Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1277/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31, 33, 81
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak[...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 17 czerwca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania na rzecz [..] S.A. w C. decyzji o rozbiórce budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] K.-Ś. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi obecnie postępowanie, w ramach którego została wydana decyzja z 30 maja 2014 r. nr [...], nakładająca na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność samowolnego rozpoczęcia robót rozbiórkowych i prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego stanowiła, w ocenie organu pierwszej instancji, podstawę do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z 12 sierpnia 2014 r. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji. Jak wyjaśnił okoliczność, iż obiekty będące przedmiotem postępowania zostały częściowo rozebrane oraz fakt, że prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do rozbieranych obiektów, nie oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania. Podał również, że art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje na konieczność bezzwłocznego uzyskania przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę w przypadku rozpoczęcia robót rozbiórkowych bez pozwolenia na rozbiórkę, jeżeli ta rozbiórka mała na celu konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia ludzi lub mienia. Wskazał też na konieczność ustalenia, czy zakres obecnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmował obiektów, na których rozbiórkę udzielono pozwolenia decyzją z 9 kwietnia 2008 r. Nr [...], znak: [...].

Ponownie badając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z 26 sierpnia 2014 r. zobowiązał inwestora do jednoznacznego określenia zakresu rozbiórki, z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2014 nr [...], oraz przedłożenia dokumentu wskazanego w tej decyzji i wyjaśnienia czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja z 9 kwietnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę.

Wobec niewywiązania się inwestora z obowiązków określonych w tym postanowieniu Prezydent Miasta wydał 16 grudnia 2014 r. decyzję znak: [...], którą odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pn. "Rozbiórka budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. [...], na działce nr [...], obr.[...] K.-Ś".

Po rozpoznaniu odwołania D. M. Wojewoda decyzją z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Wniosek o pozwolenie na rozbiórkę został złożony w dniu 15 kwietnia 2014 r. Pismem z 23 kwietnia 2014 r. inwestor powiadomił organ pierwszej instancji o rozpoczęciu robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Do pisma dołączona była kserokopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2014 r., w którym zobowiązano inwestora do natychmiastowego wykonania doraźnych zabezpieczeń oraz wobec stwierdzonej znacznej degradacji budynku, zalecono rozważenie przez inwestora wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Inwestor do pisma z 23 kwietnia 2014 r. dołączył opinię o stanie technicznym istniejących budynków na działce nr [...], obr. [...] Ś., przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 maja 2014 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym między innymi do rozbiórki tych fragmentów budynku, w odniesieniu do których inwestor wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę. Oceniając związek pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na rozbiórkę, a postępowaniem w sprawie decyzji nakazującej wykonywanie prac zabezpieczających w trakcie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych, Wojewoda stwierdził, że postępowania te są niezależne, odmiennie aniżeli w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazową uznając, że sposób prowadzenia robót rozbiórkowych jest nieprawidłowy. Obowiązkiem osoby zobowiązanej jest realizacja zaleceń decyzji organu nadzoru budowlanego. Natomiast decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest decyzją uprawniającą do prowadzenia robot rozbiórkowych i inwestor może ją realizować, ale nie musi. Cytowany art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wydanego przez właściwy organ. Jest rzeczą niezaprzeczalną, że stan techniczny obiektów na działce nr [...], obr. [...] K.-Ś., zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. W ocenie organu odwoławczego inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wspomniano wyżej inwestor złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejących obiektów na działce nr [...] obr [...]. Zawartość wniosku jest określona w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Z adnotacji znajdującej się na przedmiotowym wniosku wynika, że organ pierwszej instancji uznał wniosek o pozwolenie na rozbiórkę za kompletny.

Wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest decyzją nakazową, egzekwowalną i ma na celu usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazał on wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie oznacza jednak, że w oparciu o nią inwestor będzie mógł wykonać rozbiórkę obiektów w pełnym zakresie, w jakim występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych. W ocenie organu odwoławczego, ponieważ obecnie zachodzą okoliczności określone w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę, obejmującą zarówno tę część robót rozbiórkowych, które zostały wykonane jak i pozostałych robót rozbiórkowych.

Przesłanką, którą wskazano w zaskarżonej decyzji, jako okoliczność uzasadniającą odmowę udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, było niewykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu z 26 sierpnia 2014 r. Uzupełnienia te miały polegać na jednoznacznym określeniu zakresu rozbiórki z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2014 nr [...], przedłożenia dokumentu wskazanego w tej decyzji oraz wyjaśnienia czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją z 9 kwietnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę. Żądanie tych dokumentów jest niezasadne. Uznać bowiem należy, że inwestor określił zakres rozbiórki we wniosku, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest organem, który egzekwuje obowiązki nałożone na inwestora przez organy nadzoru budowlanego. Dlatego też żądanie przedstawienia dokumentów, których żąda nadzór budowlany jest nieuprawnione, a jeżeli w ocenie organu pierwszej instancji są one niezbędne dla rozstrzygnięcia, to winien wystąpić do organu nadzoru budowlanego o ich udostępnienie. Również nieuzasadnione jest żądanie wskazania przez inwestora czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja z 9 kwietnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę, bowiem dokumenty te są w posiadaniu organu pierwszej instancji i jest on w stanie dokonać samodzielnie oceny w tym zakresie. Reasumując Wojewoda stwierdził, że przedmiotem postępowania jest sprawa zainicjowana wnioskiem inwestora o pozwolenie na rozbiórkę. Wniosek ten organ jest zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa. Zakres uzupełnień i ustaleń organu pierwszej instancji winien wynikać z przepisów prawa regulujących ten przedmiot postępowania. Kwestia oceny sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena czy inwestor spełnił wymagane przepisami prawa obowiązki i na tej podstawie wydanie orzeczenia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. M. podnosząc, że inwestor czuje się bezkarny wobec prawa, już częściowo dokonał rozbiórki uszkadzając budynki położone na nieruchomości skarżącej.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 829/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. M.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd omówił charakter decyzji kasacyjnej, uznając, że istniały powody do jej wydania. Dalej wskazał, że roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ale rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia. Uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę pomimo rozpoczęcia robót albo po ich wykonaniu ma na celu weryfikację przez organ, czy faktycznie istniały przesłanki, polegające na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie ma zatem przeszkód, aby pozwolenie na rozbiórkę w wyjątkowych sytuacjach wydane było po rozpoczęciu robót budowlanych.

Sąd zaakceptował też stanowisko Wojewody, że postępowanie to jest niezależne od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (związanego ze sposobem prowadzenia robót rozbiórkowych). W konsekwencji uznał też, że żądanie organu pierwszej instancji, dotyczące jednoznacznego określenia zakresu rozbiórki z uwzględnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2014 nr [...] było bezzasadne. Nadto organ pierwszej instancji sam powinien ocenić, czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie obejmuje obiektów budowlanych objętych decyzją 2008 r.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, jakoby skarżąca w tej sprawie nie była stroną w postępowaniu. Podnoszone natomiast przez skarżącą kwestie zakresu robót rozbiórkowych wykonanych przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na rozbiórkę, będą zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami badane przez organ pierwszej Instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 31, art. 33 ust. 4, art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił [...] S.A. w C. pozwolenia na rozbiórkę budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] K.-Ś.

Organ pierwszej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując m. in. że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 maja 2014 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym między innymi do rozbiórki tych fragmentów budynku, w odniesieniu do których inwestor wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę. Oceniając związek pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na rozbiórkę, a postępowaniem w sprawie decyzji nakazującej wykonywanie prac zabezpieczających w trakcie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych Prezydent Miasta stwierdził, że postępowania te są niezależne, odmiennie aniżeli w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazową uznając, że sposób prowadzenia robót rozbiórkowych jest nieprawidłowy. Obowiązkiem osoby zobowiązanej jest realizacja zaleceń decyzji organu nadzoru budowlanego. Natomiast decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest decyzją uprawniającą do prowadzenia robót rozbiórkowych i inwestor może ją realizować, ale nie musi.

Organ pierwszej instancji uznał za rzecz niezaprzeczalne, że stan techniczny obiektów na działce nr [...], obr. [...] K.-Ś., zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zatem inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejących obiektów. We wniosku zakres rozbiórki został zakreślony prawidłowo, nadto wniosek ten jest kompletny.

