Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 22/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i 2, art. 153, art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1,3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 4 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M. ustalił na wniosek Spółki A, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w parterze i tarasami, z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...] przy ul. [...].

Od decyzji tej odwołała się J. S. - właścicielka sąsiednich nieruchomości gruntowych, obejmujących działki nr [...] i nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wymienioną wyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07. Sąd zobowiązał organy do ponownego, prawidłowego zakreślenia granic obszaru analizowanego oraz należytego uzasadnienia ewentualnego dopuszczenia wyznaczania innego, niż średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w parterze i tarasami, z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr [...] przy ul. [...] określając, m.in., wysokość elewacji frontowej do 16 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki – maksymalnie 4 kondygnacje oraz wysokość najwyższego dachu płaskiego do 19 m – nie więcej niż 5 kondygnacji oraz wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 0,65.

J. S. odwołała się od tej decyzji i w wyniku rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd podał, że na podstawie sporządzonej analizy - wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji, ustalony został na 65%. Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób wskaźnik ten został policzony, bowiem organ wskazał jedynie, że zestawienie w tabeli wskaźników intensywności wykorzystania terenu na poszczególnych działkach świadczy o bardzo dużym ich zróżnicowaniu: od kilku procent, aż do 100%, po przeciwnej zaś stronie ul. [...] w stosunku do przedmiotowej działki wskaźnik intensywności wykorzystania terenu waha się od 75 do 100%. Zdaniem organu, zasadne było ustalenie dla przedmiotowej działki takiej wielkości wskaźnika, który występuje na wielu działkach w analizowanym obszarze (np. działki o numerach: [...]), jak również z tych względów, iż przedmiotowa działka położona jest przy głównej ulicy miejscowości i skupia w sobie jednocześnie kilka funkcji. Z takim stwierdzeniem organu Sąd się nie zgodził, podnosząc, że zgodnie § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy uwzględnić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalenie średniego wskaźnika było możliwe przy wykorzystaniu "Zestawienia cech zabudowy działek w obszarze analizowanym" k. 66-70.

Poza tym za niedokładne Sąd uznał stwierdzenie organu, że zabudowa na niektórych działkach dochodzi do 100% powierzchni, ponieważ na 282 działki wzięte do analizy tylko dwie działki (funkcja usługowa) mają taką powierzchnię zabudowy, a wysokość obiektów na tych działkach wynosi 11 m i 4 m.

Sąd podzielił również zarzut J. S., że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że na działce sąsiedniej ale dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma zostać wzniesiona inwestycja, znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, iż z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) dostępna jest działka nr [...] (na mapie nr [...]), na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny (MW) o podobnej formie architektonicznej jak planowana, z wbudowanymi usługami w parterze, o wysokości elewacji frontowej 17,5 m, z płaskim dachem i wysokości dachu 19 m. Nie wyjaśniono przy tym, jakie wysokości innych budynków mogą być wzięte pod uwagę zwłaszcza, że wysokie budynki stanowią wyjątek, a nie regułę. Poza tym organ wspomniał ogólnie o zróżnicowanej wysokości na obszarze analizowanym a kwestia ta wymagała szerszego uzasadnienia.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Sąd uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wykonaniu powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. po uzyskaniu dokumentu z dnia [...] r. pt. "Uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykonanej w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej M. przy ul. [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 grudnia 2009 r., uzupełnioną Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak również wynik przeprowadzonych przez skład orzekający w dniu 9 lutego 2009 r. oględzin terenu objętego inwestycją i terenów sąsiednich.

Organ przytoczył przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i opisał charakterystykę planowanej inwestycji przedstawioną we wniosku inwestora z dnia [...] r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uzupełnionego pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r.

Odwołując się do Analizy funkcji cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru, a także dokumentu stanowiącego jej uzupełnienie Kolegium stwierdziło, że w części tekstowej Analizy co prawda dość lakonicznie wyjaśniono ustalone granice obszaru wyznaczonego do analizy istniejącej zabudowy, jednakże szczegółowo organ przedstawił to w uzasadnieniu decyzji, wskazując, iż granice północ-południe analizowanego obszaru oparto między linią brzegową morza (plaża) a ul. [...], przebiegającą wzdłuż całej centralnej części M. Natomiast granice zachód-wschód oparto na historycznym centrum M. od zachodu i na gruntach między ulicami [...], stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Kolegium powołując się na orzecznictwo dotyczące możliwości wyznaczania na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. większych granic obszaru analizowanego (wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07), za dostateczne uznało uzasadnienie wyznaczenia takich granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że dla zbadania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w Analizie zawarto, w formie tabelarycznej, zestawienie wszystkich nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze, wyszczególniając oprócz numeru działki również wysokość w metrach i ilości kondygnacji poszczególnych budynków położonych na każdej działce, wskaźnik intensywności wykorzystania terenu każdej z działek i funkcję każdej z nich. Działka objęta inwestycją, z uwagi na jej kształt posiada dostęp do dwóch dróg publicznych: do ulicy [...] i do ul. [...].

Z tabelarycznego zestawienia funkcji wynika, iż w analizowanym obszarze dominuje funkcja obsługi turystyki o symbolu UT, tj. pensjonaty i ośrodki wczasowe, sanatoryjne wraz z usługami typu gastronomia i handel, natomiast funkcją uzupełniającą jest zabudowa jednorodzinna (MJ) i wielorodzinna (MW - apartamentowce); w granicach tego obszaru usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości od 6 m (zabudowa jednorodzinna) do 21 m (obiekty obsługi turystyki i apartamentowce). Ponieważ planowana zabudowa, tj. budynek o funkcji podstawowej MW, tzn. mieszkalny wielorodzinny, o całkowitej wysokości ok. 19 m, posiadać będzie w parterze funkcję usługowo-handlową i gastronomiczną wraz z wielostanowiskowym garażem oraz basen kryty na dachu, odniesienie dla niej stanowić mogą obiekty o funkcji zarówno MW jak i UT (obsługa turystyki). Zabudowa taka znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru a 11 działek z taką zabudową zostało zaznaczonych na załączniku graficznym (mapie) Analizy kolejnymi numerami od [...], ze wskazaniem funkcji każdego z nich oraz wysokości w metrach i ilości kondygnacji. Trzy działki o numerach [...] (zaznaczone na mapie [...]) zabudowane są obiektami budowlanymi o tej samej podstawowej funkcji co planowana (MW), o takich samych gabarytach i formie architektonicznej co planowana, w tym jedna dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...] działka nr [...] (oznaczona na mapie jako nr [...]). Natomiast pozostałe działki (z jedenastu z taką zabudową) zabudowane są obiektami o funkcji UT (działki o numerach: [...]). Analiza zawiera również fotogramy budynków położonych na tych 11 działkach.

Według oceny Kolegium, Analiza wyznaczonego obszaru w aspekcie szerokości elewacji frontowej i wysokości istniejącej tam zabudowy o funkcji MW i UT wykazała, iż:

1) wnioskowana przez inwestora 20 m szerokość elewacji planowanego obiektu, nie odbiega od średniej wartości tego parametru dla tych funkcji, bowiem dla 3 działek o funkcji MW średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 20 m zaś dla obiektów o funkcji UT średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 32,2 m;

2) wnioskowana przez inwestora dwuparametrowa wysokość planowanego obiektu z dachem płaskim: 16 m od strony ulicy [...] i 19 m w głębi (basen na dachu na ostatniej kondygnacji) jest dopuszczalna gdyż w analizowanym obszarze znajduje się 11 obiektów o funkcjach MW i UT , o wysokościach od 11 m do 21 m zaś średnia wysokość wynosi 16 m. Działka nr [...] stanowiąca odniesienie dla planowanego obiektu, dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. z ulicy [...] (ta sama funkcja, gabaryty i forma architektoniczna), zabudowana jest obiektem o wysokości 19 m i szerokości elewacji frontowej 24 m.

Z tabeli, w której zestawiono wskaźniki intensywności wykorzystania terenu na wszystkich działkach położonych w wyznaczonym obszarze, zawartej w uzupełnionej Analizie wynika, iż w tym zakresie występuje bardzo duże jego zróżnicowanie od kilku poprzez kilkadziesiąt procent aż do 100%. Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w wyznaczonym obszarze, w Analizie zbadano ten wskaźnik na działkach o funkcjach tych, które znajdować się będą w planowanym budynku, tj. MW i UT. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi 66,78%, zaś inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał ten wskaźnik jako ok. 63% zaś w decyzji organ I instancji ustalił jako 65%. Wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej - z ulicy [...], która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr [...], na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze (obsługa turystyki typu gastronomia, handel, wielostanowiskowy garaż, basen na dachu).

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania.

J. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję przez J. S., wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazując na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pierwszej kolejności ocenił, czy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi Sądu dotyczące wykładni i należytego zastosowania określonych przepisów prawa zawarte w wyroku WSA w S. z 7 grudnia 2009 r.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustalenie i wyjaśnienie przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, jej wysokości i kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, z punktu widzenia formalnego zostało sporządzone w sposób pozwalający poznać motywy zajętego przez organ stanowiska. Oceniając jednak argumentację organu przez pryzmat obowiązujących zasad związanych z ustaleniem warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za uzasadniony uznany został również zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącej uniemożliwiono przed wydaniem decyzji zapoznania się z najistotniejszym z punktu widzenia dowodowego, dokumentem w postaci "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" uzupełnionym przez jego autora 14 kwietnia 2010 r. Skarżąca została tym samym pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zgłoszenia swych uwag.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła firma Sp. A, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., § 3 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. , § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wyników analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut – skarżącego kasacyjnie - naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. i wyjaśnił, iż jak wynika z uzupełnionej analizy, pozostałe działki w bezpośrednim sąsiedztwie cechują się intensywnością zabudowy w przedziale od 90% do 15%, co dowodzi, że na analizowanym obszarze Mielna istnieje zróżnicowana intensywność zabudowy. I to należy uznać jako zasadę na tym obszarze. Uzasadniało to, zdaniem NSA, dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie racjonalnym jest wyznaczenie wyższego wskaźnika nowej zabudowy, niż w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo wynika to z charakteru funkcji obu tych typów zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 65% należało uznać za dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji i zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze M. zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. NSA wskazał, że w treści uzupełnionej Analizy w punkcie 8.2 przeanalizowano wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. Wysokości poszczególnych budynków oznaczono również w części graficznej określając liczbę kondygnacji nadziemnych i wysokość w metrach od poziomu terenu. W granicach obszaru analizowanego usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od 6 m do 21 m. Uznano, że obiekty, które mogą stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji to tzw. wysoka zabudowa o funkcji UT, MW, U, gdyż taki rodzaj zabudowy odpowiada planowanej nowej zabudowie. Średnia tych obiektów, zaznaczonych na mapie nr od [...] w kółku kolorem żółtym, wynosi średnio 16 m. Dalej wskazano, że dla działek mieszkalnych wielorodzinnych (MW) jest to 4,66 kondygnacji, dla usługowych 3 kondygnacje co jest podyktowane funkcją obiektu i zrozumiałe, gdyż mieszkania w budynku wielorodzinnym lokalizowane na 4 lub 5 kondygnacji są funkcjonalne, natomiast nie znajdzie użytkowników budynek z lokalami usługowymi na 4 lub 5 piętrze, a z lokali usługowych mają szansę funkcjonowania z sukcesem w takiej miejscowości jedynie lokale usługowe zlokalizowane w poziomie terenu z wejściem z ulicy. Wskazano również średnią wysokość budynków oznaczonych symbolem MW i U wyliczając ją na 12,35 m, natomiast dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (MW) na 18,66 m, co wynika z ilości kondygnacji. Dowodzi to jednoznacznie, że wysokość zabudowy na analizowanym obszarze M. jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy, zaś wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków oznaczonych symbolem MW. Zatem przyjęcie dla tej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy ocenę prawną Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., które polegało to naruszenie na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd drugiej instancji uznał za nieznajdującą oparcia w treści § 5 i § 7 tego rozporządzenia. Sąd II instancji oddalił skargę kasacyjną, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z powodu zasadności stwierdzonego przez WSA w S. naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółka A ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267).

W pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji Wójt określił następująco rodzaj inwestycji – "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w parterze, tarasami oraz basenem krytym na dachu, wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu".

Punkt 2 rozstrzygnięcia określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych :

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

- nieprzekraczalna linia zabudowy: 10m od granicy działki od strony ul. [...] i 7m od granicy działki od strony ul. [...] (działka nr [...]). Dopuszcza się przekroczenie linii zabudowy nadwieszeniem kondygnacji wyższych niż parter do 0,9 m poza linię zabudowy oraz wolnostojącymi obiektami takimi jak: osłona śmietnikowa, zabudowania techniczne (trafostacja, centrala klimatyzacyjna), mury oporowe i ogrodzenia.

- szerokość elewacji frontowej: 12 – 23 m,

- wysokość elewacji frontowej: do 16,0 m, od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki - max. 4 kondygnacje. Wysokość ta może być powiększona o nie więcej niż 1,2 m elementami takimi jak barierki, kominy, urządzenia techniczne ustawiane na dachu,

- kształt dachu: dachy płaskie, częściowo w formie tarasów na dachu z dopuszczeniem świetlików w formie dachów spadzistych. Wysokość najwyższego dachu płaskiego - do 19,0 m - nie więcej niż 5 kondygnacji. Wysokość ta może być powiększona o nie więcej niż 0,9 m elementami takimi jak świetliki, kominy, urządzenia techniczne ustawiane na dachu,

- wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 0,65,

- forma budynku rozczłonkowana, z zastosowaniem różnorodnych materiałów wykończeniowych pozwalających na wpisanie budynku w naturalne otoczenie.

b) warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi;

- planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...]", którego celem powołania jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 Nr 66 poz. 1804 z późniejszymi zmianami). Zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Dopuszcza się wycinkę drzew w zakresie kolidującym z projektowaną zabudową i zagospodarowaniem terenu, pozostałe drzewa należy pozostawić w maksymalnym możliwie stopniu,

- inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213 poz. 1397),

- przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie ochronnym brzegu morskiego.

c) warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nie dotyczy,

d) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

- dostęp do drogi publicznej: działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] oraz ul. [...],

- obsługa komunikacyjna: dojazd od strony ul. [...], dojście piesze od strony ul. [...] i od ul. [...],

- energia elektryczna: z istniejącej kablowej sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia,

- gaz: z istniejącej sieci gazowej, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia,

- zaopatrzenie w wodę: z istniejącego wodociągu, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia,

- odprowadzenie ścieków sanitarnych: do istniejącego kolektora sanitarnego, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia,

- odprowadzenie wód opadowych: do kanalizacji deszczowej lub do gruntu na terenie działki zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszcza się retencjonowanie i odprowadzenie do rowu przydrożnego do czasu wykonania gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia,

- miejsca parkingowe - część miejsc parkingowych w ilości min. 0,80 miejsca parkingowego na mieszkanie, zlokalizować we wbudowanym garażu lub na terenie działki. Ze względu na ukształtowanie i położenie działki dopuszcza się pokrycie pozostałych potrzeb parkingowych planowanej inwestycji w oparciu o istniejące na terenie M. parkingi ogólnodostępne,

e) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: zgodnie z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane, realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Punkt 3 rozstrzygnięcia decyzji dotyczy linii rozgraniczających teren inwestycji i stanowi, że: "teren objęty niniejszą decyzją dotyczy działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. oraz części przyległych działek drogowych. Granice działki i granice terenu inwestycji oznaczono na mapie w skali 1 : 500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji".

J. S., nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia wniosła odwołanie od decyzji Wójta M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 – 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 40/14, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że sprawa administracyjna wywołana wnioskiem inwestora Sp. A była czterokrotnie przedmiotem decyzji administracyjnych.

Wyrok WSA w S. z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10, na skutek skargi kasacyjnej Sp. A był przy tym przedmiotem kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 oddalił skargę kasacyjną, mimo że – jak wynika to z uzasadnienia wyroku NSA – nie podzielił oceny materialno – prawnej Sądu I instancji.

Takie zakończenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywarło, zdaniem Sądu, istotny wpływ zarówno na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez właściwe organy administracji obu instancji, jak i aktualnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zażalenia.

Sąd wskazał, że wynikające z cytowanego przepisu związanie organu i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu o charakterze kasacyjnym, należy uzupełnić w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencjami płynącymi z treści art. 184 p.p.s.a. Mianowicie, przepis ten stanowiąc, że : "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" wprowadza w swym ostatnim zdaniu w powiązaniu z art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną zawartą w wyroku oddalającym.

Sąd wyjaśnił także, że dalszą konsekwencją związania organów administracji, oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego było wypełnienie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wynikających z wyroku z dnia 22 kwietnia 2011 r. (II SA/Sz 602/10). Skoro zapatrywania materialnoprawne wskazane w tym wyroku zostały uznane przez NSA za błędne, to związanie to ograniczało się do respektowania praw strony w kontekście art. 10 § k.p.a. Rzeczą Sądu, badającego legalność zaskarżonej decyzji, było zatem stwierdzenie czy organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zalecenia te wypełniły.

Dokonując merytorycznej oceny zarzutów skargi Sąd argumentował, że lektura uzasadnienia decyzji organu I i II instancji w powiązaniu z zawartością akt administracyjnych wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. Z tych wszystkich względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art.: 6,7,8,9,10,136 w zw. z art. 140 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii zarzutów materialnoprawnych, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konsekwencje płynące z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do zakresu sądowej kontroli. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w kolejnych wyrokach dokonał pełnej oceny materialno – prawnej kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd zwrócił uwagę na to, że zaskarżona decyzja jest w zakresie ustaleń warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji identyczna z decyzją będącą przedmiotem oceny zawartej w wyroku WSA w S. z dnia 22 kwietnia 2011 r. W tym samym zatem stanie faktycznym sprawy i w niezmienionym stanie prawnym nie ma zatem podstaw prawnych do doszukiwania się innych, nowych naruszeń prawa materialnego, skoro nie znalazł ich Sąd wyrokiem 22 kwietnia 2011 r.

Wbrew nowym zarzutom skargi, podnoszącym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania Sąd stwierdził, że na etapie wszczęcia postępowania organy administracji nie popełniły błędu ustalając strony postępowania. Wprawdzie jedna ze stron tj. J. S. zmarła już po wszczęciu postępowania, jednakże okoliczność ta powinna być oceniana w kontekście ewentualnego wpływu braku ustalenia następców prawnych na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że J. S. odebrała pierwszą wydaną w sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy (vide k. 22 akt organu I instancji) i decyzji tej nie kwestionowała. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie z dnia 7 października 2008 r. wysłane do J. S. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone (pokwitował doręczenie dorosły domownik (k. 52 akt I instancji). Podobnie było w przypadku zawiadomienia z dnia 3 listopada 2008 r. (k. 85), decyzji z dnia [...] r. (k. 94). Faktem jest, że organy obu instancji przeoczyły adnotację – doręczyciela, na przesyłce z dnia 5 stycznia 2009 r. – "adresat zmarł" i w toku dalszego postępowania nie wyjaśniły kwestii następstwa prawnego po zmarłej stronie.

W tej sytuacji, przy jednoczesnym braku zgłoszenia się z własnej inicjatywy ewentualnych następców prawnych do postępowania, mimo wysyłania przez organy pism na adres tej strony, Sąd uznał, że okoliczność ta nie stanowi dostatecznego argumentu przemawiającego za uznaniem, że zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny oraz skutkujący obowiązkiem uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawiana okoliczność nie należy również do katalogu przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Mogłaby być rozważana co najwyżej w kontekście przyczyn wznowienia (art. 145 § pkt 4 k.p.a.), ale tylko na wniosek następców prawnych zmarłej strony. Uchybienie to nie miało natomiast wpływu istotnego na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. S., wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 47/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd administracyjny za uzasadniony uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przyjmując, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odnosiły się do kwestii dotyczącej linii zabudowy planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Wskazał, że słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, iż kwestia dotycząca linii zabudowy nie była dotychczas przedmiotem badania przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 i z dnia 22 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 602/10 nie wypowiadał się i nie oceniał legalności decyzji w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy. Skarga, która zainicjowała postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym obecnie wyrokiem, zarzuciła nieprawidłowości związane z ustaleniem linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzut ten nie znalazł jednak odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta powinna być przedmiotem analizy dokonanej przez Sąd I instancji, gdyż w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany żadnymi zaleceniami, które w oparciu o treść art. 153 p.p.s.a. stanowiłyby przeszkodę do przeanalizowania tego zarzutu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokładnie przeanalizować zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, 7, 8, 9, 77 §1, 136, 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. Sąd nie uznał również za uzasadnione zarzutów dotyczących naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2,3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, wskazując, że kwestia oceny Analizy sporządzonej w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem badania zarówno w poprzednich wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1436/13), jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzut naruszenia rozporządzenia z 2003 r. podnosząc, że kwestie związane z prawidłowością wyznaczenia linii zabudowy nie były dotychczas badane. Podkreślił jednocześnie, że w jego ocenie nieprawidłowe jest bezpośrednie zastępowanie wyników analizy uzasadnieniem decyzji. M. T. – pełnomocnik skarżącej wskazała ponadto, że wjazd na teren działki inwestora znajduje się od ul. [...] i linia zabudowy od strony tej ulicy również została wyznaczona nieprawidłowo, ponieważ na działce oznaczonej nr [...] również znajduje się uskok.

Pełnomocnik inwestora podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Podkreślenia również w niniejszej sprawie wymaga, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a wcześniej decyzja o warunkach zabudowy była również przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (wyroki z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07, 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 i 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1641/11.

W kolejno podejmowanych orzeczeniach sądy obu instancji rozstrzygały w przedmiocie podnoszonych przez strony postępowania zarzutów. Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W niniejszej sprawie, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 22 lipca 2014 r., i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Sąd – stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 47/15 zbadania w niniejszej sprawie wymaga zasadność podniesionego przez skarżącą J. S. zarzutu, dotyczącego nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku, w dotychczasowych postępowaniach przed sądem administracyjnym zarzut ten nie został rozpoznany.

Przypomnieć zatem należy, że w sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pierwszą decyzję w sprawie warunków zabudowy z dnia [...] r., ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] 10 m od granicy działki i od strony ul. [...] 7 m. Po uchyleniu decyzji Wójta M., w dniu [...] r. została opracowana kolejna Analiza, w której w punkcie 8 autor wyjaśnił, że "przeanalizowano przebieg linii zabudowy w obszarze analizowanym. Przebieg linii zabudowy w sąsiedztwie przedstawiono w części graficznej analizy. Wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na działce od ul. [...] oraz od ul. [...], jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nieprzekraczalną linię zabudowy na działce przedstawiono w części graficznej".

Analogiczny zapis znajduje się w Analizie sporządzonej w dniu 30 października 2008 r., natomiast w uzupełnieniu Analizy z dnia 15 kwietnia 2010 r., kwestie związane z ustaleniem linii zabudowy w ogóle nie były poruszane, bowiem w kolejnych wyrokach, które zapadały w niniejszej sprawie brak było wytycznych co do konieczności jej zweryfikowania.

Przypomnieć zatem należy, że J. S. w skardze z dnia 12 grudnia 2013 r. podniosła zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" wywodząc, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jej argumentacji przytoczonej w odwołaniu, a zmierzającej do wykazania, iż zabudowa na sąsiedniej działce przebiega tworząc uskok, a okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę w decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt Gminy M., w decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w punkcie 2a tiret 1 ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy 10 m od granicy działki od strony ul. [...] i 7 m od granicy działki od strony ul. [...] (działka nr [...]), dopuszczając przekroczenie linii zabudowy nadwieszeniem kondygnacji wyższych niż parter do 0,9 m poza linię zabudowy oraz wolnostojącymi obiektami takimi jak: osłona śmietnikowa, zabudowania techniczne (trafostacja, centrala klimatyzacyjna), mury oporowe i ogrodzenia. Decyzja ta nie zawiera szczegółowego uzasadnienia takiego ustalenia linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia wyjaśniło, że z analizy urbanistycznej zawartej w aktach sprawy organ I instancji wywiódł słuszny wniosek o możliwości poprowadzenia linii zabudowy, jako kontynuacji tej linii w stosunku do zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich (nr [...]), która przebiega w odległości 10 m od granicy tejże działki z ul. [...], stanowiącą drogę powiatową. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że takie ustalenie linii zabudowy jest zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Kolegium wskazało także, że zabudowa na działce sąsiedniej nr [...], położona w odległości około 20 m nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zachodzi sytuacja wymieniona w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Kolegium podkreśliło także, że linia zabudowy stanowi granicę, do której budynki niekoniecznie muszą przylegać, mogą one bowiem pozostawać w zróżnicowanej odległości od linii zabudowy.

Przystępując do oceny zasadności stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie ustalonej dla planowanej inwestycji linii zabudowy w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

W niniejszej sprawie przedmiotem badania jest prawidłowość ustalenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia budowalnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle powyższej regulacji zasadą jest ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia obowiązującej linii zabudowy na działkach sąsiednich, natomiast odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy analiza zabudowy na działkach sąsiednich prowadzi do wniosku, że proponowane ustalenie linii zabudowy dla nowej inwestycji nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Oznacza to, że w każdym przypadku konieczne jest szczegółowe zbadanie jak usytuowana jest zabudowa na działkach sąsiednich, w jakiej odległości od drogi publicznej oraz czy przebiega tworząc uskok, a następnie wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zasadami opisanymi w § 4 rozporządzenia.

W przypadku, gdy linia przebiegać ma inaczej, możliwe jest jej wyznaczenie w inny sposób, pod warunkiem wszakże, że znajduje to uzasadnienie w sporządzonej dla potrzeb postępowania analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem należy się zgodzić ze skarżącą, iż obowiązek w zakresie prawidłowego ustalenia linii zabudowy spoczywa na organie, a ten ustalając w decyzji jej przebieg powinien opierać się na wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu było zatem dokonanie analizy w kontekście sposobu ustalenia linii zabudowy, a w szczególności prawidłowego i wyczerpującego ustalenia odstępstw od wyartykułowanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia zasady. Niedopuszczalne jest ustalanie tych warunków w uzasadnieniu decyzji w sposób niewynikający z analizy, bądź zastępowanie analizy i jej wyników przez organ, jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że budynek, którego wybudowanie planuje usytuowany jest na działce w ten sposób, że jego front znajduje się od ul. [...], natomiast szczyt budynku po przeciwnej stronie jest przybliżony do granicy działki od strony ul. [...]. Analiza załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że działki sąsiednie zarówno od ul. [...] jak i ul. [...] są zabudowane, a zatem do tej zabudowy należało odnieść ustalenia w zakresie linii wzdłuż której posadowiony będzie planowany budynek. Skoro działka inwestycyjna ma dostęp do dwóch dróg publicznych po przeciwnych stronach, a otoczenie zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...] zabudowane jest w sposób pozwalający na ustalenie kontynuacji funkcji i parametrów, to zasadnym było ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do każdej drogi.

Wbrew zawartej w zaskarżonej decyzji tezie, Analiza sporządzona na potrzeby tego postępowania i kilkakrotnie aneksowana nie daje odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób zostały ustalone obie linie i dlaczego taki właśnie ich przebieg został przyjęty. Również decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie ograniczając się jedynie do wskazania odległości tej linii od granicy działki od strony ul. [...] i ul. [...]. Nie wyjaśnia również jakie względy przemawiały za dopuszczeniem nadwieszeń na wyższych kondygnacjach, przekraczających linię zabudowy. Błąd ten próbował naprawić organ odwoławczy, ale uczynił to jedynie w odniesieniu do linii zabudowy od strony ul. [...], nie wyjaśniając czym kierowano się ustalając linię zabudowy od strony ul. [...].

W odniesieniu do linii zabudowy od ul. [...] Kolegium wskazało, które działki wzięto pod uwagę, pomimo tego, że nie wynika to z części opisowej analizy i argumentowało, że stanowi ona kontynuację zabudowy na sąsiednich działkach, podczas gdy zabudowa na działce oznaczonej nr [...] tworzy wyraźny uskok, co zostało dostrzeżone i ocenione przez Kolegium. Ocena ta nie znajduje jednak uzasadnienia w Analizie, której autor konsekwentnie twierdził, że linia zabudowy stanowi kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Brak jest w aktach sprawy i Analizie wskazania, jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na działce oznaczonej nr [..] oraz działce [...], a więc działkach od strony ul. [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną i jakie względy przemawiają za tym, że znajdująca się na działce nr [...] zabudowa nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalonej w Analizie linii zabudowy. Organ odwoławczy ograniczył się w tym przypadku jedynie do stwierdzenia, że zabudowa na działce [...] nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia linii zabudowy, ale nie wyjaśnił dlaczego taki pogląd uznał za zasadny. To zaś w ocenie Sądu powinno stanowić przedmiot rozważań w treści Analizy, a nie decyzji, która powinna zawierać jej ocenę w kontekście wymagań stawianych przepisami rozporządzenia.

Podobnie w przypadku linii zabudowy ustalonej od ul. [...]organ I instancji ustalając warunki zabudowy nie wyjaśnił w jaki sposób została ona ustalona. Organ odwoławczy natomiast nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie, pomijając okoliczność, iż Analiza nie zawiera wyjaśnienia, które działki zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy od strony ul. [...], co ma istotne znaczenie, zważywszy na to, że linia ta na działce nr [...] przebiega tworząc uskok.

Jakkolwiek należy się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, iż wyznaczenie linii zabudowy nie przesądza o usytuowaniu budynków, które mogą pozostawać w zróżnicowanej odległości przestrzennej w relacji zarówno do siebie jak i linii zabudowy, to jednak zauważyć należy, że w niniejszej sprawie wywody te mają ograniczone zastosowanie, zważywszy na to, że na działce inwestycyjnej planowane jest wybudowanie jednego budynku o takich gabarytach, które wskazują na konieczność maksymalnego wykorzystania przestrzeni, co wprost wynika z załączonych do wniosku dokumentów. Tym bardziej zatem ustalenie warunków zabudowy powinno się odbyć z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesądza o tym, czy wyznaczone linie zabudowy spełniają wymogi, o których mowa w § 4 rozporządzenia, bowiem Analiza nie zawiera niezbędnych informacji w tym zakresie, w szczególności wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwami od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a jeżeli tak, to z jakich względów są one dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie wyjaśnia w sposób poddający się kontroli jak ustalono przebieg linii zabudowy, uznać należało, że została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 2 p.p.s.a.