Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 452/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. C. i M. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2019 r., [...], w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] lipca 2019 r. podjęła uchwałę [...], w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (dalej także: Studium).

Uchwałę tę zaskarżyli E. C. i M. C. w części dotyczącej postanowień odnoszących się do stanowiącej ich własność nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] [...], położonej w pobliżu ul. [...] w L..

Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Studium z przekroczeniem granic władztwa planistycznego w odniesieniu do wskazanych działek i objęcie ich w całości Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych (dalej także: ESOCH) oraz przeznaczenie ich w całości pod usługi sportu i rekreacji z naruszeniem w sposób nieproporcjonalny prawa własności. Skarżący podkreślili, że ustalenie w Studium takiego przeznaczenia opisanych działek stanowiło negatywną reakcję na treść złożonej przez nich uwagi do projektu Studium (w ramach pierwszego wyłożenia tego projektu). W uwadze tej domagali się wyłącznie zwiększenia wskaźników dopuszczonej wówczas w projekcie Studium zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej.

Uzasadniając to, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, w skardze podniesiono, że akt ten nie dopuszcza na terenie opisanej wyżej nieruchomości możliwości planowanej przez stronę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zarazem postanowienia Studium są dla niej mniej korzystne od postanowień dotychczas obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. przyjętego uchwałą Rady Miasta z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] (ze zmianami), które nie obejmowało tego terenu żadną formą ochrony przyrody (w szczególności ESOCH) oraz przeznaczało go pod tereny intensywnej urbanizacji.

Strona skarżąca wyjaśniła, że w swojej uwadze do projektu Studium wnosiła o przesunięcie granicy wyznaczającej ESOCH w kierunku zachodnim, tak aby powołany obszar nie obejmował należącej do niej nieruchomości i by możliwa była zabudowa całego jej terenu. Ponadto wnosiła o zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej z proponowanego w projekcie Studium 1,2 do 1,8. Przy tym projekt Studium udostępniony w ramach pierwszego wyłożenia przewidywał przeznaczenie części terenu należącego do strony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną/wielorodzinną i tylko częściowo objęty był ESOCH, dopiero w ramach drugiego wyłożenia, całkowicie wbrew woli i złożonej przez stronę uwadze, dokonano zmiany jego przeznaczenia w całości na usługi sportu i rekreacji oraz objęto go w całości ESOCH. Powołane w Studium zasady zabudowy nieruchomości strony skarżącej są zatem sprzeczne z jej zamierzeniami względem tego terenu, którym dała wyraz w przedłożonej w toku procedury planistycznej uwadze.

W ocenie strony skarżącej, istnieje ścisły związek pomiędzy Studium i postanowieniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż Studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Dlatego mimo, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy.

W skardze podkreślono, że należącą do strony nieruchomość można traktować wyłącznie jako teren zieleni nieurządzonej. W świetle treści Studium objęcie tego terenu ESOCH wymaga stwierdzenia, że jest on wartościowy, a jego ochrona służy utrzymaniu puli genetycznej i wzmacnianiu różnorodności biologicznej. Ze sporządzonej na zlecenie strony skarżącej opinii dra inż. M. K. wynika, że przeważająca część drzew rosnących na powołanym terenie w 2015 r. stanowiła drzewa owocowe takie jak: śliwa wiśniowa, jabłoń domowa, czereśnia czy też wiśnia. Na tym terenie nie ma żadnego drzewa lub innego nasadzenia, które można by uznać za wartościowe. Nie sposób więc uznać terenu należącego do strony za wartościowy teren zieleni nieurządzonej. Prowadzi to do wniosku, że w ramach Studium, w kontekście terenu należącego do strony, występuje istotna sprzeczność postanowień. Z jednej bowiem strony Studium wskazuje przedmiotowo tereny które mogą zostać objęte ESOCH, z drugiej akt ten obejmuje ESOCH tereny, które nie spełniają wskazanych w tym dokumencie warunków, aby zostać uznanymi za ESOCH.

