Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 966/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2013 r. skarżący A. D. (skarżący) - emerytowany funkcjonariusz Policji - złożył podanie do Komendanta Miejskiego Policji w T. (zwanego dalej "Komendantem Miejskim") o zaliczenie okresu służby w latach 2004-2012 do podwyższenia o 0,5% podstawy emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz o wydanie stosownego zaświadczenia wymaganego celem złożenia wniosku o podwyższenie emerytury.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Miejski odmówił wydania zaświadczenia stwierdzając, że akta osobowe wnioskodawcy nie zawierają dokumentów poświadczających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie".

Na powyższe postanowienie skarżący złożył 8 maja 2013 r. zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Miejski po wykonaniu dodatkowych czynności w postępowaniu wyjaśniającym wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym odmówił wydania zaświadczenia. Organ I instancji uznał, że zebrane materiały nie zawierają informacji poświadczających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na skutek wniesionego zażalenia Komendant Wojewódzki postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Komendant Miejski po wykonaniu kolejnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r., którym odmówił wydania zaświadczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W wyniku jego rozpatrzenia Komendant Wojewódzki postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Miejskiego z dnia [...] stycznia 2014 r.

W skardze do WSA w B. A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wyrokiem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 486/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił postanowienia obu instancji, stwierdzając, iż materialnoprawną podstawę obu rozstrzygnięć stanowił przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia, który, zgodnie z wyrokiem Trybunały Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia.

Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "k.p.a.") Komendant Miejski Policji w T. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia wymaganego celem złożenia wniosku o podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził między innymi, że dokonano przeglądu akt osobowych, z których wynika, że skarżący w latach 2004-2012 pełnił służbę na następujących stanowiskach: kierownik Referatu Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji Komisariatu Policji [...], naczelnik Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w A., ekspert Zespołu do spraw Zarządzania Kryzysowego Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w T., Komendant Komisariatu Policji [...] oraz pozostający w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w T. - do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto podczas przeglądu wymienionych akt osobowych stwierdzono, że nie zawierają one dokumentów poświadczających, że wymieniony pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 rozporządzenia oraz protokołów powypadkowych, które dokumentowałyby wypadki w służbie związane z pełnieniem służby w warunkach, o których mowa powyżej. Organ stwierdził, że powyższej okoliczności nie potwierdzają również odpowiedzi Komendanta Powiatowego Policji w A. i Naczelnika Wydziału – Sztabu Policji w T., według których zdarzenia, podczas których czynności służbowe wykonywał skarżący, nie wiązały się z zaistnieniem sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; zdarzenia te zostały wyszczególnione w treści postanowienia. Organ wskazał, że podczas zabezpieczania wymienionych imprez nie odnotowano zbiorowego zakłócania porządku publicznego, a co za tym idzie kierowane do zabezpieczeń siły policyjne realizowały zadania stricte prewencyjne. Ponadto, jak zauważył organ, dowodzenie akcją lub podoperacją z reguły odbywa się z pojazdu lub pomieszczenia przeznaczonego dla dowódcy, a w razie konieczności podjęcia decyzji rolą dowódcy jest przede wszystkim dokonanie analizy zagrożeń i ocena sytuacji operacyjnej oraz skierowanie podległych policjantów do bezpośrednich działań. W podsumowaniu postanowienia organ stwierdził, iż akcje, w których uczestniczył skarżący, miały charakter typowy dla służby w Policji, w istotę której wpisane jest ryzyko zagrożenia zdrowia lub życia – z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by skarżący brał udział w jakiejkolwiek akcji, podczas której zaistniało szczególne, wyjątkowe zagrożenie życia lub zdrowia.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. (z omyłkowo określoną datą jako 8 kwietnia 2014 r.) skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., zarzucając postanowieniu naruszenie norm art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, naruszenie normy art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania akt znajdujących się w posiadaniu organu oraz naruszenie normy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wskutek zastosowania w wydanym rozstrzygnięciu kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, pomimo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w B. z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, iż organ I instancji niemal pominął te zdarzenia (interwencje, akcje lub operacje), w których skarżący brał udział w innym charakterze aniżeli wyznaczony dowódca; że w zdecydowanej większości wskazanych akcji w stosunku do niektórych osób były stawiane zarzuty popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, często wymierzonych w życie lub zdrowie; że już sam fakt działania w wymienionych w postanowieniu przypadkach na podstawie planu wskazuje na pełnienie służby przez skarżącego w sytuacji kryzysowej; oraz że zaprezentowana przez organ wykładnia pojęcia "szczególne zagrożenie" faktycznie powoduje zrównanie go z pojęciem "bezpośredniego zagrożenia", którą to przesłankę, wyrokiem z dnia [...] września 2014 r., WSA w B. nakazał wyeliminować z analizy. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż wydarzenia, w których uczestniczył, miały charakter typowy oraz podkreślił wadliwość wnioskowania organu o nieistnieniu zagrożenia życia lub zdrowia podczas zdarzeń, w których brał on udział, a to ze względu na okoliczność, iż każdorazowe wprowadzenie sił Policji na imprezę masową następuje na wniosek organizatora tej imprezy, który jest składany w przypadku wystąpienia zagrożenia dla porządku publicznego lub życia i zdrowia ludzi.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy przytoczył powołany wyżej stan faktyczny w sprawie i przywoławszy brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm. – dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 218 § 2 k.p.a. potwierdził prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń, co do braku w dostępnej dokumentacji informacji o sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego podczas pełnienia przezeń czynności służbowych. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. analizując lata 2004-2012 i w tym okresie skarżący pełnił obowiązki na stanowiskach kierowniczych; że akta postępowań w sprawach o wykroczenia oraz postępowań przygotowawczych sporządzanych przez komórki Policji nie znajdują się w dyspozycji organu, ale Sądów lub Prokuratur i dlatego Komendant Miejski Policji, związany art. 218 § 1 k.p.a., nie uwzględnił tych akt wydając postanowienie pierwszoinstancyjne; że zarządzenie akcji lub operacji policyjnej wiąże się nie tylko z zaistniałą sytuacją kryzysową, ale zarządzenie to następuje również w celu zapobieżenia stanowi zagrażającemu życiu i zdrowiu ludzi i to w takich prewencyjnych akcjach brał udział skarżący; oraz że zarzut niezastosowania się do wyroku WSA w B. jest bezpodstawny ze względu na uwzględnienie przez organ I instancji prawidłowej wykładni pojęcia "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia".

