Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1165/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 , art. 103 ust. 2, art. 71 ust. 2 i ust.3, art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 37, art. 44, art. 45
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 28, art.156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg M. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, zwany dalej także WINB, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej też PINB) z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] nakazującą A. i M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, to jest punktu sprzedaży – sklepu oraz zaplecza magazynowego znajdujących się w poziomie piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej o nr 425 w K.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydanie powyższego rozstrzygnięcia było następstwem kontroli, w trakcie której organ I instancji stwierdził, że na ww. działce usytuowany jest parterowy budynek mieszkalny, jednorodzinny, całkowicie podpiwniczony. Przedmiotowy obiekt o wymiarach 10,90 m x 10,50 m wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...].04.1974 r. Nr [...]), które dopuszczało budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego MB-0156. Organ stwierdził, że w kondygnacji piwnicznej budynku mieszkalnego o wysokości 2,35 m urządzono punkt sprzedaży narzędzi i detali do maszyn obróbki ze skrawaniem. W pomieszczeniu o wym. 9,70 m x 3,80 m znajduje się sklep, natomiast w pomieszczeniach sąsiednich składowano elementy techniczne w opakowaniach. Sklep w połowie lat osiemdziesiątych urządził M. K. i według jego oświadczenia został zlikwidowany, a działalność gospodarczą przeniesiona na A. K. W dniu oględzin stwierdzono, że sklep i pomieszczenia magazynowe użytkowane są przez M. K. - syna współwłaścicieli. Na zmianę sposobu użytkowania właściciele nie przedstawili stosownego pozwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...] wstrzymujące A. i M. K. zmieniony sposób użytkowania pomieszczeń w poziomie piwnic przedmiotowego budynku mieszkalnego na sklep oraz zaplecze magazynowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1058/11 oddalił skargę M. K. na ww. postanowienie.

Decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] o przywróceniu poprzedniego sposób użytkowania pomieszczeń, w trybie odwoławczym została uchylona decyzją WINB z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] nakazał A. i M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń to jest punktu sprzedaży-sklepu oraz zaplecza magazynowego znajdujących się w poziomie piwnic budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 425 w K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił chronologicznie bieg wydarzeń poprzedzających wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. Wskazał, że podczas przeprowadzonych oględzin M. K. wniósł o zaprzestanie działalności gospodarczej przez syna M. K. oraz przywrócenie pomieszczeń do stanu użytkowania jako pomieszczenia budynku mieszkalnego. Z kolei pełnomocnik M. K. oświadczył, że kwestia użytkowania pomieszczeń przez M. K. jest przedmiotem postępowania sądowego. Przy piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., przesłał kopie wyroków Sądu Rejonowego [...] i Sądu Okręgowego [...], w celu ich uwzględnienia w toczącym się postępowaniu. PINB podał, że postępowanie sądowe z powództwa M. K. przeciwko synowi M. o ochronę własności nie ma wpływu na dokonane rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na cele działalności gospodarczej.

W motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) obowiązujące w dacie orzekania stanowią w § 72 ust. 1, że pomieszczenia do pracy, nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,50 m. W rozpatrywanej sprawie warunek umożliwiający legalizację zmienionego sposobu użytkowania nie jest zachowany. Podczas oględzin ustalono, że wysokość kondygnacji piwnicznej wynosi 2,35 m, licząc od posadzki do płaszczyzny stropu. Posadzka w tej kondygnacji znajduje się na wysokości 10 cm ponad otaczającym budynek poziomem terenu. Doprowadzenie kondygnacji piwnicznej do zgodności z przepisami prawa wymagałoby obniżenia posadzki, co najmniej o 15 cm, a zatem umiejscowienie jej na poziomie o co najmniej 5 cm poniżej terenu. Takie rozwiązanie dopuszcza § 73 ust. 3 rozporządzenia i jest możliwe po uzyskaniu zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Wykonanie robót budowlanych doprowadzających użytkowany lokal handlowy do zgodności z przepisami prawa stanowi przebudowę i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wdrożenie procedury nakazowej doprowadzenia lokalu do zgodności z prawem w rozpatrywanym przypadku nie znajduje uzasadnienia prawnego, a rozwiązanie tego problemu winno być inicjatywą właścicieli budynku.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. K. reprezentowana przez pełnomocnika adw. Ł. K. oraz M. K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. R. B.

A. K. w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Odwołująca potwierdziła, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Miasta decyzją z dnia [...].04.1974 r., które przewidywało budowę budynku mieszkalnego, a od lat osiemdziesiątych w kondygnacji piwnicznej przedmiotowego budynku został urządzony sklep oraz pomieszczenia magazynowe do składowania elementów technicznych w opakowaniach. Działalność gospodarczą w tych pomieszczeniach początkowo prowadził M. K., później działalność tę przeniesiono na skarżącą. Stwierdził, że skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wymagana wysokość pomieszczeń 250 cm jest możliwa do osiągnięcia poprzez obniżenie poziomu posadzki o 15 cm, to konieczne będzie uzyskanie przez nią odpowiednich pozwoleń i wykonanie przebudowy. Aby mogło to nastąpić potrzebuje czasu na uzyskanie stosownych pozwoleń i wykonanie niezbędnych przeróbek. W tym stanie rzeczy zasadnym jest wstrzymanie się z wydaniem decyzji, która uniemożliwi wykonywanie działalności gospodarczej, a jako zasadne i konieczne jawi się wdrożenie procedury nakazowej tj. wyznaczenie odpowiedniego terminu na dostosowanie przedmiotowego lokalu do potrzeb prowadzonej w nim działalności gospodarczej.

Odrębnym pismem z dnia 16 lipca 2012 r. odwołanie od decyzji wniósł M. K. zarzucając nieważność decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. z powodu skierowania decyzji do podmiotu, który wykonać jej nie może i w sposób legalny nie jest w stanie tego uczynić, jak również podmiotu, który nie zarządza obiektem budowlanym. W ocenie skarżącego stan taki zawsze powoduje nieważność zaskarżonej decyzji czy postanowienia administracyjnego. Postępowanie nie może być fikcją prawną ani prowadzić do rozstrzygnięć fikcyjnych, prawnie niewykonalnych. M. K. podał, że wraz z żoną A. K. są właścicielami nieruchomości położonej na działce nr 425 w K., przy czym na parterze obiektu sklep prowadzi ich syn M. K. Odwołujący wskazał, że sprzeciwia się takiemu sposobowi użytkowania obiektu, natomiast pozostali uczestnicy są przeciwnego zdania. W toku toczących się postępowań sądowych próbował doprowadzić do eksmisji syna z pomieszczeń sklepu, lecz nie uzyskał korzystnego orzeczenia sądowego na skutek sprzeciwu żony. Sporny dom jest przedmiotem współwłasności łącznej małżeńskiej, zatem samodzielne działanie M. K. jest niemożliwe. Współwłaścicielka A. K. nie wyraża na to zgody. Orzeczenie takie wydaje się zresztą wiążące dla organu administracji. Rozstrzygniecie służy celom aktualnym, więc musi dotyczyć obecnego użytkownika posiadającego tytuł prawny, czyli niezależnego od osób trzecich i osób, które takiej zmiany nie chcą usunąć. Rozstrzygniecie winno więc dotyczyć łącznie A. K. i ewentualnie M. K., nie zaś M. K. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o jej zmianę poprzez wyeliminowanie skarżącego z sentencji postanowienia jako podmiotu zobowiązanego.

Po rozpoznaniu odwołań WINB wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za niekwestionowany uznał fakt, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym na sklep i zaplecze magazynowe nastąpiła samowolnie już w latach osiemdziesiątych. Brak wymaganego zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowi naruszeniem prawa, które uzasadnia ingerencję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), jeśli nielegalna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaistniały stan faktyczny należało więc odnieść do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z treści art. 71 ust. 3 przywołanej ustawy wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, a w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie do przepisu § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), do oceny przedmiotowej samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie mają przepisy tego rozporządzenia. Przedmiotowe pomieszczenia użytkowane jako sklep i zaplecze magazynowe nie posiadają wysokości wymaganej przez § 72 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia dla tego typu pomieszczeń czyli 2,5 metra, gdyż wynosi ona 2,35 metra. Aby pomieszczenia posiadały wymaganą wysokość konieczne jest obniżenie posadzki o 15 cm, a więc wykonanie robót budowlanych. W decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi obiektu zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Ustawodawca nie przewidział możliwość nakazania właścicielowi lub zarządcy wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy budynku mieszkalnego na sklep i zaplecze magazynowe nie daje podstaw do dokonania innego rozstrzygnięcia poza wydaniem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tych pomieszczeń. O pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wymagającą wykonania robót budowlanych odwołujący mogą ubiegać się, po wykonaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, zwracając się z takim wnioskiem do właściwego miejscowo organu architektoniczno-budowlanego.

W odniesieniu do argumentów M. K. zawartych w odwołaniu dot. wyeliminowania skarżącego z sentencji decyzji jako podmiotu zobowiązanego z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w art. 156 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. organ stwierdził brak podstaw do zreformowania zaskarżonej decyzji w tym zakresie. W świetle przepisów prawa budowlanego adresatem obowiązku wynikającego z przepisów art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy winni być właściciel lub zarządca obiektu. Ustawodawca nie przewidział innych podmiotów niż ww., na które nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części mógłby być nałożony. Obowiązkiem tym nie można obarczyć wskazanego przez skarżącego M. K., użytkującego te pomieszczenia na podstawie umowy użyczenia, który nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie jest też zasadny zarzut o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Właścicielami obiektu są A. i M. K., dlatego organ I instancji prawidłowo określił adresatów obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.

M. K. oraz A. K. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata Ł. K. złożyli odrębne skargi na wskazaną wyżej decyzję WINB.

M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji niewłaściwe nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na M. K., gdyż nie ma ani prawnej ani faktycznej możliwości jego wykonania oraz ustalenie podmiotu wykonania obowiązku z naruszeniem art. 52 ustawy oraz art. 156 k.p.a., a także pominięcie udziału M. K. jako strony postępowania i nienałożenie na niego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wniósł o usunięcie z treści decyzji wskazania, że M. K. jest zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego oraz uzupełnienie treści decyzji poprzez wskazanie, że obowiązek ten dotyczy też M. K.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podał, że małżonkowie M. K. i A. K. pozostają w konflikcie. Część parteru, wbrew woli skarżącego, a za przyzwoleniem A. K. użytkowana jest przez ich syna – M. K. na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Żądanie w sprawie zostało zgłoszone do organów nadzoru budowlanego przez skarżącego. Podał, że przed Sądem Rejonowym [...] i Sądem Okręgowym [...] przegrał proces cywilny o eksmisję M. K. Chcąc wystąpić z powództwem o eksmisję M. K. i tym sam przywrócić stan użytkowania I kondygnacji na zgodny z prawem, skarżący wystąpił o zgodę na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zwykły zarząd i Sąd Rejonowy [...] nie udzielił mu takiej zgody uznając, że eksmisja M. K. parteru jest nieuzasadniona. Wskazał, że art. 51 ustawy nie precyzuje adresata decyzji wydawanych na jego podstawie odwołując się niekiedy do pojęcia "inwestora". Kwestię tę precyzuje art. 52 ustawy, który wymienia jako podmiot obowiązku właściciela, inwestora lub zarządcę. Pojęcia inwestora lub zarządcy nie są zdefiniowanie prawnie jednak z orzecznictwa sądowego wynika, że mogą to być - jako adresaci decyzji - jedynie podmioty mające dwie cechy: władztwo faktyczne pozwalające im wykonać decyzję i prawne, czy możliwość prawną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.03.2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1658/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15.02.2012r., sygn. akt: II SA/Wr 653/11 i inne). W ocenie skarżącego możność wykonania obowiązku dotyczy A. K. oraz M. K. i dlatego do nich winna być skierowana decyzja, jako do podmiotów, które obowiązek ten mają wykonać. Z tych przyczyn zarzucił niewykonalność decyzji wobec M. K. - art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz nieważność postępowania wskutek pominięcia M. K.

A. K. reprezentowana przez pełnomocnika adw. Ł. K. w skardze na wskazaną wyżej decyzję wniosła o jej uchylenie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ nie dokonał gruntownej oceny stanu faktycznego ani stosownej oceny stanu prawnego.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a nie jak przyjął organ przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Oznacza to, że w dacie kiedy rozpoczęto prowadzenie we wskazanych w decyzji pomieszczeniach działalności gospodarczej to jest w latach 80 – tych, obowiązywały przepisy, które nie obligowały inwestora czy też właściciela budynku do archiwizacji dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organ zobligowany był do przechowywania tych dokumentów tylko przez okres 5 lat. Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz pozwolenia na budowę nie można wyciągać wniosku, że doszło do samowoli budowlanej. Powyższa okoliczność była już podnoszona w toczącym się postępowaniu, jednakże organ nie ustosunkował się do niej. Także postępowanie legalizacyjne może toczyć się jedynie w stosunku do inwestycji zrealizowanych bez wymaganych prawem dokumentów lub niezgodnie z przepisami, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stosownie do treści § 330, na który powołał się organ, rozporządzenie to nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie albowiem budynek powstał w latach 70 – tych, a nie w latach 80 – tych. Wskazane wyżej rozporządzenie dopuszcza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach, których wysokości wynosi 2,2 m, a pomieszczenia o powierzchni 36 m² nie można uznać za sklep, lecz punkt sprzedaży, dla którego wymagana jest wysokość minimalna wynosząca 2,2 m. Prowadzenie punktu sprzedaży nie jest tożsame z pojęciem prowadzenia sklepu, przy czym wszystkie wymagane warunki do prowadzenia punktu sprzedaży zostały spełnione.

Skarżąca nie zgodziła się także, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, gdyż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy można nakazać wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, chociażby poprzez dostosowanie lokalu do wymogów określonych w rozporządzeniu poprzez zwiększenia wysokości pomieszczeń do wys. 2, 5 m. Nie musi to oznaczać wykonywania robót budowlanych. W tym stanie rzeczy uznanie, że organ nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia należy uznać za błędne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być faktyczną podstawą wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne.

Poddawszy zaskarżoną decyzje kontroli z punktu jej legalności Sąd doszedł do przekonania, że skargi są nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną, że A. K. i M. K. są współwłaścicielami budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 425 w K.

Spór w istocie dotyczy sposobu użytkowania części budynku przez syna współwłaścicieli na pomieszczenia handlowo - magazynowe, na co wyraża zgodę A. K., natomiast sprzeciw co do takiego sposobu wykorzystania pomieszczeń zgłasza M. K.

Sad w pierwszej kolejności odniesie się do skargi A. K., ze względu na zakres i treść zgłaszanych zarzutów.

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że wyjątek dotyczy wyłącznie stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 Prawa budowlanego i tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub, gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne (wyrok NSA z 15.01.2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1151855).

Zakres przedmiotowy określony przepisem intertemporalnym dla wyjątku wynikającego z art. 103 ust. 2 w zakresie stosowania Prawa budowlanego z 1974 r., co do samowoli budowlanej zagrożonej rozbiórką jest jednoznaczny. Zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy nie dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, ale samowolnej zmiany sposobu użytkowania, dlatego organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie Prawo budowlane z 1994 r. Z faktu, że budynek powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. nie można wywodzić, że właśnie to prawo ma zastosowanie do każdej sprawy dotyczącej tego obiektu, gdyż pogląd taki jest sprzeczny z normą prawną zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy.

Prawidłowo też organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), jeśli nielegalna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należało więc odnieść do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), czyli do Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.

W związku z tym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r.). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepis art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu już w latach 80, co w swoim odwołaniu potwierdziła skarżąca, stwierdzając, że budynek mieszkalny został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r., które przewidywało budowę budynku mieszkalnego. Dodać wypada, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z art. 44 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Przepis art. 45 Prawa budowlanego z 1974r. zawierał definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz uprawniał organ do zastosowania środków, o których mowa w art. 37 tej ustawy. Przywołana regulacja dowodzi, że również w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku do zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie zależała wyłącznie od woli właściciela obiektu.

Obowiązująca dla ustalonego stanu faktycznego procedura naprawcza jest określona w wyżej powołanym art. 71 ust. 3 ustawy. Materiał dowodowy wskazuje, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 50 i art. 51, a w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten wyraźnie wskazuje, jakie rozstrzygnięcie może podjąć organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania wymaga istotnie interwencji organu nadzoru budowlanego.

Wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone oględzinami obiektu udokumentowanymi w protokole z dnia 13 czerwca 2011 r., w których uczestniczyły strony, a do materiału dowodowego włączono także zdjęcia obrazujące sposób użytkowania pomieszczeń w parterze obiektu. Wykonano też pomiary pomieszczeń, co nie było kwestionowane przez strony. Przeprowadzenie oględzin wynikało z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymał A. K. i M. K. użytkowanie zmienionego sposobu użytkowania pomieszczeń to jest punktu sprzedaży – sklepu oraz zaplecza magazynowego znajdujących się w poziomie piwnic budynku mieszkalnego położonego na działce nr 425 w K. przy ul. P. Postanowienie to stało się ostateczne i prawomocne na skutek oddalenia skargi M. K. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1058/11.

Sąd stwierdza, że organy nadzoru prawidłowo zastosowały regulacje w stosunku do obiektu wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB szczegółowo uzasadnił przyczyny, dla których pomieszczenia, objęte niniejszym postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania mają mieć 2,5 m wysokości, a doprowadzenie do tej wysokości pomieszczenia wymagałoby obniżenia posadzki o 15 cm na co wymagane jest pozwolenie na budowę. Dodatkowo trzeba wskazać, ze zgodnie z § 73 ust. 3 cyt. rozporządzenia w pomieszczeniu produkcyjnym i usługowym poziom podłogi może znajdować się na poziomie terenu urządzonego przy budynku. Obniżenie poziomu podłogi poniżej terenu wymaga uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanym z porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Postawiony w skardze zarzut, że organ nie dokonał analizy, czy pomieszczenia, w których nastąpiła zmiana sposobu użytkowania może mieć wysokość 2.2 m, co wynika z § 72 rozporządzenia Sąd uznaje za nietrafne, gdyż wysokość taką zgodnie z rubryką nr 4 tabeli mogą posiadać pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, jak dyżurki, portiernie, kantory, kioski w tym kioski usytuowane w halach dworcowych, wystawowych, handlowych, sportowych, jeżeli nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia. Kontrolowane w tym postępowaniu pomieszczenia nie pozwalają na zaliczenie ich do kategorii pomieszczeń, które mogą mieć 2,2 m wysokości, gdyż ich funkcja powoduje, że praktycznie są to pomieszczenie dla jednej osoby.

Z naprowadzonych wyżej przyczyn Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, w tym dotyczące polemiki z organami nadzoru w zakresie różnic pojęciowych między sklepem, a punktem sprzedaży. Zauważyć ponadto wypada gdyż organy konsekwentnie używają nazewnictwa punkt sprzedaży – sklep i dlatego twierdzenie o zabronieniu prowadzenia sklepu, który nie był prowadzony są pewnym nadużyciem interpretacyjnym pełnomocnika skarżącej zwłaszcza, gdy twierdzenie, że pojęcie punktu sprzedaży nie jest tożsame z prowadzeniem sklepu to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Sąd zwraca uwagę, że ani w Prawie budowlanym, ani w przepisach wykonawczych nie ma definicji sklepu. W powoływanym już rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie warunków technicznych znajduje się definicja lokalu użytkowym (§ 3 pkt 17), przez który należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielonych stałymi ścianami przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem (§ 3 pkt 9), pomieszczeniem technicznym (§ 3 pkt 12) albo pomieszczeniem gospodarczym (§ 3 pkt 13). Definicja lokalu użytkowego mająca charakter definicji negatywnej, po wyłączeniu cech przynależnych pomieszczeniu technicznemu, gospodarczemu pozwala przyjąć, że w definicji pomieszczenia użytkowego będzie mieścił się lokal, w którym sprzedawane są towary.

Skoro nie ma legalnej definicji sklepu i punktu sprzedaży, to najbardziej celowym wydaje się skorzystanie z wykładni językowej i nadanie im znaczenia wyrażanego języku potocznym. W "Słowniku Języka Polskiego" Polskie Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1981 r. na str. 228 tomu III znajduje się definicja "sklepu", przez który należy rozumieć lokal, pomieszczenie, w którym sprzedaj się towary, oraz wymieniono sklepy ze względu na różny asortyment towarów. Natomiast w tym samym Słowniku na str. 1097 tomu II jest definicja "punktu", przez który należy rozumieć między innymi miejsce, pomieszczenie przeznaczone do wykonywania specjalnych czynności, prac itp., punkt apteczny, punkt usługowy, punkt skupu. Dodając do pojęcie "punktu" pojęcie "sprzedaż", pozwala to przyjąć, że punkt sprzedaży, jest to miejsce, w którym następuje sprzedaż towarów, czy usług, zatem zawiera ono tożsame elementy, co potoczna definicja sklepu.

Wyżej przedstawiona argumentacja uprawnią do przyjęcia odrębnych wniosków niż zawartych w skardze odnośnie wykładni pojęcia sklepu i punktu sprzedaży. Pogląd zaprezentowany przez Sąd doznaje wsparcia chociażby w lekturze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r, poz. 1356 ze zm.), w której w art. 18 ust. 1 stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zatem punktami sprzedaży napojów alkoholowych są sklepy jako miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego w ocenie Sądu nie istnieje znacząca różnica w wykładaniu pojęcia "punkt sprzedaży" jako miejsca sprzedaży, którym jest między innymi sklep, co uprawnia do opowiedzenia się za tożsamością tych pojęć. Organy prawidłowo oceniły funkcję lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż mając na względzie jej parametry i organizację pomieszczeń, co z punktu legalności decyzji zasługuje na akceptację.

Organy nie naruszyły przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustaliły stan faktyczny, co przełożyło się na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego w tym przypadku art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który w sposób jednoznaczny w przypadku działania organu na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy określa treść nakazu poprzez zobowiązanie do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Tym kryteriom czyni zadość treść sentencji kwestionowanej decyzji.

Skarga M. K. jest również nieuzasadniona. W szczególności za nieuzasadniony Sąd uznaje zarzut, że organy błędnie uczyniły adresatem decyzji skarżącego M. K. Jak wyżej zaznaczono okolicznością bezsporną jest, że małżonkowie A. K. i M. K. są współwłaścicielami obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr 425 w K. przy ul. P. Powołany wyżej art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wymienia jednoznacznie podmioty, które mogą być adresatami decyzji w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, a mianowicie właściciela albo zarządcę, do którego jest kierowany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Z tych przyczyn za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 k.p.a., gdyż adresat w zaskarżonej decyzji został prawidłowo skierowany do właścicieli nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organy prawidłowo określiły krąg stron postępowania kierując się definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej strony. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10 LEX nr 1121192).

W ocenie Sądu interes M. K. jest interesem faktycznym, gdyż nie ogranicza jego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle. Wywodzenie interesu prawnego do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmianę sposobu korzystania z części budynku, z którego korzystanie opiera się na ustnej umowie użyczenia nie spełnia przesłanek do stwierdzenia istnienia przymiotu strony. Nawet rozwiązanie umowy określającej sposób korzystania z lokalu handlowego nie wpływa na prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego uzasadnia to twierdzenie o interesie faktycznym.

Nietrafny jest też argument o niewykonalności zaskarżonej decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29.09.2010 r. II GSK 686/09 ; wyrok NSA z 17.06.2011 r. II OSK 1101/10 - http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie przyjmuje się, że przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ograniczyć się powinno wyłącznie do niewykonalności faktycznej, zaś niewykonalność prawną ujmować jako rażące naruszenia prawa. W przepisie tym chodzi, bowiem wyłącznie o sytuacje, gdy wydanie decyzji było niecelowe i gdy nie może ona być wykonana (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego" art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., LEX/el 2013).

W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obligująca organ do stwierdzenia nieważności. W pojęciu niewykonalności decyzji nie mieszczą się względy finansowe, ekonomiczne, czy też, tak jak w rozpoznawanej sprawie, negatywne nastawienie skarżącego - zobowiązanego również tak jak i żona skarżącego (współwłaściciele nieruchomości) do wykonania nałożonego obowiązku z tej przyczyny, że jego zdaniem nie powinien być adresatem decyzji nie uprawnia do stwierdzenia niewykonalności decyzji w rozumieniu tego przepisu. We wcześniejszych motywach uzasadnienia Sąd wykazał, że nie istnieje przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, co było przedmiotem zarzutu postawionego w skardze odnośnie niewłaściwie określonego adresata decyzji. Niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającej na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż jest samoistną, odrębna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należy, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

Organy nie naruszyły również art. 52 Prawa budowlanego, gdyż z mocy art. 71 ust. 3 ustawy nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić również należy, że Sąd nie ma kompetencji do merytorycznego orzekania, co wynika z powołanego na wstępie uzasadnienia prawnego treści art. 145 p.p.s.a., a to czyni niemożliwym usunięcie z treści decyzji M. K., jako zobowiązanego do przywrócenia stanu poprzedniego nawet, gdyby Sąd skargę uwzględnił.

Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił obydwie skargi jako nieuzasadnione.