Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1087/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 134, art. 151, art. 154
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 64e , art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), w związku z art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 poz. 1363 – dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1899 – dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania M. i S. Z., od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę [...] w trybie specustawy drogowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (po podziale) oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S. , arkusz mapy [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako była własność odwołujących oraz zobowiązującą do zapłaty przedmiotowego odszkodowania Wójta Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ na podstawie materiału dowodowego ustalił, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] znak [...] (dalej: "decyzja inwestycyjna"), sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., udzielił zezwolenia Gminie [...] (dalej: "inwestor") na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w S. . Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji inwestycyjnej Starosty [...] zostały złożone odwołania, w wyniku których Wojewoda wydał decyzję z [...] maja 2021 r. znak [...] (w zakresie podziałów nieruchomości nie zostały wprowadzone w treści decyzji żadne zmiany). Decyzją inwestycyjną został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości działki nr [...] na działki nr [...] i [...].

Organ pierwszej instancji ustalił, na podstawie wpisu w dziale [...] księgi wieczystej nr [...], jak i informacji z rejestrów gruntów, że właścicielami działki nr [...], z której powstały działki nr [...] i [...] w udziale ˝, byli w dacie wydania decyzji inwestycyjnej skarżący.

Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji inwestycyjnej w stosunku do obszaru działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...]

Zgodnie z planem działka nr [...] leżała:

- częściowo w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...],

- częściowo w granicach terenu dróg publicznych dojazdowych, oznaczonym symbolem [...]

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz inwestora działki nr [...].

Postanowieniem z [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu przeprowadzenia wyceny działki nr [...].

Operat szacunkowy, wyceniający nieruchomość biegła rzeczoznawca majątkowy A. S. sporządziła [...] grudnia 2020 r.

Pismami z [...] lutego 2021 r., [...] maja 2021 r., [...] lipca 2021 r. pełnomocnik odwołujących złożył do organu pierwszej instancji uwagi do wyceny z [...] grudnia 2020 r.

Pismami z [...] kwietnia 2021 r., z [...] czerwca 2021 r. biegła rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do uwag pełnomocnika odwołujących dotyczącej wyceny działki nr [...]. W odpowiedzi na pismo Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. pismem z [...] lipca 2021 r. inwestor poinformował organ pierwszej instancji, iż działka nr [...] nie została wydana Gminie [...] przez jej byłych w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Starosta [...] odmówił powołania na wniosek pełnomocnika odwołujących, biegłego z dziedziny dendrologii na okoliczność ustalenia wartości nasadzeń roślinnych na działce nr [...].

Wojewoda uchylił decyzję z powodu uchybienia stwierdzonego w badanym operacie szacunkowym z [...] grudnia 2020 r., w postaci nie zastosowania zasady korzyści przewidzianej w przepisie art. 134 u.g.n. uznając, że uchybienie to stanowi najistotniejszą okoliczność, która ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organ zaznaczył, że projektowana działka nr [...] przed podziałem miała przeznaczenie mieszane, tj. pod zabudowę mieszkaniową, jak i pod teren komunikacyjny. Wskazany stan nieruchomości na dzień [...] marca 2020 r., tj. wydania decyzji inwestycyjnej, potwierdza również zaświadczenie z [...] października 2020 r. wydane przez Urząd Gminy [...].

W operacie szacunkowym z [...] grudnia 2020 r. biegła rzeczoznawca majątkowy przyjęła dla celów wyceny:

- wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, dotychczasowe przeznaczenie; tereny komunikacji publicznej,

- wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (zapisów planu zagospodarowania przestrzennego), przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, tereny komunikacji publicznej.

W konsekwencji biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, biorąc pod uwagę wartość dla alternatywnego i aktualnego sposobu użytkowania gruntu. W operacie z [...] grudnia 2020 r. biegła rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż cały teren projektowanej działki nr [...] przeznaczony jest w miejscowym planie pod tereny drogowe.

