Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 814/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. odmówił nakazania Gminie B. wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr ewid.[...] stanowiącej pad drogi gminnej – ulicę [...] w M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że: "postanowieniem z 8 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przekazało Wójtowi Gminy D. do załatwienia wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Według wnioskodawcy S. C. Gmina B. jako właściciel i podmiot zarządzający ulicą [...] w miejscowości M. nie dokonała odwodnienia tej ulicy. Powodować to ma regularne zalewanie posesji nr [...] przy ul. [...] stanowiącą jego współwłasność. Wnioskodawca podniósł, że problemy z zalewaniem posesji miały się zacząć "w chwili wyasfaltowania przedmiotowej drogi która została wykonana bezmyślnie". Spływająca woda ma uniemożliwić dostęp do domu, niszczenie ogrodu, podjazdu, zalewanie studni i garażu, wszystko na działce nr [...] obręb M.. Działka Państwa C. jest zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkaniowym. Leży bezpośrednio przy ul. [...]. Działka siedliskowa jest zaniżona w stosunku do działek sąsiednich i drogi (było to widać gołym okiem). Na działce znajduje się również budynek gospodarczy, działka jest ogrodzona. Cokół betonowy ma około 30-40 cm wysokości, od strony frontowej cokół pokryty jest płytką klinkierową. Pomiędzy krawędzią asfaltu a ogrodzeniem znajduje się największe zaniżenie na tej części gruntu, w którym podczas opadów (jak wskazują zdjęcia dołączone przez Wnioskodawców) gromadzi się woda opadowa. Przy granicy zachodniej działki zauważalny był mały odpływ (rowek) wody opadowej. (...) Na ogrodzeniu Państwa C. zauważano pewne pojedyncze ubytki w płytkach klinkierowych otaczających cokół betonowy ogrodzenia. (...) W odległości około 50 m na wschód od posesji Państwa C. znajduje się łąka, do której z ulicy wyżłobione są rowki sprowadzające tam wodę z drogi. (...) Dodatkowo stwierdzono zabrudzenia od frontowej części ogrodzenia (...). Wójt Gminy D., uznając sprawę za szczególnie skomplikowaną i wymagającą uzyskania wiadomości specjalnych, postanowił powołać biegłego w osobie inżyniera T. K. posiadającego specjalizację drogową z odwodnieniem. Biegły stwierdził, że głównym czynnikiem mającym największe znaczenie jest fakt, iż działka państwa C., a także fragment ulicy bezpośrednio przed nią, znajduje się na terenie lokalnego zagłębienia terenu (niecki). Jak podkreślił w dalszej części opinii, kierując się zarówno w stronę wschodnią jak i zachodnią rzędne wysokościowe wzrastają, a na działce Państwa C. znajduje się najniższy punkt niwelety drogi gminnej. Co więcej, dodał, że działka Państwa C. w tej niecce znajdowała się od zawsze i roboty budowlane polegające na wykonaniu warstwy wierzchniej asfaltowej na ul. [...] nie mogły spowodować lokalnego przewyższenia terenu od strony zachodniej - innymi słowy ukształtowanie terenu nigdy nie pozwalało na swobodny przepływ wód opadowych od strony wschodniej do zachodniej w kierunku ul. [...]. Biegły potwierdził, że ulica nie ma jakiegokolwiek odwodnienia. (...). Biegły przedstawił 4 możliwe rozwiązania sytuacji. Pierwsze zakłada, że wody opadowe z projektowanej studzienki ściekowej zostaną poprzez projektowaną kanalizację deszczową odprowadzone do studni chłonnej zlokalizowanej na działce nr ew. [...]