Ponadto w projekcie Studium przedstawionym w ramach pierwszego wyłożenia na części działek należących do strony skarżącej wprowadzono możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej. W następstwie złożonej przez stronę uwagi dotyczącej zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy dla tego terenu, w projekcie Studium podczas drugiego wyłożenia teren ten został w całości przeznaczony pod usługi sportu i rekreacji. Nastąpiło to bez jakiekolwiek uzasadnienia i pozbawiło stronę prawa zabudowy terenu zgodnie z jej zamierzeniem i znacznie ograniczyło jej prawo do wykonywania uprawnień właścicielskich na tym terenie. Zdaniem strony, pomiędzy pierwszym a drugim wyłożeniem projektu Studium nie wydarzyło się nic, co uzasadniałoby taką zmianę. W szczególności taką okolicznością nie jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z [...] czerwca 2018 r., która powstała po drugim wyłożeniu projektu Studium (trwającym od 1 marca do [...] kwietnia 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L., reprezentujący Gminę, wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na to, że argumentacja w niej podniesiona jest w całości nieuzasadniona. Organ wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów:

1) mapy stanowiącej załącznik do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. p.t. "Ochrona i kształtowanie środowiska" – na okoliczność objęcia już w 2000 r. nieruchomości stanowiących aktualnie własność strony skarżącej obszarem ESOCH i suchej doliny z kierunkiem rozwoju tego obszaru zakładającym jego powiększenie w przyszłości;

2) map z: Planu Kierunkowego L. z 1959 r., Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" z 1969 r., Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] z 1972 r., Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1986 r. - na okoliczność przeznaczenia m.in. opisanej nieruchomości od końca lat 50. ubiegłego wieku pod tereny zieleni parkowej, a następnie pod tereny sportowo-rekreacyjne oraz pozostawania tego terenu bez możliwości zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej;

3) aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] września 2002 r. (ze zmianami) – na okoliczność aktualnego przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej;

4) opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (dalej: MKUA) z: [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2018 r., [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r. i [...] czerwca 2020 r. – na okoliczność przyczyn rozwiązań planistycznych przyjętych w Studium na obszarze omawianej nieruchomości,

5) pisma Miejskiego Architekta Zieleni z [...] lipca 2020 r. na okoliczność wartości przyrodniczej terenu objętego ESOCH w rejonie przedmiotowej nieruchomości,

6) dokumentacji fotograficznej (dla celów poglądowych) – na okoliczność aktualnego stanu na gruncie tej nieruchomości.

W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej, popierając wnioski i zarzuty skargi, odniósł się do argumentacji organu w odpowiedzi na skargę. Podniósł on dodatkowo, że:

1. Strona skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia Studium, co wynika m.in. z tego, że cześć działek należących do strony znajduje się w planie miejscowym na obszarze o symbolu "KS1", na którym dopuszczono budowę parkingów, w tym wielopoziomowych. Postanowienia Studium uniemożliwiają docelowo budowę na tym terenie takich parkingów, a zatem powodują ograniczenie możliwego sposobu zagospodarowania tych nieruchomości względem poprzednio obowiązujących regulacji.

2. Nieprawdziwe są twierdzenia Gminy, jakoby w myśl poprzednio obowiązującego Studium nieruchomość strony była objęta ESOCH.

3. Uchwała Rady Miasta z [...] września 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu Adaptacji do zmian klimatu miasta L. jest późniejsza niż Studium, więc nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

4. W 1950 r. teren, którego dotyczy niniejsze postępowanie, stanowił teren ogrodniczo-budowlany, co potwierdza wypis z aktu notarialnego z [...] lutego 1950 r. i plan parceli ogrodniczo-budowlanej (w załączeniu). W latach 70. XX w. powołany teren był przeznaczony pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", co potwierdza wypis z aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z [...] października 1974 r. (w załączeniu). Okoliczność ta została też potwierdzona w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (odpis załączony do skargi). Plan miejscowy z 1972 r. dopuszcza na tym terenie zabudowę kubaturową, a w planie miejscowym z 1986 r. teren ten przeznaczono jako rezerwę terenu pod lokalizację szkoły podstawowej. Teren ten planowany był zatem już od dłuższego czasu pod zabudowę.

5. Nie można twierdzić, że postanowienia Studium dotyczące nieruchomości strony skarżącej uzyskały społeczną akceptację, gdyż tylko uwaga strony dotyczyła należącego do niej terenu.

6. Studium, pomimo licznych protestów mieszkańców, dopuszcza zabudowę terenu zielonego pod budynek opieki społecznej "Dom Seniora" z garażem podziemnym, co czyni całkowicie nieprzekonującymi twierdzenia organu, że kwestionowana przez stronę skarżącą zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie była "negatywną reakcją organu na uwagę" strony.

