Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 290/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej L.M. sprawy ze skargi A.P., J.P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 25 czerwca 2012 r. Rada Miasta, powołując się na przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), w wyniku głosowania jawnego, stosunkiem głosów radnych16-za, 10-przeciw, podjęła uchwałę Nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 1850 i weszła w życie z dniem 3 września 2012 r., z wyłączeniem załącznika nr 2, który wszedł w życie z dniem 1 października 2012 r.

Obok opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowanie, w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały przewidziano opłaty zryczałtowane:

a) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla osoby niepełnosprawnej - 10 zł,

b) opłatę zryczałtowaną 6 miesięczną dla mieszkańca strefy - 48 zł,

c) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla mieszkańca strefy - 96 zł

d) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną wydawaną na okres od 1 września do 31 sierpnia dla rodziców, opiekunów dzieci uczęszczających do placówek szkolnych, wychowawczych, opiekuńczych oraz żłobków - 10 zł.

e) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla właściciela pojazdu elektrycznego, hybrydowego, którego emisja CO2 nie przekracza 100g/km - 10 zł.

Opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, określone zostały w ust. 1 pkt 3 lit. b-c ( § 5 ust. 4 uchwały). Stosownie zaś do ust. 5 § 5 uchwały opłata zryczałtowana, określona w ust. 4, uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce.

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta ( pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ) do usunięcia naruszenia prawa, skargę na wskazaną uchwałę Rady Miasta wnieśli A.P., J.P., E.Ż., T.Ż., M.D. oraz R.P. – zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały.

Zarzucili, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy, tj. osób fizycznych będących właścicielami pojazdów samochodowych, (których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujących pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu), zameldowanych są na pobyt stały na obszarze strefy, w następstwie uregulowania zgodnie z którym opłata zryczałtowana określona w ust. 4 (6-miesięczna w wysokości 48 zł i 12-miesięczna w wysokości 96 zł - ust. 1 pkt 3 lit. b-c) uprawnia do parkowania tylko na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona lub na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona (uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały z powodu wydania jej z naruszeniem ich interesu prawnego "poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy".

W uzasadnieniu skargi wywodzili, analogicznie jak w wezwaniu, iż jako posiadacze pojazdów samochodowych oraz mieszkańcy zameldowani przy ul. [...], posiadają interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały. Skarżący podnosili, iż są użytkownikami dróg publicznych zobowiązanymi do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, a więc podmiotami, na których uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki. Uchwałą tą de facto ograniczono uprawnienia mieszkańców strefy do możliwości parkowania pojazdów samochodowych w miejscu zamieszkania lub w pobliżu miejsca zamieszkania, przymuszając ich tym samym do nabywania abonamentów w podstrefie A za kwotę 1.500 zł (abonament 12-miesięczny) lub w podstrefie B za kwotę 750 zł (abonament 12-miesięczny), i przerzucając na nich także tym samym koszty utrzymania strefy, bowiem na ulicach objętych strefą płatnego parkowania znajduje się ogromna liczba obiektów użyteczności publicznej, lokali gastronomicznych, obiektów handlowych i innych, co powoduje, że znalezienie wolnego miejsca przy jednej tylko ulicy (której nazwa została wydrukowana na nalepce) jest prawie niemożliwe, tym bardziej, że długość tych ulic, głównie położonych w rejonie Starego Miasta, nie przekracza 50-100 m, a nadto na większości z nich na znacznej długości obowiązują zakazy postoju i zatrzymywania. Taka sytuacja ma miejsce m.in. przy ul. [...], przy której skarżący zamieszkują i są zameldowani, a także przy ulicach sąsiadujących z ul. [...].