. Drugi wariant polegać miałby na skierowaniu wód opadowych z projektowanej studzienki zaprojektowaną kanalizacją deszczową do studni szczelnej wybieralnej zlokalizowanej również na działce nr ew. [...] w M.. Trzeci wariant polegałby na odprowadzeniu wody opadowej do rowu drogowego usytuowanego wzdłuż ul. [...], lecz trasa o długości około 250 mb poprowadzona byłaby przez działki prywatne. Wszystkie powyższe warianty wiązałyby się z koniecznością uzyskania zgody od właścicieli poszczególnych działek prywatnych. Tymczasem, jeszcze na etapie przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, taka ewentualność została definitywnie wykluczona, co potwierdza korespondencja Urzędu Miejskiego w B. z tymi mieszkańcami M., których sprawa dotyczyła. Organ do postępowania dowodowego dołączył opinię inż. A. K. z której wynika, że w przypadku przepustu w ul. [...] odbierającego wodę deszczową zarówno z ewentualnej kanalizacji jak i rowów drogowych, może znacznie zmniejszyć światło przepustu i doprowadzić, do okresowych podtopień przyległego terenu. Biegła w szerszym ujęciu opisała warunki hydrologiczne na styku obszaru, na którym położona jest ul. [...] w M.. Wskazała, że odwodnienie terenu w chwili obecnej stanowią rowy drogowe przy ul. [...] i [...]. Prowadzone rowami drogowymi wody powierzchniowe przejmuje przepust w ulicy [...], który stanowi zarazem początek kanału deszczowego z rur PCV o średnicy 600 mm. Odbiornikiem wód opadowych i gruntowych z terenu całej zlewni położonej zarówno po wschodniej jak i zachodniej stronie ul. [...] jest rów melioracyjny A-Za Szkołą, jest on zarazem prawostronnym dopływem potoku [...]. W dalszej części opinii dodała, iż wody deszczowe, szczególnie z dreszczu nawalnego nie ujęte w systemy kanalizacyjne zbierają i prowadzą duże ilości zanieczyszczeń stałych takich jak śmieci, roślinność, gałęzie itp. W przypadku przepustu w ul. [...] odbierającego wodę deszczową zarówno z ewentualnej kanalizacji jak i rowów drogowych, takie uwarunkowania mogą znacznie zmniejszyć światło przepustu i doprowadzić do okresowych podtopień przyległego terenu. Nadmienia, że zgodnie z wynikiem wykonanych dla potrzeb opracowania obliczeń hydrologiczno-hydraulicznych stwierdza się, że w chwili obecnej istniejący przekrój kanału zbiorczego jest przekrojem minimalnym, a obliczony przepływ w kanale deszczowym wynosi 461,61 l/s. Przy istniejącej średnicy 600 mm przepływ w kanale przekrojem 100 % wynosi 476,25 l/s - wartość ta jest znaczenie niższa od wymaganej na poziomie 911/66 l/s przepustowości kanału w przypadku wykonania kanalizacji deszczowej ul. [...]. W oparciu o powyższe ustalenia organ l instancji stwierdził, że "nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki nałożenia na Gminę B. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Co prawda, w ocenie organu stwierdzono występowanie wymiernej szkody na gruncie, natomiast nie sposób gminie B. jako właścicielowi drogi (ulicy [...] zarzucić by swoim działaniem bądź zaniechaniem doprowadziła do niekorzystnych zmian na gruncie. Zgodnie z przyjętym i trwałym poglądem orzeczniczym, naruszenia stosunków wodnych na gruncie można się dopuścić swoim działaniem bądź zaniechaniem. Z pewnością gmina B. wykonując kolejno: najpierw nakładkę asfaltową, a później ulepszenia (remonty) ul. [...] obręb M., nie wypełniła znamion takich działań lub zaniechań. Po pierwsze przedmiotowa droga nigdy nie posiadała odwodnienia w postaci rowów, kanałów itp. urządzeń wodnych (zarówno profesjonalnych jak i prowizorycznych). Po drugie, nie sposób było takie urządzenia zmieścić w pasie drogowym. Jak było to już wyżej poruszone, pisma zawarte w aktach sprawy wykazują, że gmina B. poszukiwała takich rozwiązań już kilkanaście lat temu i za każdym razem sprawa nie mogła znaleźć rozwiązania ze względów własnościowych tj. nie była w stanie uzyskać zgód poszczególnych właścicieli działek, po których mogłaby być wykonane urządzanie wodne w postaci kanału, rowu itp.

