Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 772/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1497
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art 91 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 8 ust. 1-2 i ust. 9, art. 9
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
article: art. 249
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej,

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.T. P. H.-U. "R" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1430/05 w sprawie ze skargi Z.T. P.H.-U. "R" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1430/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Powyższą decyzją utrzymano w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 roku, nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz 150 zł za skrócenie czasu odpoczynku kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2004 roku w miejscowości R. W. na drodze krajowej nr 45 podczas kontroli pojazdu marki R. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki T. o nr rej. [...] stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub na potrzeby własne, na wykresówce datowanej [...] października – [...] października 2004 r. Pojazdem kierował Pan Z. K. Zostało to udokumentowane w protokole kontroli Nr [...]

Ustalono, iż powyższe naruszenia, zdaniem organu, tj. po pierwsze prowadzenie działalności gospodarczej bez licencji stanowiło naruszenie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z tego powodu decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Za prawną podstawę tej decyzji przyjęto art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i Lp. 1.1.1 złącznika do ww. ustawy. Zdaniem organu dokumenty z akt spraw wskazują, iż skarżący w chwili kontroli, odbywającej się dnia [...] października 2004 r. nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego. Ponadto organ stwierdził, iż dobowy odpoczynek kierowcy pojazdu został skrócony łącznie o 3 godziny, co naruszało dyspozycję art. 92 ust.1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi: "kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Niedochowanie wskazanej normy powoduje obowiązek zastosowania Lp. 1.11.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym skrócenie dziennego okresu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego czy też przewozu na potrzeby własne przewiduje sankcje: a/ o czas do jednej godziny - 50 złotych, b/ za każdą rozpoczętą kolejną godzinę - 50 złotych. Dodano, że art. 8 ust 1 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1) stanowi o tym, że w każdym 24 - godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodni, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek jest nie skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać, co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin. W każdym 30 - godzinnym okresie, gdy pojazd jest prowadzony, co najmniej przez dwóch kierowców, każdy kierowca będzie uprawniony do okresu odpoczynku trwającego nie mniej niż osiem kolejnych godzin. Dzienny okres odpoczynku może być wykorzystywany w pojeździe, jeśli jest on wyposażony w miejsce do spania i znajduje się na postoju.

Podtrzymując argumentację Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu.

Z. T. w dniu 20 maja 2005 roku złożył skargę na powyższe decyzje, uzupełnioną następnie pismem z dnia 5 marca 2008 roku, wnosząc o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie zostały przez skarżącego skutecznie zakwestionowane. Podczas kontroli przewozu wykonywanego przez skarżącego w dniu [...] października 2004 r. stwierdzono, że wykonywano transport drogowy (zarobkowy przewóz rzeczy). Skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie tego transportu. Okoliczności te nie są sporne i przyznano je w toku instancji. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] maja 2005 r., wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Za prawną podstawę tej decyzji przyjęto art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i Lp.1.1.1 złącznika do ww. ustawy. W chwili kontroli skarżący licencji nie miał, a mimo to wykonywał transport drogowy.

Sąd I instancji stwierdził, iż decyzja licencyjna ma charakter konstytutywny, a nie deklaratywny, tj. wywiera skutki prawne dopiero od dnia jej wydania, a nie wcześniej, np. od chwili złożenia wniosku o jej wydanie czy też jej "opłacenia". Skarżący winien rozpocząć wykonywanie transportu drogowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym a więc po uzyskaniu wymaganej licencji. Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 3 o transporcie drogowym przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy obowiązani są, do dnia uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej uzyskać licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień, o ile takowe posiadali.

Sąd potwierdził, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono też naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, polegające na skróceniu czasu odpoczynku kierowcy o 3 godziny. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 8 ust. 1 sekcja V rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. NR 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (OJ.L.85.370.1), który stanowi o tym, że w każdym 24 - godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek jest nie skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać, co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin. W każdym 30 - godzinnym okresie, gdy pojazd jest prowadzony, co najmniej przez dwóch kierowców, każdy kierowca będzie uprawniony do okresu odpoczynku trwającego nie mniej niż osiem kolejnych godzin. Dzienny okres odpoczynku może być wykorzystywany w pojeździe, jeśli jest on wyposażony w miejsce do spania i znajduje się na postoju.

