Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 872/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. S. i A. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Budynek gastronomiczno-hotelowy, zlokalizowany na działkach nr geod [...]., położonych w m. H., gmina B., wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Bielskiego w B. z [...] września 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją z [...] listopada 2005 r.).

W dniu [...] maja 2006 r. inwestorzy – T. i A. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gastronomiczno-hotelowego w zakresie obejmującym parter budynku. Po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2006 r. kontroli budowy, decyzją z [...] maja 2006 r. organ udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku części gastronomicznej (parter budynku).

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo Wojewody P., w którym zawarta była informacja o przystąpieniu do użytkowania poddasza tego budynku z przeznaczeniem na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2018 r. potwierdzono fakt przystąpienia do użytkowania poddasza budynku w charakterze placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku.

Z uwagi na fakt, że powyższy sposób użytkowania poddasza był niezgodny z przeznaczeniem projektowanym (hotelowym), organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie poddasza przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów do przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2019 r. (termin ten został przedłużony do [...] maja 2019 r.) dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie zmienionego sposobu użytkowania poddasza z funkcji hotelowej (kategoria XIV) na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku (kategoria XI). Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie a WSA w Białymstoku wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 290/19 oddalił skargę na powyższe postanowienie. Wyrok uprawomocnił się w dniu 25 lipca 2019 r.

Jako, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał im przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku z placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku (kategoria obiektu XI) na funkcję hotelową (kategoria obiektu XIV).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy i zarzucili naruszenie art. 71 ustawy – Prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy poddasze nigdy nie zostało zalegalizowane, wobec czego nie istnieje możliwość zmiany z jakiejkolwiek funkcji, skoro uprzednio nie została ona nadana. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odwołujący otrzymali pozwolenie na użytkowanie budynku gastronomiczno-hotelowego jedynie w jego dolnej części, na parterze. Decyzja ta została wydana już [...] maja 2006 r. Od tamtej pory poddaszu nie został nadany jakikolwiek cel użytkowania. Wobec braku takiego nadania, niemożliwym faktycznie jest, aby do niej powrócić, w kontekście "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania". Skoro zaś do tej pory przedmiotowa część budynku nie była zalegalizowana, to bezzasadnie jest nadanie przez organ jakiejkolwiek funkcji poddaszu, gdyż organ nie dysponuje prawem do autorytarnego wskazania w jaki sposób ma być użytkowana dana nieruchomość, a pozostaje to jedynie w gestii właściciela, skoro pierwotnie żadne użytkowanie nie zostało nadane. Nie bez znaczenia, zdaniem odwołujących, pozostaje to, że w dniu [...] października 2018 r. złożyli oni wniosek o legalizację i użytkowanie poddasza, który to wniosek w żaden sposób nie został rozpatrzony. Ewentualne nakazanie przywrócenia uprzedniej funkcji miałoby sens, gdyby faktycznie jakąkolwiek funkcję nadano, np. w konsekwencji rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Za powyższym przemawia również treść postanowienia z [...] września 2018 r., które zostało wydane w zakresie wymierzenia odwołującym kary z tytułu nielegalnego użytkowania omawianej części budynku. Inspektor budowlany w przywołanej decyzji wprost wskazuje, że: "Inwestorzy przed przystąpieniem do użytkowania poddasza byli zobowiązani uzyskać pozwolenie na użytkowanie tej części budynku". Skoro zaś został złożony wniosek o legalizację i zmianę użytkowania, to niezrozumiałym jest, z jakich względów organ autorytarnie nadał poszczególne funkcje, skoro faktycznie nie został rozpatrzony w pierwszej kolejności wniosek odwołujących.

Nadto zarzucono, że w kontekście materiału dowodowego sprawy nie jest jasnym, czy poddasze w chwili obecnej jest w ogóle użytkowane, czy jest użytkowane jako całodobowa placówka dla osób niepełnosprawnych, czy też np. domy wypoczynkowe (kategoria XIV) albo w końcu - prywatne pokoje/mieszkania, wynajmowane na zasadach ogólnych.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podano, że z uwagi na to iż na postanowienie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie przysługiwało zażalenie, na obecnym etapie postępowania organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązków legalizacyjnych, ale zobligowany jest zweryfikować prawidłowość całego postępowania przeprowadzonego dotychczas przez organ pierwszej instancji. W szczególności, organ odwoławczy winien zbadać, czy istniały wystarczające podstawy do wszczęcia postępowania, czy zastosowana została właściwa procedura legalizacyjna i czy postępowanie prowadzone jest zgodnie z tą procedurą wobec właściwego podmiotu.

W niniejszej sprawie inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, który przewidywał wykonanie na poddaszu budynku gastronomiczno – hotelowego, pomieszczeń o przeznaczeniu hotelowym. Zatwierdzenie projektu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nastąpiło po sprawdzeniu, że projekt poddasza odpowiada warunkom przewidzianym w przepisach prawa dla pomieszczeń hotelowych. Inwestorzy wykonali zaprojektowane poddasze i przystąpili do jego użytkowania z naruszeniem przepisów prawa, tj. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podjął próbę ukarania inwestorów za powyższe naruszenie prawa, jednakże na etapie postępowania zażaleniowego ustalono, że nastąpiło przedawnienie karalności z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od przystąpienia do użytkowania do wydania postanowienia wymierzającego karę. Ponadto, kontrole przeprowadzone na przedmiotowym poddaszu przez organy (w tym Powiatowego Inspektora) oraz inne służby, wykazały że ta część obiektu budowlanego nie jest użytkowana jako hotel, ponieważ przebywają tam osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku, które wymagają całodobowej opieki. Niektóre z tych osób nie były w stanie funkcjonować samodzielnie.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że urządzenie placówki opiekuńczej w pomieszczeniach hotelowych spowodowało istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz prawdopodobnie warunków ochrony środowiska. Taka działalność zdefiniowana jest w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca zgłoszenia lub pozwolenia z jednoczesnym wykonaniem robót budowlanych udzielonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zgłoszenia ani pozwolenia, jak i wymaganego uprzednio pozwolenia na użytkowanie hotelu, inwestorzy nie uzyskali.

W zaistniałej sytuacji powiatowy inspektor, w świetle przepisu art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązany był do wstrzymania użytkowania poddasza i nałożenia na inwestorów obowiązków legalizacyjnych polegających na przedłożeniu określonych dokumentów. Jako, że inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów w wyznaczonym, a następnie przedłużonym terminie, organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, wynikające literalnie z brzmienia przepisu art. 71 a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że nie może być tak iż jedno naruszenie prawa (nieuzyskanie pozwolenia na użytkowanie) uprawnia inwestorów do dalszego dowolnego naruszania przepisów ustawy - Prawo budowlane bez żadnych konsekwencji, polegającego na prowadzeniu określonej działalności w obiekcie budowlanym nie przystosowanym do jej charakteru, co skutkuje narażaniem wielu osób na utratę zdrowia lub życia z powodu sprawowania nad nimi opieki w nieodpowiednich warunkach. Podniesiono, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zastrzegają że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być prowadzone tylko jeśli inwestor dysponował pozwoleniem na użytkowanie obiektu w poprzednim charakterze. Skoro stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu art. 71a, to bierność organów nadzoru budowlanego w tej sytuacji należałoby rozpatrywać w kategoriach niedopełnienia obowiązków służbowych. Nadto podniesiono, że osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku, które wymagają całodobowej opieki oraz sprzętu medycznego, ponieważ nie są w stanie funkcjonować samodzielnie, nie są zwykłymi gośćmi hotelowymi, lecz są podopiecznymi placówki opiekuńczej, która jest prowadzona przez inwestorów w sposób sprzeczny z przepisami prawa nie tylko budowlanego, lecz wielu innych ustaw, w tym Kodeksu karnego.

Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia wniosku inwestorów o legalizację sposobu użytkowania wskazano, że obowiązujące prawo budowlane przyjęło takie rozwiązanie legislacyjne, w którym postępowanie legalizacyjne w przypadku naruszenia przepisów tej ustawy, ma charakter nakazowy, a nie koncesyjny. Oznacza to, że postępowanie prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek i organ w jego toku wydaje nakazy, a dopiero na koniec pozwolenie, jeżeli proces przebiegł pomyślnie. Stwierdzono, że pismo inwestorów stanowiące w ich mniemaniu wniosek o legalizację, było w istocie interwencją powodującą wszczęcie postępowania z urzędu. Nieprawdziwy jest zatem zarzut nierozpatrzenia tego pisma, skoro spowodowało ono wszczęcie postępowania. Podniesiono, że inwestorzy zarzucając organowi pierwszej instancji niezalegalizowanie użytkowania na ich wniosek, jednocześnie nie poddają się prowadzonej legalizacji nie wypełniając na wezwanie organu żadnych ustawowych warunków legalizacji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli T. i A. S. i zarzucili naruszenie:

- art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ustawy – Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;

- art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., przez dowolną ocenę zebranych dowodów a także ustalenie stanu faktycznego w oparciu o domniemania a nie zebrane dowody;

- art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., przez sformułowanie nakazu przywrócenia sposobu użytkowania, który jest nieprecyzyjny i pozostawiający możliwość różnej interpretacji, co powoduje iż w skutek tak sformułowanego nakazu zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania budynków należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie zostało skarżącym nakazane.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w odpowiednim czasie złożyli stosowny wniosek o legalizację poddasza budynku. Organ pierwszej instancji pozostawił ten dokument bez rozpoznania, wskazując że powinni oni zalegalizować przedmiotową część budowli według odgórnie im narzuconej funkcji. Zdaniem skarżących jest to o tyle nieprawidłowe, że to po stronie wnioskujących leży kwestia tego, w jaki sposób chcą użytkować własną nieruchomość. Gdyby organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności w jakikolwiek sposób rozpatrzył wniosek skarżących (wezwał ich do przedłożenia dokumentów po sprecyzowaniu żądania), nie mogłoby być mowy o prowadzeniu z urzędu postępowania w takim kształcie, w jakim jest prowadzone. W ocenie skarżących odgórne narzucenie funkcji jest nieprawidłowe, bowiem to po ich stronie leży określenie w jaki sposób chcą użytkować dany budynek. Skarżący podnieśli, że zgodnie z orzecznictwem, podejmując postępowanie w tym zakresie organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń. Pierwsze dotyczy ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części). Drugie ustalenie to wskazanie, jaki jest obecny (na moment badania) sposób użytkowania. Dopiero dysponowanie tą wiedzą pozwala na ustalenie, czy pomiędzy dwoma wyżej wymienionymi stanami faktycznymi zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie brak jest faktycznego zbadania, w jaki sposób uprzednio był użytkowany obiekt należący do skarżących.

Zdaniem skarżących błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że urządzenie placówki opiekuńczej w pomieszczeniach hotelowych spowodowało istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz prawdopodobnie warunków ochrony środowiska. Z materiału dowodowego sprawy bowiem nie wynika, żeby warunki te zostały zmienione. Zdaniem skarżących ewentualne nawet użytkowanie danego obiektu w ten sposób, że przebywają w nim goście, którzy leżą w łóżkach czy też są im podawane do tychże posiłki, nie świadczy w żadnej mierze o tym, że mogły zmienić się warunki ochrony środowiska czy bezpieczeństwa pożarowego.

Zarzucono także, że nie sposób stwierdzić jakiego dokładnie przywrócenia żąda organ, skoro wskazał jedynie, że nakazuje przywrócenie poprzednie sposobu użytkowania. Ani jednak sentencja, ani uzasadnienie nie precyzują jakie konkretnie działania są oczekiwane od skarżących.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych przyczyn, dla których kontrolowana decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji stanowił przepis art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy przedstawić istotę postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zmianą taką jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń. Katalog ten jest otwarty a zatem do każdej sytuacji faktycznej należy podchodzić indywidualnie. Zasadą jest, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, które powinno nastąpić przed dokonaniem zmiany pod rygorem nieskuteczności zgłoszenia (niewywoływania przez takowe skutków prawnych), jeżeli zostanie ono dokonane po wykonaniu zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2, 4 i 7 ustawy). Samo zgłoszenie powoduje natomiast powstanie uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego do jego zbadania i ewentualnego oprotestowania w drodze sprzeciwu w sytuacji, w której zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych:

objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 P.b.

Jest to kompleksowa regulacja prawna zgodnie z którą należy przeprowadzić legalną procedurę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z kolei w art. 71a ustawy, ustawodawca przewidział sposób reakcji organu w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W pierwszej więc kolejności, w razie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a , albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 71a ust. 4.

Należy w związku z tym wskazać, że co do zasady przepis art. 71a wprowadza pewną modelową sekwencję czynności jakie muszą zostać wykonane w ramach postępowania legalizującego samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Pierwszą z tych czynności jest ustalenie, że w ogóle doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym celu organ musi wykazać ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania, a następnie porównania go z aktualnym sposobem jego wykorzystywania. Niezbędne w tym zakresie jest więc odwołanie się do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, która w sposób prawny i mówiąc kolokwialnie "najnowszy", sankcjonuje określony stan obiektu i sposób jego użytkowania (oczywiście wraz z załącznikami w postaci np. zatwierdzonych projektów budowlanych). Określenie sposobu prawnie wiążącego użytkowania obiektu stanowi swoisty punkt wyjścia do porównania go następnie z faktycznym (rzeczywistym) wykorzystywaniem. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, Lex nr 339645). W drugim kroku organ ma z kolei obowiązek dokonać pewnego zestawienia pierwotnego i obecnego przeznaczenia obiektu lub jego części, a następnie w sytuacji stwierdzenia, że się one nie pokrywają ustalić, czy można to, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uznać za zmianę sposobu użytkowania. Pozytywna i znajdująca umotywowanie w zgromadzonych dowodach odpowiedź w tym zakresie stanowi podstawę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, a więc wydania w pierwszej kolejności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i nałożenia obowiązków przedstawienia w określonym terminie dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji. Po upływie zakreślonego terminu lub też na wniosek zainteresowanego, organ nadzoru sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze zaskarżalnego postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W konsekwencji powyższej kolejności działań, może dojść do zastosowania, tak jak w sprawie niniejszej, art. 71 a ust. 4 ustawy. Jak już wskazano uprzednio znajduje on zastosowanie co do zasady w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że kontroli powinno podlegać po pierwsze to, czy organy prawidłowo stwierdziły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 ustawy. W ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania jego poddasza z funkcji hotelowej na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku.

Jak już podano powyżej zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 18 września 2001 r., które dotyczyło obiektu gastronomiczno-hotelarskiego. Bezspornym jest również to, że inwestorzy – T. i A. S. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku gastronomiczno-hotelowego w zakresie obejmującym parter budynku. Decyzją z [...] maja 2006 r. organ udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku w części gastronomicznej (parter budynku). Za niebudzące wątpliwości, zdaniem sądu, należy również ocenić ustalenia organów w zakresie aktualnej funkcji poddasza. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2018 r. z wizytacji dokonanej przez pracowników Wydziału Polityki Społecznej PUW w B. oraz Okręgowego Inspektoratu Pracy a także z protokołu kontroli dokonanej przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2018 r. wynika, że na I piętrze budynku – poddaszu mieszka 10 osób, są wśród nich osoby leżące, 2 osoby bez kontaktu, jedna osoba na wózku. W budynku nie ma windy, w pokojach panowała wysoka temperatura, w pokojach i na korytarzy panował nieporządek. Jako bezzasadne, a wręcz absurdalne, jest stanowisko skarżących, że nawet jeżeli poddasze jest użytkowane w ten sposób, że jako goście przebywają w nim osoby leżące, to nie spowodowało to zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i warunków ochrony środowiska. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że prowadzenie placówek opieki społecznej, a takim miejscem jest kontrolowane poddasze a nie hotelem, poddane jest szczególnej reglamentacji. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2019, poz. 1507 ze zm.), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący: spełnia warunki określone w niniejszej ustawie; spełnia standardy, o których mowa w art. 68; przedstawi: wniosek o zezwolenie, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, zaświadczenie organu nadzoru budowlanego potwierdzające możliwość użytkowania obiektu budowlanego określonego w kategorii XI załącznika do ustawy - Prawo, koncepcję prowadzenia placówki, informację o sposobie finansowania placówki i niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby, która będzie kierowała placówką, i zaświadczenie, że ze względu na stan zdrowia jest ona zdolna do prowadzenia placówki, oświadczenie, że nie został prawomocnie ukarany za czyny, o których mowa w art. 130 ust. 4-6, w okresie 5 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki; nie został prawomocnie ukarany za czyny, o których mowa w art. 130 ust. 4-6, w okresie 5 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki.

Sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej, i obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 734). Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia dom uznaje się za spełniający warunki, jeżeli:

1) w zakresie usług bytowych: budynek i jego otoczenie nie mają barier architektonicznych, budynek wielokondygnacyjny ma zainstalowaną windę dostosowaną do potrzeb osób niepełnosprawnych; w przypadku domów, o których mowa w art. 56 pkt 3-5 ustawy, zalecana jest winda dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych, budynek jest wyposażony w system przyzywowo-alarmowy i system alarmu przeciwpożarowego (...);

2) znajdują się w nim następujące pomieszczenia: pokoje mieszkalne jednoosobowe i wieloosobowe, pokoje dziennego pobytu, jadalnia, gabinet medycznej pomocy doraźnej, pomieszczenia do terapii i rehabilitacji, kuchenka pomocnicza, pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia, palarnia, jeżeli wśród mieszkańców domu są osoby palące, pokój gościnny, miejsce kultu religijnego zgodne z wyznaniem mieszkańca domu, jeżeli nie ma on możliwości uczestniczenia w nabożeństwach poza domem, inne pomieszczenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb sanitarnych mieszkańców domu (...).

3) w zakresie warunków sanitarnych: liczba łazienek zapewnia możliwość korzystania z każdej przez nie więcej niż sześć osób, a w przypadku toalet przez nie więcej niż cztery osoby; jeżeli liczba osób leżących przekracza 50% ogólnej liczby mieszkańców domu, dopuszcza się zmniejszenie liczby tych pomieszczeń o 25%, łazienki i toalety są przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, łazienka wyposażona co najmniej w miskę ustępową, umywalkę i prysznic albo toaleta wyposażona co najmniej w miskę ustępową i umywalkę oraz łazienka wyposażona co najmniej w prysznic i umywalkę znajdują się w pomieszczeniach związanych z pokojami mieszkalnymi; na każdej kondygnacji domu z pokojami mieszkalnymi znajduje się łazienka przystosowana do kąpieli osób leżących, wyposażona w urządzenia ułatwiające wykonywanie czynności związanych z kąpielą;

4) pomieszczenia mieszkalne domu są czyste, sprzątane w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz dziennie, estetyczne i wolne od nieprzyjemnych zapachów (...).

Sąd celowo przytoczył treść tych przepisów, przy czym nie jest to cała regulacja dotycząca szczególnych wymagań budynków zapewniających całodobową opiekę dla osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku. Już z powyższego wynika, że poddasze przedmiotowego budynku nie spełnia właściwie żadnego z tych warunków. Twierdzenie zatem przez skarżących, że przebywanie w budynku osób wymagających całodobowej opieki, niepełnosprawnych, leżących, bez kontaktu nie skutkowało zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Porównywanie przez skarżących hotelu do takiej placówki świadczy o braku poszanowania osób wymagających takiej opieki.

Przedmiotowe poddasze zostało zaprojektowane jako hotel i to na hotel zostało wydane pozwolenie na budowę. Aby móc sprawować opiekę nad ludźmi niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi, w podeszłym wieku należy spełniać szereg wymogów. Przywołane regulacje prawne zostały przygotowane po to, aby zapewnić przestrzeganie niezbędnych standardów organizacyjnych, bytowych i budowlanych. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu ww. art. 71 ust. 1 pkt 2 należy rozumieć każdą, która wymaga spełnienia innych warunków użytkowania, tj. zastosowania innych przepisów. Bez wątpienia użytkowanie poddasza jako takiej placówki wymaga spełnienia innych warunków niż użytkowanie tego poddasza jako hotelu.

W świetle powyższego słusznie organy przyjęły, że przedmiotowa zmiana wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Bezzasadna przy tym jest argumentacja skarżących, że skoro poddasze nie zostało zgłoszone do użytkowania to niemożliwe jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Jak już bowiem podano powyżej organ w tym celu musi wykazać ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania. W sprawie niniejszej jako, że poddasze nie zostało zgłoszone do użytkowania należało odwołać się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Absurdalnym jest przy tym twierdzenie, że organ autorytarnie narzucił funkcję poddasza. Funkcja poddasza wynika bowiem z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na wniosek skarżących. Jest to zatem funkcja zgodna z wolą skarżących wyrażoną we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadnie wszczęto postępowania legalizacyjnego, a wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych postanowieniem obowiązków, dotyczących przedłożenia stosownych dokumentów, konieczne stało się zastosowanie art. 71a ust. 4 i nakazanie na jego podstawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej bez znaczenia pozostaje wniosek skarżących z 3 października 2018 r. o legalizację sposobu użytkowania poddasza. Jak już podniesiono powyżej zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po dokonaniu zmian w obiekcie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7) przypisanych zgłoszeniu zgodnemu z prawem. W takiej sytuacji stosuje się przepisy art. 71a. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że pismo to stanowiło sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu. Zasadnie również podniósł organ odwoławczy, że skarżący z jednej strony zarzucają brak legalizacji użytkowania poddasza z drugiej strony nie wypełniają na wezwanie organu żadnych ustawowych warunków legalizacji. Sam wniosek o legalizację nie wystarcza, spełnić należy bowiem szereg warunków, których skarżący nie spełnili. Stąd skutkować to musiało zastosowaniem art. 71a ust. 4 ustawy.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).