Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 931/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 1560 (tysiąc pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Starosty z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją z dnia 31 października 2006 r. Starosta ustalił dla W. K (dalej: skarżącego) opłatę eksploatacyjną w wysokości 77 988,20 zł za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości W, gmina B, powiat [...], województwo [...]. Decyzja ta została uchylona w wyniku odwołania skarżącego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006 r. Wydana następnie decyzja nr [...] Starosty z dnia [...] 2007 r. ustalająca dla skarżącego opłatę eksploatacyjną również została uchylona w wyniku odwołania skarżącego w całości decyzją nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2007r. Kolejną decyzją nr [...] Starosty z [...] 2007 r., ustalono skarżącemu opłatę eksploatacyjną w wysokości 77 988,20 zł za wydobywanie kruszywa naturalnego, bez wymaganej prawem koncesji, na terenie działki nr [...] w miejscowości W, gmina B, zobowiązując go do wpłacenia kwoty 31.195,30 zł na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a kwoty 46.792,90 zł na rachunek Urzędu Gminy w B.

Podstawą faktyczną decyzji było uzyskanie przez Starostę w dniu 26 kwietnia 2006r. informacji, że na terenie w/w działki odbywa się nielegalna eksploatacja kruszywa. Została w tym dniu przeprowadzona wizja w terenie, w wyniku której ustalono fakt prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji z terenu działki będącej własnością W. K. Wyrobisko poeksploatacyjne stwierdzono na działce nr [...], w jej wschodniej części. Występujące przekształcenie terenu działki nr [...], w stosunku do ukształtowania terenu działki nr [...], gdzie w ramach koncesji odbywała się eksploatacja kruszywa naturalnego, według organu jednoznacznie wskazywało na powstałe po wydobyciu kruszywa naturalnego wyrobisko. Ponadto okoliczność, że teren wschodniej działki [...] (wyrobisko poeksploatacyjne) jest zarośnięte roślinnością świadczył według organu o tym, że powierzchnia terenu została przekształcona przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego przez skarżącego. Koncesja została mu bowiem udzielona 10 stycznia 2007r. Co do stwierdzonej ilości wydobytego kruszywa, na podstawie pomiaru geodezyjnego dokonanego przez uprawnionego geodetę w dniu 28.08.2006r., w świetle informacji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża W (obejmującego obszar działki [...] i [...]) w pierwszym kwartale 2007 r., wskazującej na brak wydobycia w tym okresie, a wskazującej na eksploatację na dzień wydania decyzji na obszarze działki [...] i częściowo [...], ale nie na jej wschodniej części – organ uznał za ilość odpowiadającą rzeczywistemu wydobyciu. W trakcie postępowania zwrócono się do Sądu Rejonowego o udostępnienie akt sprawy postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Policję wobec skarżącego w związku z podjętymi czynnościami służbowymi Policji w dniu 11.08.2006r. w momencie wywożenia kruszywa naturalnego z terenu działki. Wynika z nich, że W. K. przyznał się do zarzutu dotyczącego wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji z terenu działki nr [...] a wyrokiem nakazowym z dnia 10.11.2006r. Sąd Rejonowy Wydział Grodzki uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę grzywny. Organ podkreślił, że co prawda wskazane postępowanie nie wiąże go jako organu administracyjnego, jednak jest to dowód, że skarżący wydobywał kruszywo naturalne bez wymaganej koncesji. Wykorzystywał je gospodarczo poprzez sprzedaż innym podmiotom (na co wskazują zeznania R. K. i R. S.). W związku z powyższym organ uznał, że działalność W. K. naruszyła przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego w zakresie konieczności posiadania koncesji. Opłatę eksploatacyjną ustalono zgodnie z art. 85a ust.1 w/w ustawy w ten sposób, że pomnożono stawkę opłaty eksploatacyjnej dla piasku i żwiru przez 80 i ilość wydobytej kopaliny. W wyniku pomiarów geodezyjnych ustalono, że ilość wydobytego kruszywa naturalnego ze złoża wynosząca 1320,94 metrów sześciennych w przeliczeniu na tony wynosi 2 377,69, stosując parametr przeliczeniowy – gęstość nasypową w stanie zagęszczonym dla kruszywa naturalnego – piasku i żwiru - 1,8 t/metr sześcienny. Przy obliczeniach ilości kopaliny został odjęty nakład, który stanowi warstwa gleby humusu i namułu o grubości 0,45 m. Do obliczeń przyjęto stawkę opłaty eksploatacyjnej w wysokości 0,41 zł za 1 tonę piasku i żwiru. Opłata wynosi zatem 80 x 0,41 zł/t x 2.377,69 t = 77.988,20 zł.

W związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem, decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a strony tego postępowania miały zapewniony w nim czynny udział. Organ ten podzielił ustalenie, że skarżący w okresie objętym postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji, wydobywał na terenie działki nr [...] w miejscowości W kruszywo naturalne bez wymaganej prawem koncesji. Wskazują na to dowody, w szczególności wyrok Sądu Rejonowego Wydział Grodzki z 10.11.2006r. i wyjaśnienia skarżącego zawarte w protokole przesłuchania. W związku z tym twierdzenia, że sprawa wydobycia jest sprawą pomyłki, nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza że od w/w wyroku nie został wniesiony sprzeciw, w którym skarżący by pomyłkę tę wyjaśniał. Czynienie tego na etapie postępowania administracyjnego powoduje, że te wyjaśnienia nie są wiarygodne.

Co do ilości wydobytej nielegalnie kopaliny organ podkreślił, że jedynym źródłem wiedzy w tym przedmiocie może być obmiar geodezyjny, w niniejszej sprawie wykonany przez uprawnionego geodetę zgodnie z uprawnieniami zawodowymi nadanymi przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...]. Numer świadectwa posiadany prze M. P. obejmuje zakres uprawnień: nr [...] – geodezyjne pomiary sytuacyjno – wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne, nr [...] – rozgraniczanie, podziały i szacowanie nieruchomości i sporządzanie dokumentacji do celów prawnych i [...] – geodezyjna obsługa inwestycji. Zakres pierwszy obejmuje, zgodnie z wykładnią Głównego Geodety Kraju, również powykonawcze pomiary inwentaryzacyjne obiektów budowlanych innych niż wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. Nr 138, poz. 1554). Wynika z tego, że geodeta M. P. posiada uprawnienia do wykonywania pomiarów geodezyjnych. Zastosowany przez niego program WinKALK ma zastosowanie w obliczeniach tzw. geodezyjnej metody pomiarów służących do obliczania ilości wydobytej kopaliny. Zdaniem organu, nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w tym przypadku operatu pomiarowego uprawnionego geodety, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ zauważył też, że skarżący nie przedstawił opinii alternatywnej. Wysokość opłaty eksploatacyjnej zdaniem organu odwoławczego ustalona została zatem na właściwym poziomie, tj. na poziomie kwoty 77 988,20 zł.

S. K. zaskarżył wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1114/08, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, powołując się na art. 85a Prawa geologicznego i górniczego, że ustalenia w tej sprawie wymagały dwie przesłanki. Pierwsza dotyczyła tego, czy miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, a druga ilości wydobytej kopaliny niezbędnej dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Odnośnie pierwszej z przesłanek, zebrany materiał dowodowy i ustalenia poczynione przez organy administracyjne w sposób bezsporny potwierdzają jej spełnienie. Ustalenia te zostały oparte o takie dowody jak: zeznania świadków, skarżącego oraz wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt. [...], w którym uznano skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego wykroczenie z art. 126c pkt 1 i art. 119 Prawa geologicznego i górniczego. Tym samym, zdaniem Sądu, w sposób bezsporny spełniona została dyspozycja art. 85a powołanej ustawy, czyli wydobywanie przez skarżącego bez wymaganej koncesji kopaliny z działki nr [...]. Przechodząc do kwestii ustalenia ilości wydobytego żwiru, Sąd wskazał, że organy za miarodajne przyjęły dane wynikające z operatu geodety M. P. Sąd powołał art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, jak wskazał, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ten wskazany katalog środków dowodowych nie ma charakteru zamkniętego. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, wspomniany operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego. W rozpoznawanej sprawie organ oparł rozstrzygnięcie na podstawie operatu pomiarowego z dnia 29 sierpnia 2006r., traktując go jako opinię biegłego, w sytuacji, gdy brak w aktach postanowienia o dopuszczeniu takiego dowodu. Nadto sporządzony operat nie zawiera uzasadnienia, jak i wniosków końcowych. Wskazane uchybienia powodują zdaniem Sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1090/09, uchylił powyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. NSA wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż uchybienia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże Sąd nie uzasadnił bliżej swego stanowiska w tym zakresie w sposób umożliwiający skontrolowanie tego stanowiska w postępowaniu kasacyjnym. Zdaniem NSA wywody zawarte w zaskarżonym wyroku mogą wskazywać na nieistotny charakter naruszeń przez organ przepisów postępowania, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. NSA zwrócił uwagę, że według Sądu pierwszej instancji operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji, co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego, gdyby w aktach sprawy znajdowało się postanowienie o dopuszczeniu takiego dowodu, którego brak. Mimo takiego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji nie rozważał, czy i dlaczego brak postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego podważa walor dowodowy omawianego operatu w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy. W rezultacie Sąd nie ocenił tego operatu jako dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie oceniał także waloru dowodowego wspomnianego operatu w kontekście dowodu z dokumentu, jak również w świetle innego środka dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., tym bardziej, gdy Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasad ę równej mocy środków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, co również jest mankamentem postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dlaczego brak w operacie uprawnionego geodety uzasadnienia, jak i wniosków końcowych, podważa walor dowodowy tego opracowania na potrzeby sprawy. Celem tego operatu, co jest oczywiste, było wyliczenie obmiaru wyrobiska na potrzeby obliczenia opłaty eksploatacyjnej, gdyż dowód ten został dopuszczony w sprawie przez organ w następstwie wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Toteż uprawniony geodeta zapewne miał pełną świadomość celu, jakiemu ma służyć jego opracowanie.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 325/11 uchylił ww. decyzję SKO z dnia [...] 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd stwierdził, że operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód winien być przez organ wszechstronnie oceniony. Sąd wskazał, że opinia M. P. dotycząca ilości wydobytego kruszywa nie spełnia wymogów stawianych opinii biegłego. Nie wyjaśniono w formie opisowej, co stanowiło dla biegłego punkt wyjścia dla poczynionych obliczeń, podczas gdy konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Organ administracji nie może określić ilości wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych czy dowodów pośrednich. Nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa, aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny. Sąd uznał, że okoliczności sprawy wymagają precyzyjnego ustalenia "stanu zerowego" (sprzed wydobycia), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sporządzony operat w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Nie wiadomo na jakiej podstawie biegły przyjął stan początkowy nieruchomości, brak również uzasadnienia wniosków końcowych. Wymogu należytego uzasadnienia opinii nie spełnia też lakoniczne pismo biegłego z dnia 14 września 2006 r. Ponadto w ocenie Sądu organ nie ustosunkował się również do zasadniczej sprzeczności ustaleń poczynionych przez biegłego co do ilości wydobytego kruszywa z twierdzeniami strony, opartymi na zeznaniach świadków, że wydobyto jedynie 40 ton kruszywa. Zdaniem Sądu powyższe braki opinii uniemożliwiały dokonanie przez organ prawidłowej oceny opinii biegłego i odniesienia się do przedstawionych w tej opinii wniosków. Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. W szczególności organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość wydobytej kopaliny stanowiącą podstawę obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Winno to nastąpić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym między innymi na podstawie uzupełnionej poprzez należyte uzasadnienie i prawidłowo ocenionej przez organ opinii biegłego, w której szczegółowo wskazane byłyby przesłanki, którymi kierował się geodeta obliczając ilość wydobytego kruszywa, a także na podstawie dokumentacji geologicznej, o której wspomina skarżący oraz jego corocznych sprawozdań co do ilości wydobywanego kruszywa. Należy podkreślić, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, brak dokładnego ustalenia ilości wydobytego kruszywa uniemożliwia nałożenie na skarżącego opłaty eksploatacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. Starosta ustalił dla skarżącego opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości W, gmina B, powiat [...], województwo [...] w wysokości 77.988,20 zł, zobowiązując skarżącego do jej uiszczenia na wskazane w decyzji konta.

