Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1098/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust 10i 21
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 398/21 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NK-N.4131.128.4.2021.MF w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego w S. I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie od Gminy S. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 398/21 oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NK-N.4131.128.4.2021.MF w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego w S.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowe, bowiem jednoznacznie wskazuje, iż zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sposób istotny narusza art. 63 ust. 21 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910), co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności.

Wyjaśniono, że w dniu wydania kwestionowanego zarządzenia (15 kwietnia 2021 r.), którym Wójt Gminy S. powierzył A. C. stanowisko dyrektora Przedszkola Publicznego w S. na okres od 1 czerwca 20021 r. do 31 sierpnia 2025 r., dyrektorem tego przedszkola pozostawała nadal B. s., ponieważ rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 marca 2021 r. nr NK-N.4131.128.1.2021.MF Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania B. S. ze stanowiska dyrektora tego przedszkola. Powierzenie tego stanowiska A. C. nastąpiło zatem w warunkach braku wakatu na to stanowisko, a więc – w świetle art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g. – było bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu art. 63 ust. 21 w związku z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego może znaleźć zastosowanie jedynie w razie wakatu na stanowisku dyrektora przedszkola. Przepis art. 63 ust. 10 zdanie 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy stanowisko to nie jest obsadzone.

W nawiązaniu zaś do argumentacji przedstawionej w skardze zaakcentowano, że w sprawach dotyczących odwołania dyrektora publicznego przedszkola (podobnie jak w przypadku odwołania dyrektora szkoły publicznej) źródłem zmian w stosunkach pracowniczych nie jest wolna wola pracodawcy, ale akty (uchwały lub zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody pod kątem kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a także, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a.). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy nie może niweczyć, ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 91 u.s.g. poprzez bezpodstawne uznanie, iż zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Przedszkola Publicznego w S. narusza prawo w sposób istotny, pomimo iż akt ten został wydany w zgodzie z wymogami art. 63 ust. 10 i ust. 21 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz został wydany przez organ uprawniony do jego wydania, w okolicznościach dowodzących zaistnienie przesłanek do powołania nowej osoby na stanowisko Dyrektora ww. placówki w sytuacji natychmiastowego i skutecznego odwołania B. S. z zajmowanego stanowiska Dyrektora Przedszkola Publicznego w S. na mocy zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2021 r. obowiązującego w obrocie prawnym, co do którego nie zapadł prawomocny na dzień wydania zarządzenia wyrok sądu administracyjnego lub powszechnego o jego bezskuteczności, a obecnie powództwo B. S. o przywrócenie do pracy zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r.;

2) bezpodstawne niezastosowanie - względnie błędną wykładnię - art. 69, art. 70 Kodeksu pracy oraz art. 7 i art. 10 i art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ingerencję w ocenę skuteczności odwołania dyrektora placówki oświatowej, której skutki określa wprost ustawa Kodeks pracy tj. odwołanie jest skuteczne z dniem doręczenia odwołania, a odwołanemu pracownikowi ze stanowiska również dyrektora placówki oświatowej nie przysługuje prawo do powrotu na zajmowane stanowisko, co wprost wynika z treści art. 69 pkt 2 lit. c Kodeksu pracy. Wydany akt administracyjny - akt nadzoru - ingerował więc w wyłączną kompetencję władzy sądowniczej, w tym przypadku sądu pracy, przed którym na dzień wydania aktu nadzoru toczyło się postępowanie z powództwa B. S. o ocenę prawidłowości odwołania jej ze stanowiska, i który to wyrok w oczywisty sposób nie mógł przywrócić B. S. na stanowisko Dyrektora Przedszkola Publicznego w S., a więc stanowisko, które zostało zwolnione przez B .S. z dniem doręczenia odwołania, co nastąpiło przed wydaniem zaskarżonego aktu nadzoru, a obecnie powództwo B. S. o przywrócenie do pracy zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w L. sygn. akt [...], który zapadł po dacie wydania zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu i w zakresie oddalającym powództwo B. S. o przywrócenie do pracy jest prawomocny.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że akt odwołania dyrektora publicznej placówki oświatowej jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak i w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi jednocześnie: akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej. Tym samym taki akt może podlegać kontroli zarówno w zakresie obejmującym prawo pracy (przed sądem pracy), jak i kontroli nadzorczej wykonywanej przez wojewodę, a potem także przez sąd administracyjny. Są to dwie rozłączne procedury kontrole. Ewentualne rozstrzygniecie nadzorcze wojewody czy orzeczenie sądu administracyjnego, które dotyczą odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora w szkole nie przenoszą się na stosunek pracowniczy. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1903/21; wyrok SN z 12 lutego 2O15 r. sygn. akt I PK 155/14; wyrok NSA z 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 978/15). Sąd administracyjny (tak jak i organ nadzoru) bada tylko zgodność z prawem zarządzenia o odwołaniu dyrektora. Zatem sąd administracyjny nie decyduje o stosunkach pracowniczych, a tylko sąd pracy w zakresie powództwa o przywrócenie do pracy, może przywrócić na stanowisko.

Przedstawione stanowisko ma kluczowe znaczenie w tej sprawie. Z treści obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, jakoby kwestia rozstrzygnięcia przez sąd pracy w przedmiocie przywrócenia do pracy B. S. stanowiła wystarczającą podstawę do zaniechania kontroli samego zarządzenia o odwołaniu tej osoby z zajmowanego stanowiska kierowniczego w przedszkolu publicznym w S. Taki pogląd jest niezasadny i nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 91 u.s.g. poprzez uznanie, że zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Przedszkola Publicznego w S. narusza prawo w sposób istotny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie zawierające istotne naruszenie prawa podlega unieważnieniu w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji braku wakatu na stanowisku kierowniczym (dyrektora) w publicznej placówce oświaty, powierzanie tego stanowiska kolejnej osobie stanowi istotne naruszenie prawa. Prowadzi to do sytuacji, w której dwie osoby legitymują się zarządzeniami o ich powołaniu na to samo stanowisko kierownicze.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Wprawdzie Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. zarządzenie nr [...] o odwołaniu B. S. ze stanowiska dyrektor przedszkola publicznego w S., to jednak zarządzenie to zostało unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2021 r. znak NK-N.4131.128.1.2021.MF. Stwierdzenie nieważności wywołało skutek ex tunc, czyli od daty podjęcia unieważnionego zarządzenia.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Tym samym z chwilą doręczenia Wójtowi Gminy S. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2021 r. znak NK-N.4131.128.1.2021.MF stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odwołaniu B. S. ze stanowiska dyrektor przedszkola publicznego w S., wykonywanie tego zarządzenia zostało wstrzymane z mocy prawa aż do upływu terminu do skutecznego wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze, a w razie jej wniesienia – do dnia wydania prawomocnego orzeczenia sądowego.

Tym samym skoro w tej sprawie nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Wójtowi Gminy S. doręczono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2021 r. znak NK-N.4131.128.1.2021.MF przed dniem 15 kwietnia 2021 r. (tj. przed datą wydania kolejnego zarządzenia o powierzeniu A. C. stanowiska dyrektor w publicznym przedszkolu w S.), to nie było podstaw do powierzania stanowiska kierowniczego w sytuacji, gdy wstrzymane zostało wykonywanie zarządzenia o odwołaniu B. S. z tego stanowiska kierowniczego.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że skarga Gminy S. na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2021 r. znak NK-N.4131.128.1.2021.MF została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 338/21, a wniesiona od tego wyroku przez Gminę S. skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7194/21.

Tym samym skoro na stanowisku kierowniczym w ww. przedszkolu na dzień 15 kwietnia 2021 r. nie było wakatu, bowiem wstrzymane zostało wykonywanie zarządzenia o odwołaniu dotychczasowej dyrektor tego przedszkola (B.S.), to stanowiło naruszenie tak art. 63 ust. 10, jak i art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego wydawanie przez Wójta Gminy zarządzenia o powierzaniu kolejnej osobie tego samego stanowiska kierowniczego mimo, że było ono zajmowane przez daną osobę.

Niezasadnym jest drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 69, art. 70 Kodeksu pracy oraz art. 7 i art. 10 i art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ingerencję w ocenę skuteczności odwołania dyrektora placówki oświatowej, której skutki określa wprost Kodeks pracy.

W tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani też Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nie ingerowali w zakres regulacji wynikającej z prawa pracy.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zarządzenie (akt) o odwołaniu danej osoby ze stanowiska kierowniczego w publicznej placówce oświatowej wywołało skutki zarówno w zakresie prawa publicznego, jak i prawa pracy. Osoba, do której takie zarządzenie zostało skierowane może podjąć czynności skierowane przeciwko takiemu zarządzeniu zarówno przed sądem administracyjnym, jak i sądem pracy. Oba organy władzy sądowniczej będą kontrolowały takie zarządzenie pod kątem oceny naruszenia odmiennych przepisów (sąd pracy – przepisów dotyczących prawa pracy; sąd administracyjny – przepisów prawa publicznego obejmujących tryb i przesłanki wydania zarządzenia o odwołaniu z zajmowanego stanowiska).

Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby organ nadzoru był pozbawiony dopuszczalności skontrolowania w trybie nadzorczym zarządzenia o odwołaniu danej osoby z zajmowanego stanowiska kierowniczego. Byłoby to wprost sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego (a taką jest wydawanie zarządzeń w sprawie powoływania lub odwoływania ze stanowisk kierowniczych w gminnych jednostkach organizacyjnych) podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta konstytucyjna zasada została potwierdzona, m.in. w art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g.

Tym samym nawet okoliczność rozstrzygnięcia przez sąd pracy powództwa dotyczącego uprawnień pracowniczych (np. przywrócenia do pracy, odszkodowania, itd.) w żadnym zakresie nie pozbawia kompetencji tak organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego do odrębnej oceny wydanego zarządzenia w zakresie legalności jego wydania. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, przed sądem pracy nie mogło toczyć się postępowanie obejmujące kontrolę legalności wydania zarządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r.

Także twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, jakoby już z chwilą doręczenia zarządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]nastąpiło skuteczne odwołanie dotychczasowej dyrektor publicznego przedszkola całkowicie pomija okoliczność unieważnienia tego zarządzenia rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 4 marca 2021 r. znak NK-N.4131.128.2021.MF.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z załączonego do tej skargi wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oddalającego powództwo B. S. o przywrócenie do pracy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W tej sprawie załączony dokument nie jest niezbędny do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości, ponieważ takie wątpliwości nie występują. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie wymagał wyjaśniania wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy wydane przez Wójta Gminy S. w dniu [...] kwietnia 2021 r. zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola publicznego w S. było obarczone istotą wadą, którą trafnie wskazał organ nadzoru i prawidłowo ocenił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została więc oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 31 marca 2022 r. (karta nr 97 akt sądowych sprawy), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zostało wniesione w dniu 29 kwietnia 2022 r. (karta nr 102 akt sądowych sprawy).