Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, ust. 3, art. 24a pkt 8 i 4, art. 51, art. 51, art. 24a ust. 9, art. 24 a ust. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 22, art. 23 oraz par. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. H. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1043/10 w sprawie ze skargi T. H. i J. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1043/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi T.H. i J.H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Przedmiotem skargi T.H. i J.H. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako PWINGiK) w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dynów obręb Bartkówka zmiany granic i powierzchni działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, określanej dalej w skrócie jako "u.p.g.i.k."). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem J.H. z dnia 28 września 2006 r., w którym zakwestionował on wykazaną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dynów obręb Bartkówka powierzchnię oraz przebieg granic działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI.

W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który po rozpoznaniu skargi T. i J. H. wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 835/07 uchylił decyzję PWINGiK w Rzeszowie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną przez organ II instancji decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dynów obręb Bartkówka zmiany granic i powierzchni działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI.

Starosta Rzeszowski po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dynów obręb Bartkówka zmiany granic i powierzchni działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniach 27 – 29 marca 2007 r. przeprowadzone zostały oględziny na gruncie, w trakcie których ustalono, że stan użytkowania w/w opisanych działek od lat jest taki sam i jest zgodny ze stanem wykazanym po modernizacji. Jednakże stan użytkowania odbiega w niektórych przypadkach od wykazanego na mapie zastępczej w skali 1 : 2880. Na skutek zlecenia Starosty, geodeta uprawniony wykonał szczegółową analizę wykazanego na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000 przebiegu granic działek i stan ten porównał z przebiegiem tych granic wykazanym na mapie zastępczej w skali 1 : 2880, jednocześnie porównał powierzchnię działek sprzed i po modernizacji. Ponowna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że na opracowanej podczas modernizacji mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000, przebieg granic działek został wykazany w oparciu o mapę zasadniczą w skali 1 : 2000 opracowaną w 1987 r. metodą fotogrametryczną. Nadto w trakcie opracowania mapy zasadniczej sytuację nieodfotografowaną pomierzono metodą biegunową, widoczne w terenie granice działek odczytano ze zdjęć lotniczych, zaś brakujące granice w terenach zabudowanych oraz lasach prywatnych zostały ustalone na zgodne oświadczenie stron i zamierzone na osnowę. Organ stwierdził, że z analizy wszystkich zebranych materiałów wynika, że stan wykazany na podstawie map katastralnych w skali 1 : 2880 nigdy nie był zgodny ze stanem użytkowania na gruncie zarówno co do przebiegu niektórych granic jak i co do powierzchni w/w działek. Nadto nie można było uwzględnić żądania wnioskodawcy o wyznaczenie i wskazanie granic jego nieruchomości z sąsiednimi. Reasumując Starosta wyeksponował, że w zasobach geodezyjnych organu I instancji brak jest pełnej dokumentacji w tym przedmiocie, a w szczególności dokumentów, o których mowa w wytycznych zawartych w decyzji PWINGiK w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., przy czym z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe ich odtworzenie. Zważywszy jednak na zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, brak jest podstaw do wprowadzenia zamian w operacie ewidencji gruntów dotyczących zmiany granic i powierzchni wnioskowanych działek, gdyż zmiana taka jak każda inna w operacie ewidencji gruntów musi mieć swoje umocowanie w stosownych dokumentach. Tymczasem dokumenty stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwalają na uwzględnienie wniosku i w pełni przemawiają za odmową wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

W odwołaniu od decyzji Starosty T.i J. H. wnieśli o zmianę powyższej decyzji i zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz przywrócenie poprzedniego stanu w operacie ewidencji gruntów obręb Bartkówka, gmina Dynów dotyczącego przedmiotowych działek, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

PWINGiK w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Dynowa obręb Bartkówka do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystano istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniósł, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że znajdująca się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie dokumentacja geodezyjna z opracowania mapy zasadniczej jest niekompletna, (brak jest m.in. protokołów ustalenia granic). Jednak znajdujące się w zasobie geodezyjnym materiały tj. pierworys mapy zasadniczej, wykazy współrzędnych punktów granicznych, zostały wykorzystane podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków i były wystarczające do opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000. Organ odwoławczy podniósł, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że podczas prac związanych z opracowaniem mapy zasadniczej, granice działek nr D, E, AD, AE, AF, AG i AI zostały na gruncie zamierzone i dane z tego pomiaru zawarte są na szkicu pomiarowym. Natomiast w odniesieniu do pozostałych działek brak jest takich dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, że obecnie T. i J.H. kwestionują wykazaną w operacie ewidencyjnym po modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta Dynowa obręb Bartkówka - powierzchnię przedmiotowych działek i żądają jej przywrócenia zgodnie ze stanem sprzed modernizacji operatu ewidencyjnego. PWINB stwierdził, że w świetle ustaleń, brak jest podstaw do wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany, a zarzut zawarty w odwołaniu o nie zastosowaniu się Starosty do wskazówek zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie nie jest zasadny. Konkludując podniósł, że powierzchnia nieruchomości wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków, jest opisaniem fizycznych cech tej nieruchomości. Jeżeli odwołujący się uważają, że w operacie ewidencyjnym dokonano błędnych zapisów w odniesieniu do powierzchni działek objętych decyzją, to zgodnie z art. 22 ust. 3 u.p.g.i.k. powinni przedłożyć stosowne dokumenty geodezyjno-kartograficzne skutkujące zmianą danych ewidencyjnych.

W skargach na tę decyzję T.H i J.H. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i analogicznie jak w odwołaniu o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków oraz przywrócenie poprzedniego stanu w operacie ewidencji gruntów obręb Bartkówka gmina Dynów, dotyczącego przedmiotowych działek, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili analogiczne stanowisko jak w odwołaniu, z tą różnicą, że przeciw organowi II instancji skierowali zarzut nie zastosowania się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 r.

PWINGiK w Rzeszowie odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") organy związane były zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, iż T. i J. H. ostatecznie precyzując wniosek domagali się wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dynów obręb Bartkówka zmiany granic i powierzchni działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI. i przywrócenia ich do stanu sprzed modernizacji gruntów wsi Bartkówka – przeprowadzonej w latach 2004-2005.

Starosta Rzeszowski rozpoznając wniosek zgodnie z jego pierwotnym literalnym brzmieniem postanowieniem z dnia [...].12.2006 r. odmówił J.H. przywrócenia terminu "w sprawie modernizacji gruntów i budynków obręb Bartkówka gmina Dynów". Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił to postanowienie organu I instancji, a w swoich wytycznych nakazał organowi I instancji potraktować wniosek, jako żądanie zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie wskazanych działek. Ponadto organ II instancji nakazał w tym postanowieniu przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonania szczegółowej analizy dokumentów geodezyjnych i ustalenia przyczyn różnicy powierzchni działek sprzed i po modernizacji. Należało ustalić na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej wykazano przebieg granic działek podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w których dokonano obliczenia powierzchni. Organ I instancji prowadząc na nowo postępowanie ustalił, że przebieg granic objętych modernizacją wykazany został na bazie sporządzonej w 1987 r. mapy zasadniczej w skali 1:2000 opracowanej metodą fotogrametryczną. Część nieodfotografowaną pomierzono metodą biegunową, widoczne w terenie granice działek odczytano ze zdjęć lotniczych, natomiast brakujące granice w terenach zabudowanych oraz w lasach prywatnych zostały ustalone na podstawie zgodnych oświadczeń stron i zamierzone na osnowę. Pozostałe granice przyjęto z mapy ewidencyjnej. Z uwagi na rozbieżność danych dokumentów sprzed modernizacji z danymi po modernizacji podjęto w przedmiotowym postępowaniu czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Poprzedzono je ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Sąd I instancji przypomniał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 835/07 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych brak jest protokołów okazania granic, a bez nich nie można dokonać weryfikacji prawidłowości ustaleń organów, zwłaszcza w świetle zarzutu skarżących, że nie polega na prawdzie, by jakiekolwiek granice ustalono w terenie na podstawie oświadczenia stron. Według Sądu organy zobowiązane były w sposób graficzny wskazać odrębnie powierzchnię dla każdej z działek również według stanu sprzed i po modernizacji, co pozwoliłoby na określenie, które działki zmieniły przebieg granic, a tym samym i powierzchnię, a to z kolei pozwoliłoby na wskazanie przyczyny różnicy w powierzchniach działek indywidualnie dla każdej z nich i każdej granicy. WSA wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o protokoły lub inne dokumenty, które wykażą zasadność twierdzeń organów, że ustalenia przebiegu granic w 1986 r. dokonano na podstawie oświadczeń stron postępowania. Następnie należało w sposób graficzny wykazać przebieg granic poszczególnych działek przed i po modernizacji, wskazać odrębnie powierzchnię dla każdej z nich i określić przyczynę powstawania różnicy w przebiegu granicy i powierzchni działki. Powyższe miało pozwolić na rozstrzygnięcie wniosku skarżących o zmianę przebiegu granic i powierzchni wskazanych przez nich działek.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie modernizacyjne miasta Dynowa obręb Bartkówka wszczęte zostało 1 października 2004 r. Zawiadomienie o wszczęciu było wywieszone na tablicach ogłoszeń urzędu Miasta Dynowa i w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie w dniach 4.10-18.10.2004 r. oraz 1.10-14.10.2004 r. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2005 r. Starosta poinformował zainteresowane osoby i jednostki o wyłożeniu projektu operatu opisowo – kartograficznego do publicznego wglądu w dniach od 4 do 20 kwietnia 2005 r. Zawiadomienie powyższe zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Rzeszowie w dniach od 15 do 31 marca 2005 r., a także Urzędu Miejskiego w Dynowie oraz zostało ogłoszone w prasie o zasięgu ogólnokrajowym - w Gazecie Wyborczej z dnia 17 marca 2005 r. Starosta Rzeszowski ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 15 czerwca 2005 r. Nr 81 pozycja 1383, że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta Dynowa, obręb Bartkówka stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. J.H. w toku postępowania modernizacyjnego w dniu 19 kwietnia 2005 r. zapoznał się z projektem operatu ewidencji budynków i zgłosił w tym zakresie swoje uwagi. W zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków działki będące przedmiotem postępowania wykazane są w pozycji rejestrowej G 75 na rzecz J.H. i w pozycji rejestrowej nr G 57 na rzecz T. i J.H. W sumie ich powierzchnia tam ujawniona wynosi 29,8469 ha z czego w poz. G 75 mają one pow. 23,4283 ha a w poz. G 57 – 6,4186 ha. Z przeprowadzonych w dniach 27-29 marca 2007 r. oględzin na gruncie zostały sporządzone protokoły, z których wynika, że:

