Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3046/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Lublinieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 322/12 w sprawie ze skargi D. M. na czynność Starosty Lublinieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem Lublinieckim a D. M., której przedmiotem było wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz utworzenie mapy ewidencji gruntów i budynków w określonych obrębach.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublińcu wydał D. M. materiały niezbędne do wykonania prac objętych umową, a po ich wykonaniu opracowanie geodezyjne w dniu [...] czerwca 2011 r. przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Lublińcu, powołując się na upoważnienie Starosty, poinformował D. M., że w związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z dnia [...] czerwca 2010 r. wystawiona została faktura VAT za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania prac. Do pisma dołączona została faktura określająca należność.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. D. M. wezwał Starostę Lublinieckiego do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności i odstąpienia od dochodzenia zapłaty należności ujętej w fakturze z dnia [...] listopada 2011 r.. Wzywający zakwestionował zasadność naliczenia tej należności jako nieobjętej umową, stwierdził, że organ usiłuje obciążyć go opłatą za jednostki, które nie zostały objęte wnioskiem o przyjęcie do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na to wezwanie organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska odnośnie wysokości żądanej opłaty. Prace geodezyjne objęte umową to modernizacja wszystkich działek i budynków w obszarze opracowania, a fakt niewykonywania ustalenia i pomiaru bezpośredniego granic nie przesądza o tym, że wykonana praca nie jest modernizacją. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009 r. opłata winna być ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac i powinna być uzależniona od liczby działek na obszarze opracowania bez możliwości jej miarkowania.

D. M. w dniu [...] stycznia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty Lublinieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. stanowiącą żądanie zapłaty należności objętej fakturą VAT, domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia:

- art. 6 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Głównego Geodety Kraju,

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego przedstawionego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa,

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa w sytuacji, gdy skarżący działając w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, po jego wykonaniu staje wobec żądania przez organ uiszczenia opłaty, która w oderwaniu od treści warunków technicznych zleconej roboty interpretuje przepisy o naliczaniu opłata za czynności geodezyjne,

- § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) poprzez naliczenie opłat niezgodnie z jego treścią i tabelą III Lp 2 załącznika nr 1 oraz pkt 9.2 postanowień dodatkowych do załącznika nr 1,

- § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) przez naliczenie opłaty niezgodnie z ilością jednostek zgłaszanych do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta Lubliniecki wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Starosta podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając zarzutu o bezzasadności naliczenia opłat w kwestionowanym przez skarżącego zakresie.

Skarżący w piśmie procesowym oraz na rozprawie przed sądem poparł skargę i argumentację w niej przedstawioną podnosząc, że załatwienie sprawy dotyczącej obciążenia go opłatą winno było nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach wydanych w sprawach sygn. akt I OW 172/11 i sygn. akt I OW 7/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał na art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i wynikającą z niego odpłatność wskazanym w nim czynności. Sąd, wskazując na postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 533/10, sygn. akt I OSK 514/10 oraz z 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Sąd, mając na względzie, że przepisy prawa dla realizacji uprawnienia organu administracyjnego do ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie przewidują formy decyzji lub postanowienia uznawano, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca uregulował kwestię formy prawnej w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Sąd przytoczył również treść art. 60 tej ustawy. Sąd stwierdził także, że dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są w przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej), i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Sąd wskazał, że ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy – w ocenie sądu – przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd, podzielony przez sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie, wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11. W ocenie sądu pisma oraz dołączonej do niego faktury VAT nie można potraktować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (ustalenia wysokości opłaty za udostępnione dane, informacje i materiały geodezyjne), jest zaś czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Starosta Lubliniecki orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r. winien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych Ośrodka. Taka decyzja, po stwierdzeniu ostateczności, na wypadek nieuiszczenia opłaty jako tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę do uruchomienia egzekucji administracyjnej.

Od tego wyroku Starosta Lubliniecki wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania; przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989 § 1 pkt 4 k.p.c. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 40 ust.3c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333) oraz art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji.

W uzasadnieniu wskazał na art. 41 b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis stanowi, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jednak przepis ten został dodany przez art.8 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011r. w związku z art. 90 tej ustawy, który stanowi, że z dniem 31 grudnia 2010r. likwiduje się fundusze celowe, a środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych, stają się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też skarżący kasacyjnie organ ma wątpliwości, czy ewentualne decyzje dotyczące ustalania wysokości opłaty za udostępniane materiały, informacje i dane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej miałyby być wydawane po dniu 1 stycznia 2011r., czy jak wskazuje skarżony wyrok po 1 stycznia 2010r.. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał na szereg problemów, które pojawiają się na tle obowiązującego stanu prawnego, mianowicie zgodnie z załącznikami do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat: pobranie opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu ( załącznik 1 pkt 9.6 ), pobranie opłaty za udzielenie informacji następuje w dniu wydania dokumentów ( załącznik 4 pkt 7 ), pobranie opłaty za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego następuje w dniu wydania wykonanych dokumentów ( załącznik 5 pkt 10). Pojawia się zatem pytanie, gdyby ustalenie opłaty następowało w formie decyzji, to w jakiej dacie wydawane byłyby wszelkiego rodzaju materiały z państwowego zasobu geodezyjnego, oczekiwanie na ostateczną decyzję spowodowałoby wydłużenie terminu realizacji zlecenia, a także wymagałoby ponownej wizyty w urzędzie. Organ podniósł, że kryteria naliczania opłaty były jednoznacznie określone już na etapie postępowania przetargowego. Starosta, opierając się na postanowieniach zawartej ze skarżącym umowy, przyjmuje jako właściwą drogę postępowania cywilnego.

D. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie doszło do naruszenia wyrokiem art. 40 ust. 3 c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne oraz naruszenia art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych, albowiem jak wynika z tej ustawy wprost opłaty za czynności geodezyjne powinny być nałożone w formie decyzji administracyjnej. Wniósł ponadto o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że już samo wejście w życie ustawy z 2009 r. o finansach publicznych wyraźnie rozstrzygnęło formę ustalenia opłaty geodezyjnej, a argumenty organu nie mają charakteru merytorycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3046/12 zdecydował się przedstawić składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287 t.j) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 t.j)".

Uchwałą z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 NSA stwierdził, że "po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej". W uzasadnieniu wskazał m.in., że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. W uchwale dnia z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, jaka została podjęta w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że formą właściwą do ustalenia opłat i należności za czynności geodezyjne jest decyzja administracyjna. Mając na uwadze treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak została podjęta w tej konkretnej sprawie oraz związanie tą uchwałą, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zostać uwzględnione. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012r. w którym stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Lublinieckiego z dnia 17 listopada 2011r. w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne, a w uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że Starosta Lubliniecki winien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne informacje i dane z zasobów powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, zgodny jest z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na marginesie tej sprawy, zwraca uwagę, że w dniu 12 lipca 2014r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014r. zmieniająca ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2014.897), która wprowadziła między innymi nowe rozwiązania dotyczące opłat za udostępnianie materiałów zasobu dotyczące zarówno ustalania wysokości należnej opłaty jak i formy prawnej w jakiej to następuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.