Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 733/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1,  art. 156 par. 1,  art. 7,  art. 77,  art. 106,  art. 145 par. 1 pkt 6,  art. 107 par. 3,  art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska w jego dotychczas prowadzonej części przez P. Sp. z o.o. w O., zwane dalej Spółką.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, iż brak było przesłanek dla stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Wcześniejsza decyzja w przedmiocie zamknięcia składowiska (z 2004 roku) była obarczona wadą nieważności. Nie można więc uznać, iż decyzja z 2007 roku mogła służyć zmianie wcześniejszej, wadliwej decyzji. Art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) reguluje kwestie, jakie powinna określać decyzja w przedmiocie zamknięcia składowiska. Dotyczą one technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów, datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania, harmonogram działań związanych z rekultywacja składowiska odpadów oraz warunków sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów. Kwestionowana decyzja czyni zadość wskazanym wymaganiom. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę składowiska w czerwcu 2007 roku natomiast kwestionowana decyzja została wydana [...] czerwca tegoż roku.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska oraz w dodatkowym piśmie procesowym (k. [...]), wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji Spółka, podniosła zarzut, iż wadliwie organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 roku gdyż:

- została ona wydana niezgodnie z wnioskiem strony - intencją Strony była zmiana decyzji w przedmiocie zamknięcia składowiska z 2004 roku (zmienianej decyzjami z 2004 i 2005 roku) w myśl art. 155 K.p.a. nie zaś uzyskiwanie nowego orzeczenia w przedmiocie zamknięcia składowiska (przedłożono na tą okoliczność oświadczenie osoby sprawującej kierownicze

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

stanowisko w Spółce) - wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach,

- była ona dotknięta wadą nieważności w dniu jej wydania, gdyż dotyczyła kwestii przesądzonych ostateczną decyzją w przedmiocie zamknięcia składowiska z 2004 roku (wadliwość wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.); wyeliminowanie z obrotu decyzji z 2004 roku poprzez stwierdzenie jej nieważności przed orzekaniem w przedmiocie nieważności decyzji z 2007 roku nie może prowadzić do uznania, iż decyzja z 2007 roku nie jest dotknięta rażącą wadliwością, w tym przypadku nie można uznać, iż istotne znaczenie ma kwestia działania wstecz skutków prawnych stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2004 roku; nieuprawnione było orzekanie najpierw o nieważności orzeczenia z 2004 roku (zmienianego) a dopiero potem w przedmiocie nieważności decyzji z 2007 roku,

- jest ona wadliwa - jako zezwolenie na zamknięcie składowiska została wydana, gdy składowisko było już nieczynne, w praktyce nie przesądzono o terminie zamknięcia składowiska (co jest wymagane w tego rodzaju orzeczeniach), skoro wcześniej nastąpiło jego zamknięcie, orzeczenie przesądza jedynie o warunkach zamknięcia (naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach),

- nie przeprowadzono przed zamknięciem składowiska wymaganej kontroli (na potwierdzenie tej okoliczności załączono kopie strony ewidencji przeprowadzonych kontroli), przywołano poglądy doktryny, iż zamknięcie składowiska jest dopuszczalne, o ile działania w tym zakresie nie wywołają sprzeciwu organu Inspekcji (naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 2 in fine ustawy o odpadach).

Podniesiono również, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymagań formalnych, wynikających z art. 107 §.3 K.p.a. (lakoniczna treść uzasadnienia). Nie rozważono kwestii oświadczenia przedkładanego przez Stronę jak i nie przeanalizowano treści wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazano, iż nie powiadomiono Strony o możliwości zapoznania z pełnym materiałem dowodowym oraz nie doręczono decyzji pełnomocnikowi (naruszenie art. 10 i 40 § 2 K.p.a).

