Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 239/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: aer 134 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 151, art 191, art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 44 uat 1 i 2, art 62 ust 1 pkt 1 i 2, art 63 ust 4, art 66, art 68, art 82 ust 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: ar 7, art 28, art 31 par 1 pkt 2, art 77 par 1, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art 1, art 2, art 102
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skarg Z. z siedzibą w L., Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia "P." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę Stowarzyszenia "P." z siedzibą w W.: II. ze skarg Z. z siedzibą w L. i Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w punkcie II sentencji wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Stowarzyszenia P. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach" oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 14, 35, 52 lit. a, 53, 70, 73, 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji [...] Zakładu Oczyszczania, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] oraz dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. M. Sp. z o.o. zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej decyzją środowiskową) polegającego na budowie [...] Zakładu Oczyszczania zlokalizowanego przy ul. [...] w W. na działkach w obrębie [...] i w obrębie [...].

2. W dniu [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent W. wydał decyzję środowiskową.

3. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie Z., Stowarzyszenie P. oraz Stowarzyszenie S.

Stowarzyszenie Z. wskazało, że przedsięwzięcie jest projektowane w terenie o niekorzystnym dla tego typu inwestycji warunkach geologicznych, mieszkańcy terenu nie zgadzają się na inwestycję (zebrano 300 podpisów) oraz ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696, ze zm.), dalej jako "prawo lotnicze" zabrania sytuowania wysypisk odpadów i sortowni w promieniu 3 km od lotniska. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko i decyzja organu I. instancji nie spełniają wymogów prawa Unii Europejskiej.

Zgłoszono m.in. następujące szczegółowe zarzuty do raportu oddziaływania na środowisko i decyzji:

- dojdzie do naruszenia stosunków wodnych – planuje się przedsięwzięcie w terenie podmokłym, co dyskwalifikuje lokalizację; ponadto ścieki deszczowe odprowadzane będą do urządzeń melioracyjnych tzn. rowów, a z tych do Potoku S., co stanowi zagrożenie powodziowe dla całej zlewni Potoku i licznych osiedli usytuowanych nad nim; zaproponowane rozwiązania w raporcie (zbudowane urządzenia retencyjno-chłonne) tylko pogorszą sytuację wodną i są nielogiczne; winien być sporządzony operat hydrogeologiczny dla całej zlewni Potoku S.,

- brak rozpoznania geologicznego, geotechnicznego, sozologicznego, warunków gruntowo–wodnych – oparto się jedynie na danych z literatury twierdząc, że badania są zbyt kosztowne,

- brak wypełnienia postanowień Programu Gospodarki Odpadami dla przedsięwzięcia i spójności z Planem Gospodarki Odpadami dla W. i całego Województwa (w szczególności brak szczegółów dla stacji przeładunkowej, kierunku wywozu posegregowanych odpadów, mały odzysk surowców wtórnych, brak kompostowania),

- możliwość błędnego obliczenia zapotrzebowania na wodę,

- fałszywe jest twierdzenie, że uciążliwość nie wykroczy poza obręb działki (kwestie transportu odpadów, spalin, odorów, hałasu, zmian stosunków wodno-gruntowych),

- fałszywe jest twierdzenie, że to najlepsza lokalizacja pod względem środowiskowym, prawnym, własnościowym (wskazano na roszczenia właścicieli do działek w środku inwestycji, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bliskość Lasu K. i Jeziorka G.),

- przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie dla lotniska,

- inwestycja nie poprawi krajobrazu lecz go zdegraduje,

- brak podanej wielkości przewidywanej emisji zanieczyszczeń do gleb, wód, powietrza (brak danych wyjściowych, obecnych i po uruchomieniu przedsięwzięcia),

- brak wskazania propozycji uniknięcia szkód w środowisku (brak badań hydrogeologicznych, glebowych),

- brak analizy skumulowanego oddziaływania na środowisko wszystkich źródeł zanieczyszczeń (lotnisko, PKP, DHL, drogi, MPO),

