Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2958/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 403/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od T.L. na rzecz Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 403/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 maja 2013 r. nr [...] (pkt I); oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. (pkt II); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt III); zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położoną w K., objętą [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącą własność A.L. (pkt 5 orzeczenia). Pismem z dnia 26 października 2010 r. T.L. (następca prawny A.L.) wniósł o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia w wyżej wskazanej części. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 27 października 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia ze względu na swoją niewłaściwość, a następnie przekazał sprawę do rozstrzygnięcia, według właściwości, Wojewodzie Małopolskiemu. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] wskazał – jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku – Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, następcę prawnego Ministra Infrastruktury.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 10 maja 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] w zakwestionowanej części (pkt 5 orzeczenia). W uzasadnieniu decyzji podał, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zaniechał skierowania do A.L. wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta K., wskazując na dopuszczalność wezwania A.L. – właściciela przedmiotowej nieruchomości – z uwagi na okoliczność, iż był on osobą nieznaną z miejsca pobytu przez obwieszczenie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 10 maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, iż zgodnie z treścią pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 2012 r. oraz z załączonych do niego dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjna o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K.. Stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego są: spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości – A.L., tj.: T.L., M.S. i M.S. oraz Miasto K. – obecny właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Organ nadzoru, przytaczając treść art. 156 § 1 K.p.a., wskazał, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy, albowiem stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j.: Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. podał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. z powodu ich zaistnienia. Jednocześnie uznał, że pozytywnie wypadła analiza przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wymienione orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j.: Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31). Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, uzyskawszy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wystosowanie wezwania było warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przed zastosowaniem władztwa administracyjnego niezbędne było uprzednie wyczerpanie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej.

W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym, do wszczęcia postępowania doszło na wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z dnia 18 lutego 1950 r. nr [...], z którego wynika, że A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Powyższa okoliczność została następnie potwierdzona w treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 grudnia 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Ponadto w aktach archiwalnych znajdują się wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem. Brak jest dowodów, aby organ wywłaszczeniowy tę okoliczność wyjaśniał lub próbował rozwiązać.

W tych warunkach Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż dyrektywy doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania nakazują przyjąć, że nie doszło do wezwania A.L. Skoro organ nie posiadał wiedzy o miejscu pobytu w/w, to nie mogło dojść do jego prawidłowego wezwania w trybie ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu.

W konsekwencji organ nadzoru przyjął, iż powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z rażącym naruszeniem ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu (przed nowelizacją), zaś orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 lutego 1955 r. zostało wydane pomimo niedopuszczalności wywłaszczenia w/w nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał również oceny przedmiotowego wywłaszczenia przez pryzmat pozostałych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i nie stwierdził naruszenia innych przepisów obowiązującego ówcześnie prawa. Wskazał, że materialna przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w postaci uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego została spełniona przez uzyskanie przez inwestora zezwolenia z dnia 28 stycznia 1950 r. nr [...] na nabycie m. in. przedmiotowej nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 5 dekretu.

Organ nadzoru wskazał również, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego strony były zawiadamiane w drodze obwieszczeń:

1) o wszczęciu postępowania – obwieszczeniem z dnia 17 marca 1950 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń w dniach 20 marca 1950 r. – 31 marca 1950 r.), a zatem zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu, który przewidywał możliwość zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, gdy postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli;

2) o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej – obwieszczeniem z dnia 12 stycznia 1955 r., nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń w dniach 15 stycznia 1955 r. – 31 stycznia 1955 r.) – zgodnie z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 3 dekretu.

Z uwagi na niekompletność akt archiwalnych, które nie zachowały się w całości po ponad 50 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia, nie ma możliwości weryfikacji spełnienia wymogu przeprowadzenia rozprawy. Organ nadzoru z całokształtu materiału dowodowego nie mógł jednak wysnuć wniosku, iż rozprawy wywłaszczeniowej nie przeprowadzono. Wynika to z faktu, że pozostałe czynności w toku postępowania zostały przeprowadzone prawidłowo, w tym prawidłowo zawiadomiono strony o terminie rozprawy.

Ponadto organ nadzoru zauważył, iż niedopuszczalne jest domniemanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa – jako sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 588/13, wyroki: WSA w Warszawie z dnia: 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2532/12, 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2570/12, sygn. akt I SA/Wa 455/13 , 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 191/13).

Reasumując, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że wydanie przedmiotowego orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji, co skutkowało koniecznością wyeliminowania w/w orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ nadzoru odnosząc się do podnoszonego przez skarżących argumentu, że ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały możliwość wezwania właścicieli nieruchomości w drodze obwieszczenia w przypadkach określonych w ustawie wskazał na trafność tego stanowiska (co do zasady). Podał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy inwestor nie uzyskał zezwolenia na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym (w zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego PKPG z dnia 28 stycznia 1950 r.), a w konsekwencji skierował do każdego z właścicieli drogą pocztową odrębne wezwanie, jednakże stwierdzenie to nie dotyczy A.L., którego adres zamieszkania nie był wówczas znany zarówno wnioskodawcy, jak i organowi wywłaszczeniowemu. Jednocześnie przyznał, że w przypadku podania zbiorowego wezwania do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia (za zezwoleniem Przewodniczącego PKPG) wymóg z art. 7 ust. 1 dekretu przed nowelizacją (art. 8 ust. 1 po nowelizacji), zostałby spełniony. W aktach archiwalnych przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego brak jest jednak jakichkolwiek dowodów (bezpośrednich i pośrednich) na zajście tych okoliczności. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie argumentacja strony skarżącej nie mogła wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organu nadzoru .

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podali, że Minister nie zauważył, iż przepis art. 8 ust. 3 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych wskazuje, że wezwanie właściciela nieruchomości przez obwieszczenie może nastąpić w dwóch odrębnych od siebie sytuacjach, tj. gdy zezwolenie na wywłaszczenie obejmowało większą liczbę nieruchomości położonych na terenie jednej gminy (miasta), kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Zatem z samego faktu, że inwestor nie uzyskał zgody na zbiorowe wezwanie nie wynika jeszcze, iż nie uzyskał zgody na dokonanie obwieszczenia w przypadku właściciela, który okazał się nieznany z miejsca pobytu. W konsekwencji oznacza to, że brak w aktach indywidualnego wezwania skierowanego do A.L., jak również brak zezwolenia na zbiorowe wezwanie nie dowodzi, iż wyżej wymieniony nie został wezwany w drodze obwieszczenia, o którym mowa w powyższym przepisie. W żadnym wypadku nie można dokonywać daleko idącej interpretacji faktów i zakładać istnienia zdarzeń bądź ich braku, w szczególności dotyczących wyżej wymienionej kwestii, która jest kluczową w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Niewątpliwie organ nadzoru dokonał takich domniemań, a był do tego zmuszony z uwagi na fakt, że akta postępowania wywłaszczeniowego są wybrakowane (niekompletne) co oznacza, iż część dokumentacji zaginęła lub została zniszczona. Ponadto skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04 wyraził pogląd, iż "brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić – czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji". Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że parcela l kat. [...] obecnie obejmuje część działki [...] obręb 17 jednostka ewidencyjna [...]. Znajduje się na niej budynek szkoły będący w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] im. [...] w K. W ocenie skarżących, stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w/w zakresie stanie się de facto niewykonalne, albowiem niemożliwym będzie wydanie właścicielom nieruchomości, na której znajduje się obecnie fragment szkoły. Należałoby zatem przyjąć, że w przypadku gdyby sąd nie uznał argumentacji co do braku zasadności stwierdzania nieważności decyzji - doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, które stanowią podstawę do uznania, iż wydano decyzję z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że są one bezzasadne i nie podnoszą żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Ponadto zauważył, że skarga Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. podlega odrzuceniu jako złożona przez podmiot niemający interesu prawnego w złożeniu skargi na przedmiotową decyzję (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Z pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 2012 r. oraz załączonych do niego dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjna o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K. Tym samym interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi ma jedynie Miasto K., nie zaś Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K..

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności rozważył, czy wyżej wymienieni skarżący są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi. Powołując treść art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i analizując użyte w tym przepisie pojęcie "interesu prawnego", a więc ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu uznał, że skarżący Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi, w konsekwencji domagania się kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Z dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi działka ewidencyjna o nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiąca własność Miasta K. Tym samym interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi ma jedynie Miasto K., nie zaś Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Legitymacja do wniesienia skargi istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę, do tego nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym). Organ nadzoru ustalił zakres stron postępowania nieważnościowego i w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził, że stronami są spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem nieważnościowym i orzeczeniem z 1955 r. – A.L., tj. T.L., M.S., M.S. i Miasto K. – jako obecny właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący nie jest także innym podmiotem, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji mógł rozstrzygać tylko ze skargi złożonej przez Gminę Miejską K., jako że uznał ją za podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 P.p.s.a.

Rozpoznając merytorycznie skargę Gminy Miejskiej K. stwierdził, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 marca 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 10 maja 2013 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przyjął, że podane w zarzutach skargi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. jest zasadne, aczkolwiek oparte na innych argumentach, niż przedstawione w skardze.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 lutego 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K., składającej się z parceli nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej ówcześnie własność A.L. (pkt 5 orzeczenia), korzystające z przymiotu ostateczności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., natomiast nieprawidłowo przyjął, że orzeczenie z 1955 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czyli zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia jego nieważności. Wobec powyższego zarzut wydania – w postępowaniu nieważnościowym – decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, był zasadny.

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 16 lutego 1955 r. zapadłe po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem była m. in. opisana wyżej nieruchomość, zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, zwanego dalej "dekretem"). Minister, po analizie akt sprawy stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu (przed nowelizacją), zaś orzeczenie z dnia 16 lutego 1955 r. zostało wydane pomimo niedopuszczalności przedmiotowego wywłaszczenia, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy dekretu (po nowelizacji).

Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu, w brzmieniu obowiązującym w 1950 r., czyli kiedy wydano zezwolenie z dnia 28 stycznia 1950 r. i wniosek z dnia 18 lutego 1950 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, przewidziane w art. 5, zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość (...). Organ nadzoru uwzględniając przytoczone brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu uznał, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dokonał wezwania ówczesnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – A.L. do dobrowolnego jej odstąpienia, bowiem w archiwalnych aktach sprawy brak jest przedmiotowego wezwania. Według Ministra A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu, wnioskodawca nie znał jego adresu (brak adresu w materiałach sprawy). Okoliczność ta – zdaniem organu – wynika z wniosku Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z dnia 18 lutego 1950 r., a dalej potwierdza ją treść orzeczenia odszkodowawczego z dnia 28 grudnia 1956 r. Dodatkowo w aktach archiwalnych sprawy znajdują się wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia 16 lutego 1955 r., natomiast nie ma egzemplarza wezwania skierowanego do wyżej wymienionego. Nazwisko A.L. nie zostało również zamieszczone w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadawanej w dniach 8-9 lutego 1950 r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem. Analiza akt nie pozwala na wysnucie wniosku, że wezwanie skierowane do wyżej wymienionego właściciela wywłaszczonej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się po ponad 50 latach. Zatem w sytuacji, gdy organ nie posiadał wiedzy o miejscu pobytu właściciela, to nie mogło dojść do prawidłowego wezwania w trybie ówczesnego art. 7 ust. 1 dekretu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiona powyżej ocena organu nadzoru, która skutkowała uznaniem, że wydanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. nastąpiło z rażącym naruszenie prawa uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, nie znajduje potwierdzenia w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w archiwalnych aktach sprawy.

Po pierwsze, ze względu na stwierdzenie niekompletności akt sprawy, w szczególności akt archiwalnych. Za wnioskiem niezachowania po 60 latach od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w całości jego akt przemawia brak ich chronologicznej ciągłości, nieład, powtarzanie się niektórych dokumentów, niepełna numeracja stron, widniejąca tylko na ich części (do tego oznaczenie niektórych stron dwoma różnymi numerami, czy numerem przekreślonym zastąpionym innym). Niekompletność tę zauważa także organ, niemniej wybiórczo i nie w przypadku okoliczności, które zadecydowały o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe należy zanegować twierdzenie organu, że "analiza akt archiwalnych nie pozwala na wysnucie wniosku, iż wezwanie skierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się w aktach (po ponad 50 latach)".

Po drugie, z wniosku Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z dnia 18 lutego 1950 r. nie można wysunąć jednoznacznej tezy – jak to uczynił Minister – że, A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Z przedmiotowego wniosku wynika, że wniesiono o wywłaszczenie m. in. wymienionej w pkt [...] "nieruchomości zapisanej pod [...], w skład której wchodzi parcela oznaczona lkat. [...] o powierzchni [...] m² - stanowiąca własność L.A.". W podobny sposób przedstawiono pozostałe 67 nieruchomości i ich właścicieli. Oznacza to, że właścicieli nieruchomości wymieniono jedynie z imienia i nazwiska, nie dokonano ich bliższej identyfikacji, np. wymieniając miejsce zamieszkania. Z kolei dalej wniesiono o "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ dokonane z art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26.IV.1949 r. w brzmieniu dekretu z dnia 26.X.1949 r. czynności odnośnie właścicieli parcel, których adresy można było ustalić, nie dały rezultatu". I z tego zapisu można jedynie wywnioskować, że zachodziła niemożność ustalenia adresów wszystkich właścicieli, niemniej w żadnym wypadku zapisu tego nie można odnosić wprost do A.L. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pewność organu co do uznania A.L. za nieznanego z miejsca pobytu, poddaje w wątpliwość znajdujący się w aktach sprawy, na kartach 316-336, dokument ponumerowany od 1-21 zatytułowany "Protokół z dochodzeń Komisyjnych zarządzonych pismem Prez. WRN w K. z dnia 12 stycznia 1955 r. w celu przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego a) ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, b) przesłuchania stron i osób zainteresowanych oraz c) rozpatrzenia zgłoszonych wniosków względnie sprzeciwów. Niniejszy protokół sporządzony został w dniu 28.I.1955 r. w Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. ul. [...]. Przewodniczący Komisji stwierdza, że formalnym przepisom co do zawiadomienia stron i osób zainteresowanych o terminie i miejscu rozprawy zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości stało się zadość (...). Po dokonaniu oględzin terenu zawnioskowanego do wywłaszczenia, Komisja odroczyła dochodzenia komisyjne wraz z rozprawą do dnia 28 stycznia br. Obecnie rzeczoznawca podaje do protokołu co następuje (...)." (str. 1 protokołu). "Do komisji nie stawili się mimo pisemnego zawiadomienia Prez. WRN w K. z dnia 12.I.55 r.: (...) Ob. A. R. i R. – nieznani z miejsca pobytu, (...), Ob. L. A.". Z dokumentu tego wynika, że zawiadomienie A.L. o rozprawie, która odbyła się w dniu 28 stycznia 1955 r. nastąpiło pisemnie i brak wskazania, jak w przypadku państwa A., że ówczesny właściciel nieruchomości był nieznany z miejsca pobytu. W tym miejscu, celem zaprzeczenia tezie propagowanej przez Sąd co do braku pewności, że miejsce pobytu A.L. nie było znane, można byłoby wskazać na treść orzeczenia odszkodowawczego z dnia 28 grudnia 1956 r., jak uczynił Minister, z tym że orzeczenie to zostało wydane po dwóch latach od dnia rozprawy, zatem sytuacja związana z zamieszkiwaniem wymienionego mogła ulec zmianie.

