Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2865/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] spółka jawna w [...] oraz Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 229/13 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 1) ze skargi kasacyjnej Miasta [...] uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) oddala skargę kasacyjną [...] spółka jawna w [...]; 3) zasądza od [...] spółka jawna w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg [...] Spółka jawna, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...], oddalając pozostałe skargi dotyczące działki nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] grudnia 2010 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic[...].

Powyżej powołana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. określa dla działki:

- nr [...] w karcie terenu nr [...] US,ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe".

- nr [...] w karcie terenu [...] US, ZP - USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe"; w karcie terenu [...] MW3 - ZABUDOWA WIELORODZINNA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 3) ZASADY OCHRONY ŚRODOWISKA, PRZYRODY I KRAJOBRAZU b) na terenach [...] MW3 i [...] MW3 ustala się obszar wyłączony z zabudowy oznaczony na rysunku planu – do zagospodarowania w formie zieleni, dopuszcza się obiekty małej architektury służące zapewnieniu stabilności skarp" (oznaczenie "obszar wyłączony z zabudowy" występuje na całym obszarze strefy [...] MW3 w obrębie działki [...], zatem wszystkie inne zapisy dotyczące kształtowania zabudowy nie mają już zastosowania) oraz "pkt 7) SZCZEGÓLNE WARUNKI ZAGOSPODAROWANIA TERENU b) na terenach [...] MW3, [...] MW3 i [...] MW3 występują ograniczenia zabudowy i zagospodarowania wynikające z przebiegu magistrali cieplnej" oraz w karcie terenu [...] KD-D1/2 - DROGA DOJAZDOWA, UL. [...] następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) SZEROKOŚĆ W LINIACH ROZGRANICZAJĄCYCH 1) dla ulicy [...] KD-D ½ - min. 10,0 m oraz zgodnie z rysunkiem planu, zakończona placem do zawracania o wymiarach jak na rysunku planu".

- nr [...] w karcie terenu nr [...] US, ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe" oraz w karcie terenu nr [...] ZP – ZIELEN URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe - obiekty małej architektury, terenowe urządzenia do obsługi rekreacji oraz niekubaturowe urządzenia sportowe; zakaz zabudowy nie dotyczy obiektów infrastruktury technicznej; b) na terenach [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP i [...] ZP zaleca się lokalizację ogólnodostępnych punktów widokowych w miejscach oznaczonych orientacyjnie na rysunku planu; dopuszcza się lokalizację wież widokowych; c) na terenach [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP i [...] ZP ustala się lokalizację ogólnodostępnych ciągów pieszych, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu", a w " pkt 8) ZASADY OBSŁUGI INFRASTRUKTURĄ b) przez teren [...] ZP zakłada się przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w pasie ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu prowadzącego od terenu [...] KD-D 1/2 do terenu [...] KD-D 1/2 - ul. [...]".

[...] Spółka jawna, która nabyła od L. D. działki nr: [...] (co do działki nr [...] toczy się nadal postępowanie o zwrot L. D. wywłaszczonej nieruchomości, Spółka zawarła z L. D. przedwstępną umowę sprzedaży z dnia 12 kwietnia 2011 r. – akt notarialny rep. [...]), skierowała trzy wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...]. W każdym z wezwań Spółka kwestionowała ustalenia m.p.z.p. dotyczące działek nr: [...] oraz [...] z uwagi na fakt, że zapisy planu miejscowego powodują zdecydowane ograniczenie, a wręcz uniemożliwienie korzystania z tych działek.

Rada Miasta [...] nie uwzględniła przedmiotowych wezwań do usunięcia naruszenia prawa.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] jawna podniosła zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.

Skarżąca Spółka zakwestionowała zapisy planu dotyczące działek nr: [...] wskazując, że:

- zdaniem Rady Miasta "zasadne jest zapewnienie na tym terenie mieszkańcom zaplecza rekreacyjno - wypoczynkowego", co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia, gdyż trzeba wskazać, iż teren ww. działek znajduje się w dużej części na skarpie, która będzie wątpliwym pod względem atrakcyjności miejscem do rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców. Z uwagi na istniejącą na przedmiotowych działkach skarpę konieczne będzie poniesienie dużych nakładów finansowych w celu zniwelowania tego terenu, by mógł być on wykorzystywany rekreacyjnie czy sportowo, dlatego też, zdaniem Spółki, realne wydaje się komercyjne wykorzystanie tego terenu, gdyż inwestor prywatny będzie w stanie ponieść ciężar niezbędnych niwelacyjnych prac budowlanych. Do dnia dzisiejszego teren ten nie został zagospodarowany, w tym również przez Gminę Miasta [...] i znajduje się w takie stanie, w jakim był w latach 70-tych, czyli wówczas gdy poprzednia właścicielka nieruchomości L. D. została wywłaszczona;

- zdaniem Rady Miasta "na ww. terenie występują znaczne różnice wysokości, skarpy, a przedmiotowy teren w większości stanowi obszar narażony na osuwanie się mas ziemnych", co nie jest przekonującym argumentem i w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż z załączonych przez Spółkę badań geologicznych terenu wynika, że nadaje się on w całości pod zabudowę o charakterze mieszkaniowym, jednorodzinnym, wielorodzinnym oraz komunikacyjnym. Tym samym kąt nachylenia skarpy ok. 20% nie stanowi przeszkody i nie wyklucza zabudowy na tym terenie. Wynik tych badań potwierdza, iż na przestrzeni lat nie zaszły jakiekolwiek zmiany w strukturze tego terenu, które spowodowałyby, iż teren ten nie nadawałby się do wykorzystania pod zabudowę, tak jak już to było planowane w latach 70-tych XX wieku;

- zdaniem Rady Miasta "warunki terenowe nie pozwalają na poprowadzenie dróg dojazdowych", z czym trudno się zgodzić, gdyż badania geologiczne potwierdzają możność zrealizowania dróg dojazdowych do tego terenu. Ponadto przedmiotowy teren został pozytywnie zaopiniowany przez pracownię projektującą drogi w zakresie możliwości realizacji dróg i parkingów i Spółka otrzymała ofertę na wykonanie ww. opracowania.

Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rolą Rady Miasta było w tym przypadku takie wyważenie interesów prywatnego, jak i gminnego (publicznego), by z jednej strony w jak najmniejszym stopniu ograniczyć prawo własności, a z drugiej umożliwić realizację określonych celów dla lokalnej społeczności. Tymczasem ustalenia obecnego m.p.z.p. w żaden sposób nie uwzględniają interesu skarżącej, co więcej, zakaz zabudowy nie jest uzasadniony i niezbędny z uwagi na wskazane w ww. skargach argumenty. Zdaniem skarżącej realizacja celów publicznych w zakresie wskazanym w powyżej opisanych kartach terenu może się odbywać również z wyłączeniem przedmiotowych działek spod niekorzystnych rozwiązań planistycznych i w żaden sposób nie wpłynie to negatywnie na sytuację lokalnej społeczności, jak i możliwość korzystania z terenów rekreacyjno -wypoczynkowych. W ocenie skarżącej, Rada Gminy nie popiera swoich twierdzeń jakimikolwiek dokumentami i opracowaniami, ograniczając się jedynie do polemiki z argumentacją skarżącej. Zarówno na etapie planistycznym, jak i aktualnie brak było i jest obiektywnych dowodów zasadności argumentów Rady.

Ponadto skarżąca w skargach podkreśliła, że Gmina [...] jest właścicielem sąsiednich nieruchomości o łącznej powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię działek nr [...] czy [...], na których z powodzeniem mogą być realizowane cele w postaci zapewnienia okolicznym mieszkańcom parku dzielnicowego, jak i terenów rekreacyjno - wypoczynkowych. Te tereny sąsiednie również objęte są strefą ZP (zieleń urządzona) i dlatego tym bardziej niezrozumiałe jest, dlaczego także na terenie prywatnym postanowiono realizować cele publiczne, służące ogółowi mieszkańców z pokrzywdzeniem przy tym interesu indywidualnego.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta [...], powołując się na dotychczasową argumentację, wniosła o ich oddalenie, wskazując na następujące ustalenia:

- jak wynika z aktu notarialnego z dnia 19 września 1974 r., rep.[...], działki nr: [...] (poprzednio nr: [...]) oraz działka nr [...] były działkami stanowiących rolę, nieużytki, ulice i drogi, które zostały sprzedane przez ówczesną właścicielkę L. D. Skarbowi Państwa - Stoczni im. [...] w celu rozbudowy o drugi suchy dok, budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Zgodnie z rejestrem gruntów z dnia 28 maja 1977 r. ww. działki stanowiły rolę i pastwiska klasy VI;

- z "Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu jednostki B w osiedlu [...]" wynika, że na obszarze osiedla planowanych było pięć zespołów budynków mieszkalnych V i XI kondygnacyjnych (żaden z budynków nie był planowany na przedmiotowych działkach). Zakładano, że docelowo zbocza wysoczyzny w całości zagospodarowane będą jako park osiedlowy dla całej jednostki. Na przedmiotowych działkach planowane były tereny zieleni wypoczynkowej dla projektowanego zespołu zabudowy. W związku z tym twierdzenia skarżącej Spółki, że na przedmiotowych działkach już w latach 70-tych XX wieku planowane były inwestycje budowlane są nieprawdziwe;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej i A10 UI - tereny usług różnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej, A9 MN MW- tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego oraz A10 UI - tereny usług różnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%. Podnoszona przez skarżącą różnica przebiegu granic między terenami oznaczonymi w Studium symbolem M2, a terenami zieleni krajobrazowo – ekologicznej wynika z faktu, iż przebieg tych granic został skorygowany (zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem działki nr [...]) w trakcie sporządzania projektu planu. Takie uszczegółowienie granic zostało dopuszczone w Studium i nie świadczy o sprzeczności z regulacjami w nim przyjętymi;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej, A9 MN MW- tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%;

- zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a Rada Miasta [...] zamierzając zakazać w planie miejscowym zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przedmiotowy obszar oznaczony został jako tereny potencjalnie narażone na osuwanie się mas ziemnych. Zgodnie ze Studium strefy krawędziowe wysoczyzny to najważniejszy obok strefy brzegowej morza element osnowy ekologicznej miasta. Strefa ta charakteryzuje się wysokim stopniem nachylenia powierzchni, stąd inwestycje lokalizowane w tej strefie i związane z nimi potencjalne prace ziemne mogą spowodować naruszenie stoków i uruchomienie lokalnych ruchów mas ziemnych, ułatwiając erozję terenu. W Studium przewidziany został obowiązek uściślenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych oraz określenia zasad ich zagospodarowania;

- różnica poziomów w obrębie działki skarżącej Spółki nr [...] (o wym. 49x58 m) wynosi ok. 20 m (odpowiada to wysokości budynku 6-7 kondygnacyjnego), a działki nr [...] - ok. 26 m (odpowiada to wysokości budynku 9-10 kondygnacyjnego), Warunki terenowe nie pozwalają na poprowadzenie dróg dojazdowych (zapewnienie odpowiednich spadków i szerokości w liniach rozgraniczających wymaganych dla drogi dojazdowej) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez znaczącej ingerencji w środowisko. Zapewnienie dojazdu wiązałoby się ze znacznymi robotami ziemnymi naruszającymi stabilność skarp.

Rada zaznaczyła, iż uzasadnieniem wprowadzenia dla przedmiotowego obszaru zakazu zabudowy nie był brak możliwości jej realizacji, ale fakt, że wszelkie roboty ziemne na tym obszarze wymagałyby znacznej ingerencji w środowisko. Wbrew twierdzeniom Spółki, argumenty organu są poparte opracowaniami wykonanymi przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, tj.: opracowaniem ekofizjograficznym, prognozie oddziaływania projektu na środowisko, mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi miasta [...] sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny, Państwowy Instytut Badawczy. Przeznaczenie ww. działek pod zieleń stanowi konsekwentne i przemyślane działanie organu realizującego politykę gminy. Rada Miasta [...] wykonuje zadania publiczne i działa w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a ustalenie przeznaczenia zaskarżonego terenu jako zieleń urządzona i usługi sportu i rekreacji jest w pełni uzasadnione i celowe.

Zarządzeniami z dnia 14 czerwca 2013 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd zarządził o połączeniu spraw ze skarg Spółki.

W pismach procesowych stanowiących reakcję na odpowiedź Rady Miasta [...] na skargę, skarżąca Spółka ponownie wskazała na przytaczane dotychczas argumenty.

Rozpoznając skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności wskazał, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżąca Spółka posiada interes prawny wynikający z prawa własności jedynie co do działek nr [...] oraz [...]. Natomiast, Sąd nie podzielił przekonania Spółki, że posiada ona interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie działki nr [...], z uwagi na zawartą w dniu 12 kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego przedwstępną umowę sprzedaży, skoro postępowanie o zwrot działki nr [...] nie zostało prawomocnie zakończone. Sąd wyjaśnił, że dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne uzasadnione treścią normy prawa materialnego rzeczywiste powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Oznacza to, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Sąd nie podzielił prezentowanego w treści skargi poglądu, że samo zainicjowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powoduje powstanie po stronie ubiegającego się o zwrot interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o planie miejscowym odnoszącym się do tej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że niezależnie od tego, to nie Spółka jest wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto gdy już skarżąca uzyska tytuł własności do działki [...] będzie mogła zwrócić się do Rady Miasta [...] z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, a następnie w razie bezskuteczności tego wezwania wnieść skargę do sądu. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Spółka nie ma interesu prawnego w zakresie, w jakim zaskarżyła uchwałę w odniesieniu do działki nr [...] i z tych względów skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] należało oddalić.

Odnosząc się do skargi dotyczącej działki nr [...] Sąd I instancji stwierdził, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej miejscowego planu w zakresie regulacji odnoszących się do tej działki. Naruszenia interesu właścicielskiego skarżąca upatruje w ograniczeniu rodzaju zabudowy możliwej do zrealizowania na tej działce oraz w zakazie zabudowy mieszkaniowej, jaką Spółka planowała.

Dokonując oceny interesów skarżącej Sąd podkreślił, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak tego typu sytuacja. Zdaniem Sądu I instancji w sposób przekonujący wyjaśniono powody przyjętych w planie rozwiązań, prowadzących do ograniczenia własności nieruchomości Spółki, a polegających na określeniu innego, niż oczekiwała skarżąca, przeznaczenia działki. Rada Miasta [...] wykazała mianowicie, że zakaz zabudowy tego terenu wynika z występujących na nim uwarunkowań geologicznych i przyrodniczych oraz ukształtowania terenu. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, iż w toku prac planistycznych analizowano możliwość zabudowy spornych terenów. W opracowaniu ekofizjograficznym jednoznacznie wskazana została konieczność wyłączenia z zabudowy skarp i stoków o nachyleniu powyżej 20%, zalecono także, aby powierzchnie w strefie krawędziowej ujęte w studium jako tereny leśne lub różne formy zieleni zachować i wyłączyć z innych funkcji, poza gospodarką leśną, rekreacją oraz wypoczynkiem. W prognozie oddziaływania na środowisko zwrócono natomiast uwagę na fakt, że skutki prowadzenia robót ziemnych na obszarze występowania stoków o nachyleniu powyżej 20% wiążą się z zagrożeniem powstawania osuwisk ziemnych.

Zdaniem Sądu wskazane okoliczności usprawiedliwiają przyjęte w planie ustalenia odnośnie do strefy oznaczonej symbolem [...] US, ZP oraz [...] ZP. Są to bezsprzecznie tereny o uzasadnionym zakazie zabudowy, uwarunkowanym ryzykiem uruchomienia procesów osuwiskowych wskutek realizacji inwestycji budowlanych. Rada Miasta [...] nie przekroczyła w tym względzie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzone ustalenia mają bowiem odzwierciedlenie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej kwestionowane ustalenia nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...], które w swoich zapisach nałożyło na Radę obowiązek uściślenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub osuwania się mas ziemnych oraz określenia zasad zagospodarowania takich obszarów. Ponadto w Studium obszar działki nr [...] znajduje się na terenach zieleni krajobrazowo-ekologicznej.

Przedmiotowa działka także w poprzednim miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 lutego 1988 r. była przewidziana pod tereny zieleni urządzonej. W obecnie obowiązującym studium zawarty jest nakaz, aby tereny narażone potencjalnie na osuwanie mas ziemnych zostały przewidziane do takiego zagospodarowania, aby nie miała miejsce ingerencja mogąca wywołać ruchy mas ziemi. Jest to tożsame z obligatoryjnym zakazem wykonywania prac budowlanych na takim terenie, zaś działki nr [...] w przeważającej części stanowi teren o dużym spadku terenu i jednocześnie jest to teren narażony na osuwanie. Z zapisów Studium wynika, że teren ten został wyłączony spod zabudowy i inne przeznaczenie działki w planie niż pod tereny zieleni byłoby niezgodne z jego ustaleniami.

Uznając zatem prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, dochowanie wymogów ustawowych przygotowania planu oraz dokonanie zaskarżonym planem przeznaczenia terenu, co prawda z naruszeniem prawa własności skarżącej, ale mieszczącego się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego Sąd skargę Spółki w odniesieniu do działki nr [...] oddalił.

W odniesieniu do działki nr [...] kwestia interesu prawnego Spółki również nie budziła wątpliwości Sądu I instancji. Ustalenia planu miejscowego sprowadzające się do wprowadzenia zakazu zabudowy (z dopuszczeniem jedynie realizacji parterowego obiektu sportowego) oraz przeznaczeniem działki na funkcję usługi sportu i rekreacji oraz zieleń urządzoną w sposób bezpośredni ingerują w prawo własności nieruchomości skarżącej, to jest działki nr [...]. Skarżąca naruszenia swojego interesu upatruje w ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w przypadku tej działki interes prawny Spółki został na skutek uchwalenia m.p.z.p. naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 k.c. Zaplanowanie na nieruchomości terenu zieleni urządzonej i ciągu pieszego bez wątpienia będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie, jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości. Także zakaz zabudowy mieszkaniowej, na jaką liczyła Spółka, ogranicza możliwości zagospodarowania działki.

Z ustaleń zaskarżonej uchwały wynika, że dla przedmiotowej działki w planie miejscowym ustalono przeznaczenie [...] US, ZP, a skrajem działki, w pewnej odległości od jej granicy, wytyczono ciąg pieszy. Przeznaczenie [...] US, ZP oznacza zieleń urządzoną oraz usługi sportu i rekreacji. Rada Miasta [...] jako uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń w potencjalnym zagospodarowaniu działki wskazała na konieczność zapewnienia zaplecza rekreacyjno-wypoczynkowego okolicznym mieszkańcom oraz występowanie na terenie działki skarpy, której zagospodarowanie wymaga znacznych nakładów finansowych i grozi osuwaniem się mas ziemi.

Sąd zauważył, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby wprost prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, jeżeli zaś w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje taka konieczność aby dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to winny być wskazane racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego może wynikać z konieczności realizacji inwestycji celu publicznego. Działka nr [...] została przeznaczona na zieleń urządzoną. Rada uzasadnia to koniecznością zapewnienia okolicznym mieszkańcom terenów do rekreacji i wypoczynku. Jednak działka ta ma pow. 2842 m2, zaś całość terenu przeznaczonego pod usługi sportu i zieleni urządzonej ma powierzchnię 1,16 ha. Działka [...] stanowi zatem ¼ terenu przeznaczonego pod US i ZP, który to teren przylega do obszaru oznaczonego [...] ZP o pow. 5,24 ha. Nie sposób zatem uznać za wystarczające uzasadnienie dla przeznaczenia przedmiotowej działki pod zieleń urządzoną konieczności zapewnienia mieszkańcom terenu do rekreacji w sytuacji, gdy teren działki przylega do obszaru o takim przeznaczeniu o pow. niemal 6 ha. Brak ujęcia w takim przeznaczeniu terenu o pow. niespełna 0,3 ha nie stanowi żadnego uszczerbku dla możliwości wypoczynku okolicznych mieszkańców, a stanowi znaczne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej. Sąd podkreślił, że teren objęty regulacją planu stanowi fragment [...], która w przeważającej części stanowi tereny zielone w okolicy utrzymane jest kilkadziesiąt hektarów zieleni urządzonej.

Oceniając wyznaczenie orientacyjnego przebiegu ciągu pieszego przez działkę skarżącej Sąd wskazał, że tego typu przeznaczenie nie należy do inwestycji celu publicznego, gdyż ciąg taki nie jest równoważny pojęciu drogi publicznej. Przyjąć należy, że poprzez takie przeznaczenie Rada zapewnia ogólnodostępność działki skarżącej z eliminacją atrybutu wyłączności w dysponowaniu przez właściciela należącym do niego terenem. Takie przeznaczenie wymagałoby wskazania przez Radę przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby uzasadnienie dla takiego wkroczenia przez Miasto [...] w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki. Rada tego nie uczyniła, co należy postrzegać jako przekroczenie władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę także wskazywany przez Radę Miasta [...] argument dotyczący zakazu zabudowy z uwagi na ukształtowanie terenu działki [...] i usytuowanie na niej skarpy. Zdaniem Sądu kwestia wysokości nakładów finansowych ze strony właściciela w związku z zabudową działki obiektami mieszkaniowymi nie może być brana pod uwagę przy przeznaczaniu terenu w miejscowym planie. Ponadto tereny narażone na osuwanie się mas ziemnych nie pokrywają się z powierzchnią całej działki, gdyż na rysunku planu widać wyraźnie, że znaczna część działki stanowi teren płaski.

Przedmiotowa działka w poprzednim miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia 4 lutego 1988 r. przewidziana była pod tereny oznaczone symbolem A10Ul – tereny usług różnych. Bez wątpienia więc niekorzystna regulacja związana z zakazem zabudowy pojawiła się dopiero w obecnie zaskarżonej uchwale Rady Miasta [...]. Argumentacja przedstawiona przez Radę nie pozwala na uznanie, że interes społeczny winien uzyskać w tym konkretnym przypadku prymat na interesem skarżącej Spółki. Zdaniem Sądu wyłączenie z zakazu zabudowy działki o pow. 2842 m2 nie spowoduje żadnego uszczerbku w planach zapewnienia mieszkańcom terenów rekreacyjnych czy do uprawiania sportu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej Spółce prawa własności poprzez wprowadzenie ww. zapisów w planie miejscowym odnośnie do działki nr [...], a zatem przyjęte rozwiązania - zdaniem Sądu, naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Rada podjęła zatem zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej przedmiotowej działki skarżącej z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...].

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła [...] sp.j. w [...] oraz Rada Miasta [...].

Rada Miasta [...], zaskarżając wyrok w pkt 1 dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...] podniosła zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że rozwiązania dotyczące działki nr [...] ustalone w m.p.z.p. naruszają ww. przepis, a co za tym idzie Rada Miasta [...] podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem władztwa planistycznego;

2) prawa materialnego, tj. art. 28 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że uchwalając m.p.z.p. Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, a tym samym naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy w postaci: odpowiedzi na skargę, pisma procesowego organu z dnia 13 czerwca 2013 r., mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi miasta [...], sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny, Państwowy Instytut Badawczy, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], z których wynika, że Rada Miasta [...] szczegółowo wykazała cel regulacji wskazanych w zaskarżonym planie, a tym samym nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, a nie w sposób wybiórczy i dowolny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji obszernie opisał stan sprawy, jednak pobieżnie i niedokładnie rozważył argumenty organu oraz zmienił sens ich treści stwierdzając, że Rada Miasta nie wykazała konieczności ograniczenia prawa własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta szczegółowo przedstawiła argumentację dotyczącą przyjętych rozwiązań planistycznych z uzasadnieniem ich celowości i słuszności, wskazując, że uzasadnieniem wprowadzenia zakazu zabudowy był fakt, iż wszelkie roboty ziemne na tym obszarze wymagałyby znacznej ingerencji w środowisko, gdyż teren ten w większości stanowi teren potencjalnie narażony na osuwanie się mas ziemnych o spadkach powyżej 20%. Organ przedstawił mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, z której wynika, że działka nr [...] o powierzchni 2728 mkw. w niewielkiej części (ok. 240 mkw.) stanowi teren płaski, natomiast znaczna część działki o powierzchni 2044 mkw. to teren zagrożony ruchami masowymi. Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony wyciągnął jednak odmienne wnioski. Sąd pominął również fakt, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] w części (1600 mkw.) została przeznaczona pod tereny usług różnych, a w części (1100 mkw.) pod tereny zieleni urządzonej, uznając jedynie przeznaczenie pod tereny usług różnych. Organ podkreślił, że przeznaczenie działki nr [...] jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała z dnia [...] lutego 2008 r.), które określa przedmiotowy obszar jako tereny wyłączone spod zabudowy – tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 90%. Rada Miasta podkreśliła, że ustalone przeznaczenie terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium. O ustaleniach tych zadecydowały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mające na celu takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego ani procesowego i przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Rada Miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

[...] sp.j., zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 2, podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności m.p.z.p. w zakresie dotyczącym działki [...], pomimo tego, że uchwalony dla tej działki plan jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r. w zakresie terenu wskazanego w Studium jako tereny zabudowy wielorodzinnej (M2), a w m.p.z.p. objęte strefą [...] ZP i w zakresie, w jakim wyklucza on dla terenu [...] US, ZP oraz [...] ZP funkcję rolną oraz jakąkolwiek zabudowę, pomimo że w Studium dopuszczono zabudowę siedliskową;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...] pomimo tego, że przy jej uchwalaniu doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta [...] poprzez ograniczenie interesu prawnego właściciela nieruchomości pomimo wystarczających przesłanek do stwierdzenia, że teren jest narażony na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych, a nachylenie jego stoku jest większe niż 20%;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich podniesionych przez Spółkę kwestii, zarzutów i dowodów, w tym wskazujących, że przez działkę nr [...] przeprowadzono ogólnodostępny ciąg pieszy, że cała działka może zostać wykorzystana pod zabudowę (w tym wielorodzinną) oraz że znaczna część powierzchni tejże działki ma nachylenie stoku mniejsze niż 20%, co wynika z załączonej do skargi "opinii geologicznej" oraz "Inwentaryzacji przyrodniczej wraz z waloryzacją terenu";

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...], pomimo że przy jej uchwalaniu doszło do nadużycia władztwa planistycznego i ograniczenie interesu prawnego właściciela nieruchomości wskutek przeznaczenia terenu na cele dzielnicowego parku, w tym ciągi piesze;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w rozważaniach Sądu, że tylko część działki nr [...] była w nieobowiązującym m.p.z.p. z 1988 r. przeznaczona pod zieleń urządzoną, a w zdecydowanej większości plan ten przewidywał dla tego terenu funkcję mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną (strefa A9, MN, MW) oraz funkcję usługową (A10 U1) i dopiero na skutek uchwalenia zaskarżonego m.p.z.p. doszło do pogorszenia przeznaczenia tego terenu;

6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego m.p.z.p. w zakresie dotyczącym działki nr [...] pomimo tego, że w procesie tworzenia i uchwalania planu nie uwzględniono istoty prawa własności;

7) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada interesu prawnego w zakresie zaskarżenia m.p.z.p. dotyczącego działki nr [...] z uwagi na fakt, że nie dysponuje prawem rzeczowym do tej nieruchomości, a swoje uprawnienia wywodzi ze stosunku obligacyjnego (umowy przedwstępnej zawartej z poprzednią właścicielką nieruchomości, która ubiega się o zwrot wywłaszczanej nieruchomości, a postępowanie jest w toku).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w odniesieniu do działki nr [...] podniósł, że część m.p.z.p. jest niezgodna ze Studium, gdyż w obu dokumentach dla określonych stref przewidziano zupełnie inne funkcje. Studium przewiduje dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] m.in. uprawy rolne z niezbędną zabudową siedliskową, natomiast zaskarżony m.p.z.p. wprowadza zakaz zabudowy z dopuszczalną zabudową dla celów infrastruktury rekreacyjno-sportowej. WSA rozpatrując zarzut dotyczący sprzeczności planu miejscowego ze Studium wskazał, że m.p.z.p. ma prawo uściślać granice obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi czy osuwania się mas ziemnych. Jednak zdaniem skarżącej kasacyjnie uściślenie granic nie oznacza możliwości zmiany funkcji dla danego terenu. W Studium wyraźnie wskazano, że na przedmiotowej działce są tereny, które nadają się pod zabudowę, a m.p.z.p. wyłączył całą działkę spod zabudowy bez żadnej weryfikacji. Samo Studium wyłączyło spod zabudowy z uwagi na zagrożenie osuwania się ziemi jedynie terenów ze spadkami powyżej 20%, a nie poniżej 20%. Z przedstawionej "Inwentaryzacji przyrodniczej wraz z waloryzacją terenu" wynika, że teren działki jest w 1/3 płaski, w 1/3 nachylenie wynosi 10-20%, zaś w pozostałej części nachylenie wynosi 20-30%. Z kolei "Opinia geotechniczna" wskazuje, że kąt nachylenia skarp wynosi ok. 15-30%, zaś warunki gruntowo-wodne wskazują na całkowity brak przeciwwskazań do zabudowy o charakterze mieszkaniowym, jednorodzinnym, wielorodzinnym czy komunikacyjnym. M.p.z.p. dowolnie przyjął, że nachylenie stoków przekracza 20%, dlatego też jest sprzeczny ze Studium w zakresie, w jakim wyklucza całkowicie możliwość zabudowy działki nr [...] zabudową siedliskową, a także w zakresie, w jakim ustalenia m.p.z.p. wykluczają dla terenu działki zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy wielorodzinną. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji całkowicie pominął w swych rozważaniach "Opinię geotechniczną" oraz "Inwentaryzację przyrodniczą z waloryzacją terenu", których wnioski są sprzeczne z tymi, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku. Uzasadniając zarzut naruszenia granic władztwa planistycznego Spółka podniosła, że Gmina jest właścicielem sąsiednich nieruchomości o łącznej powierzchni kilkukrotnie większej niż działka nr [...], na których to nieruchomościach mogą być z powodzeniem realizowane cele w postaci zapewnienia okolicznym mieszkańcom parku dzielnicowego, jak i terenów rekreacyjno-sportowych. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego także na terenie prywatnym postanowiono realizować cele publiczne. Co więcej na terenie [...] utrzymywanych jest lub przeznaczonych pod tereny zielone kilkadziesiąt hektarów ziemi. Spółka zwróciła ponadto uwagę, że granica między terenem działki nr [...] a terenem zielonym należącym do Gminy przebiega regularnie niemal w jednej linii, a pod górną i dolną granicą działki nr [...] znajdują się nieruchomości zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę. Nadużyciem władztwa planistycznego jest również ustalenie przewidujące na działce nr [...] ogólnodostępnego ciągu pieszego, który eliminuje atrybut wyłączności przypisany prawu własności. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu m.p.z.p. wobec faktu, że nie przysługuje jej prawo rzeczowe do działki nr [...], autor skargi kasacyjnej wskazał, iż samo uprawnienie wynikające z art. 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości w sytuacji wdrożenia procedury planistycznej dotyczącej tego terenu jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego podstawy obligacyjne wynikające z zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży oraz cesji roszczeń nie mogą być źródłem interesu prawnego.

Powołując takie podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta [...] Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zostały złożone przez dwa podmioty: Radę Miasta [...] oraz [...] sp. j. w [...], z których ta pierwsza zawierała zarzuty, które musiały wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku w części, zaś druga ze skarg kasacyjnych nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zatem skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta [...], której zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że rozwiązania dotyczące działki nr [...] ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego zasługuje na uwzględnienie.

Powyżej powołana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. określa dla działki nr [...] w karcie terenu nr [...] US,ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe".

W ocenie Sądu I instancji w przypadku tej działki interes prawny Spółki został naruszony na skutek zawarcia w planie miejscowym takich ustaleń, które prowadzą do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), naruszając uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 k.c. Ograniczenie to, zdaniem Sądu nastąpiło w wyniku wprowadzenia zakazu zabudowy takiego rodzaju, na jaki liczyła Spółka i zaplanowania na nieruchomości terenu zieleni urządzonej, a także ciągu pieszego.

Formułując powyższą tezę Sąd Wojewódzki wyszedł z założenia, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast, jeżeli w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje taka konieczność, aby dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, to winny być wskazane racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego może wynikać z konieczności realizacji inwestycji celu publicznego.

W konsekwencji Sąd I instancji, wskazując, że przeznaczony pod tereny zielone i rekreacyjne teren działki [...] ma niespełna 0,3 ha, a przylega do obszaru o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną o powierzchni niemal 6 ha, doszedł do przekonania, że brak ujęcia działki nr [...] dla takiego przeznaczenia terenu nie stanowi żadnego uszczerbku dla możliwości wypoczynku okolicznych mieszkańców.

Tak sformułowanego stanowiska Sądu I instancji nie sposób zaakceptować, w szczególności wobec faktu, iż ocena ta została wyrażona w sposób arbitralny i bez jakiegokolwiek odniesienia się do założeń przyjętej przez Radę Miasta polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę na fakt, że stwierdzając nieważność m.p.z.p. lub jego części nie można abstrahować od treści art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powodują naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Niezgodne z zasadą równości czy zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości może być przez sąd administracyjny uznane za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jednak naruszenie to musi być uzasadnione, gdyż nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że stwierdzając nieważność przepisów m.p.z.p. Sąd ten ingeruje z kolei w zakres przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień planistycznych. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje natomiast podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie przeprowadził w tym względzie żadnej analizy i nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za takim stwierdzeniem, co jest niedopuszczalne zwłaszcza, jeśli zważyć na szereg wskazywanych zagrożeń wynikających z ukształtowania terenu. Warto także wskazać, że teren objęty planem miejscowym zawsze tworzy pełną zwartą całość opartą na określonych założeniach, nie zasługuje zatem na aprobatę arbitralne ingerowanie w koncepcję planistyczną jak to miało miejsce w zaskarżonym wyroku.

W kontekście stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego prowadząc do naruszenia art. 140 k.c. na skutek wprowadzenia zakazu zabudowy mieszkaniowej, na co liczyła Spółka i zaplanowania na nieruchomości terenu zieleni urządzonej, a także ciągu pieszego, przypomnienia wymaga, że chociaż prawo własności jest wartością chronioną konstytucyjnie na mocy art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP stanowiąc w treści art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi są bez wątpienia przepisy u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności (wyr. NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest zatem dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. Akt K 27/00 (OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

W świetle powyższego nie jest uprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że samo przeznaczenie nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej, sport i rekreację, nie zaś pod zabudowę mieszkaniową stanowi naruszenie władztwa planistycznego, gdyż godzi w sposób nieznajdujący uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. w istotę prawa własności. Co do zasady, podzielić należy bowiem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P2/98, że przy badaniu, czy doszło do naruszenia istoty prawa lub wolności powinno się uwzględniać kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Stąd też, oceniając ustalenia m.p.z.p. odnoszące się do poszczególnych nieruchomości nie można abstrahować od ogólnych założeń m.p.z.p. i polityki Gminy kształtowania ładu przestrzennego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Sama sprzeczność nie stanowi jednak samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego.

Nie zasługuje również na aprobatę pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku odnośnie do wyznaczenia przebiegu ciągu pieszego przez działkę [...]. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie w m.p.z.p. ciągu pieszego na nieruchomości należącej do podmiotu prywatnego, gdyż tego typu przeznaczenie nie zalicza się do inwestycji celu publicznego, ciąg pieszy nie mieści się bowiem w pojęciu drogi publicznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skutkiem takiego przeznaczenia części nieruchomości Spółki Rada doprowadziła do ogólnej dostępności działki i wyeliminowała atrybut wyłączności w dysponowaniu przez właściciela należącym do niego terenem. Takie przeznaczenie wymagałoby wskazania przez Radę przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby uzasadnienie dla takiego wkroczenia przez Miasto [...] w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki. Rada tego nie uczyniła, co Sąd uznał za przekroczenie władztwa planistycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniony pogląd, że skoro ciągi piesze nie mają statusu drogi publicznej nie mogą być objęte postanowieniami m.p.z.p. Nie można bowiem tracić z pola widzenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ciąg pieszy wpisuje się w system komunikacji i należy go zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma zatem przeszkód aby tego rodzaju droga objęta została postanowieniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 122/09). Co więcej nie jest zrozumiałe stwierdzenie Sądu I instancji, że poprzez takie przeznaczenie Rada Miasta zapewniła ogólną dostępność działki Spółki. Mając na względzie charakter zapisów m.p.z.p. należy podkreślić, że samo zawarcie danego ustalenia (przeznaczenia) w planie miejscowym nie pozbawia uprawnień właścicielskich i nie kreuje uprawnień innych podmiotów do konkretnej nieruchomości. Natomiast w tym miejscu należy zwrócić uwagę na nieznajdującą uzasadnienia niekonsekwencję Sądu I instancji, który nie zakwestionował postanowień dotyczących ciągów pieszych na działce nr [...].

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Rady Miejskiej [...] zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe zastrzeżenia i po przeprowadzeniu dogłębnej i szczegółowej analizy uwarunkowań związanych z zakwestionowanymi postanowieniami m.p.z.p. rozważy, czy wkomponowanie działki nr [...] w kompleks zieleni urządzonej przeznaczonej pod rekreację jest uzasadniony nie tylko pod względem konieczności zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności, ale również, czy istnieją racjonalne przesłanki do nieobejmowania tej nieruchomości zabudową mieszkaniową.

Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] spółka jawna należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw zarówno w zakresie dotyczącym działki nr [...], jak i [...].

Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. określa dla działki nr [...] w karcie terenu nr [...] US, ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODORAWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; oraz w karcie terenu nr [...] ZP – ZIELEN URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe - obiekty małej architektury, terenowe urządzenia do obsługi rekreacji oraz niekubaturowe urządzenia sportowe; zakaz zabudowy nie dotyczy obiektów infrastruktury technicznej; b) na terenach [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP i [...] ZP zaleca się lokalizację ogólnodostępnych punktów widokowych w miejscach oznaczonych orientacyjnie na rysunku planu; dopuszcza się lokalizację wież widokowych; c) na terenach [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP, [...] ZP i [...] ZP ustala się lokalizację ogólnodostępnych ciągów pieszych, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu", a w " pkt 8) ZASADY OBSŁUGI INFRASTRUKTURĄ b) przez teren [...] ZP zakłada się przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w pasie ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu prowadzącego od terenu [...] KD-D 1/2 do terenu [...] KD-D 1/2 - ul. [...]".

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż w zakresie dotyczącym działki [...] m.p.z.p. jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r., gdyż wyklucza on dla terenu [...] US, ZP oraz [...] ZP funkcję rolną oraz jakąkolwiek zabudowę, pomimo że w Studium dopuszczono zabudowę siedliskową.

Ustosunkowanie się do powyższego zarzutu wymaga wskazania odnoszących się do spornych terenów zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r. I tak: rysunek studium: tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej, łąki zadrzewienia, zalesienia, uprawy rolne itp.- BPC min 90% (pow. biol. czynna); tekst studium: "na terenach wskazanych w studium jako tereny wyłączone spod zabudowy: przeznaczenie na tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej, łąki zadrzewienia, zalesienia, uprawy rolne, dopuszcza się lokalizację niezbędnej zabudowy siedliskowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią pow. gospodarstwa rolnego w [...]"; we fragmentach od północy (teren przylegający do dz. nr: [...]): tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; wskaźnik intensywności brutto dla M2 w strefie przedmieść: 0,6.

Poza sporem pozostaje fakt, że istnieje różnica między zapisami Studium a postanowieniami m.p.z.p., która sprowadza się do dwóch kwestii: braku uwzględnienia w m.p.z.p. możliwości zabudowy siedliskowej oraz braku możliwości zabudowy mieszkaniowej w północnym fragmencie nieruchomości. Jak wynika z art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone przez Spółkę różnice nie powodują wadliwości m.p.z.p. skutkującego stwierdzeniem nieważności jego zapisów.

Otóż przede wszystkim warto zauważyć, że w rozdziale XX Studium, określającym zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, postulowano zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wszystkich gruntów rolnych, z wyjątkiem terenów wyłączonych z zabudowy, na których zakłada się utrzymanie rolniczego charakteru lub perspektywiczne przekształcenie na tereny zieleni z udziałem terenów sportu i rekreacji. Studium zawiera przy tym jednak istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastrzeżenie, iż ewentualne przeznaczenie części tych terenów na cele nierolnicze może zostać rozstrzygnięte na etapie sporządzania planów miejscowych. Uprawnione jest zatem w świetle postanowień Studium twierdzenie, że zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na nierolne dopiero na etapie uchwalania m.p.z.p. jest dopuszczalna. Skoro samo Studium taką możliwość dopuściło nie sposób postawić postanowieniom m.p.z.p. zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p., gdyż przepis planu miejscowego w kontekście wymogów art. 20 u.p.z.p. nie może być w takiej sytuacji interpretowany w oderwaniu od ustaleń Studium.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości może budzić kwestia tego, czy wyłączenie przez m.p.z.p. możliwości zabudowy siedliskowej, jaką dopuszczało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r. godzi w interes prawny Spółki. Otóż jak wynika ze Studium, dopuszczało ono lokalizację niezbędnej zabudowy siedliskowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią pow. gospodarstwa rolnego w [...]. Jeśli zatem wziąć pod uwagę, że stanowiąca własność Spółki działka nr [...] ma powierzchnię ok. 1,3 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego to ok. 4,42 ha (według danych na rok 2006 przytoczonych w Studium), to nawet przy dopuszczeniu zabudowy siedliskowej na zasadach wynikających ze Studium działka Spółki nie spełniałaby warunków już choćby tylko powierzchniowych do tego, aby powstała tam zabudowa siedliskowa. Powyższe uprawnia do twierdzenia, że fakt wykluczenia możliwości zabudowy siedliskowej na działce nr [...] nie narusza interesu prawnego Spółki.

Jeśli zaś idzie o zapis Studium przewidujący zabudowę mieszkaniową we fragmentach działki nr [...] w części północnej (teren przylegający do dz. nr: [...]) i brak odpowiadającego temu przepisu m.p.z.p., to brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że różnica ta jest wynikiem postulowanego w Studium, w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych, uściślenia granic.

W rozdziale XIX Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącym obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych wskazano, że na terenie miasta znajdują się tereny potencjalnie narażone na osuwanie się mas ziemnych, do których należą brzegi klifowe, strefy krawędziowe wysoczyzny i kęp wysoczyznowych, zbocza rynien i dolin wciętych w powierzchnię wysoczyznową, a także inne obszary o znacznych deniwelacjach terenu i nachyleniu stoków przekraczających 20%. W odniesieniu do tych obszarów zgodnie ze Studium należało uściślić granice oraz określić zasady zagospodarowania.

Z opracowania ekofizjograficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...], sporządzonego w sierpniu 2008 r., a także z prognozy oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...], sporządzonego w grudniu 2010 r., wynika, że jednym z podstawowych walorów przyrodniczych jest dynamiczna rzeźba terenu niezabudowanych terenów strefy krawędziowej wysoczyzny morenowej i kompleksy zróżnicowanej roślinności leśnej, zaroślowej i murawowej pokrywające fragmenty naturalnych stromych stoków. Zwrócono również uwagę na negatywne skutki, jaki wywołuje na objętym m.p.z.p. Ekspansja zabudowy mieszkaniowej – nie tylko pogorszenie jakość panoramy tej części miasta, ale i zmniejszenie terenów leśnych, pogłębianie procesów przekształcenia rzeźby, zwłaszcza w strefie krawędziowej, ale i zmianę naturalnej statyki stoków. Dlatego też wśród zaleceń znalazł się postulat, aby powierzchnie w strefie krawędziowej przeznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod tereny leśne lub różne formy zieleni zostały zachowane i wyłączone z innych funkcji poza gospodarką leśną, rekreacją oraz wypoczynkiem.

Powyższe postulaty sformułowane w Studium znalazły odzwierciedlenie w zapisach m.p.z.p. Skoro Studium nakazywało określenie w planie miejscowym zasad zagospodarowania obszarów narażonych potencjalnie na osuwanie mas ziemnych, wskazując na preferencję przeznaczania tych terenów pod tereny leśne lub inne formy zieleni, to uściślenie granic obszarów zagrożonych mogło wiązać się ze zmianą przeznaczenia niewielkiego fragmentu działki na przeznaczenie preferowane. Podobnie zatem jak w przypadku wyłączenia zabudowy siedliskowej nie sposób postawić zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p., gdyż przepis planu miejscowego odpowiada założeniom Studium.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zwracając uwagę, że Studium wyłączało spod zabudowy z uwagi na zagrożenie osuwania się mas ziemi jedynie obszary, na których nachylenie stoków przekracza 20%, wskazała, iż z "Inwentaryzacji przyrodniczej wraz z waloryzacją terenu" wynika, że działka nr [...] nie jest jednorodna, gdyż teren działki jest w 1/3 płaski, w 1/3 nachylenie wynosi 10-20%, zaś w pozostałej części nachylenie wynosi 20-30%. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do takiego rozdzielania obszaru działki w sytuacji, gdy działka usytuowana jest na krawędzi [...], czyli na obszarze zagrożonym potencjalnie osuwaniem się mas ziemi.

Jeśli idzie o kwestię ciągów pieszych, które zostały wyznaczone na działce nr [...], to aktualne są poglądy tut. Sądu wyrażone we wcześniejszej części uzasadnienia, a odnoszące się do działki nr [...], że ustalenia planu miejscowego w tym przedmiocie nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego i nie wyzbywają atrybutów prawa własności.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Spółki aktualne pozostają także uwagi poczynione wcześniej dotyczące relacji między władztwem planistycznym a prawem własności, przy czym zaakcentowania wymaga, iż ograniczenie prawa własności w świetle przedstawionych argumentów pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia, zatem nie doszło do naruszenia przepisów konstytucyjnych. Jednocześnie przypomnieć wypada pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 r., II OSK 119/05, że choć ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z niego wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa.

Na marginesie natomiast należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu m.p.z.p. w zakresie działki nr [...], to Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w tym względzie w zaskarżonym wyroku.

Skarżąca Spółka w sprawie dotyczącej działki nr [...] wywodzi swój interes prawny nie z przysługującego jej prawa własności do rzeczonej nieruchomości, lecz z faktu nabycia od L. D., wywłaszczonej właścicielki działki roszczeń wynikających z wszczęcia przez L. D. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Słusznie zatem Sąd I instancji nie podzielił przekonania Spółki, że posiada ona interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie działki nr [...], skoro postępowanie o zwrot działki nr [...] nie zostało prawomocnie zakończone, a działka pozostaje własnością Gminy. Nie może podlegać dyskusji, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wywodzić się musi z konkretnego przepisu prawa, który ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży oddziałuje ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie zaś ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną skarżącego, uszczuplać realnie istniejące uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14).

Rekapitulując, zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę Spółki z powołaniem się na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta [...], na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku, oddalając jednocześnie, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę [...] spółka jawna w [...] jak w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt 3 orzeczenia.