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

W skardze wniesiono również o stwierdzenie nieważności decyzji z 2007 roku w związku z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki wskazał, iż w jego ocenie skutkiem procesowym braku kontroli przeprowadzonej przez Inspekcje Ochrony Środowiska mogło być to, iż nie zgłosiła ona zastrzeżeń do zamknięcia składowiska, a nie można było tego wykluczyć, skoro na danym terenie nie było innego czynnego składowiska. Przyznał, iż uwagi tego rodzaju nie były jednak w terminie późniejszym zgłaszane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W rozpatrywanym przypadku podnosi się, iż podstawą stwierdzenia nieważności powinien być art. 156 § 1 pkt 2, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

Wnoszący o stwierdzenie nieważności wywodzi również, iż decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten jednak, z uwagi na konieczność wąskiej wykładni regulacji służących eliminacji z obrotu ostatecznych orzeczeń administracyjnych, może znaleźć zastosowanie tylko gdy konieczne jest odwołanie się do jego treści w celu wyeliminowania z obiegu prawnego jednego z

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

orzeczeń, które stanowi ponowne rozstrzygniecie tej samej sprawy. Pozostawienie w obiegu obu orzeczeń byłoby bowiem nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja z 2007 roku, wydana z odwołaniem do treści art. 54 ustawy o odpadach. Pomimo stosunkowo zdawkowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ administracji trafnie uznał, iż orzeczenie to nie jest dotknięte wadą nieważności.

W niniejszej sprawie organ orzekał wobec następujących uwarunkowań formalnych i faktycznych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., przywołując treść art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zobowiązano, Spółkę do zamknięcia składowiska odpadów. Decyzja ta była zmieniana orzeczeniami z dnia [...] listopada 2004 r. i [...] października 2005 r. W następstwie wniosku Spółki z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydano kwestionowaną decyzję z 2007 roku z przywołaniem treści art. 54 ustawy o odpadach w przedmiocie zamknięcia tego samego wysypiska. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie wniesienia środków odwoławczych. Po wniesieniu przez Spółkę o stwierdzenie jej nieważności, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzono nieważność orzeczeń z 2004 i 2005 roku. Wobec powyższego na dzień orzekania w przedmiocie nieważności decyzji z 2007 roku, nie były one już w obrocie prawnym, przy czym w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji sięgają wstecz. Tworzy się, więc taki stan (będący tzw. fikcja prawna) jakby wadliwe orzeczenie nigdy nie zostało wydane. W tej sytuacji, oceniając uwarunkowania formalne wydania decyzji z 2007 roku, orzekając w przedmiocie nieważności, organ administracji musiał oceniać uwarunkowania tak jak gdyby wcześniejsze orzeczenia w sprawie nie były w ogóle wydane Ich nieważność potwierdzona była bowiem ostateczną decyzją. W takim przypadku nie można było uznać, iż ich wcześniejsze wydanie może przesądzać o wadliwości innego orzeczenia. Należy tylko przypomnieć, iż instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń, których pozostawienie kłóciłoby się z porządkiem prawnym państwa praworządnego. W rozpoznawanym przypadku, wobec wyeliminowania orzeczeń z 2004 i 2005 roku nie można uznać, iż

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

obowiązująca nadal decyzja stanowi kolejne orzeczenie w tej samej sprawie, a więc jej pozostawienie w obrocie kłóci się z obecnym porządkiem prawnym. Odmienna wykładania regulacji w tym przedmiocie prowadziłaby do naruszenia zasady pewności prawa (wadliwe orzeczenia mogą być eliminowane tylko w przypadkach niezbędnych). Przy tym bez znaczenia w sprawie jest kwestia, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2007 roku był złożony przed terminem, gdy decyzja w przedmiocie nieważności orzeczeń z 2004 i 2005 roku stała się ostateczna. Dla orzekania w niniejszej sprawie istotne znaczenie odgrywa bowiem stan prawny na dzień orzekania w przedmiocie nieważności nie zaś złożenia wniosku. Jednocześnie organ administracji uprawniony jest do podejmowania czynności procesowych, w tym prowadzenia postępowań, zgodnie z zasadą racjonalności. Eliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, jako wydanego w tej samej sprawie, wobec dostrzeżenia z urzędu, iż uprzednie orzeczenie było dotknięte wadą nieważności, nie byłoby działaniem racjonalnym i godziłoby w zasadę stabilności prawa. Jedynie na marginesie wypada odnotować, iż prowadziłoby to równocześnie do sytuacji, gdy Strona nie miałaby określonych warunków zamknięcia składowiska (w tym terminu zaprzestania przyjmowania odpadów oraz warunków rekultywacji) żadną ostateczną decyzją administracyjną.

