Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2104/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 11/11 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 11/11, po rozpatrzeniu skargi A. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą stwierdził, że decyzja Wojewody Częstochowskiego z [...] lutego 1998 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Częstochowa udziału 2/4 części własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb Częstochowa, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w części dotyczącej działki nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] lutego 1998 r.

Organ nadzoru stwierdził, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż do nieruchomości położonej w Częstochowie przy ul. [...] jako współwłaściciele wpisani byli H. R. na mocy aktu notarialnego z [...] czerwca 1938 r. co do ¼ części, P. T. na mocy aktu notarialnego z [...] maja 1950 r. co do ¼ części i Skarb Państwa (w miejsce T. M.) na mocy wyroku Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z 13 lipca 1963 r. sygn. akt IV k. 140/62 oraz wyroku Sądu Najwyższego z 4 września 1964 r. sygn. akt II.K.95/64 co do 2/4 części. Podstawą do uznania przez Wojewodę Częstochowskiego, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości (działki nr [...]) w udziale 2/4 części stanowiła księga wieczysta KW Nr [...]. Z wyroku Sądu Najwyższego z 4 września 1964 r. wynika, że orzeczony przepadek mienia dotyczył ½ części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], położonej w Częstochowie Dzielnica [...]–[...] pod nr [...], której innym oznaczeniem jest [...], co wynika z pisma Urzędu Wojewódzkiego z [...] listopada 1964 r. Aktualnie nieruchomość położona przy ul. [...] odpowiada działce nr [...], co wynika m.in. z pisma Urzędu Miasta Częstochowy z [...] maja 2009 r. znak: [...]. Zatem w ocenie organu nadzoru na mocy przywołanych wyroków przepadek 2/4 części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dotyczył jedynie działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Prowadzi to, zdaniem tego organu, do wniosku, że działki nr [...] i nr [...] nie stanowiły w udziale 2/4 części mienia ogólnonarodowego lecz były własnością osoby fizycznej. W związku z tym decyzja komunalizacyjna Wojewody Częstochowskiego z [...] lutego 1998 r. w części odnoszącej się do udziału 2/4 części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] narusza w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Jednocześnie organ nadzoru przywołał treść art. 156 § 2 kpa i uznał, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające eliminację z obrotu prawnego decyzji Wojewody Częstochowskiego z [...] lutego 1998 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], które wywołała umowa zniesienia współwłasności z [...] stycznia 2006 r. Rep. A nr [...], na mocy której D. R., D. R., M. K., B. K., G. R., A. R. oraz przedstawiciele Gminy Miasto Częstochowa dokonali zniesienia współwłasności nieruchomości w ten sposób, że zabudowana działka nr [...] o pow. 680 m2 położona w Częstochowie przy ul. [...] stanowi własność Gminy Miasto Częstochowa, natomiast zabudowane działki nr [...] i nr [...], położone w Częstochowie przy ul. [...] i nr [...] o łącznej pow. 664 m2 stanowią współwłasność D. R., D. R., M. K., B. K., G. R. i A. R. w odpowiednich udziałach. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z 21 czerwca 2007 r. Rep. A Nr [...] wynika, że Gmina Miasto Częstochowa sprzedała działkę nr [...] E. J., a ta darowała tę działkę T. M. aktem notarialnym z [...] lipca 2007 r. Rep. A Nr [...].

Odnośnie działki nr [...] organ nadzoru wyjaśnił, że:

- z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z [...] czerwca 1967 r. nr [...], wynika iż w dniu [...] grudnia 1964 r. przekazano nieodpłatnie ½ części tej nieruchomości Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie protokołem zdawczo-odbiorczym,

- z pisma Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Częstochowie z [...] grudnia 1964 r. kierowanego do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Częstochowie wynika, że Wydział GKiM polecił przejąć w zarząd i administrację nieruchomość położoną w Częstochowie przy ul. [...] stanowiącą w ½ części własność Skarbu Państwa, co też nastąpiło na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu [...] grudnia 1964 r. przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Częstochowie.

Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że udział 2/4 części działki nr [...], w dacie komunalizacji stanowił mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r., zatem Wojewoda Częstochowski w tej części nie naruszył prawa.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. R.. W jej uzasadnieniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie w całości nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Częstochowskiego z [...] lutego 1998 r.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 11/11 oddalił skargę A. R.. Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że wyrok Sądu Najwyższego z 4 września 1964 r. sygn. akt II K 95/64, którym orzeczono wobec T. M. karę dodatkową przepadku mienia dotyczył udziału w 2/4 części, ale tylko w działce nr [...] objęty księgą wieczystą KW nr [...], a nie w całej nieruchomości. Zatem w dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. udział w 2/4 części w działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa i wobec tego nie podlegał komunalizacji i dlatego w tej części decyzja komunalizacyjna zapadła więc z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w tej części, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji mimo wystąpienia pozytywnej przesłanki z art. 156 § 1 kpa, jeżeli wystąpiła negatywna przesłanka z § 2 tego przepisu. Za taką negatywną przesłanką Sąd uznał to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie doszło bowiem do zawarcia umowy zniesienia współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...], zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] stycznia 2006 r., na mocy której Gmina Miasto Częstochowa stała się wyłącznym właścicielem działki nr [...], zaś działki nr [...] i nr [...] stały się wyłączną współwłasnością osób fizycznych, w tym i skarżącej A. R.. Sąd podkreślił, że po tym nastąpił dalszy cywilnoprawny obrót działką nr [...] w ten sposób, że gmina zbyła tę działkę E. J. a ta darowała działkę T. M. W ocenie Sądu I instancji wobec tego, że doszło do czynności cywilnoprawnych, rozporządzających działkami nr [...] i nr [...] w formie aktu notarialnego, a czynności tych organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach postępowania administracyjnego, to prawidłowe było ograniczenie się organu nadzoru do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Częstochowskiego, w części dotyczącej udziału w 2/4 części w działkach nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Również zgodne z prawem, w ocenie Sądu, jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji a dotyczące komunalizacji 2/4 części we współwłasności działki nr [...]. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1998 r. w tym zakresie. Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciel tej działki na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Najwyższego z 4 września 1964 r. orzekającego przepadek mienia skazanego T. M. Oznacza to, że w dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. Skarb Państwa był współwłaścicielem w tej części działki nr [...] zatem mienie to podlegało komunalizacji. W tym przypadku nie zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Częstochowskiego. Sąd podkreślił, że w toku postępowania nadzorczego nie zostało wykazane, żeby domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece odnośnie wpisu prawa współwłasności Skarbu Państwa w działce nr [...], zostało obalone.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. R.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 156 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieodwracalny skutek prawny decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym i że w niniejszym przypadku zachodzi on na skutek późniejszego obrotu cywilno-prawnego działkami nr [...] i [...] nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...], podczas gdy zgodnie z najnowszą linią orzecznictwa oraz poglądami doktryny pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć wąsko, jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić, zatem niemożność prawna nie powinna być wiązana z kompetencją organu administracji, skoro stan prawny może zostać odwrócony przez innymi właściwymi organami, np. sądami powszechnymi uchylającymi stosowne czynności cywilno-prawne dotyczące przedmiotowych działek,

- art. 156 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] lutego 1998 r. w części zawierającej rozstrzygnięcie w odniesieniu do komunalizacji 2/4 części we współwłasności działki nr [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka ta nie była w całości objęta przepadkiem na rzecz Skarbu Państwa wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1964 r., w sprawie sygn. akt II K 95/64, który orzekał przepadek 1/2 części nieruchomości położonej w Częstochowie - Dzielnica [...]-[...] pod nr [...], zaś cała nieruchomość gruntowa opisana w Rep. Hip. [...] i I tomie księgi wieczystej Kw. [...] to plac o powierzchni 1320 m2, z czego połowa to 660 m2. W działkę gruntu nr [...] jest więc 20 m2 będących własnością skarżącej A. R., a zatem komunalizacja objęła cala działkę nr [...], w tym mienie nie stanowiące własności Skarbu Państwa - decyzja komunalizacji na w tym zakresie została wydana również z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie został zatem podważony ani zakwestionowany stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] lutego 1998 r. w części zawierającej rozstrzygnięcie w odniesieniu do komunalizacji 2/4 części we współwłasności działki nr [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zarzut ten jest niezasadny i niewłaściwie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem konkretnej jednostki redakcyjnej art. 156 kpa, który w paragrafie 1 zawiera 7 różnych punktów, z których każdy dotyczy innej sytuacji prawnej. Również uzasadnienie złożonej skargi kasacyjnej takiej konkretyzacji nie zawiera. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenia jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Należy zatem precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazać właściwą jednostkę semantyczną aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Przy tym jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku nie można ustalić granic zaskarżenia. Tak postawiony zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego prawidłowości.

Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa wyjaśnić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje on podstaw prawnych.. Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987/2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12 poz. 211 i OSP 1993/5 poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że po komunalizacji nastąpił dalszy cywilnoprawny obrót przedmiotowymi działkami bowiem doszło do czynności cywilnoprawnych rozporządzających działkami nr [...] i [...] w formie aktu notarialnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji podzielił w tym zakresie argumentację organu nadzoru, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co uniemożliwiło stwierdzenie jej nieważności i uzasadniało zastosowanie art. 156 § 2 kpa oraz stwierdzenie, że w tym zakresie decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa.

Na marginesie jedynie dodać należy, że kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenie to oparte musi być na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jedna, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organy, a następnie Sąd I instancji mogły przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bowiem w postępowaniu nadzorczym, nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna, organy orzekające oraz Sąd nie są władne rozstrzygać o kwestiach istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu tym dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 kpa i tylko w tych granicach organ nadzoru prowadzić może postępowanie wyjaśniające.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.