Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 467/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a oraz art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 18 ust, 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody ] na rzecz Gminy Z. kwotę 1104 (tysiąc sto cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., znak [...], Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 20 768,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0106 ha położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna Z. , gmina Z. objętej księgą wieczystą nr [...] i jego wypłacie w kwocie:

- 4 153,60 zł na rzecz S.Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części,

- 4 153,60 zł na rzecz T.K. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części,

- 4 153,60 zł na rzecz A.Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części,

- 4 153,60 zł na rzecz J.Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części,

- 4 153,60 zł na rzecz B.Ł. tytułem odszkodowania za udział wynoszący 1/5 części.

Dodatkowo Starosta K. zobowiązał Gminę Z. reprezentowaną przez Wójta Gminy Z. do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna a także orzekł o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 24 listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. , który oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 20 768,00 zł.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła dnia 21 sierpnia 2015 r. Gmina Z. , reprezentowana przez Wójta Gminy Z. , zarzucając wykorzystanie przy ustalaniu wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, w którym przyjęto niewłaściwy materiał porównawczy składający się z nieruchomości, które położone są poza obszarem Gminy Z. , w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego Gmina Z. dokonała w badanym okresie kilkudziesięciu transakcji nieruchomościami drogowymi. Ponadto strona odwołująca wskazała na przyjęcie przez biegłego do analizy działek o wielokrotnie większej powierzchni niż przedmiot wyceny, jak również uwzględnienie w operacie szacunkowym nieruchomości położonych w centrum miejscowości, w przeciwieństwie do działki wycenianej.

Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość, za którą ustalane jest odszkodowanie została przejęta na rzecz Gminy Z. decyzją znak [...] z dnia 20 kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia "Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości B. i B. - gmina Z. oraz M. - gmina M. - przedłużenie ulicy [...] (...)", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2009 r. nr [...].

Podstawę nabycia na rzecz Gminy Z. nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Z. , Gmina Z. stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową").

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 14 maja 2010 r. (obejmującej parcele nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] położone w byłej gminie katastralnej B. z których zgodnie z wykazem synchronizacyjnym do ksiąg wieczystych [...] powstała działka nr [...] obrębu jednostki ewidencyjnej B. , z której z kolei w wyniku podziału powstała działka nr [...] - wydzielona pod inwestycję i przejęta przez Gminę Z. ), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. , Wydział Ksiąg Wieczystych, w dziale II tej księgi, jako właściciel nieruchomości ujawniony był B.Ł. s. A. i J. . W dziale III wpisane było ograniczone prawo rzeczowe tj. "prawo bezpłatnego, dożywotniego i niepodzielnego użytkowania" na rzecz J.Ł. s. K. i F. oraz A.Ł. c. M. i W. . Dział IV pozostał wolny od wpisów.

W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt [...] spadek po D.Ł. c. R. i J. zmarłej dnia 23 października 2004 r. w K. , na podstawie ustawy wprost po 1/5 części nabyły dzieci: S.Ł. s. B. i D. , T.K. c. B. i D. , A.Ł. s. B. i D. , J.Ł. s. B. i D. oraz B.Ł. s. B. i D. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt [...] spadek po B.Ł. s. J. i A. zmarłym dnia 1 września 2000 r. w K. , na podstawie ustawy nabyli: D.Ł. c. J. i R. w 1/4 części w stosunku do całości oraz T.K. c. B. i D. , B.Ł. s. B. i D. , J.Ł. s. B. i D. , S.Ł. s. B. i D. , A.Ł. s. B. i D. - każdy po 3/20 części w stosunku do całości spadku, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli: D.Ł. c. J. i R. w 1/4 części w stosunku do całości spadku oraz T.K. c. B. i D. , B.Ł. s. B. i D. , J.Ł. s. B. i D. , S.Ł. s. B. i D. , A.Ł. s. B. i D. - każdy po 3/20 części w stosunku do całości spadku.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy organ prowadzący postępowanie ustalił, że A.Ł. c. W. i M. zmarła w dniu 1 lipca 1976 r., a J.Ł s. F. i K. zmarł w dniu 12 marca 1977 r. - co skutkuje tym, iż wpisane w dziale III księgi wieczystej [...] ograniczone prawo rzeczowe jest bezprzedmiotowe.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Odszkodowanie ustalono w toku obecnie procedowanego postępowania w oparciu o opinię biegłego - rzeczoznawcy majątkowego P.T. , który w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 24 listopada 2014 r. oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 20 768,00 zł.

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Następnie powołano się na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Autor sporządzonej wyceny nieruchomości P.T. dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (20 kwietnia 2009 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. nr [...] w granicach miejscowości B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wbudowanymi w parterach oznaczonej symbolem "05.MNU.2", wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (z usługami wbudowanymi w parterach) z terenu obrębów B. oraz M . Powyższe poprzedzone było analizą transakcji drogowych z terenu gminy Z. , Z. i W. w wyniku której biegły stwierdził, iż średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (144,58 zł/m2) są niższe niż średnie ceny trakcyjne nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (207,30 zł/m2).

W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

Dokonując weryfikacji przyjętych nieruchomości drogowych położonych na terenie gmin [...] jak również przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położonych na terenie gmin Z. i M. zauważono, że położone są one na terenie gmin powiatu [...], charakteryzujących się jak wskazał biegły na str. [...] operatu szacunkowego podobnym usytuowaniem (w tym odległością od K. ), podobnym udziałem terenów zabudowanych i zbliżoną cennością gruntów, zaliczanych również do tzw. "gmin [...]". Przyjęcie przez biegłego nieruchomości z terenu podobnych gmin powiatu [...] zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08. W tym miejscu należy również zauważyć, iż przyjęte ostatecznie do analizy nieruchomości porównawcze przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną spełniają wymóg nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W celu jednoznacznego ustalenia przyczyn rozszerzenia zakresu rynku nieruchomości drogowych na teren gmin sąsiednich o podobnej cenności gruntów, organ odwoławczy pismem z dnia 8 października 2015 r., znak [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o nadesłanie informacji czy podczas analizowania możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści" o której mowa wart. 134 ust. 4 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, biegły analizował transakcje nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie gminy Z. , wskazanymi przez skarżącego w odwołaniu. Jednocześnie w przypadku, gdyby biegły je analizował, organ odwoławczy zwrócił się o podanie powodów ich odrzucenia. Niezależnie od powyższego w związku z odnotowaniem na terenie obrębu [...] pięciu transakcji nieruchomościami mieszkaniowymi podobnymi do przedmiotu wyceny, organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o nadesłanie powodów rozszerzenia analizy rynku na teren gminy M. , z równoczesnym wskazaniem powodów uznania niniejszych rynków transakcji za podobne do siebie.

W odpowiedzi na ww. pismo biegły w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. poinformował, że "początkowo badano obszar gminy Z. , w zakresie transakcji nieruchomościami o małej powierzchni (do 300 m2), które zostały zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od listopada 2012 r. do listopada 2014 r. Następnie z uwagi na małą liczbę odnotowanych na tym terenie transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych, spełniających zadane kryteria, dokonano rozszerzenia terytorialnego zakresu analizy — poprzez objęcie nimi również terenu gmin [...] odznaczających się podobnych usytuowaniem (w tym odległością od K. ), podobnym udziałem terenów zabudowanych i zbliżoną cennością gruntów, zaliczanych również do tzw. "gmin [...] ". Jednocześnie biegły stwierdził, że z analiz wyłączono jedynie część miejscowości R. , usytuowaną na wschód od drogi krajowej nr [...] -w przypadku której odnotowane ceny gruntów są wyraźnie wyższe od ich średniego poziomu w przypadku pozostałej części badanego obszaru. Jak wskazał dalej biegły badanie obszaru obejmującego gminy [...] pozwoliło na jednoznaczne określenie poziomu cen nieruchomości drogowych. Ponadto, transakcje przedstawione w przekazanym zestawieniu tabelarycznym zawarte przed październikiem 2012r. i później niż w listopadzie 2015 r. oraz nieruchomości przekazane w drodze darowizny -nie stanowiły przedmiotu analiz biegłego. Dodatkowo przedmiotem analizy były nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w związku z tym nieruchomości o innym przeznaczeniu (R, RS, MN i przeznaczenia mieszane) zostały odrzucone podczas analizy, podobnie jak nieruchomości drogowe o powierzchni większej niż 300 m2. Za słuszne należy uznać stanowisko rzeczoznawcy dotyczące nieanalizowania transakcji zawartych ponad 2 lata przed dniem na który określano wartość przedmiotu wyceny, gdyż transakcje takie zgodnie z pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr [...] nie powinny być uwzględnione w wycenie bez szczegółowego uzasadnienia. Równocześnie nieruchomości przekazane w drodze darowizny również nie powinny być przedmiotem analizy, ponieważ zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Tym samym należy zauważyć, iż umowa darowizny nie spełnia powyższych kryteriów, gdyż wiąże się z bezpłatnym przekazaniem prawa własności do nieruchomości na rzecz obdarowanego.

Niezależnie od powyższego rzeczoznawca majątkowy w ww. piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. poinformował, iż ze względu na położenie wycenianej nieruchomości w północno-wschodniej części B. , w rejonie granicy gminy Z. z gminą M. , zasadnym było objęcie badaniem terenu gminy Z. oraz południowej części gminy M. tj. obszarów porównywalnych pod względem lokalizacyjnym, charakterystyki zabudowy oraz poziomu cenności gruntów.

Biegły, stosując metodą korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku ". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości... ".

Dalej zaznaczono, iż to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyższej informacji nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Tym samym kwestionowanie wyboru nieruchomości położonych na terenie rynku lokalnego obejmującego gminy powiatu [...] należy uznać za nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutów Gminy Z. dotyczących ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie Gminy Z. i możliwości przyjęcia jako materiału porównawczego transakcji, które w opinii odwołującego w wystarczającej ilości wystąpiły na wspomnianym terenie – organ przyjął, że w świetle wyczerpujących wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń operatu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony odwołującej dotyczącego uwzględnienia w wycenie nieruchomości (opisanych na str. [...] operatu szacunkowego), których powierzchnie są znacznie, większe niż powierzchnia działki wycenianej, stwierdzono, iż biegły po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie przyjął cechy "powierzchnia" uznając tym samym, iż nie ma ona wpływu na tak określony rodzaj rynku nieruchomości, korygując jednocześnie różne położenie nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej stosowną cechą rynkową "położenie i otoczenie ", co skutkowało przyznaniem przedmiotowi wyceny oceny "przeciętne " w zakresie tej cechy rynkowej.

Organ odwoławczy zauważył, że korekty różnic pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych zostały precyzyjnie wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nie budzący wątpliwości. Rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Wojewody [...] uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z dnia 24 listopada 2014 r., który tym samym został sporządzony prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Wymienione powyżej okoliczności dowodzą, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób pozytywny, a tym samym niniejszy operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy P.T. potwierdził aktualność omawianego operatu szacunkowego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Z. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 687) w związku z art. 129 ust. 5 pkt l, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 z późniejszymi zmianami) w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 poz. 2109 z późniejszymi zmianami) poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...]

2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2014 r. autorstwa mgr inż. P.T. został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami :

a. pomimo tego, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do zacytowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji organu I instancji,

b. i zaakceptowaniu przez organ II instancji ustalenia operatu, że na rynku lokalnym jest mała ilość transakcji drogowych (w przypadku tabeli na stronie 10 operatu) porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach 2012-2014 Gmina Z. zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji,

c. pomimo braku szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytycznego przyjęcia przez organy I i II instancji za prawidłowy materiału porównawczego w tabeli zawartej na stronie [...] operatu szacunkowego, składającego się wyłącznie z działek, których powierzchnia przekracza kilkunastokrotnie powierzchnię działki wycenianej.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. operat szacunkowy z listopada 2014r., wraz z klauzulą dotyczącą jego aktualności z 23 grudnia 2015 r okazał się metodologicznie błędny. Pełne i bezkrytyczne przyjęcie przez organy obu instancji jego wyników skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego, co do wartości wycenianej nieruchomości.

Organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005).

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. ( wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r, sygn. akt II OSK 881/14 )

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Sporządzony w rozpatrywanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy narusza przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych.

Stosownie do art. 18 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 721 z późn. zm. ), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez organ I instancji w dniu 20 kwietnia 2009 roku. Według stanu na ten dzień powinna być zatem wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycje drogową.

Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany został w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jej art. 4 pkt. 17, stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przez "nieruchomość" ustawa ta rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez "działkę gruntu"- niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3).

Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest, zatem jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie sam fragment wywłaszczany.

Podobnie art. 46 § 1 kodeksu cywilnego stwierdza, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Określając zatem stan nieruchomości na potrzeby rozpatrywanej sprawy należy przyjąć tę nieruchomość, która pierwotnie stanowiła odrębny przedmiot własności w dniu 20 kwietnia 2009 r , a z której to dopiero części powstała działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o pow. 0.0106 ha. przeznaczona pod drogę publiczną.

Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 czerwca 2013 r ( k – [...] akt administracyjnych ) była to działka nr [...] o powierzchni 1,65 ha, obr. [...] , jedn. ewid. Z . Operatem podziału nr [...] z dnia 27 marca 2008 r działka nr [...] o pow. 1,65 ha obr. [...] jedn. ewid. Z. , podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0106 ha – wydzielona pod drogę i nr [...] o pow. 1,64 ha.

Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z tego względu taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...] winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, skoro ustawodawca w tzw. specustawie drogowej przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania, inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości.

Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W sporządzonym w rozpatrywanej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca określił przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości B. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r - jedynie wydzielonej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 106 m kw. Rzeczoznawca stwierdził, że ta nieruchomość usytuowana była w całości w konturze oznaczonym jako 05.MNU.2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję mieszkaniowa jednorodzinną ( z usługami wbudowanymi w parterach) obejmująca istniejąca i nowa zabudowę. Biorąc pod uwagę dotychczasowe wywody wskazać należy, że prawidłowym było określenie takiego przeznaczenia dla całej działki [...] . Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii wyrysu z mpzp Gminy Z. ( k - [...] ) wynika że rozciągnięta działka [...] mogła obejmować jeszcze inne przeznaczenia takie jak :[...] i [...] Ta okoliczność wymaga dokładnego zbadania na podstawie stosownych dokumentów.

W tej sytuacji należało ustalić i rozważyć czy możliwe było oszacowanie przedmiotu postępowania przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, skoro Gmina Z. powoływała się na kilkadziesiąt zawartych umów sprzedaży nieruchomości drogowych. Należało również zbadać ewentualne występowanie transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a następnie jeśli spełniają kryteria podobnych to wykorzystać te dane w operacie.

Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości współczynników korygujących nie zostały w dotychczasowym operacie wystarczająco uzasadnione, co uniemożliwia zainteresowanej stronie, organowi i sądowi kontrolę ich poprawności. Wszystkie nieruchomości wzięte do porównań powinny być należycie opisane w stopniu, który umożliwia zweryfikowanie poprawności dokonanego wyboru.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego zaprezentowane poglądy prawne. W przypadku zastosowania przez rzeczoznawcę dotychczas przyjętego sposobu wyceny tj. podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej - jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. 1,65 ha obr. [...] , a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. 0.0106 ha.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2016 r sygn. akt II SA/Kr 480/16 oraz w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r sygn. akt II SA/Kr 691/16.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.