Podnosili, iż istotną okolicznością wpływającą na ograniczenie uprawnień mieszkańców strefy do swobodnego korzystania i dojazdu do posesji stanowi zła organizacja ruchu w strefie płatnego parkowania w rejonie Starego Miasta i brak jakiegokolwiek współdziałania służb odpowiedzialnych za tę organizację, tj. Biura Strefy Płatnego Parkowania, Zarządu Dróg oraz Straży Miejskiej. W ostatnich bowiem latach wyłączanie całych ulic i placów z ruchu ( całkowity zakaz postoju i zatrzymywania), bez jakiegokolwiek uprzedniego informowania mieszkańców strefy o planowanych wyłączeniach oraz bez wyznaczania im miejsc zastępczych do parkowania przy innych ulicach lub placach, stało się regułą i nie wynikało ani z awarii urządzeń drogowych, ani z innych nagłych sytuacji, lecz spowodowane było remontami, jarmarkami w rejonie Starego Miasta itp. Takie ukształtowanie sposobu funkcjonowania strefy oraz brak współdziałania służb odpowiedzialnych za tę organizację skutkował tym, że większość mieszkańców strefy znalazła się w sytuacji bez wyjścia i zmuszona była do wykupienia abonamentów na całą strefę lub jej podstrefę (podstrefy) celem parkowania pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania. W ocenie skarżących te przywołane stałe oraz czasowe utrudnienia powodują, że wykupione przez mieszkańców strefy opłaty zryczałtowane, uprawniające do parkowania w strefie przy jednej ulicy, pozornie tylko zapewniają im uprawnienie do swobodnego dojazdu do ich posesji i parkowania przy tej jednej konkretnej ulicy w strefie.

Nadto podkreślali, iż liczba miejsc do parkowania w strefie płatnego parkowania w ostatnich latach zamiast wzrastać, de facto ulega zmniejszeniu, co wynika m.in. z odmiennego od dotychczasowego sposobu wyznaczania tych miejsc, tj. wzdłuż ulicy i chodnika, a nie pod kątem, jak miało to miejsce poprzednio, co częściowo spowodowane jest wyznaczaniem na jezdniach jednokierunkowych tzw. kontrapasów (dla rowerzystów poruszających się pod prąd). Liczba miejsc do parkowania wzrasta tylko wskutek rozszerzania granic strefy. Także więc ta okoliczność, przy zaniechaniu władz miasta budowy nowych parkingów w strefie, powoduje utrudnienia dla mieszkańców w dostępie do ich posesji.

Przedstawione przyczyny, zdaniem skarżących, powodują, że dotychczasowy sposób uregulowania funkcjonowania strefy płatnego parkowania narusza uprawnienia mieszkańców strefy do dostępu do ich posesji i normalnego funkcjonowania w miejscu ich zamieszkania. Nowa regulacja, przyjęta zaskarżoną uchwałą Rady Miasta, nie tylko utrzymuje dotychczasowe wadliwe funkcjonowanie tej strefy, ale pogłębia utrudnienia w dostępie do posesji ich mieszkańcom.

Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołali uregulowania dotyczące stref płatnego parkowania, funkcjonujące w innych miastach w Polsce oraz za granicą. Wskazywali, iż w przytoczonych uregulowaniach władze wskazanych miast, postępując racjonalnie, w należyty sposób uwzględniły, interes mieszkańców stref płatnego parkowania nie blokując i nie utrudniając nadmiernie dostępu pojazdami samochodowymi do ich posesji, przez wprowadzenie dla ich mieszkańców sektorów lub podstref, obejmujących kilka, kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt ulic, w których mogą parkować swoje pojazdy. Natomiast dotychczasowe uregulowania tej kwestii, w tym przyjęte i utrwalone w zaskarżonej uchwale, dowodzą, że Rada Miasta bezrefleksyjnie i z naruszeniem uprawnień mieszkańców strefy w dostępie do ich posesji ograniczyła możliwość parkowania pojazdów tylko przy jednej ulicy, co w konsekwencji czyni to uprawnienie iluzorycznym.

Wskazywali, iż do skierowanego do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dołączyli ( podobnie jak do skargi ) własny projekt podziału strefy płatnego parkowania, uwzględniający kwartały ulic funkcjonujące w układzie przestrzennym, proponując jego przyjęcie lub ustalenie przez organ innego bardziej racjonalnego podziału strefy, jednakże wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W tej sytuacji, w ocenie skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadaniami użyteczności publicznej (w rozumieniu ustawy) są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta , wniosła o jej oddalenie w całości.

Zdaniem organu, z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż rada gminy nie tylko nie ma obowiązku ustalenia strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 3), ale również w przypadku ustalenia tej strefy – nie ma obowiązku wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Ustawodawca w tym zakresie, zgodnie z brzmieniem przytoczonych powyżej przepisów, przyznał radzie gminy (miasta) uprawnienie, z którego rada gminy może, ale nie musi skorzystać, w szczególności w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat (abonamentowej i zryczałtowanej) oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, co oznacza, że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Jednocześnie wskazania wymaga fakt, iż ustawodawca nie wprowadza żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych, zryczałtowanych lub zerowych stawek opłat dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to, iż jeżeli rada gminy (miasta), korzystając z przyznanych jej uprawnień, zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z drugiego uprawnienia, wprowadzając opłaty abonamentowe lub zryczałtowane albo stawki zerowe dla określonych grup użytkowników dróg, to szczegółowe ustalenie zasad czy wysokości również pozostaje w gestii rady gminy. Wprowadzenie opłat zryczałtowanych nie stanowi obowiązku nałożonego na radę gminy. Ustawodawca nie nałożył na rady gmin obowiązku wprowadzenia opłat zryczałtowanych dla mieszkańców nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania, a także nie nakazał, aby opłata ryczałtowa była powiązana z możliwością parkowania w obszarze całej strefy płatnego parkowania albo jej części.

Jednocześnie akcentował, iż Rada Miasta, mając na względzie interes mieszkańców miasta, wprowadziła w zaskarżonej uchwale opłaty zryczałtowane. Opłata zryczałtowana dla mieszkańców strefy może uprawniać nie tylko do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest dana osoba. Istnieje też możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. W niniejszej sprawie dotyczy to co najmniej trzech ulic, które również dają możliwość parkowania mieszkańcom strefy w pobliżu ich miejsca zamieszkania. Regulacja taka daje zatem mieszkańcom strefy możliwość wyboru ulicy przy której mogą parkować na podstawie na podstawie uiszczonej opłaty zryczałtowanej. W takiej sytuacji zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy uznać należy za całkowicie bezzasadne zważywszy na atrakcyjność wysokości opłaty rocznej w porównaniu do wysokości opłat abonamentowych dla innych podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania oraz możliwość wyboru ulicy parkowania.

Podkreślał, że w sytuacji gdy samo wprowadzenie opłat zryczałtowanych nie stanowi realizacji obowiązku, a wyraz skorzystania przez Radę Miasta z przysługującego jej uprawnienia, to samo ustalenie opłat zryczałtowanych dla tak licznej grupy podmiotów – mieszkańców strefy stanowi wyraz dbałości Rady o interes i potrzeby mieszkańców miasta, zapewniając jednocześnie dążenie do rotacji w strefie płatnego parkowania. Jednym z ustawowych celów wprowadzenia strefy płatnego parkowania jest bowiem zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Takimi pojazdami parkującymi są również pojazdy należące do osób zamieszkujących w obrębie strefy płatnego parkowania. Ustawa nie rozróżnia pojazdów parkujących w zależności od miejsca zamieszkania ich właścicieli, wychodząc z założenia, że każdy pojazd parkujący w strefie zajmuje miejsce parkingowe na obszarze, na którym występuje ich deficyt. Stąd też celem zwiększenia rotacji miejsc powinny być objęte także pojazdy mieszkańców stref. Poza tym nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż samo zamieszkiwanie w centrum miasta wiąże się z pewnymi niedogodnościami, takimi jak utrudniony dostęp do miejsc parkowania z czym powinni liczyć się mieszkańcy, wybierając miejsce zamieszkania. Nie można więc czynić zarzutu Radzie Miasta z tego, iż ta wprowadziła zbyt wąski obszar ulic, na których może być stosowana preferencyjna stawka ryczałtowa dla mieszkańców strefy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, organ wywodził, iż noszą one w istocie charakter postulatów skierowanych do Rady Miasta w sprawie przeprowadzenia zmian uchwały, które nie mieszczą się w granicach kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne.

Końcowo organ stwierdził, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie bowiem uprawnienie, którego ograniczenie zarzucają skarżący, nie wynika z żadnego przepisu prawa, w tym ustawy o drogach publicznych.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie I OW 32/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył do rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca A.P., ustosunkowując się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazała iż wbrew wywodom w niej zawartym, skarżący kwestionując uchwałę, nie zmierzają do uzyskania jakiegoś szczególnego przywileju polegającego na możliwości nabycia po niezwykle atrakcyjnych cenach opłat zryczałtowanych i dodatkowo rozszerzenia uprawnień na możliwość parkowania w znacznej części objętej obszarem strefy płatnego parkowania. Skarżący dążą jedynie do takiego ukształtowania zapisów uchwały, które nie byłyby iluzoryczne lecz rzeczywiście dawałyby mieszkańcom strefy możliwość parkowania samochodów w pobliżu ich miejsca zamieszkania w ramach opłacanych opłat abonamentowych. Zagwarantowane uchwałą uprawnienie parkowania tylko na jednej wybranej ulicy takiej możliwości nie daje, a przeciwnie zmusza ich do nabywania abonamentu na całą strefę lub podstrefę celu zaparkowania w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zdaniem skarżącej, podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, iż Rada Miasta mogła lecz nie musiała skorzystać z uprawnienia do wprowadzenia strefy płatnego parkowania, nie została oparta na racjonalnych przesłankach. Skoro bowiem z niego skorzystała, to zobowiązana była przy podejmowaniu uchwały uwzględnienia przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem ukształtowanie przepisu § 5 ust. 5 uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty do jakiej należą mieszkańcy strefy. Podnosiła też, że wbrew informacji zawartej w odpowiedzi na skargę mieszkańcy strefy nie mają możliwości dokonania wyboru jednej z kilku ulic, przy której mogą parkować swoje samochody, bowiem wybór ogranicza się jedynie do jednej z dwóch ulic narożnikowych o ile budynek, w którym mieszkają, położony jest u zbiegu ulic. W przypadku ul. [...] wybór ten dotyczy jedynie ulicy [...]. W taki bowiem sposób interpretowany i stosowany jest zapis § 5 ust. 5 uchwały przez Biuro Strefy Płatnego Parkowania zajmujące się sprzedażą nalepek.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. skargi E.Ż., T.Ż., M.D. oraz R.P. zostały odrzucone na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ze względu na nieuiszczenie wpisów od skargi.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 250/13, oddalił skargę A.P. i J.P. ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących uznając, iż zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J.P., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 2536/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji, pismem z dnia [...] marca 2014r., powołując się na przepis art. 8 ppsa, udział w postępowaniu administracyjnym zgłosił Prokurator Okręgowy, który na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. przychylił się do stanowiska skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w warunkach ponownego jej rozpoznawania w związku z uchyleniem przez sąd odwoławczy wyroku z dnia 28 maja 2013 r. wydanego w sprawie II SA/Go 250/13.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; powoływanej jako: ppsa ) "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Artykuł 190 ppsa znajduje zatem zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 ppsa, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zatem w myśl powołanego przepisu sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne.

Wiążąca sąd I instancji ocena dotyczy zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, pozostając w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Konsekwencją oceny prawnej są z reguły wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. NSA wskazał, iż zasadnicza wadliwość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. nie wynikała z uchybień w zakresie przyjętych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych, lecz ich oceny prawnej w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Za trafny sąd II instancji uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wymienionego przepisu, z tym zastrzeżeniem, że naruszenie nie dotyczyło jego wykładni lecz zastosowania w rozpatrywanej sprawie. NSA uznał, iż w skardze kasacyjnej skarżący zasadnie podniósł, że w przeprowadzonej przez WSA analizie prawnej pominięta została okoliczność, że korzystanie z dróg publicznych w kraju jest wolne od opłat, a wyjątki przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowią ograniczenie tego uprawnienia. Natomiast przepis art. 13b ust. 4 cyt. ustawy, dający radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia m.in. opłat abonamentowych lub zryczałtowanych nie pozostawia temu organowi pełnej swobody ustalania stref parkowania i kryteriów różnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych NSA podkreślił, że WSA badając legitymację procesową skarżących, nie uwzględnił całości regulacji prawnych dotyczących stanu faktycznego przedstawionego w skardze, ograniczając się tylko do analizy wybranych przepisów. Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące o uprawnieniu rady gminy (rady miasta) do ustalenia strefy płatnego parkowania i obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w takiej strefie (art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i ust. 4) muszą być interpretowane w powiązaniu z regulacją całej ustawy, a w szczególności przepisem art. 1 statuującym zasadę, zgodnie z którą korzystanie z dróg przez każdego jest bezpłatne. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ustalenie strefy płatnego parkowania stanowi ograniczenie uprawnień użytkowników dróg publicznych nie tylko poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania wymaganych opłat, ale też poprzez ograniczenie ruchu drogowego i dostępności dróg publicznych na wybranym obszarze. NSA wskazał, iż ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, które w kontekście powyższej regulacji przyjmują zasadniczo legitymację osób korzystających z dróg publicznych w oznaczonych miejscowościach do zaskarżania w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwał w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w sposobie korzystania z określonego obszaru, jak też z uwagi na nakładane obowiązki dokonywania wymaganych opłat ( por. m.in. wyrok: NSA z 9 grudnia 2009 r., I OSK 794/09; NSA z 13 października 2006 r., I OSK 763/05; WSA w Warszawie z 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04, z 25 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2258/09; z 24 października 2012 r., VII SA/Wa 1604/12; WSA w Kielcach z 23 sierpnia 2012 r., II SA/Ke 178/12). Stwierdził, iż wbrew poglądowi wyrażonemu przez sąd I instancji, w omawianym rodzaju spraw, przyjmuje się istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków właścicieli nieruchomości a podejmowaniem uchwał w przedmiocie ustalania stref płatnego parkowania. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wyrok z 7 października 2011 r., I OSK 1276/11 w którym stwierdzono, że: "Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności)". Z powołanych przyczyn NSA uznał, że sąd I instancji niezasadnie stwierdził brak legitymacji procesowej skarżących, która została dostatecznie wykazana na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, bez potrzeby odwoływania się do innych regulacji prawnych, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, której art. 3 ust. 1 wymieniono w zarzucie kasacyjnym. Końcowo stwierdził, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie przeprowadzenie merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Mając zatem na uwadze, powołany przepis art. 190 ppsa oraz wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną uznać należało, iż skarżący posiadają legitymację procesową o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; aktualnie tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ) do zaskarżenia uchwały Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania.

