Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2026/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi N. M. B. J. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz N. M. B. J. z siedzibą w [...] kwotę 7018 (siedem tysięcy osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] grudnia 2017 r. N. [...], od decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...], co według tabeli kursowej z [...] grudnia 2017 r. publikowanej przez NBP stanowi równowartość [...] zł - za używanie w polskich obszarach morskich paliwa z niedozwoloną zawartością siarki przez [...].

Decyzją tą Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

[...] w G, w dniu [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w G. inspektor Urzędu Morskiego w G., zgodnie z przepisami ustawy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki (Dz. U. z 2017 r. poz. 2000, ze zm.), przeprowadził inspekcję siarkową na [...] w reakcji na alert zamieszczony w systemie [...], na podstawie zdalnej detekcji przeprowadzonej [...] października 2017 r. stwierdzającej, że [...] ten używa w obszarze kontroli emisji tlenków siarki (tzw. region [...]) paliwa o zawartości siarki 0,229%, zaś zawartość siarki w paliwie żeglugowym używanym w granicach regionu [...], nie może przekraczać 0,10% m/m. Wielkość dopuszczalnego współczynnika określa załącznik VI do Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki, 1973 r., sporządzonej w Londynie 2 listopada 1973 r., zmienionej protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. oraz Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r., dalej "Konwencja MARPOL".

Podczas w/w inspekcji siarkowej inspektor poprosił [...] o reprezentatywnego miejsca poboru próbki paliwa, którym jest [...]. Sugestia starszego mechanika, by pobrać próbkę z agregatów pomocniczych nie została zaakceptowana przez inspektora, gdyż nie służą one do [...]. Gdy inspektor wskazał, że próbka musi być pobrana z linii [...] wskazała jako miejsce reprezentatywne miejsce bezpośrednio przed pompami [...]. Inspektor pobrał próbkę ze wskazanego miejsca, a załoga nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu pobrania. W dniu [...] grudnia 2017 r. otrzymano wynik analizy pobranej próbki przeprowadzonej w akredytowanym laboratorium J. S. Hamilton Polska, który wskazywał zawartość siarki 1,47% m/m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 7 października 2015 r. w sprawie wymagań dotyczących zawartości siarki w paliwie żeglugowym, w tym sposobu jej oznaczania, (Dz. U. z 2015 r., poz. 1665), dalej "rozporządzenie siarkowe" zawartość siarki w paliwie żeglugowym używanym w granicach obszarów kontroli emisji tlenków siarki określonych w załączniku VI do Konwencji MARPOL na statku przebywającym w polskich obszarach morskich nie może przekraczać 0,10% m/m. Wyjątek stanowią statki stosujące zatwierdzoną metodę redukcji emisji dwutlenku siarki, ale [...] jej nie stosował.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia prawidła 14 Konwencji MARPOL, art. 13c ustawy o zapobieganiu zanieczyszczenia morza przez statki oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia siarkowego, w związku ze stosowaniem w polskich obszarach morskich [...] paliwa o niedopuszczalnej zawartości siarki, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zapoznania z nimi.

[...] grudnia 2017 r. przeprowadzono inspekcję Państwa Portu Urzędu Morskiego w G. (PSC) w wyniku której ustalono, że prawdopodobną przyczyną niedozwolonej zawartości siarki w paliwie była nieprawidłowo przeprowadzona procedura przejścia na paliwo niskosiarkowe, w związku z czym wydano decyzję o [...]. W trakcie inspekcji PSC pobrano dodatkowe próbki paliwa bezpośrednio z systemu [...] głównego oraz z systemu zasilania agregatu. Celem weryfikacji czy [...] nadal nie łamie przepisów dotyczących zawartości siarki w paliwie podczas [...]. Miejsca poboru próbek wskazała [...], nie były one tożsame z miejscem poboru pierwszej próbki z dnia [...] grudnia 2017 r. Wyniki analizy w/w próbek z [...] grudnia 2017 r. wykazały zawartość siarki w próbce pobranej z silnika głównego 0,0425 m/m, zaś z agregatu 0,1% m/m. Podczas przesłuchania inspektora pobierającego próbki [...] grudnia 2017 r. wskazano w protokole, ze miejsce poboru próbki z systemu zasilania zostało wskazane przez starszego mechanika [...] i zaakceptowane przez inspektora D. C. Przed pobraniem próbki paliwa inspektor zdrenował ok. 5 litrów paliwa celem uniknięcia zanieczyszczenia próbki. Punkt poboru próbki znajdował się bezpośrednio przed pompami [...]. Przed pobraniem próbek starszy mechanik [...] sugerował punkt poboru z agregatów pomocniczych tłumacząc, że stamtąd pobrano próbki podczas poprzedniej inspekcji siarkowej, jednak inspektor zażądał wskazania miejsca poboru paliwa z silnika głównego.

W ocenie organu I instancji zebrane dowody wskazały, że[...] używał w polskich obszarach morskich paliwo o zawartości siarki 1,47% m/m tj. powyżej dopuszczalnej zawartości 0,1% m/m oraz nie stosował metod redukcji emisji, ca narusza w/w przepisy i prawidła za co organ I instancji wymierzył w/w karę.

W odwołaniu N. [...] (dalej: skarżący, strona) zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 13 c ust. 1 oraz art. 36 aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczenia morza przez statki poprzez błędne ustalenie, że na [...] używano paliwa zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów oraz brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wyboru niewłaściwego miejsca poboru próbek paliwa, art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie. Wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie, że skarżący nie złamał przepisów i nie jest zasadne nałożenie kary pieniężnej ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji o ile ten nie dokona zmiany decyzji w trybie autokontroli.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że sposób pobrania próbek w dniu [...] grudnia 2017 r. nie był prawidłowy, nie jest jasne dlaczego pobrano próbki paliwa (i uznano za reprezentatywne) tylko z jednego punktu poboru w silniku głównym, a za drugim razem pobrano dwie próbki – w tym i z [...] (przy czym miejsce pobrania próbki z układu paliwowego silnika głównego w dniu [...] grudnia 2017 r. było inne niż miejsce pobrania próbki w dniu [...] grudnia 2017 r.). Taki brak konsekwencji w poborze próbek rodzi wątpliwości natury metodologicznej – ponieważ badanie nie zostało wykonane w sposób powtarzalny. Powstaje pytanie dlaczego za pierwszym razem agregat pomocniczy nie został uznany przez inspektora PSC za reprezentatywne miejsce do pobrania próbek, a za drugim razem tych wątpliwości nie było, dlaczego za bardziej miarodajne uznano próbki pobrane [...] grudnia 2017 r. niż pobrane [...] grudnia 2017 r., skoro zostały pobrane z dwóch różnych miejsc. Skarżący podniósł też, że wątpliwości budzi miejsce z którego pobrano próbkę w dniu [...] grudnia 2017 r., które w opinii skarżącego nie było reprezentatywne dla [...]. Wskazał, że zbiornik w którym znajdowało się paliwo pobrane do próbek w dniu [...] grudnia 2017 r. znajduje się w tej części instalacji paliwowej silnika głównego, gdzie dokonuje się podgrzania paliwa w celu zapewnienia jego optymalnej lepkości – tj. na końcu rury stanowiącej boczną odnogę układu paliwowego przez którą nie przetacza się paliwa. Zadaniem tego zbiornika jest wyrównanie ciśnienia w układzie paliwowym silnika głównego, zatem paliwo pobrane w dniu [...] grudnia 2017 r. nie miało kontaktu z paliwem z układu paliwowego zbiornika głównego. Nie ma obowiązku jego wymiany. Punkt pobierania próbek zgodnie z pkt 2.2.2 i 2.2.4 wytycznych IMO MEPC 1/864 z 16 grudnia 2016 r. powinien znajdować się jak najbliżej miejsca spalania paliwa jak to jest możliwe ze względów bezpieczeństwa, biorąc pod uwagę temperaturę, ciśnienie, typ paliwa oraz szybkość przepływu paliwa, a także winien być zaproponowany przez członka załogi i zaaprobowany przez inspektora. Powyższe warunki nie zostały w ocenie strony spełnione, bowiem ani instalacja wyrównania ciśnienia nie doprowadza paliwa do komory spalania (jest to boczna odnoga instalacji paliwowej silnika głównego), ani pobranie paliwa z tego punktu nie zostało zaproponowane przez załogę, co wynika z zeznań D. C. Zdaniem skarżącego zgromadzone dowody nie pozwalają na wysnucie bezspornej tezy, że [...] po [...] listopada 2017 r. używał paliwa o niedozwolonej zawartości siarki. Zgodnie z dziennikiem operacji olejowych [...] przeszedł na zasilanie paliwem lekkim w dniu [...] listopada 2017 r. Po tej dacie dwa razy pobrał paliwo: [...] grudnia 2017 r. w [...] i [...] grudnia 2017 r. w [...]. W obu przypadkach było to paliwo lekkie o dozwolonej zawartości siarki. Podczas pobytu w [...] nie używał paliwa ciężkiego – deklaracja FAL wskazuje, że w momencie wejścia i wyjścia [...] (odpowiednio [...] grudnia 2017 r. ilość paliwa ciężkiego była ta sama (61 ton). Zmniejszeniu, w związku z normalnym zużyciem, uległa natomiast ilość paliwa lekkiego (z 78,1 t. na 70,8 t.).

Zdaniem skarżącego raport [...] służb ochrony środowiska z [...] października 2017 r. nie może być użyty jako dowód, który uwiarygodnia czy uprawdopodobnia ustalenia inspekcji z [...] grudnia 2017 r., wobec upływu ponad półtora miesiąca od dnia [...] października 2017 r. do dnia inspekcji i brak podstaw do założenia, ze paliwo którego wówczas [...] było tym samym, co używane w dniu [...] grudnia 2017 r. W/w jednostka używa przecież ok. 20 ton paliwa na dobę w morzu i ok. 2,8 tony paliwa podczas [...].

Odwołujący wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Urząd Morski w G.dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego opierając się jedynie na jednej próbce pobranej ze zbiornika, w którym nie występowała cyrkulacja paliwa oraz raporcie [...] służb wcześniejszym o półtora miesiąca niż data inspekcji. Podniósł, ze inspekcje z [...] grudnia przeprowadziły inne osoby i różniły się miejscem poboru próbek, a przedstawione powyżej wątpliwości nie zostały w przekonujący sposób wyjaśnione przez organ I instancji. Organ nie wskazał tez, dlaczego odmówił wiarygodności innym dowodom w sprawie w szczególności kwitom bunkrowym wskazującym na tankowanie po [...] grudnia 2017 r. wyłącznie paliwa lekkiego oraz raportowi DNV – GL potwierdzającemu, że punkt poboru próbki nie był reprezentatywny dla układu paliwowego [...].

Rozpoznając odwołanie od w/w decyzji Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w/w decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że inspekcja przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2017 r. przez inspektora ochrony środowiska Urzędu Morskiego w G. [...] była zgodna z przepisami ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki i była reakcją na alert zamieszczony w systemie THETIS-EU, a w jej wyniku ustalono zawartość siarki w paliwie stosowanym na statku, podczas przebywania w polskich obszarach morskich, 1,47% m/m, co stanowiło przekroczenie obowiązującej normy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że paliwo używane przez [...] w czasie wykonywania zdalnego pomiaru przez służby [...] nie jest tym samym, co używane w polskich obszarach morskich, podczas [...] zważywszy na fakt kilkukrotnego pobierania paliwa w tzw. międzyczasie (dowód: kwity bunkrowe), natomiast raport strony [...] był jedynie podstawą do wytypowania [...] do inspekcji (z uwagi na możliwość nieprawidłowości w zakresie używanego paliwa).

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego miejsca, sposobu poboru próbki paliwa podczas inspekcji [...] grudnia 2017 r. wskazano, że miejsce to zostało zaproponowane przez [...], po wyjaśnieniu inspektora że wcześniej zaproponowane miejsca poboru próbek nie są reprezentatywne dla paliwa używanego przez silnik główny. Zaproponowane przez załogę miejsce poboru z agregatów pomocniczych nie mogło być zaakceptowane przez inspektora siarkowego gdyż agregaty pomocnicze nie służą do [...]. Pobór próbek miał miejsce w obecności 2-go mechanika, 3-go mechanika i motorzysty, którzy nie wnieśli zastrzeżeń do protokołu pobrania próbki, a protokół podpisał starszy mechanik, co wskazuje na aprobatę jego treści. Przedstawiciel [...] Sp. Z o.o. reprezentujący [...] grudnia 2017 r. zapoznał się z dokumentacją nie wnosząc uwag. Dyrektor U.M w G. wydając [...] grudnia 2017 r. przedmiotową decyzję nie mógł wziąć pod uwagę raportu z audytu przeprowadzonego przez Towarzystwo [...] w dniu [...] grudnia 2017 r., gdyż nie dysponował nim w dacie wydawania decyzji, dokumenty te przekazano do Inspektoratu Ochrony Środowiska Urzędu Morskiego w G. [...] grudnia 2017 r.

Organ wskazał, że do odwołania załączono jedynie część raportu z audytu przeprowadzonego przez [...], a jego całość załączono do akt 13 lutego 2018 r. Z pełnego raportu z audytu wynika, że [...] nie została wdrożona procedura [...], dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. Zgodnie z zapisami art. 13g ust. 2 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki, w związku z art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253 z 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (Dz. Urz. UE L 41 z 17.02.2015, str. 55) oraz "Wytycznymi odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzonymi przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) na swojej 70 sesji, schemat rur paliwowych z oznaczeniem zaworów przeznaczonych do pobierania próbek paliwa powinien zostać zatwierdzony przez administrację państwa bandery lub uznana organizację działającą w jego imieniu. W przypadku braku określenia [...] miejsc poboru próbek paliwa punktem poboru jest miejsce, w którym zawór nadaje się do pobrania próbki i jest: 1. Łatwo dostępny i bezpieczny, 2. Uwzględnia różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa, 3. Jest zamocowany za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystane paliwo, 4. Znajduje się możliwie najbliżej, uwzględniając względy bezpieczeństwa, wlotu paliwa w urządzeniu do spalania paliwa, biorąc pod uwagę rodzaj paliwa, natężenie przepływu, temperaturę i ciśnienie za wybranym punktem poboru próbek, 5. Jest zaproponowany przez przedstawiciela [...] i zaakceptowany przez inspektora do spraw siarki. W związku z powyższym organ wskazał, że [...]- przy braku określenia i oznaczenia miejsc pobierania próbek paliwa – wskazując konkretne miejsce poboru próbki paliwa zadeklarowała jej reprezentatywność, mając świadomość wagi przedmiotowej próbki w procesie inspekcyjnym oraz pełnej odpowiedzialności za wskazanie właściwego miejsca i sposobu pobrania próbki.

Odnośnie zarzutu wydania decyzji jedynie w oparciu o wyniki analizy próbki pobranej [...] grudnia 2017 r. wskazano, że wydając decyzję wzięto pod uwagę też wyniki inspekcji z [...] grudnia 2017 r. podczas której załoga zadeklarowała, że zarówno silnik główny jak i agregaty pomocnicze były zasilane paliwem o zawartości siarki 0,1%, zaś wyniki analizy pobranych próbek wykazały zawartość siarki w próbce pobranej z silnika głównego wynosiła 0,042% m/m, a z agregatu pomocniczego 0,1% m/m. Z informacji z deklaracji zasobów wynika, że na statku w chwili inspekcji znajdowały się trzy rodzaje paliwa: HFO-2,6%, RMD 80-0,1% i MGO-0,02%. Dokumentacja procedury przejścia w dniu [...] listopada 2017 r. na paliwo o zawartości siarki 0,1% m/m wskazuje na użycie paliwa HFSO2,6% i LSFO 0,083% w związku z tym paliwo o zawartości siarki 0,042% nie powinno w ogóle znaleźć się w systemie zasilania paliwem silnika głównego. Obecność paliwa o takiej zawartości siarki wskazuje na przepłukanie systemu zasilania silnika głównego paliwem o zawartości siarki dużo niższej niż 0,1% czyli prawdopodobnie MGO 0,02%. Wyniki analizy próbek pobranych [...] grudnia 2017 r. świadczą o ingerencji [...] w system zasilania paliwem silnika głównego.

Odnosząc się do przeprowadzenia inspekcji przez różne osoby wskazano, że sytuacja ta wynika z systemu pracy Inspektoratu Państwa Portu i nie ma wpływu na przeprowadzone postepowanie, gdyż wszyscy inspektorzy działają w oparciu o te same przepisy i procedury. Odnośnie zarzutu, że miejsca poboru próbek nie były tożsame wskazano, że to [...] wskazała te miejsca jako reprezentatywne, a próbki paliwa pobrane [...] grudnia 2017 r. miały na celu jedynie weryfikację, czy [...] w dalszym ciągu nie łamie przepisów dotyczących zawartości siarki w paliwie w czasie [...]. Wyniki analizy wykazały, że procedury statkowe nie zapewniają właściwego oczyszczania systemu paliwowego silnika głównego przez co dochodzi do zanieczyszczenia paliwa używanego w obszarach [...], a tym samym przekraczania dopuszczalnych norm zawartości siarki w paliwie.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne zrealizował w sposób wyczerpujący zasady podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) zdarzeń wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji a przytoczonych wyżej, a także zasad wskazanych w przepisach art. 9, 10 ust. 1 kpa, obowiązków wynikających z art. 77 § 1 kpa oraz zgodnie z art. 80 i 107 § 3 kpa prawidłowo ocenił materiał dowodowy jako wskazujący, że dana okoliczność została udowodniona, zaś uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazano też, że ustalając wysokość kary organ I instancji uwzględnił fakt, że na statku znajdowało się paliwo o niskiej zawartości siarki i jak wynika z inspekcji przeprowadzonej [...] grudnia 2017 r. takie też paliwo było wykorzystywane podczas [...].

W skardze skarżący zarzucił: 1. obrazę następujących przepisów postępowania administracyjnego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7, 7a § 1, art. 8, 77§ 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 i art. 75 kpa poprzez (1) bezkrytyczne przyjęcie wyniku pomiaru zawartości siarki w paliwie [...] dokonanego [...] grudnia 2017 r. jako jedynego dowodu uzasadniającego wymierzenie kary; (2) brak uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych w sprawie; (3) interpretacje zgodnych z przepisami wyników pomiarów zawartości siarki w paliwie dokonanych dnia [...] grudnia 2017 r. jako okoliczności wskazujących na niedozwolone działanie skarżącego; (4) brak rozpatrzenia ewentualnych wątpliwości na korzyść skarżącego,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi organów obu instancji,

- art. 107 § 3 kpa przez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

2. Obrazę następujących przepisów prawa materialnego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 13c ust. 1 oraz art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki przez błędne ustalenie, że skarżący używał na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalna zawartość siarki.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w G. w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił m. in., że punkt poboru próbki [...] grudnia został wskazany na wyraźne żądanie inspektora PSC, a nie z miejsca zaproponowanego przez załogę. Fakt niezłożenia zastrzeżeń do protokołu i podpisania protokołu nie rozwiewa wątpliwości czy członkowie załogi zostali poinformowani o takiej możliwości, a jeśli tak czy takie pouczenie zrozumieli. Protokół pobierania próbek jest jedynie dowodem, że takie pobranie miało miejsce, ale nie jest w ocenie skarżącego dowodem na to, że pobieranie próbek przeprowadzono prawidłowo. Skarżący podtrzymał zarzuty z odwołania odnośnie pobrania w dniu [...] grudnia 2017 r. próbki paliwa z miejsca które nie było reprezentatywne [...], co dodatkowo potwierdza raport towarzystwa [...] z [...] grudnia 2017 r., któremu organ odwoławczy w części dotyczącej nie określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa, jak i pozostałe zarzuty z odwołania. Zarzucił też brak szczegółowego wyjaśnienia rzekomych nieprawidłowości związanych z procedurą przejścia na paliwo niskosiarkowe, przy niekwestionowaniu dostarczonych przez skarżącego dowodów w postaci dziennika maszynowego, dziennika olejowego czy opisu procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Minister zwrócił uwagę – odnosząc się do wyników audytu przeprowadzonego przez Towarzystwo [...]– że według informacji uzyskanych [...] podczas inspekcji zbiornik ten jest uwzględniony podczas procedury przejścia na paliwo lekkie i stanowi on istotną część całkowitej pojemności systemu paliwowego deklarowanej w kalkulatorze FOBAS, w związku z czym zawartość tego zbiornika winna być również dostosowana do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2015 r. Dodatkowo podniósł, że jak wynika z oświadczenia Starszego Mechanika [...] inspektor podczas inspekcji posiadał tylko 3 pojemniki na próbki, więc mógł pobrać paliwo tylko z jednego miejsca. Odnośnie braku mocy prawnej podpisu starszego mechanika na protokole pobrania próbki organ wskazał, że na protokole winien podpisać się przedstawiciel statku, zaś zgodnie z definicją 3 zawartą w art. 2 decyzji 2015/253 przedstawicielem statku jest kapitan statku lub oficer odpowiedzialny za stosowanie paliwa żeglugowe, dokumentację oraz zatwierdzenie lokalizacji alternatywnego punktu poboru próbek paliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Na wstępie podniesienia wymaga – co nie budzi wątpliwości tak w doktrynie, jak i ugruntowanym już orzecznictwie – że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia winien przeprowadzić ponownie postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem nie może się ograniczyć tylko do samej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, ignorując zarzuty odwołania. Zadaniem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowania przed organem administracji publicznej.

Na organie odwoławczym ciąży, bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Od oceny takiej organ odwoławczy uchylił się, nie odnosząc się w żaden sposób do wyników audytu z [...] grudnia 2017 r. sporządzonego przez Towarzystwo [...], gdzie wskazano, że punkt poboru pierwszej próbki paliwa jest niereprezentatywny, gdyż jest to miejsce gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji podczas normalnej eksploatacji [...]. Ślad takiej oceny zarzutów znalazł się dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Aczkolwiek, jak słusznie zauważył organ II instancji, Dyrektor Urzędu Morskiego w G. wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2017 r. nie dysponował wynikami audytu, to dokument ten został załączony do akt administracyjnych na etapie postępowania odwoławczego i nie było przeszkód by stał się w całości przedmiotem oceny organu odwoławczego. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.

Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 – lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 – lex nr 10341).

Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją, B. Adamiak i J. Borkowskiego).

Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy.

Zauważyć też trzeba, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie jest kwestionowane, że [...] nie została wdrożona procedura [...] dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. Zgodnie z zapisami art. 13g ust. 2 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczania morza przez statki, w związku z art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253 z 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (Dz. U. UE. L. 2015. 41. 55) oraz "Wytycznymi odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzonymi przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) na swojej 70 sesji, schemat rur paliwowych z oznaczeniem zaworów przeznaczonych do pobierania próbek paliwa powinien zostać zatwierdzony przez administrację państwa bandery lub uznana organizację działającą w jego imieniu. W przypadku braku określenia na statku miejsc poboru próbek paliwa punktem poboru jest miejsce, w którym zawór nadaje się do pobrania próbki i jest: 1. Łatwo dostępny i bezpieczny, 2. Uwzględnia różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa, 3. Jest zamocowany za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystane paliwo, 4. Znajduje się możliwie najbliżej, uwzględniając względy bezpieczeństwa, wlotu paliwa w urządzeniu do spalania paliwa, biorąc pod uwagę rodzaj paliwa, natężenie przepływu, temperaturę i ciśnienie za wybranym punktem poboru próbek, 5. Jest zaproponowany przez przedstawiciela statku i zaakceptowany przez inspektora do spraw siarki. W związku z wymogiem konieczności spełnienia wszystkich wyżej przywołanych warunków przez miejsce punktu poboru próbek paliwa obowiązkiem organu było dokonanie oceny czy miejsce z którego w dniu [...] grudnia 2017 r. podczas inspekcji siarkowej pobrano próbkę odpowiada tym wymogom, co nie miało miejsca. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że eksponowana przez organ okoliczność wskazania [...]- przy braku określenia i oznaczenia miejsc pobierania próbek paliwa – konkretnego miejsca poboru próbki paliwa jest jednym z kilku warunków niezbędnych do spełnienia zgodnie z w/w zasadami z dotyczącymi pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych. Ograniczenie się przez organ do oceny spełnienia tylko tego jednego warunku i stwierdzenie, że to załoga statku zadeklarowała reprezentatywność próbki paliwa, mając świadomość wagi przedmiotowej próbki w procesie inspekcyjnym oraz pełnej odpowiedzialności za wskazanie właściwego miejsca i sposobu pobrania próbki w sposób oczywisty narusza art. 7- 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec braku ustaleń faktycznych w istotnych aspektach sprawy przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego zakreślających przesłanki podlegania karze pieniężnej, w kontekście używania [...] paliwa żeglugowego o niedopuszczalnej zawartości siarki.

Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wskazane przez Sąd reguły postępowania administracyjnego oraz podjąć rozstrzygnięcie, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, które następnie winien uzasadnić w sposób określony w art. 107 k.p.a., w szczególności zawierać rozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265, ze zm), art. 200, 205 ustawy p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 7018 zł składa się wpis – 1618 zł plus koszty zastępstwa procesowego – 5400 zł.

-----------------------

3