Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2150/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2431/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2431/14 oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m. st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] wymierzające inwestorowi [...]S.A. karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...], z naruszeniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) w wysokości 100 000 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. inwestor [...] S.A. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...].

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia 15 września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] S.A. obiektu kategorii XVIII, inwestycji polegającej na budowie magazynowej hali namiotowej, biura kontenerowego, wagi, ogrodzenia wraz z zasiekami na złom i szamba na dz. [...].

Podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela organu powiatowego w dniu 22 maja 2014 r. stwierdzono, że inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu. Z protokołu kontroli wynika, że "w dniu czynności kontrolnych magazynowa hala namiotowa jest użytkowana, wewnątrz i na zewnątrz hali znajdują się odpady: makulatura i sprzęt elektroniczny. Biuro kontenerowe użytkowane jako biuro obsługi klienta."

W uwagach do protokołu z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] ujęto, iż M. O. uczestniczący w kontroli w imieniu inwestora poinformował, że "odpady znajdujące się w hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21 maja 2014 r. - ze względu na opady deszczu odpady umieszczono w hali."

W świetle powyższych ustaleń, PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył inwestorowi [...]S.A. karę w wysokości 100 000 zł za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...], bez uzyskania wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

PINB stosownie do art. 59f Prawa budowlanego ustalił, że stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu - 10, współczynnik wielkości obiektu -2. Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu (500 x 10 x 2 = 10 000 zł). 10 000 zł x 10 = 100 000 zł.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia dotyczące samowolnego przystąpienia do użytkowania magazynowej hali namiotowej. Przywołał ustalenia zawarte w protokole obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 22 maja 2014 r., z których wynika, że "magazynowa hala namiotowa - w dniu czynności kontrolnych jest użytkowana - wewnątrz znajdują się odpady - makulatura, sprzęt elektroniczny, w hali zamontowany taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów. Biuro kontenerowe - użytkowane jako biuro obsługi klienta." Do protokołu kontroli została załączona stosowna dokumentacja zdjęciowa, która w ocenie MWINB potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji w kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

W świetle powyższego MWINB uznał, że PINB dla m. st. Warszawy dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych i słusznie wymierzył inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania.

Wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ww. ustawy do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do przedmiotowej hali podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości:

- współczynnik kategorii obiektu - 10,0

- współczynnik wielkości obiektu - 2,0

- stawka opłaty - 500,00 zł.

W związku z powyższym kara wynosić będzie:

500,00 zł x 2,0 x 10,0 x 10 = 100 000 zł.

Organ podkreślił, że kara przewidziana w art. 57 ust. 7 zd. 2 w związku z art. 59f Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ zobowiązany jest postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją.

Wskazał dalej, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny.

Organ podniósł, że istotne jest, iż funkcją hali magazynowej i zarazem jej sposobem użytkowania jest właśnie magazynowanie. Nie ulega wątpliwości, że podczas kontroli magazynowano materiały, co świadczy o przystąpieniu do użytkowania inwestycji bez wymaganego pozwolenia. Przystąpieniem do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie.

W świetle dokonanych ustaleń, w ocenie MWINB argumentacja zawarta w zażaleniu jest bezzasadna i nie mogła skutkować uchyleniem postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...].

W skardze na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] [...]SA skarżyła w całości ww. rozstrzygnięcie i wniosła o uchylenie go w całości. Jednocześnie wniosła o rozpatrzenie przez Sąd możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 135 p.p.s.a. - i uchylenie w całości również postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania magazynowej hali namiotowej oraz biura kontenerowego, co doprowadziło do nieuprawnionego nałożenia kary na inwestora,

- art. 59c Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu,

- art. 59d Prawa budowlanego poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 k.p.a. poprzez nierespektowanie zasad wskazanych w tych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności ocenił poprawność przyjęcia przez organy, że istotnie doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, wagą, ogrodzeniem z zasiekami na złom i szambem na nieruchomości przy ul. [...] . Pomiędzy organami a skarżącą istnieje bowiem w tym zakresie istotna kontrowersja, albowiem skarżąca twierdziła w trakcie postępowania administracyjnego, a także w skardze, że kontrolowane obiekty były w dacie kontroli co najwyżej przygotowywane do użytkowania przez inwestora, gdyż oczekiwano wyrażenia zgody na takie właśnie użytkowanie, a odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione w dniu poprzedzającym kontrolę i umieszczone ze względu na opady deszczu, innymi słowy znajdowały się one w hali magazynowej jedynie chwilowo i przejściowo w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi - deszcz, który wpływa na strukturę i wartość makulatury.

