Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1045/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 656
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K.T. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister" lub "organ") utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2017 r., w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez K. T., działającego pod firmą S. z siedzibą w K. (dalej "skarżący" lub "strona").

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji podano art. 138 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 656 - dalej jako ustawa o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych).

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Minister wyraził zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez K. T..

Pismem z dnia 12 września 2016 r., Wojewoda [...] poinformował organ, iż skarżący "nie współpracuje systemem PRM". Z uwagi na zgłoszony przez wojewodę brak aktualnych informacji dotyczących: siedziby, terenu działania, liczby ratowników posiadających ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika, wyposażenia, czasu operacyjnego i numerów kontaktowych podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego, organ powziął uzasadnioną wątpliwość dotyczącą spełniania przez podmiot warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący, aktualnie dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym, niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i jest to - zgodnie z oświadczeniem - zwiększony skład osobowy. Organ ustalił również, że zmianie uległ także obszar wykonywania ratownictwa wodnego. Jako obszar wykonywania ratownictwa wodnego wskazano: obszar gminy U., pływalnię i kąpielisko, zorganizowane w obiektach Centrum Sportowo-Rekreacyjnego [...] Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w U. z siedzibą w U. przy ulicy P., pływalnię Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K., ul. L. oraz pływalnię M. Ośrodka Kultury i Sportu w M., ul. O.. Natomiast w momencie wydawania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego skarżący jako obszar wykonywania ratownictwa wodnego wskazywał obszar gminy U., w tym pływalnię krytą i kąpielisko zorganizowane w obiektach Centrum Sportowo Rekreacyjnego H. Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w U. z siedzibą w . przy ulicy P..

Do akt postępowania skarżący nie przedłożył jednak kompletnych dokumentów, potwierdzających spełnienie przez członków aktualnej kadry ratowniczej wszystkich przesłanek wymaganych stosownie do art 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Organ nie uznał dokumentu przedłożonego na okoliczność potwierdzenia dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, zatytułowanego "zaświadczenie dla Ratownictwo Wodne Rzeczpospolitej Oddział [...]" z dnia 15 czerwca 2016 r., z uwagi na fakt, iż jak wynika z jego treści - wymienione osoby ukończyły zajęcia teoretyczne i praktyczne w zakresie operatora defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej "w ramach przeprowadzonego Kursu Kwalifikowanej Pierwszej Pomocy". Wobec powyższego w ocenie organu dokument dotyczy innej przesłanki wynikającej z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, tj. posiadania aktualnego zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie kpp i uzyskaniu tytułu ratownika i nie potwierdza tym samym posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

Ponadto skarżący nie udokumentował faktu dysponowania ratownikami wodnymi wskazywanymi jako kadra ratownicza w odniesieniu do wszystkich osób. Na potwierdzenie dysponowania ratownikami podmiot do akt postępowania przedłożył wyłącznie 13 aktualnych umów dotyczących zatrudnienia ratowników wodnych (umowy zlecenia i umowy o pracę), pomimo, iż ostatecznie wskazano liczbę 29 ratowników wodnych. Wszystkie umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonych obszarach wodnych (pływalniach), w tym 9 umów w ogóle nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego. Podmiot wyjaśnił, iż "dyżur pełni 3 ratowników wodnych, zmiana trwa 24 h i nie koliduje z wykonywaniem obowiązków ratownika wodnego na pływalniach", co zdaniem organu, w świetle przedłożonej dokumentacji kadry ratowników wodnych, w tym składu zespołu dyżurującego i długości zmiany, czyni dyżur faktycznie niemożliwym do spełnienia.

W związku z powyższym organ uznał, że skarżący, przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, tj. nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego oraz nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Wobec powyższych ustaleń i w światłe dyspozycji przepisu art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, w dniu [...] marca 2017 r. Minister wydał decyzję Nr [...], cofającą zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego.

