Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 72/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 6 pkt. 3 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. Z 2015 r. poz. 2156 ze zm. – dalej jako u.s.o.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej palcówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 446 – dalej jako u.s.g.) powołał Komisję konkursową w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...].

Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższe zarządzenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 36 a ust. 6 u.s.o, który stanowił m.in. podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7.

W § 2 zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy powołał następujące osoby do pracy w komisji konkursowej w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...]: A.J. - przedstawicielkę Wójta Gminy, A.S. - przedstawiciela Wójta Gminy, A.K. - przedstawicielkę Wójta Gminy, K.P. – W. i A.W. jako przedstawicieli Kuratora Oświaty, J.P. jako przedstawiciela Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół [...], J.T. - przedstawicielkę Rady Rodziców Zespołu Szkół [...] i E.K. jako przedstawicielkę Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział. Jednocześnie w § 3 tego zarządzenia Wójt Gminy wyznaczył A.J. na przewodniczącą komisji konkursowej.

Strona skarżąca zauważyła, że Wójt Gminy powołał w skład komisji konkursowej jednego przedstawiciela związków zawodowych - przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego. Z uzyskanych przez organ nadzoru informacji wynika jednak, że Zespół Szkół [...] objęty jest również działaniem NSZZ "Solidarność" - Komisji Międzyzakładowej Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" - związku zawodowego, który również zrzesza nauczycieli. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Przewodnicząca Komisji Międzyzakładowej Oświaty i Wychowania NSZZ Solidarność podała, iż na terenie Gminy w Szkole Podstawowej są zatrudnieni pracownicy, którzy są członkami NSZZ Solidarność i tym samym gmina jako organ prowadzący jest objęta działaniem związku zawodowego NSZZ " Solidarność".

W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody w skład komisji konkursowej powołanej przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy powinien wchodzić także przedstawiciel NSZZ "Solidarność". Wojewoda podkreślił, że w pracach komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły powinien uczestniczyć przedstawiciel takiego związku zawodowego, który zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Istotne jest bowiem tylko to, aby w pracach komisji uczestniczył, nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że w momencie powoływania Komisji Konkursowej w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...], jak i w momencie przeprowadzania konkursu, Gmina nie posiadała wiedzy o tym, iż w Szkole Podstawowej są zatrudnieni pracownicy, którzy są członkami NSZZ "Solidarność". Pracownicy Szkoły nigdy nie poinformowali dyrektora o przynależności do Związku, dyrektor zaś nie ma obowiązku, ani nawet uprawnienia do badania przynależności zatrudnionych w Szkole nauczycieli do Związku. Skoro Dyrekcja Szkoły nie miała informacji o działalności Związku na terenie Szkoły, to oczywistym i logicznym jest, że nie miała obowiązku powiadomienia Związku NSZZ "Solidarność" o konkursie, którego ta sprawa nie dotyczyła.

Organ wskazał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej, która działa jako odrębna i samodzielna placówka oświatowa w gminie oświadczył, że na terenie szkoły jedynym członkiem NSZZ Solidarność w ostatnich latach była M.K., która nie jest czynnym członkiem związku, gdyż nie opłaca składek tej szkoły. Również w Zespole Szkół [...], którego dotyczył konkurs na stanowisko dyrektora, nie działa zakładowa, ani międzyzakładowa Komisja NSZZ "Solidarność".

Wbrew twierdzeniom Wojewody nie zachodziła w ocenie organu potrzeba, by w składzie komisji konkursowej brał udział także przedstawiciel Komisji Międzyzakładowej Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność"'. W skład komisji wyznaczony został bowiem przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego, a tym samym spełniona została przesłanka wynikająca z art. 36a ust. 6 u.s.o. Nie jest bowiem tak, że w każdym przypadku konkursu na dyrektora, w komisji musi brać udział przedstawiciel każdego związku zawodowego obejmującego swoim działaniem daną placówkę. Po pierwsze dlatego, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek, po drugie mogą być sytuacje, gdzie mimo braku zakładowej organizacji związkowej, inna jednostka organizacyjna również nie wytypuje przedstawiciela i po trzecie ewentualny udział kolejnego członka komisji konkursowej nie miałby żadnego znaczenia, ponieważ do konkursu przystąpił jeden kandydat, a komisja zaakceptowała tę kandydaturę jednomyślnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest skarga wniesiona przez Wojewodę na Zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] o powołaniu Komisji konkursowej w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...].

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zakwestionowanego zarządzenia ([...] lipca 2016 r.), z zastrzeżeniem art. 36a ust. 7 u.s.o., w skład komisji konkursowej powołuje się po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Należy zauważyć, że z dniem 1 września 2016 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016. 1010), przepis art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) otrzymał nowe brzmienie stanowiąc, że w skład komisji konkursowej powołuje się po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Nowelizacja ta po pierwsze ograniczyła prawo zakładowych organizacji związkowych do udziału w komisji konkursowej, przyznając to prawo jedynie tzw. reprezentatywnym organizacjom związkowym, po drugie zaś – wyraźnie ograniczyła zakres podmiotowy uprawnionych organizacji związkowych jedynie do związków zawodowych nauczycieli. Ograniczenia te wskazują jednoznacznie na określoną tendencję legislacyjną ustawodawcy jeżeli chodzi o powoływanie w skład komisji konkursowych przedstawicieli związków zawodowych.

Na tle art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o., w wersji obowiązującej w dniu 11 lipca 2016 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstały rozbieżności co do obowiązku powołania w skład komisji konkursowej przedstawicieli wszystkich organizacji związkowych, których obszar działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tych organizacji nie są zatrudnieni w tej szkole lub placówce.

Mianowicie według pierwszego poglądu, prezentowanego przez skarżącego Wojewodę (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 736/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Ke 701/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Bd 857/15) z przepisu art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) ustawy o systemie oświaty wynika, że w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tych organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce.

Według natomiast drugiej, aktualnie dominującej linii orzeczniczej, którą akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie można dokonywać wykładni pojęcia zakładowej organizacji związkowej z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o. bez uwzględnienia treści art. 251 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz.U. 2015.1881, dalej u.z.z.) oraz wynikającego z tych przepisów kryterium liczby członków zakładowej oraz ponadzakładowej organizacji związkowej (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2015 r., I OSK 1426/15 i z 8 listopada 2016, I OSK 1510/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 r., II SA/Bd 58/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2016r., II SA/Rz 1320/16 ).

W związku z tym należy przyjąć, że pojęcie zakładowej organizacji związkowej z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o. musi być rozumiane zgodnie z jego legalną definicją i cechami konstytutywnymi określonymi w przepisach art. 251 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 i 2 u.z.z. Ze wskazanych przepisów ustawy o związkach zawodowych wynika expressis verbis, że status zakładowej organizacji związkowej oraz międzyzakładowej organizacji związkowej może zostać powiązany jedynie z tymi jednostkami organizacyjnymi związków zawodowych, które działają u danego pracodawcy i zrzeszają co najmniej 10 członków będących pracownikami (osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą lub funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostce) tego właśnie pracodawcy albo – jeśli chodzi o międzyzakładową organizację związkową – które działają u danego pracodawcy objętego zakresem terytorialnym działania tej organizacji, jeśli co najmniej jeden pracownik (nakładca lub funkcjonariusz) tego pracodawcy jest członkiem tej organizacji związkowej, a u wszystkich pracodawców objętych zakresem działania międzyzakładowej organizacji związkowej liczba członków organizacji związkowej wynosi co najmniej 10.

Taki sposób wykładni wynika już z językowej treści przepisów art. 251 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.z.z., które zestawione ze sobą i odczytywane w łączności tworzą komplementarną całość. Jeśli bowiem warunkiem uznania danej organizacji związkowej za zakładową organizację związkową jest zatrudnienie u danego pracodawcy co najmniej 10 członków tej organizacji, a w odniesieniu do międzyzakładowej organizacji związkowej powyższe kryterium ilościowe podlega jedynie złagodzeniu poprzez wymóg, aby liczba co najmniej 10 członków została osiągnięta nie u jednego (jak w przypadku zakładowej organizacji związkowej) pracodawcy, lecz u wszystkich pracodawców objętych zakresem działania tej organizacji (zob. art. 34 ust. 2 u.z.z.), to nie powinno budzić wątpliwości, że międzyzakładowa organizacja związkowa zachowuje swój status jedynie u tego pracodawcy, u którego jest zatrudniony co najmniej jeden członek tej organizacji. W sytuacji, gdy u danego pracodawcy (np. szkole) nie jest zatrudniony choćby jeden członek międzyzakładowej organizacji związkowej, tego rodzaju organizacja nie posiada u tego pracodawcy takiego statusu, a zatem nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa dla tego rodzaju organizacji związkowej. Tym samym również wyniki wykładni systemowej przemawiają za poglądem o powiązaniu statusu zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej z zatrudnieniem u określonego pracodawcy lub określonych pracodawców członków tych organizacji. Bez tego elementu konstruowanie swoistej (autonomicznej) definicji zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej, oderwanej od wymogu zatrudnienia członka lub członków tej organizacji (zakładowej lub międzyzakładowej) u danego pracodawcy nie znajduje uzasadnienia.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z 8 listopada 2016, I OSK 1510/16, przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkolę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Ustawodawca wskazałby wprost, iż chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę

Należy też zauważyć, że z treści art. 251 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.z.z. wynika wyraźny obowiązek zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej do przedstawiania pracodawcy kwartalnej informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji (w tym o liczbie członków zrzeszonych u danego pracodawcy). Oznacza to, że pracodawca (co odnosi się także do szkoły lub zespołu szkół) nie ma obowiązku samodzielnego wyszukiwania lub aktualizowania informacji o działaniu u niego zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej oraz o liczbie ich członków. Obowiązek ten nie obciąża także organu prowadzącego szkołę, który bazuje w tym zakresie na danych dostarczonych przez pracodawcę szkolnego. W interesie zatem zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej jest dopełnienie ustawowego obowiązku informacyjnego względem pracodawcy lub pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., I OSK 1426/15).

Odnosząc powyższe uwagi do organizacji związkowej NSZZ "Solidarność" - Komisji Międzyzakładowej Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność", która jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, nie posiadała członków w zespole szkół, w którym zarządzono przeprowadzenie konkursu, należy uznać, że organizacja ta nie miała w momencie powołania komisji konkursowej nie tylko statusu zakładowej organizacji związkowej, lecz także – poprzez odpowiednie stosowanie art. 251 ust. 1 i na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 u.z.z. – statusu międzyzakładowej organizacji związkowej. Brak powołania przedstawiciela tej organizacji przez organ prowadzący szkołę nie stanowił zatem przepisu art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o.

W tym stanie rzeczy, skoro podnoszone w skardze zarzuty okazały się bezzasadne, bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa - art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) u.s.o., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.