Zdaniem Sądu, fakt przystąpienia przez skarżącą do użytkowania hali magazynowej namiotowej nie może jednak budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Jak wynika z protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 22 maja 2014 r. pkt 8.8., w dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych w hali magazynowo namiotowej znajdowały się odpady – makulatura, sprzęt elektroniczny, w hali zamontowany był taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów, pkt 8.9. - w rejonie hali usytuowane były odpady – makulatura.

Sąd wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).

Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1995/10 wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania ma charakter zdarzenia jednorazowego i wywołuje skutki niezależne od tego, czy po przystąpieniu do użytkowania budynek był użytkowany przez dwa dni, czy też przez dwa miesiące.

Organ trafnie wskazał, że funkcją hali magazynowej i zarazem jej sposobem użytkowania jest właśnie magazynowanie.

Ustalony w sprawie stan faktyczny zdaniem Sądu dawał podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor przystąpił samowolnie do użytkowania. W przedmiotowej hali i na terenie objętym pozwoleniem na budowę zmagazynowano odpady, m.in. makulaturę i sprzęt elektroniczny. W hali zamontowany był taśmociąg oraz urządzenie do paczkowania odpadów, natomiast kontenerowe biuro użytkowane było jako biuro klienta, co jednoznacznie zostało potwierdzone w protokole obowiązkowej kontroli i widoczne jest na dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do protokołu. Okoliczność ta została także potwierdzona przez przedstawiciela inwestora M. O., który do protokołu kontroli złożył wyjaśnienie oświadczając, że "odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21 maja 2014 r.". Jednocześnie ten sam przedstawiciel inwestora nie wniósł do protokołu uwag w sprawie użytkowania biura kontenerowego.

Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącej, że w kontroli uczestniczył przedstawiciel inwestora M. O. - osoba, która pracuje na rzecz [...] Sp. z o.o. (tj. Spółki córki inwestora) i nie posiadała stosownego upoważnienia do uczestniczenia w kontroli i podpisania Protokołu kontroli obowiązkowej nr [...] w imieniu [...] S.A. Sąd stwierdził, że przede wszystkim jest to nowy zarzut zgłoszony dopiero na etapie skargi. Wcześniej Spółka takiego zarzutu nie zgłaszała. W zażaleniu z dnia 2 lipca 2014 r. skarżąca powoływała się na wyjaśnienia M. O. złożone do protokołu kontroli twierdząc, że "przedstawiciel Spółki Pan M. O. wyraźnie zastrzegł i poinformował kontrolującą iż odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21.05.2014 r. (....)". Także w uzupełnieniu zażalenia pismem z dnia 24 lipca 2014 r. skarżąca nie kwestionowała uprawnień M. O. do uczestniczenia w kontroli w charakterze przedstawiciela inwestora. M. O. podpisał protokół obowiązkowej kontroli i potwierdził odbiór jednego egzemplarza protokołu co oznacza, że nietrafne pozostają zarzuty dotyczące naruszenia art. 59d Prawa budowlanego poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli.

Sąd stwierdził, że zarzut przeprowadzenia kontroli z uchybieniem terminu wynikającego z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, podobnie jak zarzut naruszenia 7 - dniowego terminu na zawiadomienie inwestora o terminie obowiązkowej kontroli i zarzut braku ustalenia, kiedy przystąpiono do użytkowania.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut braku ustalenia w jakiej części przystąpiono do samowolnego użytkowania, bowiem z prawidłowych ustaleń organu wynika, że skarżąca przystąpiła do samowolnego użytkowania całej hali.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyjaśnił stronie podstawę prawną ustalenia opłaty oraz sposób jej wyliczenia. Wbrew zarzutom skarżącej Spółki, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i podjął właściwe rozstrzygnięcie.

Uznając, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

1. na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze [...] S.A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...] w tym w szczególności zarzutów naruszenia przez Mazowieckiego WINB przepisów art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 k.p.a. jak również dot. uczestnictwa w kontroli osoby, która nie posiadała od [...] S.A. stosownego pełnomocnictwa do tego rodzaju czynności oraz niedoręczenia do rąk inwestora protokołu z kontroli;

2. na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, w lakonicznym - liczącym 3,5 strony uzasadnieniu, podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, w tym do zarzutu naruszenia przez Mazowieckiego WINB przepisów art. 7, 8, 10, 11, 77, 80 k.p.a., jak również brak wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia zarzutu skarżącej dot. uczestnictwa w kontroli osoby, która nie posiadała stosownego od [...] S.A. pełnomocnictwa do tego rodzaju czynności oraz niedoręczenia do rąk inwestora protokołu z kontroli;

3. na zasadzie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, iż inwestor przystąpił do użytkowania magazynowej hali namiotowej oraz biura kontenerowego na nieruchomości przy ul. [...], co doprowadziło do nieuprawnionego nałożenia kary na inwestora,

- art. 59c oraz 59d Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu oraz niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Natomiast nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi w żadnej mierze nie może świadczyć o naruszeniu omawianego przepisu, skoro stanowi on o braku związania sądu zarzutami skargi. Stosownie zaś do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie w uzasadnieniu wyroku argumentacji organów nie oznacza natomiast, że Sąd nie dokonał samodzielnej oceny sprawy.