Sąd I instancji zgodził się z organem, iż z protokołu kontroli oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (kserokopia wykresówki) wynika, że w dniu [...] października 2004 r. - podczas kontroli - w kontrolowanym pojeździe, na okazanej wykresówce z dnia [...] października – [...] października 2004r, kierowca, Pan Z. K., rozpoczął jazdę dnia [...] października o godz. 07.00, a rozpoczęty o 01.05 odpoczynek został skrócony łącznie o 3 godziny od wymaganego odpoczynku 9 - cio godzinnego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym i sankcje wynikające z załącznika Lp. 1.11.1 do ustawy o transporcie drogowym, Sąd uznał za uzasadnione nałożenie kary pieniężnej w wysokości 150 zł. za skrócenie czasu odpoczynku kierowcy. Wskazał także, że wysokość nakładanych za dane naruszenie kar pieniężnych jest ściśle określona w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nie ma możliwości ich anulowania, bądź zmniejszenia, gdyż ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje takich wyłączeń, a kara jest sztywno określona i wynika wprost z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Strona może zwrócić się o anulowanie lub rozłożenie na raty kary pieniężnej do O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który jest właściwy w tej kwestii.

Dodał też, że na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, w tym jako prawo wtórne Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w sprawie transportu drogowego, które stanowi, że "stosowanie urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/84 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa". Kontynuując Sąd stwierdził, iż ustawodawstwo to ma na celu poprawę warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, a dla realizacji tego celu określa standardy w regulacji czasu pracy kierowców. Rozporządzenia te stały się częścią krajowych systemów prawnych i mają zastosowanie w Państwach Członkowskich. Stosowanie do treści Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 istnieje obowiązek instalowania urządzeń rejestrujących w pojazdach zarejestrowanych w Państwach Członkowskich, przy czym niektóre z tych pojazdów mogą zostać wyłączone z zakresu niniejszego rozporządzenia.

Mając na uwadze wcześniejsze rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreślił, iż nie podziela ogólnej zasady przyjętej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt. I OSK 1261/05, że "za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych możliwe jest nałożenie kary od dnia 21 grudnia 2005 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz.1479)". Jeżeli, bowiem Rozporządzenie EWG nr 3821/85 zawiera normę ogólną w sprawie zainstalowania w pojazdach urządzeń rejestrujących oraz używania tzw. wykresówek i odsyła w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kary za nieprawidłowe zastosowanie czasu odpoczynku, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach (por. I OSK 490/06).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z. T. – P. U. – H. "R." wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym w związku z Lp. 1.1.1 oraz Lp. 1.11.1 Załącznika do tej ustawy poprzez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie:

- art. 3 rozporządzenia Rady/EWG nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 roku (bez bliższego określenia tego aktu i rodzaju naruszenia),

- art. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady/EWG nr 11/98 (bez bliższego określenia tego aktu i rodzaju naruszenia),

- art. 8 ust. 1-2 i ust. 7 i art. 9 rozporządzenia Rady/EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Wskazując na powyższe, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z. T. wskazał, iż nałożenie przedmiotowej kary było bezpodstawne, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych możliwe jest nałożenie kary dopiero od dnia 21 grudnia 2005 roku tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, a przedmiotowe zdarzenie miało miejsce przed datą nowelizacji. Skarżący dodał, że NSA m.in. w wyroku z dnia 27 września 2006 roku o sygn. akt I OSK 1261/05 stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowi naruszenie tego przepisu. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oddalił skargę Z. T., zaznaczając, iż nie podziela dotychczasowej linii orzeczniczej NSA wniesienie skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego, jest w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej, spośród wymienionych w art. 174 p.p.s.a., podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Przedstawienie zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z Lp. 1.1.1 oraz Lp. 1.11.1 Załącznika do tej ustawy odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w chwili przeprowadzania kontroli drogowej, to jest 4 października 2004 r. Według obowiązującego w tym momencie brzmienia art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy o transporcie drogowym podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) oraz z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców utraciła moc z dniem akcesji Rzeczpospolite Polskiej do Unii Europejskiej i została zastąpiona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879 ze zm.). W prawie krajowym brak było przepisów stanowiących podstawę nakładania kar pieniężnych za naruszenie prawa wspólnotowego. Dopiero od 21 grudnia 2005 r. zaczęły obowiązywać znowelizowane względnie dodane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 180, poz. 1497 ) przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o transporcie drogowym przewidujące nakładanie kar pieniężnych za naruszenie ogólnie określonych przepisów o czasie pracy kierowców oraz przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Na tym tle pojawiły się w powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwie tendencje do przyjmowania, że w omawianym okresie brak było podstaw prawnych do nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, zwłaszcza o czasie pracy kierowców. Tendencje te nie są aktualnie podtrzymywane, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie wskazywany w skardze kasacyjnej problem wykładni i stosowania prawa materialnego pozostaje bez istotnego związku z rozstrzygnięciem dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Co prawda w decyzji organu pierwszej instancji obok art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jako podstawę prawną wymieniono przepisy wspólnotowe dotyczące licencji wspólnotowej, jednakże wymienienie tych przepisów było zbędne. W chwili dokonywania kontroli obowiązywał art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymagało uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Niewykonanie obowiązku uzyskania licencji określonego w tym przepisie odpowiadało naruszeniu wymienionemu w art. 92 ust. 1 in principio ustawy o transporcie drogowym dostatecznie uzasadniającemu nałożenie kary pieniężnej.

