Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1436/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]nakazującą Z.G.(dalej: "skarżącemu"), właścicielowi działki nr 134 położonej przy ul. A. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działce, tj. rowu otwartego na działce nr 134 (w części przygranicznej z działką nr 127) zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji administracyjnej ( punkt A:początek rowu, punkt B:ujście rowu), określającej parametry rowu: szerokość 40 cm, głębokość 40 cm, długości 80 m, minimalny spadek dna rowu – 0,5 % oraz nakładająca obowiązek odpowiedniego utrzymania rowu.

W podstawie prawnej decyzji powołano: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018r. poz. 2268 ze zm.; dalej: P.w.") oraz art. 545 ust. 4 P.w.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: postępowanie w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych przy ul. A. zostało wszczęte na wniosek z dnia 6 czerwca 2012r. Gminy Miasto , który dotyczy zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działce stanowiącej drogę oznaczoną numerem 127, będącej własnością Gminy Miasto w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg oraz usypania wału ziemnego na działce o nr 134 obr. [...] położonej przy ul. A.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2012r. działając na podstawie art. 25 § 1 w związku z art. 26 § 2 K.p.a. wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza .

Decyzją znak[...]z dnia [...] września 2013r. Burmistrz orzekł o nakazaniu skarżącemu usunięcia wału ziemnego znajdującego się na jego działce oznaczonej numerem 134 obr. [...] na całej jego długości. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz decyzją z dnia [...]sierpnia 2014r. znak: [...]orzekł o nakazaniu Z.G. obniżenie pasa ziemi usypanego na działce nr 134 obr. [...] położonej przy ul. A., o 50 cm na całej jego długości zlokalizowanej wzdłuż drogi nr 127.

Od decyzji tej ponownie odwołał się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014r. znak: [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następną decyzję w sprawie o znaku jw. Burmistrz wydał w dniu [...] kwietnia 2016r. orzekając o nakazaniu skarżącemu obniżenie wału ziemnego znajdującego się na działce nr 134 obr. [...] położonej przy ul. A. na całej jego długości wzdłuż drogi oznaczonej numerem 127 do poziomu tejże drogi.

Na skutek kolejnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016r. znak: [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W decyzji tej Kolegium wskazało Burmistrzowi na konieczność dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego – z dziedziny hydrologii lub melioracji wodnych.

Burmistrz w dniu [...] lipca 2018r. wydał decyzję znak: [...]nakazując skarżącemu wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na działce nr 134 (w części przygranicznej z drogą nr 127) zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji administracyjnej (punkt A: początek rowu, punkt B: ujście rowu); określający parametry rowu: szerokość 40 cm, głębokość 40 cm, długość 80 m, minimalny spadek dna rowu - 0.5% nakładając jednocześnie na zobowiązanego obowiązek jego odpowiedniego utrzymania.

Po raz kolejny skarżący odwołał się od tej decyzji zarzucając: naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 7 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, pominięcie wnioskowanych przez skarżącego dowodów a w szczególności biegłego z zakresu hydrologii, pominięcie zgłoszonej okoliczności wykonania w bieżącym roku w miejscu wskazanym przez organ jako usytuowanie rowu otwartego energetycznego kabla ziemnego i zgłoszonej w związku z tym przez skarżącego konieczności przeprowadzenia dowodu z informacji w A. S.A., uzyskania przez organ stosownej inwentaryzacji linii wysokiego napięcia - której to istnienie prawdopodobnie wyłącza możliwość wykonania decyzji, a następnie zasięgnięcia opinii biegłego co do dopuszczalności jednoczesnego usytuowania w gruncie rowu melioracyjnego i kabla wysokiego napięcia,

- art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie niewyczerpującej i jednostronnej analizy materiału dowodowego, poczynienie ustaleń w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nałożenie obowiązku opisanego w decyzji wyłącznie na skarżącego pomimo wskazania przez biegłego, że do zmiany stosunków wodnych przyczynił się także właściciel działek 128/3 i 128/20,

- art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że przyczyną zmiany stanu wód na gruncie i powstania szkód na działce nr 127 jest nawożenie ziemi na działce skarżącego oraz danie wiary stanowisku firmy M.i M. Sp. j,

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie wytycznych wskazanych w decyzji SKO z dnia [...] września 2016r. co do postępowania związanego z ponownym rozpoznaniem sprawy, a w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z biegłego z zakresu hydrologii lub melioracji wodnych.

Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4 P.w. poprzez jego zastosowanie, mimo iż prawidłowo ustalony stan faktyczny winien prowadzić do wniosków, że nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania i wydania decyzji nakładającej na skarżącego wykonania urządzenia w postaci rowu otwartego się na działce nr 134 obr. 209 w .

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów i opisaną na wstępie decyzja utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2018r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 ze zm.), która uchyliła moc wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne. W niniejszej sprawie zastosowanie jednak do jej zakończenia ma przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne. Art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - w brzmieniu pierwotnym - stanowił: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich". Przepis art. 545 ust. 4 został zmieniony ustawą z dnia 28 lutego 2018r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018r. poz. 710) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018r. i ma obecnie brzmienie: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustany, niewymienionych w ust. l-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustany z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej".

Zdaniem organu II instancji przeprowadzone przez organ I instancji czynności przeprowadzono w sposób wyczerpujący i szczegółowy, dopuszczając przy tym dowód z opinii biegłego.

Zdaniem Kolegium zebrany materiał dowodowy potwierdza okoliczność dokonania zmiany stanu wody na gruncie przez skarżącego polegający na usypaniu wału ziemnego na działce nr ewid. 134 obr. 209, jak również związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianami dokonanymi na działce nr ewid. 134, a szkodami zachodzącymi na działkach wnioskodawcy, którym była Gmina Miasto . Kolegium podzieliło również ustalenia organu I instancji, że przyczyną zmiany stosunków wodnych na działce nr 127 są działania właściciela działki nr 134. Zmiana stosunków wodnych polega na zamknięciu odpływu wód opadowych w stronę wschodnią, tj. w kierunku naturalnego odpływu na działkę nr 134. Zalewanie wodą opadową dotyczy działki nr ewid. 127 - droga lokalna. Szkody stwierdzono na drodze nr 127 w postaci zalania drogi, tworzenia się zastoisk wody, wypłukiwanie kamienia. Po intensywnych opadach deszczu droga jest nieprzejezdna, co zdaniem organu odwoławczego stanowiło wystarczająca przesłankę do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 P.w.

Jednocześnie organ ustalił, że jedyną skuteczną metodą odprowadzenia wód powierzchniowych z drogi lokalnej jest wykonanie rowu na działce nr 134. Wynikało to z opinii biegłego, który wyraźnie zaznaczył, że teren działek będących przedmiotem sporu jest stosunkowo płaski. Dla potrzeb opinii wykonano pomiary wysokościowe ustalając, że dno rowu przydrożnego położone jest ok. 0,70 metra poniżej nawierzchni drogi lokalnej, a ta różnica wysokości jest wystarczająca dla skutecznego odwodnienie drogi. Minimalny spadek dna rowu ustalono, zgodnie z zaleceniami biegłego na 0,5%; wskazując, że głębokość, szerokość dna rowu, głębokość i nachylenie skarp powinno zapewnić przepustowość niezbędną dla odprowadzania wód z drogi. Rozstrzygnięcie zamieszczone w zaskarżonej decyzji w zakresie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom.

Odnosząc się do zarzutu nie objęcia ustaleniami wszelkich zdarzeń, jakie miały miejsce na terenie objętym postępowaniem, łącznie z sięgnięciem do lat 80-tych ubiegłego wieku, kiedy to teren nie był w ogóle zabudowany, Kolegium wskazało, że zakres postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 P.w., nie obejmuje badania wszystkich przyczyn i zjawisk mających wpływ na stan wody na gruncie. Zadaniem organu jest zbadanie czy konkretna zmiana stanu wody na gruncie, wskazana we wniosku strony inicjującym postępowanie administracyjne, miała negatywny wpływ na grunty sąsiednie; stwierdzenie takiego wpływu daje możliwość nałożenia stosownego obowiązku, bez konieczności badania czy jakieś inne czynniki mają wpływ na zakres stwierdzonej szkodę.

Odnośnie podnoszonej kwestii zaistnienia nowych okoliczności, tj. istnienia w gruncie wzdłuż granicy działek nr 127 i 134 kabla energetycznego ziemnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że istnienie sieci elektroenergetycznej zostało przez biegłego uwzględnione, o czym świadczy przebieg nakazanego do wykonania rowu równolegle do istniejącej linii elektroenergetycznej (eS3) w odległości 1 m.

W skardze do Sądu skarżący wskazał na naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7 K.p.a. przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postaci: pominięcia zgłoszonej okoliczności usytuowania energetycznego kabla ziemnego i zgłoszonej przez skarżącego konieczności przeprowadzenia dowodu z informacji w A. S.A.

pominięcie kwestii konieczności uzyskania przez organ I instancji dowodu w postaci inwentaryzacji nowopowstałej linii wysokiego napięcia, której to istnienie najprawdopodobniej wyłącza możliwość wykonania decyzji, a w konsekwencji nieodniesienie się do potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, co do dopuszczalności jednoczesnego usytuowania w gruncie rowu melioracyjnego i kabla wysokiego napięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie zrozumiało zarzut z odwołania ustosunkowując się do niego w ten sposób, że posadowienie kabla elektroenergetycznego zostało przez biegłego uwzględnione w opinii, gdy tymczasem skarżący miał na myśli obecnie położony drugi kabel, co nastąpiło po sporządzeniu opinii przez biegłego.

nieustosunkowanie się do konieczności udziału właścicieli sąsiednich działek w zapobieganiu szkodom na drodze nr 127 i ich odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych

nieuwzględnienie zawartego w piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. wniosku o powołanie biegłego z zakresu hydrologii

Art. 77 § 1 K.p.a. poprzez poczynienie jednostronnej analizy zabranego w sprawie materiału dowodowego na niekorzyść skarżącego, poczynienie ustaleń w sprzeczności z zebranymi dowodami w sprawie i ich akceptacja przez organ II instancji a przez to uznanie, iż słusznym jest nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr 134, pomimo wskazania przez biegłego, że do zmiany stosunków wodnych przyczynił się także właściciel działek 128/3 i 128/20 oraz orzekanie na podstawie opinii biegłego będącego wyłączenie specjalistą od budowli wodnych, która nie zawiera jednoznacznych wniosków i jest wewnętrznie sprzeczna

Art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że biegły niebędący hydrologiem był w niniejszej sprawie uprawniony do wydania opinii, pomimo iż sam organ II instancji stwierdził, że niezbędnym dla dojścia do prawdy obiektywnej było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno - prawnego (tj. z dziedziny hydrologii bądź melioracji wodnej), co w niniejszym stanie nie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia sprawy i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. Art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4 poprzez ich zastosowanie, mimo że prawidłowo ustalony stan faktyczny winien prowadzić do wniosku, że nie zachodziły przesłanki do ich zastosowania a w konsekwencji wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej skarżącemu wykonanie urządzenia w postaci rowu otwartego oraz utrzymania tej decyzji w mocy przez organ II instancji a także poprzez niewłaściwą wykładnię dokonaną przez organy polegającą na przyjęciu, że zakres postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. nie obejmuje badania wszystkich przyczyn i zjawisk mających wpływa na stan wody na gruncie, przez co zdaniem SKO, zbędnym jest ustalanie jak pierwotnie kształtowały się stosunki wodne i co kolejno powodowało ich zmianę, istotne jest jedynie ostatnie zdarzenie.

Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktualizacji bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia z dnia 20 lipca 2018 r., na okoliczność określenia usytuowania nowej linii energetycznej.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 (nieobowiązującej aktualnie) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.) – dalej w skrócie P.w. Regulacja ta znalazła zastosowanie z mocy przepisów przejściowych – art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe (postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2011 r.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Dla zastosowania art. 29 ust. 3 P.w. niezbędne jest zaistnienie 2 przesłanek łącznie zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz skutków w postaci ich szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie.

Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana stosunków wodnych pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na sąsiednim gruncie szkodą.

Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Dopiero na gruncie prawidłowo dokonanych i bezspornych ustaleń możliwe jest zastosowanie jednego z rozwiązań przewidzianych w art. 29 ust. 3 P.w.

W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że prowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie dało podstaw do ustalenia w sposób pewny istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.

Przesądza to o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Po pierwsze lektura decyzji organów obu instancji pozwala na sformułowanie tezy, że przedmiotem rozpoznania przez organy był wniosek Gminy , właściciela działki nr 127 skierowany przeciwko Z. G. o naruszenie stosunków wodnych, ze szkodą dla działki nr 127. Na taki zakres postępowania wskazuje nadto postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]o wyznaczeniu w tej sprawie jako organu właściwego Burmistrza Gminy.