Z decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. nie zgodził się S. C. podnosząc, że następuje zalewanie jego działki i ma to miejsce od urządzenia drogi gminnej co miało miejsce jakieś 17 lat temu. Zdaniem odwołującego konieczne jest wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wg jednego z wariantów zaproponowanych przez biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: "bez wątpienia, na teren nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] spływają wody z terenu sąsiedniej drogi gminnej stanowiącej ulicę [...] w miejscowości M.. Stan ten - jak wynika z opinii biegłego jest wynikiem tego, że działka ta, a także fragment ulicy bezpośrednio przed nią, znajduje się na terenie lokalnego zagłębienia terenu (niecki). Kierując się zarówno w stronę wschodnią jak i zachodnią, rzędne wysokościowe wzrastają, a na działce nr [...] znajduje się najniższy punkt niwelety drogi gminnej. Działka ta w tej niecce znajdowała się od zawsze i roboty budowlane polegające na wykonaniu warstwy wierzchniej asfaltowej na ul. [...] nie mogły spowodować lokalnego przewyższenia terenu od strony zachodniej - innymi słowy ukształtowanie terenu nigdy nie pozwalało na swobodny przepływ wód opadowych od strony wschodniej do zachodniej w kierunku ul. [...]. Prawdą jest, że wyasfaltowanie drogi gminnej spowodowało szybszy przepływ wody, która uprzednio mogła, przynajmniej częściowo - wsiąkać w drogę gruntową. Słusznie jednak przyjęto w decyzji organu l instancji, że "nie sposób gminie B. jako właścicielowi drogi (ulicy [...] zarzucić by swoim działaniem bądź zaniechaniem doprowadziła do niekorzystnych zmian na gruncie. (...) Z pewnością gmina B. wykonując kolejno: najpierw nakładkę asfaltową, a później ulepszenia (remonty) ul. [...] obręb M., nie wypełniła znamion takich działań lub zaniechań. Po pierwsze przedmiotowa droga nigdy nie posiadała odwodnienia w postaci rowów, kanałów itp. urządzeń wodnych (zarówno profesjonalnych jak i prowizorycznych). Po drugie, nie sposób było takie urządzenia zmieścić w pasie drogowym". Tak więc należy stwierdzić, że Gmina B. nie dokonała zmiany stany wody, bowiem woda - tak jak przed wyasfaltowaniem drogi - z uwagi na ukształtowanie terenu, nigdy nie przepływała swobodnie od strony wschodniej do zachodniej w kierunku ul. [...]. Zmiana stanu wody na gruncie jest jedną z przesłanek możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Niespełnienie tej przesłanki powoduje, iż zastosowanie sankcji określonej przez ten przepis nie jest dopuszczalne. Należy również wskazać, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe orzeczenie w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie oraz w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z uwagi na istniejący stan faktyczny. Mianowicie nawet w przypadku wariantu, który zakładałby wykonanie kanalizacji odprowadzającej wodę w drodze gminnej, istniejący aktualnie system kanalizacji nie byłby w stanie odprowadzić wody z uwagi na zbyt małą przepustowość. Przedmiotowa decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA w Krakowie. Sąd ten, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 395/19 uchylił decyzję Kolegium z dnia 19 lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "w sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii technicznej powołany przez organ biegły mgr inż. T. K. rzeczywiście stwierdził, że głównym czynnikiem powodującym gromadzenie się wody przed działką skarżącego jest jej usytuowanie w lokalnym zagłębieniu terenu (niecce) - ale dalej biegły wyjaśnił, że: "dodatkowym czynnikiem zalegania wód opadowych wzdłuż działki p. C., może być z pewnością fakt, iż przedmiotowa droga nie jest odwadniania przy pomocy jakiegokolwiek urządzenia wodnego - typu rów drogowy, kanalizacja deszczowa. Brak tego typu urządzenia przy jednoczesnej zwartej zabudowie (murki ogrodzeń wykonane z betonu usytuowane w bliskiej odległości krawędzi jezdni) oraz wykonana nawierzchnia asfaltowa, której chłonność wód opadowych jest znaczniej mniejsza niż w przypadku nawierzchni tłuczniowej tylko potęgują fakt tworzenia się kałuży wody przed posesją p. C.. Zbyt mała szerokości poboczy przy drodze nie zapewnia prawidłowego chłonięcia wód opadowych". W obliczu takich ustaleń biegłego, zdaniem Sądu, można racjonalnie przyjąć: że tylko połączenie obu zidentyfikowanych czynników powoduje odnośny skutek i tym samym każdy z nich jawi się jako sprawczy (notabene na to wskazuje także twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego przed wykonaniem drogi problem nie istniał) - albo że znaczenie każdego z czynników wymaga jeszcze dalszego wyjaśnienia. W każdym zaś razie przyjęcie na podstawie zebranego dotychczas materiału dowodowego, że Gmina B. nie dokonała zmiany stanu wody (a tak uczyniły organy) - jest nieuprawnione i, zdaniem Sądu, narusza art. 80 k.p.a. Wspomniany materiał dowodowy wskazuje raczej na przeciwieństwo - na to mianowicie, że usytuowanie działki skarżącego w niecce wprawdzie czyniło ją bardziej podatną na zalewanie wodami opadowymi, ale do takiego skutku doprowadziła dopiero koincydencja z drugim czynnikiem w postaci działań Gminy B. (wykonania drogi bez odwodnienia). Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy ani wynikające zeń okoliczności faktyczne nie wskazują to, aby decyzja konkretyzująca w sposób pozytywny normę z art. 29 pr.wod. miała być w założeniu niewykonalna. W tym kontekście wypada zauważyć, że niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania się, a niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Decyzji nie można natomiast uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1101/10, LEX nr 992474). Zważywszy na argumentację organu w tej mierze, wypada zauważyć, że zalegające w aktach opracowanie inż. A. K. w żaden sposób nie wskazuje na potencjalną niewykonalność decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. Wójt Gminy D. nakazał Gminie B. wykonanie odwodnienia ulicy [...] w miejscowości M. poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej obejmującej w szczególności działkę nr ew. [...], w sposób zapewniający ochronę przedmiotowej działki przed zalewaniem wodami opadowymi, w terminie do 31.12.2022 roku. Realizacja odwodnienia musi zostać poprzedzona uzyskaniem odpowiednich uzgodnień i pozwoleń przewidzianych przepisami prawa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że: "Wójt Gminy D. ustalił, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Przed ułożeniem nakładki asfaltowej nawierzchnię drogi stanowiła nawierzchnia z kruszywa naturalnego. Nawierzchnia bitumiczna o grubości 5 cm została wykonana w roku 1998. Po wykonaniu nakładki bitumicznej szybkość przepływu wody znacznie się zwiększyła co spowodowało, że na działce Państwa C. zaczęła zalegać woda opadowa, gdyż zgodnie z opinią biegłego jak również pracowników obecnych podczas oględzin działka Państwa C., a także fragment ulicy bezpośrednio przed nią, znajduje się na terenie lokalnego zagłębienia terenu (niecki). Poczynione inwestycje poprzez wykonanie nakładki bitumicznej na ul. [...] w M. niewątpliwie spowodowały zwiększenie szybkości przepływu wód opadowych. Poprzednia nawierzchnia z kruszywa naturalnego zapewniała większą chłonność wód opadowych. Tym samym należało stwierdzić, że poprzez ułożenie nakładki bitumicznej doszło do zmiany stanu wody na gruntach przyległych do drogi na ul. [...] w tym na działce nr ew. [...] w M.. Organ stwierdził również wystąpienie szkody w rozumieniu art. 29 Prawo wodne poprzez stwierdzenie okresowego występowania podtopień w szczególności w okresie wzmożonych opadów na działce Państwa C., a także na fragmencie ulicy bezpośrednio przed nią co można zauważyć na dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy. Pomiędzy krawędzią asfaltu, a ogrodzeniem w miejscu największego zaniżenia gromadzi się woda opadowa, która niszczy ogrodzenie właścicieli działki [...]. Na ogrodzeniu można zauważyć pojedyncze ubytki w płytkach klinkierowych otaczających cokół betonowy ogrodzenia. (...). Samo stwierdzenie wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim nie wystarczy dla zastosowania sankcji z art. 29 Prawa wodnego. Konieczne jest ponadto stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą (również tą hipotetyczną) na gruncie sąsiednim, a zachowaniem właściciela nieruchomości zmieniającym stosunki wodne na gruncie. Innymi słowy - niezbędne jest ustalenie, że szkoda na gruncie sąsiednim jest zwykłym następstwem zmiany stosunków wodnych. Należy zatem ustalić, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Zdaniem organu, taki związek niewątpliwie zachodzi. Nałożenie nakładki bitumicznej spowodowało znacznie mniejszą chłonność wody opadowej, w porównaniu do nawierzchni z kruszywa naturalnego, która zapewniała większą chłonność wód z ul. [...]. Po wykonaniu nakładki bitumicznej szybkość spływu wody znacznie się zwiększyła, co doprowadziło do gromadzenia się wody w naj niższym punkcie drogi tj. przy posesji Państwa C.. Przepis art. 29 Prawa wodnego nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy, postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 29 Prawo wodne ma wykazać jedynie zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w tym przepisie - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 165/19. (...) Wójt Gminy D. za udowodniony uznał fakt naruszenia przez Gminę B. stanu wody na gruncie poprzez wykonanie w roku 1998 nakładki bitumicznej bez kompleksowego rozwiązania spływu wód opadowych i roztopowych na ul. [...] w M.. Droga nie posiada rowów, kolektorów ani kanałów. Nie budzą również wątpliwości zdarzenia związane z występowaniem okresowych zalań części posesji Państwa C. w trakcie intensywnych opadów deszczu i roztopów.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina B. podnosząc, że przyczyną zalewania działki nr [...] w miejscowości M. nie jest wykonanie nakładki bitumicznej, ale położenie tej działki w zaniżeniu i spływ wód w miejsce położone najniżej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 9 marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 30 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie, bez wątpienia, na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spływają wody z terenu sąsiedniej drogi gminnej stanowiącej ulicę [...] w miejscowości M.. Stan ten - jak wynika z opinii biegłego jest wynikiem tego, że działka ta, a także fragment ulicy bezpośrednio przed nią, znajduje się na terenie lokalnego zagłębienia terenu (niecki). Kierując się zarówno w stronę wschodnią jak i zachodnią, rzędne wysokościowe wzrastają, a na działce nr [...] znajduje się najniższy punkt niwelety drogi gminnej. Działka ta w tej niecce znajdowała się od zawsze i roboty budowlane polegające na wykonaniu warstwy wierzchniej asfaltowej na ul. [...] nie mogły spowodować lokalnego przewyższenia terenu od strony zachodniej - innymi słowy ukształtowanie terenu nigdy nie pozwalało na swobodny przepływ wód opadowych od strony wschodniej do zachodniej w kierunku ul. [...]. WSA w Krakowie w cytowanym wyżej wyroku, wydanym w niniejszej sprawie, zwrócił jednak uwagę, że nie tylko położenie zalewanej działki ma znaczenie, ale zachodzi swoista koincydencja z drugim .czynnikiem w postaci działań Gminy B. (wykonania drogi bez odwodnienia). Mianowicie,' jak wskazał biegły mgr inż. T. K.: "dodatkowym czynnikiem zalegania wód opadowych wzdłuż działki p. C., może być z pewnością fakt, iż przedmiotowa droga nie jest odwadniania przy pomocy jakiegokolwiek urządzenia wodnego - typu rów drogowy, kanalizacja deszczowa. Brak tego typu urządzenia przy jednoczesnej zwartej zabudowie (murki ogrodzeń wykonane z betonu usytuowane w bliskiej odległości krawędzi jezdni) oraz wykonana nawierzchnia asfaltowa, której chłonność wód .opadowych jest znaczniej mniejsza niż w przypadku nawierzchni tłuczniowej tylko potęgują fakt tworzenia się kałuży wody przed posesją p. C.. Zbyt mała szerokości poboczy przy drodze nie zapewnia prawidłowego chłonięcia wód opadowych": W konsekwencji tych ustaleń biegłego Sąd stwierdził, iż "przyjęcie na podstawie zebranego dotychczas materiału dowodowego, że Gmina B. nie dokonała zmiany stanu wody'(a tak uczyniły organy) - jest nieuprawnione i, zdaniem Sądu, narusza art. 80 k.p.a." Uznać zatem trzeba, że to działania Gminy B., a mianowicie asfaltowej drogi, która nie posiada jakiegokolwiek odwodnienia, doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu l instancji dotyczące zaistnienia szkód na działce nr [...], które powstały na skutek opisanej wyżej zmiany stosunków wodnych. Słusznie bowiem przyjęto, iż "w trakcie intensywnych opadów deszczu i roztopów, (...) woda gromadzi się w ogromną kałużę właśnie na wysokości posesji Państwa C.; oplata posesję, napiera na cokół betonowy ogrodzenia wyłożony płytką klinkierową powodując jego powolną degradację (dochodzi do wymiernego uszczerbku, szkody na nieruchomości). Zachodzi również związek przyczynowy pomiędzy owym naruszeniem stanu wody, a opisaną szkodą na działce Wnioskodawcy." Zdaniem Kolegium przywrócenie stanu poprzedniego w postaci zerwania wykonanego asfaltu i obniżenia, poziomu drogi oraz zwiększenia jej chłonności jest ekonomicznie i logicznie nieuzasadnione. Bez wątpienia bowiem wyasfaltowana droga służy jej użytkownikom o wiele lepiej niż . droga szutrowa lub gruntowa. Zasadnym jest zatem nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Spośród możliwych rozwiązań najbardziej racjonalnym jest wykonanie kanalizacji deszczowej. Brak jest bowiem zgód właścicieli poszczególnych działek np. na realizację studni chłonnej, czy też na wykonanie rowów odwadniających. Słusznie przyjęto, że lokalizacja takich obiektów na sąsiednich spowodowałaby ograniczenie możliwości zabudowy działek innymi obiektami, co jest jednoznaczne z obniżeniem ich wartości. Aby rozwiązać kwestię odwodnienia drogi, kanalizacja deszczowa, zgodnie z opinią biegłego może zostać poprowadzona pod ul. [...]. Takiego obowiązku nie można uznać za niewykonalny, zwłaszcza w zakresie odprowadzenia wody do przepustu drogowego z rur betonowych w ul. [...], bowiem w opinii biegła A. K., co prawda wskazała, że średnica tego przepustu może okazać się niewystarczająca ale jedynie w czasie deszczu nawalnego. Przy opadach deszczu, które nie cechują się aż takim stopniem natężenia, średnica przepustu nie jest zbyt mała. Gmina B. nie może tracić z pola widzenia okoliczności, że to właśnie Gmina wykonała drogę, która nie posiada żadnych odwodnień. Logicznym wydaje się, że już na etapie projektowania wykonania nakładki asfaltowej Gmina powinna dostrzec problem, który wiąże się z koniecznością odprowadzania wody z drogi asfaltowej. Nie można tego problemu przerzucać na mieszkańców i sugerować, że to ich niechęć do wykonania rowów na terenach Ich nieruchomości jest przyczyną braku możliwości wykonania odwodnienia. Istnieje bowiem możliwość wykonania kanalizacji deszczowej w drodze - ul. [...] i stąd też zasadnym jest nałożenie na Gminę B. wykonania takiego właśnie obowiązku.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, w ślad za organem decyzyjnym I instancji, że w wyniku ułożenia nakładki asfaltowej na ulicy [...] w miejscowości M. w miejsce nawierzchni z kruszywa naturalnego nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie powodująca w trakcie intensywnych opadów atmosferycznych zaleganie wody opadowej na działce państwa C. i niszczenie ogrodzenia na ich działce nr [...] z pominięciem oczywistego faktu naturalnego usytuowania tejże działki w lokalnym zagłębieniu terenu. Także nie wykazania zaistnienia i rozmiaru szkody w postaci niszczenia tegoż ogrodzenia oraz jej związku z zaleganiem wody opadowej, w konsekwencji nadużycie dopuszczalności nakładania na właściciela nieruchomości obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne;

2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia okoliczności przemawiających za istnieniem szkody w postaci zniszczenia ogrodzenia państwa C. w oczywistym związku przyczynowym z wykonywaniem nawierzchni bitumicznej na drodze gminnej [...] w miejscowości M. przez skarżącą. Art. 80 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej w toku postępowania obowiązek strzec praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie dokonanie oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych nastąpiło z przekroczeniem wyrażonej w tym przepisie zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji nakazującej Gminie B. wykonanie odwodnienia ulicy [...] w miejscowości M. poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej obejmującej w szczególności działkę nr [...], w sposób zapewniający ochronę przedmiotowej działki przed zalewaniem wodami opadowymi. W ocenie organu utwardzenie tej ulicy przez wykonanie na warstwy asfaltowej bez wykonania systemu odprowadzania wód opadowych z tej ulicy powoduje, że działka nr [...] która położona jest w naturalnym lokalnym zagłębieniu terenu (niecce) jest zalewana, co skutkuje wystąpieniem szkód w postaci uszkodzenia ogrodzenia posesji jaka na tej działce jest zlokalizowana.

W ocenie sądu kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim należy wskazać, iż decyzja ta jest wydana po wcześniejszym uchyleniu decyzji tego samego organu utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmowy nakazania wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 25 czerwca 2019 r. II SA/Kr 395/19 Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2020 r. II GSK 366/20 wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wskazanie, co dalszego przebiegu postępowania, ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 25 czerwca 2019 r. II SA/Kr 395/19 były dla organu administracji wiążące. Są także wiążące dla sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym postępowaniu.

W wyroku tym są wskazuje, iż "W niniejszej sprawie organy uznały, że nie ma podstaw do konkretyzacji normy wynikającej z art. 29 pr.wod. z dwóch powodów: po pierwsze – zdaniem organów – nie sposób Gminie B. jako właścicielowi drogi (ulicy [...]) zarzucić by swoim działaniem bądź zaniechaniem doprowadziła do niekorzystnych zmian na gruncie, po drugie – nie jest możliwe orzeczenie w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie oraz w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z uwagi na istniejący stan faktyczny (decyzja taka byłaby niewykonalna i w konsekwencji nieważna). Zdaniem Sądu, stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym; gdy zaś idzie o ten drugi aspekt zasadza się nadto na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii technicznej powołany przez organ biegły mgr inż. T. K. rzeczywiście stwierdził, że głównym czynnikiem powodującym gromadzenie się wody przed działką skarżącego jest jej usytuowanie w lokalnym zagłębieniu terenu (niecce) – ale dalej biegły wyjaśnił, że: "dodatkowym czynnikiem zalegania wód opadowych wzdłuż działki p. C., może być z pewnością fakt, iż przedmiotowa droga nie jest odwadniania przy pomocy jakiegokolwiek urządzenia wodnego – typu rów drogowy, kanalizacja deszczowa. Brak tego typu urządzenia przy jednoczesnej zwartej zabudowie (murki ogrodzeń wykonane z betonu usytuowane w bliskiej odległości krawędzi jezdni) oraz wykonana nawierzchnia asfaltowa, której chłonność wód opadowych jest znaczniej mniejsza niż w przypadku nawierzchni tłuczniowej tylko potęgują fakt tworzenia się kałuży wody przed posesją p. C.. Zbyt mała szerokości poboczy przy drodze nie zapewnia prawidłowego chłonięcia wód opadowych". W obliczu takich ustaleń biegłego, zdaniem Sądu, można racjonalnie przyjąć: że tylko połączenie obu zidentyfikowanych czynników powoduje odnośny skutek i tym samym każdy z nich jawi się jako sprawczy (notabene na to wskazuje także twierdzenie wnioskodawcy, wedle którego przed wykonaniem drogi problem nie istniał) – albo że znaczenie każdego z czynników wymaga jeszcze dalszego wyjaśnienia. W każdym zaś razie przyjęcie na podstawie zebranego dotychczas materiału dowodowego, że Gmina B. nie dokonała zmiany stanu wody (a tak uczyniły organy) – jest nieuprawnione i, zdaniem Sądu, narusza art. 80 k.p.a. Wspomniany materiał dowodowy wskazuje raczej na przeciwieństwo – na to mianowicie, że usytuowanie działki skarżącego w niecce wprawdzie czyniło ją bardziej podatną na zalewanie wodami opadowymi, ale do takiego skutku doprowadziła dopiero koincydencja z drugim czynnikiem w postaci działań Gminy B. (wykonania drogi bez odwodnienia). Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy ani wynikające zeń okoliczności faktyczne nie wskazują to, aby decyzja konkretyzująca w sposób pozytywny normę z art. 29 pr.wod. miała być w założeniu niewykonalna. W tym kontekście wypada zauważyć, że niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania się, a niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Decyzji nie można natomiast uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1101/10, LEX nr 992474). Zważywszy na argumentację organu w tej mierze, wypada zauważyć, że zalegające w aktach opracowanie inż. A. K. w żaden sposób nie wskazuje na potencjalną niewykonalność decyzji. W szczególności Autorka nie konkluduje, że kanalizacji deszczowej ul. [...] nie da się wykonać – konkluduje natomiast, że wiązałoby się to z koniecznością przebudowy istniejącego lub wykonania dodatkowego kanału odprowadzającego do odbiornika ścieki opadowe".