D.M. złożyła w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła, że inwestor przy robotach rozbiórkowych nie zabezpieczył terenu budowy, jak również nie uporządkował tego terenu. Skarżąca zakwestionowała też, że budynki podlegające rozbiórce stanowiły zagrożenia. Podniosła iż wykonana rozbiórka stanowi samowolę budowlaną, a ona sama nie zgada się z twierdzeniem zaskarżonej decyzji, jakoby inwestor dopełnił wszystkich wymaganych formalności.

Wojewoda decyzją znak: [...] z dnia 6 sierpnia 2015r., wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Również organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.

Wniosek o pozwolenie na rozbiórkę został złożony w dniu 15 kwietnia 2014 r. Pismem z 23 kwietnia 2014 r. inwestor powiadomił organ pierwszej instancji o rozpoczęciu robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Do pisma dołączona była kserokopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2014 r., w którym zobowiązano inwestora do natychmiastowego wykonania doraźnych zabezpieczeń oraz wobec stwierdzonej znacznej degradacji budynku, zalecono rozważenie przez inwestora wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Inwestor dołączył ponadto opinię o stanie technicznym istniejących budynków na działce nr [...], obr. [...] Ś. przy ul. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 maja 2014 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym między innymi do rozbiórki tych fragmentów budynku, w odniesieniu do których inwestor wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę. Decyzja nakazowa organu nadzoru budowlanego wydana została w związku z uznaniem przez ten organ, że sposób prowadzenia robót rozbiórkowych jest nieprawidłowy i miała na celu usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazał on wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie samowolnie rozpoczętych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie oznaczała jednak, że w oparciu o nią inwestor może wykonać rozbiórkę obiektów w pełnym zakresie, w jakim występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Artykuł 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wydanego przez właściwy organ.

Zdaniem organu odwoławczego stan budynków niezaprzeczalnie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, wobec czego inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego.

Jak wynika z adnotacji znajdującej się na przedmiotowym wniosku, organ pierwszej instancji uznał, że złożony wniosek o pozwolenie na rozbiórkę jest kompletny. Inwestor będący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest rozbiórka budynków, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołączył opracowanie zawierające zakres robót rozbiórkowych, lokalizację obiektów, opis rozbieranych obiektów jak i sposób wykonywania robót rozbiórkowych. Z opracowania tego wynika, że ława oraz ściana fundamentowa rozbieranych budynków, które znajdują się na styku z istniejącymi obiektami na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] nie będą rozbierane, natomiast mury fundamentowe będą rozebrane do poziomu -0,5 m. Jak wynika z części rysunkowej opracowania rozbierane budynki są niezależne konstrukcyjnie. Opracowanie to zawiera również wytyczne do wykonywania robót, jak też opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące braku zabezpieczenia terenu budowy i jego nieuporządkowania Wojewoda wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W decyzji tej również nałożono obowiązek uporządkowania terenu budowy. Dodać należy, że w przedłożonym opracowaniu znajdują się zalecenia dotyczące sposobu zabezpieczenia terenu budowy, oznakowania miejsc prowadzenia robót rozbiórkowych. Kwestia oceny sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast ocena, czy inwestor spełnił wymagane przepisami prawa obowiązki i na tej podstawie wydanie orzeczenia.

W odniesieniu do zgłoszonych w odwołaniu uwag dotyczących braku zagrożenia oraz samowolności rozbiórki Wojewoda zauważył, że jak wynika z opinii o stanie technicznym budynków: "obiekty znajdują się w złym stanie technicznym i nie nadają się do remontu ani przebudowy. Ich stan techniczny powoduje zagrożenie zdrowia i życia dla mieszkańców działek sąsiednich, i z tego względu konieczna jest ich natychmiastowa rozbiórka". Również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z 21 lutego 2014 r. znak: [...], wskazuje nie tylko na potrzebę wykonania doraźnych skutecznych zabezpieczeń, które zapewnią bezpieczeństwo ludzi przebywających w otoczeniu budynku, ale i wskazuje na celowość rozważenia rozbiórki tych obiektów.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca, kwestionując dopełnienie przez inwestora wszystkich formalności nie sprecyzowała, jakich to formalności miał nie on dopełnić. Dokumenty, które inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę są określone w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wszystkie dokumenty, o których mowa w tym przepisie dla przedmiotowej rozbiórki zostały dołączone do wniosku. Na tę ocenę nie wpływa fakt wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych z przyczyn wskazanych powyżej.

D. M. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając w niej:

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania;

- wydanie decyzji niewykonalnej w chwili jej wydania i niewykonalnej w przyszłości, a zatem spełniającej kryteria wskazane w art. 156 § 1 pkt 5 k. p. a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazywała, że organ odwoławczy koncentrował się na nakłonieniu organu pierwszej instancji do wydania decyzji maksymalnie korzystnej dla inwestora. Jej zdaniem ustalenia organu nadzoru budowlanego nie były równoznaczne ze stwierdzeniem groźby katastrofy budowlanej, nie uzasadniały zatem przeprowadzenia rozbiórki bez właściwego pozwolenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. D. M. podnosił, że decyzji nie powinno kierować się do osób od dawna już nie żyjących, a spośród osób uznanych za strony postępowania nie żyją T. C. oraz J. S.

Zdaniem skarżącej decyzje o pozwoleniu na rozbiórkę są niewykonalne, ponieważ sporne obiekty zostały już rozebrane bez wymaganego prawem pozwolenia. Zaskarżona decyzja byłaby zatem aktem prawa działającym wstecz.

Nadto D. M. wskazywała, że inwestor w toku przeprowadzonych bez pozwolenia, a technicznie bez odpowiednich zabezpieczeń, prac rozbiórkowych obiektów budowlanych dokonał zniszczeń mienia w zakresie nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...] i nr [...] , a szkód nie naprawił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej - P.b.).

Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 7 P.b. robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W odniesieniu do rozbiórki wyjątki od wymogu uzyskania pozwolenia wyliczone są w art. 31 ust. 1 P.b. i dotyczą one budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, a także obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. W tych wypadkach konieczne jest zgłoszenie zamiaru rozbiórki właściwemu organowi (art. 31 ust. 2 P.b.).

W przypadku innych, niż wymienione w art. 31 ust. 1 P.b., budynków i budowli niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Pomimo iż z ogólnego przepisu art. 28 ust. 1 P.b. wynika, że roboty budowlane (a więc i rozbiórkę) rozpocząć można dopiero po uzyskaniu pozwolenia, w art. 31 ust. 5 P.b. został wprowadzony kolejny wyjątek. W myśl tego ostatniego przepisu roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie znaczenie ma również treść zapadłego wcześniej wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie wiążąca była ocena prawna, a także wytyczne co do postępowania, wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 829/15.

Należy przypomnieć, że Sąd zaakceptował wcześniejszą kasatoryjną decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], uznając że zachodziły podstawy do jej wydania.

W omawianym wyroku Sąd dokonał wykładni art. 31 ust. 5 P.b. i wskazał, że uregulowana w nim instytucja ma charakter wyjątkowy, gdyż oparta jest na swoistym stanie wyższej konieczności. Istnienie tego stanu inwestor powinien wykazać w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, przedstawiając organowi na tę okoliczność niezbędne dowody. Uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę pomimo rozpoczęcia robót rozbiórkowych i zabezpieczających, a czasami nawet po ich wykonaniu, jeżeli takie roboty były wykonane natychmiast, ma na celu weryfikację przez organ, czy faktycznie istniała przesłanka zastosowania omawianej normy prawnej, polegająca na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę, będzie więc dokonanie oceny, czy do prac rozbiórkowych przystąpiono po spełnieniu powyższych warunków. Przepis ten zezwala tylko na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Inwestor nie może zatem na podstawie tego przepisu wykonać jakichkolwiek innych robót budowlanych, przepis ten nie może być również rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może przekroczyć granice wyznaczone tym przepisem i wykonać bez pozwolenia na rozbiórkę rozbiórki obiektu budowlanego albo jego części w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z treści art. 31 ust. 5 wynika, że zastosowanie omawianej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty, inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast, kiedy dokonanie odpowiednich czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Nie ma zatem przeszkód, aby pozwolenie na rozbiórkę w wyjątkowych sytuacjach wydane było po rozpoczęciu robót budowlanych, z wszystkimi tymi zastrzeżeniami które przytoczono powyżej.

Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, stosownie do którego postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę jest niezależne od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, związanego ze sposobem prowadzenia robót rozbiórkowych. Organ pierwszej instancji winien też zdaniem Sądu samodzielnie wyjaśnić, czy zakres wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obejmuje obiekty budowlane, których dotyczyła decyzja z dnia 9 kwietnia 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę.

Organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien był zatem zastosować się do oceny prawnej i wskazań, zawartych w omawianym wyroku. Ponieważ orzeczenie Sądu zapadło po skontrolowaniu i uznaniu za prawidłową kasatoryjnej decyzji Wojewody, organ pierwszej instancji miał także obowiązek zrealizować wskazania, które z niej wynikały. Przypomnieć zatem należy, że organ odwoławczy w swojej decyzji uznał za rzecz niezaprzeczalną na tle zgromadzonych materialów, że stan techniczny obiektów na działce nr [...], obr. [...] K.-Ś., zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia i w ocenie organu odwoławczego inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Uznał natomiast za niezbędne ustalenie, czy inwestor spełnił wymagane przepisami prawa obowiązki i na tej podstawie wydanie orzeczenia.

Z omawianego wyroku Sądu oraz decyzji z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...] wynika zatem, że stan techniczny obiektów uzasadniał podjęcie rozbiórki w sposób, dopuszczony w art. 30 ust. 5 P.b.

Potwierdzeniem tego stanu jest treść "Opinii o stanie technicznym", znajdującej się w aktach organu pierwszej instancji (k. [...] t. I), gdzie wskazano, że "Ocenę konstrukcji budynków przeprowadzono na podstawie oględzin i odkrywek elementów. Obiekty znajdują się w złym stanie technicznym i nie nadają się do remontu ani przebudowy. Ich stan powoduje zagrożenie zdrowia i życia dla mieszkańców działek sąsiednich i z tego względu konieczna jest ich natychmiastowa rozbiórka (...). Elementy konstrukcyjne, jak też ich połączenia są skorodowane. Ściany zewnętrzne frontowe zostały wykonane z różnych (przypadkowych) materiałów i również są w złym stanie technicznym. Wykazują ubytki cegieł, betonu i znaczne ubytki tynków. (...) zastosowane krokwie mają małą nośność, spowodowaną niewłaściwym doborem przekrojów oraz pęknięć, co zagraża stabilności konstrukcji. Podobnie ugięcia wykazują stropy międzypiętrowe...".

Jak słusznie zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego – aczkolwiek w odrębnym postępowaniu – sugerowały rozważenie konieczności dokonania rozbiórki spornych obiektów.

Za spełnione należało zatem uznać dwie pierwsze przesłanki, wynikające z art. 30 ust. 5 P.b., a mianowicie bezpośrednie zagrożenie niebezpieczeństwa, uzasadniające natychmiastową rozbiórkę oraz objęcie tym zagrożeniem życia i zdrowia ludzi.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 P.b. do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Analiza akt sprawy wskazuje, że wszystkie wymagane dokumenty: szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia – zostały dołączone do wniosku z dnia 11 kwietnia 2014r. Dołączone zostało również oświadczenie właściciela obiektu – samego wnioskodawcy, tj. spółki [...] S.A.

Z treści wyroku z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 829/15 wynikała również konieczność uwzględnienia faktu wcześniejszego wydania decyzji o pozwolenia na rozbiórkę z dnia 9 kwietnia 2008r. nr [...].

W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnić należy, że stosownie do art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten winien znaleźć odpowiednie zastosowanie również do pozwolenia na rozbiórkę, zatem w orzecznictwie znajduje akceptację pogląd, zgodnie z którym pozwolenie na rozbiórkę wygasa, jeżeli nie zostanie ona rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub zostanie przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 3637/02, Lex Omega nr 704988).