Oznacza to, że przedmiotem badania organów administracji w tej sprawie było ustalenie czy Z. G., jako właściciel działki nr 134 dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie (Dz. 134) ze szkodą dla dz. 127 należącej do Gminy .

W toku postępowania administracyjnego w dniu 17 lipca 2015 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek M.i M. Sp. j., która jako właściciel działek 125/1, 125/2, 126/1, 126/2, 128/3, 128/20, 128/21 poł. obr. [...] zażądała od Z.G. jako właściciela dz. 134 usunięcia obwałowania z odpadów budowlanych z jego działki, powołując się na przepisy o naruszeniu stosunków wodnych (k. 94).

Wniosek ten Prezydent Miasta na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 P.w. przekazał Burmistrzowi do toczącej się już sprawy (k. 95). Burmistrz zawiadomieniem z dnia 2 października 2015 r. (k. 112) rozszerzył krąg uprawnionych do występowania w charakterze strony o M.i M. Sp. j. Oznacza to, że organy w sprawie winny były zbadać zgłoszone przez Gminę żądanie wyznaczone wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. i żądanie M.i M. Sp. j. w zakresie określonym wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. przeciwko Z. G., właścicielowi działki nr 134 obr. [...] .

Zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego w kontrolowanej sprawie nie obejmował wszystkich działek wymienionych we wniosku Spółki z dnia 17 lipca 2015 r. Opinia biegłego S. N. (k. 328) jasno wskazuje, że zbadano tylko dz. 128/3 i 128/20 należące do Spółki, pomijając dz. 125/1, 125/2, 126/1, 126/2 i 128/21 i wpływ na nie zmian na dz. 134.

Należy podkreślić, że już wytyczne SKO zawarte w decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wskazywały na konieczność rozszerzenia kręgu stron postępowania o Spółkę jako właściciela dz. 128/3 i 128/20. Późniejszy wniosek Spółki z dnia 17 lipca 2015 r. wyznaczył zakres jej żądania. W sprawie de facto występuje dwóch wnioskodawców Gmina i Spółka, których żądania skierowane są przeciwko skarżącemu. Zresztą od początku kwestia ta była niejasna, a to wobec faktu, że w już cytowanej wyżej decyzji SKO z [...] października 2014 r. znajduje się passus, iż niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez współwłaściciela spółki M.i M. Sp. j. w . SKO powołało pismo spółki z dnia 12 kwietnia 2012 r. skierowane do Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w , wskazując, że dosypywanie przez Z.G. ziemi i tworzenie nasypu wzdłuż granicy działek 134 i 127 obr. [...] powoduje zawężania drogi (działki 127) oraz zatrzymywanie wody, która wypłukuje ziemię spod płyt betonowych zabezpieczających nasyp na działkach 125/1, 125/2, 126/1, 126/2, 128/3, 128/20 i 128/21 i z żądaniem interwencji. Na podstawie tej informacji właściciel działki 127 Gmina Miasto wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zalewania drogi na działce 127.

Należy podkreślić, że kontrolowana decyzja SKO z dnia [...] października 2018 r. całkowicie milczy na temat żądania Spółki, co świadczy o niepełnych ustaleniach i nierozpoznaniu całości sprawy.

W okolicznościach sprawy istotny jest także fakt, że działki Spółki oddzielone są od działki nr 134 należącej do skarżącego działką drogową nr 127 własności Gminy .

Ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych wobec braku stosownej regulacji w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji zarówno I jak i II instancji obowiązany był z urzędu ustalić krąg stron postępowania. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że decyzja administracyjna jako akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01).

Stronami w postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 29 P.w. są co do zasady właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które ww. zmiany oddziałują. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1053/15 w którym wprost stwierdzono, że stronami w postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 29 P.w. są co do zasady właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które ww. zmiany oddziałują (tak też NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1463/15; WSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 19/14) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2637/15).

Ewentualne utrudnienia komunikacyjne w dotarciu do własnej nieruchomości, nie mogą być uznane w tym postępowaniu jako interes prawny wyznaczający przymiot strony (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/15).

Rozważenie interesu prawnego Spółki jako wnioskodawcy będzie przedmiotem ustaleń i oceny w ponownym postępowaniu.

Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał je za zasadne.

W kontrolowanej sprawie ustalono, że kierunek naturalnego spływu wód odbywał się od strony działki nr 127 w kierunku działki nr 134.

Biegły N. przyjął, że bezspornie ukształtowanie pierwotnego terenu działek 134, 127, 128/1 i 129/20 uległo zmianie zgodnie z potrzebami użytkowników. Powstało więc pytanie jaki jest podlegający ochronie stan wody na gruncie.

Sąd podziela pogląd SKO, że z reguły w sprawie z art. 29 P.w. nie ma potrzeby dokonywania historycznych ustaleń co do stanu wody na gruncie. Jednakże sytuacja w niniejszej sprawie dla ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 29 P.w. tego wymaga choćby po to, aby ustalić zakres związku przyczynowego pomiędzy działaniami skarżącego a szkodą. Sąd zauważa ponadto, że z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika zakaz dokonywania przez właściciela nieruchomości gruntowej zmian stanu wody na gruncie, które w szkodliwy sposób oddziaływałyby na grunty sąsiednie. Ingerencja w naturalny stan wody na danym terenie wynikać przy tym może z różnych działań, w tym np. może być następstwem wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym powstała rozbieżność poglądów odnośnie do tego, czy ochronie na podstawie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego podlega wyłącznie stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, czy również prac wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r. II OSK 799/11, LEX nr 1252189, wyrok WSA w Gdańsku z 12.03.2014 r. II SA/Gd 21/14).

Rzeczą organów będzie ocena, który pogląd w okolicznościach sprawy będzie właściwy. Nie przesądzając tej kwestii Sąd przychyla się zasadniczo do stanowiska pierwszego, akcentującego legalność stanu wód powstałych w zgodnej z prawem zabudowy.

W okolicznościach sprawy nie jest obojętna przyczyna powstałego na gruncie stanu rzeczy. Otóż przed szczelną zabudową działek Spółki, jak twierdzi skarżący, łącznie z "wejściem" zabudowań w światło drogi i budowa obwodnicy wraz ze zjazdem na dz. 127, napływ wód na dz. 134 był dużo mniejszy i nie powodował szkód na jego działce. Już SKO w decyzji z [...] października 2014 r. zwróciło uwagę, "że dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na dwie możliwości powstania szkody na działce 127. Po pierwsze niewykluczona jest sytuacja, że szkody na działce wnioskodawcy powstały na skutek usypania przez uczestnika postępowania wału ziemnego (czy też jak wskazuje w decyzji organ pierwszej instancji "pasa ziemi". Jednakże równie prawdopodobna jest sytuacja wskazywana przez Z.G. że przyczyną powstawania szkód jest woda spływająca z terenu działek 128/3 i 128/20. Za tą drugą możliwością przemawia w szczególności fakt, że zabudowa nieruchomości należących do M.i M. Sp. J. i jej zagospodarowanie nastąpiły później niż powstanie wału na działce 134. Dodatkowo, co wynika z zeznań świadków oraz Z.G. zagospodarowanie działek należących do M.i M. Sp. j. nastąpiło poprzez podwyższenie terenu. W końcu wskazać należy, że prowadzone postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta wykazały niewłaściwe zrealizowanie odwodnienia nieruchomości należącej do M.i M. Sp. j. w , z której kierowano wody opadowe na działkę 127. Wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy". Mimo prowadzenia długotrwałego postępowania dowodowego wątpliwości te nie zostały wyjaśnione.

Biegły, a za nim organy przyjęły, że niezależnie od istniejącego odwodnienia działek hotelowych (abstrahując od jego legalności) wzdłuż ich granicy z drogą tj. działką nr 127 ukształtowany jest cokół wyniesiony 0,2 do 0,3 cm nad poziom przyległej drogi. Ponadto wjazd z parkingu hotelowego na ul. A. ma spadek w stronę dz. 127, przy czym różnica poziomów pomiędzy ulicą A. a poziomem parkingu wynosi 0,5m. Spływ wód opadowych z wyjazdu do parkingu i części parkingu hotelowego następuje bezpośrednio na dz. 127.

Teren dz. 134 należącej do skarżącego został podniesiony o około kilkadziesiąt centymetrów.

Nawierzchnia drogi lokalnej także została częściowo podniesiona warstwą żużla.

W ten sposób dz. 127 stała się terenem bezodpływowym. Dodatkowo zjazd z ul. A. na drogę dz. nr 127 oraz zjazd z dz. 127 do parkingu hotelu nie jest odwodniony.