7. MKUA i Dyrektor Biura Miejskiego Architekta Zieleni stanowią jednostki usytuowane w strukturze aparatu administracyjnego Miasta L., zależne odpowiednio od Prezydenta Miasta L. oraz Rady Miasta, co oznacza, że ich stanowisko nie może mieć wpływu na wynik sprawy. O braku obiektywizmu tych podmiotów świadczy to, że istnienie "woli politycznej" zabudowy [...] w L. nie spowodowało po stronie tych organów jakiejkolwiek reakcji, które sprzeciwiłyby się zapisom studium dopuszczającym zabudowę na tym cennym przyrodniczo terenie.

8. Przedmiotowy teren jest zdegradowany, pozbawiony nie tylko szczególnie cennej, ale i standardowej dla terenów Polski roślinności i stanowi, jak wskazano w opinii krajobrazowo-przyrodniczej z 2018 r., kompleks nieużytków o niskich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych.

9. Pismo Dyrektora Biura Miejskiego Architekta Zieleni z [...] lipca 2020 r. nie stanowi wiarygodnego dokumentu, gdyż jest niepodpisane i niezgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza podniesiona wyżej argumentacja. Stąd też twierdzenie zawarte w tym piśmie o naturalistycznym charakterze tego miejsca jest o tyle prawdziwe, że teren ten zarósł bezwartościowymi roślinami.

10. Według wiedzy strony powołany teren nie stanowi ostoi żadnych zwierząt, w tym zwierząt podlegających ochronie (w dokumentacji fotograficznej nie wskazano na obecność żadnych zwierząt oprócz wiewiórki). W 2017 roku sporządzono dla tego terenu operat ornitologiczny, z którego wynika, że pojawiające się na nim ptaki są typowe dla krajobrazu miejskiego (odpis operatu w załączeniu). Nie wszystkie z przedłożonych zdjęć obrazują teren należący do strony, gdyż nie ma na nim żadnego chodnika, stąd też dokumentacja ta nie oddaje rzeczywistego stanu tego terenu.

11. Pomiędzy pierwszym a drugim wyłożeniem projektu Studium nie wydarzyło się nic co uzasadniałoby dokonaną zmianę w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej. Jednocześnie występują obszary na terenie L., gdzie na terenach cennych przyrodniczo i pomimo powszechnego sprzeciwu mieszkańców dopuszczono w Studium zabudowę mieszkaniową ([...]), a także tereny zielone w bliskiej okolicy działek strony skarżącej, na których dopuszczono zabudowę. Świadczy to o naruszeniu zasady sprawiedliwości oraz bezpodstawnym przyjęciu na spornym terenie prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 186).

W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, zwłaszcza mając na uwadze wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Gminy kwestionujące legitymację strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Podkreślić trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu miejscowego muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Oczywiste jest zarazem, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Z tego właśnie powodu, a także mając na względzie, że jedynym środkiem prawnej ochrony przed niekorzystnymi postanowieniami studium, które pośrednio (poprzez oddziaływanie na treść planu miejscowego) wpływają na prawo własności jednostek, jest skarga na ten akt, wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w orzecznictwie sądowym utrwalony jest obecnie pogląd, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego zapisami (zob. przykładowo wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2947/15, 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15 oraz 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 1805/19; zob. także wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Gminy, stwierdzić należy, że strona skarżąca wykazała również, że zapisy zaskarżonej uchwały oddziaływają na przysługujące jej prawo rzeczowe do nieruchomości. W ocenie Sądu, jest oczywiste, że w świetle treści Studium, prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości skarżących, zostało w sposób istotny ograniczone, w zakresie zagospodarowania tych nieruchomości. Działki te bowiem zostały w zaskarżonej uchwale objęte Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych (ESOCH) z przeznaczeniem pod usługi sportu i rekreacji (US). Na terenie tym, co jest niekwestionowane, Studium umożliwia realizację wyłącznie zabudowy związanej z jej przeznaczeniem pod usługi sportu i rekreacji. To oznacza, że nieruchomość ta nie będzie mogła zostać w przyszłości zagospodarowana w inny sposób, w szczególności – jak podnosi strona skarżąca – wyłączona będzie możliwość lokalizowania planowanej przez stronę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W konsekwencji tego należało podzielić – co do zasady – argumentację skargi co do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g.