Organy administracji publicznej – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyły art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że zaistniały przesłanki, uprawniające inwestora do niezwłocznego rozpoczęcia rozbiórki obiektów budowlanych. Wskazana wyżej opinia w sposób wyraźny potwierdzała niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej; wynikało z niej bowiem, że istnieje zagrożenie zawalenia się dachu oraz stropów pomiędzy kondygnacjami, a wskutek korozji elementów konstrukcyjnych i złego stanu ścian zawaleniu mogą ulec całe budynki. Inwestor przedłożył też wszystkie niezbędne dokumenty, wobec czego organy mogły wydać pozwolenie na rozbiórkę.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja była niewykonalna, a zatem dotknięta wadą nieważność. Skoro w razie spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 5 P.b. możliwe jest najpierw przystąpienie do rozbiórki, a dopiero następnie (aczkolwiek niezwłocznie) wystąpienie do właściwego organu o pozwolenie, to w konsekwencji należy uznać, że w takim wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje, czy faktycznie istniała przesłanka zastosowania omawianej normy prawnej, polegająca na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zostało to już omówione i wyraźnie wskazane w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 829/15.

D. M. zarzucała w skardze naruszenie art. 28 k.p.a. i podnosiła, że organy administracji publicznej zaliczyły do kręgu stron postępowania osoby już nieżyjące – T. C. oraz J. S.

Stosownie bowiem do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl powołanych przepisów organy administracji publicznej powinny ustalić krąg podmiotów, którym służy przymiot stron postępowania, a następnie tym stronom zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie. W razie śmierci strony podczas trwania postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej ma zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. obowiązek je zawiesić, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że uznani za strony postępowania administracyjnego T. C. i J. S. od dawna nie żyją. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że J. S. zmarła w dniu 9 kwietnia 2014 r. (k. [...] akt sądowych), natomiast T. C. zmarł w dniu 11 kwietnia 2011r. (k. [...] akt sądowych). Obie wymienione osoby zmarły zatem przed wszczęciem postępowania administracyjnego (wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, wszczynający to postępowanie wpłynął do organu pierwszej instancji 15 kwietnia 2014 r.) Śmierć wymienionych osób nie powodowała zatem obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji uznał obie wskazane osoby za strony postępowania, jako właścicieli działek nr [...], obr. [...] (T. C.) oraz [...], obr. [...] (J. S.). Realizując obowiązki, wynikające z art. 10 i art. 28 k.p.a. Prezydent Miasta winien był ustalić aktualny stan własności wymienionych działek i uznać za strony ich właścicieli, tj. następców prawnych zmarłych osób. Jednak naruszenie tych obowiązków nie stwarza samo w sobie podstawy do uchylenia decyzji. Wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczeń organów administracji z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ponadto w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex Omega nr 2108318; z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, Lex Omega nr 2108802; z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, Lex Omega nr 1574646). Ze skargi nie wynika, czy D. M. jest następcą prawnym którejś ze zmarłych osób, a zatem w odniesieniu do niej nie można mówić o naruszenia prawa do czynnego udziału w sprawie, ponieważ udział taki miała zapewniony i z tego uprawnienia korzystała. Jeżeli zaś następcami prawnymi T. C. i J. S. były inne osoby, to zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby to one go podnosiły, wykazując zarazem, jakich czynności w postępowaniu nie mogły dokonać.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczący braku odpowiednich zabezpieczeń prac rozbiórkowych i wynikłych z tego zniszczeń mienia. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bada, czy zostały złożone dokumenty wymagane zgodnie z art. 33 ust. 4 P.b., względnie – gdy wniosek o pozwolenie składa inwestor, który już przystąpił do robót rozbiórkowych – czy zostały zrealizowane przesłanki z art. 31 ust. 5 P.b. Sposób wykonania rozbiórki nie może natomiast rzutować na prawidłowość wydanego pozwolenia na rozbiórkę. Ewentualne nieprawidłowe wykonywanie robót budowlanych może skutkować działaniem organów nadzoru budowlanego, ponieważ to do ich właściwości należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b.). Jeżeli zaś w wyniku robót rozbiórkowych powstała szkoda, dochodzenie odszkodowania możliwe jest na drodze cywilnej. Wszystkie okoliczności objęte tym zarzutem nie podlegały badaniu w kontrolowanym postepowaniu, stąd nie mogą one też doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.