W toku postępowania skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z uwagi na zarzucaną biegłemu M. P. nierzetelność. Uznając ten wniosek za bezzasadny organ wskazał, że uzupełniona opinia stanowi bezsprzeczny dowód określający ilość wydobytej kopaliny. We wnioskach końcowych tej opinii wskazano, że geodezyjne pomiary w terenie obejmowały: pomiar sytuacyjny w nawiązaniu o punkty państwowej osnowy geodezyjnej w układzie współrzędnych oraz pomiar wysokościowy w układzie lokalnym w nawiązaniu do poziomu terenu bezpośrednio przyległego do poziomu wyrobiska. Powyższe pomiary zostały wykonane tachimetrem elektrooptycznym Elta 6. Z kolei prace kameralne obejmowały: obliczenie współrzędnych oraz wysokości pikiet, skartowanie wyników pomiarów na szkicu sytuacyjnym oraz obliczenie objętości wyrobiska wraz z warstwą humusu. Wszystkie obliczenia zostały wykonane przy użyciu programu komputerowego Winkalk. Podsumowując wszystkie wykonane czynności geodezyjne, biegły stwierdził, że przyjęta technologia pomiaru, zastosowany sprzęt geodezyjny, oraz program komputerowy, spełniają wszystkie wymogi dokładnościowe dla tego typu pomiarów. Przyjęty układ wysokościowy" lokalny", nie ma wpływu na obliczoną objętość wyrobiska (przyjęcie innego układu nie skutkowałoby zmianą objętości). Biegły nie znalazł żadnych przesłanek zarówno podczas wywiadu terenowego, jak i w istniejących materiałach geodezyjnych, że poziom terenu na działce nr [...] był inny niż na działce nr [...]. Obliczona objętość wyrobiska, po odjęciu objętości humusu, to wynik stanowiący o ilości wydobytego kruszywa naturalnego, zalegającego w stanie nienaruszonym, zagęszczonym, wypełniającym to wyrobisko przed dokonaną eksploatacją.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie norm postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz art. 85a w zw. z art. 104a Prawa geologicznego i górniczego. Skarżący zażądał również przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zastosował wszystkie wskazania wynikające z wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 325/11, a w szczególności w prawidłowy sposób ustalił ilość wydobytych nielegalnie kopalin. Wskazano, że powołany biegły posiada odpowiednie uprawnienia, a stosowany przez niego program WinKALK ma zastosowanie w obliczeniach wielkości ubytku kopaliny. Kolegium wskazało, że skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu dla ww. opinii biegłego. W decyzji wyjaśniono również powody nieuwzględnienia przez organy "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego W". Organ podniósł, że dokumentacja ta została opracowana po fakcie wydobywania kruszywa bez koncesji. Organ przypomniał, że pomiary geodezyjne przeprowadzono w dniu 28 sierpnia 2006 r. dotyczyły ustalenia ilości kruszywa naturalnego wydobytego bez koncesji. Natomiast ww. dokumentacja służyła celom związanym z legalną eksploatacją, a informacje o ilości kruszywa wydobywanego w ramach koncesji nie mają znaczenia dla ustalenia ilości wydobytego kruszywa bez koncesji. Organ wskazał ponadto, że wspomniana dokumentacja dotyczy zasobów geologicznych obliczonych łącznie dla działek nr [...] i nr [...], toteż w ocenie organu nie sposób wykorzystać ich do ustalenia ilości nielegalnie wydobytego kruszywa z działki nr [...]; tym bardziej, że zostały udokumentowane po wydobyciu kruszywa bez koncesji (co stwierdzono 26 kwietnia oraz 11 sierpnia 2006 r.).

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 84 k.p.a. oraz art. 85a w zw. z art. 104a Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenia organu zarówno w zakresie samego faktu przeprowadzania przez skarżącego nielegalnego wydobycia kopalin, jak i w zakresie rozmiarów tej działalności. Skarżący wskazał, że żwir z działki nr [...] został pobrany w dniu 11 sierpnia 2006 r. omyłkowo, gdyż na sąsiedniej działce nr [...] było prowadzone koncesjonowane wydobycie kopaliny przez inny podmiot. W ocenie skarżącego nie ma żadnych dowodów świadczących o wydobyciu kopalin z działki nr [...] już w dniu 24 kwietnia 2006 r. Skarżący wskazał ponadto, że o nierzetelności opinii tzw. biegłego świadczy zignorowanie mapy sytuacyjno wysokościowej opracowanej na potrzeby dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 325/11, na mocy którego uchylono decyzje poprzednio wydane w niniejszej sprawie. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 oraz z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na fakt, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w danej sprawie (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 118/12 oraz w Gliwicach z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 59/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę na treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. To zaś oznacza, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957). Wskazane regulacje oznaczają, że sąd administracyjny nie może powoływać się w toku kontroli wykonania zapadłego wcześniej wyroku na inne uchybienia natury prawnej niż te, które wskazał w jego pisemnych motywach (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1184/10). Sąd winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (zob. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, LEX nr 1081870 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II FSK 1057/11). Te zaś kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 468/09, LEX nr 744798, postanowienie NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2155/11, LEX nr 1069861).

W świetle powyższych rozważań Sąd zauważa, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 325/11, nie został zaskarżony przez żadną ze stron i stał się prawomocny. Wynika z tego, że strony nie kwestionowały ani kierunku rozstrzygnięcia, ani przyczyny uchylenia poprzedniej decyzji organów obu instancji.

Kontrolując realizację wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, należy stwierdzić, że nie zostały one zrealizowane. Orzekający wówczas Sąd przedstawił szereg zarzutów pod adresem opinii biegłego M. P. W analizowanym uzasadnieniu wskazano, że opinia ta nie byłą wystarczająca, gdyż nie wyjaśniono w formie opisowej, co stanowiło dla biegłego punkt wyjścia dla poczynionych obliczeń. Ówczesna opinia nie wskazywała na dokładną ilość wydobytego kruszywa, a jedynie przedstawiała w tym zakresie wartości szacunkowe. Sąd zaznaczył, że nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa, aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny, co wymaga precyzyjnego ustalenia "stanu zerowego". Opinia oceniana przez Sąd orzekający wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. nie zawierała uzasadnienia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uchybienia wykazane w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. nie zostały usunięte. Z pism sporządzonych przez biegłego M. P. w ponownym postępowaniu wynika, że dokonał pomiaru wysokościowego "w układzie lokalnym w nawiązaniu do poziomu terenu bezpośrednio przyległego do poziomu wyrobiska" – gdy tymczasem w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. wskazano, że należy uzasadnić, na jakiej podstawie biegły przyjął taki sposób ustalenia pierwotnego poziomu powierzchni działki, na której doszło do wydobycia bez koncesji, tj. z jakiej przyczyny takie ustalenia miałyby odpowiadać prawdzie, zwłaszcza biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu, bliskość rzeki itp. Biegły nie miał znaleźć przesłanek wskazujących na to, że poziomy terenu na działce nr [...] i [...] były różne, ale miał przekonująco wyjaśnić co świadczy o tym, że poziomy te były równe. Z uzupełnień opinii przedłożonych w ponownym postępowaniu nie wynika również dokładne odwzorowanie "stanu zerowego" nielegalnego wyrobiska, co jest niezbędne dla ustalenia ilości wydobytego kruszywa. Nadal zatem opinia M. P. przedstawia wyłącznie szacunkową ilość wydobytego kruszywa, a organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały, że oszacowana przez biegłego ilość odpowiada precyzyjnie rzeczywistości. Należy w tym miejscu zatem przypomnieć, że dopóki organy nie ustalą precyzyjnej ilości wydobytego kruszywa, dopóty nie mogą nałożyć na skarżącego opłaty eksploatacyjnej i to bez względu na przyczynę, przez którą nie udaje się ustalić dokładnych rozmiarów nielegalnego wydobycia.

Sąd zwraca również uwagę organu na ten fragment uzasadnienia wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., w którym stwierdzono, że "organ zobowiązany jest wezwać biegłego do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innego biegłego z zakreśleniem mu okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone". Sąd nie podzielił co prawda zastrzeżeń skarżącego co do formalnych uprawnień M. P. co sporządzenia opinii biegłego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ale wskazał wyraźnie, że istotna jest rzetelność opinii, a nie tożsamość autora. Toteż organ uzyskując w ponownym postępowaniu niewystarczające wyjaśnienia od biegłego M. P., powinien był – kierując się zasadą dążenia do poznania prawdy obiektywnej – zasięgnąć opinii innego biegłego. Możliwe jest bowiem, że tylko takie działanie pozwoli na przygotowanie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego rzetelnej opinii wskazującej na dokładną ilość wydobytego nielegalnie kruszywa. W ocenie Sądu organ powinien był również rzetelnie wyjaśnić rozbieżności między ustaleniami biegłego a opartymi na zeznaniach świadków twierdzeniami skarżącego, że wydobyto jedynie 40 ton kruszywa. Sąd wskazuje, że w omawianym zakresie organ może korzystać ze wszelkich środków dowodowych, które pozwolą na wyjaśnienie tych rozbieżności.

Nie można również zgodzić się z organem co do oceny przydatności "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego W" w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu dane wynikające z tej dokumentacji określają stan działki po przeprowadzeniu nielegalnego wydobycia, tj. jedną z dwóch zmiennych (obok "stanu zerowego"), które mogą pomóc określić dokładną ilość nielegalnie wydobytego kruszywa. Dokumentacja ta w ocenie Sądu powinna była zostać przedstawiona również biegłemu na potrzeby przygotowania opinii.

Sąd stwierdza zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy wskazać również, że na obecnym etapie postępowania spóźnione są już zarzuty skarżącego, który kwestionuje twierdzenia organu o nielegalnym wydobywaniu kruszywa w ogóle, a nie tylko ustalenia w zakresie rozmiarów tego wydobycia. We wspomnianym już wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości konkluzji organu w powyższym zakresie. Jak już wyżej wyjaśniono, Sąd zakwestionował wówczas prawidłowość postępowania dowodowego dotyczącego ilości kruszywa wydobytego bez koncesji, a nie ustalenia stanu faktycznego w zakresie samego faktu wydobywania tego kruszywa bez koncesji. Toteż skoro skarżący nie wywiódł skargi kasacyjnej od wspomnianego orzeczenia, to ani organy obu instancji, ponownie rozpoznając sprawę ani też Sąd dokonujący obecnie kontroli ponownego postępowania, nie mogą analizować wspomnianego zagadnienia. Należy zatem w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r. wskazać, że prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że fakt wydobycia kruszywa bez koncesji miał miejsce.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., a z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny ustalić ponad wszelką wątpliwość precyzyjną, a nie szacunkową ilość wydobytego nielegalnie kruszywa. W tym celu organy powinny uzyskać rzetelną opinię biegłego, wskazującą w szczególności na źródła każdej wartości przyjętej do obliczeń, przebieg obmiaru geodezyjnego, szczegółowe uzasadnienie oraz precyzyjne wnioski końcowe. Uzasadnienie opinii, a w szczególności wnioski końcowe, powinny być przygotowane w sposób zrozumiały dla laika, tj. nadawać się do poddania opinii pod ocenę organu i ewentualnie sądu administracyjnego. Organy powinny również wyjaśnić rozbieżności między zeznaniami stron co do ilości wydobytego kruszywa, a wartościami wskazywanymi w tym zakresie przez biegłego M. P. W ustaleniach ilości nielegalnie wydobytego kruszywa organy uwzględnią również "Dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego W".

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi, który był jedynym udokumentowanym wydatkiem poniesionym przez skarżącego w związku z niniejszym postępowaniem.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.