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. A. D., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w wyniku przyjęcia błędnej wykładni, utożsamiającej pojęciowo "szczególne zagrożenie" z "bezpośrednim zagrożeniem"; naruszenie art. 6 k.p.a.; oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. wskutek zastosowania w wydanym rozstrzygnięciu kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, pomimo wskazać co do dalszego działania zawartych w wyroku WSA w B. z dnia [...] września 2014 r. Uzasadniając skargę ponownie podniósł, iż organy obu instancji utożsamiają pojęcie "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia" z pojęciem "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia", a więc ze zmaterializowanym stanem niebezpieczeństwa weryfikowalnym post factum; taka wykładnia, w ocenie skarżącego, bezpodstawnie zawęża zakres desygnatów pojęcia "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Jak podniósł, każde działanie funkcjonariusza w warunkach innych niż zwykłe pełnienie służby, wiążące się z występowaniem zagrożenia życia lub zdrowia (rozumianego także jako zagrożenie potencjalne, a nie ustalane post factum w odniesieniu do rzeczywistości niebezpieczeństwa) jest działaniem w stanie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Skarżący wskazał ponadto, że ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących pełnienia służby przez funkcjonariuszy jest utrudnione ze względu na specyfikę regulacji zarządzenia nr 678 Komendanta Głównego Policji odnośnie prowadzenia i archiwizowania dokumentacji z przebiegu służby. Jak stwierdził, nie samo pełnienie służby w Policji jest podstawą do uzyskania podwyższenia emerytury, lecz pełnienie służby w warunkach, w których zagrożenie to jest jak najbardziej realne i możliwe, nawet jeśli nie skonkretyzuje się w zamachu na życie lub zdrowie funkcjonariusza. W ocenie skarżącego organy obu instancji, wykraczając poza przyznanie przepisami prawa uprawnienia, bezpodstawnie dokonały władczej oceny zdarzeń opisanych w dokumentach, kwalifikując te zdarzenia pod kątem normy art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że organy pominęły przy tym treść zarządzenia nr 213 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Komendy Głównej Policji z dnia 21 marca 2007 r., nr 5/2007, poz. 49), definiującego pojęcia "sytuacji kryzysowych", "akcji policyjnej", przy czym z analizy stanu faktycznego w sprawie połączonej z brzmieniem regulacji powyższego aktu jasno wynika, że skarżący brał udział w licznych wydarzeniach o charakterze wydarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konkluzji skarżący wskazał, że organy obu instancji przypisując sobie kompetencję do oceny zdarzeń opisanych w dokumentach dotyczących skarżącego działały bez podstawy prawnej i tym samym naruszyły normę art. 6 k.p.a.; jednocześnie stanowisko organów faktycznie w dalszym ciągu odnoszących kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza jako warunek wydania przedmiotowego zaświadczenia stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. ze względu na niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w B. z dnia [...] września 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Z treści art. 217 k.p.a. wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony, która wykaże, iż ma w tym swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych sytuacji (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), tj. urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1148), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Przepis § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. konstytuuje zatem wymóg posłużenie się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury skarżącego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Chociaż żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie określa stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, że takie odpowiednie stosowanie jest uzasadnione oraz konieczne. Zastosowanie w nim powinny więc znaleźć poza przepisami szczegółowymi ogólne zasady postępowania administracyjnego, które nie odnoszą się wyraźnie do strony postępowania jurysdykcyjnego oraz decyzji, a zatem zasada praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielania informacji prawnej oraz szybkości i prostoty postępowania. Niewątpliwie organ władny jest wydać zaświadczenie potwierdzające określony fakt, gdy jest organem właściwym w zakresie wniosku, gdy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, a organ dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia oraz może spełnić żądanie odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym miejscu należy wskazać, iż przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tutejszy Sąd, zauważając niejasność z punktu widzenia zasad wykładni systemowej usytuowania w akcie prawnym § 2 art. 218 k.p.a., podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, iż postępowanie wyjaśniające uregulowanie w art. 218 § 2 k.p.a. odnosi się zarówno do sytuacji wskazanej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jak i w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (J. Lang [w:] Postępowanie administracyjne, 2008, s. 88 i n.). Z treści przepisu art. 218 § 2 k.p.a. wynika, iż ustawodawca umożliwił organom wyjaśnianie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie stanu, faktu bądź uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009, sygn. akt I OSK 377/09; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odmowa uznania przez organy obu instancji kwalifikacji określonych w pozostającej w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji dokumentacji okresów służby skarżącego jako służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowiłoby podstawę do przyznania skarżącemu emerytury w podwyższonym wymiarze, tj. większą o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odmawiając wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia organy powołały się na rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, gdzie § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organy rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane zatem były dokonać ustaleń, czy skarżący - na zasadach określonych w cytowanego wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów, że w oparciu o akta osobowe i inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. Warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 150/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje zatem - jak słusznie organ administracji zauważył - oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym niebezpieczeństwem zagrożenia życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Dlatego też, z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby brał udział we wskazanych w dokumentacji organów akcjach, nie można wywodzić, że w każdym przypadku wiązały się one ze szczególnym zagrożeniem jego życia lub zdrowia.

Jak wynika z akt sprawy, w okresie objętym wnioskiem skarżącego, tj. w okresie od 2004 r. do 2012 r., pełnił on służbę na stanowiskach kolejno kierownika Referatu Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji [...] (od 1 stycznia 2004 r.), naczelnika Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w A. (od 1 czerwca 2005 r.), komendanta Komisariatu Policji [...] (od 22 grudnia 2012 r.), a od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji ([...] lutego 2013 r.) przeniesiony został do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w T. W tym czasie, jak ustaliły organy obu instancji w oparciu o dokumentację własną oraz udostępnioną przez Komendanta Powiatowego Policji w A. oraz Naczelnika Wydziału Sztabu Policji KMP w T., skarżący brał udział w akcjach policyjnych polegających na zabezpieczeniu imprez masowych (miejskie imprezy kulturalne, mecze piłki nożnej, hokeja i żużla), a także w akcjach policyjnych związanych z informacjami o podłożonych ładunkach wybuchowych oraz znalezionych niewybuchach z czasów II wojny światowej.

Dokumentacja z przebiegu służby skarżącego nie daje podstaw do uznania, iż w skarżący pełnił ją w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Po pierwsze, wszystkie wymienione w aktach sprawy akcje policyjne miały charakter prewencyjny, a to ze względu na brak informacji o zbiorowych zakłóceniach porządku publicznego podczas interwencji policyjnych z udziałem skarżącego. Działania biorących w nich udział funkcjonariuszy nie przybrały więc formy wykraczającej poza typowe czynności zabezpieczające, które to czynności stanowią naturalną konsekwencję istoty służby w Policji i realizowania przez nią ustawowych zadań ochrony porządku publicznego. Po drugie, jak wynika z akt sprawy, w okresie od 2004 r. do zakończenia służby w Policji skarżący brał udział w wymienionych akcjach w charakterze dowódcy i koordynatora działań podległych funkcjonariuszy, w związku z czym w zakresie jego obowiązków nie leżały działania interwencyjne związane np. z ryzykiem ewentualnego użycia siły fizycznej wobec osób zakłócających porządek publiczny, polegające na ewentualnym odparciu fizycznych ataków lub bezpośrednich czynnościach w czasie akcji związanych z zagrożeniami obszarowymi. Zaznaczyć w tym momencie należy, iż nawet pełnienie przez skarżącego roli funkcjonariusza skierowanego do bezpośrednich działań nie musiałoby wcale świadczyć o pełnieniu służby w warunkach określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia; okoliczność uczestnictwa w akcjach w charakterze dowódcy nienarażonego na bezpośrednie działanie zagrożeń tym bardziej potwierdza jednak prawidłowość rozstrzygnięcia organów obu instancji. Ponownego podkreślenia wymaga, iż stan potencjalnego niebezpieczeństwa nie może stanowić o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywa się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Służba w Policji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych jej zadań. Organy obu instancji słusznie zatem uznały, iż dokumentacja, na podstawie której dokonano oceny zasadności wniosku skarżącego, w żadnym stopniu nie świadczą o tym, by skarżący, w okresie służby objętej wnioskiem, pełnił ją ze szczególnym narażaniem życia i zdrowia.

Powyższe pozbawia ponadto zasadności zarzutu skarżącego, jakoby organy dokonały oceny wniosku bez uwzględnienia wytycznych zawartych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 i WSA w B. z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 486/14. Zarówno z treści decyzji I, jak i II instancji wynika, iż organy, dokonując oceny wniosku, wzięły pod uwagę przesłankę "szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia", akceptując i realizując wskazania Trybunału, co do zaniechania oceny wniosku przez pryzmat istnienia, bądź nieistnienia niekonstytucyjnej przesłanki "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury, natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulegało przy tym wątpliwości Trybunału, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Jeszcze raz przyjdzie zaznaczyć, że pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. W ocenie Sądu, organy słusznie zatem skonstatowały, biorąc pod uwagę wskazania Sądu i Trybunału, że właściwe dla przedmiotowej sprawy akcje policyjne i niebezpieczeństwo, jakie niosło uczestnictwo w nich, nie wykraczały poza specyfikę służby w Policji.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, jakoby organy, będąc do tego zobowiązanym podczas rozstrzygania, pominęły regulacje zawarte w zarządzeniu nr 213 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 lutego 2007 r., stwierdzić przyjdzie, iż akty prawa resortowego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego organy administracji, działające na podstawie przepisów prawa w związku z art. 6 k.p.a., nie mogły obrać przedmiotowego aktu jako podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Niezależnie od tego Sąd zauważył, iż sytuacje kryzysowe, w rozumieniu zarządzenia, wiążą się z już urzeczywistnionym zagrożeniem dla życia i zdrowia lub mienia, spowodowanym bezprawnymi atakami naruszającymi te dobra lub klęską żywiołową. Mając na uwadze dokumentację z przebiegu służby skarżącego i wynikający z niej charakter zdarzeń, w których brał on udział dowodząc akcjami policyjnymi, w ocenie Sądu całkowicie bezpodstawnym jest twierdzenie, iż imprezy masowe o charakterze sportowym, kulturalnym, lub akcje związane z kontrolą zgłoszeń o obecności ładunków wybuchowych w danych lokalizacjach zakwalifikować można jako sytuacje kryzysowe.

Podsumowując stwierdzić przyjdzie, iż w rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści powzięta została w sposób niebudzący wątpliwości pod względem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia poprzedzone zostało przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., w wyniku którego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Organ wystąpił do wskazanych wcześniej podmiotów o udzielenie szczegółowej informacji odnośnie wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokonana przez Sąd analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych i znajdujących się tam materiałów prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby ewidencyjne archiwalne dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści i wskazał, że odnośnych ustaleń dokonano na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.