Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 2 i 4, par. 55 ust. 2 i 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Ch. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2014 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy Ch. kwotę 3.111,00 (słownie: trzy tysiące sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K. nr [...], gm. C., doszło do przejęcia z mocy prawa na własność Gminy C., działki nr [...], stanowiącej własność F. K.

Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. F. K. wystąpił do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę. Sprawa ustalenia odszkodowania była przedmiotem kilkukrotnych decyzji. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu B. ustalił wartość rynkową nieruchomości oraz wysokość odszkodowania na kwotę 23.697 zł i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. Organ ten stwierdził, że w nowym operacie, sporządzonym na dzień [...] listopada 2013 r., ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 89,23 zł, a wartość rynkową prawa własności działki na 12.135 zł. Wartość odtworzeniową znajdującego się na działce ogrodzenia oszacowano na kwotę 11.562 zł. Wyceniana działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. 30 kwietnia 2008 r., przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w około 60% pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a w około 40% pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego oraz inne nieuciążliwe usługi nieokreślone w planie miejscowym. Następnie organ pierwszej instancji zreferował ustalenia biegłego, zgodnie z którymi działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowiła teren zabudowany fragmentem ogrodzenia, położony na obszarze zabudowy mieszkaniowej wsi K., pomiędzy ulicą wiejską a ogrodzonym obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To wskazywało na jej przyszły "drogowy" charakter, zwłaszcza że w przeważającej części znajdowała się poza granicami nieruchomości budowlanej, od której odgrodzona była parkanem. Stąd też biegły do wyceny wartości działki przyjął jej drogowe przeznaczenie, a odwołując się do § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.) poszerzył zakres badania rynku o inne, niż Gmina C., gminy powiatu b. oraz wydłużył okres badania do 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego. To jednak nie pozwoliło ustalić wartości rynkowej całej nieruchomości, bowiem ta posiada element zagospodarowania w postaci parkanu, a nieruchomości z takim elementem brak na analizowanym rynku lokalnym. Stąd też biegły wskazał na konieczność określenia wartości rynkowej prawa własności gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartości znajdującego się na działce ogrodzenia - według kosztu jego odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Ostatecznie biegły oszacował wartość rynkową prawa własności gruntów działki nr [...] w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (po wyselekcjonowaniu 20 nieruchomości gruntowych ocenionych przez biegłego jako podobne, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, po obliczeniu jednostkowej ceny średniej i określeniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz zakresu współczynników korygujących), a wartość składników budowlanych (ogrodzenie o długości 31 m i wysokości 1,50 m) metodą odtworzeniową. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów Gminy C. Wyjaśnił w szczególności powód poszerzenia zakresu badanego rynku (z gminnego na powiatowy), wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Organ pierwszej instancji zaakceptował wyjaśnienia biegłego dotyczące sposobu skonstruowania tabeli nr 1 (wybrane do obliczeń transakcje nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi obrazową próbę 20 transakcji nieruchomości nabywanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne), wyjaśnienie dotyczące transakcji nr 14 z tabeli nr 1 jako nienaruszającej zasad wynikających z § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz wyjaśnienie odnoszące się do przywołanego przez stronę wyroku NSA w sprawie I OSK 1087/09 (zdaniem biegłego dotyczy on okresu obowiązywania innej treści rozporządzenia). W celu skonfrontowania rozbieżnych stanowisk rzeczoznawcy majątkowego i Gminy C., organ pierwszej instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, na którą przybył właściciel działki F. K. (nie zgłaszając zastrzeżeń do operatu), natomiast nie przybył przedstawiciel Gminy C. Organ pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych, a określona w nim wartość odejmowanego prawa odpowiada wartości rzeczywistej działki. Za bezzasadne uznał zarzuty Gminy C., jakoby rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo poszerzył rynek lokalny, przyjmując poza obszarem Gminy C. inne gminy o podobnych walorach położenia z terenu tego samego powiatu. Poszerzenie rynku, zdaniem organu, pozwala na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał również za bezpodstawne zarzuty dotyczące wybranej metody ustalania wartości nieruchomości. Końcowo wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), bowiem został wprowadzony ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 154, poz. 958) i obowiązuje od dnia 10 września 2008 r., zaś decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2008 r. Natomiast w sprawie miał zastosowanie art. 7 powołanej ustawy zmieniającej, uprawniający do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jednakże podwyższenie nie było uzasadnione, bowiem zarówno z pisma F. K. z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i pisma Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że nieruchomość nie została wydana inwestorowi.

W wyniku złożonego odwołania Gminy C., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny tak w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w dacie orzekania przez Wojewodę i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów odwołania Wojewoda P. nie zgodził się z tezą, jakoby błędnie uwzględniono transakcję dotyczącą nieruchomości nr [...] (poz. 14 tabeli nr 1). W jego ocenie, została ona nabyta przez Gminę C. aktem notarialnym z zachowaniem równorzędności stron, tyle że jej wartość ustalono w operacie, co nie pozbawia jej cech wartości rynkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania operatu ocenie organu rzeczoznawców majątkowych (nie wykazał w tym kierunku inicjatywy) - opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, jak też nie przedstawił kontroperatu. W tej sytuacji brak było podstaw do zlecenia z urzędu oceny w oparciu o art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się do zarzutów stron, wyjaśniając nieścisłości i wątpliwości.

Skargę na decyzję Wojewody złożyła do sądu administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez jej Burmistrza. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym, w którym nie wykazano zasadności zastosowania wyceny metodą korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym w miejsce wyceny z zastosowaniem metody porównywania parami przy rynku lokalnym ograniczonym do obszaru gminy C. oraz poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości innych niż podobne, jak też pominięcie istniejących nieruchomości podobnych;

2. art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie - w wyniku błędnie sporządzonego operatu - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości;

3. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie metodologii wyceny za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania metody korygowania ceny średniej;

4. § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, podczas gdy powinno to nastąpić z uwzględnieniem metody porównywania parami.

Zdaniem skarżącego, w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej były zawierane transakcje zakupu nieruchomości drogowych. Potwierdził to biegły na stronie 13 operatu (pkt 8), jednakże nie uzasadnił, dlaczego nie są one wystarczające do sporządzenia wyceny. Jedynie lakonicznie wskazał w wyjaśnieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., że "szczegółowa analiza tych transakcji nie dała podstaw do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości". W ocenie skarżącego, rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości drogowych na potrzeby ustalenia odszkodowania w innych równolegle prowadzonych przez Starostę sprawach opierali się właśnie na rynku lokalnym zawężonym do terenu Gminy C. (skarżący szczegółowo wymienił sprawy, w których to miało miejsce), który to rynek - w ich ocenie - był wystarczający a cechy tych nieruchomości pozwalały na dokonanie wyceny m.in. metodą porównywania parami. Tym samym analiza transakcji dokonana przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie jest, w jego ocenie, dowolna, zwłaszcza że biegły nie zakwestionował podobieństwa nieruchomości objętych tymi transakcjami do nieruchomości wycenianej. Organy, pomimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, nie odniosły się merytorycznie do nieuwzględnienia tych transakcji.

Skarżący nie zgodził się również z zastosowaną metodą wyceny – korygowania ceny średniej na podstawie danych z rynku powiatowego zamiast porównania parami na podstawie danych z rynku gminnego. W jego ocenie, dokonany wybór przełożył się na wysokość odszkodowania poprzez jego zawyżenie (Gmina C. posiada plan miejscowy z jednoznacznym określeniem przeznaczenia nieruchomości, w tym pod drogę, podczas gdy inne gminy nie posiadają planów i działki mogą być przeznaczane pod zabudowę, co podwyższa ich wartość).

Także wybór określonej metody musi być przez biegłego dostosowany do ilości transakcji występujących na rynku, natomiast biegły nie może powiększać rynku tylko po to, aby zastosować metodę wymagającą większej ilości transakcji, co - zdaniem strony - miało miejsce w sprawie. W tabeli nr 1 operatu nie uwzględniono wszystkich transakcji, jakie miały miejsce na terenie Gminy C., wyprowadzono ich niewystarczającą ilość, poszerzono zakres badanego rynku i nie tylko podwyższono wartość nieruchomości, ale i wątpliwości budzi w takiej sytuacji możliwość zachowania zasady podobieństwa nieruchomości porównywanych.

Skarżący zakwestionował również pogląd organu odwoławczego na zakres możliwej oceny operatu jako dowodu w sprawie. W jego ocenie, organ winien ocenić operat szacunkowy również pod kątem zastosowania przez rzeczoznawcę prawidłowej metody określania wartości szacowanej nieruchomości, bowiem kwestie te nie dotyczą wiadomości specjalnych, a właściwego stosowania prawa.

Skarżący powtórzył również zarzut dotyczący zawarcia transakcji nr 14 wykazanej w tabeli nr 1 operatu jako dokonanej w warunkach szczególnych, a więc takiej, która w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogła stanowić informacji o cenach transakcyjnych. Zdaniem skarżącego, biegły nie wyjaśnił także, dlaczego ceny transakcyjne ujęte w tabeli nieruchomości porównawczych mieszczą się w znacznie mniejszym przedziale lub też dlaczego nieruchomości nie mieszczące się w tym przedziale nie stanowią nieruchomości podobnych.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1008/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.

Oddalając skargę, Sąd stwierdził, że według z art. 75 K.p.a., opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi przepisami. Organ powinien zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości należy podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. W razie wątpliwości organ administracji powinien żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego albo wyjaśnień, co do jego treści. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie zlecał biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Za każdym razem sposób dokonania wyceny był kwestionowany przez Gminę C. zobowiązaną do wypłaty odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości działki nr [...] przyjął jej przeznaczenie jako tzw. drogowe. Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego, organ orzekający przesłał jego kopie stronom postępowania, celem zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych zastrzeżeń. Z uwagi na niewystarczające dane do wyceny przedmiotowej działki, rzeczoznawca słusznie poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin, jak również samego miasta B., ograniczonego do części obrębów peryferyjnych i wydłużył okres badania rynku, przyjmując do analizy transakcje zawarte od dnia [...] stycznia 2011 r., tj. 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rynek lokalny należy odczytywać jako rynek gminy i powiatu. Należy uznać za zasadne, że rzeczoznawca majątkowy dopiero po zgromadzeniu i przeanalizowaniu dostępnych danych o transakcjach, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz wybrał obrazową próbę 20 nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Prawidłowo wskazał także, że nie można z góry zakładać metody szacowania nieruchomości i pod tym kątem dobierał obszar i okres badania rynku. Ponadto zasadnie ustosunkował się do transakcji nr 14 z tabeli nr 1, na którą wskazywała Gmina w zastrzeżeniach, jako na zawartą w warunkach szczególnych. Wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nabycia w nieruchomości gruntowej niezabudowanej, przy czym nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę gminną publiczną. Nieruchomość ta została nabyta aktem notarialnym, co oznacza, że nabycie nastąpiło w drodze cywilnoprawnej a nie na podstawie aktu administracyjnego. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania pozostaje beneficjent decyzji. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawnienie odszkodowawcze nie jest, samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa), powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo i w wyczerpujący sposób uzasadnił wybór metody szacowania wartości nieruchomości. Nie zrobił tego co prawda w samym operacie lecz w piśmie wyjaśniającym, lecz nie ma to wpływu na finalny wynik sprawy ze względu na uzupełnione wyjaśnienia. Gmina C. nie skorzystała ze sposobów prawnych podważenia operatu w oparciu o art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zwróciła się bowiem o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani także nie przedłożyła własnego operatu. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina C. zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie niekonsekwencji w treści operatu: a) polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej i wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny, podczas gdy w tabeli na stronie 17 zamieścił 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C.; b) polegające na poszerzeniu rynku lokalnego do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, co doprowadziło do przyjęcia innego okresu transakcji gminy C. (24 miesiące), a innego dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy); które to spowodowało zdefiniowanie rynku w sposób nieprawidłowy,

- art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że ocena prawidłowości operatu i jego podważenie są możliwe jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji gdy operat dotknięty wadami merytorycznymi (błędy w przyjętej bazie porównawczej), winien być oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bez ograniczenia się wyłącznie do strony formalnej operatu (m.in. sporządzenie i podpisanie przez właściwą osobę),

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na nie wzięciu pod uwagę merytorycznych wad operatu,

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym,

- art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy P. G. w zakresie wyceny wartości działki nr [...] we wsi K. przyjął generalną zasadę szacowania, jednakże analiza szczegółowa operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazują na niedokładności i nieścisłości, które mogły mieć wpływ na ostateczny wynik wyceny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi negujących przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, działek z obszaru większego, niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, ich ilość oraz spełnienie cech porównywalności z działką wycenianą przeznaczoną pod drogę publiczną. Jedynie wyeliminowanie działek z rynku lokalnego - Gminy C., pozwoliłoby na rozszerzenie rynku porównywalnych nieruchomości do obszaru powiatu. To rzeczą organów orzekających w sprawie, w świetle art. 84 §1 w zw. z art. 80 K.p.a. jest dopełnienie obowiązku oceny wartości dowodowej operatu, w tym czy jest on sporządzony prawidłowo, nie ograniczając się wyłącznie jedynie do jego strony formalnej, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę i czy nie zawiera błędów formalnych. W treści operatu istnieją niekonsekwencje polegające na tym, że na stronie 13 rzeczoznawca podaje, że na terenie gminy C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto tylko jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny. Następnie autor opinii o wartości nieruchomości stwierdza, że poszerza rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z 35 miesięcy, a w tabeli na stronie 17 zamieścił transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C. Zatem w tabeli porównawczej znalazły się 3 działki z gminy C., mimo że rzeczoznawca wcześniej stwierdził, że odnotował tylko jedną. Rzeczoznawca majątkowy przyjął w operacie inne okresy transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące), a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy). Zdaniem skarżącej, również dodatkowe wyjaśnienia złożone na piśmie przez rzeczoznawcę, nie rozstrzygają wątpliwości co do zastosowanego zróżnicowanego czasookresu z rynku gminnego jak i powiatowego. Prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zanim ustali jednak metodę szacowania nieruchomości (metodą porównania parami lub metodę korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Zatem ilość transakcji ma wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości. Dla prawidłowej wyceny nie jest istotna wyłącznie ilość nieruchomości przyjętych do porównań, lecz to, czy nieruchomości te spełniają ustawowy wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rozszerzenie rynku w sytuacji, gdy nieruchomości podobne istnieją na terenie gminy, oddala takie prawdopodobieństwo. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia przez zażądanie odpowiednich wyjaśnień. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Traktując operat jako zasadniczy dowód w sprawie organ nie może poprzestać na sprawdzeniu tylko czysto formalnej jego strony, tj. czy został sporządzony i podpisany przez właściwą osobę oraz czy nie zawiera błędów formalnych. Wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od kwestionującej operat skarżącej Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący kasacyjnie przesłał do Sądu opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającą negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (który sporządził również operat szacunkowy w niniejszej sprawie) na potrzeby ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność publiczną w ramach tej samej inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., wydanym w sprawie I OSK 964/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania (pkt 1); zasądził od Wojewody P. na rzecz Gminy C. kwotę 696 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Na wstępie uzasadnienia stwierdzono, że przedłożone przez skarżącego kasacyjnie przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. opinie Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zawierające negatywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. G. w innej sprawie nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Ze względu bowiem na skutki prawne określone w art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami o utracie charakteru opinii o wartości nieruchomości ze względu na negatywną ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, oceny takich organizacji są zindywidualizowane i dotyczą tylko tych opinii o wartości nieruchomości, które są ich przedmiotem.

W ocenie sądu kasacyjnego w rozpatrywanej sprawie sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi Gminy C.dotyczących podnoszonych wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ocenianych przez Sąd decyzji organów obu instancji, którymi ustalono wysokość odszkodowania. Oceny Sądu pierwszej instancji nie zawierają bowiem konkretnych rozważań podnoszonych wadliwości, lecz ograniczają się do ogólnikowych stwierdzeń, w większości podtrzymujących twierdzenia organów administracji. Sąd był natomiast zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 K.p.a.) i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza bowiem ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie ocenił znaczenia zarzutu skargi o rozszerzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszarze przekraczającym granice Gminy C. w kontekście wykazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja. W tytule tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym wskazano bowiem, że tabela ta obejmuje nieruchomości przyjęte do obliczeń, a więc także trzy nieruchomości z terenu Gminy C. Sąd nie ocenił jednak, czy miało to jakiekolwiek znaczenie dla wyboru zastosowanej w operacie szacunkowym metodologii określania wartości nieruchomości, w tym zastosowanej metody korygowania ceny średniej.

O ile do rzeczoznawcy majątkowego należy, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, o tyle wybór ten jest uwarunkowany przez ustawodawcę celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, jej stanem oraz dostępnością danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc sprawdzenie, czy organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób oceniły, szczególnie przez pryzmat zarzutów skarżącego, uzasadnienie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego wyboru metodologii szacowania, w tym określenia badanego obszaru, jako jednego rynku lokalnego, z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w powołanym wyżej art. 154 ust. 1 oraz w § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

NSA wywiódł, że istotną okolicznością wynikającą z zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, która w żaden sposób nie została oceniona przez Sąd, było zróżnicowanie – w ocenie skarżącego - przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania transakcji nieruchomościami w zależności od miejsca ich położenia. Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami, obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu b. oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenia w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w sposób podniesiony przez skarżącego, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące.

Sąd kasacyjny podniósł, że nie budzi wątpliwości sama okoliczność dopuszczalności rozszerzenia w operacie szacunkowym badanego obszaru poza granice Gminy C., traktowanego, jako jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami. Z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Należało jednak dokonać oceny, czy przy określaniu obszaru rynku i okresu jego badania zostały uwzględnione w operacie szacunkowym okoliczności wynikające z powołanego § 26 ust. 3, w tym szczególnie dostępność danych.

Zdaniem NSA ocenie należało również poddać okoliczność, czy ze względu na potraktowanie w operacie szacunkowym określonego obszaru badania, jako jednego lokalnego rynku obrotu nieruchomościami, zastosowano jednolite reguły szacowania wobec całego obszaru tego rynku, z uwzględnieniem okoliczności określonych w powołanym § 26 ust. 3, czy też zróżnicowano te reguły wobec poszczególnych obszarów tego rynku. Dotyczy to szczególnie, zarzucanego przez skarżącego, badania występowania transakcji nieruchomościami w różnych przedziałach czasowych wobec terenu Gminy C. oraz wobec pozostałego terenu, które to tereny uznano w operacie szacunkowym za jeden lokalny rynek obrotu nieruchomościami.

