Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1397/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust . 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.W. kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2016 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.) oraz

- art.138§1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.–dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania M.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2016 r. (znak: [...]), którą orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1460) oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 września 2012 r. w sprawie uzupełnienia i uaktualnienia zestawienia zbiorczego nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego dla obszaru całego kraju (Dz. U. 2012 r., poz. 1056), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 9 października 2012 r., M.W. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1460) oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 września 2012 r. w sprawie uzupełnienia i uaktualnienia zestawienia zbiorczego nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego dla obszaru całego kraju (Dz. U. 2012 r., poz. 1056).

W odpowiedzi na ww. pismo, Prezydent Miasta wskazał, że zbiory, o których mowa w ww.ustawie, przygotowywane są w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów i budynków, zaś integracyjna platforma elektroniczna systemu IPE jest dopiero tworzona, stąd też dane w niej zawarte nie są ogólnie dostępne, a wykazy nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa są niekompletne, wymagają aktualizacji i weryfikacji. Organ I instancji podał przy tym, że udostępnienie tych danych nieodpłatnie jest niemożliwe.

Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. M.W. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta wskazując, że odpowiedź na jego wniosek zawarta w ww. piśmie Prezydenta, nie jest prawidłowym rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś sam wykaz nieruchomości, którego udostępnia domaga się, jest informacją publiczną. Wnioskodawca podkreślił także, iż nie występuje o wydanie informacji przetworzonych, które dopiero miałyby powstać (zostać zebrane) na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym wywód organu dotyczący tych regulacji, w tym opłat, nie może być uznany za właściwe rozpoznanie wniosku. Ponadto na wypadek gdyby okazało się, że Prezydent Miasta nie wykonał przepisów ustawy o ujawnianiu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, wnioskodawca domagał się udzielenia informacji: jakie były przyczyny niewykonania przepisów tej ustawy, jakie procedury zostały wdrożone celem wykonania przepisów ustawy, kto w Urzędzie Miasta jest za to odpowiedzialny i jaki jest przewidywany czas wykonania przepisów ustawy.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. (znak: [...]), Prezydent Miasta odmówił M.W. udostępnienia pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ww. ustawy i rozporządzenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wyłączną i jedyną podstawą do sporządzenia spornego wykazu są dane z ewidencji gruntów i budynków, natomiast żądane dane są jego pochodną, zestawieniem danych pochodzących z tej ewidencji. Organ podkreślił, że do udostępnienia danych wyjściowych (z ewidencji gruntów i budynków), na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie przepisy szczególne i takie same zasady muszą obowiązywać w zakresie udostępnienia tych danych w formie przekształconej do innego wykazu, zestawienia czy wyciągu. Dlatego też, w ocenie organu, udostępnienie wnioskowanych danych reguluje nie wskazana ustawa, lecz ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, zaś przepisy te wprowadzają ograniczenia w pełnym dostępie do danych z operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 5 ustawy) oraz przewidują opłaty za udzielenie informacji. Zdaniem Prezydenta Miasta bezspornym jest, że wykaz, o którym mowa w ustawie o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, obejmuje dane podlegające ograniczeniu w udostępnianiu (art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), zaś wnioskodawca nie wykazał własnego interesu prawnego w uzyskaniu tych informacji.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 maja 2013 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną, zaś spór dotyczy trybu udostępnienia tej informacji. W ocenie organu odwoławczego, trybem właściwym jest tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowana informacja dotyczy wykazu nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, który nie stanowi elementu operatu z ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zestawienie nieruchomości jest samodzielnym dokumentem, istniejącym niezależnie od danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, nie można stwierdzić, że udostępnienie wykazu jest możliwe w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Prezydent Miasta ponownie rozpoznając sprawę, umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w jego ocenie wykazy tworzone na podstawie ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią informacji publicznej. Organ I instancji, powołując się na treść art. 1 ww. ustawy podał, że wskazane wykazy służą wyłącznie złożeniu przez starostów wniosków do sądów rejonowych o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz wniosków o stwierdzenie nabycia własności przez te podmioty. Zdaniem organu I instancji, argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest objęcie wykazami tworzonymi na podstawie ustawy majątku, który nie jest majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w związku z tym informacja o takim majątku nie jest informacją publiczną, co – w ocenie organu I instancji – czyni wniosek M.W. bezprzedmiotowym.