W ocenie sądu wyrok ten wyraźnie wskazuje, iż postępowanie dowodowe jakie organ przeprowadził w sposób dostateczny wykazuje, iż po pierwsze, na skutek dokonania utwardzenia działki drogowej ul. [...] w M. bez wykonania urządzeń odprowadzających wodę opadową naruszono stosunki wodne, po drugie naruszenie to powoduje szkody na działce uczestnika S. C., która to działka zlokalizowana jest w naturalnym zagłębieniu terenu a wody opadowe które nie mają odprowadzenia gromadzą się na wysokości tej działki i uszkadzają ogrodzenie. Po trzecie decyzja o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzenia zapobiegającemu występowania szkody nie jest niewykonalna. Jak mowa wyżej, stanowisko to jest dla sądu rozpoznającego sprawę w niniejszym postępowaniu wiążące ale dodać należy, iż stanowisko to sąd uznaje także jako swoje. Wykonana w sprawie ekspertyza, bogaty materiał zdjęciowy ale też doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że niezależnie od intencji czy też kwestii legalności wykonanych prac przy utwardzeniu działki drogowej (naruszenie stosunków wodnych i konsekwencje z tego wynikające z ustawy prawo wodne nie są uzależnione od kwestii "legalności wykonania prac na skutek których do tych naruszeń doszło) doprowadziło do sytuacji, że wody opadowe nie mając ani naturalnego odprowadzania ani też urządzeń do ich odprowadzania (rów, kanał, czy kanalizacja opadowa) w sposób naturalny gromadzi się na działce drogowej na wysokości posesji uczestnika i wyrządza szkody uszkadzając murek ogrodzenia. Postępowanie dowodowe wykazało związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy działaniem strony skarżącej (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą na działce skarżącego (uszkodzeniami ogrodzenia). Organ prawidłowo nakazał, zatem wykonanie urządzeń zapobiegając szkodom tj. wykonanie odwodnienia, nie precyzując na czym odwodnienie ma polegać tym samym dając sprawcy szkody, którym jest organ administracji możliwość doboru optymalnego pod względem technicznym i ekonomicznym wybory co do rodzaju urządzenia które ma wykonać.

Wbrew zarzutom skargi sąd orzekając w sprawie II SA/Kr 395/19 nie nakazał organowi ponawiać czy też uzupełniać materiału dowodowego a jedynie w zaleceniach wskazał, że "W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie zreasumować ocenę zebranego dotychczas materiału dowodowego, jak również – w miarę potrzeby – uzupełnić materiał dowodowy celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego ukształtowania rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku". Organ miał więc podstawy by poprzestać na materiale dowodowym już zgromadzonym w postępowaniu, uzupełnionym o dodatkowy materiał zdjęciowy przekazany przez stronę postępowania. Organ przemiałowo uznał, że została spełniona przesłanka stosowania art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który to przepis brzmi, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym także prawidłowo zastosował przepis prawa, by zaistniały stan dotyczący naruszenia stosunków wodnych skutkujący powstaniem szkód, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.