- stan użytkowania na gruncie działki nr AH stanowiącej własność J.H. z działkami sąsiednimi jest zgodny ze stanem wykazanym w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej modernizacji,

- granica działki nr AI stanowiącej własność skarżącego z działkami nr AH, AK, AL jest widoczna w terenie i biegnie brzegiem lasu co potwierdziły obecne przy oględzinach zainteresowane strony. Właścicielka działki nr AM wskazała przebieg części granicy z działką AI czego nie potwierdził J.H. J.H i Józef H. wskazali zgodnie granicę pomiędzy działkami nr AN i AO. Właściciel działki nr AP nie potrafił wskazać przebiegu granicy, ze względu na to, że w/w granica biegnie głębokim wąwozem i jest niewidoczna w terenie. A. M. wskazała granicę swojej działki nr AR inaczej niż wykazano na mapie po modernizacji gruntów z czym nie zgodził się skarżący. J. H. wskazał przebieg granicy swojej działki nr AI z działkami nr AS, AT, AU, AW i AZ, który jest zgodny z mapą po przeprowadzonej modernizacji, co potwierdzili obecni przy oględzinach właściciele w/w działek. Wskazał on również granicę z działkami nr AY i AX, jednak ze względu na nieobecność prawidłowo zawiadomionych ich właścicieli nie można było wskazać jednoznacznie jej przebiegu.

Podczas oględzin skarżący zażądał też wskazania z urzędu granicy pomiędzy jego działką nr AQ, a działką sąsiednią nr AŻ co jednak nie było przedmiotem prowadzonej sprawy,

- T. i J. H. nie potrafili wskazać przebiegu granic swojej działki nr AD z działkami sąsiednimi nr BA, BB, BC, BD, BE, BF, BG i BH z uwagi na fakt, że w/w działek nie użytkują. Te ostatnie działki w terenie użytkowane są w granicach innych niż wykazane na mapie po przeprowadzonej modernizacji gruntów, a właściciele nie potrafili wskazać, jaki powinien być prawidłowy przebieg granic. Zainteresowani oświadczyli, iż nie znają przebiegu granic swoich działek nr AE, AF i AG. E. B. wskazał południową granicę działki nr BI, która wg niego przebiega widoczną krawędzią skarpy i jest zgodna ze stanem wskazanym po modernizacji. Obecni przy oględzinach właściciele działek nr BI,BJ,BK,BL,BM,BN,BO,BP wskazali tylko orientacyjny przebieg swoich granic. Właściciel działek nr BR i BS pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na oględziny,

- granice działek nr A, B i C z działkami sąsiednimi są wyraźnie widoczne w terenie. Ich przebieg jest zgodny z mapą po przeprowadzonej modernizacji gruntów co potwierdziły wszystkie zainteresowane strony. Właściciel działki nr BT oświadczył, że granica działki BT z działkami nr B i C była mierzona przez firmę "[...]" w czasie modernizacji i podczas tego pomiaru granica działek nr BU, B i BT została zastabilizowana granicznikami.