Niezależnie od ww. decyzji, Prezydent Miasta, pismem z dnia 19 lipca 2013 r., poinformował wnioskodawcę, że wykazy nieruchomości prowadzone w oparciu o wskazaną wyżej ustawę nie stanowią informacji publicznej.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M.W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia18 lipca 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta zastosował niewłaściwy tryb zakończenia postępowania, gdyż decyzja o umorzeniu postępowania na gruncie przepisów u.d.i.p. – zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy – może być wydana jedynie w sytuacji, gdy brak jest możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a wnioskodawca nie złożył żądania udostępnienia jej w sposób wskazany w zawiadomieniu. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy organ w wyniku dokonania oceny żądania ustali, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że aktualne pozostają wywody dotyczące żądanej informacji i jej charakteru zawarte w decyzji z dnia 15 maja 2013 r.

Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. M.W. wezwał Prezydenta Miasta do wykonania wniosku z dnia 9 października 2012 r. W odpowiedzi z dnia 10 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta wskazał, że wniosek złożony przez M.W. został załatwiony pismem z dnia 19 lipca 2013 r. oraz dodał, że – w jego ocenie – z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2013 r. także wynika, że żądane wykazy nieruchomości nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 28 marca 2014 r. M.W. złożył zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło M.W. ww. podanie wskazując, że żaden organ nie jest właściwy do zwalczania bezczynności w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej.

W dniu 30 maja 2014 r. M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 184/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji, będących informacją publiczną. Odnosząc się do charakteru żądanej przez skarżącego informacji Sąd, powołując się na treść art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c u.d.i.p. uznał, że interesujący skarżącego wykaz (rejestr) jako, że jest prowadzony przez podmioty wykonujące zadania publiczne, obrazuje m.in. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a nadto jest rejestrem samodzielnym i odrębnym od rejestrów sporządzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 sierpnia 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd podkreślił przy tym, że informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, w tym także treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach realizacji powierzonych zadań i treść dokumentów powstałych w związku z prowadzeniem tych zadań. Ponadto Sąd uznał, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 10 grudnia 2013 r. oraz z dnia 19 lipca 2013 r. nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego, co wskazywało na stan bezczynności Prezydenta Miasta i uzasadniało zobowiązanie wskazanego organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w powyższej kwestii. Jednocześnie Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 9 października 2012 r., organ dążył do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. (sygn. akt I OSK 3057/14) oddalił skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie nakazał udostępnienia żądanej informacji, ale zobowiązał do wydania aktu lub podjęcia czynności, a w związku z tym, jeśli w odniesieniu do żądanej informacji zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 1 lub art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., to odmowa udostępnienia powinna zostać wyrażona – zgodni z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – w formie decyzji.

Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. M.W. wezwał Prezydenta Miasta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 184/14) poprzez udostępnienie żądanej we wniosku z dnia 9 października 2012 r. informacji publicznej.

Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i wezwał do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego warunkującej możliwość udostępnienia informacji. Następnie pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony do 29 lipca 2016 r.

Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. M.W. ponownie wezwał do wykonania ww. wyroku poprzez udostępnienie pełnego wykazu nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że stanowisko, zgodnie z którym miałby być zobowiązany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego warunkującej możliwość udostępnienia informacji, jest całkowicie błędne i pozbawione podstaw. Podkreślił przy tym, że żądana informacja dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a nie konkretnych osób prywatnych, w efekcie czego – w jego ocenie – nie zachodzi konieczność usuwania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącego, z samego faktu, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynika bowiem, że informacje, które jej dotyczą, są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w całości, również w zakresie numerów ksiąg wieczystych, ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnych ograniczeń w tym zakresie. Ponadto, w ocenie skarżącego, za błędny należy uznać pogląd, jakoby ewentualna konieczność pozyskania wiedzy w zakresie treści ksiąg wieczystych stanowiłaby o stworzeniu informacji przetworzonej, jako że eliminacja numerów tych ksiąg z wykazu nie wymagałaby – zdaniem skarżącego – działań o charakterze intelektualnym czy analitycznym, lecz jedynie technicznego zapoznania się z treścią księgi wieczystej i mechanicznej eliminacji tych numerów ksiąg, które byłyby obciążone użytkowaniem wieczystym. Dlatego też, w ocenie skarżącego, brak jest jakichkolwiek podstaw do wzywania do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a informacja powinna zostać niezwłocznie udostępniona.

