Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2600/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.2, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28, 34
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 31, w odniesieniu do działek nr [...],[...], [...],[...] ,[...] ,[...], [...], [...], [...],[...] oraz [...] i [...], z obrębu [...] w[...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Sp. jawna złożyła skargę na uchwalę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - część I, zaskarżając ją w części, to jest w zakresie § 31 uchwały i wskazanego w niej ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego symbolem 42 KDPJ (strona 27-29 uchwały).

Wnosząc o stwierdzenie nieważności, zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zmianami) (dalej: "u.p.z.p.") poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska;

2) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Spółki,;

3) naruszenie przepisów art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w wyniku nierozpatrzenia uwag skarżącej do MPZP w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący;

4) naruszenie przepisów art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. poprzez rażące i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej, przejawiające się w podjęciu uchwały, która to prawo bezpodstawnie ogranicza;

5) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1) i 7) u.p.z.p., w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2222, ze zmianami);

6) naruszenie przepisów art. 8 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2096) określanej dalej jako k.p.a. poprzez wydanie uchwały sprzecznej z ostatecznym pozwoleniem na budowę oraz decyzją środowiskową, sprzecznej z zasadami proporcjonalności i równości wobec prawa, a tym samym doprowadzenie do istnienia w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych sprzecznych z aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych od [...], położonych przy ul. [...] w J., gmina P., to jest terenu, którego zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy. Na wskazanych działkach realizowana jest budowa osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną - na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Ponadto Spółka otrzymała ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie której zezwolono na usunięcie drzew i krzewów rosnących na dz. ew. nr [...] oraz nakazano wykonać nasadzenia zastępcze na dz. ew. nr [...], pod groźbą obowiązku poniesienia opłaty w wysokości [...] zł.

W toku wyłożeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskodawca złożył na piśmie uwagi do projektu MPZP i wnosił o likwidację łącznika (ciągu pieszo jezdnego) o symbolu 42KDPJ między ulicą [...], a drogą nienazwaną prowadzącą prostopadle do ul. [...] ze względu na to, że zgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzją środowiskową, działka [...] (na której miałaby przebiegać wskazana wyżej droga) przeznaczona jest na drogę wewnętrzną, wyłącznie dla mieszkańców osiedla oraz na nasadzenia zastępcze. Uwagi skarżącej nie zostały uwzględnione.

Spółka wywodziła, że ostateczne pozwolenie na budowę, jako prawo nabyte i nakaz ustalania nowego planu zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ustalenie najpierw warunków zabudowy i realizacji zamierzenia budowlanego, w zgodzie z przepisami prawa przez władzę gminną i powiatową nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, a już na pewno uchwalenie planu, nie może zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych zobowiązań publicznoprawnych. Określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia inwestycji, w tym umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, godzi w istotę nabytych praw.

W ocenie Spółki, uchwała w zaskarżonym zakresie, narusza prawnie chroniony interes skarżącej, jako inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie może mieć miejsca.

Gdyby zaakceptować pogląd o możliwości nierespektowania przy przyjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doszłoby do sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wzajemnie ze sobą sprzecznych: planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Zatem, o ile ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować.

Nadto Spółka wskazała, że uchwała w zaskarżonym zakresie jest sprzeczna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie której zezwolono na usunięcie drzew i krzewów rosnących na dz. ew. nr [...] oraz nakazano wykonać nasadzenia zastępcze na dz. ew. nr [...], pod groźbą obowiązku poniesienia opłaty w wysokości [...] zł. Nieuwzględnienie niniejszej skargi uniemożliwi wykonanie decyzji środowiskowej, a skarżącą narazi na szkodę - obowiązek wniesienia opłaty w kwocie [...] zł.

Dalej Spółka podniosła, że w uchwale w zakresie ciągu pieszo jezdnego (42 KDPJ) brak jakiejkolwiek wielkości linii rozgraniczającej w stronę działek będących własnością skarżącej, co stanowi – zdaniem skarżącej - nadmierne ograniczenie prawa własności. Ponadto utworzenie kolejnej drogi, a tym samym "poszatkowanie" gruntów w tym miejscu świadczy o zaprzeczeniu zasadzie racjonalności planistycznej.

