stanu rzeczy jest wywodzenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji z przepisu art. 38 ustawy Prawo bankowe twierdzenia o istnieniu terminu o charakterze materialnoprawnym na wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia w przedmiocie rozpoczęcia przez bank działalności. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazuje ignorować Komisji Nadzoru Finansowego fakt jego bezskutecznego upływu, powołując się na konieczność wydania decyzji merytorycznej, z uwagi na "interes strony". Zachodzi wątpliwość, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie nakazuje wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, przyjmując jednocześnie pogląd o materialnoprawnym charakterze terminu na wydanie zezwolenia w przedmiocie rozpoczęcia przez bank działalności. Decyzja merytoryczna byłaby bowiem wydana po upływie terminu prawa materialnego, a więc utracie na płaszczyźnie prawnej kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze wydania decyzji.

V.4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 79a § 1, 8, 9, 10, 77 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał w sposób przekonujący od strony prawnej i logicznej istotnych uchybień procesowych, jakich dopuściła się Komisja Nadzoru Finansowego. W tym kontekście szczególnego uwypuklenia wymaga fakt, iż WSA w Warszawie w sposób nieuprawniony i bezpodstawny uznał, iż Komisja Nadzoru Finansowego prowadziła postępowanie w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do działania organów administracji publicznej, zaniechała realizacji zasady informowania strony postępowania, czy też czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, że Komisja Nadzoru Finansowego nie wypełniła obowiązku wskazania przesłanek niespełnionych przez stronę, które warunkują wydanie decyzji pozytywnej. Również bezpodstawne jest ustalenie dotyczące niewypełnienia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasady prawdy materialnej. Analiza znajdujących się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt sprawy prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego, wskazując na szczególną skrupulatność i rzetelność w ocenie całokształtu okoliczności dotyczących sprawy, przy wykorzystaniu przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wszelkich dowodów w celu ustalenia prawdy materialnej, przy jednoczesnej aktywizacji samej strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodzi także wadliwe wnioski z treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., twierdząc że "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji" musi zawsze oznaczać tożsamość motywów decyzji "pierwszoinstancyjnej" i "drugoinstancyjnej" (w rozważonej sprawie mamy do czynienia z tzw. "spłaszczonym tokiem instancji"), gdy tymczasem w ramach decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest - jak w rozważanym przypadku - uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia przy jednoczesnym skorygowaniu, czy też zmodyfikowaniu uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

V.5) naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z przepisem art 38 ustawy Prawo bankowe poprzez uznanie, iż swymi działaniami Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła wzmiankowany przepis ustawy Prawo bankowe, co miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem oczywistym jest, iż sąd administracyjny pierwszej instancji wadliwie wyłożył przepis art. 38 ustawy Prawo bankowe, co doprowadziło ten sąd do bezpodstawnego stwierdzenia o dopuszczeniu się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym wytyk czyniony Komisji Nadzoru Finansowego odnośnie naruszenia art. 38 ustawy Prawo bankowe nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej.

VI. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w obrębie podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

VI. 1) przepisu art 38 ustawy Prawo bankowe poprzez jego wadliwą interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem twierdzenia, iż z przepisu art. 38 ustawy Prawo bankowe należy wyprowadzać twierdzenie o istnieniu terminu prawa materialnego adresowanego do Komisji Nadzoru Finansowego, który ogranicza czasowo kompetencję na wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zezwolenia w przedmiocie rozpoczęcia przez bank działalności. Sąd administracyjny pierwszej instancji niesłusznie pominął fakt, iż zasadniczym adresatem przepisu art. 38 ustawy Prawo bankowe są założyciele banku, albowiem przepis ten określa wprost skutek prawny niepodjęcia przez nich określonych działań. Przepis ten w żadnym zakresie nie odnosi się do możliwości wykorzystywania przez Komisję Nadzoru Finansowego kompetencji władczych do wydawania decyzji po upływie roku, zwłaszcza nie limituje czasu wykorzystywania kompetencji do wydawania zezwolenie na rozpoczęcie działalności, tzw. zezwolenia operacyjnego. Wadliwe jest zatem twierdzenie że upływ roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku pozbawia Komisję Nadzoru Finansowego możliwość załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Ta wadliwa interpretacja skutkowała wadliwym zastosowaniem przepisu art. 38 ustawy Prawo bankowe w stanie faktycznym poddanym ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

VI.2) naruszenie przepisu art. 18 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87AVE i uchylająca dyrektywy 2006/48AVE oraz 2006/49/WE poprzez jego wadliwą wykładnie i wadliwe zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż dla właściwej interpretacji art. 38 ustawy Prawo bankowe i odczytania jego znaczenia, treść rzeczonego przepisu prawa europejskiego nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Tymczasem z przepisu 18 lit. a) wzmiankowanej powyżej dyrektywy należy wywodzić twierdzenie, iż intencją ustawodawcy europejskiego jest, aby niewykorzystane przez 12 miesięcy zezwolenie udzielone instytucji kredytowej ekspirowało z obrotu prawnego, niezależnie od tego, czy przybierze to formę cofnięcia, czy też wygaszenia zezwolenia. Ważne jest jednak, iż chodzi tu o akt reglamentacyjny warunkujący rozpoczęcie działalności przez instytucję kredytową. Z punktu widzenia prawa europejskiego irrelewantne jest, ilu etapowa jest procedura poprzedzająca uzyskanie tego rodzaju zezwolenia. Należy w konsekwencji zakładać, iż termin roczny, o którym mowa w przepisie art. 18 lit. a) rzeczonej dyrektywy przy uwzględnieniu wyników wykładni prowspólnotowej art. 38 ustawy Prawo bankowe, winien być odnoszony do decyzji zezwalającej na rozpoczęcie przez bank działalności, nie do decyzji zezwalającej na utworzenie banku. W tym wypadku błędne jest zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż wystarczy posłużyć się wykładnią literalną przepisu prawa krajowego.

V1.3) naruszenie przepisu art. 36 ust. 3 ustawy Prawo bankowe poprzez jego wadliwe zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż w ustalonym stanie faktycznym Komisja Nadzoru Finansowego nie miała podstaw do odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez skarżącą, gdy tymczasem istniały wszelkie przesłanki dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi skarżącej na decyzję administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r. Ponadto, organ wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a więc oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez skarżącą, uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa to jest przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia zasady udzielania informacji oraz zasady pogłębiania zaufania, a także dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.38 w związku z art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo bankowe.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego zezwoliła na utworzenie banku w formie spółki akcyjnej pod firmą A. Spółka Akcyjna, a także zatwierdziła projekt statutu Banku w brzmieniu stanowiącym załącznik do decyzji i zatwierdziła pierwszy skład zarządu Banku. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2018 r. został zawiązany A. S.A., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. wydanym przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, XIV Wydział Gospodarczy A. S.A. został wpisany do rejestru pod numerem KRS [...].

Ponadto z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżąca wystąpiła do Komisji Nadzoru Finansowego o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Do dnia 24 września 2018 r. skarżąca złożyła komplet 64 deklarowanych regulacji wewnętrznych Banku.

W dniu [...]listopada 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzją mocą, której odmówiła wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez skarżącą, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymała w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2018 r.

Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem ocena naruszenia przepisów prawa materialnego może nastąpić wówczas, kiedy zostanie stwierdzone, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W związku z powyższym należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w punktach V.1, V.2, V.3, V.4 I V.5 petitum skargi kasacyjnej, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego i wyrokował w oparciu o stan faktyczny, który nie został w pełni wyjaśniony.

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązkowi wynikającemu z treści art.133 § 1 p.p.s.a.- wydania wyroku na podstawie akt sprawy. Odwołując się do treści art.133 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art.55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19; 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/1; 26 czerwca 2009 r. I FSK 470/08; 2 grudnia 2010 r. sygn, akt I GSK 806/10; niepublikowane).

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie V.2 i V.3 petitum skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podnosi się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Podkreśla się przy tym, że naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Również za niezasadny uznać należało zarzut opisany w punkcie V.4 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew temu na co wskazuje autor skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przedstawił jakie, w jego ocenie, przepisy postępowania zostały naruszone przez Komisję Nadzoru Finansowego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko.

W orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy skoro o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. Natomiast sama odmienna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może skutkować o uznaniu za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 345/21, 10 września 2021 r., sygn. akt II GSK 644/21; 10 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 181/19).

Z kolei zarzut opisany w punkcie V.5 petitum skargi kasacyjnej pozostaje w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego i z uwagi na komplementarny charakter tych zarzutów zostaną one omówione łącznie.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska tegoż Sądu w zakresie wykładni art. 38 w związku z art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy Prawo bankowe.

W ocenie NSA nie jest trafne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazujące na to, że wszczęte i niezakończone postępowanie o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności przed upływem terminu, o którym mowa w art. 38 ustawy Prawo bankowe, powinno być kontynuowane i rozstrzygnięte po upływie tego terminu wydaniem decyzji, o której mowa w art.36 ust.1 ustawy Prawo bankowe.

W związku z powyższym należy podkreślić, że uwzględniając treść art. 34 ust.1 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo bankowe poza sporem winna pozostawać okoliczność, że utworzenie banku oraz rozpoczęcie przez bank działalności jest obwarowane obowiązkiem uzyskania dwóch pozytywnych decyzji administracyjnych, zezwalających na utworzenie banku i zezwalającej na rozpoczęcie działalności przez bank. Oczywistym więc jest, że obie decyzje mieszczą się w procesie tworzenia banku i rozpoczęcia przez niego działalności. Z tym wyraźnym podkreśleniem, że wydanie decyzji zezwalającej na rozpoczęcie działalności przez bank jest możliwe dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na utworzenie banku. Oznacza to, że na gruncie prawa krajowego proces tworzenia banku i rozpoczęcia przez niego działalności ma charakter dwuetapowy i jest wyraźnie związany z prowadzeniem w tym zakresie dwóch postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem dwóch decyzji administracyjnych. Należy uznać, że decyzja, o której mowa w art. 34 ust.1 ustawy Prawo bankowe ma charakter decyzji konstytutywnej wywołującej skutki prawne ex nunc. Podkreślić także należy, że zezwolenie na utworzenie banku może wygasnąć z mocy samego prawa lub w wyniku uchylenia zezwolenia bądź w wyniku zakończenia procedowania w trybie określonym w art.156 § 1 k.p.a. Z tym, że sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa reguluje przepis art.38 ustawy Prawo bankowe.

Z treści art. 38 ustawy Prawo bankowe wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 34 ust.1 i w art. 36 ust. 1, tracą moc, jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku nie rozpoczął on działalności. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że wykładnia gramatyczna tego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że skoro określa on skutek prawny niepodjęcia przez bank działalności w terminie, który wprost został określony w tym przepisie prawa, to tym samym jego adresatem są założyciele banku ale z kolei uzależniając rozpoczęcie działalności banku od wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności znajduje również zastosowanie do organu umocowanego do wydania takiego zezwolenia. Na gruncie przedstawionych regulacji prawnych oczywistym jest, że rozpoczęcie działalności przez bank jest możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na rozpoczęcie działalności. Jednocześnie przepis art.38 ustawy Prawo bankowe wyraźnie wskazuje od kiedy liczyć należy początek biegu terminu do rozpoczęcia działalności przez bank. Bieg tego terminu znajduje swój początek w wydaniu decyzji zezwalającej na utworzenie banku. Ponadto treść tego przepisu prawa jednoznacznie wskazuje na sankcję jaka z mocy prawa powstaje w sytuacji, gdy bank nie rozpocznie działalności w terminie roku od wydania decyzji zezwalającej na utworzenie banku. Jeżeli zaistnieje taka sytuacja (przesłanka), ex lege traci moc decyzja zezwalająca na utworzenie banku, jak i decyzja zezwalająca na rozpoczęcie działalności przez bank, jeżeli została wydana. Przy czym wyraźnie wskazać należy, że utrata mocy przez decyzję zezwalającą na utworzenie banku może nastąpić także w sytuacji, gdy w terminie roku od jej wydania bank nie rozpocznie działalności na skutek braku decyzji zezwalającej na rozpoczęcie działalności przez bank. Podkreślić także należy, że wskazując na przesłankę "rozpoczęcia działalności" ustawodawca odnosi ją do rzeczywistego rozpoczęcia wykonywania czynności, które przewiduje statut banku, a nie do czynności pozornych czy fikcyjnych.

Zdaniem NSA powyższe oznacza, że skoro rozpoczęcie faktycznej, statutowej działalności przez bank uzależnione jest od wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie działalności, a nie rozpoczęcie takiej działalności w terminie roku od wydania decyzji zezwalającej na utworzenie banku skutkuje utratą mocy przez decyzję wydaną na podstawie art.34 ust.1 ustawy Prawo bankowe, to tym samym obowiązkiem Komisji Nadzoru Finansowego jest rozpatrzenie wniosku (złożonego przed upływem roku od wydania decyzji w oparciu o art.34 ust.1) i wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez bank przed upływem materialnoprawnego terminu określonego w art. 38 ustawy Prawo bankowe.

Powyższe oznacza także, że NSA akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, że termin, o którym mowa w art.38 ustawy Prawo bankowe ma materialnoprawny charakter. Należy przy tym pokreślić, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia. Niewątpliwie terminem materialnym jest okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju praw i obowiązków (roszczeń). Zdaniem NSA z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uchybienie terminowi do wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie działalności wywołuje skutek w zakresie praw podmiotu ukształtowanych w wyniku wydania decyzji zezwalającej na utworzenie banku.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 36 ust.3 ustawy Prawo bankowe wskazał i ocenił stwierdzone uchybienia dotyczące przeprowadzonego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie przesłanek określonych w/w przepisie prawa warunkujących wydanie decyzji zezwalającej na rozpoczęcie działalności przez bank. Jednak ocena ich zasadności, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji powinna nastąpić po dokonaniu oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. przy uwzględnieniu dokonanej interpretacji art.38 ustawy Prawo bankowe oraz wpływu stwierdzonych uchybień postępowania na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.