Sąd kasacyjny zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał również oceny zaskarżonych decyzji przez pryzmat zarzutów skargi skierowanej do tego Sądu, czy wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1 zamieszczonej w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powołanej ustawy a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego, przyjętych w operacie szacunkowym za podstawę prawną sporządzonej wyceny. Niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny wskazanych wyżej okoliczności normowanych przepisami obowiązującego prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczyło istotnego dowodu przyjętego w niniejszej sprawie za podstawę ustalenia przez organy administracji kwoty odszkodowania, którego wypłata obciąża skarżącego kasacyjnie.

W związku z powyższym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nakazano Sądowi pierwszej instancji rozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przy uwzględnieniu konieczności dokonania oceny przedstawionych powyżej okoliczności, w kontekście zachowania przez organy orzekające art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podać należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie, z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma przepis art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej uznał, że Sąd ten niedostatecznie rozważył zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego. Zarzucono, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie zawiera konkretnych rozważań wskazywanych wadliwości, lecz ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, w większości podtrzymujących twierdzenia organów administracji. Tymczasem Sąd jest zobowiązany do oceny, czy organy administracji wypełniły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i czy dały wyraz swoim ustaleniom i ocenom w decyzji, szczególnie wobec nieuwzględnionych przez organy orzekające zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Wyjaśniono, że dokonywanie przez Sąd takiej oceny nie oznacza ingerencji w ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, lecz jest przejawem jego kontrolnej funkcji działalności orzeczniczej administracji publicznej przez pryzmat zgodności z przepisami prawa określającymi postępowanie organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Realizując wyżej określone wskazania NSA, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja naruszają prawo.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy – jak twierdzą organy obu instancji – sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jest jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, czy też – jak twierdzi skarżący – operat dotknięty jest błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w niniejszym postępowaniu.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie należy na wstępie wskazać, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości - art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy).

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Podkreślić należy, że w rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, Sąd nie zaakceptował stanowiska organów obu instancji o jego poprawności, przydatności i mocy dowodowej w sprawie ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucił, że Sąd ten nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących:

- rozszerzenia przez rzeczoznawcę majątkowego badania transakcji nieruchomościami na obszar przekraczający granice Gminy C. w kontekście wskazania w operacie szacunkowym istnienia przynajmniej trzech transakcji na terenie tej Gminy przy jednoczesnym stwierdzeniu przez rzeczoznawcę w tym samym operacie szacunkowym, że wystąpiła tylko jedna taka transakcja;

- zróżnicowania okresu badania transakcji nieruchomości w zależności od miejsca ich położenia. W skardze zarzucono, że skoro rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako jeden rynek obrotu nieruchomościami obszar Gminy C. i obszar innych gmin powiatu b. oraz peryferyjne obręby położone przy granicach administracyjnych Miasta B., to należało wyjaśnić i ocenić, czy zawarte w operacie szacunkowym stwierdzenie w przedmiocie wydłużenia okresu badania rynku dotyczą całego obszaru tego rynku, czy też zostało to zróżnicowane w ten sposób, że do terenu Gminy C. badano transakcje w okresie 24 miesięcy, a do pozostałego terenu badano transakcje w okresie ponad 34 miesiące;

- spełnienia przez wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1, zamieszczonej w operacie szacunkowym, ustawowego kryterium podobieństwa.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów podać należy, że Sąd podziela zarzut skargi negujący przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości wycenionej, działek z obszaru większego niż gmina C. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy na terenie gminy C. były zawierane transakcje podobne, w jakiej ilości, czy spełniają cechy porównywalności

z działką wycenianą, przeznaczoną pod drogę publiczną. Dopiero szczegółowa eliminacja takich działek z rynku lokalnego, tj. gminy C., uprawniałoby rzeczoznawcę do rozszerzenia rynku nieruchomości porównywalnych na obszar powiatu. Tymczasem w treści operatu Sąd zauważa niekonsekwencje polegające na tym, że: na stronie 12 rzeczoznawca podaje, iż na terenie gm. C. w okresie ostatnich 24 miesięcy zawarto jedną transakcję pod budowę drogi publicznej, co wskazuje na niewystarczającą ilość transakcji na terenie gminy C. jako bazy porównawczej do wyceny. Następnie autor operatu stwierdza, że poszerzył rynek lokalny do obszarów innych gmin i części peryferyjnej B. o transakcje z okresu 35 miesięcy. Natomiast w tabeli zawartej na stronie 17 zostały zamieszczone 3 transakcje pod pozycjami 2, 3 i 14 właśnie z gminy C. Powstaje zatem pytanie, dlaczego przyjęto inne okresy zawartych transakcji z rynku gminy C. (24 miesiące) a inne dla rynku rozszerzonego (35 miesięcy) oraz dlaczego w tabeli porównawczej znalazły się 3 działki z gminy C., skoro rzeczoznawca wcześniej twierdził, iż odnotował tylko jedną. Zdaniem Sądu wątpliwości dotyczących zastosowania, zróżnicowanego czasokresu zawartych transakcji w przypadku rynku gminnego, jak i rynku powiatowego nie rozstrzygają wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie znalazła też należytego wyjaśnienia ujęta w tabeli pod nr 14 transakcja, która wzbudzała kontrowersje ze strony skarżącej, jako umowa zamiany nieruchomości, gdzie wycena kształtowała się na poziomie cen działki pod zabudowę, nie zaś pod drogę. Sąd podnosi, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (strona 2) rzeczoznawca podaje jeszcze inną ilość nieruchomości (niż w operacie) z terenu gminy C., określając je jako "jedynie kilka transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości

tzw. drogowych". Dalej nie dokonuje interpretacji, dlaczego te akurat transakcje

nie mogły służyć jako baza porównawcza do działki wycenionej. Należało też wyjaśnić, dlaczego w pierwszej kolejności nie zostały przeanalizowane

przez rzeczoznawcę transakcje zawarte na terenie gminy C. za okres 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Gdyby takie transakcje nie były adekwatne, to dopiero wówczas, zdaniem Sądu, można by przyjąć rozszerzony rynek nieruchomości również za ten sam okres 35 miesięcy.

Prawidłowe zdefiniowanie rynku nieruchomości pociąga za sobą znaczne konsekwencje w postaci zróżnicowanej wyceny. Ilość działek przyjętych w bazie porównawczej ma wpływ na przyjętą metodę szacowania. Prawdą jest, że wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy. Zanim rzeczoznawca ustali jednak metodę szacowania nieruchomości (metodą porównania parami, czy też, jak w tym przypadku, metodą korygowania ceny średniej), powinien opracować bazę nieruchomości porównawczych z danego obszaru w aspekcie ilości transakcji występujących na rynku obrotu nieruchomościami. Ilość transakcji ma zatem wpływ na wybór metody szacowania nieruchomości.

Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący tego, że nie wszystkie nieruchomości ujęte w tabeli nr 1, zamieszczonej w operacie szacunkowym, spełniają ustawowe kryterium podobieństwa. Określenie wartości nieruchomości zostało oszacowane w pkt 9 operatu (s. 15-24). W tej części operatu uzasadniono wybór metody wyceny, przedstawione dane o nieruchomościach wybranych do dalszych obliczeń i ustalono brzegowe minimalną i maksymalną cenę jednostkową nieruchomości przyjętych do obliczeń. Określono cechy cenotwórcze i ich wagi w odniesieniu do rynku działek przeznaczonych pod drogi a także zakres czynników korygujących. W tabeli nr 1 na s. 17 operatu zestawiono 20 transakcji zawartych w okresie od 9 lutego 2011 r. do 30 września 2013 r. w gminach S. – 2; C. – 3; T.– 1; W. – 13; D.– 1. Biegły podaje, że wszystkie z wybranych nieruchomości nabywane były przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne. Rozszerzenie badania rynku na inne gminy w otoczeniu B., w szczególności dotyczy to miasta i gminy W., doprowadziło do określenia dużej rozpiętości cen za 1m 2 w przedziale od 26,06 zł/m2 do 136,98 zł/m2. Analiza transakcji nieruchomości podobnych zestawiona w tabeli nr 1 operatu wskazuje, że nieruchomości ujęte w poz. 6, 7, 10,12, 17, 18 (położone na terenie gminy W., o którą m.in. poszerzono rynek lokalny) nie spełniają wymogów podobieństwa w stosunku do działki wycenianej. Dotyczą działek wydzielonych na poszerzenie dróg z frontów działek w zabudowie mieszkaniowej. Istotne przy tym jest to, że w tej grupie działek również występują ceny maksymalne (dot. poz. 6, 7 i 11) na poziomie 133-136 zł, zasadniczo wpływające na wielkość współczynników korekcyjnych.

Uchylając decyzje organu II i I instancji Sąd uznał, że sprawa wymaga wcześniejszego złożenia wyjaśnień przez rzeczoznawcę przede wszystkim na następujące okoliczności:

- ile, w rezultacie, transakcji pod budowę dróg publicznych zawarto na terenie gminy C. w badanym okresie 24 miesięcy, a ile w okresie 34 – 35 miesięcy, licząc wstecz od daty sporządzenia operatu;

- dlaczego biegły nie analizował rynku nieruchomości z gminy C. i rynku poszerzonego za ten sam okres (34 – 35 miesięcy lub 24 miesiące), tylko je zróżnicował;

- przy stwierdzeniu, na stronie 13 operatu, że na terenie gm. C. zawarto jedną transakcję, jak należy wytłumaczyć zamieszczenie trzech transakcji z tej gminy w poz. 2, 3 i 14 tabeli na stronie 17.

Sąd zwraca przy tym uwagę na możliwość ilościowej weryfikacji przez organ sporządzonych transakcji tzw. drogowych na terenie gminy C., przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania. Prawidłowe ustalenie ilości transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi w gminie C. może mieć wpływ na zastosowaną metodę wyceny. Może bowiem okazać się, że ilość transakcji pozwoli na zastosowanie metody porównywania parami, która to metoda pozwoli uniknąć uzyskania wyniku końcowego odbiegającego od przeciętnych cen uzyskiwanych za nieruchomości w gminie C. Nadto Sąd podnosi, że przedmiotowa działka nr [...], znajdowała się w granicach oznaczonych w obowiązującym, na datę wydania decyzji lokalizacyjnej, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]) jako: w około 60% drogi powiatowe i gminne i w 40 % tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego oraz usługi inne nieuciążliwe. W związku z tym w pierwszej kolejności analizie powinny być poddane transakcje działek położonych na ternie gminy C. z przeważającym przeznaczeniem drogowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nabyte pod drogi. Bez wątpienia bowiem ceny działek nabywanych na cele drogowe z obszarów przeznaczonych w planie na cele budownictwa kształtują się w wyższym przedziale cenowym.

Zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie – w wyniku błędnie sporządzonego operatu – odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości,

jest przedwczesny. Aby mówić o wysokości odszkodowania, organ winien raz jeszcze ocenić prawidłowość sporządzonego operatu, bowiem decyzję podjęto

z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Podczas ponownego rozstrzygania sprawy, organ I instancji powinien, w pierwszej kolejności, uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego P. G., wyjaśnienia w ww. zakresie. Następnie organ oceni, czy te wyjaśnienia przekonują o prawidłowości operatu, który rzeczoznawca będzie mógł, ewentualnie, zweryfikować i uaktualnić. W przeciwnym razie może zajść konieczność sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę.

Uznając z powyższych względów skargę za uzasadnioną w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona poniosła koszty sądowe w wysokości 711 zł, tj. opłata stosunkowa uiszczona od skargi. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem ustalono w oparciu o § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163,poz. 1348 ze zm.) na kwotę 2.400 zł. Łącznie zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 3.111 zł.