Po trzecie, w zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że "w aktach archiwalnych znajdują się ponadto wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem z dnia 16.02.1955 r. nr [...]", jednak tego nie wykazuje, natomiast Sąd – po analizie akt sprawy – nie może potwierdzić tego ustalenia.

Po czwarte, w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Minister podał, że "Nazwisko A.L. nie zostało również zamieszczone w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadanej w dniach 8-9.02.1950 r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem" i także opierając się na tej okoliczności stwierdził, że należy przyjąć, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie znając adresu zamieszkania właściciela działki nr [...] nie dokonał wezwania w trybie art. 7 (po nowelizacji art. 8) dekretu. Organ nadzoru nie zauważył jednak, że ów spis liczy tylko 38 pozycji, tymczasem wniosek z dnia 18 lutego 1950 r. liczył 61 pozycji, wymieniając w każdej nieruchomość przeznaczoną do wywłaszczenia wraz z jej właścicielem. Nadto, w spisie tym, wśród dowodów nadania, nie wymienia się np.: L.L. zamieszkałej – według orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 16 lutego 1955 r. (poz. [...]) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie z dnia 18 lutego 1950 r.; S.R. i M.R. zamieszkałych – według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. [...]) – w K. na ul. [...] i wymienionych pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie; A.S. zamieszkałej - według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. [...]) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie. Skoro ten dokument nie wymienia nawet wszystkich właścicieli nieruchomości objętych wywłaszczeniem, których miejsce zamieszkania było wskazywane w aktach sprawy, to na jego podstawie nie można stwierdzić, że wobec A.L. nie dokonano wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, której był ówcześnie właścicielem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przytoczona argumentacja poddała w wątpliwość jednoznaczność twierdzenia organu o zaistnieniu w sprawie jednej z przesłanek nieważnościowych. Rozważając legalność orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. trzeba było mieć na uwadze wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji – wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż niedopuszczalne jest domniemanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa - jako sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Tymczasem uznając, iż powołane przez niego okoliczności świadczą, że przy wydawaniu orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. doszło do rażącego naruszenia powoływanej normy dekretu - sam takie domniemanie wyraził.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ stwierdzając nieważność aktu administracyjnego po kilkudziesięciu latach od jego wydania, nie mógł także kierować się – jak to uczynił – "dyrektywami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania" nakazującymi przyjąć, iż nie doszło do wezwania A.L., tylko jednoznaczną, rażącą, widoczną oczywistą sprzecznością postępowania i wydanego orzeczenia z przepisami zastosowanego ówcześnie prawa.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny postępowania wywłaszczeniowego poprzedzającego orzeczenie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym w świetle pozostałych przepisów dekretu i zasadnie nie stwierdził rażącego naruszenia innych przepisów prawa ówcześnie obowiązującego, za wyjątkiem stwierdzenia braku możliwości weryfikacji spełnienia wymogu przeprowadzenia rozprawy, z uwagi na zauważoną przez Ministra niekompletność akt archiwalnych sprawy. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół, z którego treści wynika, że został sporządzony w dniu 28 stycznia 1955 r. i, że jest to protokół z rozprawy odbytej w dniu jego sporządzenia (str. 1 czy str.16). Za faktem odbycia rozprawy przykładowo przemawia również treść wniosku z dnia 30 września 1955 r. o wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości z art. 19 dekretu wywłaszczeń (akapit 4, k. 247).

Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż w kontekście treści skargi i ostatniego akapitu zaskarżonej decyzji (zaczynającego się na str. 6 a kończącego na str. 7) – w dniu 28 stycznia 1950 r., to jest wówczas, gdy Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na podstawie art. 4 i art. 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, brzmienie art. 7 ust. 3 dekretu było następujące: "Tryb wzywania ustala Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego". Natomiast art. 7 ust. 3 dekretu, w brzmieniu powoływanym przez skarżącą i wspominanym przez Ministra, dodatkowo stanowiącym, że "(...). W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście)", zaczął obowiązywać od dnia 31 stycznia 1952 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, dokonując ponownego rozpoznania sprawy, będzie miał na względzie przedstawione wywody i wyda decyzję zgodną z art. 156 § 1 K.p.a. oraz zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego, a następnie ją uzasadni w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art.11 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania T.L., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części – co do jego punktu I i III zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie:

1. naruszenie art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju pod względem jej zgodności z prawem, tj. m.in. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP;

2. naruszenie art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez bezzasadne zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 marca 2014 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 maja 2013 r. stwierdzających nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że kontrolowany organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy, prawidłowa kontrola winna doprowadzić WSA do wniosku, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i oddalenia także skargi Gminy Miejskiej K. na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

3. naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga nie powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 marca 2014 r. oraz decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 maja 2013 r. nie wykazuje uchybień wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy ustalonego prawidłowo przez kontrolowany organ administracji oraz nieprawidłowe jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, jak również poprzez niewyrażenie stosownej oceny prawnej oraz udzielenie organowi błędnych wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy;

5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a., poprzez całkowicie dowolne, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, odrzucenie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym — orzeczeniu odszkodowawczym z dnia 28 grudnia 1956 r., podczas gdy Sąd zobligowany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w rzeczonym orzeczeniu i w związku z tym nie mógł przyjąć, iż wnioskodawca Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. znał adres A.L., w sytuacji, gdy z treści w/w dokumentu urzędowego wprost wynika, iż adres ten nie był znany nawet kilka miesięcy później ("nieznany z miejsca pobytu");

6. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż A.L. nie został wezwany do dobrowolnego odstąpienia wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy wprost wynika, iż A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu, a wszelkie wątpliwości powinny i muszą być rozstrzygane na korzyść obywatela:

7. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy akt sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, iż fizyczny brak wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz cały szereg innych przesłanek potwierdzających, iż adres A.L. nie był znany, nie świadczy o braku wezwania go do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości podczas gdy wnikliwa analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i akt sprawy powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do konstatacji, iż skoro adres dotychczasowego właściciela nieruchomości nie był znany ówczesnym organom administracji, to nie mogły one go zawiadomić o wszczęciu postępowania, ani o jego poszczególnych etapach;

II. naruszenie prawa materialnego, które stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych);

2. art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, że dopuszczalne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez uprzedniego imiennego wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości:

3. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i uchylenie prawidłowej decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji wywłaszczeniowej;

4. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/ 94 — Case oft the Former King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu — www. echr. coe.int w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Tumnmidy,

5. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przykazania w drodzy spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przywidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...). "

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K. Ponadto wniósł o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając obie decyzje nadzorcze uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności, podczas gdy istniała wyraźna podstawa w postaci rażącego naruszenia art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, brak wezwania A.L. do dobrowolnego odstąpienia wywłaszczanej nieruchomości nie może budzić wątpliwości, skoro brak jest takiego wezwania w aktach archiwalnych, a ponadto:

• z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia 18 lutego 1950 r. ([...]) Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. wynika, iż dokonał on wezwania w stosunku do wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości, których adresy znajdowały się w aktach sprawy, natomiast wnioskodawca nie znał adresu A.L. (brak adresu w materiałach sprawy);

• z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 grudnia 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości wynika, iż także kilka miesięcy później adres A.L. nie był znany ("nieznany z miejsca pobytu");

• w aktach sprawy znajdują się wezwania skierowane do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych orzeczeniem z 1955 r.;

• nazwisko A.L. nie zostało również zamieszczone w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadawanej w dniach 8-9 lutego 1950 r., kierowanej do właścicieli innych nieruchomości;

Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tak więc Minister prawidłowo uznał, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że niekompletność akt archiwalnych pozwala zanegować stwierdzenie Ministra, iż "analiza akt archiwalnych nie pozwala na wysnucie wniosku, iż wezwanie skierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości istniało, lecz nie zachowało się w aktach (po ponad 50 latach)". Całokształt okoliczności sprawy przemawia za słusznością ustaleń organu nadzoru. Nie ulega wątpliwości, iż w żadnym miejscu w aktach sprawy nie pojawia się adres A.L.. Przemawia to za tym, że adres ten był po prostu organom administracji nieznany. Skoro organy nie znały adresu, to nie mogły wezwać właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tak więc, to nie sam fizyczny brak wezwania w aktach sprawy, ale także cały szereg innych przesłanek skłonił Ministra to stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK1442/13).