W tej sytuacji zarzuty skargi jakoby zaskarżona decyzja prowadziła do naruszenia art. 156 §1 pkt3 K,p.a., wobec istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 roku z tych przyczyn jest niezasadny.

Wobec braku przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. rozważenia wymagało w dalszej kolejności, czy decyzja z 2007 roku nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 §. 1 pkt 2 Kodeksu.

Nie trafne są jednak wywody skargi jakoby wadliwość taka występowała.

W pierwszym rzędzie wymaga wyjaśnienia, czy zezwolenie, w związku z treścią art. 54 ustawy o odpadach, może być wydane, o ile stosowny wniosek zostanie złożony w trakcie procesu zamykania składowiska (okoliczności tego rodzaju podnoszone są w skardze). Odpowiedź na to pytanie musi być poprzedzona analizą samej treści i celu ustanowienia regulacji art. 54 ustawy o odpadach. Przepis ten ustanawia reglamentację działań polegających na zamykaniu funkcjonujących składowisk odpadów. Jego celem jest zapewnienie nadzoru administracyjnego i ustalenie warunków bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności (w tym

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

kwestie rekultywacji - art. 54 ust. 4 pkt 2). Wykładnia jezykowo-logiczna może prowadzić do wniosku, iż wydanie orzeczenia jest bezprzedmiotowe po dniu zamknięcia składowiska, skoro składowisko nie funkcjonuje. Jednocześnie jednak trzeba dostrzec, iż czynność "zamykania składowiska" w znaczeniu ustawowym nie ma charakteru jednorazowej (taki charakter może mieć wyłącznie zaprzestanie przyjmowania odpadów), bowiem owo zamykanie składowiska obejmuje także jego stosowne zabezpieczenie po zakończeniu przyjmowania odpadów a później może polegać na podjęciu szereg dalszych czynności (w tym monitorowanie itp.). W tej sytuacji sama okoliczność, iż występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia formalnie "zamknął już składowisko" nie wyklucza, aby faktycznie proces zamykania składowiska był w toku i nadal celowe było ustalenie warunków prowadzenia działań w tym zakresie. Wykładnia przepisów ustawy w kierunku wykluczenia sytuacji ustalania w zezwoleniu warunków w toku zamykania składowiska (gdy np. proces rozpoczęto bez decyzji) może rodzić obiekcje z punktu widzenia racjonalności takiej interpretacji (względy celowościowe). Oczywiście celem niniejszych rozważań nie jest wywiedzenie, jaka wykładania przepisu art. 54 ustawy o odpadach jest bardziej trafna, tzn., czy stosowne jest w jego myśl wydanie zezwolenia po formalnym zamknięciu składowiska. Kwestia ta bowiem wykracza poza zakres niniejszej sprawy tj. oceny czy orzeczenie rażąco narusza prawo. Bowiem ewentualna wadliwa wykładnia regulacji, o ile przepis może rodzić wątpliwości interpretacyjne, nie stanowiłaby o oczywistym naruszeniu przepisu, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż składowisko było w toku likwidacji, skoro wniosek prowadzący do wydania orzeczenia dotyczył dokumentacji związanej z prowadzeniem prac rekultywacyjnych, a Strona deklarowała zaprzestanie przyjmowania odpadów z dniem [...] czerwca 2007 r. (patrz pismo z dnia [...] czerwca 2007 r.).

Nie trafne są zarzuty skargi jakoby decyzja, z uwagi na jej wydanie po zamknięciu składowiska, nie zawierała wymaganych elementów. Przedmiotowa decyzja z 2007 roku, jak trafnie wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, zawiera ostateczny termin zaprzestania przyjmowania odpadów na wysypisko (pkt 2 decyzji -art. 54 ust. 4 pkt 1a ustawy o odpadach) jak warunki bezpiecznej rekultywacji (pkt 1 i 3-7 decyzji - art. 54 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy) więc przesądza wszystkie istotne kwestie związane z zamykaniem składowiska.

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

Wobec stwierdzenia, iż wydanie zezwolenia na zamknięcie składowiska w toku prac zmierzających do zakończenia jego funkcjonowania, nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, wymaga rozważenia, czy wydając decyzję nie uchybiono rażąco treści art. 54 ust. 2 zd. wstępne, w kontekście zasady udzielania tego rodzaju zezwolenie na wniosek strony. W toku postępowania i w skardze Spółka podnosiła, iż intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie zezwolenia, w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach, lecz zmiana ostatecznej decyzji o zamknięciu składowiska, wydawanej w myśl art. 33 ust. 6 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Analizując tą kwestie należy mieć na uwadze, gdy chodzi o meritum (orzeknie w kwestii określenia terminu i zasad zamykania składowiska), brak zasadniczych różnic pomiędzy decyzjami wydawanymi w obu rybach (w kwestiach przesądzanych). Bowiem w myśl art. 33 ust. 6 zd. 2, przepisy art. 54 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Istotna różnica pomiędzy obu trybami polega na tym, iż postępowanie w myśl art. 33 ust. 6 jest prowadzone z urzędu, natomiast w myśl art. 54 ust. 1 na wniosek strony. W tym kontekście, odnosząc się do winsoku z dnia [...] kwietnia 2007 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] czerwca tegoż roku, nie można uznać, iż jego treść wykluczała procedowanie w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach, co mogłoby stanowić wyłącznie o rażącym naruszeniu prawa. Z treści pism nie wynika jednoznacznie, iż wolą wnioskodawcy była zmiana ostatecznej decyzji z 2004 roku, choć kontekst sprawy nie pozwalał wykluczyć, iż to było intencja Strony (decyzja ta, później zmieniana, pozostawała wszak w obrocie prawnym). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. przywołano zarówno art. 54 ustawy o odpadach jak i nawiązano do decyzji z 2005 roku zmieniającej orzeczenie z 2004 roku. W piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. ponownie przywołano decyzję z 2005 roku, zwracając się jednocześnie o "wydanie stosownej decyzji określającej techniczny sposób zamknięcia kwatery składowiska" z czego nie wynikało expressis verbis, iż wolą Strony była zmiana wcześniejszej decyzji. W takim przypadku nie podjęcie dalszych działań wyjaśniających, jaka była intencja strony uchybiało zasadzie wynikającej z art. 7 K.p.a. (właściwe wyjaśnienie sprawy) Jednocześnie, wobec nie wniesienia środków odwoławczych, nie można uznać, iż orzeczenie było oczywiście sprzeczne z ówczesną wolą strony, zwłaszcza zważywszy analogie kwestii rozstrzyganych orzeczeniami wydawanymi w obu trybach. Wobec ówczesnej bierności Strony nie

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

można obecnie uznać, iż orzeczenie było oczywiście sprzeczne z jej wolą. Składane obecnie do akt oświadczenia nie mogą dowodzić oczywistej wadliwości ówczesnego orzeczenia. Mogą być wyłącznie efektem nowej oceny przez Stronę uwarunkowań formalnoprawnych sprawy i znaczenia, z punktu widzenia własnego interesu, trybu w jakim wydano decyzję z 2007 roku (jak się wydaje obecnie intencją Strony jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wszelkich orzeczeń określających jej obowiązki związane z zamknięciem składowiska). Skoro nie wniesiono wówczas środków odwoławczych, trzeba ocenić, iż ówcześnie Strona nie przypisywała do tego istotniejszego znaczenia (akceptowała wydanie orzeczenia w określonym trybie, niezależnie od tego czy było to zgodne z jej pierwotną intencją). W danym przypadku więc orzeczenie bez precyzyjnego wyjaśnienia intencji strony nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Późniejsza zmiana stawiska Strony, choć dopuszczalna, nie może przesądzać o wadliwości wcześniej wydanego orzeczenia, skoro wtenczas Strona do kwestii trybu nie przywiązywała istotnego znaczenia. Odmienna wykładnia regulacji naruszałaby zasadę pewności prawa, w kontekście trwałości decyzji administracyjnych.

