Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1081/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 1081/14

UZASADNIENIE

T. i J. Ż. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzji Burmistrza W. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w miejscowości N. Jak wskazali, projekt podziału działki został zaopiniowany przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym wskazano jako warunek obsługi komunikacyjnej działki po podziale – istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], który będzie funkcjonował do czasu budowy drogi serwisowej zlokalizowanej przy drodze wojewódzkiej; docelowa obsługa komunikacyjna inwestycji uzależniona została od wydzielenia przez inwestora pasa drogowego z działki nr [...] pod przyszłą drogę serwisową. Wnioskodawcy wskazali, że Burmistrz W. w dniu [...] kwietnia 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Inwestycja ma polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, z garażami, ze zjazdami z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) oraz z drogi gminnej (działka nr [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obsługa komunikacyjna wydzielonych działek ma się odbywać na warunkach określonych w decyzji podziałowej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] SKO w B. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] marca 2013 r. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 61a k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu podziałowym, a w związku z tym nie posiadają również tego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika bowiem, że stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, czyli jej właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, a takiego przymiotu wnioskodawcy nie posiadają, bowiem są właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Kolegium wskazało, że co prawda interes prawny w postępowaniu podziałowym w niektórych przypadkach mogą posiadać również osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiednich wobec podlegającej podziałowi, zwłaszcza gdy podział ingeruje w ich prawa, ale taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Z map znajdujących się w aktach wynika, że podział w żaden sposób nie oddziałuje na dostęp wnioskodawców do ich działki.

J. Ż. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na wniosek nie rozpatrując w ogóle, czy powinien był wszcząć je z urzędu. Wskutek tego zaniechania funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...] w sposób niezgodny z postanowieniem opiniującym podział z dnia [...] stycznia 2012 r. i wydaną w jego następstwie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ich ocenie, Kolegium powinno z urzędu wszcząć postępowanie nieważnościowe.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało własne, zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyjaśnił zasady odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. wskazując, że odmowy tej dokonuje się, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych oraz gdy w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wyjaśniło Kolegium, wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją podziałową z dnia [...] marca 2013 r., bowiem nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do dzielonej działki, jak również podział nie wpłynął w żaden sposób na ich interes prawny. Wyjaśniło też, że brak legitymacji procesowej podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego uniemożliwia zbadanie, czy zachodzą inne przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji uniemożliwia wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. Ż. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu "warunku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu przez podmiot posiadający status strony, podczas gdy przepis art. 61 § 1 k.p.a. takiego warunku nie przewiduje" oraz

- art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2013 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa z powodu niewydzielenia przez właścicieli działki nr [...] drogi serwisowej, które to wymaganie zawarte było w postanowieniu opiniującym podział z dnia [...] stycznia 2012 r.; wskazali, że w sprawie istnieje szczególnie ważny interes społeczny uzasadniający wszczęcie postępowania z urzędu.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium posługuje się niewłaściwą wykładnią art. 61 § 1 k.p.a. Wprowadza bowiem nieistniejącą przesłankę konieczności złożenia wniosku i posiadania przymiotu strony w postępowaniu, które powinno być wszczęte z urzędu. Tymczasem postępowanie wszczyna się albo na żądanie strony (wniosek), albo z urzędu. Może być co prawda wszczęte z urzędu gdy co do zasady jest inicjowane na wniosek, ale tylko wówczas, gdy w sprawie występuje szczególnie ważny interes strony. Zdaniem skarżącego, niewydzielenie z działki nr [...] drogi serwisowej stanowi szczególnie ważny interes skarżących uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie w sposób oczywisty istniał brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców, dlatego należało zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania. Wyjaśniono, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie powoływali się na swój interes prawny w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

Trafnie Kolegium wyjaśniło, że ocena czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (w sprawie niniejszej wnioskodawcy wskazywali na wydanie decyzji z rażącym naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego tzn. po zbadaniu, czy nie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające (wykluczające) jego prowadzenie. Dodać należy, że dla trybu nieważności ustawodawca w k.p.a. nie wprowadził odrębnego przepisu o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (tak jak przykładowo dla trybu wznowienia - art. 149 § 3 k.p.a.), zatem ma w takim przypadku zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że jeśli wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności, to w pierwszej kolejności organ powinien zbadać, czy składa go strona postępowania oraz czy występują inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Jeśli wniosku nie złożyła strona lub występują inne przyczyny wykluczające wszczęcie (np. decyzja, której wniosek dotyczy nie jest ostateczna itp.) – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W sprawie niniejszej Kolegium oceniło, że wnioskodawcy T. i J. Ż. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2013 r., bowiem nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] oraz na ich sytuację prawną jako właścicieli działki sąsiedniej dokonany podział w żaden sposób nie oddziałuje. Wskazać należy, że wnioskodawcy w żadnym piśmie złożonym w sprawie niniejszej nie powoływali się na to, iż podział w jakikolwiek negatywny, konkretny sposób oddziałuje na ich prawa rzeczowe, czy też że wykracza poza granice działki dzielonej i ogranicza sposób korzystania z ich nieruchomości np. poprzez utrudnienie lub wykluczenie dostępu do drogi publicznej albo też ograniczenie korzystania z niej w inny sposób. Podkreślali jedynie brak wydzielenia przez inwestora drogi serwisowej nie wskazując żadnego konkretnego, zindywidualizowanego związku z ich sytuacją prawną. Trafnie więc Kolegium ustaliło brak po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu. Odwołało się przy tym do orzecznictwa sądowego na tle art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w którym wskazuje się, że co do zasady stroną postępowania podziałowego (a w konsekwencji i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej) jest podmiot mający interes prawny w podziale lub na którego interes prawny podział wywiera wpływ w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide wyrok z dnia 11 września 2013 r., IV SA/Po 415/13, z dnia 28 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 555/13 oraz z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie niniejszej, w której zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym nie mogło również dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Kolegium wystąpienia tej przesłanki nie badało.

Nietrafnie również zarzucono, jakoby obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu w przypadku ustalenia, że nie może dojść do jego wszczęcia na wniosek. W konsekwencji bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania zaskarżona w sprawie niniejszej nie wyklucza możliwości zainicjowania przez SKO postępowania nieważnościowego z urzędu, jednakże nie mogło to nastąpić w tym kontrolowanym postępowaniu. Kolegium było bowiem związane faktem wpływu wniosku i powinno było go załatwić, co nastąpiło postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

Natomiast nie zamyka to definitywnie drogi do prowadzenia z urzędu postępowania nieważnościowego, jednakże w innym postępowaniu niż kontrolowane. Jeśli zatem zdaniem wnioskodawców występuje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnośnie decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2013 r., to ich przekonanie o wystąpieniu kwalifikowanej wady prawnej tego rozstrzygnięcia nie pozostaje bez ochrony prawnej. Mogą bowiem złożyć skargę tzw. powszechną, obywatelską na działanie Kolegium tj. skargę w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z kolei z art. 3a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, nr 856 z późn. zm.) skargę na działanie kolegium wnosi się do Prezesa Rady Ministrów, który w ramach pełnienia nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów rozpatruje skargi na pozaorzeczniczą działalność kolegiów. W związku z powyższym skarżący mogą kwestionować prawidłowość działania Kolegium w sprawie niniejszej przed Prezesem Rady (vide wyrok z dnia 18 maja 2012 r., II SA/Sz 6/12, CBOSA).

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie miał zastosowania i nie był stosowany art. 155 k.p.a., zatem nie mogło dojść do jego naruszenia.

Na marginesie wskazać należy, że w sprawie II SA/Bk 354/14 tutejszy sąd oddalił skargę J. Ż. na postanowienie SKO w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową z dnia [...]marca 2013 r. Zdaniem sądu w tamtej sprawie, odmowa wznowienia była trafnie uzasadniona brakiem po stronie skarżącego przymiotu strony (wyrok dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.