Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2035/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie : AWSA Mariusz Kotulski WSA Dorota Pędziwilk - Moskal ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi R. G. i Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R. G. i Z. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2035/01

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2001r. znak:[...] Sław. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zgodnie z art. 80 ust.2 pkt. l, art. 83 ust. l oraz art. 51 ust. l pkt.2 ustawy z dnia 71ipca 1994 r Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z 1994r z późniejszymi zmianami) i 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego(Dz.. U. z 1980 r Nr 9 poz.26) nakazał rozbiórkę kondygnacji nad pomieszczeniem garażowym wraz z więźbą dachową nad tą częścią budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ulicy [...] nr ew. gr. [...] celem doprowadzenia realizowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę i projektem technicznym, przy czym w/w roboty nakazał wykonać do dnia [...] 2001r.

W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku orzekł, iż zostanie wszczęte postępowanie przymusowe zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że na wniosek Pana Z. G. w dniu [...] 2000r. na nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] nr ew. gr.[...] przeprowadził wizję lokalną. Podczas wizji ustalono, że decyzją nr A [...] z dnia [...] 1999r. Starosta O. udzielił Państwu K. i K. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego [...]. Inwestorzy w trakcie realizacji obiektu w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę. Odstępstwo to polegało na podniesieniu - nadbudowie o jedną kondygnację budynku nad częścią garażową. Z wniosku Pana Z. G. wynika, że wyrażał zgodę na lokalizację budynku 1,5 m od granicy ale budynku wykonanego według w /w projektu technicznego. W związku z tym, że inwestorzy odstąpili od udzielonego pozwolenia na budowę a w konsekwencji naruszyli przepisy prawa budowlanego organ orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P.P. K. i K. K. podnosząc, że w uzasadnieniu decyzji znalazł się zapis o nadbudowie bez pozwolenia o jedną kondygnację części garażowej, natomiast w rzeczywistości nadbudowa wynosi 1/2 kondygnacji i została wygospodarowana poprzez zmianę usytuowania kalenicy dachu i wykonania dwóch połaci dachowych (w projekcie podstawowym dachu był dachem jednospadowym). Odwołujący podnosili, że w trakcie przeprowadzania postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, nie zapoznano się z prowadzoną przez kierownika budowy "książką budowy", nie zasięgnięto opinii kierownika budowy, który prowadził całość prac budowlanych oraz akceptował zmianę w projekcie typowym dotyczącą nadbudowy części garażowej, widząc możliwość wykonania wszystkich prac budowlanych i zgłoszenia zmian do organu wydającego pozwolenie na budowę (zgodnie z opinią głównego projektanta obiektu pozwalającą na dokonanie zmian w projekcie). Wobec powyższego wnosili o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2001r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126), po rozpatrzeniu w/w odwołania P. K. i K. K. zam. w S., ul. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2001r. znak:[...] nakazującej "rozbiórkę kondygnacji nad pomieszczeniem garażowym wraz z więźbą dachową nad tą częścią budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] nr ew. gr. [...] celem doprowadzenia realizowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę i projektem technicznym. Roboty należy wykonać do dnia [...] 2001 r. W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie przymusowe zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji"- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa sprawa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] 1999r. nr [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek P. Z. G. postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Następnie organ I instancji przeprowadził oględziny na w/w działce w dniu [...] 2000 r. Stwierdzono, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym, w części mieszkalnej budynku wykonano instalacje c. o. i elektryczną, a odstępstwa od zatwierdzonego projektu technicznego polegają na ... "podniesieniu budynku nad częścią garażową o jedną kondygnację". Przedmiotowy budynek został usytuowany na działce nr 4933 zgodnie z pozwoleniem na budowę w odległości 1,5 m od granicy działki nr 4934 za zgodą jej właściciela. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w sprawie następujące rozstrzygnięcia:

1. Postanowienie z dnia [...] 2000r. w trybie art. 50 ust. l pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. gr. 4933 w S. przy ul. [...].

2. Decyzję z dnia [...] 2001r. w trybie art. 51 ust. l pkt.2 nakazującą rozbiórkę części budynku wybudowanego z odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji po analizie akt sprawy stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty O. z dnia [...] 1999 r. nr [...]. Według zatwierdzonego projektu budynku mieszkalnego garaż znajduje się od strony północnej budynku mieszkalnego z odrębnym wejściem z zewnątrz. Nad garażem nie przewidziano żadnych pomieszczeń użytkowych ani połączenia strychu z kondygnacją I piętra. Jak wynika z materiału dowodowego inwestor nadbudował garaż uzyskując dodatkowe pomieszczenie nad garażem, a tym samym zwiększając wysokość tej części budynku. W ścianie szczytowej garażu I piętra od strony działki sąsiedniej nie ma okien (fotografia do protokołu oględzin Karta nr 11). Przybliżenie budynku w części garażowej do północnej granicy działki na odległość l ,5 m nastąpiło za zgodą P. Z. G. - właściciela działki sąsiedniej o nr 4934. Wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie zawiera potwierdzenie zgody na przybliżenie budynku do granicy z działką na odległość 1,5 m, lecz zrealizowanego zgodnie z typowym projektem [...]. P Z. G. pisze ..."zbliżona część posesji nie jest wykonana wg. projektu z którym zostałem zapoznany i na którego zbliżenie do granicy wyraziłem zgodę. Wybudowanie w/w posesji w obecnym kształcie w sposób istotny naruszy funkcjonowanie mojego domu a na takie poczynanie nie wyraziłem zgody". Ponieważ do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola i nadzór nad przestrzeganiem prawa budowlanego podczas wykonywania robót budowlanych każda sprawa badana jest pod kątem zgodności z ustawą-Prawo budowlane, zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, a także czy powstała nieprawidłowość przy realizacji inwestycji nie narusza interesów osób trzecich.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu II instancji, organ nadzoru budowlanego wydał przedwcześnie zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Brak zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku w obecnym kształcie nie może być jedynym kryterium przy badaniu sprawy. Organ odwoławczy stwierdził w dalszej części uzasadnienia, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.03.2001 r. sygn. Akt P.1112000(Dz. U. z 2000 r. Nr 17, poz. 207) dotyczącym § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.) zgoda właściciela sąsiedniej działki na wybudowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości niniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy nie jest wymagana. Zatem w świetle tego wyroku dopuszcza się usytuowanie budynku w odległości mniejszej od 3,0 m a większej od 1,5 m od granicy działki sąsiedniej bez zgody jej właściciela. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie zbadał i nie udowodnił, czy wykonane roboty budowlane nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem co skutkowało orzeczeniem o nakazie rozbiórki kondygnacji nad pomieszczeniem garażowym wraz z więźbą dachową nad tą częścią budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdza dalej, że art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, zatem organ administracji obowiązany jest przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane - zbadać na podstawie dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego (opinie biegłych, orzeczenia techniczne itp.), czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem tj. zgodności z ustawą-prawo budowlane, przepisami wykonawczymi do tej ustawy, zgodności Polskimi Normami i miejscowym planem zagospodarowania terenu) i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy przedmiotowej sprawy, (co stanowi naruszenie art. 77 K.p.a.).Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na po wyższą decyzję złożyli R. i Z. G. podnosząc, iż decyzja organu II instancji jest dla nich krzywdząca, bowiem wskazuje w uzasadnieniu podjecie działań przez organ I instancji w sposób niekorzystny dla nich, a w szczególności nie zgadzają z interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonaną przez organ odwoławczy w zakresie §12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15,poz.l40 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wnosił ojej oddalenie.

Na rozprawę w dniu 5 maja 2005r. skarżący i strona przeciwna nie stawili, się prawidłowo zawiadomieni. Nie stawili się również uczestnicy, za wyjątkiem P. K. K. Uczestnik K. K. oświadczył, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji o rozbiórce, dom już był wybudowany, stan surowy zamknięty. Miał dach i okna. Budowa została zakończona w 2000r. a zgłoszenie do użytkowania budynku nastąpiło w 2004r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz., 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.

Należy podkreślić, że stosownie do art. 3 § l ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co uzasadnia ich uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu.

Przed wszystkim wyjaśnić należy, iż powoływane w decyzjach przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego maja zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone.

Przepis art. 50 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu materialnoprawną podstawę do wstrzymania robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź też nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Zastosowanie tych przepisów jako podstawy orzeczenia uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków.

Po pierwsze - musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, po drugie - wydanie decyzji o której mowa w art. 51 musi być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia.

W sprawie niniejszej zarówno organ I jak I II instancji nie uwzględniły podstawowej okoliczności faktycznej determinującej kierunek prowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji podstawę prawną orzeczenia tj. czy w dacie wydania decyzji I instancji roboty budowlane zostały zakończone. Okoliczność tę potwierdził uczestnika K. K. na rozprawie w dniu [...] 2005r. Zgodnie ze złożonym Sądowi oświadczeniem, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji dom był już wybudowany, miał okna i dach (stan surowy zamknięty).

Decyzja organu I instancji jak i motywy podjęcia decyzji przez organ II instancji (wskazanie organowi I instancji zaleceń co do zakresu ponownego rozpoznania sprawy) - okoliczności tej nie uwzględniały. W konsekwencji organy I i II instancji w motywach swych rozstrzygnięć nie wykazały czy przesłanki art. 51 Prawa budowlanego mogły mieć w sprawie zastosowanie - czy zostały spełnione, skoro w dacie orzekania roboty były już zakończone.

W uzasadnieniach decyzji organów orzekających brak ustaleń, że w przedmiotowej sprawie zachodzi inny przypadek samowoli niż ten, który uregulowany jest w przepisie art. 48 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego, organ II instancji nie uwzględnił w zaleceniach dla organu I instancji konieczności szczegółowego ustalenia tych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art.51 Prawa budowlanego), które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 7, 77 § l i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja I jak i II instancji obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Należy, bowiem stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przez co naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.

Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej m.in. obowiązki określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie w sprawie tych dowodów.

Powyższe uchybienia organów administracji publicznej wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje Sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § l pkt. l a i l c oraz art. 135 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało decyzje organu I oraz II instancji uchylić.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 97§ l cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w § 2 art. 97 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, że w sprawach o których mowa w § l cyt. ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych.