Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 553/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi K. I. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2019 r. Rada Gminy Bartoszyce podjęła uchwałę nr X/76/2019 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Gminy Bartoszyce K. I. (skarżący, radny). Jako podstawę prawną uchwały wskazano m.in. art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że świadczenie z pomocy społecznej

przyznane w formie decyzji należy do osoby uprawnionej. Kwestia

ta jest o tyle istotna, że nie daje podstaw do przyjęcia, że radny, sprzedając artykuły, których odbiorcami są osoby uprawnione, a których faktycznym płatnikiem jest GOPS, prowadzi działalności gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy (środków na zakup artykułów spożywczych i chemicznych). O ile bowiem zapłata z tytułu sprzedaży wspomnianych artykułów, jest realizowana przez GOPS, to środki, z których jest ona dokonywana utraciły status "należących do gminy", w związku z przyznaniem ich w drodze decyzji osobie uprawnionej. Są to zatem środki należące do osoby uprawnionej. Skoro mieniem w rozumieniu art. 24f ustawy

o samorządzie gminnym jest wyłącznie mienie, którym gmina może swobodnie dysponować, to w ocenie skarżącego takiego charakteru pozbawione są środki przyznane zgodnie z ustawą o pomocy społecznej osobie uprawnionej, gdyż z chwilą uprawomocnienia się decyzji administracyjnej w tym przedmiocie osoba ta staje się ich dysponentem.

Skarżący wskazał również, że zamiana świadczenia pieniężnego - zasiłku okresowego przyznanego osobie uprawnionej, na świadczenie w naturze następuje w wyniku porozumienia pomiędzy tą osobą a organem. Świadczenie to stanowi równowartość kwoty określonej decyzją. W związku z tym kwestia zamiany nie wpływa na przynależność środków przyznanych w drodze decyzji osobie uprawnionej. To z kolei nie pozwala na przyjęcie, że radny, zawierając umowę z GOPS dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 24 f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Ponadto skarżący podkreślił, że tego typu umowa jest przez radnego zawierana od 2005 roku. Natomiast mandat radnego radny piastuje od 2010 r. Tym samym zawarcie tej umowy nie pozostawało w jakimkolwiek związku z objęciem mandatu. Zaznaczono również, że radny prowadzi sklep z artykułami spożywczo - przemysłowymi, a więc są to artykuły pierwszej potrzeby, które są ogólnodostępne. Sprzedaż tych artykułów osobom uprawnionym nie różni się niczym od sprzedaży innym osobom. Skarżący podniósł również, że nawet gdyby przyjąć, że mienie w postaci środków pieniężnych przekazywanych przez GOPS w dalszym ciągu posiada przymiot mienia komunalnego, to w żaden sposób nie przekłada się ono na działalność gospodarczą radnego i jej nie służy. Działalność ta w dalszym ciągu byłaby wykonywana w taki sam sposób i w takim samym zakresie, w sytuacji gdyby produkty żywnościowe i chemiczne nie były sprzedawane osobom uprawnionym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W sprawach dotyczących uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżenia, uregulowany w art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 684), dalej jako Kodeks wyborczy, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506).

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Zgodnie zaś z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W przywołanym przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Przepis ten, co należy podkreślić na potrzeby niniejszej sprawy, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Celem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem, tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest nawet uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24 f ust. 1 i 2 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (vide: wyroki z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16, dostępne w CBOSA).

Podkreślić należy, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Dostrzec należy również, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Przepis art. 44 Kodeksu cywilnego stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, a ujmując rzecz ekonomicznie, ogół aktywów danego podmiotu (patrz: A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Stefaniak "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 249).

Podobnie w przypadku mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43-50a ustawy o samorządzie gminnym, termin "mienie" używany jest więc w rozumieniu art. 44 K.c. (patrz: Elżbieta Niezbecka [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna", pod red. T. Kidyby, WKP 2012, pkt 7 do art. 44).

Mienie obejmuje zatem wszystkie rodzaje podmiotowych praw majątkowych. "Inne prawa majątkowe" stanowią "inne prawa rzeczowe", tj. użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone oraz prawa majątkowe wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe obciążają (patrz: Kazimierz Piasecki "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna". Zakamycze 2003, pkt 10 do art. 44; Wojciech Jan Katner [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 3 do art. 44; Elżbieta Niezbecka, op. cit. pkt 1 do art. 44; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 215/09).

Bezsprzecznie skarżący jako prowadzący Przedsiębiorstwo A zawarł w dniu 3 kwietnia 2019 r. w A umowę Nr "[...]" z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej, której przedmiotem jest realizacja przez zleceniobiorcę (skarżącego) świadczeń w naturze przyznanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (zleceniodawca). Na podstawie wskazanej umowy skarżący zobowiązał się do wykonywania usługi na rzecz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, polegającej na wydawaniu artykułów spożywczych i chemicznych uprawnionym osobom na podstawie przedłożonego "pokwitowania". Niewątpliwie wykonywanie tej usługi stanowiło realizację obowiązku przyjętego na siebie przez skarżącego w umowie cywilnoprawnej zawartej z gminą jednostką organizacyjną. Obowiązkiem skarżącego było wydawanie artykułów spożywczych i chemicznych uprawnionym osobom. Natomiast obowiązkiem Gminy działającej poprzez Gminny Ośrodek Pomocy społecznej była wypłata wynagrodzenia, czyli należności za wydany towar. Bezsprzecznie zatem na każdej ze stron rzeczonej umowy ciążył obowiązek, mający swój odpowiednik w postaci wierzytelności drugiej strony. Niewątpliwie skarżący świadcząc na rzecz Gminy usługi, miał wierzytelność wobec majątku Gminy, do uzyskania wynagrodzenia. Z działalnością zaś gospodarczą skarżącego bezsprzecznie wiązał się dług Gminy wobec niego za wykonane usługi.

W żadnym razie nie można zaś podzielić argumentacji skarżącego, że środki, z których jest dokonywana zapłata należności na rzecz skarżącego, w związku z przyznaniem ich w drodze decyzji osobie uprawnionej, utraciły status "należących do gminy", przez co należą one do osoby uprawnionej.

Wskazać należy, że sens obciążenia mienia gminy polegał na tym, że na skutek zawartej umowy doszło do stosunku cywilnoprawnego, na mocy którego gmina obciążyła się długiem wobec skarżącej. To obciążenie gminy było ekwiwalentem za usługę wykonywaną przez skarżącego. Jest oczywiste, że umowa o świadczenie usług ma charakter dwustronny i kauzalny. Zobowiązanie wykonawcy do świadczenia usługi ma swoją przyczynę w zobowiązaniu odbiorcy usługi do zapłaty wynagrodzenia. Gmina wyraziła we wskazanej umowie zgodę na obciążenie swoich aktywów długiem wobec wykonawcy, a wypłacane z budżetu Gminy środki na wynagrodzenia za usługi wykonywane na rzecz Gminy mieszczą się jako aktywa w pojęciu mienia komunalnego. (vide: wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1000/18, dostępny w CBOSA).

Niezasadny jest również argument skarżącego, że umowa jest zawierana przez niego od 2005 roku, a mandat radnego piastuje on od 2010 r. Tym samym zawarcie tej umowy nie pozostawało w jakimkolwiek związku z objęciem mandatu. Przypomnieć warto, że w art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Nie ma zatem znaczenia dla wypełnienia przesłanki wskazanego wyżej przepisu fakt, od kiedy skarżący zawierał umowy z Gminą, tylko to czy prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego, a to, jak wykazano, ma miejsce w przypadku skarżącego.

Skarżący podniósł również, że nawet gdyby przyjąć, że mienie w postaci środków pieniężnych przekazywanych przez GOPS w dalszym ciągu posiada przymiot mienia komunalnego, to w żaden sposób nie przekłada się ono na działalność gospodarczą radnego i jej nie służy. Działalność ta w dalszym ciągu bowiem byłaby wykonywana w taki sam sposób i w takim samym zakresie w przypadku, gdyby produkty żywnościowe i chemiczne nie były sprzedawane osobom uprawnionym.

Nie można zgodzić się z zaprezentowaną argumentacją skarżącego. Przede wszystkim, co najistotniejsze, niewątpliwie skarżący czerpie zyski z majątku Gminy, pobierając wynagrodzenie za świadczone usługi. Zauważyć należy także, że sklep skarżącego jest jednym z dwóch tego typu miejsc w miejscowości A. Osoba zaś prowadząca drugi sklep nie świadczy takich usług na rzecz Gminy, jak to czyni skarżący. Nie można zatem zgodzić się z jego argumentacją, że świadczone usługi nie wpływają na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej i jej rozmiar. Niewątpliwie taki wpływ ma miejsce, ponieważ brak umowy z Gminą w jakimś stopniu z pewnością uszczupliłby przychody skarżącego.

Natomiast wskazywany przez skarżącego podstawowy charakter produktów wydawanych w ramach umowy wcale nie musi mieć marginalnego znaczenia, są to bowiem artykuły spożywcze i chemiczne niezbędne do codziennego funkcjonowania. Tym samym prawdopodobnie są one regularnie nabywane, przez co wynagrodzenie uzyskiwane przez skarżącego za ich wydawanie może stanowić stabilny element dochodu z prowadzonej przez niego działalności.

Należy zatem opowiedzieć się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, świadczenie przez radnego usługi na rzecz gminy, w realizacji obowiązków ustanowionych umową cywilnoprawną zawartą między radnym a gminą, w zamian za zobowiązanie się gminy do zapłaty wynagrodzenia, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 550/17; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17).

Konsekwencją takiego stanowiska jest ocena, że uprawnione było zastosowanie wobec skarżącego art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.