Od powyższej decyzji strona pismem z dnia 2 maja 2017 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła Ministrowi, że poczynione ustalenia w sprawie są błędne i nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Zdaniem strony nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa, ponieważ jako podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego z mocy prawa jest jednostką współpracującą z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne i jako przedsiębiorca nie mieści się w kategorii społecznych organizacji ratowniczych, które to w świetle przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym jedynie podlegają wpisowi do rejestru jednostek współpracujących z systemem.

Strona podniosła również, że ustalenia organu I instancji w zakresie braków uprawnień ratownika wodnego osób wskazanych w wykazie kadry ratowniczej są nieuprawnione, ponieważ osoby, które uczestniczyły w zintegrowanych z kursem kwalifikowanej pierwszej pomocy szkoleniach z zakresu obsługi defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej nabyły znacznie większy zakres wiedzy niż wynika to z ramowego kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podmiot dołączył dodatkowy wykaz ratowników wodnych dedykowanych do zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, kopie wyciągów umów zlecenia zawartych z tymi osobami, oświadczenie o spełnianiu przez te osoby wymagań dla ratownika wodnego określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych oraz harmonogram dyżurów zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister odnosząc się do kwestii dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym części osób stanowiących kadrę ratowniczą podmiotu stanął na stanowisku, że osoby które odbyły szkolenia operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej nie posiadają innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Zdaniem organu osoby, które odbyły tego rodzaju szkolenia, nie uzyskały dodatkowych kwalifikacji a jedynie podniosły swój poziom wiedzy z zakresu udzielania kwalifikowanej pierwszej pomocy, ze względu na to, że zagadnienia powyższe objęte są ramowym programem kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 60 poz. 408).

Ponadto po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Minister uznał, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.

W dniu 17 lipca 2017 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1741/17, uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego wyroku ostateczny i istotny wpływ na wynik sprawy miało niedopełnienie przez Ministra obowiązków wynikających z art. 8 i 11 k.p.a., które to naruszenie polegało na dokonaniu przez organ administracji bez należytego uzasadnienia zmiany wykładni pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym", zawartego w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Od powyższego wyroku Minister złożył skargę kasacyjną, którą po rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił dokonaną przez sąd wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i w jej świetle dokonał kontroli prawidłowości oceny spełniania przez stronę warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "w sytuacji braku określenia co należy rozumieć przez inne przydatne w ratownictwie wodnym kwalifikacje, ukończenie, poza wymaganym art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy kursem PRM, szkolenia w określonym, specjalistycznym i niewątpliwie związanym z ratowaniem zdrowia lub życia zakresie, nie może być traktowane inaczej, niż jako mieszczące się w innych kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym nawet wówczas, gdy ukończone szkolenie w pewnym zakresie pokrywa się ze szkoleniem kursowym w zakresie udzielania pierwszej pomocy."

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. Minister, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., zwrócił się do strony o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. cofającej zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego w całości. Ponadto strona wskazała, że spełniała i spełnia w dalszym ciągu wszystkie warunki, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Skarżący poinformował również, że na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) Wojewody [...] został wpisany do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Zdaniem strony uznanie, że spełnia warunki wskazane w art. 15 ust. 1a ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195) oznacza w konsekwencji, że spełnia warunki wskazane w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

W wyniku rozpoznania sprawy, Minister decyzją z dnia [...] marca 2019 r., utrzymał ponownie w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu wskazał, że wraz z uzyskaniem zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego zostaje włączony do systemu ratownictwa wodnego oraz całego systemu ratownictwa, jaki ustawodawca przewidział dla ratowania życia. Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego zobowiązane są do zachowania owego profesjonalizmu i spełniania warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych przez cały okres swojej działalności, a minister właściwy do spraw wewnętrznych - z racji sprawowanego nadzoru nad ratownictwem wodnym zobowiązany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego w każdym przypadku, kiedy poweźmie uzasadnione wątpliwości, czy podmiot posiadający zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego te warunki spełnia, a tym samym - czy w dalszym ciągu daje gwarancję rzetelnego wykonywania ratownictwa wodnego. Organ wskazał, że podmioty posiadające zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego uczestniczą jednocześnie w systemie PRM. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, status jednostki współpracującej z systemem PRM nabywały z mocy prawa - z chwilą uzyskania statusu podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego.

Powyższe oznaczało również obowiązek nawiązania współpracy z właściwym wojewodą poprzez dokonanie zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Przedmiotowy rejestr nie obejmował wyłącznie społecznych organizacji ratowniczych, które w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych były obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego lecz dotyczył wszystkich jednostek współpracujących z systemem, o których mowa w art. 15 ustawy o Państwowy Ratownictwie Medycznym, działających na terenie danego województwa.

Organ wskazał również, że w dniu 26 czerwca 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw. Obecnie, zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 12 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, uzyskanie przez podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM jest, obok posiadania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, warunkiem do wykonywania ratownictwa wodnego.

Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw posiadały zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego zobowiązane były do dnia 31 grudnia 2018 r. uzyskać wpis do rejestru jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne (art. 15 ustawy).

Strona do rejestru jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne została wpisana na podstawie decyzji wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

Zdaniem organu, fakt uzyskania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM nie oznacza, że podmiot spełnia również przesłanki określone w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM oraz postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego są odrębnymi postępowaniami. Każdy z organów prowadzących przedmiotowe postępowania dokonuje własnych ustaleń w kontekście ustawowych przesłanek regulujących dane postępowanie. Jedną z podstawowych różnic zachodzących między ww. postępowaniami, jest fakt, iż w trakcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących podmiot ma wykazać dysponowanie ratownikami w rozumieniu art. 13 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, a nie ratownikami wodnymi. Zauważyć należy, że nie każda osoba, która spełnia warunki dla ratownika automatycznie spełnia ustawowe wymagania dla ratownika wodnego. Z uwagi na powyższe liczba ratowników jaką dysponuje podmiot nie musi być równa liczbie ratowników wodnych. W związku z powyższym może okazać się, że podmiot pomimo zapewniania gotowości operacyjnej, nie będzie w stanie zapewniać gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Zdaniem Ministra, z udostępnionej przez Wojewodę [...] kopii akt postępowania w przedmiocie wpisu podmiotu do rejestru jednostek współpracujących z systemem nie wynika, by przedmiotem ustaleń w prowadzonym przez ten organ postępowaniu była kwestia, czy osoby wskazywane jako ratownicy spełniają również wymagania dla ratownika wodnego, jaka jest podstawa dysponowania przez podmiot kadrą ratowniczą oraz sposób organizacji stałych dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest niezbędne do rozstrzygnięcia, czy podmiot spełnia przesłanki z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego aktualnie nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, tj. nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego oraz nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, podmiot ratownictwo wodne aktualnie wykonuje na terenie gminy U. oraz na krytej pływalni Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K., ul. L. na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu 18.08.2016 r. z zarządzającym ww. wyznaczonym obszarem wodnym.

Pozostałe umowy, na podstawie których podmiot wykonywał ratownictwo wodne na wyznaczonych obszarach wodnych, tj. krytej pływalni i basenie odkrytym Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w U., ul. P.oraz krytej pływalni M. Ośrodka Kultury i Sportu w M., ul. O. wygasły.

Organ wskazał, że aktualnie skarżący dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym, niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Skład osobowy kadry ratowniczej podmiotu ulegał również zmianie w trakcie samego postępowania. Dodatkowo organ argumentował, iż strona nie udokumentowała spełnienia przez członków aktualnej kadry ratowniczej wszystkich przesłanek wymaganych stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych dla ratownika wodnego.

Przedłożone dokumenty dotyczące kwalifikacji kadry ratowniczej organ ponownie przeanalizował w kontekście wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 dotyczących rozumienia znaczenia pojęcia "kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", uznając za kwalifikacje przydane w ratownictwie wodnym patenty stermotorzysty oraz żeglarza jachtowego, kwalifikacje do płetwonurkowania w celach sportowych i rekreacyjnych, jak również kwalifikacje operatora AED zdobyte w wyniku odbycia kursów i szkoleń specjalistycznych organizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach w wodnych przez specjalistyczne organizacje ratownicze (tj. WOPR, [...] Służbę Ratowniczą, [...] Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe) na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień specjalistycznych organizacji ratowniczych, warunków ich wykonywania przez inne organizacje ratownicze oraz rodzaju i wysokości świadczeń przysługujących ratownikom górskim i wodnym w związku z udziałem w akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 193, poz. 1624), jak również kwalifikacje specjalisty operatora AED.

Ponadto organ przedłożone dokumenty poddał analizie w związku z nowym brzmieniem art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych nadanego przez przepisy ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1115, z późn. zm.) w kontekście spełniania przez osoby stanowiące kadrę ratowników wodnych podmiotu wymagań określonych w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego.

Następnie wskazał, że z umów o pracę oraz zlecenia przedłożonych do akt postępowania na okoliczność potwierdzenia faktu dysponowania ratownikami wodnymi aktualnych jest 7 umów.

Wszystkie przedłożone umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonym obszarze wodnym (na krytej pływalni Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K.) i żadna z ww. umów nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego (w odniesieniu do dwóch osób podmiot nie przedłożył żadnych dokumentów na okoliczność spełniania przez te osoby ustawowych warunków dla ratownika wodnego, w odniesieniu do jednej osoby nie przedstawiono dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, w przypadku jednej osoby zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika straciło ważność).

Wobec powyższego organ uznał, iż skarżący, nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym - nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i zarzucił:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie( ... ) i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 w/w ustawy, z uwagi na zaniechanie przy dokładnym wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego) po dniu: 26 października 2018 roku, tj. dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (w przedmiotowej sprawie), polegającego w szczególności na nie wzięciu pod uwagę, że: postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od września 2016 r.; w tym czasie ważność znacznej części umów lub zaświadczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego - uległa rozwiązaniu lub przedawnieniu i nie odzwierciedla dokładnego aktualnego stanu faktycznego dla wyjaśnienia sprawy; skarżący w tym czasie zawarł nowe umowy, które nie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydaniu decyzji nieuwzględniającej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie ( ... ), z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący przestał spełniać warunek:

a) zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych,

b) dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości;

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niezgłoszenie jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę, nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, a w konsekwencji wydania zaskarżonych decyzji.

3) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. za art. art. 81 a k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1) i 2) w zw. z art. 12 ust. 5 pkt 1) ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. 2011 Nr 208, poz. 1240, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 656) poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego (przedsiębiorcy), co miało bezpośredni wpływ na uznanie, że skarżący przestał spełniać warunki do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości; podczas gdy wzięcie pod rozwagę w/w przepisów doprowadziłoby do rozstrzygnięcia wątpliwości, co do treści norm prawnych na korzyść skarżącego, a tym samym do przyjęcia, że skarżący spełnia wszystkie warunki do bycia podmiotem uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego, w szczególności zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami wyrażającym się w nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności z uwagi na:

a) zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń,

b) niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia,

c) niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika z jakiego powodu ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach,

co w konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż argumentacja wniesionej skargi nie wskazała nowych okoliczności nieuwzględnionych w treści wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "ppsa"). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając skargę uprawnionego według powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.

W ocenie Sądu, za uprawnione należało uznać zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 w/w ustawy, w stanie faktycznym i prawnym, w jakim zapadła decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r., wydana w I instancji.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności wskazał, że jak wynika z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, ratownictwo wodne mogą wykonywać podmioty uprawnione tzn. – Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Organ ten rozstrzyga sprawę w oparciu o wniosek zainteresowanego podmiotu, dokonując w oparciu o zebrany materiał dowodowy oceny, czy podmiot ten spełnia określone w art. 12 ust. 2 warunki – w tym, m.in., warunek zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych (pkt 1) i warunek dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1. Uważna lektura powołanego przepisu pozwala przyjąć, po pierwsze, że określone w pkt 1 i pkt 2 warunki, mimo że mają samodzielny charakter pozostają ze sobą w związku, a po wtóre, że zasadnicze znaczenie dla oceny spełniania tych warunków ma jasna i jednoznaczna wykładnia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) definiującego pojęcie "ratownika wodnego" m.in. przez posiadanie innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

W ocenie NSA, wykładnia art. 2 pkt 5 cyt. ustawy doznaje trudności, w odniesieniu do wymogu innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a przecież, co trzeba w tym miejscu zauważyć, jednoznaczne rozumienie przywołanego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości podjęcia i prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. To od oceny spełniania przez wnioskujący podmiot warunków wykonywania ratownictwa wodnego, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) uzależnione jest wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu, jak też jej cofnięcie na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy. Należałoby zatem oczekiwać, że regulacja prawna w zakresie warunków powinna być jednoznaczna i wyczerpująca. Tymczasem tak nie jest, gdyż w żadnym miejscu cytowanej ustawy, ani w żadnym innym akcie prawnym czy to wydanym na jej podstawie, czy z nią treściowo powiązanym prawodawca, choćby symbolicznie, nie wyjaśnia jakie umiejętności (stwierdzone stosownym zaświadczeniem kwalifikacje) mieszczą się pod tym pojęciem, jaki ma być ich zakres i czy muszą to być kwalifikacje całkowicie różne od tych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, czy też mogą to być kwalifikacje wynikające z rozszerzonego szkolenia w stosunku do tych umiejętności, które zostały uzyskane w ramach kursu podstawowego ratownictwa medycznego tj. kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. Niedoprecyzowanie normy prawnej w tym względzie rodzi zasadniczą wątpliwość na ile niewykazanie lub niedostateczne wykazanie i jakich "innych przydatnych w ratownictwie wodnym kwalifikacji" może stać na przeszkodzie uznaniu za ratownika wodnego osobę spełniającą wymogi określone w art. 13 ust. 1 ustawy PRM oraz posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, czego wymaga komentowany przepis. Z treści przepisu art. 2 pkt 5 można wynieść wrażenie, że te "inne kwalifikacje", które towarzyszą pozostałym wskazanym w przepisie warunkom, powinny być traktowane jako równorzędne. Jednak brak jakiegokolwiek normatywnego przybliżenia o jakie kwalifikacje idzie i poprzestanie tylko na ich określeniu jako "przydatnych w ratownictwie wodnym" nakazuje przyjąć, że kwalifikacje takie należy oceniać jako pożądane i oceniać w kontekście obszaru wodnego, na którym realizować się ma ratownictwo wodne.

Jeżeli zatem, jak stanowi art. 2 pkt 4 cyt. ustawy, ratownictwo wodne realizuje się na różnych przewidzianych ustawą obszarach wodnych to różna, bo odpowiednia do warunków i potrzeb wynikających z właściwości danego obszaru, musi być ocena innych przydatnych w tym ratownictwie kwalifikacji, o których mowa w pkt 5 tego artykułu. Zdaniem NSA zdumiewa zaprezentowane w zakwestionowanej przez sąd I instancji decyzji rozumowanie organu, który wyjaśnia uprawnionemu do wykonywania ratownictwa wodnego na obszarze basenu krytego i kąpieliska H. należących do gminnego ośrodka sportu, że "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" to kwalifikacje z żeglugi morskiej oraz śródlądowej, w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, kapitana żeglugi etc. W ocenie sądu kasacyjnego niezrozumiałe jest też odrzucenie wykazanych przez skarżącego kwalifikacji, jako mieszczących się w zakresie kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy, w sytuacji braku określenia co należy rozumieć przez inne przydatne w ratownictwie wodnym kwalifikacje, ukończenie, poza wymaganym art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy PRM kursem, szkolenia w określonym, specjalistycznym i niewątpliwie związanym z ratowaniem zdrowia lub życia zakresie, nie może być traktowane inaczej, niż jako mieszczące się w innych kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym nawet wówczas, gdy ukończone szkolenie w pewnym zakresie pokrywa się ze szkoleniem kursowym w zakresie udzielania pierwszej pomocy.