Skoro więc istotny warunek umożliwiający zaskarżenie uchwały samorządowej do sądu administracyjnego tj. wykazanie, że w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza ona interes prawny skarżących, został spełniony, pozostawało do zbadania czy zachodzi zarzucana przez skarżących jej obiektywna niezgodność z porządkiem prawnym, co zostało objęte wskazaniem NSA jako konsekwencją wyrażonej wiążącej oceny prawnej w rozumieniu art. 190 ppsa.

Obowiązek uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie powstaje automatycznie wraz z ustaleniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Powstaje on dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (vide: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808 i powołany tam wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 2).

W tej kwestii oboje skarżący w skardze, a skarżąca dodatkowo w piśmie procesowym z [...] maja 2013 r. zarzucali, że kontrolowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Akcentowali przy tym, iż zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, są zadaniami użyteczności publicznej. W ocenie skarżącej ukształtowanie przepisu § 5 ust. 5 uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty do jakiej należą mieszkańcy strefy.

Zdaniem sądu, zakwestionowane skargą regulacje uchwały nie naruszają przepisów powoływanych przez skarżących.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera definicję zadań własnych gminy jako zadań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jego konstrukcja normatywna opiera się na tym ogólnym sformułowaniu oraz katalogu zadań własnych wymienionych w tym przepisie obejmujących m.in. jako zadania własne sprawy ładu przestrzennego ( pkt 1 ), sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego ( pkt 2 ). Pojęcie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy utożsamiać z interesem publicznym powiązanym z tą wspólnotą. Jest to pojęcie niedookreślone, którego pełne znaczenie może być ustalane na podstawie konkretnych okoliczności. Omawiany przepis stanowi normę kompetencyjną określającą zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych. Nie stanowi on źródła jakichkolwiek uprawnień członków wspólnoty gminnej, lecz wyznacza jedynie zakres zadań gminy realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie stwarzają samodzielnej podstawy dla działania gminy. Każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy ( vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 843/12 - Lex nr 1218321 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 87, nb 1; s. 89, nb 2). Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 ustawy. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonywaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz m.in. wydawania aktów prawa miejscowego, wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Ogólna treść art. 7 ust. 1 ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy do określania kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Należy je oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych. Do takich zaliczyć m.in. należy ustawę o drogach publicznych. Ogólny charakter art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej.

Omówiony charakter przepisu art. 7 ust.1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ( definiującego pojęcie zadań użyteczności publicznej ) nie pozwala na uznanie, iż mogą one być podstawą do wyprowadzania uprawnienia członka danej wspólnoty samorządowej do domagania się od gminy zapewnienia możliwości zaparkowania samochodu w pobliżu jego miejsca zamieszkania i wykreowania odpowiadającego mu zobowiązania gminy. Z powołanych przyczyn stanowisko skarżących, iż kwestionowane przez nich regulacje uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. naruszają przepisy art. 7 ust.1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym pozostawało bezpodstawne.

W ocenie Sądu, kwestionowane regulacje uchwały pozostają także w zgodzie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych ( w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały – tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącej dopełnienie i uszczegółowienie regulacji o jakiej mowa w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zadań własnych gminy w odniesieniu do dróg publicznych. Z art. 1 powołanej ustawy wynika zasada bezpłatnego korzystania z dróg publicznych przez ich użytkowników. Ustawowym wyjątkiem od tej zasady jest m.in. możliwość ustalenia strefy płatnego parkowania, co wiąże się ograniczeniem uprawnień użytkowników dróg publicznych nie tylko poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania wymaganych opłat, ale też poprzez ograniczenie ruchu drogowego i dostępności dróg publicznych na wybranym obszarze. Ustawodawca, decydując o możliwości tworzenia stref płatnego parkowania, w ustawie o drogach publicznych udzielił też organom stanowiącym gmin upoważnienia do ustalania i pobierania stosownych opłat z tego tytułu. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13 b ust. 2 ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie zaś z art. 13b ust. 4 tej ustawy, rada gminy (rada miasta), ustanawiając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W kontekście wskazanych regulacji ustawowych zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż rada gminy nie ma obowiązku ustalenia strefy płatnego parkowania. W przypadku zaś jej utworzenia nie ma obowiązku wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Ustawodawca w tym zakresie przyznał zatem radzie gminy (miasta) uprawnienie, z którego może, ale nie musi skorzystać także w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to w konsekwencji, że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Podkreślenia również wymaga, iż ustawodawca nie wprowadza żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych, zryczałtowanych lub zerowych stawek opłat dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to, iż jeżeli rada gminy (miasta), zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych albo stawki zerowej dla określonych grup użytkowników dróg, to szczegółowe ustalenie warunków ich przysługiwania czy wysokości również pozostaje w gestii rady gminy. Wprowadzenie opłat zryczałtowanych czy abonamentowych jak też z stawki zerowej dla niektórych użytkowników dróg nie stanowi zatem – jak zasadnie podnosił pełnomocnik organu - obowiązku nałożonego na radę gminy. W odniesieniu do tych wywodów należy jednakże podzielić pogląd, wypowiadany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wskazana swoboda działania rady gminy ( miasta ) w omawianym zakresie nie oznacza całkowitej dowolności. Ograniczona jest celem ustanowienia strefy ( który wynika z art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych ) oraz zasadami wypływającymi z norm konstytucyjnych, określającymi podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego. ( vide: wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 550/04; Lex nr 164965 ).

Korzystając z omówionego uprzednio upoważnienia ustawowego, Rada Miasta, ustalając uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. strefę płatnego parkowania ustanowiła w jej § 5 ust. 4 opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, w wysokości określonej w ust. 1 pkt 3 lit. b-c. Stosownie zaś do ust. 5 § 5 uchwały opłata zryczałtowana, określona w ust. 4 uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce.

Analiza zarzutów i wywodów skargi dowodzi, iż skarżący nie kwestionują zasadności utworzenia strefy, ani wprowadzenia opłat zryczałtowanych jak też ich wysokości. Stwierdzenia nieważności uchwały, we wskazanym w skardze zakresie, domagają się z uwagi na naruszenie przytoczonymi regulacjami ich bliżej nie sprecyzowanych "uprawnień jako mieszkańców strefy". Kwestionują w istocie zakres przyznanego uchwałą - im jako mieszkańcom strefy płatnego parkowania - uprawnienia do parkowania tylko na jednej wybranej ulicy ( zamieszkania lub do niej przyległej ), której nazwa uwidoczniona jest na plakietce uzyskiwanej w zamian za wykupienie opłaty zryczałtowanej. U podstaw tego żądania leży przekonanie skarżących o iluzoryczności przyznanego im uprawnienia, a to ze względu na deficyt miejsc parkingowych oraz nagromadzenie w obszarze objętym strefą, w tym i w pobliżu miejsca ich zamieszkania instytucji, lokali gastronomicznych, handlowych, specyfikę ulic i zabudowy śródmiejskiej ( staromiejskiej ), wadliwą organizację ruchu drogowego w strefie płatnego parkowania oraz brak współdziałania służb miejskich odpowiedzialnych za jej funkcjonowanie, wprowadzanie licznych zakazów i ograniczeń postojów, wprowadzanie kontrapasów dla rowerzystów, zmiany zasad wyznaczania miejsc postojowych, zaniechania organizacji i budowy nowych parkingów, w wyniku czego zmuszeni są do ponoszenia (znacznie wyższych) opłat abonamentowych, aby zagwarantować sobie możliwość parkowania samochodu w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zważywszy na omówiony powyżej nieobligatoryjny charakter wprowadzenia przez radę gminy opłat zryczałtowanych, abonamentowych czy stawki zerowej należy podkreślić, iż ustawodawca nie tylko nie nałożył na rady gmin obowiązku wprowadzenia opłat zryczałtowanych dla osób zamieszkujących w obrębie strefy płatnego parkowania, ale też nie nakazał, aby opłata ryczałtowa, o ile zostanie wprowadzona, była powiązana z możliwością parkowania w obszarze całej strefy płatnego parkowania albo jej części. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2011 r. w sprawie I OSK 1276/11 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, iż tworzenie stref płatnego parkowania samo w sobie jest ograniczeniem, gdyż w ten sposób powstaje obszar, na terenie którego obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref. Wskazał, iż ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów. Tworzenie stref płatnego parkowania jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W ocenie sądu, rozwiązanie wprowadzone kwestionowanymi regulacjami uchwały pozostają w zgodzie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz nie naruszają zasad wypływających z norm konstytucyjnych. Kwestionowane unormowania z jednej strony służą bowiem realizacji celów dla jakich wprowadzona ustanowiona została strefa płatnego parkowania (zapewnienie rotacji miejsc parkingowych, realizacji lokalnej polityki transportowej, stworzenie preferencji dla komunikacji zbiorowej ) zapewniając jednocześnie mieszkańcom strefy możliwość nabycia za preferencyjną cenę uprawnienia do parkowania na wybranej ulicy ( ulicy zamieszkania lub do niej przyległej ). Unormowanie to nie łamie zasady równości bowiem regulacja przyjęta przez Radę Miasta traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy. Nie różnicuje ich praw, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania. Nie narusza też zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważając interes publiczny ( przejawiający się w celach jakie ma realizować ustalenie strefy ) z interesem tej części wspólnoty samorządowej jaką tworzą jej członkowie zamieszkujący o obszarze strefy. Tym samym brak podstaw do jego zakwestionowania ze względu na naruszenie norm konstytucyjnych.

W przekonaniu Sądu, brak też podstaw do uznania, iż sporne regulacje prowadzą do naruszenia prawa własności mieszkańców strefy. Uchwała w żaden sposób nie wkracza w istotę prawa własności, ani bezpośrednio, ani pośrednio nie ogranicza prawa własności bowiem nie ogranicza dostępu do nieruchomości położonych na jej obszarze. Nie odnosi się zatem do kwestii ich własności, ale używania ( parkowania ) pojazdów samochodowych, co nie pozostaje integralnie związane z wykonywaniem prawa własności. Fakt czy parkowanie samochodu na drodze publicznej jest płatne w niższej bądź wyższej stawce, czy też w ogóle bezpłatne, nie ma wpływu ani na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie, czerpanie pożytków z nieruchomości, ani na możliwość rozporządzania nieruchomością ( vide: wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 763/05 oraz WSA w Warszawie w wyrokach z 11 lutego 2005 r. VI SA/Wa 550/04 oraz z 25 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2258/09 ).

Zgodnie z posiadaną kognicją wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności. Sąd administracyjny nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, ekonomiczności, celowości, zatem nie weryfikuje, czy organ winien był uwzględnić jakieś inne kryteria, prowadzące do rozwiązań bardziej ekonomicznych, społecznie słusznych czy celowych. W odniesieniu do rozwiązań prawnych zawartych w uchwale, stwierdzenie ich nieważności zależy od wykazania, że naruszają obiektywny porządek prawny.

Uwzględniając skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy, sąd administracyjny stwierdza jej nieważność. Nie jest natomiast możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określonej treści. Nie jest także, na wzór wyroków wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny, możliwe zawarcie w wyroku sądu zastrzeżenia, że kontrolowana uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie, w jakim nie zawiera określonych rozstrzygnięć, czy nie odnosi się do określonych podmiotów. Jeżeli zarzut dotyczy pominięcia jakichś treści, to konieczne jest wykazanie, że treści te są obligatoryjne i wymagane przez prawo, a ich brak skutkuje nieważnością przyjętych rozwiązań. W odniesieniu do rozwiązań prawnych zawartych w uchwale, stwierdzenie ich nieważności zależy od wykazania, że naruszają przepisy prawa ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r. IV SA/GL 29/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Zauważyć nalezy, że w niniejszym przypadku uwzględnienie skargi mogłoby sprowadzać się wyłącznie do usunięcia z obrotu prawnego przepisu uprawniającego określone osoby do nabywania identyfikatorów po wniesieniu opłaty ryczałtowej, likwidując w strefie tę formę uprzywilejowanej opłaty, nie mogłoby natomiast doprowadzić do uzyskania przez skarżących, w oparciu o wyrok sądu, możliwości parkowania po uiszczeniu opłaty zryczałtowanej na innych jeszcze ulicach, w całej strefie jej części lub kwartale.

Analiza motywów skargi wskazuje, iż znaczna ich część nakierowana jest w istocie na krytykę rozwiązań organizacyjnych przyjętych w strefie, podejmowanych działań oraz wykazywania zaniechań odpowiednich służb odpowiedzialnych za jej funkcjonowanie. Skarga, podobnie zresztą jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawiera też przykłady innych - w ocenie skarżących bardziej racjonalnych i w większym zakresie uwzględniających interes mieszkańców stref płatnego parkowania - rozwiązań przyjętych przez inne rady miast, a także postulaty w zakresie podziału strefy, których realizacja mogłaby poprawić jej funkcjonowanie. W odniesieniu do wskazanych argumentów skargi zasadne pozostaje stwierdzenie organu w odpowiedzi na nią, iż noszą one w istocie charakter postulatów skierowanych do Rady Miasta w sprawie przeprowadzenia zmian organizacji ruchu w strefie i zmian uchwały, które nie mieszczą się w granicach kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu także to, w jakim zakresie w odniesieniu do obszaru strefy płatnego parkowania rada przyzna jej mieszkańcom uprawnienie do parkowania w zamian za uiszczenie opłaty zryczałtowanej ( ulica miejsca zamieszkania, ulica pobliska, kilka ulic, kwartał, podstrefa czy cała strefa ), pozostaje wyłącznie w zakresie uznania organu stanowiącego i zależy w szczególności od rozeznania możliwości parkingowych strefy i oceny czy łagodzenie reżimu organizacyjnego i finansowego strefy nie prowadzi do zniweczenia celu jej ustanowienia. Stanowi to zatem element o charakterze celowościowym, organizacyjnym i słusznościowym, niepozostający w podlegającej kontroli sądowej sferze legalności.

Gdy zaś idzie o podnoszoną przez skarżącą A.P. w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. ( k – 108 ) kwestię ograniczonej możliwości wyboru ulicy parkowania po uiszczeniu opłaty zryczałtowanej wskazać należy, iż wbrew jej twierdzeniom, to prawo nie ogranicza się "jedynie do jednej z dwóch ulic narożnikowych o ile budynek, w którym mieszkają, położony jest u zbiegu ulic". Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, iż wybór ten obejmuje – co pozostaje zgodne z literalnym brzmieniem uchwały – ulicę, przy której skarżący są zameldowani oraz ulicę przyległą do ulicy, przy której są zameldowani. Skoro uchwała nie stanowi, że chodzi o jedną ulicę przyległą, znaczy to w konsekwencji, iż prawo wyboru obejmuje prócz ulicy zamieszkania ( zameldowania ) także jedną spośród wszystkich ulic przyległych do tej ulicy. O ile podmioty odpowiedzialne za organizację strefy, w tym i pobieranie opłat zryczałtowanych ( np. Biuro Strefy Płatnego Parkowania ) odmiennie interpretują jednoznaczne zapisy uchwały, to nie stanowi to argumentu za jej nielegalnością w tym zakresie, ale wskazuje na konieczność zwrócenia na ten fakt uwagi Prezydentowi Miasta jako podmiotowi odpowiedzialnemu za wykonanie uchwały ( vide: 14 uchwały ).

Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).