Skarżąca wskazała, że w istocie nie ma potrzeby przebicia do ul. [...] na działce ew. nr [...], czy też wzdłuż krawędzi tej działki, ze względu na to, że w odległości ok. 100 metrów od tego miejsca jest już planowane takie przebicie o szerokości 10 m (oznaczone jako 22 KDD).

W odpowiedzi na skargę Gmina stwierdziła, że winna ona zostać oddalona.

Gmina wywodziła, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. www. [...].en Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 17 ust. 9 tej ustawy, informację o wyłożeniach do publicznego wglądu projektu planu (plan był wykładany dwukrotnie) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. www. [...].eu Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, skarżąca złożyła uwagi do wyłożonego projektu planu, odnośnie do projektowanej drogi gminnej 42KDPJ ciągu pieszo-jezdnego, zaprojektowane w istniejącym wydzieleniu geodezyjnym na działce ozn. nr ew. [...], które zostały rozpatrzone negatywnie, z uwagi na to, że wyznaczony w planie publiczny ciąg pieszo-jezdny 42 KDPJ, łączący ulicę [...] z ulicą [...] jest udrożnieniem istniejącego układu komunikacyjnego i stanowi niezbędny, prawidłowo rozwiązany jego element.

Zgodnie z art. 17 ust. 4 i 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Dla potrzeb planu na zlecenie Gminy sporządzono "Opracowanie studialne dla J.", przeprowadzono ankiety i liczne spotkania i warsztaty z mieszkańcami. Wnioski z opracowania i spotkań z mieszkańcami, tj. między innymi udrożnienie ciągów komunikacyjnych poprzez zwiększenie połączeń otwarcie przestrzeni publicznych, wykorzystano przy opracowaniu projektu planu.

Przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla J., zachowania ładu przestrzennego, oraz obowiązujących przepisów. W planie ustalono zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji poprzez budowę i przebudowę istniejących na obszarze planu ulic, z dostosowaniem ich do obowiązujących przepisów.

Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z opracowania studialnego dla J. wprowadzono do realizowanego projektu planu połączenia łączące istniejące historycznie wydzielone i projektowane ulice, w celu udrożnienia układu komunikacyjnego. Wyznaczony w planie ciąg pieszo-jezdny publiczny 42 KDPJ, zaprojektowany w istniejącym wydzieleniu geodezyjnym (drogowym) na działce ozn. nr ew. [...], jest udrożnieniem istniejącego układu komunikacyjnego obszaru, który jest obszarem zainwestowanym i stanowi niezbędny, prawidłowo rozwiązany jego element. Łączy ulice [...] z ulicą [...] poprzez projektowaną ulicę dojazdową [...].

Gmina wywodziła ponadto, że ustalony w planie publiczny ciąg pieszo-jezdny 42 KDPJ, służy lokalnej obsłudze komunikacyjnej, oznaczenie go w planie jako ciągu pieszo-jezdnego podkreśla jego lokalny charakter.

Powyższe rozwiązanie komunikacyjne było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy P. i intencją Rady Miejskiej w P.

Odnosząc się do nakazu nasadzeń 3 szt. drzew na działkach [...], zawartych w decyzji środowiskowej, zgodnie z informacją pozyskaną z Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej UMiG P., Gmina wskazała, że nasadzenia zostały wykonane.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U z 2016 r., poz. 124) pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. Wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, dostosowuje się do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Gminy naruszeniem interesu jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny. Zgodnie z u.p.z.p., ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. że mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Stosownie do art. 34 ust. 1 u.p.z.p., utrata mocy obowiązującej planu nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu.

Zgodnie z art. 36 u.p.z.p., jeśli w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania, albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W trakcie rozprawy, która odbyła się dnia 19 lutego 2019 r. Sąd postanowił dopuścić na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej P.p.s.a. uzupełniający dowód z ww. pozwolenia na budowę i decyzji środowiskowej, dołączonych do skargi (decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" (w tym uwzględnienie ochrony środowiska, uwarunkowań przeciwpowodziowych i osuwiskowych) nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającej np. z prawa własności i konieczności zapewnienia ochrony poszczególnym wartościom.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (tak NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 oraz 28 stycznia 2016 r., CBOSA).

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c.

