Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1749/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R.K. i J.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak[...], Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.- dalej także jako: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania R.K., J.K. i P.K., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (punkty I i II sentencji), a w pozostałej części (punkt III) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miejscowości P. o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych, w tym drogi wojewódzkiej Nr [...], o długości ok. [...] km, na terenie miasta i gminy P. w powiecie p..

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r., Zarząd Województwa [...] (dalej także jako: "inwestor") wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku [...] – [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką [...], dł. ok. [...] km (Budowa obwodnicy P.)". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes gospodarczy i społeczny.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11f, art., 11i ust. 1, art. 17 i art. 19 specustawy drogowej, ww. decyzją z dnia 25 maja 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji.

Wydanej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju wnieśli R.K. i J.K. (dalej także jako: "skarżący") wskazując, że zostali pozbawieni dojazdu do swojej działki nr [...], obręb [...] P. (powstałej z podziału działki nr [...]), stanowiącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działkę pod zabudowę mieszkalną i usługową, podczas gdy przed wydaniem przedmiotowej decyzji byli właścicielami działki, której bok o długości ok. [...] m bezpośrednio graniczył z drogą powiatową Nr [...] relacji [...] – [...].

Zdaniem skarżących, Wojewoda [...] wydając decyzję, odebrał im możliwość dojazdu do ich nieruchomości, czym naruszył w sposób istotny prawo własności. W konsekwencji wydania decyzji Wojewody [...] działki została przejęta pod inwestycję, a pozostała we władaniu skarżących część została odcięta w całości od dostępu do drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [....]. Skarżący podkreślili również, że nie mają możliwości zabezpieczenia dojazdu z innego kierunku do działki pozostałej w ich władaniu, która ma charakter działki mieszkalno-usługowej, a nie rolnej i przez brak zapewnienia dojazdu, wykluczone zostało prowadzenie na niej inwestycji o charakterze zgodnym z jej przeznaczeniem w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Minister Inwestycji i Rozwoju wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej jak również:

- decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy P.";

- decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono ponadto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

W ocenie Ministra, wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z tym, że w aktualnym stanie prawnym działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., nie istnieją, natomiast w ich miejsce powstały działki odpowiednio nr [...] i nr [...], nr [...] i nr [...]. Wyodrębnienie powyższych działek związane było z wydaniem, w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] ([...]). Natomiast w decyzji Wojewody [...], ww. działki [...] i nr [...], zostały wskazane jako w całości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

Minister wyjaśnił, że w związku z tym ustaleniem inwestor przy pismach z dnia [...] marca i [..] kwietnia 2019 r dostarczył dokumenty uwzględniające, że zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej objęte są działki nr [...] i nr [...], oraz działki nr [...] i [...] - a nie jak miało to miejsce dotychczas - działki nr [...] i nr [...]. Konsekwencją powziętych informacji odnośnie ww. działek nr [...] i nr [...] są dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmiany określone w punktach I i II decyzji. Dokonane zmiany w pkt I decyzji Ministra uwzględniają, że zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej objęte są działki nr [...] i [...], oraz działki nr [...] i [...] - a nie jak ma to miejsce dotychczas - działki nr [...] i nr [.../], oraz fakt, iż ww. działki nr [...] i nr [...], jako niestanowiące własności inwestora, muszą stać się własnością Województwa [...], z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Konsekwencją powyższego musiała być zmiana części załączników graficznych do decyzji Wojewody [...], co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych tej decyzji. Korekty w tym zakresie zostały określone w pkt II decyzji Ministra.

Organ odwoławczy przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności.

Następnie Minister wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez skarżących, a dotyczących dostępu ich działki do drogi publicznej.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. inwestor odniósł się do uwag skarżących stron wskazując, że w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał stronom zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na stanowisko inwestora skarżący poinformowali, że wskazana przez inwestora działka nr [...], jest drogą polną i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.).

Minister nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez R. i J.K. co do braku dostępu do drogi publicznej pozostałej w ich władaniu działki nr [...]. Wyjaśnił, że dostęp do ww. działki jest zapewniony przez działkę nr [...], obręb [...] P., stanowiącą ogólnodostępną drogę wewnętrzną, zgodnie z pismem Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. Za bezsporne w związku z tym uznał, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Podkreślił, że na inwestorze ciążył jedynie obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy czym dostęp ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami skarżących, czy też być bezpośredni. Natomiast powoływanie się przez skarżących na utrudnienia w dostępie do drogi publicznej przez ww. drogę wewnętrzną, nie może w ocenie Ministra stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, bowiem z żadnej normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób, czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej.

