Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1728/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1,138 par 1 pkt 1, 145 par 1 pkt 2 w zw z art 145 par 3, 147 , 7,77 par 1, 80, 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr/ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. i A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 44/13 w sprawie ze skargi B. G. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. T. i A. T. solidarnie na rzecz B. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Gd 44/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skarg B.G. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy- uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w/w decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Wójt Gminy Ł., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. G., umorzył wznowione postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B. W., gmina Ł. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2007r. nabyła prawo własności działki nr [...] położonej w B. W., tj. sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustalono warunki zabudowy w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Oznacza to że, w czasie, w którym toczyło się postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] sierpnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla ww. przedsięwzięcia, wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony tego postępowania. W tej sytuacji, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. G. oraz W. R. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1, art. 147 i art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, na działce nr [...], położonej w miejscowości B. W., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m.kw. Organ odwoławczy wyjaśnił, że B.G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. domagała się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy terenu dla ww. inwestycji, polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...], wydanej na wniosek A. T. i S. T. i uchylenie decyzji Wójta Gminy Ł. z tego samego dnia o warunkach zabudowy dla tej inwestycji na terenie działki nr [...] wydanej na wniosek A. T. i S. T. w wersji drugiej, funkcjonującej w obrocie, tj. tej, gdzie jako maksymalną powierzchnię zabudowy pawilonu handlowego wskazano 250 m² oraz utrzymanie w mocy decyzji w wersji pierwotnej, tj. tej w której jako maksymalną powierzchnię zabudowy wskazano 150 m kw.

W ocenie Kolegium interes prawny w rozumieniu art. 147 k.p.a. i art. 28 k.p.a. jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne. W niniejszej sprawie B. G. prawo do własności działki nr [...], graniczącej z nieruchomością nr [...], nabyła w drodze spadkobrania po zmarłym ojcu F. K. oraz umowy darowizny udzielonej na jej rzecz przez matkę D. K. To oznacza, że odwołująca powinna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się oryginał wniosku A. T. i S. T. z dnia [...] marca 2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego jednopiętrowego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości B. W., stanowiącej własność Gminy Ł.. Do akt sprawy dołączony jest także oryginał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem. Przyjęto, że planowany obiekt handlowy nie powinien przekroczyć wielkości 150 m.kw., a maksymalna wielkość powierzchni sprzedażnej 100 m.kw. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest oryginału w/w decyzji z [...] sierpnia 2004 r. o warunkach zabudowy oraz oryginału decyzji z tego samego dnia o tym samym numerze, o warunkach zabudowy dla takiej samej inwestycji, w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m.kw. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy, Kolegium doszło do przekonania, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m.kw. w rzeczywistości nigdy nie istniała w sensie prawnym i nie stanowiła odrębnego od wcześniej wydanej decyzji aktu administracyjnego, lecz w istocie ma charakter przerobionego dokumentu z oryginału decyzji z [...] sierpnia 2004r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m.kw. W ocenie Kolegium, nie towarzyszyło temu żadne postępowanie przewidziane w przepisach k.p.a. lub w ustawach odrębnych. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że stronom postępowania doręczono jedynie tę decyzję [...] sierpnia 2004 r., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m.kw. Skoro zatem w sensie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r., w której maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 250 m.kw., to nie jest możliwe złożenie w tej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. W tym stanie zaistniały więc przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił precyzyjnie, iż postępowanie dotyczy sprawy załatwionej rzekomą decyzją, w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m², zaistniała konieczność zreformowania rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.G. zakwestionowała część decyzji organu II instancji, w której organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w sprawie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 15, art. 107 § 3, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 i art. 147 k.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że teza organu odwoławczego, jakoby decyzja o warunkach zabudowy, w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250m.kw. nigdy nie istniała w sensie prawnym, jest chybiona, ponieważ pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzją Starosty Wejherowskiego z [...] lipca 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz postanowień Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. o umorzeniu śledztw w sprawach o sygn. akt [...] oraz o sygn. akt [...].