Pozostaje do rozpoznania zarzut bezpodstawnego powołania jako naruszonych przy wykonywaniu transportu drogowego przepisów art. 8 ust. 1-2 i ust. 7 i art. 9 rozporządzenia Rady/EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy mieć na względzie zastosowanie w sprawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." Nie budzi wątpliwości, że "prawo stanowione przez organizację międzynarodową", o którym mowa w tym przepisie, to przede wszystkim wspólnotowe prawo pochodne. Prawo to od 1 maja 2004 r. jest wiążące, stosuje się je bezpośrednio i w przypadku kolizji ma pierwszeństwo przed ustawami.

Należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania wspólnotowego prawa pochodnego w Polsce wynika nie tylko ze wspomnianego wyżej art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale również z art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże we wszystkich elementach i jest stosowane bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Przepisy rozporządzenia mające zastosowanie w niniejszej sprawie spełniają wymagania bezpośredniej skuteczności, mogą więc być źródłem obowiązków.

Trzeba mieć na względzie, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji nie wynika jedynie zasada bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale również zasada pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. W literaturze podkreśla się, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisem prawa krajowego, a prawem wspólnotowym i rozbieżności tej nie uda się usunąć w drodze wykładni, "to zastosowanie musi znaleźć zasada pierwszeństwa prawa UE i to niezależnie od rangi porównywanych norm" ( por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2005, s. 459 ). Zwraca się uwagę, że "jeżeli, po stronie prawa UE mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3, ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej ta organizację, więc, w tym wypadku, z traktatów założycielskich" ( Tamże, s. 460 ).

Do identycznego wniosku prowadzi również inna interpretacja przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umowa, o której mowa w wyżej wspomnianych przepisach to m.in. Traktat Akcesyjny [Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej ( Dz. Urz. UE, nr L236 z 23 września 2003 r. ; w Polsce Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864 ) ]. Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. W literaturze również zwraca się uwagę, że "Europejski Trybunał Sprawiedliwości, interpretując przepisy traktatowe, uznał w utrwalonym orzecznictwie, że akty te stosuje się bezpośrednio w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich", a więc "pojęcie "bezpośrednie stosowanie" użyte w przepisie art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji nie ma zatem charakteru autonomicznego pojęcia konstytucyjnego" [ por. A. Wróbel, Stosowanie prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej przez sądy RP, w: K. Wójtowicz (red), Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006, s. 226-227 ].

Rozporządzenie Rady, które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pochodzi sprzed daty akcesji, a więc zostało na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przejęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenie to stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Z powyższych rozważań wynika, że niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można było w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili kontroli.

Trzeba mieć na względzie fakt, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne.

Należy też odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym został znowelizowany. W obowiązującym obecnie brzmieniu przepis ten stanowi: "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Powstaje więc pytanie, czy nakładanie kary za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia wspólnotowego możliwe było także przed nowelizacją ustawy. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak podkreślono wcześniej, obowiązek stosowania rozporządzenia wspólnotowego wynika zarówno z art. 91 ust. 3 lub art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tym kontekście należy uznać, że nowelizacja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie usuwa istniejące w tym zakresie wątpliwości. Jest to stanowisko wychodzące naprzeciw wyrażonemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości stanowisku, iż "utrzymywanie w mocy przepisu prawa krajowego sprzecznego ze wspólnotowym (nawet jeżeli nie jest on stosowany w praktyce) stwarza sytuację niepewności i dwuznaczności, ponieważ podmioty prywatne nie są pewne co do przysługujących im możliwości korzystania z prawa wspólnotowego" (wyrok ETS z 4 kwietnia 1974 r. w sprawie 167/73 Komisja przeciwko Francji, Zb. Orz. 1974, s. 359, tłumaczenie za: Węzłowe problemy w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Zespół Orzecznictwa i Studiów, Warszawa 2003, s. 18).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.