W tym miejscu należy zauważyć, że powołane w odpowiedzi na skargę postanowienie WSA w Lublinie z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 506/19, uzasadniające – zdaniem Gminy – przeciwne od przyjętego przez Sąd w niniejszej sprawie stanowisko, zostało uchylone postanowieniem NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 976/20. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA stwierdził, że WSA w Lublinie, stwierdzając brak istnienia po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., nie uwzględnił w wystarczający sposób stopnia szczegółowości tych zapisów uchwały Rady Miasta z [...] lipca 2019 r., [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (zaskarżonej w niniejszej sprawie, jednakże w innej części), które odnoszą się do terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Zdaniem NSA, sposób skonkretyzowania zapisów studium oraz ich treść może świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały interesu prawnego skarżących nie daje podstaw do eliminowania z obrotu prawnego tej uchwały, lecz jedynie – w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. – umożliwia w niniejszej sprawie Sądowi przeprowadzenie kontroli legalności tego aktu z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że nieważność studium (w całości lub części) powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu zaistnienie dwóch ostatnich z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca nie kwestionowała bowiem w jakikolwiek sposób prawidłowości prowadzonej procedury planistycznej ani właściwości organów biorących udział w tej procedurze. Również Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie jakichkolwiek uchybień. Zgodnie bowiem z regulacjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z jej art. art. 11, 11a i 12, po podjęciu przez Radę Miasta [...] czerwca 2010 r. uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzania studium, organ wykonawczy gminy przeprowadził prawidłowo wszystkie wymagane prawem czynności, w tym ogłoszenia, zawiadomienia i wyłożenia, a także prawidłowo kierował, koordynował i nadzorował procesem uzyskiwania koniecznych uzgodnień, opinii i innych stanowisk właściwych organów władzy publicznej. Został zatem zachowany prawidłowy przebieg czynności, jakiego wymagają przepisy w celu doprowadzenia do uchwalenia Studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium, a skończywszy na uchwaleniu tego aktu. Nie naruszono również właściwości organów uczestniczących w procesie planistycznym.

Przedmiotem kontrowersji w sprawie jest natomiast ocena prawidłowości zachowania w zaskarżonej uchwale wymagań merytorycznych, to jest ocena zarzutów skargi sprowadzających się w istocie do zakwestionowania zasadności ustaleń Studium wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej, w tym zwłaszcza wyłączenia możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.

Podkreślenia wymaga, że zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozumiane są jako wartości oraz merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi ustaleń zawartych w tym akcie planistycznym. Pojęcie zasad sporządzania studium dotyczy więc sporządzania tego aktu, a więc jego zawartości (części tekstowej i graficznej oraz załączników), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że pomimo naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący Gminy nie naruszył w sposób istotny zasad sporządzania studium.

Zauważyć należy, że prawo własności korzysta z ochrony, której zakres ustala Konstytucja oraz ustawy. Ochrona ta nie jest jednak ani nieograniczona, ani absolutna, gdyż przepisom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Choć przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowią, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, to już w samej Konstytucji znajdują się normy dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym nawet normy umożliwiające pozbawienie właścicieli tego prawa w całości (na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem). W kwestii tej wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, podkreślając powyższą zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia powinny wynikać z ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (zob. przykładowo wyrok TK z 11 maja 1999 r., K 13/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 74). Tym samym ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości winna pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).

W ocenie Sądu, przyjęte przez Gminę rozwiązania planistyczne nie naruszają zasady proporcjonalności ani równości wobec prawa.

W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, z. 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz po trzecie, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie jest przy tym istotne, że treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności, lecz dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. przykładowo wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, a także wyroki WSA w Poznaniu z: 24 czerwca 2015 r., IV SA/Po 279/15, 17 czerwca 2015 r., IV SA/Po 195/15 i 4 lutego 2015 r., IV SA/Po 1206/14).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia w sposób istotny zaskarżoną uchwałą zasad sporządzania studium, określonych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., należy je uznać za całkowicie bezzasadne.

Zgodnie z tym przepisem, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że argumentacja podniesiona w skardze prowadzi do swoistego paradoksu. Wynika to z wadliwego rozumienia przez stronę skarżącą konsekwencji faktu, że wspomniana nieruchomość nie została nigdy wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Strona skarżąca akcentuje bowiem, że opisana nieruchomość od wielu lat przeznaczona była pod realizację zabudowy mieszkaniowej, o czym świadczy fakt wywłaszczenia jej kilkadziesiąt lat temu na taki cel. To, zdaniem strony, oznacza, że również obecnie tak należałoby interpretować uchwalone uprzednio, a także obowiązujące obecnie akty generalne – plany zagospodarowania przestrzennego oraz studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z tego powodu raz jeszcze należy podkreślić, że istotnie przed kilkudziesięciu laty istniała koncepcja zagospodarowania przestrzennego, opierająca się na założeniu włączenia opisanych na wstępie nieruchomości do obszaru projektowanego osiedla mieszkaniowego. Wyrazem tej koncepcji było właśnie wywłaszczenie tej nieruchomości. Niemniej jednak nie podlega dyskusji, że koncepcja ta nigdy nie została zrealizowana, zaś teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został już kilkadziesiąt lat temu pod usługi sportu i rekreacji, a nie pod zabudowę mieszkaniową. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w przyjętym uprzednio uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz spójnym z zapisami tego aktu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] września 2002 r. (ze zmianami). To oznacza, że co najmniej od dwudziestu lat teren omawianej nieruchomości jest konsekwentnie traktowany przez Gminę jako teren wyłączony z zabudowy mieszkaniowej, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę i co potwierdzają dołączone do skargi dowody z dokumentów, dopuszczone przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Dlatego też, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, dotychczasowe przeznaczenie opisanej na wstępie nieruchomości było – jak wynika z akt sprawy – jednym z najistotniejszych czynników, determinujących przyjęcie Studium w części odnoszącej się do tych nieruchomości.

Prawidłowo również Rada Miasta uwzględniła w treści zaskarżonej uchwały stanowisko Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, wyrażone w opiniach z: [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2018 r., [...] lutego 2019 r., [...] marca 2019 r. Mianowicie w świetle tych opinii nie budzi wątpliwości, że MKUA konsekwentnie od początku procedury planistycznej podnosiła swój sprzeciw względem zagospodarowania opisanego terenu pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym pozbawienia go charakteru terenu zielonego. W szczególności w opinii z [...] czerwca 2018 r. MKUA wskazała, że: "Potrzebne jest nowe spojrzenie na walory miejsca i wypracowanie rozwiązania, które dawałoby zespół zabudowy stanowiący dopełnienie struktury centrum [...], ale też odpowiadało nowym oczekiwaniom i możliwościom rozwoju przestrzennego L.. Konsekwencją intensyfikacji zabudowy na wskazanych terenach powinno być utrzymanie G. - stok narciarski, "tor łuczniczy" - jako terenów zieleni i rekreacji dla mieszkańców okolicznych osiedli, terenów o znaczeniu klimatycznym. Takie przeznaczenie jest ważne dla mieszkańców istniejących osiedli [...] oraz [...] i powinno być elementem polityki przestrzennej, tj. uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz Studium. Właściwe zagospodarowanie rejonu G. zostało uwidocznione w projekcie Studium (etap II wyłożenie) i powinno być utrzymane. W szczególności w zakresie proponowanej granicy ESOCH oraz funkcji terenu - całość terenu winna być przeznaczona pod sport i rekreację. Dla uzyskania jednoznacznych, spójnych zapisów w obu dokumentach należy wykluczyć zawężanie ESOCH we wschodniej części rejonu ul. [...]. Zawężenie ESOCH byłoby zmianą obniżającą jakość struktury przestrzennej dwóch osiedli oraz zmianą niekorzystnie wpływającą na ład przestrzenny, zrównoważony rozwój oraz zagroziłoby istotnym obniżeniem standardów życia mieszkańców. Zalecana jest też korekta ESOCH - bez hali i parkingu związanego z halą G. ESOCH należy rozszerzyć o ogródki działkowe oraz dawny "tor łuczniczy". Należy, z uwzględnieniem wyżej podanych zasad, intensyfikować zabudowę tego (i sąsiedniego - po wschodniej stronie ul. [...]- w rejonie hali G. rejonu. To jest właściwe miejsce na takie działania. Funkcja powinna być elastyczna. Należy zwiększyć intensywność oraz wzmocnić powiązania z terenem G. Jednocześnie chroniąc przed zabudową położone w sąsiedztwie hali G. tereny rekreacyjne, sportowe (w tym dawny tor łucznicy) i ogrody działkowe" (zob. k. 83-83v akt sąd. oraz projekt Studium – tok formalno-prawny – segregator IV[...]).