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowolnie, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, odrzucił fakt stwierdzony w dokumencie urzędowym – orzeczeniu odszkodowawczym z dnia 28 grudnia 1956 roku, podczas gdy był zobligowany domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w rzeczonym orzeczeniu i w związku z tym nie mógł przyjąć, iż wnioskodawca Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. znał adres A.L., w sytuacji, gdy z treści w/w dokumentu urzędowego wprost wynika ("nieznany z miejsca pobytu"), iż adres ten nie był znany nawet kilka miesięcy później. Biorąc pod uwagę treść art. 76 § 1 K.p.a. należy uznać, że Minister był zobligowany domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w tym dokumencie urzędowym, do przyjęcia, iż adres L. nie był znany ówczesnym organom administracji. Wątpliwości nasuwa wywód Sądu pierwszej instancji, że orzeczenie odszkodowawcze z dnia 28 lutego 1956 roku, w którym wyraźnie stwierdzono, iż ob. A.L. jest "nieznany z miejsca pobytu", również nie przesądza, że był on nieznany z miejsca pobytu, albowiem "orzeczenie to zostało wydane po dwóch latach od dnia rozprawy, zatem sytuacja związana z zamieszkiwaniem mogła ulec zmianie".

Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić, gdyż:

• jest to już kolejny dokument wprost świadczący o tym, iż adres A.L. nie był znany organom administracji;

• doświadczenie życiowe podpowiada, iż w sytuacji, w której organ znałby jakikolwiek adres strony, to posłużyłby się tym adresem, a nie stwierdzał "nieznany z miejsca pobytu".

• gdyby kiedykolwiek w toku całego postępowania ustalono adres A.L., byłby on zobowiązany do powiadomienia organu o zmianie swojego adresu pod rygorem skutecznego doręczania korespondencji pod dotychczasowy adres.

W związku z powyższym odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy ocenić jako pozbawione podstaw. Skutkowało to udzieleniem organowi nadzoru błędnych i niekompletnych wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podał również, iż nie dokonano zastępczego zawiadomienia właściciela nieruchomości poprzez obwieszczenie publiczne we właściwej gminie lub mieście — art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że takiego wezwania przez obwieszczenie nie było, wobec tego A.L. jako właściciel nieruchomości nie został nigdy wezwany do odstąpienia nieruchomości. Jedynym obwieszczeniem, które miało miejsce było obwieszczenie z dnia 17 marca 1950 r. nr [...] informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że podane powyżej naruszenia miały istotny wypływ na wynik sprawy, gdyż przesądziły o niewłaściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działalności organu administracji i w konsekwencji do błędnego uchylenia prawidłowych decyzji nadzorczych.

Skarżący kasacyjnie, argumentując naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazał, że dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 lutego 1955 r. nr [...] nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Warunkiem wszczęcia właściwego postępowania wywłaszczeniowego było prawidłowe przeprowadzenie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych postępowania poprzedzającego, które winno odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w przepisach art. 5 — 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki określone w w/w przepisach warunkujące możliwość wystąpienia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych z wnioskiem wywłaszczeniowym i skutecznego wszczęcia przez organ administracyjny postępowania wywłaszczeniowego. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez zachowania wymogów określonych w art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych świadczy o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem tych przepisów (np. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, OSP 2002/1/12; 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00). Z tych względów stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługuje na aprobatę.

W efekcie braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz arbitralnej oceny decyzji nadzorczych, Sąd pierwszej instancji błędnie i niesłusznie ograniczył skarżącemu kasacyjnie możliwość odzyskania jego dawnej nieruchomości. Wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa determinuje obowiązek rozstrzygania wszelkich powstałych w sprawie wątpliwości na korzyść obywatela. Organ administracji publicznej winien zatem wątpliwości procesowe rozstrzygać na korzyść uczestników postępowania. Brak jest podstaw do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Minister jedynie domniemywa, iż A.L. nie został wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w sytuacji, gdy domniemania tego nie potwierdzają żadne dokumenty, ani dowody zgromadzone w aktach sprawy.

Gmina Miejska K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż w toku postępowania – w dniu 25 maja 2015 r. zmarła uczestniczka postępowania M.S. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia 25 lipca 2016 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po niej nabyli: syn M.S. i wnuk A.L., reprezentowany w sprawie przez przedstawiciela ustawowego ojca T.L..

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że podane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Natomiast możliwość przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w skardze kasacyjnej naruszeń konkretnych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej nie jest bowiem uprawniony do powołania – po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. – innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylając decyzje organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części przyjął, iż Minister nieprawidłowo uznał, że wydanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r. w części ( pkt 5), dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K., objętej [...], składającej się z parceli nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność A.L., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 7 ust. 1, po nowelizacji art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych po nowelizacji) uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Sąd pierwszej instancji przyjął, że stwierdzenie organu nadzoru, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie dokonał wezwania ówczesnego właściciela nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia, nie znajduje potwierdzenia w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w aktach archiwalnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analiza akt, w tym akt archiwalnych, uprawniała do wyciągnięcia przedstawionego wyżej wniosku.

Istota sporu między stronami wymagała ustalenia, a następnie oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 7 ust. 1, po nowelizacji art. 8 ust. 1 cyt. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych warunkujące możliwość wystąpienia przez wykonawcę tych planów z wnioskiem wywłaszczeniowym i skutecznego wszczęcia przez organ administracji postępowania wywłaszczeniowego.

W świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu 28 stycznia 1950 r., to jest w dacie, gdy Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na podstawie art. 4 i 5 cyt. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz.197) – art. 7 ust. 1, 3 ,4 i 5 stanowił, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane art. 5, zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by przekazał mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Władza naczelna ustalając cenę, ustali jednocześnie warunki zapłaty. Tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Wywłaszczenie, przewidziane w ust. 3, może polegać na odjęciu prawa własności lub odjęciu, ustanowieniu bądź ograniczeniu praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości.

Następnie przepis ten z dniem 31 stycznia 1952 r. (Dz. U z 1952 r. Nr 4 , poz. 31), poza zmianą oznaczenia art. 8, w ust. 1, 3, 4 uzyskał następujące brzmienie: wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości. Tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 powołanego dekretu w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 stycznia 1952 r., ubiegający się o wywłaszczenie do wniosku powinien dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że dla zastosowania trybu wywłaszczenia, bezwzględnie obowiązującą przesłanką było wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zachowanie określonych wymogów materialnych i formalnych tego wezwania, a także wskazanego terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dekret w tym zakresie nie przewidywał jakichkolwiek odstępstw.

W rozpoznawanej sprawie, dla oceny spełnienia bądź nie powołanej wyżej przesłanki wywłaszczenia, jako okoliczności mającej istotne znaczenie dla legalności orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, niezbędne było jej udowodnienie przez organ nadzoru przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, gdy chodzi o fakty niezwykle istotne, a taką rangę ma kwestia wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości, opieranie ustaleń na domniemaniach jest niedopuszczalne.

Brak przedmiotowego wezwania pozwala bowiem na traktowanie takiej wady jako kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył i wykazał, że akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego są niekompletne. Fakt ten przyznał również organ nadzoru. Niewątpliwie brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano orzeczenie podlegające kontroli nadzorczej, nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wydanie orzeczenia było uzależnione od zaistnienia określonej przesłanki, której istnienia, z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji, w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzić, ani wykluczyć nie można.

W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy z uwagi na niekompletność akt, które nie zachowały się w całości, po ponad 59 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgromadzony w nich materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że obowiązek określony w art. 7 ust. 1 , po nowelizacji w art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – wezwanie właściciela nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie został przez organ spełniony.

Przeprowadzona przez organ nadzoru analiza akt sprawy, w tym akt archiwalnych, doprowadziła do ustalenia, że brak jest bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt wezwania ówczesnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości A.L. do jej dobrowolnego odstąpienia.

W związku z powyższym, organ nadzoru, opierając się na dowodach pośrednich uznał, że był on osobą nieznaną z miejsca pobytu. Powyższe stwierdzenie miał potwierdzać wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z dnia 18 lutego 1950 r. – podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie z którego wynika, że wyżej wymieniony był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Teza ta nie została jednak zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał, że wniosek obejmował 67 nieruchomości i ich właścicieli, w tym w pkt [...] zawierał opis nieruchomości stanowiącej własność A.L. Przedmiotowy wniosek nie zawierał jednak bliższej identyfikacji właścicieli nieruchomości poza ich imionami i nazwiskami, a więc np. adresów zamieszkania. Ponadto podał, że w w/w wniosku wniesiono o "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ dokonane z art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26.IV.1949 r. w brzmieniu dekretu z dnia 26.X.1949 r. czynności odnośnie właścicieli parcel, których adresy można było ustalić, nie dały rezultatu". W ocenie Sądu pierwszej instancji, tego zapisu nie można odnosić wprost do A.L.

Zdaniem organu nadzoru, kolejnymi dokumentami mającym potwierdzać przedstawioną wyżej tezę jest fakt znajdowania się w aktach archiwalnych wezwań skierowanych do właścicieli pozostałych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem o wywłaszczeniu i brak egzemplarza wezwania skierowanego do A.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powyższe ustalenie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Organ nadzoru wskazał, że postawioną tezę potwierdza także fakt niezamieszczenia nazwiska A.L. w spisie dowodów " nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadawanej w dniach 8-9.02.1950r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem. Opierając się na tej okoliczności stwierdził, że należy przyjąć, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie znając adresu zamieszkania właściciela działki nr [...] nie dokonał wezwania w trybie art. 7 (po nowelizacji art. 8) dekretu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru nie zauważył, że powołany spis liczy tylko 38 pozycji, a wniosek z dnia 18 lutego 1950 r. liczył 61 pozycji, wymieniając w każdej nieruchomość przeznaczoną do wywłaszczenia wraz z jej właścicielem. Jednocześnie zauważył, iż w spisie tym, wśród dowodów nadania, nie wymienia się np.: L.L. zamieszkałej – według orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 16 lutego 1955 r. (poz. [...]) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie z dnia 18 lutego 1950 r.; S.R. i M.R. zamieszkałych – według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. [...]) – w K. na ul. [...] i wymienionych pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie; A.S. zamieszkałej - według orzeczenia o wywłaszczeniu (poz. 16) – w K. na ul. [...] i wymienionej pod pozycją [...] wniosku o wywłaszczenie. W związku z powyższym przyjął, że dokument ten nie może być w sprawie uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że treść zapisów zawartych we wniosku Zakładu Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w K. z dnia 18 lutego 1950 r. nie pozwalała na jednoznaczne przyjęcie, że ówczesny właściciel nieruchomości A.L. był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Dowodu pośredniego w tym zakresie nie stanowi również niezamieszenie nazwiska wyżej wymienionego w spisie dowodów "nadania na przesyłkę poleconą" korespondencji nadawanej w dniach 8-9.02.1950r., a kierowanej do innych właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem. Spis ten liczy zaledwie 38 pozycji (z 61) i nie wymienia wszystkich właścicieli nieruchomości objętych wywłaszczeniem, których miejsce zamieszkania było wskazywane w aktach. Faktu niedokonania przez organ wezwania ówczesnego właściciela nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia nie potwierdza również brak egzemplarza skierowanego do niego wezwania. W aktach archiwalnych brak jest bowiem takich wezwań skierowanych do właścicieli pozostałych nieruchomości .

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dla organu nadzoru jedynym dowodem nakazującym przyjąć, że obowiązek określony w art. 7 ust.1, po nowelizacji w art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie został spełniony – jest zamieszczenie w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 grudnia 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości stwierdzenia, że A.L. był nieznany z miejsca pobytu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, na kartach 316-336, zatytułowanego Protokół z dochodzeń Komisyjnych zarządzonych pismem Prez. WRN w K. z dnia 12 stycznia 1955 r. w celu przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego a) ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, b) przesłuchania stron i osób zainteresowanych oraz c) rozpatrzenia zgłoszonych wniosków względnie sprzeciwów sporządzonego w dniu 28.I.1955 r. w Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. ul. [...] wynika, że zawiadomienie A.L. o rozprawie, która odbyła się w dniu 28 stycznia 1955 r. nastąpiło pisemnie i brak wskazania, jak w przypadku państwa A., że ówczesny właściciel nieruchomości był nieznany z miejsca pobytu. W związku z powyższym zauważył, że skoro przedmiotowe orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane po upływie dwóch lat od dnia rozprawy, to nie można wykluczyć, iż sytuacja dotycząca adresu ówczesnego właściciela nieruchomości mogła ulec zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokument – orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 grudnia 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, zawierające stwierdzenie, że A.L. był nieznany z miejsca pobytu, nie stanowi dowodu potwierdzającego tezę organu nadzoru, że skoro adres ówczesnego właściciela nieruchomości nie był znany ówczesnym organom administracji, to nie mogło dojść do jego prawidłowego wezwania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co oznaczało rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu przed nowelizacją, a wobec niedopuszczalności wywłaszczenia, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w tym przedmiocie orzeczenie z dnia 16 lutego 1955 r. rażąco naruszało art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji. Przedmiotowe orzeczenie nie dotyczyło bowiem etapu poprzedzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z którym związany był obowiązek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wykonał obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju pod względem zgodności z prawem, jako podstawę rozstrzygnięcia zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku poprzedzone szczegółową analizą akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.) spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, iż narusza ono powołany przepis.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogło odnieść także przedstawienie na rozprawie przed Sądem drugiej instancji nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych w skardze kasacyjnej w pkt I ust. 5 i 6 naruszeń art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Skarżący kasacyjnie podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 16 lutego 1955 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1955 r., jak również listy osób dołączonych do tych dokumentów, z których wynika, że organy wywłaszczeniowe nie znały miejsca pobytu A.L. Przy nazwisku wyżej wymienionego nie jest podany adres zamieszkania, podczas gdy w przypadku innych osób adresy zostały wskazane. Z listy osób wynika, że dokumenty, o których wyżej mowa, nie zostały doręczone A.L.

Zauważyć należy, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. dotyczył odrzucenia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym – orzeczeniu z dnia 28 grudnia 1956 r. Nowa argumentacja podana w ramach tego zarzutu dotyczyła, jak wyżej wskazano, innych dokumentów. Nie mogła być ona zatem rozważana przy rozpoznawaniu tego zarzutu.

Nietrafne okazało się również podanie przedstawionej wyżej argumentacji w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny w przypadku, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a więc również nie stanowi podstawy do podważania prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji polegającej na "pominięciu oceny", jak wskazuje się w nowym uzasadnieniu zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów. Jak wyżej wskazano, w sprawie nie została potwierdzona przesłanka wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa. W tych warunkach odnoszenie się do zarzutów wskazanych w pkt 3, 4, 5 skargi kasacyjnej stało się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).

Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika Gminy Miejską K. – radcy prawnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe (...).

W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lakoniczna odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie, stwierdzająca w istocie iż Gmina Miejska K. podziela stanowisko zawarte w skardze do Sądu pierwszej instancji i niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika Gminy Miejskiej K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od T.L. na rzecz Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).