Odnośnie rozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego uczestnictwa w kontroli osoby, która nie posiadała stosownego od [...] S.A. pełnomocnictwa do tego rodzaju czynności oraz niedoręczenia do rąk inwestora protokołu z kontroli, nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd uznał ten zarzut za spóźniony. Sąd I instancji wskazał co prawda, że jest to zarzut nowy, zgłoszony dopiero na etapie skargi, jednakże odniósł się do tego zarzutu i uznał ten zarzut za niezasadny z tego powodu, że inwestor w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował uprawnień M.O. do uczestniczenia w kontroli w charakterze przedstawiciela inwestora. Należy podzielić argumentację Sądu I instancji, że w zażaleniu z dnia 2 lipca 2014 r. skarżąca powoływała się na wyjaśnienia M.O. złożone do protokołu kontroli twierdząc, że "przedstawiciel Spółki - Pan M. O.wyraźnie zastrzegł i poinformował kontrolującą, iż odpady znajdujące się na hali magazynowej namiotowej zostały przywiezione dnia 21.05.2014 r. (....)". Także w uzupełnieniu zażalenia skarżąca nie kwestionowała faktu uczestnictwa M. O. w kontroli jako przedstawiciela inwestora. Prawidłowo Sąd I instancji uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli, skoro M. O. podpisał protokół obowiązkowej kontroli i potwierdził odbiór jednego egzemplarza protokołu.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego w art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego terminu, jak i zarzutu naruszenia 7 - dniowego terminu na zawiadomienie inwestora o terminie obowiązkowej kontroli, Sąd I instancji uznał te zarzuty za niezasadne, wskazując, że pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić. Zgodnie z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że w niniejszej sprawie terminy te nie zostały zachowane. Jednakże żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje sankcji za naruszenie ww. terminów, w szczególności nie uzależnia ważności przeprowadzonych czynności od ich dochowania. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że niedochowanie przez organ ww. terminów nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organy, a następnie przez Sąd I instancji ustalenia, że Spółka przystąpiła do użytkowania magazynowej hali namiotowej wraz z biurem kontenerowym, podnosząc, że podjęła jedynie czynności przygotowujące obiekt do użytkowania. Ponadto wskazuje, że odpady znajdujące się w hali magazynowej w dniu kontroli zostały tam umieszczone jedynie przejściowo w związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, w związku z tym nie można mówić o stałym użytkowaniu obiektu.

Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rozumienie terminu "użytkowanie obiektu budowlanego" jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części.

Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09; z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2087/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu, nie ma znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania incydentalnie, czy trwale, skoro przystąpienie do użytkowania jest faktem jednorazowym.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że kontrolowane obiekty w dacie kontroli były co najwyżej przygotowywane do użytkowania przez inwestora. O podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania można mówić, gdy następuje umieszczenie w obiekcie budowlanym maszyn czy urządzeń, służących wykonywaniu działalności. Podjęcie czynności przygotowawczych nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Nie można jednak mówić o samym jedynie podjęciu takich czynności, w sytuacji, gdy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - inwestor przystąpił do składowania w obiekcie odpadów, tym bardziej, że funkcją obiektu jest właśnie funkcja magazynowa. Umieszczenie odpadów w hali magazynowej, niezależnie od okresu, na jaki zostały tam złożone, skutkowało uznaniem, że przystąpiono do użytkowania obiektu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie Spółka przystąpiła do użytkowania obiektu, co wynika z protokołu kontroli z dnia 22 maja 2014 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej. W hali magazynowej umieszczono odpady, natomiast biuro kontenerowe użytkowane było jako biuro obsługi klienta (nad okienkiem kasy widnieje informacja "kasa czynna"). Na fotografiach widać ponadto, że makulatura znajduje się tuż przy zainstalowanych w hali magazynowej urządzeniach. Należy zatem stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "przystąpienia do użytkowania", o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, i zasadnie zaakceptował ustalenia organów, że taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.