T. H. nie potrafiła wskazać przebiegu granic działek nr D, E i BW z uwagi na ich łączne "zaużytkowanie". Pełnomocnik przedsiębiorstwa [...] oświadczył, że linia brzegowa rzeki (działki nr BZ) w terenie jest zgodna ze stanem po modernizacji gruntów. Pełnomocnik Gminy Dynów wskazał przebieg granic działek nr BY i BX (drogi), oświadczając, że jest on zgodny ze stanem po modernizacji co potwierdziła również w imieniu skarżącego – pełnomocnik żona T.H. Pełnomocnik Gminy wskazał przebieg granic działek nr CA i CB (drogi) z działkami nr L, J, K, N, O, P i H oświadczając, że jest on w części niezgodny ze stanem wykazanym po modernizacji co również potwierdzili skarżący, którzy nie potrafili wskazać przebiegu granic swoich działek z działkami sąsiednimi. T. H. oświadczyła, że granice pomiędzy działkami nr CC, F, G, H, I, J, K, L i M nie są jej znane, są niewidoczne w terenie, gdyż są one użytkowane jako jedna działka. Pełnomocnik Gminy wskazał przebieg granicy działki nr CB (droga) z działką nr P oświadczając, że jest on niezgodny ze stanem po modernizacji, droga została bowiem "zaużytkowana" przez skarżących i jest niewidoczna w terenie co zostało potwierdzone. T. i J. H. nie potrafili wskazać przebiegu granic swoich działek nr CD, N, O i P z działkami sąsiednimi. W/w działki są użytkowane w terenie inaczej niż stan wskazany w operacie ewidencji gruntów. Środkiem przebiega utwardzona droga. Granica pomiędzy działką nr R, a działkami nr CE i CF jest niewidoczna w terenie, gdyż w/w działki stanowią obszar leśny. R. S. wskazał granicę pomiędzy swoją działką nr CG, a działką nr R oświadczając, że jest ona zgodna z mapą po modernizacji gruntów co potwierdziła obecna przy oględzinach T. H. T. H. oświadczyła, że działki nr S, T, U i CH stanowią jej własność i są użytkowane jako jedna całość, tak więc nie potrafi wskazać granic pomiędzy w/w działkami. Właściciele działek nr CI, CJ wskazali granicę swoich działek z działką nr S zgodnie z wykazaną na mapie po modernizacji. Właściciel działki nr CK wskazał widoczny w terenie granicznik oświadczając, że jest to granica z działką nr W i CL. J. H. wskazał granicę działki nr CM z działką nr W i CL wyraźną "przecinką" w lesie. Właściciel działek nr CN i CO wskazał granicę z działką nr Q biegnącą wyraźną miedzą w terenie. T. H. wniosła do protokołu, że granica z sąsiadem jest zgodna i użytkowana w takim stanie od lat. T. H. nie potrafiła wskazać granic działek nr CP, Z, Y, CR, X i Q, ze względu na fakt, że użytkowane są one w terenie jako jedna całość. Działki nr CB i CS (drogi będące we władaniu Urzędu Miejskiego w Dynowie) na odcinku graniczącym z działkami wnioskodawców nie istnieją w terenie, zagospodarowane bowiem zostały przez T. i J. H. Właściciel działki nr CT wskazał granicę z działką nr AB, która biegnie wyraźną miedzą w terenie. T. H. nie potrafiła wskazać granicy pomiędzy swoimi działkami nr Ż, AB i CU oraz CW, Ź i AC w związku z tym, że użytkuje je łącznie. Granica działek nr T i CS (drogi) na odcinku graniczącym z w/w działkami jest widoczna w terenie i zgodna z mapą po przeprowadzonej modernizacji. Właściciele działek nr DA, DB, DC, DD, DE, DF, DG, DH, DI, DJ, DK, DL, DM, DN, DO, DP, DR, DS, DT, DU, DW, EA, EB, EC, ED, EE, EF, EG, EH, EI, BG, BJ, BK, BR, BS, BO, EJ, EK, AW, AY, AX, EL pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na oględziny, tak więc nie można było ustalić w terenie ich stanowiska co do przebiegu granic. Ponadto skarżący zażądał wyznaczenia i wskazania przez Starostwo Powiatowe w Rzeszowie przebiegu wszystkich granic swoich działek z działkami sąsiednimi.

W toku postępowania poinformowano strony, że ustalenia granic można dokonać w postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek i koszt zainteresowanych. Wyjaśniono również, że do prowadzenia w/w postępowania właściwy jest w tym przypadku Burmistrz Miasta Dynowa. Ustalone w takim postępowaniu granice prawne zostaną ujawnione w operacie ewidencyjnym na podstawie operatu pomiarowego powstałego z czynności rozgraniczeniowych. Do akt został dołączony operat pomiarowy – w tym sprawozdanie techniczne, wykonane w 1986 roku L.Ks.rob. 1088/1 w celu sporządzenia mapy zasadniczej w skali 1:2000 metodą autogrametryczną. Jak w nim zapisano – odczytania zdjęć lotniczych oraz ich opracowanie na autografie wykonała pracownia fotogrametryczna w Rzeszowie. Z opracowanych autogrametycznie pierworysów zostały wykonane odbitki kserograficzne, które posłużyły do pomiaru sytuacji nieodfotografowanej. Przed przystąpieniem do pomiaru uzupełniającego wykonano pomiar kontrolny opracowania autogrametrycznego. Pomiar szczegółów wykonano metodą biegunową w oparciu o osnowę szczegółową III klasy założoną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w Rzeszowie w 1982 r., dogęszczoną ciągami sytuacyjnymi. Punkty osnowy sytuacyjnej zamarkowano w terenie palami. Pomiar kątów i długości boków w ciągach osnowy pomiarowej wykonano instrumentem Redta 002. Pomiar sytuacji prowadzony był na szkicach polowych formatu A-4. Odbitki kserograficzne posłużyły jako szkice przeglądowe osnowy pomiarowej oraz zestawienia szkiców polowych. Ze sprawozdania wynika także, że granice działek widoczne w terenie zostały odczytane ze zdjęć lotniczych. Granice brakujące w terenie zabudowanym oraz w lasach prywatnych właścicieli zostały ustalone na zgodne oświadczenia stron a następnie zamierzone na osnowę. (...) Na planszach aluminiowych w skali 1 : 2000 opracowanych metodą fotogrametryczną wniesiono osnowę pomiarową a następnie skartowano sytuację zamierzoną w wyniku pomiaru uzupełniającego – opracowanie autogrametyczne. Całość opracowanych pierworysów wykreślono w tuszu. Na pierworysach opisano na podstawie mapy ewidencyjnej numery ewidencyjne działek. Granice działek na mapie zasadniczej porównano z mapą ewidencyjną i sporządzono wykaz zmian, który uzgodniono z geodetą gminnym. Niewidoczne granice działek, zgodnie z zaleceniem w/w geodety wniesiono graficznie na podstawie mapy ewidencyjnej. W kilku przypadkach nie wniesiono graficznie granic działek ze względu na duże zmiany w konfiguracji tych działek. Fakt ten odnotowano w wykazie zmian.