W pismach skarżących z [...] lutego 2021 r. oraz z [...] maja 2021 r. skierowanych do organu pierwszej instancji dotyczących zarzutów do opinii biegłego z [...] grudnia 2020 r., pełnomocnik skarżących wskazał, że biegła nie uwzględniła, że działka nr [...] aktualnie jest użytkowana jako teren zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego zastosowanie zasady korzyści, wynikającej z przepisów art. 134 ust. 3 u.g.n. i art. 134 ust. 4 u.g.n. w praktyce oznacza przyjęcie z punktu podmiotu wywłaszczonego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, spośród dwóch alternatywnych wariantów, czyli przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia bądź przeznaczenia dotychczasowego. Przy czym aktualny sposób użytkowania nieruchomości wywłaszczonej należy postrzegać przez pryzmat dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości, które ustala się na podstawie art. 154 u.g.n. Zapis ten obliguje rzeczoznawcę majątkowego do odpowiedniego postępowania przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości na potrzeby wyceny nieruchomości, a który wskazuje, iż podstawowym dokumentem decydującym o przeznaczeniu nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie niniejszej tezy biegła wskazała na stanowisko Ministra Finansów i Inwestycji i Rozwoju z 13 października 2019 r. w sprawie zasad ustalania aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego z ww. stanowiskiem, zaakceptowanym przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić. Ustalenie sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości na poczet jej wyceny, wymaga rzetelnego i elastycznego podejścia odnoszącego się do oceny czy zachodzą przesłanki do zastosowania zasady korzyści wyceny gruntu na rzecz osoby wywłaszczonej. Ocena ta nie może polegać wyłącznie na postrzeganiu przez pryzmat "sztywnego" stosowania norm zakreślonych w art. 154 u.g.n. oraz w aktach planistycznych jakim jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie, z wizerunku zdjęć utrwalonych w operacie szacunkowym wywłaszczonego gruntu poczynionych na nim nakładów budowlanych (ogrodzenie z siatki na podmurówce betonowej, brama wjazdowa na posesję przy ul. [...], podjazd z kostki brukowej na posesje) i posadowionych składników roślinnych (żywotnik, świerk, robinia, bez, bukszpan, itd.) nie wynika, że nieruchomość zawiera infrastrukturę drogową i pełni aktualnie funkcję komunikacji publicznej. Co więcej w operacie szacunkowym biegła rzeczoznawca majątkowy wskazała w rubryce dotyczącej stanu zagospodarowania działki, że grunt przeznaczony jest pod nowy układ komunikacyjny, który nie był dotąd użytkowany na ten cel. Działka nr [...] stanowiła cześć nieruchomości, o powierzchni [...] ha. zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z urządzonym przydomowym ogrodem, teren ogrodzony.

Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] (przed podziałem) stanowiła połączoną wieź gospodarczą z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym, stanowiącą własność dotychczasowych właścicieli - skarżących. W konsekwencji po dokonanym podziale gruntu stan otoczenia działki nr [...] stanowi m. in. bezpośrednio i przeważająco sąsiedztwo nieruchomości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dominującym i zarazem faktycznym sposobem użytkowania działki gruntu nr [...] było mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej. Natomiast wywłaszczona działka nr [...] niezależnie od jej przeznaczenia planistycznego (ustaleń w planie zagospodarowania przestrzennego) stanowiła stałą zorganizowaną część gospodarcza w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Tym samym w ocenie organu odwoławczego przy wycenie wywłaszczonej działki nr [...] wymagane było przyjęcie do analizy zarazem dla aktualnego na datę wydania decyzji inwestycyjnej i alternatywnego, tj. wynikającego z celu wywłaszczenia przeznaczenia nieruchomości - rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne jak i z uwagi na łączność gospodarczą przedmiotowej działki z działką nr [...] również - rynku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przyjął, że biegła rzeczoznawca majątkowy ze względu na cenność gruntów mieszkaniowych, w stosunku do gruntów drogowych powinna zastosować zasadę korzyści przewidzianą w art. 134 ust. 3 u.g.n.

Organ zaznaczył, że zakwestionowanie w odwołaniu przez pełnomocnika postanowienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy powołania na wniosek pełnomocnika odwołujących, biegłego z dziedziny dendrologii na okoliczność ustalenia wartości nasadzeń roślinnych na działce nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie Wojewoda podzielił pogląd Starosty [...], iż specjalista ds. dendrologii nie jest władny do ustalenia wartości drzew i roślin znajdujących się na części wywłaszczonej nieruchomości, tym samym organ nie ma możliwości powołania osoby z dziedziny dendrologii w charakterze biegłego do oszacowani nakładów roślinnych na nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy jest zawodem zaufania publicznego, który określa wartość nieruchomości według zasad wynikających z u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu. To rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wyceny nieruchomości wraz z częściami składowymi, które niewątpliwie stanowią nakłady roślinne i budowlane na działce nr [...]. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. art. 84 § 1 K.p.a. - nie przeprowadzając dowodu z opinii dotyczących wiadomości specjalnych biegłego z dziedziny dendrologii.

Reasumując organ stwierdził, że operat z [...] grudnia 2020 r. wyceniający działkę nr [...], należy uznać za nieprawidłowy i nieprzydatny dla celu niniejszego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zleci nową wycenę uwzględniającą poczynione wyżej uwagi dotyczące przeznaczenia wywłaszczonej działki nr [...] i związanej z tym wyceny gruntów o przeznaczeniu drogowym, jak i przeznaczeniu mieszkaniowym. Potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu. Zdaniem strony skarżącej decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niniejsza sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający i umożliwiający jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu sprzeciwu dokonano argumentacji poszczególnych zarzutów.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. organ przekazał sprzeciw do WSA w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e P.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolowana sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie tzw. specustawy drogowej. Wydzielona nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: S. , arkusz mapy [...], w dacie wydania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r. (dalej: "decyzji inwestycyjnej"), udzielającej inwestorowi Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w S. znajdowała się (i nadal znajduje się - patrz: załączony wydruk z https://mapy.geoportal.gov.pl/) w całości w granicach terenu dróg publicznych dojazdowych oznaczonych symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr [...], poz. 2694 - dalej: "plan miejscowy").

Powyższa decyzja inwestycyjna utrzymała więc drogowe przeznaczenie nieruchomości i według tego przeznaczenia nieruchomość została wyceniona przez rzeczoznawczynię majątkową A. S. w operacie z [...] grudnia 2020 r. W pkt 8 operatu szacunkowego jego autorka bardzo szczegółowo odniosła się do sposobu zastosowania w sprawie tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.). Rzeczoznawczyni z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 2019 r. przyjęła, że: "aktualny sposób użytkowania nieruchomości wywłaszczonej bądź przejętej z mocy prawa należy postrzegać przez pryzmat dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości, które ustala się na podstawie art. 154 u.g.n." (tj. zgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym). Na tej podstawie biegła, ustalając aktualny sposób użytkowania nieruchomości przyjęła dotychczasowe jej przeznaczenie na tereny komunikacji publicznej, zgodny z alternatywnym sposobem użytkowania - jej przeznaczeniem zgodnie z celem wywłaszczenia na tereny komunikacji publicznej. Rzeczoznawczyni uzupełniła to stanowisko w piśmie z 12 kwietnia 2021 r., odpowiadając na zarzuty pełnomocnika dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości.

W oparciu o przedmiotowy operat Starosta wydał decyzję, którą Wojewoda uchylił z powodu uchybienia stwierdzonego w badanym operacie szacunkowym z [...] grudnia 2020 r., w postaci niezastosowania zasady korzyści przewidzianej w przepisie art. 134 u.g.n. uznając, że uchybienie to stanowi najistotniejszą okoliczność, która ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że: "Ustalenie sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości na poczet jej wyceny, wymaga rzetelnego i elastycznego podejścia odnoszącego się do oceny czy zachodzą przesłanki do zastosowania zasady korzyści wyceny gruntu na rzecz osoby wywłaszczonej. Ocena ta nie może polegać wyłącznie na postrzeganiu przez pryzmat "sztywnego" stosowania norm zakreślonych w treści przepisu art. 154 u.g.n. oraz w aktach planistycznych jakim jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

Wojewoda oparł się przy tym na źródle (artykule z czasopisma Rzeczoznawca Majątkowy) z 2012 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda jako zasadniczą przesłankę wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, że operat z [...] grudnia 2020 r. wyceniający działkę nr [...], należy uznać za nieprawidłowy i nieprzydatny dla celu niniejszego postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zleci nową wycenę uwzględniającą poczynione uwagi dotyczące przeznaczenia wywłaszczonej działki nr [...] i związanej z tym wyceny gruntów o przeznaczeniu drogowym jak i przeznaczeniu mieszkaniowym. Zdaniem organu potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej z dnia z [...] sierpnia 2021 r. stanowiły m.in. przepisy art. 12 i art. 18 specustawy drogowej. Przepisy art. 12 specustawy drogowej regulują nabywanie nieruchomości pod drogi, normując wiele kwestii z tym związanych. Artykuł ten określa kwestie sposobu przeniesienia własności nieruchomości, sposobu podziału nieruchomości i jego zatwierdzania, wpisu do księgi wieczystej i w katastrze nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz skutki prawne decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

NSA w wyroku z 17 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 965/17 wskazał, że:

"1. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w tym ostatnim przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

2. Jeżeli według art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie.".

W konsekwencji zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w całości - na podstawie sporządzonej w sprawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego opartej o prawidłową wykładnię przepisów u.g.n., w szczególności art. 134 tej ustawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe" (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 186/19).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zakwestionował operat szacunkowy doszukując się w nim błędu w postaci niezastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy nie określiła wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu użytkowania jako "stałej zorganizowanej części gospodarczej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem Wojewody z uwagi na funkcjonalne połączenie działki [...] z działką [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, wywłaszczona nieruchomość powinna być wyceniana według cen nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Organ odwoławczy błędnie przyjął, że podstawę określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone prawo własności powinien stanowić aktualny ww. sposób użytkowania nieruchomości, rozumiany dosłownie i z pominięciem pozostałych przepisów u.g.n. Takie rozumienie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., w sytuacji, w której obowiązujący akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczał wywłaszczoną nieruchomość na cele drogowe, pozostaje w sprzeczności z pozostałymi przepisami u.g.n., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz istotą i celem odszkodowania.

Kwestia stosowania zasady korzyści w sytuacji, gdy przedmiot wyceny w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej był przeznaczony w planie miejscowym na drogę, była przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu w wyroku z [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] nie miał wątpliwości, że: "zasadę korzyści stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. inne niż zgodne z celem wywłaszczenia.".

Jako adekwatne w tym zakresie należy przytoczyć uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 15 listopada 2016 r., II SA/Bk 603/16: "Biegły wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie aktualny sposób użytkowania nieruchomości był drogowy, gdyż działki stanowiące przedmiot wyceny przed wydaniem decyzji podziałowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod drogę, co jest koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Aktualny sposób użytkowania był więc tożsamy z celem wywłaszczenia, a co za tym idzie - cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości. Niezasadnym byłoby więc zastosowanie zasady korzyści, gdyż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, że "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (w tej sprawie przeznaczenie działek pod drogi publiczne) nie wpłynęłoby to de facto na podniesienie wysokości odszkodowania. "Aktualny sposób użytkowania" i wycena takiej nieruchomości przy potencjalnej sprzedaży takiej działki na normalnych zasadach nie mogłaby być ustalana w oderwaniu od istniejącego planu zagospodarowania i przeznaczenia tych działek. Ich wartość zatem nie byłaby porównywalna z działkami np. mieszkalnymi, ale nadal byłaby to cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zasadnie również organ przyjął stanowisko biegłego, iż zapisy § 36 ust 3 i 4 rozporządzenia nie są sprzeczne z art. 134 ust 3 i 4 u.g.n. Przepis § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia uszczegóławiają zapisy ustawy, zawierając tożsame, choć bardziej szczegółowe regulacje dotyczące możliwości zastosowania zasady korzyści".

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek działania zgodnie z prawem. Zgodność z prawem oznacza w szczególności obowiązek uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości ich przeznaczenia w planie miejscowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.). "Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości", który można uznać za tożsamy z "aktualnym sposobem użytkowania", może być brany pod uwagę dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości, tylko wtedy gdy dla nieruchomości brak jest planu miejscowego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 1-3 u.g.n.). Jeśli przeznaczenie danej nieruchomości wynika z obowiązującego planu miejscowego, to rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek to przeznaczenie planistyczne uwzględnić, nie może pomijać go przy szacowaniu wartości nieruchomości, która ma odpowiadać jej wartości rynkowej (art. 134 ust. 1 u.g.n., art. 151 ust. 1 u.g.n.). Jeśli nieruchomość jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę, to takie jej przeznaczenie planistyczne determinuje jej wartość rynkową.

W niniejszej sprawie oznaczało to konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę:

- przeznaczenia planistycznego nieruchomości wynikającego z Planu miejscowego tj. przeznaczenia na teren dróg publicznych dojazdowych oznaczonych symbolem 15KDD i porównania go z:

- przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji inwestycyjnej Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. przeznaczeniem na drogę publiczną. W sytuacji, w której zarówno plan miejscowy, jak i decyzja inwestycyjna przewidywały przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe brak jest podstaw do stosowania zasady korzyści odwołującej się do "aktualnego sposobu użytkowania" nieruchomości (art. 134 ust. 3 u.g.n.) w sposób dosłowny i z pominięciem pozostałych regulacji u.g.n.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję Wojewody, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzekł jak w p. I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w p. II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).