Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 30/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1 a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. V. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku A. V. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz A. V. sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. V. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 5 marca 2021 r. przez A. V. – obywatelkę Ukrainy (dalej zwaną także "skarżącą", "stroną", "wnioskodawczynią") skarga na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") i wniosła o: zobowiązanie Wojewody [...] do wszczęcia postępowania i wydania, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz o przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 27 lipca 2020 r., na podstawie art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), za pośrednictwem operatora pocztowego, złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W jej ocenie jej sprawa jako prosta powinna się zakończyć po miesiącu czyli 28 sierpnia 2020 r., natomiast do chwili wniesienia skargi organ w sprawie nie zrobił nic, a zatem od dnia 28 sierpnia 2020 r. organ pozostaje w bezczynności (czyli prawie 6 m-cy). Nie jest to sytuacja "normalna", na co wskazuje przywołane przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) przez prawie sześć miesięcy od jego wniesienia. Działanie organu (a w zasadzie jego brak) pozostaje w sprzeczności z umocowaną w Konstytucji RP zasadą rzetelności i sprawnego działania organów administracji, co upoważnia stronę do obrony własnych interesów. Określony w preambule do Konstytucji RP wymóg rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych, a więc także organów administracyjnych, znajduje normatywne odzwierciedlenie m.in. w zasadzie szybkości i prostoty postępowania. Organy administracji publicznej działające rzetelnie i sprawnie wzbudzają zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, a skoro tak, to konieczne jest poszukiwanie takich rozwiązań prawnych, które wymuszają na tych organach sprawność działania. Do wspomnianych rozwiązań prawnych należy zaliczyć m.in. terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, zaś ich przekroczenie otwiera stronom drogę do możliwości przeciwdziałania (zwalczania) bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 710/20, a także: J. Chmielewski, Zasada budzenia zaufania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2018, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 853/17) wskazał, że "strona (...) która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne" i z tych podpowiedzi skarżąca, jak podkreśliła, korzysta.

Skarżąca jednocześnie wskazała, że jest świadoma, iż terminy wyrażone w art. 35 k.p.a. mają charakter instrukcyjny (urzędowy) i że mogą być w związku z tym wydłużane, a organ może tłumaczyć to opóźnienie czy w ogóle brak konkluzywnego działania przyczynami od niego niezależnymi, niedostatkiem kadr bądź nadmiarem spraw wymagających rozpatrzenia, jednak pracownicy organu nie rozumieją czym jest dla cudzoziemca "karta pobytu", bowiem niemożność przekroczenia granicy, odwiedzenia swoich bliskich jest dla nich abstrakcją, gdyż żyją od wielu lat w Europie bez granic. Skarżąca wskazała, że cudzoziemiec to nie "pasożyt" żerujący na polskim "socjalu", tylko człowiek, który swoją ciężką pracą przysparza korzyści ekonomicznych nie tylko sobie, ale też i Państwu Polskiemu, którego obywatele zazwyczaj nie chcą (w dużej części) pracować na prostych a przez to niskopłatnych stanowiskach, bo wolą robić to samo ale tam, gdzie im zapłacą za to samo trzy czy cztery razy więcej, co jest oczywiście zrozumiałe.

W ocenie skarżącej obecna przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, który wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody; po części powyższe problemy wynikają z tego, iż służby Wojewody tkwią w zaścianku technologicznym (z własnej winy) nie chcąc czy nie potrafiąc korzystać z narzędzi informatycznych oraz uprawnień, które od kilku lat mają do dyspozycji. W istocie rolą strony powinno być uzupełnienie braków formalnych oraz dostarczenie organowi informacji starosty i umowy najmu lub innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym (co też jest dyskusyjne, jako że ustawodawca w uzasadnieniu druku sejmowego nr 1526 z 2013 r. wspomina tylko o wskazaniu lokalu, w którym cudzoziemiec zamieszkuje). Resztę, tj. ubezpieczenie zdrowotne, dokument uprawniający do obecnej pracy, dowody opłacania podatków organ może samodzielnie "pobrać" teleinformatycznie z zasobów innych publicznych instytucji. Podstawą do powyższego jest art. 220 k.p.a. oraz uprawnienia szczegółowe zawarte w konkretnych ustawach, np. zgodnie z art. 50 ust. 3 u.s.u.s. dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego można udostępnić "wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". To, że Wojewoda nie potrafi dokonać zmian w systemie pracy swoich urzędników, przesunąć sił i środków na obciążone miejsca w strukturze Urzędu nie może usprawiedliwiać niezałatwiania spraw w terminie - rażącego przekraczania maksymalnych ustawowych terminów na załatwianie spraw, tym bardziej, iż większość tych spraw jest prosta.

Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że Wojewoda [...] w sprawie nic nie robi i stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa, którego istotę przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 2354/18) zwracając uwagę na to, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że «rażącym naruszeniem prawa» jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 28 lipca 2020 r. obywatelka Ukrainy - A. V. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 22 lutego 2021 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wniesione za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej - ePUAP przez M. S., pełnomocnika A. V., które wraz z odpisem akt sprawy zostało przekazane do organu II instancji.

Pismem z dnia 5 marca 2021 r. Wojewoda [...] wezwał A. V., za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Liczba załatwianych przez organ wniosków o wydanie decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców znacznie przekracza możliwości organizacyjne Oddziału do Spraw Legalizacji Pobytu [...] Urzędu Wojewódzkiego [...]. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 22 lutego 2021 r. wniosła - za pośrednictwem Wojewody [...] - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody [...] wniosek o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy, który został przesłany pocztą, wpłynął do organu w dniu 28 lipca 2020 r. (vide: koperta przesyłki poleconej nr [...] – akta administracyjne) i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwsza czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ dopiero w dniu 5 marca 2021 r. (a więc po ponad 7 miesiącach od złożenia wniosku), bowiem pismem z tego dnia Wojewoda [...] wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku (na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) w terminie 30 dni od doręczenia pisma, z jednoczesnym poinformowaniem, że w trakcie wizyty w urzędzie zostaną pobrane odciski linii papilarnych cudzoziemca, a odmowa ich złożenia skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania w sprawie (na podstawie art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach).

Mając zatem na uwadze opisany stan rzeczy, niewątpliwym jest, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, dlatego Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku), biorąc pod uwagę to, że organ do dnia rozpoznania skargi nie poinformował tut. Sądu na jakim aktualnie etapie pozostaje rozpoznanie przedmiotowej sprawy, a w szczególności czy strona – stosownie do ww. wezwania – stawiła się osobiście w organie, a także z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca, a w szczególności na konieczność uzyskania wymaganych informacji od innych organów (służb), zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Analiza akt wskazuje na to, że po ponad 7 miesiącach bierności organu, organ ten, i to – jak można założyć - de facto w wyniku złożenia przez skarżącą ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., podjął pierwszą czynność w postępowaniu, jaką było wezwanie z dnia 5 marca 2021 r. skarżącej do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych. Sąd pragnie jednak podkreślić, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością, dlatego nic nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Opisana sytuacja może świadczyć o mechanicznym wykonywaniu przez organ pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, podczas gdy czynności takie jak uzupełnienie braków formalnych wniosku, czy też następnie wystąpienie do właściwych służb o pozyskanie informacji dotyczących tego, czy wjazd danego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to czynności procesowe typowe (rutynowe) i powtarzalne dla tego typu postępowania, nie wymagające znacznego nakładu pracy. Uznać zatem należy, że sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej jest nie do zaakceptowania, a wywołana nim bezczynność organu cechuje się rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 7 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do uzupełniania braków złożonego wniosku. Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, powodach jej niezałatwienia oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Nie sposób nie zauważyć również i raz jeszcze podkreślić, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym pierwszym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z dnia 5 marca 2021 r., wystosowane do strony dopiero po złożeniu ponaglenia na bezczynność Wojewody. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji (tj. niepodejmowania przez organ żadnej wymaganej dla etapu i stanu sprawy czynności procesowej) nie przyczyniła się strona skarżąca. Podkreślenia wymaga to, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy lub w inny sposób zakończenie zainicjowanego postępowania) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może też w nieskończoność (od dłuższego już czasu) - co Sądowi wiadomo z urzędu – usprawiedliwiać swojej zwłoki powoływaniem się na "niedostosowanie zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków".

Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają docelowo zapobiegać sytuacjom opieszałego i nieefektywnego działania organu. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że adekwatną karą dla Wojewody [...] - biorąc pod uwagę w szczególności prewencyjny charakter wymierzanej grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – będzie kwota 500 zł, o czym orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku. Jak już wyżej wskazano termin rozpatrzenia wniosku przekroczył znacznie czas przewidziany dla tego rodzaju rozstrzygnięć, określony przez ustawodawcę. Sprawa stanowiąca przedmiot postępowania nie wymagała od organu podejmowania - przede wszystkim na dotychczasowym, wstępnym etapie - szczególnych czynności, zaś materia, której dotyczyła również nie była szczególnie skomplikowana. W ocenie Sądu prewencyjny charakter grzywny przemawiał za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi jedynie grzywny w wysokości 500 zł, która jest, zdaniem Sądu, wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji zaniechania podejmowania czynności w terminach wynikających z obowiązującego prawa.

Zgodnie natomiast z przyznaną prawem kompetencją, Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (punkt 3. sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności stanowić będzie należne cudzoziemcowi zadośćuczynienie za trudności, z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje skarżącej czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe, a także podejmowane przez nią zabiegi związane z doprowadzeniem do jej rozpoznania przez organ bez zbędnej zwłoki (ponaglenie), zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Jakkolwiek należy po raz kolejny podkreślić, że generalnym usprawiedliwieniem dla bezczynności organu nie mogą być sygnalizowane w odpowiedzi na skargę "trudności kadrowe", to jednak Sąd ma świadomość, że ilość załatwianych przez Wojewodę [...] wniosków o udzielanie cudzoziemcom wszelkich "zezwoleń pobytowych" jest bardzo duża i okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez Sąd przy miarkowaniu przyznanej skarżącej sumy pieniężnej, niezależnie od kwoty wnioskowanej w skardze i oczekiwanej przez skarżącą.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1., 2., 3. i 4. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).