- brak unijnej zasady bliskości inwestycji od źródeł powstawania odpadów (ponadto błędna nazwa zakładu – [...], gdy tymczasem ma obsługiwać 6 dzielnic W. i 7 gmin ościennych),

- brak szczegółowej analizy wariantów alternatywnych lokalizacji,

- brak porównania proponowanych technologii z innymi i z BAT (Najlepszą Dostępną Technologią) zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 11 ustawy o ocenach,

- brak konsultacji społecznych,

- brak przestrzegania zasad K.p.a. (naruszenie art. 7).

Stowarzyszenie S. zarzuciło:

- brak dokładnego opisu charakteryzującego planowane procesy technologiczne związane z gospodarką odpadami, co uniemożliwia przeprowadzenie badania nad wpływem inwestycji na środowisko (w szczególności nie do przyjęcia jest brak przedstawienia rodzaju powstałych odpadów po procesie segregacji, zaś z samego raportu i decyzji organu I. instancji można wysnuć wniosek, że planowane przedsięwzięcie w niewielkim stopniu będzie zagrażać środowisku i zdrowiu ludzi pomimo, że w obrocie będzie prawie 200.000 Mg różnorodnych odpadów, zwożonych w jedno miejsce w bliskości silnie zurbanizowanego obszaru,

- brak odniesienia się w raporcie do możliwości realizacji planowanej inwestycji określonej w pkt 3 decyzji środowiskowej – organ I. instancji określił wymóg zaprojektowania hali zadaszonej o szczelnej i utwardzonej powierzchni, zaś zdaniem Stowarzyszenia zrealizowanie obiektu w takiej wersji zagrażałoby nie tylko życiu i zdrowiu ludzi w nim pracujących, ale też silnie oddziaływałoby na zewnątrz,

- brak odniesienia w raporcie do ustawodawstwa unijnego – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L 312, str. 3), w szczególności jej art. 4 i 11,

- brak w raporcie prawidłowo przeprowadzonej analizy wariantów,

- brak określenia uwarunkowań środowiskowych w zakresie ochrony wód podziemnych,

- brak w raporcie analizy wystąpienia poważnej awarii (np. pożaru) i jego wpływu na środowisko.

Stosowne zarzuty, co do decyzji, wniosło również Stowarzyszenie P.

4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Stowarzyszenia P. oraz utrzymało w mocy decyzję środowiskową z dnia [...] września 2009 r.

Na wstępie uzasadnienia Kolegium zauważyło, że liczba stron w postępowaniu przekracza 20, zatem zgodnie z art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o ocenach organ I. instancji postąpił właściwie, zawiadamiając strony postępowania o czynnościach podjętych w sprawie oraz o decyzji w sposób określony we wskazanym przepisie Kodeksu.

Stowarzyszenie P. nie prowadzi działalności w zakresie ochrony środowiska. Ze statutu tego Stowarzyszenia wynika, że podstawowym celem jest obrona interesów członków stowarzyszenia, co ma być realizowane m.in. przez reprezentowanie interesów członków stowarzyszenia wobec osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych w tym organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Cele Stowarzyszenia P. i środki do ich realizacji uzasadniają twierdzenie, że jest ono organizacją społeczną, nie jest natomiast organizacją ekologiczną, która mogłaby występować w postępowaniach z udziałem społeczeństwa z zakresu spraw dotyczących ochrony środowiska (np. postępowanie w omawianej sprawie). Skoro postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem, w ramach którego została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zatem mogą w nim uczestniczyć, stosownie do art. 44 ustawy o ocenach, tylko organizacje ekologiczne, a udział innych organizacji społecznych jest wyłączony. Zatem stwierdzono, że Stowarzyszenie P., niebędące organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, nie może uczestniczyć w postępowaniu z udziałem społeczeństwa (niniejsza sprawa), a zatem należało umorzyć - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Stowarzyszenia Z. oraz Stowarzyszenia S. stwierdzono, co następuje. Zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej, a zwłaszcza z zasadami wyrażonymi w powołanych w odwołaniu zasadami, gdyż jest ona zgodna z przepisami ochrony środowiska obowiązującymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, które są zgodne z tym prawem. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia oraz w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.). W ramach planowanej inwestycji odpady mają być sortowane i przekazywane do odzysku i utylizacji innym podmiotom w ramach prowadzonej przez te podmioty działalności polegającej na odzysku odpadów i energii. Zatem przedmiotowa inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera elementy określone w art. 66 ustawy o ocenach, w tym opis analizowanych wariantów, z których najkorzystniejszy, to realizacja planowanej inwestycji.

Kolegium zauważyło, że nie przeprowadzono m.in. szczegółowego rozpoznania hydrogeologicznego terenu inwestycji (raport zawiera ogólne rozpoznanie w tym zakresie), jednak obowiązek taki nałożono w zaskarżonej decyzji (pkt 3.10) do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Dotyczy to również zabezpieczenia inwestycji przed dostępem ptaków (poprzez zaprojektowanie zadaszonej hali o szczelnej i utwardzonej powierzchni) zgodnie z przepisami prawa lotniczego. Ponadto w zaskarżonej decyzji (pkt III) organ I. instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego stwierdzono, że nowa ocena będzie się odnosić do projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z warunkami zawartymi w pkt. 3 decyzji.

Kolegium wyraziło pogląd, że raport jest zgodny z postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uwzględnia wytyczne zawarte w tym postanowieniu.

Ponadto przedmiotowe przedsięwzięcie zostało pozytywnie zaopiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. (zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach).

Postępowanie z udziałem społeczeństwa zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone, została dokonana procedura ogłaszania o każdym etapie postępowania w I. instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zgłoszonych wniosków zainteresowanych złożonych w terminie. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak było obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych.

W związku z powyższym brak było podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, a zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.).

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: Stowarzyszenie Z. z siedzibą w L. (ostatecznie wskazanie podmiotu skarżącego - k. 98), Stowarzyszenie P. oraz Stowarzyszenie S.

Stowarzyszenie Z. podniosło:

- W. nie jest właścicielem gruntu pod inwestycję, część działek należy do prywatnych właścicieli, zaś prawo budowlane nie pozwala na dysponowanie i zabudowę cudzej własności,

- raport winien być sporządzony rzetelnie i w całości na etapie wydania warunków zabudowy (wynika to z ustawy i rozporządzenia); braki w raporcie zwłaszcza szczegółowego rozpoznania hydrogeologicznego terenu inwestycji dyskwalifikuje dokumentację pod względem prawnym, budowlanym, technicznym, środowiskowym; po wykonaniu ekspertyzy hydrogeologicznej, jeśli okaże się, że warunki hydrogeologiczne uniemożliwiają budowę obiektu,

- wszystkie przygotowania administracyjne, techniczne, budowlane na czele z projektem budowlanym pójdą na marne;

- lotnisko [...] nie wyraziło zgody na instalacje z uwagi na zbyt bliską odległość zagrażającą ruchowi lotniczemu.

Stowarzyszenie P. w swej skardze wskazało, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o ocenach pod pojęciem organizacji ekologicznej rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia, aby właściwie zinterpretować cyt. wyżej przepis należy odnieść się do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.), jak również intencji polskiego ustawodawcy zawartych w projekcie ustawy. Z analizy wskazanych aktów wyciągnięto wniosek, że intencją zawartą w dyrektywie był szeroki udział społeczeństwa, zorganizowanego we wszelkie dopuszczalne formy, zainteresowanego sprawami środowiska. Podkreślono, że polski ustawodawca idąc w kierunku pełnej transpozycji dyrektywy EWG/0337/85 odwołał się do przepisu art. 28 i art. 29 K.p.a. zauważając, że zarówno strony postępowania, jak i organizacje ekologiczne muszą mieć zagwarantowane takie same prawa.

W związku z powyższym Stowarzyszenie P. winno być stroną niniejszego postępowania, ponieważ występuje w imieniu zainteresowanej społeczności (w statucie zapisano, że Stowarzyszenie działa w obronie interesów członków stowarzyszenia poprzez reprezentowanie ich wobec osób fizycznych, prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych w tym organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że członkowie Stowarzyszenia mieszkający w bezpośrednim oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia są jak najbardziej zainteresowani w niniejszej sprawie i nie można w żaden sposób (zarówno na gruncie prawa unijnego jak i krajowego) odmawiać im prawa do interesowania się planowanym przedsięwzięciem i działania poprzez organizację, którą powołali do życia. Statut Stowarzyszenia przewiduje, że ma ono bronić wszelkie interesy jego członków, a więc z zakresu kultury, edukacji, zdrowia ale także i szeroko pojętej ochrony środowiska.

Zdaniem Stowarzyszenia, powyższe argumenty wskazują, iż jest ono stroną w niniejszej sprawie, dlatego też, w dalszej części skargi zawarto szereg zarzutów, co do meritum zaskarżonej decyzji.

Skarga Stowarzyszenia S. została przekazana przez organ odrębnym pismem, w konsekwencji czego zostało zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 372/10. Stowarzyszenie S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazało, że Kolegium nie rozpatrzyło wnikliwie zarzutów podniesionych w odwołaniach. W szczególności nie odniesiono się do zarzutu braku przedstawienia w raporcie analizy oddziaływania na wody podziemne. Nieuprawnionym było stwierdzenie Kolegium dotyczące wykonania rozpoznania hydrogeologicznego na etapie projektu budowlanego. Organ odwoławczy winien udowodnić poprzez właściwe uzasadnienie swoje twierdzenie, że wystarczające jest uzupełnienie braków raportu odnośnie szczegółowej dokumentacji hydrogeologicznej w trakcie prowadzenia procedury wydawania decyzji budowlanej. Stowarzyszenie wskazało powód, dla którego wymienione opracowanie było bezwzględnie potrzebne – usytuowany w obszarze planowanej inwestycji chroniony prawem Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] (GZWP), a z uwagi na słabą izolację gruntu, teren ten na odpowiednich mapach zaznaczony jest jako obszar najwyższej ochrony, na którym obowiązują restrykcyjne zasady gospodarowania. Opracowanie dla potrzeb przedmiotowego postępowania szczegółowej dokumentacji hydrogeologicznej pozwoliłoby na stwierdzenie, czy taka inwestycja na tym terenie może powstać bez naruszenia wyznaczonych dla ochrony GZWP zakazów, lub czy określone nakazy w celu jego zabezpieczenia nie czynią przedsięwzięcia z przyczyn ekonomicznych niemożliwym do realizacji. Ochrona zbiornika leży w żywotnym interesie społecznym.

Wskazano, że na obszarze, na którym planuje się przedsięwzięcie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Gdyby zaś rozpatrywany obszar był objęty ustaleniami takiego planu, z uwagi na bliskość lotniska, wykluczone by było sytuowanie przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na bezpieczeństwo lotów. W takim przypadku organ I. instancji musiałby wydać odmowną decyzję środowiskową. Skoro jednak na obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy rozporządzenia, w szczególności nakładające obowiązek uzgodnienia przedsięwzięcia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego w trybie przepisów prawa lotniczego. Zaś załączone pisma z Urzędu Lotnictwa Cywilnego jednoznacznie wskazują, iż pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe.

Na koniec zauważono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie w odwołaniu i przytoczone wszystkie sześć zarzutów tam podniesionych.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 372/10 połączono sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 372/10 ze sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 239/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz zdecydowano sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 239/10.

Na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. Przedstawiciel Stowarzyszenia S. popierając skargę podniósł, iż w jego ocenie dla tej inwestycji wymagane jest pozwolenie zintegrowane nie zaś decyzja środowiskowa. Zwykle tego rodzaju obiekty lokalizuje się w odległości około 20 kilometrów od miasta (w L. około 50 kilometrów od miasta). Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania. Przedstawiciel Stowarzyszenia Z. popierając swą skargę, przyłączył się do stanowiska Stowarzyszenia S. oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Natomiast przedstawiciel Stowarzyszenia P. zwrócił uwagę, iż Stowarzyszenie reprezentuje 851 mieszkańców [...], którzy podpisali się pod protestem. Powinni więc mieć możliwość udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi Stowarzyszeń "S." i "Z." zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów były zasadne. Jednocześnie Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd część naruszeń przepisów Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego orzeczenia była kwestia, oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, na która składa się analiza potencjalnych zagrożeń oraz wskazanie środków zaradczych, jakie należy podjąć, w celu zapewnienia ochrony środowiska (art. 62 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o ocenach). Ponieważ niniejsze postępowanie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) celem postępowania było także ustalenie, czy realizacja obiektu określonego rodzaju w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa – czy istnieją dostateczne środki gwarantujące zabezpieczenie środowiska, oczywiście z uwzględnieniem zakresu informacji, jakie na tym etapie postępowania zostaną zgromadzone. Rozważeniu na tym etapie musi podlegać także kwestia, czy z uwagi na zakres oddziaływania przedsięwzięcia i jego specyfikę nie istnieje inna realna alternatywna korzystniejsza lokalizacja dla danego rodzaju inwestycji.

Ustawa o ocenach nie zakreśla normatywnie poziomu szczegółowości informacji zawartych w raporcie. W art. 66 wskazano jedynie elementy, jakie ma on zawierać. Jednocześnie upoważniono organ administracji, prowadzący postępowanie, gdy chodzi o przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu nie jest obligatoryjne (jak zakwalifikowano przedsięwzięcie w przedmiotowej sprawie) do zakreślenia zakresu raportu (art. 63 ust. 4), przy czym pojęcie to jest rozumiane m.in. jako możliwość doprecyzowania zakresu szczegółowości raportu skoro mówi się o uwzględnieniu stanu wiedzy, metod badań, możliwościach technicznych, dostępności danych, oraz możliwości wskazania rodzaju oddziaływań wymagających szczególnej wiedzy oraz zakresie i metodzie badań (art. 68).

W rozpoznawanym przypadku stosowne postanowienie zostało wydane (z dnia [...] marca 2009 r.) i do czasu jego ewentualnej zmiany ma charakter wiążący dla stron i organów administracji orzekających w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie z treści postanowienia wynikał obowiązek uwzględnienia w treści raportu procesów technologicznych wraz z segregacją odpadów klasyfikowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) poddawanych odzyskowi i powstających w wyniku segregacji, jak również: budowy geologicznej i warunków hydrogeologicznych, opisu działań mających na celu ochronę środowiska wodno gruntowego, sposobu i zakresu monitoringu wodno-gruntowego (pkt 2 tiret 1, 3-5). Wnosząc środki odwoławcze, uczestniczące na prawach strony stowarzyszenie S. podniosło m.in., iż raport nie spełnia wskazanych wymagań. Z kolei Stowarzyszenie Z. podniosło brak rozpoznania hydrogeologicznego, geotechnicznego i sozologicznego warunków gruntowo-wodnych oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na te warunki. Do zarzutów tych nie doniósł się w ogóle organ odwoławczy, co do meritum poprzez zajęcie stanowiska, czy raport spełnia wskazane wymagania tzn. czy zawiera w ogóle wymagane informacje (w jakiej swej części) i czy informacje te można uznać za wystarczające w świetle wymagań postanowienia oraz celu sporządzenia raportu (identyfikacja zagrożeń oraz w przypadku konkluzji o możliwości realizacji przedsięwzięcia w konkretnej lokalizacji, wskazanie środków zaradczych).

W tym kontekście nie można uznać za zadowalające zawarte w uzasadnieniu zdawkowe stwierdzenia, iż raport "zawiera elementy określone w art. 66 ustawy" oraz "jest zgodny z postanowieniem i uwzględnia wytyczne w nim zawarte". Nie może być uznane za wyczerpujące rozpatrzenie sprawy zdawkowe stwierdzenie, iż wprawdzie nie przeprowadzono szczegółowego rozpoznania hydrogeologicznego terenu, jednak obowiązek w tym zakresie nałożono w decyzji, ze wskazaniem obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury oceny oddziaływania na środowisko. Tego rodzaju ogólnikowe informacje nie dają odpowiedzi na podstawowe pytania:

- czy zgromadzone na tym etapie postępowania informacje spełniają wymagania wynikające z postanowienia oraz

- czy są wystarczające dla ogólnej oceny, iż przedsięwzięcie z uwagi na jego charakter (miejsce gromadzenia odpadów i środków eksploatacji sprzętu oczyszczania Miasta), przy zagwarantowaniu stosownych środków ochronnych może być zlokalizowane w tym miejscu, mając na względzie potencjalne zagrożenie wód podziemnych (podnoszone specyficzne uwarunkowania gruntowe).

Organ administracji formułując odpowiedź na to pytanie powinien uwzględnić zakres informacji zawartych w raporcie jak i wiarygodność sformułowanych tez i wniosków, mając na uwadze potwierdzone stosownymi stopniami i tytułami kompetencje i kwalifikacje zawodowe lub naukowe w określonych zakresach autorów raportu. Dokument ten będzie podlegać ocenie, jako dowód w sprawie, na zasadach ogólnych, przy czym domniemywa się rzetelność merytoryczną i brak wadliwości konkluzji raportu, o ile został sporządzony przez osoby o stosownych kwalifikacjach (patrz tak samo wyroki WSA sygn. akt IV SA/Wa 2084/06, 2319/06, 1395/07, 1468/07, 1288/07, 1668/07, 0366/09, 0876/09, 2094/09).

Należy dalej wskazać, iż organ administracji w ogóle nie odniósł się, co do meritum do kwestii obowiązku określenia w raporcie rodzajów odpadów trafiających do sortowni oraz odpadów powstających po sortowaniu, według klasyfikacji rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji odpadów,. Mając na uwadze treść postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. należy wnosić, iż w ocenie prowadzącego postępowanie organu I. instancji, zgromadzenie informacji w tym zakresie miało istotne znaczenie dla możliwości stosownie szczegółowej analizy kwestii istotnych (zakresu oddziaływania, właściwych środków zaradczych).

W odwołaniach zarzucono także nie wyjaśnienie szeregu innych kwestii szczegółowych (wadliwa ocena wariantu lokalizacji, jako najkorzystniejszego, mylna ocena oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, brak informacji dotyczących tłumieniu hałasu itd.). Do zarzutów tych nie odniósł się także organ administracji, uwzględniając treść raportu i jego wiarygodność, jako dowodu w sprawie.

Nie wyjaśnienie istotnych w sprawie kwestii (w myśl art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), co musiałoby znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.) stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zakresie identyfikacji zagrożeń oraz przesądzenia, co do możliwości lokalizacji w konkretnym miejscu i wskazania stosownych środków zaradczych.

