Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 412/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185 ust. 1, art. 184 ust. 2 pkt 3, art. 3 pkt 6, pkt 31 i pkt 41
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 993/17 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 993/17, po rozpoznaniu skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2017 r., Starosta [...] udzielił [...] sp. z o.o. w [...], pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych, zlokalizowanym pod adresem [...], na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Organ pierwszej instancji określił rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, źródła powstawania oraz charakterystykę miejsc wprowadzania pyłów do powietrza, wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, odstąpił od określenia: usytuowania stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów do powietrza i usytuowania króćców pomiarowych, wielkości dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji dla: cykloheksanomu i octanu butylu, maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i wyłączenia instalacji, a także od wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach. Ponadto zobowiązał wnioskodawcę do: prowadzenia pośredniego monitoringu wielkości emisji przez rejestrowanie ilości zużywanego kleju i rozcieńczalników i corocznego określania na podstawie wskaźników jednostkowych, wielkości emisji gazów do powietrza, eksploatacji źródeł emisji w sposób nie dopuszczający do przekroczenia wielkości emisji określonych w punkcie 3 niniejszej decyzji, postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi emisji gazów do powietrza oraz ich przestrzegania, racjonalnego korzystania z materiałów, surowców, paliw i energii oraz podejmowania działań proekologicznych, w celu zapobiegania i ograniczania ilości emitowanych gazów do powietrza. Pozwolenia udzielono na czas oznaczony, tj. do dnia [...] września 2027 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. G., domagając się jej uchylenia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 518 z późn. zm.), dalej jako: "P.o.ś.", stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą i podmiotem prowadzącym instalację jest [...] sp. z o.o. w [...]. Zatem tylko temu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, co wynika wprost z powołanego przepisu. Nie zmienia tego fakt wskazania w rozdzielniku decyzji z dnia [...] września 2017 r. również spółki cywilnej.

W konsekwencji powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie skarżącej, której nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych, nie może zostać rozpatrzone merytorycznie i uzasadnione jest stwierdzenie jego niedopuszczalności.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zignorowało jej zarzuty i stanowisko w sprawie. Podniosła, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W uzasadnieniu podniósł, że ocena, iż skarżąca nie jest stroną tego postępowania, gdyż nie jest wnioskodawcą i podmiotem prowadzącym instalację, jest przedwczesna. O ile bowiem oczywistym jest, że skarżąca nie jest wnioskodawcą - to organ odwoławczy nie zbadał i nie wykazał, że skarżąca nie jest "prowadzącym instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 31 p.o.ś. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala w ocenie Sądu meriti na wniosek, że skarżąca może mieć tytuł prawny do władania sporną instalacją, który wynika z umowy sprzedaży i warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2007 r., (akt notarialny Rep. A nr [...]) użytkowania wieczystego gruntu i posadowionych na nim budynków, budowli i urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Umową z dnia [...] grudnia 2010 r. spółka cywilna, w imieniu której działał wyłącznie A. W., zawarła ze spółką z o.o. umowę najmu, której przedmiotem są opisane w § 1 ust. 1 budynki, posadowione na przedmiotowej działce, oraz maszyny i urządzenia wymienione w załączniku nr 1 do umowy (którego nie dołączono do wniosku i nie ma w aktach sprawy, co wyklucza możliwość zweryfikowania, czy przedmiotem tej umowy są urządzenia techniczne stanowiące instalację). Umowa została zmieniona aneksem z dnia [...] grudnia 2010 r., gdzie postanowiono, ze umowa zostaje zawarta na czas nieokreślony. Skarżąca zarzuciła, że umowy te są nieważne z uwagi na brak umocowania A. W. do jednoosobowego reprezentowania spółki cywilnej. Zarzut ten oparła na treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...] oraz treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], którym oddalono wniosek A. W. o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości położonej w miejscowości [...], będącej współwłasnością skarżącej i A. W. Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że nie sposób uznać, że (na dzień wydania tego wyroku), skarżąca skutecznie wypowiedziała swój udział w spółce cywilnej – czynność ta nie została dokonana w formie aktu notarialnego. Ponadto, zgodnie z treścią umowy spółki cywilnej, której wspólnikami od dnia [...] marca 2007 r. są skarżąca i A. W., każdy wspólnik mógł reprezentować spółkę jednoosobowo i skutecznie zaciągać w imieniu spółki zobowiązania w zakresie nie przekraczającym czynności zwykłego zarządu. W zakresie przekraczającym czynności zwykłego spółkę reprezentuje zaś dwóch wspólników łącznie. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby prawo A. W. do jednoosobowej reprezentacji spółki cywilnej. W szczególności, nie załączono takich dowodów do wniosku. Sąd Wojewódzki wskazał również, że organ odwoławczy nie ocenił, czy umowa najmu obejmowała instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś., do której tytuł prawny także posiadała skarżąca.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne przesądzenie, że tytuł prawny do władania instalacja został skutecznie przekazany przez spółkę cywilną spółce z o.o. Tylko zaś wykazanie w sposób niepodważalny, że sytuacja taka zaistniała, uprawniałoby organ odwoławczy do stwierdzenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych i w dalszej kolejności stwierdzenie, że nie jest ona stroną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu pierwszej instancji i ustalić w sposób bezsporny, czy skarżąca jest legitymowana do udziału w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie.

Na marginesie, w przypadku braku podstaw do badania decyzji z dnia [...] września 2017 r. w trybie instancyjnym, Sąd meriti poddał pod rozwagę organowi odwoławczemu ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu weryfikacji prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na powołane przez skarżącą w odwołaniu okoliczności wskazujące na możliwy brak ważnej umowy najmu instalacji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi dostrzegalna na "pierwszy rzut oka" sytuacja niewątpliwego i niewymagającego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego braku po stronie A. G. legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], podczas gdy A. G. nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego wskazaną decyzją organu. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkuje w istocie zainicjowaniem postępowania odwoławczego przez podmiot nieuprawniony (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 P.o.ś.);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu z dnia [...] września 2017 r. (art. 134 K.p.a.). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, co uniemożliwia organowi zastosowanie się do nich;

2. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 185 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 pkt 3 oraz art. 3 pkt 6, pkt 31 i pkt 41 p.o.ś. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów do powietrza organ obowiązany jest do badania tytułu prawnego do władania instalacją, podczas gdy z art. 184 ust. 2 pkt 3 wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać jedynie informację o tytule prawnym do instalacji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji organu z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], z uwagi na brak przymiotu strony postępowania A. G. (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 184 ust. 2 P.o.ś.). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnionej to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie.

Wskazując na powyższe wady skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu organ wskazał przede wszystkim, że wobec brzmienia regulacji art. 185 ust. 1 P.o.ś., z którego wynika, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, nie budzi wątpliwości, że A. G., która jest wprawdzie wspólnikiem spółki cywilnej PHU [...], jednakże w sprawie nie występowała z wnioskiem o wydanie zezwolenia, nie przysługuje przymiot strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwrotu środków za dojazd do sądu.

Odrębnym pismem odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również pełnomocnik A. G., ustanowiony z urzędu. Postulował jej oddalenie oraz przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła także [...] sp. z o.o. w [...], wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi, wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest sporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza. Kolegium uznało, że odwołanie A. G., której nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia [...] sp. z o.o. w [...] na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych, nie może zostać rozpatrzone merytorycznie i uzasadnione jest stwierdzenie jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 K.p.a.

Trafny jest zarzut skargi, że w realiach sprawy Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że w świetle materiału dowodowego, A. G. "może być stroną" postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. Zgodnie z art. 185 ust. 1 P.o.ś. stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Treść art. 185 ust. 1 P.o.ś. prowadzi do wniosku, że ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Niewątpliwie przepis art. 185 ust. 1 P.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., zatem jako wyjątek od ogólnych zasad procedury administracyjnej, powinien być rozumiany ściśle (np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r., sygn. II OSK 2710/19, LEX nr 3058924; 23 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1367/17, LEX nr 2466877; 23 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1737/09, LEX nr 1251851). Podkreślić trzeba, że w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w danym postępowaniu, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, to na zasadzie lex specialis, ma on pierwszeństwo przed ogólnym unormowaniem art. 28 K.p.a. Skoro ustawodawca, w akcie prawa materialnego określił wprost, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia, to organ nie ma obowiązku poszukiwania innych podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji ustalenia, że odwołującym się od decyzji organu I instancji nie jest wnioskodawca (prowadzący instalację), ani też władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania utworzonym w związku z eksploatacją inwestycji, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W piśmiennictwie wskazuje się, że podmioty nie mieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w hipotezie przepisu art. 185 ust. 1 P.o.ś., mogą dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym orzekającym w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (zob. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 212; M. Bar, J. Jendrośka, Krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwoleń zintegrowanych a prawo UE i międzynarodowe, "Prawo i Środowisko" 2014 r., nr 3, s. 82-86).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca może mieć tytuł prawny do władania sporną instalacją, który wynika z umowy sprzedaży i warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2007 r., użytkowania wieczystego gruntu i posadowionych na nim budynków, budowli i urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni norm art. 185 ust. 1 w zw. z art, 184 ust. 2 pkt 3 oraz art. 3 pkt 6, pkt 31 i pkt 41 P.o.ś. i w konsekwencji wadliwie przyjął, że w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów do powietrza organ obowiązany jest do badania tytułu prawnego do władania instalacją, podczas gdy z art. 184 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. wnika, że wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać jedynie informację o tytule prawnym do instalacji.

Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 184 ust. 1 P.o.ś. pozwolenie na korzystanie wydaje się na wniosek prowadzącego instalację. Pojęcie to, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych, zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 31 P.o.ś.; przez prowadzącego instalację rozumie się: "podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie". Z przytoczonej definicji wynika więc, że niezbędnym warunkiem uznania za prowadzącego instalację jest posiadanie do niej tytułu prawnego, którego brak powoduje, że podmiot faktycznie użytkujący instalację nie może być uznany za jej prowadzącego. Za takim rozumieniem pojęcia prowadzącego instalację przemawiają również postanowienia przepisu art. 184 ust. 2 pkt 3 P.o.ś., przewidującego, że jednym z wymagań formalnych wniosku wszczynającego postępowanie jest podanie informacji o tytule prawnym do instalacji, w związku z eksploatacją, której wnioskodawca ubiega się o pozwolenie na korzystanie ze środowiska.

W sprawie wprowadzenia do środowiska substancji wydaje się rozstrzygnięcie na wniosek i na rzecz podmiotu "prowadzącego instalację", od którego ustawa nie wymaga legitymowania się tytułem prawnym do tej instalacji w dacie występowania z wnioskiem, a następnie w dacie rozstrzygania sprawy wszczętej tym wnioskiem. "Prowadzący instalację" to podmiot, który włada instalacją w znaczeniu faktycznym, zaś w znaczeniu prawnym, jej posiadacz i bez względu na to, jaki charakter ma posiadanie instalacji.

Instalacja będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi urządzenie w rozumieniu przepisu art. 49 Kodeksu cywilnego będące częścią przedsiębiorstwa [...] Sp. z.o.o. Oznacza to, że własność instalacji wprowadzającej gazy do powietrza pozostaje w oderwaniu od własności gruntu oraz budynków, na których zlokalizowana jest instalacja. Wnioskodawca, we wniosku inicjującym postępowanie, powinien zatem jedynie podać informację o tytule prawnym do instalacji (prawie własności instalacji), natomiast nie ma obowiązku przedstawienia tytułu prawnego (np. umowy najmu bądź dzierżawy) do nieruchomości, na której zlokalizowana jest instalacja, Z przepisów P.o.ś. nie wynika również uprawnienie właściwego organu do weryfikacji podanej informacji o tytule prawnym do instalacji, tym bardziej, że okoliczność ta pozostaje indyferentna z punktu widzenia ochrony środowiska. Wobec tego, wbrew konstatacji Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy nie miał podstaw ani obowiązku weryfikacji, czy umowa najmu złożona przez wnioskodawcę obejmowała instalację będąca przedmiotem postępowania, co więcej badania ważności tego kontraktu.

Z materiału aktowego wynika, że prowadzącym instalację w rozumieniu wskazanych regulacji i jednocześnie wnioskodawcą jest [...] Sp. z o.o. A. G. jest wprawdzie wspólnikiem spółki cywilnej PHU [...], ale w sprawie nie występowała z wnioskiem o wydanie zezwolenia, nie nie jest zatem stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do środowiska. Stroną takiego postępowania może być jedynie prowadzący instalację, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji. Tym samym A. G. nie mogła skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego od przedmiotowej decyzji, co uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Z akt sprawy wynika, że A. G. dąży do zakwestionowania istniejącej w obrocie umowy najmu z dnia [...] grudnia 2010 r. jako zawartej z naruszeniem zasad wynikających z umowy spółki cywilnej zawartej pomiędzy A. G. a A. W. Jednakże drogą do kwestionowania ważności istniejących w obrocie prawnym umów nie jest postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do atmosfery, a powództwo przed sądem cywilnym o ustalenie nieistnienia stosunku prawnego. Jak podniesiono wyżej, z uwagi na fakt, że przepisy P.o.ś. w ogóle nie dają organowi prowadzącemu sprawę legitymacji do żądania od wnioskodawcy dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do instalacji i nie przewidują badania przez organ jego ważności, to trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wskazania Sądu Wojewódzkiego wykraczają poza ramy możliwych do wykonania wytycznych skierowanych do organu administracji.

W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie zawarcia w uzasadnieniu wyroku nieprecyzyjnych i niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu. Podkreślić trzeba, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawa powinna zostać sformułowana w jednoznaczny i precyzyjny sposób, umożliwiający organowi zastosowanie się do niej, a następnie sądową kontrolę wywiązania się z tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 858/16, LEX nr 2497114). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają jasne wytyczne co do dalszego postępowania organu. Także poczynione w uzasadnieniu wyroku, niejako "na marginesie", wskazania Sądu Wojewódzkiego dotyczące ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu weryfikacji prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na powołane przez skarżącą okoliczności, wskazujące na możliwy brak ważnej umowy najmu instalacji, są na tyle niejasne, że pozostawiają wątpliwości co do kierunku właściwego - legalnego zachowania organu. Zwłaszcza, że w toku postępowania o wydanie zezwolenia organ nie bada ważności umowy, jeżeli taka w ogóle znajduje się w aktach sprawy, a ocena organu sprowadza się do oceny przesłanek wynikających z art. 184 ust. 2 P.o.ś.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Dlatego na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od A. G. na rzecz skarżącego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Ponadto Sąd miał na względzie trudną sytuację materialną skarżącej i przyznane Jej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu, od skargi oraz przyznanie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.