Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 644/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 10 par. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i Gminy S. z 29 czerwca 2022 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na nowo wydzielonych działkach wraz z wydzieleniem drogi wewnętrznej na części działki o numerach ewidencyjnych [...] (obecnie działki po podziale: nr [...], [...], [...], [...]) i [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr [...] literami [...]-A na terenie miasta S., przeniesionej decyzją Burmistrza [...] i Gminy S. z 15 grudnia

2021 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja z 24 lipca 2017 r. ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna 10 sierpnia 2017 r.

Wnioskiem zbiorowym z 7 października 2021 r. mieszkańcy osiedla

w S., w tym m.in. D. K., zwany dalej skarżącym, wystąpili

o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Jako przesłankę wznowienia postępowania powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego Burmistrz [...] i Gminy S. postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. wznowił na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z 24 lipca 2017 r.,

a następnie decyzją z 29 czerwca 2022 r. odmówił jej uchylenia.

W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił:

1. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie,

iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodu braku uznania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, a to właścicieli nieruchomości sąsiednich będących w strefie oddziaływania planowanej inwestycji zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego;

3. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy skarżący winien uzyskać status strony i wskazywał wielokrotnie na interes prawny

w pismach kierowanych do organu;

4. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7,

art. 77 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem niepełnych ustaleń faktycznych, nieprawidłowym ustaleniem strefy oddziaływania, a przez to błędne określenie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego;

5. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 151

§ 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 151 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji

i wydania nowej decyzji, mimo istnienia przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że inwestycja w postaci budowy 4 bloków mieszkalnych ma ogromny wpływ na należącą do niego nieruchomość oraz jakość życia mieszkańców w tym miejscu. Realizacja przedsięwzięcia generować będzie wzmożony ruch komunikacyjny, który wpłynie nie bezpieczeństwo skarżącego oraz jego bliskich. Ponadto fakt występowania kawern na terenie osiedla będzie miał znaczenie dla stabilności budynków. Wysokie wielopiętrowe budynki skutkować będą zasłanianiem i zacienianiem nieruchomości sąsiednich.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO omówiło specyfikę postępowania wznowieniowego przywołując stosowne przepisy k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podniósł, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach jej terenu. Nadto, przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po analizie przedłożonych akt sprawy Kolegium stwierdziło, że skarżący nie posiada prawa własności ani innego prawa rzeczowego do terenu wnioskowanej inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz udokumentowanego terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Z akt sprawy nie wynika także, aby posiadał inne prawa rzeczowe do ww. nieruchomości.

Jak dokumentują przedłożone akta sprawy, w tym wypis z rejestru gruntów

z 22 czerwca 2022 r., działki nr [...] i [...], których skarżący jest współwłaścicielem, nie przylegają bezpośrednio do działek, na których planowana jest budowa przedsięwzięcia i nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika z załączników graficznych do wniosku oraz z decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy - Geoportal otwartych danych przestrzennych skala 1:2000. Działki skarżącego oddziela od terenu wnioskowanej inwestycji pas terenu o szerokości min. ok. 80 m.

W ocenie Kolegium skarżący, jako współwłaściciel działek bezpośrednio niegraniczących z terenem inwestycji, ani nie znajdujących się w zasięgu obszaru jej oddziaływania, może w niniejszym postępowaniu posiadać wyłącznie interes faktyczny, a w kwestii wzmożonego ruchu kołowego i immisji pyłu i hałasu nie posiada interesu prawnego.

Te okoliczności czynią, w ocenie Kolegium, zasadny pogląd, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym decyzja organu I instancji orzekająca we wznowionym postępowaniu o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest zasadna i odpowiada prawu, ponieważ wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła.

Organ odwoławczy odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania uznając je za niezasadne.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze D. K. zaskarżył decyzję z 12 października 2022 r. w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, ewentualnie orzec o stwierdzeniu wydania decyzji "o pozwoleniu na użytkowanie" z naruszeniem prawa;

2. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a., którego konsekwencją było niezasadne uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji

z 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku uznania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, a to właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny, w sytuacji gdy mimo, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, to jednak znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, inwestycja tego charakteru i rozmiaru wywoła wysoki stopień uciążliwości i posiada szeroki zasięg oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, co implikuje interes prawny skarżącego;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie, a które są konieczne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

5. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w stosunku do decyzji Burmistrza [...] i Gminy S. z 24 lipca 2017 r. w sytuacji, gdy skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy skarżący winien uzyskać status strony i wskazywał wielokrotnie interes prawny w pismach kierowanych do organu;

6. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało brakiem uchylenia wadliwej decyzji oraz utrzymaniem w mocy pozytywnej decyzji dla inwestora w sytuacji, gdy parametry zabudowy

w sporządzonej wówczas analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób "błędy sprzecznie" z:

a) (obowiązującym w dacie wydania decyzji) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób dowolny, a przy tym sprzeczny z ogólną zasadą wynikającą z tego przepisu,

b) § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami tego rozporządzenia,

c) § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami tego rozporządzenia,

d) § 7 ust. 1 i 8 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynku w sposób sprzeczny z tymi przepisami w sytuacji, gdy w samej decyzji organ wyraźnie przyznał, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości elewacji frontowej od 2,5 m do 10 m co tym samym sprawia, że planowane 16 m znacząco kłóci się z obszarem analizowanym i odbiega od istniejącej zabudowy,

e) art. 61 ust. 1 pkt 3 "u.p.z.p., tj. przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego jako wystarczającego dla jej wydania, w sytuacji gdy chociażby brak jest możliwości zaopatrzenia w energię elektryczną czy odprowadzania ścieków czy obsługi komunikacyjnej terenu z istniejących na tak wielkie zapotrzebowanie które będzie generowało 4 bloki mieszkalne";

7. art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem niepełnych ustaleń faktycznych, nieprawidłowym ustaleniem strefy oddziaływania, a przez to błędne określenie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego;

8. "naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy" tj. art. 10

§ 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu D. K. podniósł m.in., że nie można uznać za trafione wywody organu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż z uwagi na fakt, że skarżący nie graniczy bezpośrednio z inwestycją, posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie posiada interesu prawnego. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą mieć nie tylko właściciele i użytkownicy sąsiednich działek, lecz również inni właściciele czy użytkownicy działek nawet nie graniczących bezpośrednio z inwestycją, jeżeli pozostają w zasięgu wpływów lub w związku gospodarczym, a także jeżeli skutki decyzji mogą również ich dotknąć.

Skarżący wyjaśnił, że wielokrotnie wskazywał w pismach kierowanych do organu, że posiada interes prawny. Mógł to zrobić nie tylko poprzez określenie istnienia podstawy materialnoprawnej, a także poprzez wskazanie związku pomiędzy tym interesem prawnym, a wynikiem prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W. wiedzieć, że taki związek wystarczy uprawdopodobnić. Trzeba wykazać jedynie możliwość, że wydane rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na interes prawny lub obowiązek podmiotu, a nie, że taki wpływ pojawi się na pewno. Podstawą do działania danego podmiotu w charakterze strony mogą stanowić nie tylko przepisy z zakresu prawa budowlanego, ale z różnych dziedzin prawa, na przykład prawa cywilnego.

Skarżący podnosił, że inwestycja w postaci budowy 4 bloków mieszkalnych ma ogromny wpływ na należącą do niego nieruchomość oraz jakość życia mieszkańców w tym miejscu. Kilkukrotnie wskazywano, że budowa 4 bloków mieszkalnych będzie miała znaczący wpływ na ruch odbywający się w drogach osiedlowych. Obecnie drogi te nie są przystosowane do tego typu zabudowy. Osiedle, na którym mieszka skarżący, jest niewielkim osiedlem domków jednorodzinnych, w dacie jego projektowania i budowy do tego charakteru przystosowano ciągi komunikacyjne. Problemem nie będą tutaj tylko pojazdy dojeżdżające na budowę, ale i ruch setek pojazdów przyszłych mieszkańców bloków - skutkiem czego będą emisje spalin oraz dźwięku na osiedlu. Wzmożony ruch komunikacyjny wpłynie na skarżącego oraz jego bliskich bezpieczeństwo.

W warunkach zabudowy nie ujęto budowy parkingu zewnętrznego na 26 samochodów, wzdłuż drogi dojazdowej, nie licząc miejsc parkingowych obok budowanych bloków. Zostało to również pominięte przy określeniu wpływu oddziaływania, a jest to wpływ ogromny nie tylko dla skarżącego ale również dla pozostałych mieszkańców (bardzo uciążliwy ruch wraz z ogromną ilością spalin).

Ponadto fakt występowania kawern na terenie osiedla, co za tym idzie podjęcie tak dużej inwestycji, będzie miał wpływ na stabilność budynków znajdujących się nawet w dalszym, nie tylko bezpośrednio przyległym sąsiedztwie - ciężkie roboty ziemne miałyby wpływ na stabilność budynków posadowionych nawet na oddalonych nieruchomościach. Nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że istnienie kawern powinno być jedynie analizowane na etapie projektu budowlanego. Należy wyraźnie podkreślić, że to do Burmistrza [...] i Gminy S. należy określanie ładu urbanistycznego, występowanie kawern wiąże się z ogromnym ryzykiem dla mieszkańców tego rejonu i winno być to uwzględniane na etapie planowania wszelkich inwestycji.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że wysokie, wielopiętrowe budynki, skutkować będą zasłanianiem i zacienianiem nieruchomości sąsiednich. W obecnym kształcie budynki wielokondygnacyjne całkowicie przysłonią dotychczasową zabudowę.

Skarżący wskazał, że wywodzi swój interes prawny z art. 144 Kodeksu cywilnego, mającego szerokie uzasadnienie w orzecznictwie. W uzasadnieniu skargi przywołano orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe.

W ocenie skarżącego, naruszony został warunek dobrego sąsiedztwa mający swoje podstawy w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób pogodzić istniejącej zabudowy kameralnych domków jednorodzinnych z wielkimi blokami o zupełnie innej specyfice zabudowy.

Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ nie informował nikogo prócz samego inwestora o postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania warunków zabudowy. Wątpliwości budzi również łatwość, z jaką inwestor uzyskał warunki zabudowy na terenie w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem domów jednorodzinnych bez konsultacji z jakimikolwiek mieszkańcami tych terenów, którzy wielokrotnie protestowali przeciw powstaniu bloków na osiedlu.

Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji, a nadto w określonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym. Następstwem tego stwierdzenia winno być wydanie decyzji uchylającej dotychczasową decyzję ostateczną Burmistrza [...] i Gminy S. z 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Zarówno Burmistrz [...] i Gminy S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie rozpatrzyło stanu faktycznego z należytą starannością w sprawie, która może nieodwołalnie zmienić warunki bytowe wielu mieszkańców osiedla.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania sądowego A. Sp. komandytowa

w K. wniósł o oddalenie skargi. Obszerna argumentacja mająca na celu wykazanie słuszności zajętego w sprawie stanowiska zawarta została w piśmie procesowym z 25 stycznia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne

z prawem.

Dokonując kontroli decyzji objętej skargą podkreślić należy na wstępie, że zapadła ona w ramach postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych szczegółowo w pkt 1-8. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie m.in. wtedy, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu.

Ponieważ bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie brał udziału

w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 24 lipca 2017 r. ustalającą warunki zabudowy, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Wyjaśnić należy, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy oceniać w oparciu o ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 k.p.a., która oparta jest na kryterium interesu prawnego. Stroną na mocy art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny. Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd wypowiadany już w orzecznictwie sądów administracyjnych należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie, przy czym chodzić może również o takie działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie można więc wykluczyć sytuacji, gdy właściciele nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji nie wykażą się interesem prawnym w postępowaniu, jak też sytuacji, gdy takim interesem wykażą się właściciele nieruchomości nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Niezależnie od podstawy prawnej, poszukiwania interesu prawnego i jego istnienie uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie.

Orzecznictwo prezentujące ten pogląd przytaczane było zarówno przez samego skarżącego, jak i przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawioną wyżej wykładnię art. 28 k.p.a. w kontekście ustalenia kręgu stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, podziela również Sąd orzekający w tej sprawie. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości oddalonej – jak ustala organ - co najmniej 80 m od planowanej inwestycji, posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza [...] i Gminy S. z 24 lipca 2017 r. Właściciele nieruchomości zarówno bezpośrednio sąsiadujących, jak i znajdujących się w dalszej odległości w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja wymagająca ustalenia warunków zabudowy, każdorazowo powinni bowiem wykazać istnienie po ich stronie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Chodzi o wykazanie realnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz o wykazanie tego, że zamierzenie to może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie tylko z faktu sąsiedztwa. Nie wystarczy przy tym powołać się ogólnie na przepisy prawa cywilnego dotyczące własności i zakazu immisji (art. 140 i 144 nast. K.c.), lecz wskazać, w jaki sposób ulokowanie inwestycji w tym, a nie innym miejscu, może zakłócać korzystanie z innej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Za wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., opartego na prawie własności, nie można więc uznać powołanie się w sposób ogólny na powstanie uciążliwości dla mieszkańców, związanych z wybudowaniem w pobliżu budynków wielorodzinnych, możliwym zacienianiem przez te budynki innych nieruchomości, zwiększonym ruchem samochodowym, czy emisją spalin i hałasu.

Planowana inwestycja polega na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi. Nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obsługa komunikacyjna – co wynika z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - będzie się odbywać z drogi gminnej poprzez drogę wewnętrzną.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że ze względu na charakter

i parametry wnioskowanej inwestycji, jak i na zakres zarzutów sformułowanych przez skarżącego, nie można przyjąć, aby przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją ostateczną z 24 lipca 2017 r.

O interesie prawnym w przedstawionym wyżej rozumieniu nie mogą świadczyć powoływane przez skarżącego okoliczności, takie jak zwiększenie natężenia ruchu drogowego w wyniku realizacji inwestycji oraz związane z tym immisje w zakresie hałasu i spalin. Okoliczności te mogą co najwyżej wskazywać na interes faktyczny, polegający na próbie zapewnienia sobie dotychczasowego komfortu korzystania z danej przestrzeni. Planowana inwestycja ma być obsługiwana poprzez drogę publiczną, a więc taką, z której zgodnie z jej przeznaczeniem może korzystać każdy (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.). Skarżący nie wykazał zresztą, poza ogólnymi twierdzeniami, w jaki konkretny sposób zwiększenie ruchu samochodowego, związanego niewątpliwie z powstaniem na tym terenie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, będzie miało realny wpływ na sposób zagospodarowania czy korzystania z jego nieruchomości i jakiego konkretnego uprawnienia lub obowiązku skarżącego ta okoliczność dotyczy.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że ochrona przewidziana w art. 144 K.c., dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości, obejmuje wyłącznie zjawiska już występujące, a nie przyszłe i hipotetyczne. Decyzja

o warunkach zabudowy określa natomiast jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne (por. m.in. wyroki: NSA z 5 marca 2014 r., sygn. II OSK 1809/12, WSA w Warszawie z 5 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2319/19, WSA

w K. z 21 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 789/21, WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 23 września 2021 r., sygn. II SA/Go 437/21; dostępne j.w.).

Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy, nie podlegają więc ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłych i ewentualnych immisji oraz przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie sąsiednich budynków czy hałas (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 613/19). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, tak też będzie z oceną wpływu robót budowlanych na stabilność istniejących budynków związaną z występowaniem kawern na terenie całego osiedla. Badanie tego rodzaju okoliczności nie mieści się bowiem w granicach objętych przedmiotem sprawy mającej na celu ustalenie warunków zabudowy.

Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej w późniejszym procesie budowlanym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 102/21, dostępny jak wyżej).

Analiza obszernego uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie godzi się na zmianę urbanistyczną obszaru, na którym ma nieruchomość

i zamieszkuje, w postaci zlokalizowania tam budynków wielorodzinnych. Wszystkie argumenty i okoliczności podniesione w skardze, a także w toku postępowania administracyjnego, nie odnoszą się konkretnie do jego nieruchomości, a wyrażają subiektywne obawy skarżącego oraz innych mieszkańców osiedla, związane ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu. Tak należy ocenić nie tylko omówione wyżej kwestie zwiększonego ruchu samochodowego, ale także okoliczności polegające na możliwym zacienieniu sąsiednich nieruchomości (co zresztą nie może dotyczyć nieruchomości skarżącego z uwagi na odległość od planowanej inwestycji), protestów mieszkańców i brak konsultacji z nimi, czy wpływu kawern na stabilność budynków na tym terenie. Sąd nie neguje tego, że usytuowanie budynków wielorodzinnych na terenie osiedla domów jednorodzinnych może być przez mieszkańców tych ostatnich postrzegane jako zmiana pogarszająca ich komfort zamieszkiwania na danym obszarze, ale to nie oznacza, że tego rodzaju odczucia o charakterze subiektywnym przekładają się na uprawnienia czy obowiązki dotychczasowych mieszkańców, mające źródło w przepisach prawa.

Ustawodawca nie zagwarantował bowiem prawa do niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym,

w sytuacji odczucia utraty komfortu zamieszkiwania w danym miejscu czy też spadku wartości nieruchomości. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13, dostępny jak wyżej).

Dlatego też podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazują wyłącznie na jego interes faktyczny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, który nie skutkuje uznaniem go za stronę. Interes prawny musi się charakteryzować realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów mogących wystąpić w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych i nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Twierdzenia skarżącego nie stanowią zaś wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego.

Należy także zwrócić uwagę, że to na podmiocie wnioskującym

o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spoczywa ciężar dowodu, że przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest fakt, że skarżący ani we wniosku o wznowienie postępowania, ani też w piśmie procesowym z 27 stycznia

2022 r. stanowiącym odpowiedź organu I instancji na wezwanie do wykazania interesu prawnego, nie wskazał nawet numerów działek, których jest właścicielem i z położenia których wywodzi swój interes prawny. Wskazał jedynie na "ogromny wpływ" realizowanej inwestycji na należącą do niego nieruchomość. Ustaleń w zakresie numerów działek należących do skarżącego dokonał organ I instancji z urzędu (notatka służbowa z 1 lutego 2022 r., k. 62 akt administracyjnych).

Z tych powodów niezasadne są zarzuty skargi ujęte w pkt. 1, 2, 5 i 7, przy czym co do zarzutu opisanego w pkt. 1 należy dodatkowo zwrócić uwagę, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy, a nie w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Brak było natomiast podstaw do merytorycznego odniesienia się przez Sąd do zarzutów zawartych w pkt. 4 i 6 lit. a) – e), wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, czy dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy tj. m.in. sporządzonej analizy urbanistycznej. Zarzuty te odnoszą się wprost do merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Aby można było ocenić zasadność tak skonstruowanych zarzutów skierowanych do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 24 lipca 2017 r., należy najpierw wykazać się przymiotem strony, a tak

w niniejszej sprawie się nie stało.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pkt 8), autor skargi w żaden sposób nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie, do którego niewątpliwie zresztą doszło. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi jedynie wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie tego wpływu należało do skarżącego, a skoro brak jest podstaw do przyjęcia, że uchybienie przez organ odwoławczy artykułowi 10 § 1 k.p.a. mogło mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, zarzut ten Sąd uznał za niezasadny.

Chybionym jest także zarzut oznaczony nr 3, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym Sąd przyjął, że przez "Prawo budowlane" autor skargi rozumie ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Przepis ten nie miał w ogóle zastosowania, gdyż dotyczy określenia stron w sprawie pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja dotyczyła natomiast wznowionego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.