Decyzją z dnia 13 lipca 2016 r. (znak: [...]), Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) jest on związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wydanych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie czego uznał, że w części obejmującej nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego wnioskowany do udostępnienia wykaz stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Organ I instancji podał, że wykaz ten zawiera numery ksiąg wieczystych nieruchomości, jednak brak w nim informacji, czy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, objęta księgą wieczystą o numerze wskazanym w wykazie, oddana jest w użytkowanie wieczyste. Podkreślił przy tym, że księgi wieczyste zawierają informacje nie tylko o właścicielach nieruchomości, ale także o ich użytkownikach wieczystych, którymi mogą być osoby fizyczne. Tym samym w ocenie organu I instancji znając numer księgi wieczystej można bez trudu uzyskać dane osobowe zarówno właścicieli jak i użytkowników wieczystych nieruchomości, poprzez przeglądarkę treści ksiąg wieczystych udostępnioną na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości.

Stąd też, Prezydent Miasta, powołując się podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. na treść art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. uznał, że ze względu na prywatność użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego należy usunąć z wykazu, przed jego udostępnieniem, numery ksiąg wieczystych nieruchomości, które znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

Ponadto organ I instancji wskazał, że wykaz obejmuje nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w chwili wpisania tych nieruchomości do wykazu, natomiast końcową datą, do której istniała możliwość modyfikacji danych w nim zawartych – zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia – był dzień 15 stycznia 2015 r. i po tej dacie dane w wykazie nie były zmieniane. Tym samym w ocenie organu I instancji możliwe jest, że w wykazie ujęte są nieruchomości, które na skutek czynności prawnych (np. sprzedaż, zamiana) lub zdarzeń (np. wydanie postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia) zaistniałych po dniu 15 stycznia 2015 r. nie stanowią już własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, lecz własność osób fizycznych. Dlatego też, zdaniem organu, z uwagi na prywatność osób fizycznych, będących obecnymi właścicielami tych nieruchomości konieczne jest usunięcie z wykazu, przed jego udostępnieniem, również numerów ksiąg wieczystych nieruchomości będących obecnie własnością osób fizycznych.

Prezydent Miasta, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający dokonania przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych, przeprowadzenia analiz oraz przekształcenia (zanonimizowania) dużej ilości danych może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań i wobec tego informacja wytworzona w takich przypadkach powinna być uznana za informację przetworzoną. W nawiązaniu do powyższego organ I instancji wskazał, że żądany w niniejszej sprawie wykaz obejmuje 58581 działek stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (oraz 86 działek nie stanowiących własności tych podmiotów w chwili ujęcia tych działek na wykazie, w odniesieniu do których anonimizacja nie spowodowałaby powstania informacji przetworzonej).

Organ I instancji wskazał, że w sprawie konieczne jest pozyskanie informacji z innych niż anonimizowany wykaz źródeł (księgi wieczyste) i na ich podstawie przeprowadzenie stosownej analizy skutkującej decyzją o usunięciu lub pozostawieniu numeru księgi wieczystej na wykazie, a tym samym – zdaniem organu – są to działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, jak i do zbioru informacji dostępnego dla podmiotu zobowiązanego, nie będącego jednak w jego posiadaniu (księgi wieczyste). Dlatego też w ocenie organu I instancji żądana do udostępnienia informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym organ, mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał w tym zakresie wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego warunkującej możliwość udostępnienia żądanej informacji, na które to wezwanie wnioskodawca odpowiedział w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. wskazując, że w jego ocenie żądanie takie jest bezpodstawne, a nadto nie wyjaśnił, jak zamierza wykorzystać żądaną informację. Tym samym, w ocenie Prezydenta Miasta, w przedmiotowej sprawie należało uznać, iż uzyskanie wnioskowanej informacji przez M.W. nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że aktualna informacja, które nieruchomości na terenie K. stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest ogólnie dostępna na portalu internetowym "Obserwatorium", jednocześnie zaznaczając, że dostępne na ww. portalu informacje nie zawierają co prawda wszystkich danych objętych wnioskowanymi wykazami, takich jak np. podstawa nabycia nieruchomości, data ostatniego wpisu do księgi wieczystej, data ostatniej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że informacje ujęte w wykazie, a niedostępne na portalu, mogłyby być w jakikolwiek sposób szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M.W. podnosząc, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na fakt, iż brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Ponadto nie zgodził się on z argumentacją organu, że zachodzi konieczność przetworzenia informacji w związku z faktem, iż wnioskowany do udostępnienia wykaz może zawierać informacje chronione dotyczące osób fizycznych. Zdaniem skarżącego, nie jest również słuszne objęcie wyłączeniem z jawności danych dotyczących numerów ksiąg wieczystych, zaś ewentualna anonimizacja dokumentów, jako proces nie wymagający umysłowych wysiłków, nie przesądza o przetworzeniu informacji. Skarżący wskazał również, że nawet przy przyjęciu, iż żądana informacja ma przymiot przetworzonej, to w jego ocenie wykazał on szczególnie istotny interes publiczny przejawiający się w umożliwieniu określonym instytucjom Kościoła [...] – w tym Towarzystwu [...] domagania się zwrotu należnego mu majątku, który został bezprawnie przejęty w czasach reżimu komunistycznego. W tym zakresie skarżący przedstawił argumentację za przyjęciem, że powyższy interes publiczny jest interesem szczególnie istotnym. Dodatkowo wskazał, że w dotychczasowym postępowaniu przesądzone zostało, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, zaś ograniczenie jej jawności może wynikać jedynie z art. 5 u.d.i.p., niemniej jednak nie uznano omawianych informacji za informacje przetworzone.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że żądana informacja jest informacją publiczną, a dodatkowo podano, że organ I instancji uwzględnił, iż powinna ona być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p.

W ocenie organu odwoławczego, powołującego się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie jest słuszne stanowisko skarżącego, zgodnie z którym skoro informacja dotyczy wykazu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego to powinna być ona udostępniona w całości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie dokonał analizy posiadanej informacji pod kątem ewentualnego ograniczenia jej jawności, z uwagi na dane – w tym wypadku osób fizycznych – ponieważ udostępnienie danych w postaci numerów ksiąg wieczystych mogłoby wiązać się z udostępnieniem danych tych osób. Dodatkowo w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji – wbrew twierdzeniu odwołania – nie pominął zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, z których wynika właśnie, iż jedynym ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej może być art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie organu II instancji – wobec sporządzenia wnioskowanego wykazu na dzień 15 stycznia 2015 r. – zasadna jest również obawa wyrażona przez Prezydenta Miasta, że ujęte w wykazach dane, na chwilę obecną, mogą zawierać także informacje o nieruchomościach nie stanowiących już własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek czynności prawnych zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał na konieczność dokonania analizy wykazu również pod tym kątem. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należy przychylić się do oceny dokonanej przez organ I instancji, zgodnie z którą w niniejszej sprawie dojdzie do przetworzenia informacji, o czym świadczy zakres czynności jakie należy podjąć, by udostępnić żądaną informację, a który to fakt organ I instancji w sposób wyczerpujący i jasny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie czynności oraz orientacyjnej ilości godzin pracy pracowników przy sporządzaniu informacji dla wnioskodawcy.

Z kolei odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego w odwołaniu, a mającej przemawiać za wykazaniem w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji, organ odwoławczy uznał, że nie jest ona przekonująca. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał przy tym, że działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie skarżący powołał się na interes Towarzystwa [...] jakim jest skuteczne domaganie się zwrotu majątków przejętych w okresie PRL. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego tak sformułowany interes publiczny (szczególnie istotny) nie pozwala przyjąć, że została spełniona przesłanka ustawowa, od której jest uzależnione udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący – M.W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie prawo do uzyskania żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych skutkujące nieprawidłowym uznaniem żądanej informacji za informację przetworzoną, ewentualnie w razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego skutkujące nieprawidłową odmową udostępnienia informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie za błędny należy uznać zaprezentowany przez organ II instancji pogląd o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest również ustalenie organu odwoławczego odnośnie samej konieczności anonimizacji części danych zawartych w wykazie nieruchomości. Skarżący wskazał bowiem, że żądana informacja dotyczy wykazu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a nie konkretnych osób prywatnych, a w związku z tym – w jego ocenie – nie zachodzi potrzeba usuwania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste.