Zgodnie z zaleceniem Sądu do akt załączony został operat pomiarowy z zasobu przejściowego zawierający naniesione na ortofotomapę kolorem czarnym aktualne granice według mapy ewidencji gruntów po modernizacji, kolorem pomarańczowym – przetworzoną ze skali 1 : 2880 mapę ewidencji gruntów i kolorem niebieskim granice według mapy zasadniczej przed modernizacją działek będących przedmiotem postępowania. Analizy tych materiałów graficznych dokonał geodeta uprawniony A. S. i została ona dołączona do materiałów graficznych odnoszących się do każdej z działek. Z analizy tej wynika, że każda z działek będących przedmiotem postępowania zmieniła wcześniej ujawnioną w ewidencji powierzchnię. Niektóre z granic tych działek pokrywają się prawie z dotychczasowymi, wykazują mniej lub bardziej znaczne przesunięcia w różnych kierunkach, z tym że w większości wypadków granice ujawnione w ewidencji po modernizacji pokrywają się ze stanem użytkowania na gruncie co potwierdza ortofotomapa. Szczegółowe omówienie konkretnych przypadków znajduje się w wyżej wzmiankowanym opracowaniu geodety upr. A. S. po każdym zestawieniu graficznym granic na mapach. Z dokumentów tych wynika, że wykazana w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym powierzchnia działek została obliczona metodą analityczną ze współrzędnych punktów załamania granic pozyskanych w digitalizacji mapy zasadniczej w skali 1 : 2000 wchodzącej w skład zasobu geodezyjnego. Z ustaleń Starosty wynika, że znajdująca się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie nie jest kompletna i brakuje m.in. protokołów ustalenia granic. Podczas prac związanych z opracowaniem mapy zasadniczej w skali 1 : 2000 granice działki nr D, E, AD, AE, AF, AG i AI zostały zamierzone na gruncie a dane z tych pomiarów zawierają szkice pomiarowe. W zasobie nie ma natomiast takich dokumentów dla pozostałych działek. Według ustaleń organów granice katastralne wykazane na mapie zastępczej w skali 1 : 2880 nie pokrywają się ze stanem użytkowania na gruncie. Na potrzeby przeprowadzonej modernizacji nie były prowadzone bezpośrednie pomiary na gruncie stanu posiadania z ustaleniem granic, lecz wykorzystano metody przetwarzania mapy analogowej w numeryczną – metodę wektoryzacji mapy dotychczasowej z uwzględnieniem stanu wykazanego na ortofotomapie sporządzonej w latach 2004 – 2005. W odniesieniu do działek A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI wykonawca robót dla potrzeb modernizacji dokonał digitalizacji punktów granicznych z pierworysu mapy zasadniczej, a wyniki ujawnił na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 1000. Powierzchnie działek zostały zaś obliczone matematycznie, przy czym są one pochodną granic. W tym zakresie organ I instancji odwołał się do przepisów § 61 i 62 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 - zwane także Rozporządzeniem). Na potrzeby wcześniejszego postępowania zostało też sporządzone przez geodetę uprawnionego zestawienie powierzchni działek nim objętych. Starosta w swej decyzji zaznaczył, że zakres postępowania nie obejmuje wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego T. i J. H., a porównanie całej powierzchni tego gospodarstwa przed i po modernizacji wskazuje, że przed modernizacją powierzchnia ta wynosiła 39, 4400 ha, zaś po modernizacji 38, 6198 ha. Różnica ta wynosi więc 0,8202.

Sąd I instancji wskazał, iż organy nie dołączyły do materiału dowodowego protokołów zawierających oświadczenia właścicieli działek co do przebiegu ich granic dla potrzeb opracowania mapy zasadniczej w skali 1 : 2000, ale podane zostało, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie nie ma tych protokołów. Natomiast taka okoliczność została wskazana w sprawozdaniu technicznym zawartym w operacie pomiarowym – aczkolwiek to stwierdzenie odnosiło się – jak wyżej wskazano – do terenu zabudowanego i lasów prywatnych. Skoro nie zachowały się te protokoły, to organy nie mogły ich dołączyć do akt. Natomiast wykonano pozostałe wytyczne: wykazano graficznie i oznaczono trzema kolorami (czarnym, pomarańczowym i niebieskim) przebieg granic działek po modernizacji, według mapy zasadniczej oraz według mapy zastępczej w skali 1 : 2880, wskazano odrębnie powierzchnię dla każdej z nich i określono przyczynę powstania różnicy w przebiegu granic i powierzchni działek. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 24 a pkt 8 i 4 u.p.g.i.k. w postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków, po upływie 15 dni roboczych od wyłożenia do wglądu w siedzibie Starostwa, projekt operatu opisowo – kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków o czym Starosta informację ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Według art. 24a ust. 9 u.p.g.i.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym, może w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Przepisy kolejnego ustępu tj. art. 24 a ust. 10 określają tryb rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów. Sąd I instancji wskazał, iż poza sporem pozostaje, że ani J. H. ani jego żona T. H. nie złożyli zarzutów do danych w ewidencji gruntów w terminie, o którym mowa w art. 24 a ust. 9 u.p.g.i.k., więc dane znajdujące się w tej ewidencji po przeprowadzeniu modernizacji są wiążące. Sąd I instancji podkreślił, iż ze względu na to, że zarzuty skarżących dotyczące powierzchni i granic działek będących przedmiotem postępowania zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 24 a ust. 9 i 8 u.p.g.i.k. zgodnie z ustępem 12 tego przepisu zostały potraktowane jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Z art. 22 ust. 2 i 3, art. 23 i 24 ust. 1 u.p.g.i.k. wynika, że podstawą zmiany mogą być określone dokumenty. Skoro dane ujawnione w ewidencji zostały tam ujawnione w wyniku przeprowadzonej modernizacji, to powinny to być dokumenty, które powstały już po modernizacji, w oparciu o które można byłoby ujawnić zmiany. Zdaniem Sądu I instancji bez takich dokumentów nie można skutecznie podważać prawidłowości danych ustalonych w wyniku modernizacji, z obejściem trybu przewidzianego w art. 24 a u.p.g.i.k. Sąd I instancji zgodził się z organami, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, które mogłyby być podstawą zmian w ewidencji. Jeśli skarżący przedstawią spełniającą standardy dokumentację geodezyjną, z której będzie wynikało, że powierzchnia działek objętych postępowaniem i przebieg ich granic są takie jak twierdzą, zmiany te zostaną wprowadzone. Sąd I instancji przytaczając treść § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) wskazał, iż w aktach sprawy nie ma i skarżący nie przedstawili takich dokumentów. Brak było więc podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Jak okazało się w czasie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, przebieg większości granic działek należących do skarżących z działkami sąsiednimi nie jest sporny i pokrywa się z granicami ujawnionymi w ewidencji po modernizacji, co do części skarżący nie potrafili wskazać ich przebiegu z uwagi na jednolite ich użytkowanie jako – jak to określono – "jednej działki", co do części ten przebieg jest sporny. W tym ostatnim przypadku najpierw należy przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Jest to odrębne postępowanie – najpierw administracyjne, które może się na takim etapie zakończyć albo w dalszej kolejności sprawę rozstrzygnąć może sąd powszechny. Strony zostały pouczone, że takie postępowanie jest właściwe w razie sporu co do przebiegu granic, oraz jaki organ jest właściwy do jego przeprowadzenia. Jeśli zostanie przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe to dopiero stosowne dokumenty powstałe w jego trakcie mogą stanowić podstawę do wpisania zmian w ewidencji. Sąd I instancji stwierdził, że po zakończeniu modernizacji i bez wyczerpania w jego toku przewidzianego przez przepisy art. 24 a ust. 6, 10 u.p.g.i.k. trybu składania uwag czy zarzutów nie można "przywrócić" stanu sprzed modernizacji bez wykazania stosownymi dokumentami, o których wyżej była mowa podstaw do wprowadzenia zmian. Sąd I instancji uznał, że organy wyjaśniły w oparciu o dostępne im dokumenty, skąd wzięła się różnica w powierzchni działek objętych postępowaniem i rozstrzygnęły sprawę stosownie do wyników postępowania dowodowego i obowiązujących przepisów prawa. Skarżący nie przedstawili zaś żadnych dowodów, które podważałyby te ustalenia. Okoliczności podnoszone w skargach dotyczące niezgodności granic z mapą zastępczą w skali 1 : 2880 i mapą zasadniczą 1 : 2000 powinny były być przedmiotem uwag i ewentualnie zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym. Jeśli zaś strona domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji, to powinna przedstawić dokumentację uzasadniającą taką aktualizację. Bezzasadne są więc zarzuty skarg, gdyż organy wypełniły wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. w takim zakresie, w jakim były w stanie je wykonać. Jeśli w zasobach nie ma protokołów granicznych z 1986 r. i organy nie mają innej możliwości dołączenia ich do materiału dowodowego, to nie były stanie ich wykonać w tym zakresie. Orzekły więc opierając się na materiale dowodowym, który był dostępny, co nie zmienia faktu, że nie daje on podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z powodów, które wyżej wskazano. Organy prowadząc postępowanie mają swe działania opierać na przepisach obowiązującego prawa i jeśli powierzchnia działek, która jest pochodną granic nie jest taka jak podają skarżący, co wynika z obliczeń matematycznych, to nie można takich żądań uwzględnić. Przedstawione przez organ II instancji podstawy ujawniania w katastrze i poprzedniej ewidencji powierzchni działek w zestawieniu ze stanem rzeczywistym na gruncie i sposobem opracowania mapy ewidencyjnej w toku modernizacji mogły doprowadzić do takich różnic jak w niniejszym wypadku. Sąd I instancji zaznaczył, że Starosta nie był władny do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, stąd bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący także niewykazali w jaki sposób ewentualne naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. mogło wpłynąć na wynik sprawy skoro brak dokumentów, które mogłyby być podstawą do wprowadzenia zmian i dokonania w ten sposób aktualizacji danych ewidencyjnych odnoszących się do przebiegu granic i powierzchni działek. Sąd I instancji podkreślił, iż w aktach organu I instancji znajduje się zawiadomienie Starosty z dnia 27.10.2008r., gdzie stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadamiał strony o zgromadzeniu dowodów i wyznaczał termin 7 dni na zapoznanie się z nimi. Odbiór tych zawiadomień kierowanych do skarżących potwierdziła w dniu 30.10.2008 r. T. H. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy) i żadnych wniosków i uwag nie zgłoszono. Organ II instancji nie przeprowadził zaś żadnych innych dowodów niż te, które zgromadził organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. i T. H. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7 b ust. 2 pkt. 2 u.p.g.i.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie się do wskazań prawnych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2008 roku. sygn. akt II SA/Rz 835/07.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie z pozostawieniem temu Sądowi rozpoznanie o kosztach sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak sam przyznaje Sąd I instancji (k – 13) organy nie wykonały zaleceń określonych w wyroku WSA z dnia 11 czerwca 2008 r., nie dołączyły do materiału dowodowego protokołów, ani dowodów świadczących o złożonych przez skarżących oświadczeniach o rzekomo zgodnym przebiegu okazanych im granic. Podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził, iż takich protokołów ani innych dokumentów nie ma w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie wskazując, iż taka okoliczność została wykazana w sprawozdaniu technicznym zawartym w operacie pomiarowym - aczkolwiek to stwierdzenie odnosiło się do terenów zabudowanych i lasów prywatnych, a skoro nie zachowały się protokoły to organy nie mogły ich dołączyć do akt. Natomiast wykonano wytyczne w zakresie graficznego oznaczenia trzema kolorami przebiegu granic działek po modernizacji według mapy zasadniczej oraz według mapy zastępczej w skali 1:2880, wykazano odrębne powierzchnie dla każdej z nich i określono przyczynę powstania różnic w przebiegu granic powierzchni działek. Zdaniem skarżących kasacyjnie tok postępowania jednoznacznie przesądza, iż zostały naruszone przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.p.g.i.k., gdyż nie wykazano aby jakiekolwiek granice w zakresie spornych działek były ustalane na zgodne oświadczenie stron i na tej podstawie zostały zamierzone na osnowę. Zupełnie dowolne, i pozbawione jakichkolwiek podstaw jest przyjęcie i twierdzenie przez Sąd I instancji, iż kiedykolwiek były sporządzone protokoły zawierające oświadczenia właścicieli działek co do przebiegu ich granic. Podniesiono, że takie protokoły, o ile faktycznie byłyby sporządzone, winny stanowić podstawowy dowód w sprawie, i nie można zasłaniać się ich rzekomym zagubieniem. Nadto, sama ilość rozbieżności w przebiegu granic poszczególnych działek, ilość stron postępowania, zatem i uczestników rozpraw administracyjnych nie pozwala przyjąć tezy, iż wszystkie protokoły z tych czynności - zaginęły. Odnośnie stwierdzenia Sądu I instancji, iż na potrzeby przeprowadzonej modernizacji nie były prowadzone bezpośrednie pomiary na gruncie stanu posiadania z ustaleniem granic, lecz wykorzystano metody przetwarzania mapy analogowe w numeryczną - metodę wektoryzacji mapy dotychczasowej z uwzględnieniem stanu wskazanego na ortofotomapie sporządzonej w latach 2004-2005. Zdaniem skarżących taki tok postępowania organów, w którym zainteresowana strona pozbawiona została możliwości udziału w tym postępowaniu, nie była informowana o wykonywanych czynnościach, które faktycznie nie były wykonywane w terenie, lecz (za biurkiem) w urzędzie, nie może być uznany jako postępowanie zgodne z art. 24 a pkt. 8 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z póżń. zm) i nie można przyjąć, że tak sporządzony projekt operatu opisowo - kartograficznego staje obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków. Należy zatem przyjąć, że zainteresowani J. i T. H. poza wszelką wątpliwość pozbawieni zostali prawa udziału w postępowaniu dotyczącym modernizacji gruntów i budynków, co najmniej do swoich działek o numerach : A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, Y, X, Q, Ż, Ź, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH i AI. - i skarga z dnia 26 września 2006 r. winna być potraktowana jako zarzuty do tych danych i rozstrzygnięta zgodnie z art. 24 a ust. 9 i 10 ustawy z 17 maja 1989 r. Zdaniem skarżących zupełnie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż to skarżący mają obowiązek obecnie złożyć dokumenty, które mają świadczyć iż przeprowadzona modernizacja została wykonana niezgodnie z stanem faktycznym, i dopiero na podstawie tych dokumentów wprowadzone zostaną zmiany w ewidencji gruntów i budynków. To organy, wprowadzając zmiany w wskazanej ewidencji, winny wykazać, iż te zmiany są uzasadnione i zgodne z stanem faktycznym. W rozpatrywanej sprawie jest zupełnie odwrotnie, wprowadzono zmiany na niekorzyść skarżących bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przed przystąpieniem do oceny zawartych w niej zarzutów należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270, dalej jako "p.p.s.a."), jej przedmiotem może być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyłącznie wobec takiego orzeczenia winny być kierowane zarzuty skargi - oparte na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj.: naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), bądź naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Stosownie do art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania przypisane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, skarga kasacyjna winna wyjaśnić, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, wskazanego przepisu tego prawa przez sąd, dokonana dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i jaka - zdaniem autora skargi kasacyjnej - winna być wykładnia prawidłowa lub prawidłowe jego zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego (regulujący postępowanie sądowoadministracyjne) i wywieść, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn., że gdyby wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, nie dopuścił się wskazanego naruszenia prawa, to wyrok - co do istoty - byłby odmienny od skarżonego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na wskazane wyżej kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 878/06, opubl. w CBOiS).

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje on sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach w niej przedstawionych.

Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, iż w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy są przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organami administracyjnymi. Zatem przepisy te jako niemające zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogły być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, prawidłowo ustalił, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa. Dodatkowo wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podnoszony przez pełnomocnika skarżących nie uwzględnienia przez Sąd I instancji wskazań zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 835/07. Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji. Zatem związanie samego organu czy też sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują zakładanie i prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, tak aby informacje ewidencyjne były zgodne z treścią danych o stanie prawnym i faktycznym, między innymi gruntów wynikających z dokumentów uzyskanych drogą urzędową lub dostarczonych przez osoby zainteresowane (art. 22 i 23 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy z 1989 r., ewidencja gruntów, to zbiór informacji o gruntach i budynkach, który powinien być prowadzony w sposób jednolity dla całego kraju i systematycznie aktualizowany. Prowadzenie ewidencji należy do starostów (art. 22 u.p.g.i.k.), którzy wydają również decyzje w sprawach indywidualnych. Ewidencja gruntów i budynków oprócz informacji dotyczącej jej przedmiotu (art. 20 ust. 1 u.p.g.i.k.) ma zawierać również informację dotyczącą podmiotów (art. 20 ust. 2 w pkt. 1 u.p.g.i.k.), a więc co do właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach/prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Stosownie do treści art. 22 ust. 3 powołanej ustawy na żądanie starosty, osoby o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 a pkt 8 i 4 u.p.g.i.k. w postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków, po upływie 15 dni roboczych od wyłożenia do wglądu w siedzibie Starostwa, projekt operatu opisowo – kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków o czym Starosta informację ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Według art. 24a ust. 9 u.p.g.i.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym, może w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Przepisy kolejnego ustępu tj. art. 24 a ust. 10 określają tryb rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów.

Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący wymaganych dokumentów nie przedłożyli a zatem nie mogli oczekiwać, że ich wniosek o przywrócenie stanu ich działek sprzed modernizacji może być skuteczny, wobec tych wymogów które wynikają z powołanych wyżej przepisów. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż z chwilą przedstawienia przez skarżących dokumentacji geodezyjnej spełniającej standardy wynikające z przytoczonych przepisów, która będzie potwierdzała ich twierdzenia co do przebiegu granic to takie zmiany zostaną wprowadzone. Podkreślić należy, iż zarzut skarżących dotyczący pozbawienia ich możliwości udziału w postępowaniu modernizacyjnym także nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestia ta została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., który stwierdził, iż zgodnie z art. 24a u.p.g.i.k. dokonano zawiadomienia i trybu postępowania związanego z modernizacją gruntów i budynku, gdzie w miejsce zawiadomień każdej strony w formie pisemnej przewidziano formę ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy oraz ogłoszenia w prasie o zasięgu krajowym. Wobec tego należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że skoro skarżący nie złożyli zarzutów do danych w ewidencji gruntów w terminie o którym mowa w art. 24 a ust. 9 u.p.g.i.k. to dane znajdujące się w tej ewidencji po przeprowadzeniu modernizacji są wiążące. Podkreślić należy, iż granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesadzają jeszcze o ich bezsporności. Jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie wskazanych przepisów jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i jego poprawność nie budzi żadnych wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.