Podsumowując NSA wskazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił dokonaną przez Sąd kasacyjny wykładnię art. 2 pkt 5 ww. ustawy i w jej świetle dokonał kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Tymczasem organ po wydaniu ww. wyroku przez NSA, w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, dokonał analizy jej stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania nowej decyzji z [...] marca 2019 r., która dotyczyła, co należy podkreślić, prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2017r. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ oparł się na nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z uwzględnieniem zmian jakie miały miejsce w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności, jak również zmiany stanu prawnego, a w szczególności nowego brzmienia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

W tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organ administracji utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji nie tylko nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma miejsce od września 2016 r., a nie od chwili wydania przez NSA ww. wyroku, ale przede wszystkim, że dotyczy oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r., z uwzględnieniem określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, stanowiących podstawę jej wydania. Tymczasem organ II instancji oceniając stan faktyczny i prawny sprawy oparł się na ustaleniach aktualnych na dzień wydania nowej decyzji z 2019 r., na tej podstawie uznając de facto prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r. i utrzymując ją w obrocie prawnym. Oznacza to, że w obrocie istnieją dwie decyzje tego samego organu administracji, wydane w postępowaniu w tej samej sprawie, a dotyczące w istocie różnego okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej.

W tym kontekście tylko dodatkowo wskazać należy, że na dzień wydania nowej decyzji w II instancji, ważność znacznej części umów lub zaświadczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego uległa już rozwiązaniu lub przedawnieniu i nie odzwierciedla dokładnego aktualnego stanu faktycznego dla wyjaśnienia sprawy, a skarżący jak wskazuje w tym czasie zawarł nowe umowy, które nie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego. W międzyczasie zmieniły się także uwarunkowania techniczne oraz prawne wykonywania działalności w zakresie ratownictwa wodnego.

W konsekwencji, wydanie przez organ nowej decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, w wyniku oparcia decyzji na niepełnym bądź nieaktualnym materiale dowodowym sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Takie rozstrzygniecie organu przeczy ponadto zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, gdyż każda sprawa administracyjna, co do zasady, podlega badaniu w dwóch instancjach, przynajmniej w tożsamym stanie faktycznym.

Skutkiem takiego postępowania organu było także wydanie nowej decyzji nieuwzględniającej dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym wyżej wyroku, wykładni art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zgodnie ze "starym" stanem prawnym, stanowiącym podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz w oparciu o nowy materiał dowodowy, jak również nowy stan prawny. W tej kwestii (tj. zastosowania się do wskazań NSA) organ sam sobie zdaje się ponadto przeczyć, wskazując w odpowiedzi na skargę, że: "po dokonanej kontroli sądowej, rozpatrując wniosek K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 i uznał na korzyść Skarżącego wszystkie dokumenty przedłożone do akt postępowania administracyjnego na okoliczność potwierdzenia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", w tym kursy operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej.".

W takiej sytuacji, uznając stanowisko skarżącego za prawidłowe, organ powinien niewątpliwie w pierwszej kolejności uchylić swoją pierwszoinstancyjną decyzję, a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem organ utrzymał tę decyzję w mocy, uznając tym samym ją za prawidłową i przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2017 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni Sądu.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił skarżoną decyzję na podstawie art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z treścią art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 265).