Odnośnie kwestii braku kontroli, poprzedzającej wydanie zezwolenia, w myśl art. 54 ust. 2 in fine ustawy o odpadach trzeba stwierdzić co następuje.

Trafnie w skardze podnosi się, iż wymagana kontrola nie poprzedziła wydania zezwolenia. Organ administracji, uznając w zaskarżonej decyzji, iż była ona przeprowadzona naruszył art. 7 i 77 w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Kontekst zamieszczenia regulacji dotyczących potrzeby przeprowadzenia kontroli w ustawie o odpadach (łącznie z treścią art. 54 ust. 2a tej ustawy) przesądza, iż inspekcja musi być powiązana przedmiotowo z kwestią wydania zezwolenia na zamknięcie składowiska. Nie chodzi tu zaś o przeprowadzenie dowolnej kontroli podmiotu, na którego wniosek ma być wydane zezwolenie, lub przeprowadzenie inspekcji, której wyniki nie są znane organowi orzekającemu. Analiza czytelnego protokołu z kontroli (k. [...] akt sądowych - protokół w aktach administracyjnych jest nieczytelny) prowadzi do wniosku, iż przedmiotem kontroli było "spełnianie wymagań ochrony środowiska w zakresie pozwolenia zintegrowanego" (k. [...]). Kontrola (nie odnotowana w dokumentach przedłożonych Sądowi przez Stronę skarżącą) przeprowadzona była w dniach [...] i [...] czerwca 2007 r. (k. [...]) a w protokole z niej odnotowano fakt udzielania zezwolenia w dniu [...] czerwca 2007 r. (k. [...]). Nie można

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

uznać, z uwagi na termin sporządzenia protokołu ([...] czerwca 2007 r. - k. [...]), iż ustalenia z tej kontroli mogły stanowić przesłankę orzekania przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia, gdyż poza jej zakreślonym przedmiotem, wynik jej nie mógł być znany organowi administracji przed wydaniem decyzji.

Nie można jednak podzielić poglądu Strony skarżącej, iż samo nie dopełnienie obowiązku przeprowadzenia kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w myśl art. 54 ust. 2 in fine może przesadzać o tym, iż orzeczenie o zezwoleniu wydano z rażącym naruszeniu prawa, stanowiącym samoistną podstawę do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Przeprowadzenie kontroli stanowi bowiem jedynie jeden z elementów procedury poprzedzającej wydanie orzeczenia w przedmiocie zezwolenia. Kontrola ze swej istoty stanowi czynność urzędową mającą na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie uczynienie zadość wymogowi inspekcji na miejscu może prowadzić do naruszania art. 7 i 77 K.p.a. Jednak, o ile ma ono mieć znaczenie w kontekście stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych nie może być wyłącznie domniemane. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego może mieć znaczenie, o ile prowadzi do wydania orzeczenia oczywiście wadliwego - tzn. gdy w konkretnym przypadku możliwe jest bezsprzeczne dowiedzenie, iż naruszanie to prowadziło do wadliwej oceny stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nigdy nie były podnoszone przez Stronę żądająca stwierdzenie nieważności, nie dostrzegł ich także z urzędu organ administracji, orzekając w tym przedmiocie. Wywody Strony skarżącej (na rozprawie), jakoby można było oczekiwać zgłoszenia przez organ Inspekcję sprzeciwu, co do terminu zakończenia przyjmowania odpadów wobec braku innego składowiska na terenie, jest dowolnym, skoro brak dowodów potwierdzających te przypuszczenia. Zważyć należy, iż rażącego naruszenia prawa nie może potwierdzać wyłącznie domniemana wadliwość. Istotne, iż kontrola -trwała w trakcie wydania decyzji z 2007 roku a fakt jej wydania był znany organowi Inspekcji (adnotacja w protokole), nie podjął on jednak działań procesowych w granicach art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.).

Za nieuprawnione, w kontekście treści regulacji normatywnych, należy uznać wywody skargi (z przywołaniem poglądów doktryny) jakoby stanowisko organu kontrolnego miało mieć wiążący charakter dla organu orzekającego w sprawie. W

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

polskim systemie prawnym, tego rodzaju powiązania przy podjęciu określonej decyzji wyrażane są jednoznacznie poprzez formułę wydania decyzji w uzgodnieniu (zastosowanie znajdzie wówczas tryb art. 106 K.p.a.). Wskazanie konieczności przeprowadzenia kontroli (czy też brak takiej konieczności, gdy zamknięcie wskazano w zrządzeniu pokontrolnym - art. 54 ust. 2a ustawy o odpadach) nie pozwala domniemywać wiążącego charakteru stanowiska organu kontroli, zwłaszcza, iż sama kontrola służy, jak wskazano, ustaleniu stanu faktycznego nie zaś formułowaniu stanowiska w sprawie. W tej sytuacji, jedynie na marginesie trzeba wskazać, iż gdyby nawet stanowisko innego organu administracji (Inspekcji Ochrony Środowiska) miało być wiążące w sprawie, jego nie zasięgniecie nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności orzeczenia gdyż okoliczność taka stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 §. 1 pkt 6 K.p.a. (wynika to z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych). Nie do przyjęcia bywałby jednocześnie taka wykładnia przepisów, w myśl której brak dokonania uzgodnień stanowiłby podstawę wznowienia postępowania (mniej daleko idące skutki prawne -możliwość zmiany orzeczenia) natomiast brak dokonania czynności kontrolnych (zaniechanie czynności procesowej) stanowiłby o nieważności orzeczenia (dalej idące skutki prawne - wyeliminowanie orzeczenia ze skutkiem od dnia jego wydania).

W tym kontekście wadliwe uznanie w zaskarżonym orzeczeniu, iż w sprawie nie uchybiono wymaganiu przeprowadzenia kontroli, ponieważ kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w danej sprawie, stanowi o uchybieniu przepisom postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Wskazane uchybienie nie może więc stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji (a cntrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Trafnie podniesiono także w skardze kwestię lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Uchybia to wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 §. 3 K.p.a.). Jednak odniesienie się w uzasadnieniu do najbardziej istotnych w sprawie uwarunkowań (z pominięciem kwestii przeprowadzenia kontroli - o czym wyżej) przy nie kwestionowanym stanie faktycznym i prawnym (spór dotyczy wyłącznie oceny tego stanu) każe ocenić, iż także to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadnie bowiem uznano, iż decyzji z 2007 roku nie wydano z rażącym naruszeniem prawa, oraz iż

Sygn. akt IV SA/Wa 733/09

decyzja ta nie może być obecnie oceniana, jako ponowne orzeczenie w tej samej sprawie. W tej sytuacji stwierdzenie wskazanego uchybienia nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (a contrario art. 145 §1 pkt 1 lite - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o stwierdzenie przez Sąd nieważności orzeczenia z 2007 roku, trzeba wskazać, iż wykracza to w niniejszej sprawie poza kompetencje Sądu, wskazane w art. 135 i 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zważywszy, iż granice sprawy, w ramach której Sąd może uchylać orzeczenia lub stwierdzać ich nieważność, wyznacza wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Strony skarżącej.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niepowiadomienie o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, przy ponownym orzekaniu uzupełniono go jedynie o protokół kontroli z czerwca 2007 roku (zresztą nieczytelny). Ocena tego dowodu, jak wskazano wyżej, nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie. Stąd podnoszone uchybienie przepisom postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Natomiast kwestia doręczenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia w kontekście oceny jej legalności. Uwarunkowania, co do doręczenia mogłyby być istotne w kontekście ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.