Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1770/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz zobowiązanie do ich zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) z [...] kwietnia 2012 r., mocą, której ustalono wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconych przez Agencję Rynku Rolnego i zobowiązano K. S.A. w T. (dalej: skarżąca) do zwrotu ustalonej kwoty wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca uzyskała od Prezesa Agencji Rynku Rolnego pozwolenia o nr [...] na wywóz cukru, tj. towaru o kodach CN 1701 99 10 9910 oraz CN 1701 99 10 9950 w ilości po 500 ton. Pozwolenia zostały wydane po przeprowadzeniu przetargu, który został otwarty na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1138/2005 z dnia 15 lipca 2005 r. (Dz. Urz. UE L 185 z 16 lipca 2005 r.), dotyczącego stałego przetargu na ustalenie opłat i/lub refundacji wywozowych na cukier biały w roku gospodarczym 2005/2006.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. do ARR wpłynął wniosek o wypłatę refundacji [...] z [...] sierpnia 2006 r. do ilości 300.000 kg cukru, wywiezionego na podstawie wyciągów z pozwolenia nr [...] i [...], a także karta kontrolna T5 nr [...] z [...] sierpnia 2006 r., potwierdzająca wywóz z obszaru Unii Europejskiej 300.000 kg towaru o kodzie CN 1701 9910 9950.

W dniu [...] listopada 2006 r. skarżąca przedłożyła w ARR [...] deklarację celną z [...] października 2006 r. (nr druku [...]), zawierającą w polu nr 1 zapis IM-40 (typ deklaracji), w polu nr 37 kod procedury 4000 00 (dopuszczenie towaru do swobodnego obrotu), w polu 38 masa netto 300.000 kg, a w polu 47 informacje o opłatach (cło importowe 30%, VAT 20%, opłata celna 0,15% z odręcznym zapisem kwoty). Deklaracja ta dotyczyła dwóch wniosków WPR. Skarżąca przedłożyła także listy przewozowe o numerach: [...]

W dniu [...] grudnia 2006 r. decyzją Prezesa ARR nr [...] udzielono skarżącej refundacji wywozowej do wniosku WPR1 nr [...] na kwotę 343.765,39 zł. Przedmiotowa płatność została zrealizowana przez ARR [...] stycznia 2007 r.

W dniu [...] lutego 2010 r. do ARR wpłynęło pismo Ministerstwa Finansów z [...] lutego 2010 r. przekazujące kopię pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Republiki [...] nr [...] z [...] listopada 2009 r. informujące o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym przedstawionych deklaracji oraz o stwierdzeniu sfałszowania m.in. deklaracji nr [...].

W związku z tym ARR pismem z [...] marca 2010 r. poinformowała skarżącą, że informacja uzyskana od administracji celnej K. poddaje w wątpliwość wiarygodność uzyskanych dokumentów przedłożonych przez spółkę, w tym w zakresie spełniania warunku do nabycia prawa do refundacji wywozowej - dopuszczenie do swobodnego obrotu wywożonego towaru.

Następnie ARR zwróciła się do Ministerstwa Finansów z prośbą o wystąpienie do [...] władz celnych o uzyskanie informacji, jaką procedurą celną ostatecznie został objęty towar, którego dotyczy m.in. deklaracja nr [...] oraz czy przedsiębiorca wywiązał się z obowiązku dopełnienia przywozowych formalności celnych.

Z przekazanej przez władze celne Republiki K. odpowiedzi (pismo z [...] lipca 2010 r. nr [...] wraz z kopiami deklaracji importowych) wynikało, że stwierdzono niezgodność danych z dokumentu celnego nr [...] oraz sfałszowanie przedmiotowej deklaracji. Z dołączonej kopii deklaracji nr [...] wynika, że dotyczyła ona innego towaru (świeżych gruszek do R.). Natomiast cukier odprawiono z zastosowaniem procedury IM-71 (WOG) na podstawie deklaracji nr [...] i brak jest informacji o dokonaniu odpraw celnych z zastosowaniem procedury IM-40 (dopuszczenie do obrotu).

Ponadto na skutek kolejnych pism kierowanych do administracji [...], administracja ta wyjaśniła (pismo z [...] lipca 2011 r. nr [...]), że przy trybie "dopuszczony do wolnego obrotu" oprócz opłaty celnej (0,15%) pobierane byłyby odpowiednie opłaty celne - cło importowe (30%) i VAT (20%). Ponadto na podstawie deklaracji stwierdzono, że przeznaczeniem cukru była wolna sprzedaż na terytorium Republiki K., a objęcie towaru procedurą IM-71 pozwoliło uniknąć dodatkowych opłat celnych wymaganych przy dopuszczeniu do wolnego obrotu. Deklaracja nr [...] (zgodnie z procedurą IM-71) nie zawiera informacji o opłatach, a w polu 47 zawiera zapis o opłacie celnej (0,15%) oraz odręczne adnotacje.

W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] [...] administracja celna potwierdziła, że deklaracje objęte postępowaniem wyjaśniającym nie zostały objęte procedurą IM-40 (dopuszczenie do swobodnego obrotu). Stwierdziła, że w przypadku przedmiotowych deklaracji przedłożonych przez polskich eksporterów cukru w celu otrzymania refundacji ma miejsce fałszerstwo dokumentów. Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2012 r. nr 2[...] [...] administracja celna poinformowała, że nie zostało wszczęte dochodzenie służbowe ani karne w tej sprawie. Okres przedawnienia w sprawach odpowiedzialności pracowników Państwowej Służby Celnej Republiki K. wynosi od 6 miesięcy do 2 lat.

W związku z brakiem informacji o ostatecznym przeznaczeniu wywiezionego cukru, ARR zwróciła się do Ministerstwa Finansów z prośbą o przekazanie informacji na temat przywozu cukru pochodzenia polskiego na terytorium celne UE w latach 2005 - 2008 oraz jeśli taki przywóz miał miejsce, to czy zostały wniesione opłaty celne przez importerów. Z informacji uzyskanych z 21 państw członkowskich wynika, że do Polski przyjechał cukier pochodzenia polskiego z Rumunii - w ilości 259 kg oraz z Ukrainy - w ilości 29.900 kg. W pozostałych 19 państwach nie stwierdzono przywozu cukru polskiego pochodzenia.

Konsulat Generalny RP z A. przekazał do ARR przy piśmie z dnia [...].04.2012 r. ekspertyzę deklaracji celnych. Z badań przeprowadzonych przez Państwowy Ośrodek Ekspertyz Sądowych przy Ministerstwie Sprawiedliwości Republiki K. wynika, że dostarczona przez Spółkę do ARR deklaracja celna nr [...] nosi znamiona zmian pierwotnej treści w całym tekście , za wyjątkiem pola nr 14 – "Deklarant/przedstawiciel". Ponadto stwierdzono, że "Wizerunki odcisków pieczęci i stempla 001 SSE "K." zostały naniesione na kopię przy pomocy montażu. Usunięci pierwotnych zapisów i montażu wizerunków pieczęci i stempla 001 "K." dokonano nie na dostarczonej kopii, ale na zeskanowanym wizerunku. Tekst dodrukowano na kopii pośredniej. Dodatkowo stwierdzono, że odciski osobistej pieczęci numerowej nr 001 "K." są zgodne z odciskami – wzorami pod względem treści, ale różnią się po względem sposobu naniesienia cech szczegółowych tj. zostały naniesione przy pomocy wykonanej chałupniczo polimerowej kopii pieczęci.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 13 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.; dalej: ustawa o ARR) z uwzględnieniem przepisów art. 49 ust. 1, art. 15-17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 186 z 17 lipca 2009 r., ze zm., str. 1-58; dalej: rozporządzenie nr 619/2009), Prezes ARR decyzją z [...] kwietnia 2012 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez ARR spółce do wniosku WPR1 nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. w wysokości 343.765,00 zł oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu wymienionej kwoty wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.

Na skutek wniesionego odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał przepisy prawa stanowiące podstawę prawną decyzji oraz wyjaśnił ich znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Wskazał dowody, na podstawie których organ uznał, iż deklaracja celna importowa z [...] października 2006 r. (nr druku [...]) przedłożona przez skarżącą jako dowód dokonania przywozu towaru do kraju przeznaczenia jest nieautentyczna i w rzeczywistości dotyczy innego towaru. Natomiast deklaracja o nr [...] przy której faktycznie odprawiono przedmiotowy towar została sporządzona w trybie IM-71 (Wolna Strefa Gospodarcza). Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez skarżącą ([...]), uzyskana od kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza zatem spełniania warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999) warunkującego otrzymanie refundacji wywozowej. Minister szczegółowo odniósł się także do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

I. prawa procesowego, w tym zasad systemowych dotyczących spoczywającego na organie obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, polegające m.in. na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez odstąpienie od zebrania całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, niewyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie oraz nieuprawnionym przyjęciu, że wszelkie wątpliwości i niejasności związane ze sprawą, w tym przede wszystkim niewyjaśnione w toku długotrwałego i przewlekłego postępowania administracyjnego - niespójności i sprzeczności w zebranym materiale dowodowym - obciążają spółkę, w szczególności poprzez:

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie należycie wszystkich okoliczności sprawy, w tym również okoliczności i zdarzeń mających wpływ na odpowiedzialność spółki oraz naruszenie przepisów prawa procesowego dotyczących oceny zebranego materiału dowodowego tj. art. 80 k.p.a.;

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 k.p.a., art. 35 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie długotrwałego postępowania administracyjnego - od 2006 r. do 2013 r. - które charakteryzowało się przewlekłością, a przeprowadzane dowody nie wyjaśniły sprawy i nie pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego, a jedynie przedłużały trwające ponad 7 lat postępowanie, co w sposób istotny zwiększyło wysokość odsetek nałożonych na spółkę;

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku spółki o wystąpienie do Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Republiki K. z pytaniem, na jakiej podstawie kirgiskie organy celne przekazały ARR informację o nieautentyczności [...] deklaracji celnej złożonej w ARR przez spółkę oraz przeprowadzenie dowodu z otrzymanej informacji;

a w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

II. rozporządzenia nr 612/2009 oraz rozporządzenia nr 800/1999 - obowiązującego w okresie zdarzeń faktycznych, których dotyczy decyzja Ministra (obecnie zastąpionego tożsamymi co do treści postanowieniami rozporządzenia nr 612/2009), w szczególności poprzez:

błędną wykładnię celu rozporządzenia nr 800/1999 i rozporządzenia nr 612/2009 chroniącego przedsiębiorców eksportujących produkty rolne poza teren Unii Europejskiej i dokonujących rzeczywistych transakcji handlowych, a nie transakcji realizowanych jedynie w celu otrzymania finansowej korzyści od Wspólnoty;

błędną wykładnię art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EuroAtom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, str. 1 dalej: rozporządzenie nr 2988/95) i uznanie, że działania spółki związane z wywozem cukru do Republiki K. stanowią nieprawidłowość, a wypłacona spółce refundacja została pobrana z naruszeniem prawa;

niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia nr 800/1999) i bezpodstawne przyjęcie, że do działań spółki związanych z wywozem cukru do Republiki K. ma zastosowanie wyrażone w tym przepisie domniemanie, że "działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjentowi.";

błędną wykładnię art. 49 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 612/2009, mówiącego o wyłączeniu obowiązku zwrotu otrzymanej refundacji wywozowej w przypadku błędu właściwego organu państw członkowskich lub innych władz;

błędną wykładnię prawa materialnego dotyczącego powołanej przez spółkę okoliczności siły wyższej.

Postawione zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi. Skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem postępowanie wyjaśniające w sprawie zakończyło się wątpliwościami, a nie ustaleniami. Wskazała na przewlekłość postępowania i fakt, że skarżąca sama w żaden sposób nie przyczyniła się do opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy. Długotrwałość postępowania doprowadziła zaś do tego, że odsetki – do których zapłaty zobowiązana jest spółka – są zbliżone do wartości refundacji wywozowej, której dotyczy postępowanie. Ponadto skarżąca podniosła, iż nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że do nieprawidłowości doszło wskutek działania lub zaniechania spółki lub też osób trzecich, za których działania – zgodnie z art.49 ust. 4 rozporządzenia nr 612/2009 – ponosi odpowiedzialność.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, iż system refundacji wywozowych jest instrumentem wspólnej polityki rolnej finansowanym z budżetu unijnego. Zasady stosowania systemu zostały unormowane w prawie wspólnotowym obowiązującym od dnia 6 sierpnia 2009 r. rozporządzeniem nr 612/2009, które to rozporządzenie uchyliło obowiązujące uprzednio rozporządzenie nr 800/1999.

W Preambule do rozporządzenia nr 612/2009 postanowiono, iż ogólne zasady ustanowione przez Radę przewidują wypłatę refundacji po przedstawieniu dowodu, że produkty zostały wywiezione ze Wspólnoty. Uprawnienie do refundacji nabywa się z chwilą, gdy produkty opuszczają rynek Wspólnoty, podczas gdy stosuje się jednolitą stawkę refundacji dla wszystkich państw trzecich. W przypadku, gdy stawka refundacji jest zróżnicowana ze względu na miejsce przeznaczenia produktów, uprawnienie do refundacji jest uzależnione od przywozu do kraju trzeciego (pkt 2), przy czym w Preambule do rozporządzenia nr 800/1999 (pkt 2) były przyjęte te same założenia.

Rozporządzenie definiuje pojęcie "przywóz", zgodnie z którym produkt uważa się za przywieziony, jeśli formalności celne, w szczególności te, które dotyczą pobrania należności przywozowych w państwie trzecim zostały dokonane (odpowiednio art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 i art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009). Zgodnie z punktem 20 Preambuły do rozporządzenia nr 612/2009, dokonanie przywozowych formalności celnych polega w szczególności na uiszczeniu stosownych należności przywozowych, aby produkt mógł zostać wprowadzony do wolnego obrotu w danym kraju trzecim.

Katalog dowodów, którymi może posłużyć się eksporter dla wykazania dokonania formalności celnych przywozowych został określony w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (odpowiednio art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999). Dowód ten może stanowić jeden z następujących dokumentów:

a) dokument celny lub jego kopia lub fotokopia; zgodność takiej kopii lub fotokopii z oryginałem zostaje poświadczona przez organ, który zatwierdził oryginał dokumentu bądź przez oficjalne służby danego państwa trzeciego, bądź przez oficjalne służby jednego z Państw Członkowskich w danym państwie trzecim, bądź przez organ zobowiązany do wypłaty refundacji;

b) świadectwo rozładunku i przywozu sporządzone przez zatwierdzoną spółkę wyspecjalizowaną w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru (zwaną dalej spółką nadzoru) zgodnie z zasadami przewidzianymi w załączniku VIII rozdział III, przy wykorzystaniu wzoru określonego w załączniku IX (w rozporządzeniu 800/1999 odpowiednio wskazano zasady przewidziane w załączniku VI rozdział III, przy wykorzystaniu wzoru określonego w załączniku VII). W danym świadectwie muszą być umieszczone data i numer dokumentu celnego przywozowego.

W ustępie 2 tego przepisu wskazano natomiast katalog dokumentów, które mogą stanowić dowód dokonania formalności celnych, jeżeli eksporter nie może otrzymać dokumentu wybranego zgodnie z ust. 1 lub w przypadku wątpliwości co do autentyczności przedstawionego dokumentu.

Procedura wypłaty refundacji została uregulowana w przepisach art. 46 – 49 rozporządzenia nr 612/2009 (odpowiednio w art. 49 – 52 rozporządzenia nr 800/1999).

Stosownie do treści art. 46 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009, refundacje wypłacane są tylko na specjalny wniosek eksportera przez państwo członkowskie, na którego terytorium zostało przyjęte zgłoszenie wywozowe. Zgodnie z ust. 2, z wyjątkiem przypadku siły wyższej, dokumenty dotyczące wypłaty refundacji lub zwolnienia zabezpieczenia muszą być złożone w terminie dwunastu miesięcy od dnia przyjęcia zgłoszenia wywozowego (odpowiednio art. 49 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 800/1999).

Na mocy prawa wspólnotowego państwa członkowskie są upoważnione do przeprowadzania kontroli popłatnościowych dotyczących prawidłowości realizowanych mechanizmów, tj. zgodności z obowiązującymi przepisami. W przypadku stwierdzenia, że eksporter uzyskał refundację nadmierną lub nienależną organ właściwy w zakresie danej płatności, wdraża stosowną procedurę dotyczącą zwrotu środków otrzymanych nienależnie.

Przepis art. 49 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 rozporządzenia nr 800/1999) określa zwrot kwoty nienależnie wypłaconej refundacji. Zgodnie z jego ustępem 1, bez uszczerbku dla obowiązku uiszczenia kwoty ujemnej na podstawie art. 48 ust. 5, beneficjent zwraca kwoty nienależnie otrzymane, łącznie z karą stosowaną na podstawie art. 48 ust. 1 i odsetkami obliczonymi za okres, który upłynął między płatnością i zwrotem.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż reguły wspólnotowe, zakreślone tymi rozporządzeniami WE, przewidują przyznanie refundacji wywozowych w oparciu o obiektywne kryteria, odnoszące się w szczególności do ilości, rodzaju i cech wywożonego produktu, jak również jego geograficznego miejsca przeznaczenia. Komisja Europejska wskazała przy tym, że w świetle nabytych doświadczeń należy przewidzieć środki mające na celu zwalczanie nieprawidłowości, w szczególności oszustwa na szkodę budżetu wspólnotowego. Podkreślono, że należy przewidzieć możliwość odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych, jak również sankcje w celu przestrzegania przez eksporterów reguł wspólnotowych (pkt 57 Preambuły rozporządzenia nr 612/2009 i odpowiednio pkt 63 rozporządzenia nr 800/1999). Zaznaczono również, że w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu refundacji wywozowych sankcje należy stosować bez względu na subiektywny aspekt winy; w niektórych przypadkach właściwe jest jednakże odstąpienie od stosowania sankcji, w szczególności w przypadku oczywistego błędu uznanego przez odpowiedni organ, i ustalenie poważniejszych sankcji w przypadku działania umyślnego. Środki te są konieczne i muszą być współmierne, dostatecznie zniechęcające i jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich (punkt 58 Preambuły rozporządzenia nr 612/2009 i odpowiednio pkt 64 rozporządzenia nr 800/1999).

Kontynuując nakreślenie ram prawnych działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie, w dalszej kolejności wskazać należy na krajowe regulacje prawne w tym zakresie, zawarte są w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 633 ze zm.) oraz ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.).

Ustawa o ARR reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych, m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także ustalaniem kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz środków krajowych (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ARR). Organami tymi są Prezes ARR i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ARR, Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o ARR reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru a nie o obrót cukrem z zagranicą, a w szczególności z państwami trzecimi. Zatem rozdział 6 ustawy o ARR nie dotyczy obrotu cukrem z zagranicą.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o administrowaniu, ustawa ta reguluje obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem, co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe – rozporządzenie nr 612/2009 – przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej, jednakże nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji, albowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu, bowiem to one właśnie uzupełniają regulacje wspólnotowe. W myśl art. 4 ustawy o administrowaniu – w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami, tj. art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Przepis ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej jako przepis szczególny (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 206/11; p. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jako dowód spełnienia warunków do przyznania refundacji wywozowej, skarżąca posłużyła się kopią [...] deklaracji celnej z [...] października 2006 r., nr druku nr [...], zawierającą zapisy: "IM-40" (pole nr 1), kod procedury "4000 00" (pole nr 37), masę netto 300.000 kg (pole 38) oraz w polu 47 informacje o opłatach (cło importowe 30%, VAT 20%, opłata celne 0,15% z odręcznym zapisem kwoty).

Na skutek następnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i weryfikacji dokumentów, Prezes ARR stwierdził nieprawidłowość polegającą na przedłożeniu w ARR nieautentycznego dokumentu celnego będącego podstawą wypłaty refundacji. Na podstawie zebranych dowodów ustalono bowiem, że przedłożona kopia deklaracji nr [...] dotyczyła eksportu do K. innego towaru, zaś przedmiotowy cukier – dotyczący wniosku WPR1 [...] – zgodnie z informacją przesłaną przez władze [...] (m.in. pisma Państwowej Służby Celnej Republiki K. z [...] listopada 2009 r. nr [...], z [...] marca 2010 r. nr [...], z [...] lipca 2010 r. nr [...], [...] listopada 2011 r. k. 240-241, 222-223, 203-210, 141143 akt adm.) odprawiono z zastosowaniem procedury "IM-71" (Wolny Obszar Gospodarczy) na podstawie innej deklaracji tj. nr [...] (której kopia została przesłana władze kirgiskie i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy k. 209). Brak jest też informacji o jakiejkolwiek innej deklaracji, którą by dokonano odprawy celnej przedmiotowego cukru z zastosowaniem procedury dopuszczenia do obrotu (IM-40). Wynika z powyższego, że towar wyeksportowany do K. nie został zgłoszony do procedury dopuszczenia do obrotu (pole nr 1 i 37 typ deklaracji "IM-40", kod procedury celnej "4000"), tylko do procedury wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego pole nr 1 i 37 typ deklaracji "IM-71", kod procedury celnej "7100"). Natomiast zastosowanie procedury wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego nie potwierdza dokonania formalności celnych w zakresie pobrania należności przywozowych i nie daje formalnej oraz merytorycznej podstawy dla rozliczenia wypłaconej refundacji wywozowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż organy słusznie uznały, że spółka nie przedstawiła dokumentu celnego potwierdzającego spełnienie wymogu określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 (art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009) uprawniającego do refundacji.

W tej sytuacji przyjąć należało, że refundacja w stosunku do towaru objętego wnioskiem WPR1 nr [...] jest nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd nie zgadza się z zarzutami, iż przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło jednoznacznie, z uwagi na nieustalenie winnych "rzekomego fałszerstwa", że skarżąca przedstawiła nieprawdziwą deklarację celną. Zdaniem Sądu wymienione wyżej stanowisko władz celnych [...], przy braku przeciwstawnych dowodów, niewątpliwie wskazuje, że skarżąca przedstawiła do wniosku o refundację nieautentyczny wywozowy dokument celny, bowiem nie został potwierdzony przez oficjalne władze Republiki K. Przedmiotowa deklaracja nie mogła zatem stanowić podstawy do wypłaty refundacji wywozowej. Tym samym Sąd stwierdza, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i zdarzenia zostały wyjaśnione i wprost wskazują na odpowiedzialność skarżącej, której co najmniej można przypisać winę nieumyślna.

Sąd zwraca uwagę, że organy w postępowaniu administracyjnym nie mogą rozstrzygać o kwestiach prawno-karnych, tj. nie wskazują osób odpowiedzialnych za falsyfikację dokumentów, nie badają winy czy niewinności podmiotu korzystającego z refundacji, dokonują tylko weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę do wypłaty tego świadczenia. Dlatego też zarzuty skarżącej wskazujące na nieustalenie winnych fałszerstwa [...] deklaracji celnych pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wystarczającym dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie, że [...] władze stwierdziły, że złożona deklaracja celna jest falsyfikatem. Materiał dowodowy został oceniony obiektywnie i jeszcze raz powtórzyć należy, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który poddawałby w wątpliwość ustalenie, że złożona przez skarżącą deklaracja celna nie jest fałszywa. Zatem ocena materiału dowodowego została dokonana wszechstronnie, a nie jednostronnie, jak to zarzuca skarżąca.

Sąd za bezzasadny uznaje także zarzut skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR – jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez Prezesa ARR, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Jednakże art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wyłącza także stosowanie m.in. art. 80 k.p.a. Niemniej jednak Sąd nie zgadza się z zarzutem, że w sprawie organy w sposób jednostronny dokonywały oceny materiału dowodowego.

Sąd wskazuje, że złożenie nieprawdziwej kirgiskiej deklaracji celnej oznaczało – w myśl rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość, która spowodowała nieuzasadniony wydatek z Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej w postaci nienależnie wypłaconej refundacji wywozowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty (...) w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Skarżąca składając w ARR nieautentyczną deklarację celną importową w celu rozliczenia wypłaty zaliczkowanej refundacji wywozowej naruszyła przepisy art. 15 ust. 3 i art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 800/1999 (odpowiednio art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 612/2009).

Stosownie do art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, każda nieprawidłowość pociąga za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych łącznie z odsetkami - jeśli to zostało przewidziane. Powyższy środek administracyjny nie jest uznawany za karę. Rozporządzenie nr 800/1999 przewiduje zarówno zwrot kwoty refundacji nienależnie otrzymanej, jak też odsetek obliczonych za okres, który upłynął między płatnością a zwrotem. Stanowił o tym art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999, a aktualnie stanowi art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009. Biorąc pod uwagę, że refundacja stanowiąca przedmiot rozpatrywanej sprawy została wypłacona skarżącej na podstawie przedstawionego przez nią nieautentycznego dokumentu celnego, to należy stwierdzić, że uzyskana w ten sposób refundacja jest nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999) podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

W świetle zatem przepisów stanowiących wspólnotowe reguły związane z wywozem produktów rolnych poza terytorium Unii Europejskiej należy stwierdzić, że działania organu były prawidłowe oraz zgodne z celem ustanowionych w tym zakresie przepisów.

Sąd podkreśla również, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie dokonała ona rzeczywistego eksportu cukru do Republiki K. i nie dopełniła wymaganych przez prawo formalności celnych w kraju przeznaczenia. Jak już wyżej wyjaśniono okoliczność faktu sfałszowania deklaracji celnej została udowodniona przez organy. Władze [...] wprost wskazały, że prawidłowa deklaracja celna nr [...], na podstawie której cukier dotyczący przedmiotowego wniosku został odprawiony, znajduje się w ich posiadaniu i zaświadcza, że towar został wprowadzony do wolnego obszaru celnego bez pobrania właściwych dla dopuszczenia do obrotu należności. Dlatego też refundacja wypłacona na skutek takich okoliczności jest refundacją nienależną, gdyż została pobrana z naruszeniem prawa.

Sąd zwraca uwagę, na motyw pkt 61 preambuły do rozporządzenia nr 612/2009, w którym wskazano, że to eksporter powinien być odpowiedzialny w szczególności za działania stron trzecich, które mogłyby umożliwić nienależne otrzymanie dokumentów koniecznych dla wypłaty refundacji (kontrahenci, z którymi współpracują eksporterzy, np. odbiorcy towaru, spółki nadzoru, firmy przewozowe). Bowiem to eksporter, na własne ryzyko, wybiera partnera handlowego w kraju, do którego zamierza wywieźć towar z refundacją i to od partnera handlowego otrzymuje dokumenty celne, które powinny być autentyczne. Postanowienia pkt 61 preambuły znajdują odzwierciedlenie w art. 49 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 612/2009, w którym zapisano, iż działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji (...), przypisywane są beneficjentowi. Z powyższego wynika więc, iż to eksporter jako osoba wnioskująca o wypłatę refundacji ponosi odpowiedzialność za skutki nieprawidłowości związanych z wnioskowaną refundacją. Deklaracja celna wystawiana jest na importera towaru i to importer w tym przypadku jest stroną trzecią. W postępowaniu ustalono, że wprowadzone zmiany w deklaracji celnej to falsyfikacja. Sąd uznaje także, że brak jest podstaw aby twierdzić, iż tych zmian dokonali pracownicy kirgiskich służb celnych z własnej inicjatywy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że z ustaleń kirgiskich władz wynika, że odbiorcy tych towarów wkrótce po dokonaniu dostawy przez skarżącą zaprzestali działalności. Dlatego też zasadne są twierdzenia Ministra wskazujące na to, że trudno doszukać się celu dokonania falsyfikacji przez [...] służby celne.

W związku z powyższym Sąd za nietrafne uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 oraz niewłaściwego zastosowania art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 612/2009.

Sąd stwierdza także, że niniejszej sprawie nie wystąpiła powoływana przez skarżącą okoliczność siły wyższej. Pojęcie to winno być rozumiane jako niezwykłe okoliczności, będące poza kontrolą handlowca, których konsekwencji, mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć inaczej niż kosztem znacznej straty. W przedmiotowej sprawie to skarżąca na skutek zawartej umowy z kontrahentem zagranicznym i następstw z tym związanych przedstawiła nieprawdziwą [...] deklarację celną. Zatem to skarżąca jest wyłącznie odpowiedzialna za wybór kontrahenta i tym samym nie występuje tu przypadek siły wyższej. Nie są też dla przedmiotowej sprawy siłą wyższą zamieszki i obalenie rządu Republiki K. w 2005 r. i 2010 r. Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, poza gołosłownymi twierdzeniami, że te zjawiska miały jakikolwiek wpływ na przedstawienie przez nią fałszywych dokumentów. Brak w sprawie bezpośredniego związku pomiędzy tymi wydarzeniami, a załączonymi dokumentami. Skarżąca w żaden sposób nie wskazała, że np. poprzez określone działania doszło do zakłócenia działania organów celnych K., które miały bezpośredni wpływ na dostarczone dokumenty. Słusznie także Minister wywodzi, że pomimo obalenia urzędujących władz stanowisko strony [...] w zakresie dokonania nieuprawnionych zmian w przedłożonej w ARR deklaracji nie uległo zmianie, co więcej z przedstawianych regularnych wyjaśnień [...] władz celnych można wysnuć wniosek, że organy celne w Republice K. funkcjonowały bez zakłóceń.

Bezzasadne są zarzuty skarżącej podkreślające, że Republika K. jest krajem o jednym z najwyższych wskaźników percepcji korupcji. Trzeba bowiem zauważyć, że to sama skarżąca spółka nawiązała kontakty z przedsiębiorcami i to ona, mając również na uwadze powyższe raporty, powinna kierować się ograniczonym zaufaniem w zakresie wzajemnych stosunków. Przedsiębiorca, który zamierza dokonać eksportu towaru do określonego kraju powinien przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na taki wywóz dokładnie upewnić się, czy nie występuje żadne zagrożenie mogące uniemożliwić wykonanie tego eksportu. Szczególna analiza sytuacji powinna być dokonana w przypadku wywozu, w związku z którym przedsiębiorca będzie ubiegał się o refundację wywozową. Decyzję o eksporcie z refundacją do tego kraju towaru podjęła skarżąca na swoją odpowiedzialność i ryzyko. W takim razie obecne tłumaczenia skarżącej wskazujące na korupcję nie mogą odnieść pożądanego rezultatu. To bowiem sama spółka wybrała sobie określonych kontrahentów i w związku z tym wyborem ponosi winę za ich działania.

Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Prezes ARR po zebraniu materiału dowodowego dokonał następnie jego oceny, która znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji I instancji. Wskazano w nim, które fakty organ uznał za udowodnione, a także którym dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego. Podkreślić należy, iż prowadząc postępowanie w celu stwierdzenia, czy wymogi określone przepisami prawa wspólnotowego zostały spełnione, organ dokonuje oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów i nie ma obowiązku dalszego ich poszukiwania jeśli uzna, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony. W tym zakresie, przyjmując za prawdziwe dokumenty uzyskane drogą oficjalną i tym samym nie dając wiary dokumentom przedłożonym przez stronę postępowania organ nie przekracza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 51/10 (p. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie danie wiary jednym dowodom, w następstwie uznania faktów za udowodnione na podstawie innych dowodów, nie stanowi naruszenia prawa, ale jest przejawem zasady swobodnej oceny dowodów. NSA podniósł przy tym, iż orzekające w sprawie organy odnosiły się do wszystkich składanych przez stronę dowodów, szczegółowo argumentując, dlaczego niektórym nie dają wiary lub nie uznają ich za mające znaczenie w sprawie. Stanowisko to znajduje analogiczne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i jest w pełni podzielane przez orzekający w niej Sąd.

Podkreślić również należy, iż uzyskane oficjalną drogą dyplomatyczną kopie kirgiskich deklaracji celnych należało traktować jako zgodne z treścią dokumentów oryginalnych, mając na uwadze również wyjaśnienia właściwych władz krajów trzecich, udzielone w tym zakresie w oficjalnych pismach urzędowych.

Obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o wypłacenie refundacji wywozowej zróżnicowanej jest przedstawienie dowodu na to, że produkt został przywieziony do kraju przeznaczenia i wprowadzony do swobodnego obrotu (art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 w zw. z punktem 20 Preambuły i odpowiednio art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 w zw. z punktem 17 Preambuły). Organ prowadzący postępowanie ma natomiast za zadanie zbadać, czy dowód, jakim posłużył się eksporter dla wykazania dokonania formalności celnych przywozowych, spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 bądź ust. 2 rozporządzenia 612/2009 (odpowiednio art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia 800/1999). Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy organ kwestionuje przedstawiony dokument to na niego przenosi się obowiązek poszukiwania takiego dowodu.

Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I GSK 1357/11 (p. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zakresem kognicji Prezesa ARR, a także odpowiednio Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie jest kontrola prawidłowości działalności służb celnych przy odprawianiu towaru poza obszar Wspólnoty. Tym bardziej przyjąć należy, iż nie jest nim także kontrola prawidłowości procedur celnych dokonywanych w kraju przeznaczenia towaru. Skoro zatem organ uznał, że dana okoliczność została wystarczająco ustalona i znajduje to odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, to czynienie wobec niego zarzutu, że winien dalej poszukiwać dowodów, które potwierdzałyby satysfakcjonującą stronę skarżącą wersję, stanowi nieuprawnione nadużycie.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., gdyż długi czas trwania kontrolowanego postępowania wynikał nie z opieszałości organów, a złożoności postępowania dowodowego i konieczności przeprowadzania go we współdziałaniu z organami innych państw, na których działanie organ prowadzący wpływu nie miał.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec tego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.