Skarżący podniósł przy tym, że księgi wieczyste są jawne i dostęp do nich, jak również do ich konkretnych numerów, w szczególności w zakresie własności Skarbu Państwa, nie może być limitowany. Dlatego też, zdaniem skarżącego, próby przeciwstawiania się w tym zakresie zasadzie jawności przez organy administracyjne należy uznać za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ochrony danych osobowych, a jedynie stwierdził hipotetyczną możliwość objęcia wnioskowanym wykazem także informacji dotyczących osób prywatnych. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że faktycznie przepisy prawa wymagają dokonania w pewnym zakresie anonimizacji danych zawartych w wykazie, to za błędny należałoby uznać pogląd, zgodnie z którym anonimizacja ta powodowałaby, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udzielenia informacji przetworzonej. Co więcej, w ocenie skarżącego, nawet gdyby zachodziła potrzeba usunięcia z żądanego wykazu numerów ksiąg wieczystych nieruchomości obciążonych użytkowaniem wieczystym, to konieczne do tego czynności sprowadzałaby się jedynie do technicznego zapoznania się z treścią ksiąg wieczystych i mechanicznej eliminacji tych numerów ksiąg, które byłyby obciążone użytkowaniem wieczystym, a tym samym nie zachodziłaby potrzeba dokonania działań o charakterze intelektualnym, czy analitycznym, a skutkiem podejmowanych czynności byłaby nie nowa (przetworzona) informacja, a jedynie ta sama informacja pomniejszona o kilka pozycji.

W ocenie skarżącego, za błędne należy również uznać twierdzenie organów obu instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego do żądania udzielenia informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie celem podjętych przez niego działań jest uzyskanie informacji, które mają umożliwić określonym instytucjom Kościoła [...], w tym Towarzystwu [...], skuteczne domaganie się zwrotu majątków przejętych w czasach reżimu komunistycznego. Zdaniem skarżącego, działa on zatem w interesie publicznej wspólnoty, jaką jest Kościół Katolicki w Polsce, jego instytucje oraz wierni, a w związku z tym nie może budzić wątpliwości, że działa on w interesie publicznym, który w jego ocenie jest interesem szczególnie istotnym. Skarżący wskazał bowiem, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zwykłe reprezentowanie wspólnoty religijnej Kościoła [...], ale o podejmowanie działań o szczególnie istotnym charakterze, jakim jest skierowanie do Skarbu Państwa, w oparciu o wnioskowany wykaz nieruchomości, żądania zwrotu bezprawnie odebranych majątków kościelnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest skuteczna zakresie wskazanym poniżej, przede wszystkim z uwagi na obiektywną kontrolę przestrzegania prawa i treść art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a. Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO, wydanej w związku z wnioskiem w sprawie dostępu do informacji publicznej, wykazała że przy jej podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także postępowania w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że żądanie M.W. zawarte we wniosku z dnia 9.10.2012 r. odnosi się do udostępnienia wykazu (rejestru) nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie żądanie to ograniczone zostało do tych nieruchomości, które znajdują się w granicach obszaru należącego do właściwości Prezydenta Miasta. W tym miejscu trzeba zauważyć, że wykaz ten (rejestr) sporządzany jest, co prawda, przez właściwych starostów, lecz przekazywany jest właściwym prezydentom miast (art. 1 ust. 1 u.k.w.n.SP.). Podkreślić także trzeba, że art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a oraz lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego. Informacje na temat majątku publicznego mogą obejmować przy tym zarówno dane o stanowiących ten majątek nieruchomościach, jak również o rzeczach ruchomych. Zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. II SAB/Kr 184/14: "interesujący skarżącego rejestr jest prowadzony przez podmioty wykonujące zadania publiczne (organy władzy publicznej); nadto wykaz ten obrazuje m.in. nieruchomości stanowiące własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego; jest rejestrem samodzielnym i odrębnym od rejestrów sporządzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17.08.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287) - wobec powyższego przyjąć należy, iż stanowi on informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Informacją taką jest też treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach realizacji powierzonych zadań, i treść dokumentów powstałych w związku z prowadzeniem tych zadań". Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji zostało doprecyzowane przez Wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. I OSK 3057/14, wydany przez Sąd II instancji w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta, podnoszący, że "Nie przesądzając o tym, czy wykaz w całości obejmuje dane stanowiące informację publiczną, stwierdzić należy, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego wykaz stanowi informację publiczną. Jest to informacja o majątku publicznym, wymieniona wprost w katalogu z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem ujęta w formę wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f tej ustawy".

W chwili obecnej kontroli Sądu I instancji podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2016 r., którą organ ten po rozpoznaniu odwołania M.W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2016 r., którą orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1460) oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 września 2012 r. w sprawie uzupełnienia i uaktualnienia zestawienia zbiorczego nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego dla obszaru całego kraju (Dz. U. 2012 r., poz. 1056).

Kwestia sporną jest charakter wnioskowanej informacji, którą organy zakwalifikowały jako informację przetworzoną a także kwestia uzyskania przez skarżącego informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organy bowiem stwierdziły, że skarżący nie wykazał w sprawie związku pomiędzy wnioskowanymi informacjami i zakresem dostępu do nich a posiadaniem ich przez skarżącego jako faktem szczególnie istotnym dla interesu publicznego".

Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. "1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W myśl art. 16 u.d.i.p. "1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji".

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdza, że nie podziela zarzutów skargi, w których skarżący kwestionuje stanowisko organów administracyjnych podnoszące, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Postanowienia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują instytucję ograniczenia prawa do informacji publicznej przez stwierdzenie, że "1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.1a. (utracił moc). 2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Normy prawa administracyjnego posiadają charakter bezwzględnie wiążący zarówno organy administracji publicznej jak i adresatów aktów wykonywania, czy węziej stosowania prawa administracyjnego przez te organy. A zatem niezależnie od obowiązków związanych z powinnością udostępniania informacji publicznej, na danym organie administracyjnym ciąży także obowiązek ustalenia, m.in. czy udzielenie informacji publicznej nie naruszy postanowień art. 5 u.d.i.p. a także ustalenie, czy w danej sprawie organ ma do czynienia z informacją prostą, czy przetworzoną.

W kontrolowanej sprawie, zdaniem składu rozstrzygającego, mamy do czynienia z sytuacją, w której: konieczność ochrony danych osobowych podmiotów posiadających w użytkowaniu wieczystym nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, czy też odpowiednio jednostek samorządu terytorialnego; a także konieczność aktualizacji sporządzonego wykazu pod kątem stanu właścicielskiego z uwagi na ew. obrót przedmiotowymi nieruchomościami - staje się czynnikiem nie tylko determinującym zakres anonimizacji i aktualizacji danych w przedmiotowym wykazie/rejestrze ale także staje się czynnikiem generującym kwalifikowany wymiar wnioskowanej informacji, gdyż w realiach kontrolowanej sprawy, w świetle powyżej przywołanych przepisów, wnioskowana informacja w wymiarze informacji publicznej posiada znamiona informacji przetworzonej. Sąd I instancji w tym miejscu zwraca uwagę na ww. stanowisko NSA, który podkreśla, że nie przesądza o tym, czy wykaz w całości obejmuje dane stanowiące informację publiczną. Zdaniem Sądu I Instancji, organ I i II instancji prawidłowo przyjęły, i Sąd podziela ich argumentację bez zbędnych powtórzeń, że wykaz w części obejmuje dane: tj. numery ksiąg wieczystych identyfikujące użytkowników wieczystych objęte ochroną danych osobowych; a jednocześnie opisany szczegółowo sposób i zakres czynności weryfikujących wykaz pod kątem ochrony danych osobowych, w pełni uzasadniają kwalifikację udostępnianej informacji jako informacji przetworzonej. Z uwagi na powyższe stwierdzenia i przywołany powyżej stan prawny, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, skoro obowiązek udostępnienia żądanych informacji dotyczy wszystkich nieruchomości objętych wykazem jako będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy prawo własności jest obciążone jakimikolwiek innymi prawami, to ta okoliczność "sama w sobie" przemawia za udostępnieniem informacji objętej wnioskiem w całości.