W ocenie skarżącej organ nie przeanalizował akt sprawy karnej, z której bezspornie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy w wersji drugiej (w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250m. kw.) doręczona została wnioskodawcy – S. T., a ponadto – została złożona w aktach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. To dowodzi, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ powinien był wystąpić do starostwa Powiatowego w W. z pytaniem, czy w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę znajduje się oryginał decyzji o warunkach zabudowy w wersji drugiej, tj. w której powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m.kw. Zdaniem skarżącej, doręczenie decyzji choćby jednej stronie sprawia, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Skarżąca zarzuciła organom administracji brak analizy orzeczeń, jakie wydane zostały przez Prokuratora w toczących się postępowaniach karnych, tj. o umorzeniu śledztwa w zakresie popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., tj. przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego z uwagi na przedawnienie karalności, natomiast w zakresie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 k.k., tj. podrobienia lub przerobienia dokumentu – umorzono postępowanie wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono. Skoro organy ścigania przesądziły, że nie zaistniało przestępstwo podrobienia, czy przerobienia dokumentu, to stanowisko Kolegium pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym ustaleniem.

Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania wniósł także Wacław Rząd, podnosząc zarzuty naruszenia art. 15 i art. 77 k.p.a. Skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, zgodnie z którym decyzja ostateczna Wójta Gminy w wersji drugiej, w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m², w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Przeczą temu orzeczenia wydane przez Prokuratora Rejonowego w sprawie o sygn. [...], których organ w ogóle nie przeanalizował, naruszając tym samym normę art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, w piśmie Prokuratury z sprawie [...] stwierdzono, że w toku śledztwa zabezpieczono oryginał decyzji z [...] sierpnia 2004 r. w wersji drugiej (w której maksymalna powierzchnia zabudowy określona została jako 250 m²). Co więcej, decyzja ta została doręczono wnioskodawcy – S. T.– a więc weszła ona do obrotu prawnego i w tym obrocie funkcjonuje, będąc podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 1 marca 2013 r. sąd na mocy art. 111 § 1 w zw. z art. 51 i art. 57 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi W. R., pod sygn. akt II SA/Gd 45/13 ze sprawą niniejszą, tj. II SA/Gd 44/13 i prowadzeniu postępowania pod jedną sygnaturą – II SA/Gd 44/13.

Uwzględniając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji dokonały całkowicie błędnych i dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji stanowiło podstawę do błędnej oceny prawnej w zakresie złożonego przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie.

Sąd stwierdził, że z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że na wniosek A. T. i S. T. Wójt Gminy Ł. wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] w B. W. – obie decyzje opatrzone są tą samą datą oraz tym samym numerem, przy czym – w decyzji, która wydana została jako pierwsza - maksymalną powierzchnię zabudowy określono na 150 m.kw, natomiast w decyzji wydanej późnej i antydatowanej - maksymalną powierzchnię zabudowy określono na 250 m.kw.

Z wniosku skarżącej o wznowienia postępowania wynika zatem żądanie uchylenia decyzji późniejszej i utrzymanie w mocy decyzji w wersji pierwszej.

Do akt administracyjnych pełnomocnik skarżącej dołączył postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z [...] marca 2010r. sygn. [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż [...] sierpnia 2004 r. i nie później niż [...] lipca 2005 r. w Ł. przez funkcjonariusza publicznego – pracownika Urzędu Gminy Ł. upoważnionego do sporządzania decyzji administracyjnych, które to przekroczenie polegało na wydaniu drugiej, antydatowanej decyzji administracyjnej nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. bez uchylenia decyzji wcześniejszej, a które to działanie było działaniem na szkodę interesu publicznej i prywatnego – B. G. i W. R., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że nastąpiło przedawnienie karalności tego występku (art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k.). Ponadto, na mocy postanowienia ww. Prokuratora z [...] maja 2010 r. w sprawie [...], umorzeniu podlegało śledztwo:

- w sprawie poświadczenia w dokumencie w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż [...] sierpnia 2004 r. i nie później niż [...] lipca 2005 r. w Ł. przez funkcjonariusza publicznego – pracownika Urzędu Gminy Ł., upoważnionego do sporządzania decyzji administracyjnych nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k.), oraz

- w sprawie podrobienia lub przerobienia w nieustalonym czasie, ale nie wcześniej niż [...] sierpnia 2004 r. i nie później niż [...] lipca 2005 r. w Ł. decyzji administracyjnej nr [...] z [...] sierpnia 2004 r., tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. – wobec stwierdzenia, że czynu nie popełniono (art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k).

W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia stwierdzono, że w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydane zostały dwie decyzje administracyjne. Obie datowane na dzień [...] sierpnia 2004 r., przy czym pierwsza z nich wydana została w tej dacie, druga zaś – antydatowana – w 2005 r. Pierwsza z tych decyzji doręczona została wszystkim stronom postępowania, druga zaś – wyłącznie wnioskodawcy – S.T. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się również decyzja Starosty Wejherowskiego z [...] lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu A. T. i S.T. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w B. W. W decyzji tej wskazano, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2004 r. nr [...], którą załączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei, z protokołu przesłuchania świadka S. T. przez Prokuratora w toku ww. śledztwa wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor załączył decyzję o warunkach zabudowy w wersji drugiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za sprzeczne z materiałem dowodowym stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] sierpnia 2004 r. w wersji drugiej w rzeczywistości nigdy nie istniała w sensie prawnym, nie stanowiła odrębnego od wcześniej wydanej decyzji (w wersji pierwszej) aktu administracyjnego, lecz w istocie ma charakter przerobionego dokumentu z oryginału decyzji, jakim w ocenie Kolegium, jest decyzja w wersji pierwszej. W ocenie Sądu, niewątpliwym jego błędem było całkowite pominięcie ustaleń Prokuratora Prokuratury Rejonowej, wynikających z dwóch ww. postanowień o umorzeniu śledztw i brak ich oceny w toku postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. Z postanowienia Prokuratury z [...] maja 2010 r. wynika, że umorzenie postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, polegających na wydaniu drugiej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie bez uchylenia decyzji wcześniejszej, nastąpiło wyłącznie z uwagi na przedawnienie karalności tego występku. Odmiennie natomiast, umorzenie postępowania w sprawie podrobienia lub przerobienia dokumentu miało miejsce wobec stwierdzenia, że czynu takiego nie popełniono.

Sąd wyjaśnił, że postanowienie Prokuratura nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 p.p.s.a. przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Podobnie, postanowienie takie nie wiąże organów administracji. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, powinno ono zostać ocenione jako dowód w sprawie, stanowiący dokument urzędowy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., postanowienie takie może być jednak dopuszczone przez organ administracji jako dowód, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Tymczasem, ustalenia organu odwoławczego, jak wskazano powyżej, są całkowicie sprzeczne z tymi, które wynikają zarówno z sentencji postanowienia Prokuratora, jak i jego uzasadnienia. W takiej sytuacji, odmawiając wiary dokumentowi urzędowemu, organ winien był szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których przyjął odmienne stanowisko. Słusznie zatem skarżący wskazują w tym zakresie na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 80 k.p.a.

Podobnie, za dowolne uznać należy zdaniem Sądu ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] sierpnia 2004 r. w wersji drugiej nie weszła do obrotu prawnego. Z materiału dowodowego wynika, że decyzja ta została doręczona S. T. – inwestorowi, co już przesądza o tym, że weszła ona do obrotu prawnego. Co więcej, decyzja ta stała się załącznikiem do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...] w B. W. Na jej podstawie wydana została decyzja Starosty Wejherowskiego z [...] lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie której wzniesiony został pawilon handlowy o powierzchni zabudowy do 250m.kw. Okoliczność tę potwierdził sam inwestor, przesłuchiwany jako świadek w postępowaniu karnym, toczącym się pod sygnaturą [...].

Ustosunkowując się do zarzutów w zakresie naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. i prawidłowości decyzji organów administracji ze względu na powołaną przez strony podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 3 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 1 k.k. karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia minął określony okres czasu. Stosownie do treści art. 17 § 1 pkt 5 i 6 k.p.k. nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza m.in., gdy oskarżony zmarł lub nastąpiło przedawnienie. W niniejszej sprawie umorzenie śledztwa nastąpiło właśnie z powodu przedawnienia karalności występku. W konsekwencji organy administracji, umarzając postępowanie wznowieniowe, dopuściły się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że organy powinny ponownie ocenić wniosek strony o wznowienie postępowania, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy. Podobnie, przedmiotem rozważań organów powinna być okoliczność uzyskania przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Wreszcie, organ winien ustalić, w jakim ostatecznie kształcie inwestor zrealizował swoją inwestycję, czy w wersji odpowiadającej pierwszej, czy też drugiej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej, A. i S. małż. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie od B. G. i W.R. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.j.t.) dalej zwanej jako p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji własnych ustaleń faktycznych zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że okoliczności faktyczne ustalone przez organy nie pozwalały na przyjęcie, że zachodzą przesłanki dla wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a także wobec braku legitymacji B. G. do skutecznego występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności brak rozważenia kwestii legitymacji B. G. do występowania w sprawie w charakterze strony.

W uzasadnieniu podniesiono, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, nie wynika, aby B. G. była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Brak informowania B. G. o toczącym się postępowaniu administracyjnym wynikał z faktu, że w dacie wydawania ww. decyzji nie była ona właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustalono warunki zabudowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie poczynił własne ustalenia w zakresie podstaw umorzenia postępowania karnego wobec funkcjonariusza publicznego w sprawie przekroczenia uprawnień. Tymczasem z treści postanowienia o umorzeniu nie wynika, wbrew twierdzeniom Sądu, aby umorzenie nastąpiło wyłącznie z powodu przedawnienia karalności. Kwestia przedawnienia badana jest najczęściej na początkowym etapie postępowania, stąd trudno wywieść wniosek co do dalszych losów odpowiedzialności karnej funkcjonariusza publicznego, gdy postępowanie karne zakończyło się na stosunkowo wczesnym etapie. Dodatkowo, z treści decyzji Kolegium w żadnej mierze nie wynika, aby organ ten odmówił wiary postanowieniu Prokuratora.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że warunkiem podjęcia decyzji o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy brak jest wyroku skazującego, jest oczywistość popełnienia przestępstwa, tj. występowania wszystkich znamion ustawowych pozwalających zakwalifikować czyn jako przestępstwo. W niniejszej sprawie obowiązek ustalenia ww. okoliczności spoczywał na organach administracji, które nie musiały ograniczać się do ustaleń poczynionych przez Prokuratora. Popełnienie przestępstwa przez K. C. wcale nie jest oczywiste. Domniemanie, że każde formalne przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków stanowi samo w sobie działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, pomijałoby oczywisty fakt, że oprócz odpowiedzialności karnej istnieje odpowiedzialność służbowa i dyscyplinarna. Kryterium rozgraniczającym odpowiedzialność karną od służbowej i dyscyplinarnej jest jedynie wnikliwie oceniony stopień społecznej szkodliwości czynu w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Przypisanie funkcjonariuszowi przestępstwa z art. 231 k.k. jest możliwe, o ile obejmował on swym zamiarem zarówno przekroczenie uprawnień (niedopełnienie obowiązków), jak i działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał na funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji z tej samej daty, zawierających różne rozstrzygnięcia, co może świadczyć o nienależytym wypełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza, który wydał te decyzje. Brak jest natomiast w materiale dowodowym Prokuratury jakiegokolwiek dowodu na to, że K. C. działał w zamiarze wyrządzenia szkody w interesie publicznym lub prywatnym. Brak jest również w uzasadnieniu postanowienia Prokuratora wyjaśnienia, jaka szkodą zagrożony był interes B.G. czy W. R. Natomiast stwierdzenie, że zachowanie K. C. naraziło na szkodę interes publiczny poprzez podważenie zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wydaje się być co najmniej niewystarczające, skoro do popełnienia przestępstwa z art. 231 k.k. niezbędne jest wykazanie, że zachowanie funkcjonariusza stworzyło realne niebezpieczeństwo powstania szkody, a nie tylko zagrożenie potencjalne lub ogólne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. oraz art.134 §1p.p.s.a. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie przyczyną umorzenia przez organ odwoławczy - na podstawie art.147 k.p.a. o art.105 § 1 k.p.a. - wznowionego postępowania administracyjnego było ustalenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. dotycząca ustalenia warunków budowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o maksymalnej powierzchni zabudowy do 250 m.kw. "nie istniała w sensie prawnym (...) lecz w istocie ma charakter przerobionego dokumentu z oryginału decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r." dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie takiego pawilonu handlowego, którego maksymalną powierzchnię zabudowy określono jako 150 m. kw.

Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przez orzekające organy art.7 i 77 § 1, art.80, art.107 § 3 k.p.a. oraz art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. i szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, którego przy rozstrzyganiu sprawy organy administracji nie wzięły w ogóle pod uwagę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu pierwszej instancji po pierwsze - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dowolne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy dot. pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy do 250 m. kw. nie weszła do obrotu prawnego, a po drugie nie rozważono istnienia przesłanki wznowieniowej o jakiej mowa w art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 3 k.p.a.

W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponownie orzekając w sprawie, organy powinny ocenić wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2011r. biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Ma rację Sąd pierwszej instancji, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania , a to z uwagi na nieprawidłowe dokonanie oceny wniosku o wznowienie postępowania polegające na pominięciu przy dokonywaniu tej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Reguły związane ze wszczęciem tego postępowania oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art.149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia.

W pierwszej fazie postępowania organ administracji sprawdza zatem, czy żądanie pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art.148, art.145 a § 2 k.p.a., art.145 b § 2 k.p.a. oraz czy strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art.145 §1 , art. 145a §1, art.145b §1 k.p.a. Jeśli strona powołuje się na te przesłanki, to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z czym należy się zgodzić, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że w obrocie prawnym funkcjonuje druga decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r., wydana na wniosek A. T. i S. T. ustalająca warunki zabudowy także dla pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. W., z tym że o powierzchni zabudowy do 250m.kw. (pierwsza decyzja z tej samej daty, dla tej samej inwestycji na działce nr [...] ustalała powierzchnię zabudowy do 150 m.kw.). Tego poglądu Sądu pierwszej instancji nie podważa również wnoszący skargę kasacyjną.

W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy na podstawie art.105 § 1 k.p.a. wznowionego postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych tj. z uwagi na nieistnienie ostatecznej decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie.

W swoim wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla pawilonu handlowego o pow. zabudowy do 250 m.kw., B.G. powołała się na przesłankę wynikającą z art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 3 k.pa. Obowiązkiem organu, który uznał, że ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie został zachowany, było zatem w następnej kolejności zbadanie, czy B. G. przysługuje przymiot strony oraz czy powołała się na ustawową przesłankę wznowieniową.

Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art.134 § 1 p.p.s.a. nie rozważył czy B. G. posiada w rozpoznawanej sprawie interes prawny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Wskazać należy, że organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w zaskarżonej decyzji dokonało oceny przymiotu strony wnioskodawczyni i stwierdziło, że B. G. nabywając, w drodze dziedziczenia po ojcu oraz na podstawie umowy darowizny udzielonej przez matkę, własność działki nr [...] sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji tj. nieruchomością nr [...], jest stroną przedmiotowego postępowania ( przyp.Sądu : z odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], według stanu na dzień [...].08.2011r. wynika, że B.G. jest współwłaścicielką tej działki razem z P.K.). Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w jej granicach nie zakwestionował tego ustalenia, co oznacza, że pogląd ten – słusznie - zaakceptował. Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tej kwestii nie może być rozumiany, jako naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. Dodać należy, że w okolicznościach tej sprawy nie można było odmówić wnioskodawczyni, jako aktualnej współwłaścicielce sąsiedniej działki nr [...], w sytuacji gdy kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja o warunkach zabudowy dla pawilonu handlowego o pow. zabudowy do 250 m.kw. nie została nigdy doręczona poprzednim właścicielom działki nr [...] - prawa strony na podstawie art.28 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.

W swoim wniosku o wznowienie postępowania B. G. powołała się na przesłankę wznowieniową wymienioną w art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a., która jej zdaniem powinna skutkować uchyleniem wymienionej decyzji. Zgodnie z treścią tego pierwszego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Natomiast w myśl art. 145 § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż decyzja wydana została w wyniku przestępstwa może nastąpić wówczas, gdy popełnienie przestępstwa zostało stwierdzone orzeczeniem Sądu lub innego organu. Wyjątkowo postępowanie administracyjne może być wznowione również przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu wówczas, gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste.

Z akt sprawy wynika, że w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji, Prokuratura Rejonowa w W. prowadziła śledztwo, które zostało umorzone. Wskazanej przez stronę przesłanki wznowieniowej z art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. organy orzekające w tej sprawie oczywiście nie badały, jako że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wznowienia z przyczyn podmiotowych, a organ odwoławczy z przyczyn przedmiotowych, dlatego podjęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próby wykazania, że ta przesłanka nie wystąpiła są bezprzedmiotowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, art.77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne powinny ocenić wniosek strony o wznowienie postępowania w świetle zebranego całego materiału dowodowego, a w szczególności wyników śledztwa prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w W., co w istocie należy rozumieć jako konieczność zbadania, czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji nie stosował wobec tego w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie przesądził w rozpoznawanej sprawie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej we wniosku o wznowienie lecz naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przełożyło się na konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 lit.c p.p.s.a. Wobec tego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 lit.b p.p.s.a.

Rzeczą organów administracyjnych będzie zbadanie, czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania wskazana przez B. G. we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art.151k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej B. G. orzeczono na podstawie art.204 pkt.2 p.p.s.a.