Dodatkowo należy wskazać, iż jak na to zwrócono uwagę w treści skargi Stowarzyszenia P., co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, z treści wniosku inwestora oraz sporządzonej w toku postępowania dokumentacji wynika, iż przedsięwzięcie jest planowane na terenie o określonych granicach, które nie zawsze pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. W takiej sytuacji, mając na uwadze, iż ocena oddziaływania była przeprowadzona dla konkretnego rozwiązania lokalizacyjnego (gdy chodzi o zakres oddziaływań przenoszonych w powietrzu czy zagrożenia wód podziemnych) nieuprawnione było wydanie decyzji środowiskowej ze wskazaniem możliwości realizacji przedsięwzięcia ogólnie w obrębie działek ewidencyjnych o wskazanych numerach. Lokalizacja ta nie była bowiem przedmiotem analizy. W takim przypadku konieczne jest w treści rozstrzygnięcia określenie, poprzez załączenie stosownego planu sytuacyjnego, jako istotnego elementu charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik w myśl art. 82 ust. 3 ustawy o ocenach, granic, w jakich uznano za dopuszczalną realizację konkretnego przedsięwzięcia. Trzeba mieć na uwadze, iż organy orzekające w sprawie na późniejszym etapie są związane treścią decyzji środowiskowej (art. 86 ustawy o ocenach). Wskazanie jedynie numerów działek ewidencyjnych umożliwia inwestorowi dowolną lokalizację w granicach wymienionych działek – co jak wskazano nie było przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji środowiskowej.

Do czasu zajęcia merytorycznego stanowiska przez organ II. instancji, co do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniach a powtórzonych bądź uszczegółowionych w skargach (co do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego i sformułowanych konkluzji), przedwczesna byłaby ich ocena przez Sąd Administracyjny, badający wyłącznie legalność orzeczenia. Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, odniesie się także do nowych zarzutów merytorycznych, sformułowanych w skargach.

Należy zauważyć, iż organ administracji nie wskazał, na podstawie jakich dowodów ustalił liczbę stron postępowania (ponad 20 osób). Jednocześnie odnotować należy, iż bez znaczenia jest w tym kontekście wzmiankowana wcześniej okoliczność zamiaru realizacji przedsięwzięcia jedynie na fragmencie określonej działki ewidencyjnej. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej przyjmuje się, iż interes prawny w sprawie mają wszyscy dysponujący stosownym tytułem prawnym do nieruchomości przyległych (własność, użytkowanie wieczyste) niezależnie od okoliczności, w jakiej części konkretna działka ewidencyjna ma być wykorzystana.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi, co do kwestii stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, gdy chodzi o lokalizację przedsięwzięcia. Stanowisko takie nie jest wymagane na etapie wydania decyzji środowiskowej (obowiązek jego zasięgania nie wynika z żadnych przepisów regulujących kwestie ocen oddziaływania na środowisko), a jednocześnie kwestia bezpieczeństwa ruchu lotniczego, choć generalnie istotna, wykracza poza zagadnienia analizowane w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego zakres przedmiotowy (oddziaływanie na środowisko). Na etapie wydania decyzji środowiskowej nie mają także znaczenia kwestie aktualnych praw do gruntów objętych wnioskiem. Istotne znaczenie może mieć jedynie wskazanie granic terenów, do których uprawnieniami takimi będzie dysponował inwestor na etapie realizacji przedsięwzięcia (w kontekście oceny czy nastąpi ograniczenie oddziaływania do terenu zakładu).

Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia P. gdyż w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego tego podmiotu (umorzenie postępowania odwoławczego) decyzja nie narusza prawa.

Trafnie wskazano, iż w sprawie Stowarzyszenie nie może wnieść skutecznie odwołania. Nie przystąpiło ono do postępowania przed organem I. instancji na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy o ocenach, gdyż nie spełnia ono wymagań stawianych podmiotom określanym mianem organizacji ekologicznej w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 wskazanej ustawy. Nie wydano też stosownego postanowienia o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia w myśl wskazanych przepisów ani też regulacji o charakterze generalnym (art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a.). W tym kontekście bez znaczenia są podnoszone w skardze okoliczności domniemanych nieprawidłowości, gdy chodzi o podanie do publicznej wiadomości terminu zgłaszania uwag. Z tych samych powodów, w myśl art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach, Stowarzyszenie nie mogło skutecznie wnieść środków odwoławczych (nie będąc organizacją ekologiczną wskazana na wstępie tego przepisu).

W skardze nie jest kwestionowane, iż statutowym celem Stowarzyszenia nie jest ochrona środowiska. Wywodzi się natomiast, iż regulacje w tym zakresie jako zbyt rygorystyczne powinny być interpretowane, tak, aby zapewnić ich zgodność z prawodawstwem stanowionym na poziomie Unii Europejskiej.

Mylne jest jednak stanowisko, co do domniemanej niezgodności regulacji w tym zakresie stanowionych na poziomie unijnym i krajowym. W myśl dyrektywy EWG/0337/85 państwa członkowskie zapewniają, aby członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes mieli dostęp do procedury odwoławczej i sądowej, przy czym to państwa członkowskie ustalają, co znaczy mieć w sprawie wystarczający interes (art. 10a). Wymaganiu temu w polskim prawie stanowionym na szczeblu krajowym czyni zadość możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej (i wnoszenia odwołań) podmiotów mających w tym interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz możliwość udziału w postępowaniu organizacji społecznych o ile zostaną one do niego dopuszczone na zasadach ogólnych art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Jednocześnie, w myśl art. 10a dyrektywy państwa członkowskie muszą przyznać stosowne uprawnienia procesowe organizacjom pozarządowym, lecz jedynie spełniającym kryteria zakreślone w art. 1 ust. 2 dyrektywy – w przepisie tym mówi się o organizacjach pozarządowych "działających na rzecz ochrony środowiska" i "spełniających wymagania przewidziane w prawie krajowym". W tym kontekście wskazanie przez krajowego prawodawcę, iż spełnienie tych kryteriów następuje w przypadku określenia ochrony środowiska, jako celu statutowego jest uprawnione. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się na uzasadnienie aktu normatywnego, gdy prawodawca w sposób jasny i jednoznaczny wyraził swoje intencje w treści regulacji normatywnej (brak potrzeby dokonywania wykładni). Jedynie na marginesie można zauważyć, iż w myśl nowych regulacji (ustawy o ocenach) możliwość udziału organizacji pozarządowych w postępowaniach dotyczących procedury ocen oddziaływania na środowisko została istotnie poszerzona. Dotyczyło to organizacji spełniających kryteria dla określenia mianem organizacji ekologicznych (możliwość wniesienia środków odwoławczych, pomimo braku udziału w postępowaniu przed organem I. instancji). Poszerzenie uprawnień tych organizacji przybliża ich sytuację procesową do przysługujących innym podmiotom uczestniczącym jednak w postępowaniu w przeciwieństwie do stowarzyszeń z uwagi na posiadany w nim własny interes prawny. Należy podkreślić, iż uprawnień analogicznych, co przysługujące organizacjom ekologicznym (możliwość wniesienia odwołania pomimo braku udziału w sprawie) nie przyznano organizacjom społecznym dopuszczalnym do postępowania na zasadach ogólnych, wynikających z K.p.a.

W tej sytuacji wobec faktu, iż zaskarżone a jednocześnie nie wadliwe orzeczenie dotyczyło wyłącznie kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia, nie zasadne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, gdy chodzi o sformułowane w skardze zarzuty, co do meritum zaskarżonej decyzji (w zakresie utrzymania w mocy orzeczenia organu I. instancji). Stowarzyszenie, jako niemogące uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie może obecnie, na etapie skargi, podnosić skutecznie zarzutów, co do meritum rozstrzygnięcia.

Wypada jedynie odnotować, iż Sąd rozpoznając sprawę nie dostrzegł z urzędu innych wadliwości zaskarżonego orzeczenia niż wskazane wcześniej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł w pkt II i III sentencji a na podstawie art. 151 w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów (pkt IV sentencji) orzeczono w myśl art. 200 ustawy uwzględniając koszty wpisu.

Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnią ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.