W odniesieniu do pojęcia informacji przetworzonej, w kontrolowanej sprawie, w przekonaniu Sądu I Instancji, występuje szeroki zakres wniosku wymagający dokonania przez organ przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych, przeprowadzenia analiz oraz przekształcenia (zanonimizowania) dużej ilości danych. W związku z tym realizacja wniosku wymaga działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań i wobec tego informacja wytworzona w takich przypadkach powinna być uznana za informację przetworzoną. Sąd w odniesieniu do powyższego stwierdzenia zauważa, że jest ono uzasadnione wykazaniem przez organ I instancji, że żądany w kontrolowanej sprawie wykaz obejmuje 58581 działek stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (oraz 86 działek nie stanowiących własności tych podmiotów w chwili ujęcia tych działek na wykazie, w odniesieniu do których anonimizacja nie spowodowałaby powstania informacji przetworzonej). W dalszej kolejności dla każdej z tych działek konieczne jest sprawdzenie, czy w księdze wieczystej o numerze wskazanym w wykazie, występują osoby fizyczne (jako użytkownicy wieczyści lub właściciele), a w przypadku potwierdzenia takiej informacji – numer księgi wieczystej powinien być usunięty z wykazu z uwagi na ochronę danych osobowych. Ujęte w wykazach dane, na chwilę obecną, mogą zawierać także informacje o nieruchomościach nie stanowiących już własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek czynności prawnych zostały zbyte na rzecz osób fizycznych, i w tym zakresie tez jest niezbędna odpowiednia ochrona danych osobowych. Tym samym, mając na uwadze uzasadnienie decyzji organu I instancji, Sąd daje wiarę obliczeniom organu I instancji, w myśl których, przy założeniu, że dokonanie takich czynności dla jednej działki trwałoby 2 min., to łączny czas sprawdzenia całego wykazu wyniósłby 117162 min. (58581 działek x 2 min./dz.), tj. 1952,7 godz. (117162 min. / 60min./godz.), co w przeliczeniu na ośmiogodzinny dzień pracy stanowi ok. 244 dni (1952,7 godz. / 8 godz./dzień), a w związku z tym przyjmując, że średnio w miesiącu jest 20 dni roboczych, czas potrzebny na sprawdzenie wykazu przez 1 osobę wyniósłby 12,2 miesięcy (244 dni / 20 dni/mies.), zaś przy wykonywaniu tych prac przez 2 osoby – 6,1 miesięcy, a przez 3 osoby – 4,1 miesiące. W tej sytuacji jest bezsprzeczne, że przygotowanie wykazu do udostępnienia w znacznym stopniu obciążyłoby podmiot zobowiązany i wymagałoby zaangażowania zasobów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania podmiotu wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy zważywszy, że proces usunięcia niektórych numerów ksiąg wieczystych z wykazu nie jest prostą czynnością anonimizacji, w czasie której decyzja o zanonimizowaniu konkretnych danych powstaje wyłącznie w oparciu o treść anonimizowanego dokumentu.

Organ I instancji trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie konieczne jest pozyskanie informacji z innych niż anonimizowany wykaz źródeł (księgi wieczyste) i na ich podstawie przeprowadzenie stosownej analizy skutkującej decyzją o usunięciu lub pozostawieniu numeru księgi wieczystej na wykazie, a tym samym – zdaniem Sądu – są to działania także o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, jak i do zbioru informacji dostępnego dla podmiotu zobowiązanego, nie będącego jednak w jego posiadaniu (księgi wieczyste). Dlatego też, w także ocenie Sądu żądana do udostępnienia informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym organ, mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawidłowo wezwał w tym zakresie wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego warunkującej możliwość udostępnienia żądanej informacji.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, i uważa je za przystające do realiów kontrolowanej sprawy, stanowisko w myśl którego "(.....) zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw. Pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenie znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się poprzez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. (.....) Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s.72). Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność (G. Sibiga, "Informacja przetworzona" i "przetworzenie informacji" po nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16.9.2011 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 167-168 – Autor nawiązał w tym zakresie do dyrektywy nr 2003/98/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz.U.UE.L. z 2003 r., poz. 345, s. 90). Jak już zauważono, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania, poprzez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (tak M. Jaśkowska, op. cit., s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, LEX nr 1683050). W innym wypadku, np. gdy tego rodzaju operacje trzeba wykonać wobec jednego lub niewielkiej ilości dokumentów, taka klasyfikacja informacji byłaby natomiast bezpodstawna i pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do informacji publicznej".

