Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 126/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z

[...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1

i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019

ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych,

jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami

mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego

w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia z zakazów, o

których mowa w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne dla części ich działki nr

[...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa

technicznego, w celu realizacji ww inwestycji.

Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i

J. K. zwolnienia od przedmiotowych zakazów. W uzasadnieniu swojej

decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że zgodnie z art. 9 ust 1

pkt 6c lit d ustawy Prawo wodne, nieruchomość nr [...] położona w granicy pasa

technicznego to obszar szczególnego zagrożenia powodzią, stąd obowiązują na tym

terenie zakazy określone w art. 88 I ust 1-3 ustawy Prawo wodne. Teren planowanej

inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wód Zalewu [...].

Efektem tego jest rozwijająca się zatoka erozyjna na wysokości przedmiotowej

działki. Konsekwencją tego procesu jest utrata części lądowego przedpola w

granicach pasa technicznego. Na obszarze objętym wnioskiem występuje ryzyko

powodzi związane z wezbranymi sztormowymi cofkami od morza i ich destrukcyjnym

oddziaływaniem na ląd. Niesie to za sobą realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi

oraz mienia. Brak jest, zatem, w ocenie organu I instancji, przesłanek do zwolnienia z

zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne.

Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do

organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m.in. brak

należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego

nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i

odległość od linii brzegowej), naruszenie art. 35 K.p.a., a także wskazali, że rozwój

zatoki erozyjnej, na która powołuje się organ, miał charakter incydentalny.

Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną

obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu

Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów

określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Uzasadniając swoje

rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Urzędu Morskiego w

S. przeprowadził w sposób wystarczający postępowanie wyjaśniające w

sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas techniczny, wpływu inwestycji na

ochronę brzegu morskiego oraz ochronę przeciwpowodziową, a także wyjaśnił

kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu [...] na teren planowanej

inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowane fragmenty

uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r., konkludując, że z uwagi na ochronną funkcję

pasa technicznego organ I instancji słusznie odmówił zwolnienia z zakazów

określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutu

naruszenia art. 35 K.p.a. Minister podniósł, iż A.K. i J. K.

zostali poinformowani o przyczynach niezałatwienia sprawy w przewidzianym

terminie i zawiadomieni o nowym terminie załatwienia sprawy.

W skardze A. K. i J. K. wnieśli o uchylenie

zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania

według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i

art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe

organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji

potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu

faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i

odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w studium został przeznaczony

pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez

skarżących w odwołaniu zarzutów i nie przeprowadził żadnych dowodów na poparcie

przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. tez.

Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i

podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane

przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż

zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z

prawem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i

107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda

sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej

instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot

legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej

instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania

wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie

jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów

zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy

administracyjnej.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do

zwolnienia skarżących od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy

Prawo wodne, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków

mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi

lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i

Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do

rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż

brak jest przesłanek do takiego zwolnienia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra

Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.

Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. w ogóle nie odniósł się

do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, za wyjątkiem zarzutu

naruszenia art. 35 K.p.a., a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie

argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując

wręcz całe jej fragmenty.

W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania

administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego

merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek

rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich

zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś

efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej

decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę

niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie

organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do

przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano

się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji

publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu

ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.

7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia

faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom

zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11

K.p.a.).

Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę

potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron,

również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym

zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane

w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.

Sygn. akt IV SA/Wa 126/12

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane

w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie

procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu

postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia

określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać

zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać

zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę

organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie

dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak

np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex

209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex

507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).

Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod

uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w

odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z

art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych

dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. -

orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w

punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.