Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 13/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 23 i 24, art. 11, art. 73 ust. 3, art. 248 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił, na wniosek Spółki A, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa A na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. na zakład produkcyjny (zakład przerobu złomu akumulatorowego i produkcji czystego ołowiu wykorzystywanego do produkcji akumulatorów), w tym inwestycji polegającej na: budowie hali produkcyjnej oraz budowie budynku biurowego z wagą samochodową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynu (nr 2) na halę produkcyjno-magazynową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku warsztatu (nr 3) na budynek biurowy z częścią socjalno-bytową i warsztatową; rozbiórce: budynku magazynów (nr 4 i 7), budynku biurowego (nr 8), rampy (nr 5), stacji paliw (nr 9). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. Jest to inwestycja produkcyjna lokalizowana na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym dla planowanej inwestycji nie ma obowiązku określenia parametrów zabudowy na podstawie przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz przeniósł powyższą decyzję na rzecz Spółki B.

Z.L. (dalej jako skarżąca) wnioskiem z dnia 24 września 2015r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) dalej jako: k.p.a. Podniosła, że Burmistrz nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, iż inwestycja nie należy do inwestycji wskazanych w art. 73 ust. 2 i 3 ustawy z dnia

27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) dalej jako: p.o.ś., a raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony dopiero w listopadzie 2007r. Skarżąca powołała się również na art. 11 p.o.ś., który stanowił, że decyzja wydana niezgodnie z prawem ochrony środowiska jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Zarzuciła, że w sprawie nie dokonano uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodno prawnego. Przywołała przepisy rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549 ze zm.) dalej jako: rozporządzenie z dnia 24 marca 2003r. Wskazała, że decyzja wywołuje negatywne skutki społeczne i gospodarcze, ma istotny wpływ na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Poza tym organ nie umożliwił mieszkańcom zajęcia stanowiska w sprawie, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., i nie przeprowadził konsultacji społecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w dniu 1 kwietnia 2015r. do organu wpłynął wniosek J. i K.S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek złożonego wniosku Kolegium decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji , a. następnie decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję. Skarżąca otrzymała powyższą decyzją w dniu 4 września 2015r., a następnie wnioskiem z dnia 24 września 2015r. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało, że zachodzi tożsamość przedmiotowa, jak i podmiotowa w sprawie pomiędzy wnioskiem skarżącej z dnia 24 września 2015r. a wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2015r. J. i K.S. oraz wydanymi na skutek jego rozpoznania decyzjami Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą, postanowieniem z dnia

[...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] Kolegium podtrzymało stanowisko, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Na skutek skargi wniesionej przez Z.L. na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 marca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 143/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...]. W motywach uzasadnienia wskazano, że nie można podzielić stanowiska organu co do tożsamości podmiotowej rozpoznawanych spraw. Skarżąca bowiem nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], które to postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, utrzymane następnie w mocy przez decyzję z [...]. W dniu 24 września 2015r. skarżąca skierowała do Kolegium własny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], w którym podniosła szereg zarzutów, a nie wszystkie z nich były badane w poprzednim postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] nie był poddany ocenie zarzut rażącego naruszenia art. 73 ust. 3 p.o.ś., oraz zarzut, iż decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy art. 11 tej ustawy, co w konsekwencji wiąże się z ewentualną możliwością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Po zwrocie akt ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiednich, zlokalizowanych w odległości ok. 60 m od granicy nieruchomości inwestora, dlatego też przysługuje jej legitymacja do występowania w charakterze strony postępowania. Odnosząc się do zarzutów, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], organ wyjaśnił, że podstawy stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzono, że naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska będzie powodowało nieważność postępowania tylko wówczas, gdy naruszenie to będzie miało charakter rażącego, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że art. 73 ust. 3 p.o.ś., zgodnie z którym w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, nie został rażąco naruszony w skarżonej decyzji. Natomiast podniesiona przez wnioskodawczynię kwestia naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r. nie mogła być uznana za podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bowiem przepisy tego rozporządzenia dotyczą składowisk odpadów, tymczasem kwestionowana inwestycja nie stanowi składowiska odpadów. Nadto Kolegium wskazało, że zarzuty dotyczące wydania decyzji bez dokonania uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania w tych trybach nadzwyczajnych nie są dla siebie konkurencyjnymi.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że ww. decyzja Burmistrza Miasta została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podkreślono, że art. 73 ust. 3 p.o.ś. jednoznacznie zabraniał budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w granicach administracyjnych miast, wskazując przykładowo, że chodzi o zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii. Zarzucono również, że decyzja Burmistrza Miasta wydana została z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 24 marca 2003r., bowiem z przepisu tego wynikał zakaz lokalizacji składowisk wszelkich odpadów w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych. Wyjaśniono, że kwestionowana decyzja narusza dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdyż zakład zajmujący się przerobem złomu akumulatorowego i składujący takie odpady został zlokalizowany bezpośrednio nad podziemnym zbiornikiem wodnym dostarczającym wodę do miasta. W tej sytuacji decyzja Burmistrza Miasta jest nieważna z mocy prawa na podstawie obowiązującego wówczas art. 11 p.o.ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 143/16, wyjaśnił, że w zakresie kwestii związanych z brakiem sporządzenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz brakiem właściwego ustalenia stron postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy istnieje tożsamość podstawy prawnej i w tym zakresie dokonywanie ponownej oceny zasadności zarzutów jest niedopuszczalne. W tej sytuacji oceniono jedynie zarzut rażącego naruszenia art. 73 ust. 3 p.o.ś.; zarzut, iż decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy art. 11 tej ustawy, co w konsekwencji wiąże się z ewentualną możliwością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; zarzut rażącego naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 marca 2003 r.; zarzut braku uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej; jak również zarzut, iż organ nie umożliwił mieszkańcom zajęcia stanowiska w tej sprawie, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i nie przeprowadził w sprawie konsultacji społecznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 3 p.o.ś. organ wyjaśnił, że pojęcie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi nie jest w obowiązujących przepisach

definiowane, a w cyt. przepisie podano jedynie jako przykład zagrożenie

wystąpienia poważnych awarii. To pojęcie jest z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 23 p.o.ś., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o poważnej awarii rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Organ wskazał, że ze skarżonej decyzji, jak również z akt sprawy nie wynika, jaka była przewidywana wartość poszczególnych substancji toksycznych wytwarzanych w planowanym zakładzie, dlatego też, w toku postępowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest możliwa weryfikacja i ustalanie, czy przedmiotowa inwestycja faktycznie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a tym samym zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Materiał dowodowy w sprawie nie pozwala bowiem ocenić zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.) dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2002 r. Przedmiotowy zakład prowadzi działalność w zakresie zbiórki, segregacji i przerobu zużytych akumulatorów. Zakład ten jest odbiorcą odpadów niebezpiecznych zawierających ołów, niemniej jednak we wrześniu 2007r., w momencie wystąpienia z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla zamiany sposobu użytkowania nieruchomości, nie było wiadome, czy przekroczone zostaną wartości progowe - dla poszczególnych substancji toksycznych - wskazane w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Nadto w decyzji określono, iż "zakres uciążliwości prowadzonej działalności nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska na terenach sąsiednich (szczególnie na terenie ujęcia wody i terenach mieszkaniowych); zasięg uciążliwości winien być bezwzględnie ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winny być wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami". Późniejsze niezastosowanie się przez inwestora do nałożonych nań obowiązków nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Organ zauważył, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji organ nie miał prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest inwestycją zagrażającą życiu lub zdrowiu ludzi. W zaskarżonej decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie jest inwestycją wymienioną w art. 73 ust. 2 i 3 p.o.ś. Organ uznał, że takie skrótowe potraktowanie kwestii zgodności planowanej inwestycji z w/w przepisami mogłoby budzić wątpliwości w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym, jednak wątpliwości te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Kolegium wyjaśniło również, że skoro nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów ochrony środowiska, brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. Nadto wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi składowiska odpadów, do których znajduje zastosowanie rozporządzenie z dnia

24 marca 2003r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251), ilekroć w ustawie jest mowa o składowisku odpadów, rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Do tego rodzaju obiektów znajdowało zastosowanie rozporządzenie z dnia 24 marca 2003r. tymczasem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa A na zakład produkcyjny - (zakład przerobu złomu akumulatorowego i produkcji czystego ołowiu wykorzystywanego do produkcji akumulatorów. Z kolei odnosząc się do zarzutów dotyczących wydania decyzji bez dokonania uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, Kolegium wyjaśniło, iż okoliczności te stanowić mogą podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów był już przedmiotem rozważań w decyzji ostatecznej z dnia

[...].

Na tę decyzję Z.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako decyzja wydana wbrew zakazowi sformułowanemu w art. 73 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że w czasie wydawania przez Burmistrza Miasta decyzji z dnia [...] dyspozycja art. 73 ust. 3 p.o.ś. wprowadzała jednoznaczny zakaz budowy w granicach administracyjnych miast zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Tymczasem w kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy została dopuszczona możliwość lokalizacji w K. inwestycji polegającej na budowie zakładu zajmującego się przerobem złomu akumulatorowego i produkcją czystego ołowiu. Używanie takich niebezpiecznych odpadów, tj. kwasu siarkowego i metali ciężkich, w procesie produkcji przemysłowej stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi w rozumieniu art. 73 ust. 3 p.o.ś. Skarżąca podniosła, że jakkolwiek istnienie takiego zakładu nie musi zawsze prowadzić do skutku w postaci powstania uszczerbku na zdrowi zamieszkałych w pobliżu ludzi, to jednak nie może spełniać wymogów tego przepisu zakład, o którym wiadomo, że jego proces produkcji jest toksyczny. Jej zdaniem, skoro decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] narusza dyspozycję art. 73 ust. 3 p.o.ś., to z uwagi na oczywistość naruszenia prawa oraz jego dużą wagę, decyzja ta narusza prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, które jednak zostało zawieszone do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania. Odnośnie decyzji ustalających środowiskowe uwarunkowania również zostały wszczęte postępowania, które do tej pory nie zostały zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, została wydana w następstwie uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 18 marca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 143/16 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] i poprzedzającego je postanowienia z [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...].

Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999r., sygn. I SA 1089/99, LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., OPS 4/99, LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 143/16, albowiem po wydaniu przedmiotowego wyroku nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co między stronami pozostaje poza sporem.

Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 18 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż w dniu 24 września 2015r. skarżąca skierowała do Kolegium własny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], w którym podniosła szereg zarzutów, a nie wszystkie z nich były badane w poprzednim postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, wszczętym na wniosek J. i K.S. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] nie był poddany ocenie zarzut rażącego naruszenia art. 73 ust. 3 p.o.ś., oraz zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy art. 11 tej ustawy, co w konsekwencji wiąże się z ewentualną możliwością stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanej w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 18 marca 2016r.

Z akt sprawy wynika, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wyjaśniając, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...].

Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie, w sytuacji gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Ponadto wymaga podkreślenia, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji organ nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji.

W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] nie narusza rażąco prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyrok SN z dnia 27 marca 2012r., III UK 77/11, Lex nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011r., sygn. II OSK 878/10 oraz z dnia 20 października 2010r., sygn. II OSK 1614/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012r., sygn. I OSK 1107/11; z 4 kwietnia 2012r., sygn. II OSK 2565/10; z 27 marca 2012r., sygn. II OSK 2449/10; z 8 marca 2012r., sygn. I OSK 363/11; z 14 marca 2012r., sygn. II OSK 2525/10; dostępne w CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu.

Ponadto podnieść trzeba, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest więc stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa. Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. zasadza się więc wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że decyzja z dnia [...] nie narusza rażąco art. 73 ust. 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Przepis ten znajduje się w Dziale VII p.o.ś. zatytułowanym: Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. Regulacja ta powinna być uwzględniana przez organy administracji przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei w art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się definicje:

pkt 23) poważnej awarii - rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem;

pkt 24) poważnej awarii przemysłowej - rozumie się przez to poważną awarię w zakładzie.

W art. 248 ust. 1 p.o.ś. zamieszczono natomiast definicję zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zw. dalej "awarią przemysłową", przez co należy rozumieć w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie - zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, wydane na podstawie art. 248 ust. 3 p.o.ś., ustalało kryteria zaliczania do takich zakładów jednostek, w których gromadzone są określone ilości substancji niebezpiecznych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem kolegium, że z zaskarżonej decyzji, jak również z akt sprawy, w szczególności z danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wynika, jaka była przewidywana wartość poszczególnych substancji toksycznych wytwarzanych czy odzyskiwanych w planowanym zakładzie, dlatego też w trybie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa weryfikacja i ustalanie, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a tym samym zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, co przekładało się na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. We wniosku tym wskazano, że "projektowany zakład przerobu złomu akumulatorowego będzie odbiorcą odpadów niebezpiecznych zawierających w swoim składzie ołów, które będą poddawane procesowi odzysku", "wielkość i zasięg emisji z procesu przerobu złomu akumulatorowego są niewielkie, a uciążliwość całego procesu dla środowiska jest nieznaczna". W tej sytuacji Kolegium nie mogło ocenić zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem przepisów rozporządzenia z dnia 9 kwietnia 2002r. Należy bowiem podkreślić, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji organ nie miał prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest inwestycją zagrażającą życiu lub zdrowiu ludzi. Organ orzekał w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji.

Należy także podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w skarżonej decyzji dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. Zgodnie z art. 11 p.o.ś., obowiązującym w dacie wydawania decyzji z [...], decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Skoro jednak jak podniesiono wyżej organ nie stwierdził rażącego naruszenia przepisów ochrony środowiska, to brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że prawidłowo w skarżonej decyzji stwierdzono, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta z [...] nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., co wykluczyło możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.