Idąc dalej, Sąd I instancji stwierdza, że skarga jest skuteczna z uwagi na zbyt wąski sposób, w jaki SKO zinterpretowało dla potrzeb kontrolowanej sprawy pojęcie "uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", co skutkowało naruszeniem prawa materialnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał przy tym, że działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Organ odwoławczy podał, że w sprawie skarżący powołał się na interes Towarzystwa [...] jakim jest skuteczne domaganie się zwrotu majątków przejętych w okresie PRL. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego tak sformułowany interes publiczny (szczególnie istotny) nie pozwala przyjąć, że została spełniona przesłanka ustawowa, od której jest uzależnione udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem organu odwoławczego, powołującego się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji o przejętych przez Państwo w okresie PRL majątkach Kościoła celem zwrócenia się z roszczeniami do Skarbu Państwa nie wpisuje się w ideę usprawnienia działania określonych struktur publicznych w jakiejś dziedzinie życia publicznego, a jego charakter należy ocenić jako prywatny, nie zaś publiczny. Organ II instancji wskazał, że udostępnienie informacji publicznej, której wytworzenie jest związane z dużym nakładem sił i środków nie może być oparte na przesłance ułatwienia kancelarii prawnej identyfikacji ewentualnego przedmiotu roszczenia jakie zostanie sformułowane w imieniu mocodawcy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął zbyt wąskie rozumienie interesu publicznego a w pierwszej kolejności trzeba jednak wstępnie dookreślić pojęcie interesu publicznego, aby potem móc mówić o "szczególnej istotności dla interesu publicznego" zakresu dostępu wnioskodawcy do informacji przetworzonej. Interes publiczny jest pojęciem ogólnym/nieoznaczonym/nieostrym, które w swej treści "dobra pewnej zbiorowości/ogółu" uwzględnia jednak kwalifikowane, z uwagi na prawnie wymierne kryteria, dobro jednostki, indywidualnego podmiotu prawa. Dobro ogółu nie może być kategoria pojęciowa całkowicie oderwaną od dobra indywidualnego podmiotu prawa. Z interesem publicznym mamy do czynienia wtedy, kiedy ta szeroka kategoria pojęciowa stwarza m.in. "każdemu" warunki do zgodnej z prawem zasadniczej samorealizacji, w przypadku osób fizycznych wynikającej z godności człowieka. A zatem dobro ogółu w imię wartości istotnych dla zbiorowości, nie może "poddać", podporządkować temu dobru ogółu "z definicji" danego indywidualnego prawa człowieka, czy też innego indywidualnego podmiotu prawa do samorealizacji, które się wiąże z posiadanym zasadniczym statusem prawnym (jądrem/rdzeniem tego statusu, prawa). W związku z tym, w pewnych zakresach interes indywidualny, czy też prywatny jest zabezpieczany przez interes publiczny, (mieści się w tym interesie publicznym) co nie oznacza zarazem, że interes publiczny stanowi prostą sumę interesów indywidualnych. W tych okolicznościach, nie można zatem a priori twierdzić, że zapewnienie realizacji czyichś roszczeń nie leży w interesie publicznym, bo prawo publiczne istnieje m.in. po to, aby jednostce, czy danemu podmiotowi zapewnić prawo dochodzenia roszczeń. Wszystkie prawem regulowane postępowania/procedury stanowią przecież przepisy prawa publicznego działające w imię interesu publicznego i jednostki. Innym zagadnieniem jest z kolei to, czy zabezpieczanie realizacji tych roszczeń przez dodatkowe działania ze strony władzy publicznej, w tym udostępnianie informacji przetworzonych jest w realiach kontrolowanej spawy szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd zwraca uwagę, że pojęcie interesu publicznego i interesu jednostkowego/indywidualnego (prywatnego), który powinien uwzględniać interes publiczny jako swoista kategoria zbiorcza i następnie szczególnie istotny interes publiczny - nabierają prawnej treści materialnej/merytorycznej w ramach konkretyzacji realiów sprawy. W tym kontekście Sąd zauważa, że skarżący n.p. nie wskazał nawet opisowo, w znaczeniu historycznym o jakie nieruchomości konkretnie w sprawie informacji przetworzonej chodzi, a zgodzić się trzeba z tezą SKO, że udostępnienie informacji publicznej, której wytworzenie jest związane z dużym nakładem sił i środków nie może być oparte na przesłance ułatwienia adwokatowi/kancelarii prawnej identyfikacji ewentualnego, potencjalnego, hipotetycznego przedmiotu roszczenia jakie zostanie następnie sformułowane w imieniu mocodawcy. Sąd zauważa, że niezależnie od powyżej podniesionych kwestii wykładni prawa istotne są okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla ustalenia treści interpretowanej normy w związku z tym Kolegium powinno rozważyć potrzebę zbadania statutu Towarzystwa [...], skoro z powołaniem się na jego cele wnioskujący argumentuje m.in. zasadność dostępu do przetworzonej informacji publicznej. Tym samym, z uwagi na powyższe stwierdzenia, na etapie kontrolowanego przez Sąd postępowania przez SKO, skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego do żądania udzielenia informacji publicznej, jednak co zostało wskazane powyżej, ocena przez SKO tych przesłanek powinna być powtórzona i oparta na prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w realiach kontrolowanej sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien mieć odpowiednio na względzie powyższą ocenę prawną, a także w zależności od zakresu ustaleń dowodowych treść art. 15 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na, art. 205 p.p.s.a.