Organy winny więc ustalić w organach nadzoru budowlanego czy zabudowa na działkach Spółki jest legalna, czy poziom posadowienia tej zabudowy jest zgodny z pozwoleniem na budowę, czy odwodnienie tych nieruchomości odpowiada prawu. Należy także ustalić, czy zjazd na działkę 127 z obwodnicy odpowiada normom, także w zakresie nachylenia i odwodnienia. Niezależnie od powyższego Sąd ustalił w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącego w postaci archiwalnych map, iż zaznaczono na nich wzdłuż drogi – działki nr 127 (dawnej dz. 5/4) od strony hotelu wodnicę na całej długości drogi. Istnienie tej wodnicy, przyczyny jej likwidacji należy wyjaśnić.

Sąd stoi na stanowisku, że właściciel działki nr 134 może być zobligowany do działań wynikających z art. 29 ust. 3 P.w. tylko w zakresie wyznaczonym istnieniem związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na jego gruncie, a stwierdzoną szkodą. Nie może być tak, iż przyczyn zastoin wody na dz. 127 jest wiele, a zobligowanym do urządzenia odwodnienia drogi gminnej wewnętrznej będzie wyłącznie skarżący. Zdaniem Sądu w tej sprawie należy ustalić, czy ze względu na charakter drogi – ogólnodostępna droga wewnętrzna stanowiąca własność Gminy spełnia ona konieczne normy. Wątpliwość Sądu bierze się z faktu, iż biegły Naleśnik w odpowiedzi z dnia 19 kwietnia 2018 r. na zarzuty do jego opinii (k. 343) stwierdził, że istnieją inne sposoby odwodnienia drogi – działki nr 127, ale wiązałyby się z jej przebudową. Kwestię tę należy wyjaśnić.

Rację ma skarżący podnosząc, że nie wyjaśniono w sposób należyty okoliczności mających wpływ na legalność i wykonalność kontrolowanej decyzji. Skarżący wykazał za pomocą aktualizacji bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia z dnia 20 lipca 2018 r., że na trasie rowu, którego wykonanie nakazano skarżącemu, posadowiono drugi kabel elektroenergetyczny. Okoliczność tę podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o powołanie biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej. SKO nie zbadało tej kwestii, odnosząc się do kabla istniejącego w trakcie oględzin biegłego.

Z akt sprawy nie wynika, czy wykonanie rowu na dz. 134 z odpływem do rowu położonego przy ulicy A. jest dopuszczalne i pod jakimi warunkami.

Z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza z [...] lipca 2018 r. wynika, że część projektowanego rowu, przy ujściu ma być wykonana poza granicą dz. 134 (okolice pkt B). Nałożenie takiego obowiązku na osobę nie będącą właścicielem gruntu jest niewykonalna.

Należy wyjaśnić, czy projektowany rów ma być wykonany tylko na dz. 134, czy jak wynika z mapy – załącznika do decyzji także poza nią.

Decyzją organu I instancji nałożono na skarżącego także obowiązek utrzymania projektowanego rowu w należytym stanie. Oznacza to niedopuszczalne przekroczenie dyspozycji art. 29 ust. 3 P.w., która upoważnia organ do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć.

Przepisy prawa wodnego zawierają szczegółowe regulacje w zakresie obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych i postępowania w razie zaniechania takiego obowiązku (art. 16 pkt 65 a i art. 188 i n. aktualnie obowiązującego prawa wodnego z 20 lipca 2017 r.).

NSA w postanowieniu z dnia 3 października 2017, sygn. akt II OW 60/17 ustalił , "że zgodnie z art. 64b P.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Hipotezy norm dekodowanych z cytowanych wyżej przepisów art. 29 i 646 P.w. są różne. Norma z art. 29 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 64b P.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 P.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego".

Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OW 127/13- oba na gruncie analogicznej do aktualnie obowiązującej regulacji prawa wodnego z 2001 r.

Hipoteza art. 29 ust. 3 P.w. nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu dla wykonania nałożonego na jego podstawie obowiązku.

W kontrolowanej decyzji wbrew treści opisanej normy termin taki określono słowami "niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji".

Powyższe przesądza także o naruszeniu art. 29 ust. 3 P.w. kontrolowanymi decyzjami w stopniu, który przełożył się na ich treść.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.