W ocenie Ministra zasadnicze znaczenie w sprawie ma podjęcie przez zarządcę drogi zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie obwodnicy miejscowości P. Tego rodzaju przedsięwzięcie charakteryzuje się daleko idącą przebudową lub całkowitym zniesieniem dotychczasowej infrastruktury i wybudowaniem nowych urządzeń i infrastruktury w poszerzonych liniach rozgraniczających drogi, stosownie do wymagań przepisów określających wymagania i parametry drogi wojewódzkiej. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej, co najmniej na dotychczasowych warunkach.

Natomiast fakt, jak wskazują skarżący, złego utrzymania ww. drogi wewnętrznej nie może zdaniem Ministra stanowić podstawy uchylenia decyzji Wojewody [...]. Rzeczona droga wewnętrzna jest bowiem zarządzana przez Gminę P. i wszelkie uwagi skarżących dotyczące jej utrzymania (przejezdności) powinny być kierowane do tego organu. Minister zaznaczył, że droga wewnętrzna nie musi spełniać parametrów technicznych dróg publicznych, takich jak np. szerokości drogi, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Przepisy tego rozporządzenia nie definiują tego rodzaju wymagań w stosunku w odniesieniu do dróg wewnętrznych (niepublicznych).

Co do zarzutów dotyczących niezgodności decyzji Wojewody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków tego wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za niezasługujące na uwzględnienie organ odwoławczy uznał żądanie skarżących dotyczące przeprojektowania ronda przy ul. [...], co zapewniałoby dostęp do drogi ich nieruchomości. Wyjaśnił w związku z tym, że wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji odbyło się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. Podkreślił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące dla organów wydających zezwolenie na realizację takiej inwestycji. To na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia skarżący mogli wnosić żądania dotyczący innej lokalizacji ronda przy ul. L..

Odnośnie sugerowanej przez skarżących możliwości wykonania drogi technologicznej, tj. ciągu pieszo-jezdnego w miejscu ciągu pieszo-rowerowego, Minister wskazał na stanowisko inwestora, że jest to niemożliwe z uwagi na obowiązującą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zgodnie, z którymi tzw. droga technologiczna (dodatkowa jezdnia), znajdująca się w granicach pasa drogowego musi być połączona z inną drogą publiczną skrzyżowaniem - drogi zlokalizowane na działkach nr [...] oraz nr [...], nie są drogami publicznymi, natomiast połączenie z ul. [...] jest niemożliwe z uwagi na bliskość ronda.

W ocenie Ministra możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości niestanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Odnosząc się zaś do argumentu skarżących, że planowana inwestycji drogowa i sposób komunikacji ich działki z drogą publiczną negatywnie wpłynie na istotne walory nieruchomości i zmniejszy wartość rynkową pozostałej w ich władaniu części działki nr [...], Minister wskazał, że takie kwestie nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W takim bowiem postępowaniu zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z takiej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie oznacza to jednak zdaniem Ministra, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Minister wyjaśnił, że jeśli skarżący doznają szkody w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i przyjętych rozwiązań projektowych dotyczących dostępu ich działki do drogi publicznej, to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

W efekcie organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i J.K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie także decyzji organu I instancji podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. co ogranicza stronie możliwość obrony swoich praw.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Do tak obiektywnie uzasadnionych interesów należy pozbawienie nieruchomości stanowiącej własność skarżących społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, abstrahując od jej przeznaczenia zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na decyzję zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji możliwość jakiegokolwiek wykorzystania nieruchomości skarżących jest wykluczona. Zdaniem skarżących sposób usytuowania nieruchomości względem inwestycji pozbawił ich możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, zaś brak fizycznego sposobu dostania się na swoją własność stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą ochrony własności.

Skarżący wskazali, że bezkrytyczność przyjmowania interesu publicznego nad interesem jednostki, ograniczona jest działaniem w ramach przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zaś zgodnie z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własności jest prawem chronionym i podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej,

W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Z jego treści nie wynika, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, gdyż odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest również wadliwe. Jest ogólnikowe, powtarza stanowisko doktryny, które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wskazali ponadto, że stwierdzenie, że kształt inwestycji objęty wnioskiem narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "w wersji wnioskowanej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając skargę w świetle kryterium zgodności z prawem Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez skarżących uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a. w związku z czym podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów postepowania uznać należy za nietrafne. W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie (pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Natomiast z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań, strony mogły zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skorzystały. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony, o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia [...] grudnia 2018 r.). Dodatkowo decyzja Ministra zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów formułowanych przez odwołującą się stronę wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu I instancji w zakresie wskazanym w punktach I – II sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu.

Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty R. i J.K. zostały przez Ministra wnikliwie, w ocenie Sądu wyjaśnione.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

W ocenie Sądu, z zadania sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i rzetelności, dokonywanej w odniesieniu do wymogów prawa, w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy wywiązał się w sposób prawidłowy. W szczególności ma rację Minister stwierdzając, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (warunek z art. 11d ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy), a ponadto, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić trzeba, że uprawnienia skarżących do kwestionowania zaskarżonych decyzji wynikają z ich statusu jako właścicieli działki przejętej w części pod inwestycję i w pozostałej we władaniu części sąsiadującej z inwestycją drogową. Powoduje to, że w niniejszym postepowaniu mogą oni skutecznie podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące wpływu realizacji inwestycji na swoją nieruchomość. W tym zakresie ocenie Sądu podlegały zarzuty skargi odnoszące się w pierwszej kolejności do kwestii "pozbawienia nieruchomości skarżących społeczno– gospodarczego przeznaczenia", ale także weryfikacji w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu przy ograniczeniu ingerencji w prawo własności skarżących.

Trudno za przekonujący uznać argument skarżących sprowadzający się do krytycznej oceny wytyczenia przez inwestora przebiegu drogi w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej ich własność. Zarzut ten wiąże się oczywiście z możliwościami wpływu organów rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej na kształt planowanej inwestycji. W tej zaś mierze podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 luty 2015r. (II OSK 3221/14 także wyroki z 26 lipca 2013r. II OSK 762/13, 13 września 2017r. II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016r. II OSK 3092/15 wszystkie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Z kolei oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Warto przypomnieć, co zresztą było już wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz.2068), za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawo własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 208/12 publ. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych, jak w przypadku skarżących. Natomiast przyjęte w specustawie rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi, jak zdają się sugerować skarżący.

Wbrew przekonaniu skarżących przepisy ustawy, jak również już wspomniano, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji (alternatywnych rozwiązań), stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, co odpowiada stanowisku Trybunału Konstytucyjnego. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r. II OSK 1730/14 publ. w CBOSA). Tymczasem w ocenie Sądu skarżący powołują się na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu przysługującego im prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z nieruchomości.

W tej ostatniej kwestii Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że realizacja planowanej inwestycji drogowej pozbawia pozostałą w ich władaniu działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że ww. działce został zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony północnej poprzez działkę nr [...], obręb [...] P., która stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną zarządzaną przez Gminę P. (pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2018 r.). Wszelkie zatem uwagi co do szerokości tej drogi i jej utrzymania należy kierować do zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której w wyniku działań Państwa - obywatel "został" bez dostępu do drogi. Pewne utrudnienia w dojeździe do działki nie mogą na tle tej sprawy świadczyć o naruszeniu normy z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

Rację ma również organ, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15, publ. CBOSA). Nie ma także normy prawnej, która stwierdzałaby, że skarżącym należy zapewnić dostęp do drogi publicznej w konkretny, żądany przez nich sposób, czy też dostęp do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13).

Bez wątpienia budowa obwodnicy P. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych w tym drogi wojewódzkiej Nr [...] i zajęcie w wyniku tej przebudowy części działki skarżących nr [...] obręb [...] P. oraz pozbawienie na dotychczasowych zasadach dostępu do drogi publicznej pozostałej we władaniu skarżących działki nr [...] (po podziale) będzie miała wpływ na korzystanie z ich prawa własności, nie może to jednak uzasadniać zmiany przebiegu drogi, co leży w gestii inwestora. Nie może także uzasadniać wniosku skarżących o przeprojektowanie ronda przy ul. [...], co zapewniłoby zdaniem skarżących dogodny dostęp ich działki do drogi publicznej. Wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbyło się bowiem na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to na tym etapie strony mogły wnosić uwagi, co do zastosowanych rozwiązań komunikacyjnych, czy też przebiegu projektowanej drogi.

Minister słusznie wskazał, że co do zasady decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego. W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej.

Zdaniem Sądu Minister prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję, podając jej podstawę prawną oraz argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podjęte rozstrzygniecie poparte zostało bardzo obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji, które w pełni odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i odnosi się w sposób kompletny do argumentacji skarżących.

Podsumowując, skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego realizację inwestycji drogowej. Natomiast fakt, że strona nie została przekonana, co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Samo niezadowolenie ze sposobu zaplanowanego połączenia z drogą publiczną pozostawionej skarżącym nieruchomości, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił.