Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3377/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 i 5, art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 118a ust. 3, art. 130 ust.1, art. 133 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nieruchomość położona w miejscowości J., w gminie Piaseczno, obręb [...], oznaczona jako działka [...] o pow. [...]ha została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 722 na odcinku od ul. [...] w P. do ul. [...] w miejscowości J. - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXXVI, XXVIII na terenie gminy Piaseczno, powiatu piaseczyńskiego, województwa mazowieckiego.

Powołana decyzja stała się ostateczna i tym samym ww. nieruchomość stanowiąca własność P. w J. przeszła na własność Województwa Mazowieckiego.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 53.522 zł na rzecz P. w J. za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa Mazowieckiego ww. nieruchomość, w pkt 2 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości oraz w pkt 3 zobowiązał Zarząd Województwa Mazowieckiego, do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo Mazowieckie.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., zaktualizowany w dniu 5 października 2016 r. Biegła ustaliła, że działka nr [...] o pow. [...]ha, powstała w wyniku wydzielenia z działki nr [...]. Działka ma kształt nieforemnego wielokąta, jest niezabudowana, nieogrodzona. Znajdował się na niej fragment chodnika betonowego i parkingu utwardzonego asfaltem, w pozostałej zaś części rosła trawa. Nieruchomość leży przy drodze asfaltowej nr 722, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną i gazową. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowią działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Na działce nr [...] stwierdzono naniesienia podlegające wycenie takie jak: chodnik z płyt chodnikowych o pow. 100m2, w dobrym stanie technicznym, zużycie techniczne oceniono na 10%, a także utwardzenie z asfaltu o pow. 50m2, w średnim stanie technicznym, zużycie techniczne oceniono na 30%. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że przedmiotowa działka leżała na terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr 1589/LII/2014 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 października 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Piaseczno szacowana nieruchomość była na terenach oznaczonych symbolem: RZ - tereny trwałych użytków zielonych z zadrzewieniem i zakrzewieniem w dolinach rzek - wyłączone spod zabudowy. W sąsiedztwie szacowanej nieruchomości znajdowały się tereny mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenach zieleni. Na analizowanym rynku odnotowano tylko 2 takie transakcje, w których ceny jednostkowe wynosiły 33,69 zł/m2 i 7,27 zł/m2. Biegła uznała, że zbyt mała liczba danych rynkowych uniemożliwia określenie wartości rynkowej w oparciu o transakcje gruntów przeznaczonych pod zieleń.

W związku z brakiem wystarczającej liczby danych rynkowych o rynku działek drogowych podobnych do wycenianej, przedmiotową działkę oszacowano w oparciu o transakcje dotyczące działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową, gdzie wyodrębniono 20 transakcji z Gminy Piaseczno, z których 13 pochodziło z 2014 r., 1 z 2013 r. i 6 z 2015 r. Biegła wskazała, że ceny za tego typu grunty lokowały się w przedziale od 131,67 zł/m2 do 290,00 zł/m2, przy cenie średniej 177,53 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy wybrała działki położone w niewielkiej odległości od głównych tras komunikacyjnych, odrzuciła transakcje skrajne jako nierynkowe. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 28%, otoczenie i sąsiedztwo - 14%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 24%, powierzchnia działki - 16%, dostępność komunikacyjna - 13%, warunki zagospodarowania - 5%. Do ostatecznej bazy porównawczej wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, a następnie dokonano ich zestawienia z przedmiotową działką z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, a także określono wartości współczynników korygujących. Wartość gruntu działki obliczono na kwotę 39.111 zł z uwzględnieniem współczynnika eksperckiego - 0,9 odzwierciedlającego gorsze możliwości inwestycyjnej wycenianej działki w stosunku do nieruchomości porównawczych. Do określenia wartości odtworzeniowej chodnika z płyt chodnikowych o pow. 100m2, a także utwardzenia z asfaltu o pow. 50m2, posłużono się Katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych według cen za IV kwartał 2014 r. Wartość tego składnika oszacowano na kwotę 14.411 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości nr [...] oszacowano na łączną kwotę 39.111 zł i w tej wysokości Wojewoda Mazowiecki ustalił należne odszkodowanie.

Minister, powołując się na art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera żadnych nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegła prawidłowo zastosowała procedurę wyceny, a wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań słusznie przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto, nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci chodnika i asfaltu, tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

W odniesieniu do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej odszkodowania za znajdujące się na działce naniesienia budowlane, w postaci chodnika i asfaltu, Minister wskazał, że przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie, zdaniem Ministra rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci chodnika i asfaltu, zaś organ wojewódzki prawidłowo orzekł w tym zakresie o przyznaniu odszkodowania za fragment chodnika i asfaltu na nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała już droga wojewódzka, której to własność stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. przysługiwała Województwu Mazowieckiemu, Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] stycznia 2015 r., na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P. w J. w całości, oraz nie toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania w trybie art. 73 ww. ustawy stanu prawnego nieruchomości nr [...], dlatego też podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania była P. w J.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Województwo Mazowieckie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.);

2) art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.;

ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 88 ust. 2 i art. 151 ust. 2 u.g.n. a także § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.);

2) art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

3) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4, art. 151 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zarzuty skargi, kwestionujące zakres wywłaszczenia pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. W ocenie Sądu potwierdza to również ustalenie poczynione w toku postępowania odwoławczego, że w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu, jeżeli Województwo Mazowieckie, jako zarządca drogi wojewódzkiej nr 722, kwestionuje prawidłowość ustalenia granic wywłaszczonej nieruchomości na gruncie, twierdząc, że część przedmiotowej działki stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, to powinno to nastąpić na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i podział ten jest wiążący w postępowaniu odszkodowawczym. Jeżeli w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na działce nr [...] urządzona była droga publiczna – droga wojewódzka nr 722, to nie powinna być ona objęta wnioskiem o rozbudowę tej drogi.

Ponadto wskazano, że art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n. Stosownie natomiast do art. 47 § 1 i 2 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

Sąd stwierdził, że z operatu szacunkowego wynika, że częściami składowymi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] są: chodnik z płyt chodnikowych o pow. 100m2 i utwardzenie z asfaltu o pow. 50m2. Zgodnie z art. 47 § 1 k.c. ww. części składowe działki nr ew. [...] stanowią własność P. w J. Jeżeli skarżące Województwo Mazowieckie poczyniło nakłady na przejętą pod rozbudowę dogi nieruchomość, może dochodzić ich od właściciela nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Oceniając operat szacunkowy stanowiący podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy właściwie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Zdaniem Sądu organy szczegółowo wskazały i omówiły przepisy prawa, na podstawie których dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. Operat szacunkowy sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W procesie wyceny biegła prawidłowo przyjęła istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., którą zmieniono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłą operatu majątkowego, szacującego wartość przedmiotowej nieruchomości w granicach, na jakie pozwalał brak wiedzy specjalistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając, że w swojej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył:

1) przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

art. 12 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 i art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 133 pkt 2, art. 118a ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przywołane przepisy uchylają konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania podczas gdy właściwa analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 31 reguluje jedynie okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia że decyzja narusza prawo i nie uchyla stosowania innych przepisów k.p.a. w tym przepisów w przedmiocie zawieszenia postępowania;

2) przepisy prawa procesowego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej nieruchomości co do której zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i stwierdzenia nabycia własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie takie nie odnosi się bezpośrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziłoby do uwzględnienia skargi.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, decyzja ta wydana została na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Postepowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte w związku z wydaną wcześniej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., które wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie wskazanej decyzji, która jest ostateczna nieruchomość położona w miejscowości J., w gminie Piaseczno, obręb [...], oznaczona jako działka [...] o pow. [...]ha została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 722. Nieruchomość ta, jak wynikało z wpisu w księdze wieczystej, stanowiąca własność P. w J. przeszła na własność Województwa Mazowieckiego.

O ile w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucał naruszenie przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, a w konsekwencji jego wysokości, to w skardze kasacyjnej podniesiono, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania powinno zostać zawieszone, albowiem zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej działki na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1, a dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w tym jej art. 31 poprzez błędną wykładnie i uznanie, że przepisy te uchylają konieczność stosowania przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim, ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonywały wykładni art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie formułowały poglądu, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowana w art. 97 §1 k.p.a. jest wyłączona i nie ma zastosowania w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niekwestionowane jest tym samym, że art. 31, zgodnie z którym ust. 1: "Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ust. 2 W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego", wprowadza ograniczenia w zakresie stosowania nadzwyczajnych trybów postępowań jakimi są: stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania nie wyłącza natomiast instytucji zawieszenia postępowania. Stąd też ten zarzut skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2 a dotyczący naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej nieruchomości co do której zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i stwierdzenia nabycia własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie takie nie odnosi się bezpośrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustalenie, czy określona kwestia, podlegająca odrębnemu rozstrzygnięciu, stanowi zagadnienie prejudycjalne w danej sprawie, zależy od przesłanek prawnomaterialnych załatwienia danej sprawy.

Stąd też odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć istotę pojęcia "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.(wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1792/19).

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z wydaną wcześniej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w prowadzonym postępowaniu o odszkodowanie, organ nie rozstrzygał o podstawie prawnej nabycia własności nieruchomości, a tym samym o podstawie prawnej ustalanego odszkodowania. Zagadnienia te zostały rozstrzygnięte we wcześniejszych, wymienionych wyżej decyzjach w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. To w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej można było podnosić ewentualne uwagi dotyczące stanu prawnego przedmiotowej działki nr ew. [...] w związku z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania organ związany jest ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z której wynika zarówno podstawa prawna nabycia własności nieruchomości jak i podstawa prawna ustalenia odszkodowania, którą stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego też, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, niezasadne jest stanowisko co do możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w związku z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Postępowania prowadzonego na podstawie powołanego art. 73 nie można traktować jako zagadnienia wstępnego, w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołany art. 73 w ust. 1 reguluje sposób i przesłanki nabycia własności nieruchomości, zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast kwestie dotyczące odszkodowania o którym mowa w ust. 1 regulowane są w ust. 2 do ust. 5. Tym samym powołany art. 73 w ust. 1 reguluje inny sposób i przesłanki nabycia prawa własności natomiast w ust. 2 do ust. 5 reguluje zagadnienia dotyczące odszkodowania, ale odszkodowania związanego wyłącznie ze sposobem nabycia prawa własności o którym mowa w ust. 1.

Stąd też w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, brak podstaw prawnych do zawieszenia tego postępowania z uwagi na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., albowiem kwestia podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości i podstawy prawnej ustalenia odszkodowania została rozstrzygnięta ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego też w postępowaniu, które dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości należnego odszkodowania, brak przeszkód prawnych w prowadzeniu i zakończeniu tego postępowania, zaś postępowania o którym mowa w art. 73 ustawy 13 października 1998 r. nie można traktować jako zagadnienia wstępnego, albowiem istota tego postępowania dotyczy w pierwszej kolejności podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości, która w tej sprawie została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która pozostaje w obrocie prawnym. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2, a dotyczący naruszenia przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Natomiast w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane żadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania i jego wysokości, mając zaś na uwadze związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii nie mógł się wypowiadać.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.