Niewątpliwym jest fakt, iż w aspekcie prawa własności tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Wobec wskazanej uznaniowości na gminie tym bardziej spoczywa ciężar uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, jaka była treść uwag skarżących zgłaszanych w toku prac planistycznych.

W aspekcie konieczności uzasadnienia, czy zachowana została zasada proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu, należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

W brakach w przedstawionym zakresie należy upatrywać przesłanek stwierdzenia nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie jest bowiem pozbawiony doniosłości prawnej zarzut naruszenia przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i art. 28 u.p.z.p., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 31 uchwały (pkt I wyroku), na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej wskazał (protokół z rozprawy, karta 118 akt sądowych), że według architektów skarżącej plan pozwala zrealizować 8 budynków z 10 objętych pozwoleniem na budowę, z uwagi na przebieg drogi, ujęty w planie, do którego odnosi się kwestionowany § 31 planu. Pełnomocnik organu podniosła, że skrajny segment przy drodze musiałby być węższy, aby zachować odległość od drogi. Wyjaśniała, że zmiana planu nie wpływa na konieczność zmiany pozwolenia na budowę. Inwestor może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę jedynie droga musi być drogą publiczną. Droga w planie jest tej samej szerokości, co istniejące wydzielenie. Z kolei pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie będzie możliwe nasadzenie drzew i w tym zakresie decyzja środowiskowa nie będzie mogła być zrealizowana. W planie zagospodarowania działki zlokalizowano nasadzenie szczęściu drzew na końcu drogi wewnętrznej z czego wynika, że nie ma możliwości wykonania pozwolenia na budowę. W pozwoleniu na budowę droga wewnętrzna nie ma wylotu pod strony północno-wschodniej, a od strony południowo-zachodniej przewidziana była brama lub szlaban.

Przytoczone wypowiedzi świadczą o co najmniej o niejasności co do możliwości wykonania ostatecznych decyzji, którymi dysponował inwestor w dacie sporządzania miejscowego planu (t.j. decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]).

Zaskarżona uchwała również konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (tak Trybunał Konstytucyjny: orzeczenie z 11 lutego 1992 r., K 14/91 i wyroki z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, 22 czerwca 1999 r., K 5/99, 30 marca 2005 r., K 19/02, 25 lipca 2006 r., P 24/05, 18 września 2006 r., SK 15/05, 8 grudnia 2011 r., P 31/10).

Ochronie mogą podlegać zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanego aktu stosowania prawa (wyroku czy decyzji), jak i prawa nabyte in abstracto na podstawie ustawy, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Wynika z tego, że zasada ochrony praw słusznie nabytych nie jest uzależniona od wszczęcia postępowania mającego na celu aktualizację uprawnienia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 2010 r., K 27/09).

Skoro skarżąca, dopełniając wszystkich wymaganych procedur, uzyskała ostateczną decyzję administracyjną uprawniającą do realizacji inwestycji, to miała prawo domagać się ochrony prawnej dla realizacji tego zamierzenia budowlanego. Oczekiwania tego nie może niweczyć wydanie aktu prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego.

Z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, bowiem wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się możliwości wykonania przyznanych już praw.

Za stwierdzeniem nieważności planu we wskazanym przez skarżącą zakresie, przemawia również zasada spójności systemu prawa.

Argument ten potwierdza art. 34 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Według art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wójt, burmistrz, prezydent stwierdzają wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli dla terenu, do którego odnoszą się postanowienia powyższych decyzji, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są inne niż w wydanych decyzjach. Artykuł 34 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się przede wszystkim do decyzji wydawanych na podstawie prawa budowlanego, takich jak pozwolenie na budowę, czy decyzje wydawane w procedurze legalizacyjnej, gdzie jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu. Z woli ustawodawcy plan powinien zatem respektować postanowienia pozwolenia na budowę.

Inna sytuacja jest tożsama ze spełnieniem przesłanki z art. 28 u.p.z.p., co stało się podstawą prawna orzeczenia w niniejszej sprawie (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając zwrot wpisu sądowego, uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie 480 zł i opłata od czynności pełnomocnictwa 17 zł), uwzględniając fakt korzystania przez skarżącą z pomocy prawnej (adwokata) i biorąc pod uwagę aktualne w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat, wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1800), zawarte w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu.