Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego R. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. B. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r. (data wpływu do organu) skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej w skrócie: OPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – R. B., który jest żonaty. Do wniosku dołączył m.in.: 1) oświadczenie własne z dnia 29 stycznia 2021 r., że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...]; 2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...], nr [...], o zaliczeniu R. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...], z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...]-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].

Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza G. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (OPS) odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem R. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca od dnia 1 listopada 2020 r. na podstawie decyzji z dnia [...]. Natomiast przeprowadzony dnia 20 listopada 2020 r. rodzinny wywiad środowiskowy potwierdził sprawowanie opieki przez wnioskodawcę nad niepełnosprawnym ojcem. Następnie organ zacytował treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 4, ust. 5 oraz art. 24 ust. 4 ustawy i wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] wynika, że R. B. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, a niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia. Zdaniem organu nie została zatem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 38/13, nie oznacza usunięcia kryterium wieku z ustawy, tak więc OPS nie jest właściwy do wydania decyzji z pominięciem tego kryterium.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz zacytowało mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1 i ust. 5. Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16, i - dokonując wykładni art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z powołanymi orzeczeniami - wyjaśniło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Dlatego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy podał również, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od 23 października 2014 r. wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - z uwagi na wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymóg ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana z dniem 23 października 2014 r. za niekonstytucyjną. Z tego względu Kolegium uznało za nieprawidłowe stanowisko Burmistrza, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji skupiając się jedynie na kwestii wieku, w którym powstała niepełnosprawność R. B., zupełnie pominął fakt, iż jest on żonaty, a żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża. Organ podał też, że z akt sprawy wynika, że żona osoby niepełnosprawnej – R. B. opiekuje się niepełnosprawną córką i z tego tytułu ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu w sprawie zaistniała zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, ponieważ wymagający opieki ojciec wnioskodawcy – R. B. pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, które aprobuje, chodziło o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek, mimo że formalnie nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie był zdolny tej opieki wykonywać ze względu na swój stan zdrowia czy wiek. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiany celowościowo umożliwia więc uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, zależnych od niego i od jego woli. Zdaniem Kolegium przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Kolegium zauważyło przy tym, że skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, co - choć formalnie stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż negatywną przesłanką przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim i brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żony R. B. Kolegium argumentowało również, że ustawodawca stanowiąc omawiany przepis wyszedł z założenia, iż wobec istnienia związku małżeńskiego małżonkowie mają obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych krewnych. Jeżeli zatem inne osoby wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy chcą zaopiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostającym w związku małżeńskim i w tym celu rezygnują lub nie podejmują pracy zarobkowej, to nie zawsze świadczenie pielęgnacyjne będzie im przysługiwało. W szczególności brak podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie ma żadnych obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez współmałżonka. Za taką przeszkodę nie można uznać faktu sprawowania przez żonę R. B. opieki nad niepełnosprawną córką. Przepisy ustawy nie wskazują bowiem jako przeszkodę w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym mężem okoliczności równoczesnego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Według SKO żadne dyrektywy wykładni systemowej czy celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie mogą podważyć jasno wyrażonej intencji ustawodawcy, którą było wykluczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie sprawować opiekę.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna - będącego jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej - z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Pozostając bowiem wyłącznie przy tym rodzaju wykładni tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby tylko współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Dalej, odwołując się do poglądów orzecznictwa, skarżący argumentował, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2021 r. Kolegium przekazało pismo Burmistrza G. informujące, że w dniu [...] nastąpił zgon R. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącego w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i organu, który nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej nadal ustawą. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący jest osobą, która nie podejmuje zatrudnienia i nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad ojcem, który zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeprowadzony przez organ pierwszej instancji wywiad środowiskowy z dnia 20 listopada 2020 r. potwierdził również, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem. Z kolei organ odwoławczy ustalił, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z R. B., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tą okolicznością Kolegium uznało, że zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, co wyklucza przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazać również trzeba, że stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej w skrócie: K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Ponadto z przepisów art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 K.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych.

Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności - w ocenie Sądu - za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącego spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Oceniając natomiast prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do zaistnienia negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, przypomnieć przyjdzie, że Kolegium uznało, iż żadne dyrektywy wykładni systemowej czy celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie mogą podważyć jasno wyrażonej intencji ustawodawcy, którą było wykluczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie sprawować opiekę. Zdaniem Kolegium przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.

Stosownie do powyższego odnotować należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zwraca się uwagę, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wykracza wprawdzie poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Dlatego osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15; z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 352/15 oraz z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15; dostępne, jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z oczywistych względów osoba cierpiąca na różne schorzenia może być traktowana jako osoba, u której stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Sam brak owego dokumentu nie powinien tu mieć jednak decydującego znaczenia. Wszak ze względu na zaawansowany wiek i czynniki zdrowotne taka osoba nie tylko nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej. Z tego względu konieczne jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy (por. cyt. wyżej wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1171/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 382/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 149/21). Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20). Trafnie też argumentował NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2103/20), mając na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Zaprezentowane stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Ponadto odnotować przyjdzie, że już w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęcie wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane też przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2831/19), w którym stwierdzono, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Według NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Z tego powodu NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku czy stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. NSA taki pogląd wyraził m.in. w wyrokach: z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 829/16), z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1115/19) i z dnia 25 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2161/20), w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

W świetle przedstawionych poglądów, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, należy stwierdzić, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że zachodzą podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego co do ewentualnego wystąpienia obiektywnych przeszkód u R. B. - żony osoby wymagającej opieki, uniemożliwiających sprawowanie jej opieki nad niepełnosprawnym mężem ze względu na sprawowanie już opieki nad niepełnosprawną córką. Natomiast organ pierwszej instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. W przekonaniu Sądu brak przeprowadzenia właściwego postępowania w powyższym zakresie nie pozwala na uznanie poprawności stanowiska organu odwoławczego, że zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń wyjaśnić również trzeba, że w art. 7 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy, głównie wywiadu środowiskowego, wynika, że R. B. opiekuje się niepełnosprawną córką – D., która wymaga stałej opieki i pielęgnacji. Według Sądu powyższa okoliczność obligowała organy do dokonania oceny, czy sprawowanie opieki nad córką, w tym zakres wykonywanych przez R. B. czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych, jest do pogodzenia z jednoczesną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Organy powinny zatem ustalić, czy małżonek osoby niepełnosprawnej ma rzeczywistą możliwość wykonywania obowiązków nałożonych na niego przez art. 23 (wzajemna pomoc) i art. 27 (przyczynianie się do zaspokajania potrzeb rodziny według swoich sił) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy należało zbadać, czy fakt sprawowania opieki nad córką stanowi obiektywną przeszkodę do sprawowania osobistej opieki również nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Dla wyjaśnienia powyższej kwestii konieczne było jednak poczynienie szczegółowych ustaleń dotyczących wymagań niepełnosprawnej córki R. B., w tym czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych nad córką oraz zakresu wykonywanych obowiązków w kontekście możliwości sprawowania równoczesnej opieki nad mężem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej powiedziano, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do odnotowania faktu sprawowania opieki przez R. B. nad niepełnosprawną córką, ale już tej okoliczności nie analizował w kontekście istnienia obiektywnej zdolności R. B. do sprawowania opieki nad mężem. Co więcej, Kolegium w sposób arbitralny - bo nieznajdujący oparcia w żadnych dowodach - stwierdziło, że R. B. jest w stanie skutecznie sprawować opiekę nad mężem. Dostrzec również trzeba, że SKO samo wskazało na poglądy orzecznictwa, wedle których przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie poczyniło w tej materii żadnych ustaleń. Tym samym stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania wyjaśniającego w kwestiach mogących mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zasadnym zarzut nierozpatrzenia sprawy przez organy w jej całokształcie. Natomiast, jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie niejasności czy wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony oraz wywoływać negatywnych skutków w sferze jej praw. Według Sądu bez wyjaśnienia omawianych okoliczności sprawy nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że zaistniała negatywna przeszkoda do uzyskania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji nie sięgnęły bowiem do dostępnych środków dowodowych, które potwierdziłyby lub wykluczyłyby okoliczności dotyczące faktycznych możliwości sprawowania opieki przez R. B. nad niepełnosprawnym mężem.

Konstatując, Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez R. B. W konsekwencji powyższego sprawa nie została rozpoznana w pełnym zakresie, a tym samym stanowisko o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu. Sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Przyjąć zatem trzeba, że organy istotnie naruszyły również podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym określone w art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Natomiast stwierdzone wadliwości - z uwagi na ich charakter oraz skutki - czynią koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i w sposób jednoznaczny wyjaśnią, czy R. B. w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką miała realną możliwość sprawowania również opieki nad niepełnosprawnym mężem i w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania - podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie organy uwzględnią okoliczność śmierci ojca wnioskodawcy – R. B., która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. [...].

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).