Z tego właśnie względu, złożone w trakcie pierwszego i drugiego wyłożenia uwagi strony skarżącej nie zostały uwzględnione w projekcie Studium i charakter zagospodarowania tego terenu (pomimo pewnych wahań w tym zakresie, czego odzwierciedleniem był projekt Studium podlegający pierwszemu wyłożeniu) ostatecznie został utrzymany (podobnie jak w "starym" Studium i w obowiązującym planie miejscowym) jako teren usług sportu i rekreacji pozbawiony możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi, nie może dyskwalifikować treści omawianych opinii MKUA fakt, że stanowi ona jednostkę powiązaną organizacyjnie z Gminą L.. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podkreślić należy, że niewątpliwie MKUA ma charakter podmiotu kolegialnego, pełniącego funkcję organu doradczego Prezydenta Miasta L. w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego miasta L.. W jej skład wchodzą specjaliści z zakresu planowania przestrzennego, posiadający doświadczenie zawodowe zarówno teoretyczne, jak i praktyczne (zob. § 3 ust. 1 regulaminu MKUA – załącznik do zarządzenia nr [...]/2018 Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2018 r.; [...]). Bezsporne jest, że co do przeznaczenia nieruchomości strony skarżącej wypowiadały się dwa niezależne gremia eksperckie - MKUA powołana Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2010 r. oraz MKUA powołana Zarządzeniem nr [...]/2018 Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2018 r. (I posiedzenie MKUA z [...] stycznia 2017 r. w składzie 8-osobowym, II posiedzenie MKUA z [...] czerwca 2018 r. w składzie 9-osobowym, III posiedzenie MKUA z [...] lutego 2019 r. w składzie 5-osobowym, IV posiedzenie MKUA z [...] marca 2019 r. w składzie 7-osobowym, V posiedzenie MKUA z [...] czerwca 2020 r. w składzie 7-osobowym). To oznacza, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że prawidłowość rozwiązań projektowych oceniana była więc przez 16 osób o wysokich kwalifikacjach potwierdzonych uprawnieniami i dużym doświadczeniem zawodowym. Żaden z członków MKUA nie miał wątpliwości co do treści opinii, nie wyrażono też zdań odrębnych.

Co więcej nie ma racji strona skarżąca wskazując, że o braku obiektywizmu stanowiska MKUA zajętego w odniesieniu do ich nieruchomości świadczy to, że Komisja ta z jednej strony oponowała przeciw pozbawieniu przeznaczenia tego terenu w całości pod sport i rekreację – jako terenu zielonego, a jednocześnie nie wyraziła jakiegokolwiek sprzeciwu w odniesieniu do przyjętych tą samą uchwałą rozwiązań prowadzących do umożliwienia zabudowy terenu tzw. "[...]". Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, że MKUA w opinii z [...] czerwca 2016 r. wyraziła stanowczy sprzeciw wobec przyjęcia tych rozwiązań. Mianowicie stwierdzono w tej opinii, że "obecna propozycja Studium, przychylająca się do wniosku właściciela terenu, [...] to propozycja, [która była] ostro i wielokrotnie krytykowana przez Koreferenta. MKUA jest zgodna z Koreferentem w tej krytyce" (zob. pkt 12 opinii; projekt Studium – tok formalno-prawny – segregator IV[...]). Nie sposób więc przyjąć, jak twierdzi strona skarżąca, że Komisja ta wyrażała wyłącznie opinie uwarunkowane swym hierarchicznym i politycznym zarazem podporządkowaniem Prezydentowi Miasta L..

Zauważyć przy tym należy, że opisane wyżej stanowisko, krytyczne względem wyłączenia terenu nieruchomości strony skarżącej z obszaru ESOCH, MKUA podtrzymała również po podjęciu zaskarżonej uchwały w dołączonej do skargi opinii z [...] czerwca 2020 r. (k. 86-86v akt sąd.).

Niezależnie tego wskazać trzeba, że obowiązek uwzględnienia – przy tworzeniu projektu Studium – dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przyjęte w treści zaskarżonej uchwały zapisy dotyczące omawianych działek zostały poprzedzone pogłębioną i wszechstronną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na tym terenie, z uwzględnieniem opisanych uwarunkowań przyrodniczych (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12). Tym samym uwzględniono również wymagania ładu przestrzennego zastanego na tych gruntach.

Z tych racji uznać należało, że przyjęte w zaskarżonym Studium rozwiązania planistyczne w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej nie prowadzą do nieproporcjonalnej ingerencji w sferę jego praw majątkowych. Z przedstawionych przez Sąd argumentów wynika, że Gmina podjęła w tym zakresie w Studium ustalenia nader racjonalne i wyważone, kierując się potrzebą zachowania wartości ładu przestrzennego i zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ustalenia te, choć ograniczają swobodę zagospodarowania opisanej nieruchomości strony, to nie uniemożliwiają jej wykorzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tego terenu.

Zarazem, co istotne, brak uwzględnienia planowanego przez skarżącego zmiany sposobu zagospodarowania tych gruntów, umożliwiającym mu najkorzystniejsze z punktu widzenia ekonomicznego wykorzystanie tych gruntów pod zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę wielorodzinną, nie może w tych okolicznościach uzasadniać zarzutu nadużycia przez gminę przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego. Trzeba pamiętać bowiem, że oceniając legalność aktu planowania przestrzennego obejmującego teren całej gminy, jakim jest studium, Sąd nie może przesłanek do wyeliminowania tego aktu wywodzić z abstrakcyjnych rozważań dotyczących planowanego przez stronę skarżącą, potencjalnie najkorzystniejszego dla niej ekonomicznie, sposobu wykorzystania nieruchomości. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę na taki akt jest ocena, czy przyjęte w tym akcie rozwiązania planistyczne nie prowadzą do nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, w kontekście zasad ochrony własności i proporcjonalności. Sąd może zatem zakwestionować zasadność (trafność) zaskarżonych postanowień Studium tylko w takim zakresie, w jakim stanowi to naruszenie zasad tworzenia tego aktu planistycznego, o czym mowa jest w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawnie określonych zasad tworzenia studium. Nawet jeśli – z punktu widzenia strony skarżącej – rozwiązania przyjęte w Studium uniemożliwiają najbardziej opłacalne ekonomicznie zagospodarowanie gruntu będącego jej własnością, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to naruszenia tychże zasad tworzenia zaskarżonego aktu. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak wskazano wyżej, przyjęte przez Radę Miasta rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości strony wpisują się niewątpliwie w widziany obiektywnie (a nie tylko z punktu widzenia interesu ekonomicznego strony skarżącej) wymóg realizacji ładu przestrzennego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że radzie gminy podejmującej uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia studium, przysługuje zasadniczo – w ramach władztwa planistycznego – możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od planowanego wykorzystania tych terenów przez ich właścicieli, w szczególności poprzez pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia terenu, pozbawionego możliwości zabudowy mieszkaniowej. Istotną cechą studium jest więc to, iż kształtowanie zapisów tego aktu nie ma charakteru związanego w tym znaczeniu, że rada gminy nie musi uchwalić studium o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Oznacza to, że w tym przypadku organ gminy działa w ramach znacznie większej swobody aniżeli wówczas, gdy inwestor ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nieuwzględnienie jego wniosku możliwe jest jedynie, gdy sprzeciwiają się temu wskazane przez organ przepisy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla potwierdzenia zgodności z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień Studium ma to, że w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wśród kryteriów, jakie trzeba uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienia się najpierw wymagania "ładu planistycznego". Pojęcie to rozumie się jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dlatego skoro celem, jaki ma przede wszystkim zrealizować rada gminy uchwalając studium jest określenie najbardziej optymalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego zasad wykorzystania dostępnej przestrzeni, to nie sposób zakwestionować zgodności z prawem tych regulacji studium, które – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – są wyrazem przyjęcia rozwiązań najbardziej kompleksowych, choć mogących ograniczać realizację indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela określonej nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą wskazać trzeba dodatkowo, że niewątpliwie wpływ postanowień studium na sytuację prawną jednostki nie może być dowolny, lecz powinien być na tyle racjonalnie umotywowany, by można było te regulacje uznać za merytorycznie uzasadnione. Ingerencja w prawo własności dokonana przez radę gminy w zaskarżonym akcie jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności oraz nie narusza zasad i wartości konstytucyjnych.

Taka sytuacja, jak wspomniano wyżej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że przyjęcie spornych zapisów studium dotyczących nieruchomości należącej do strony skarżącej były motywowane wymaganiami podlegającymi ochronie stosownie do mającej konstytucyjne ugruntowanie zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Zasada ta nakłada konieczność uwzględniania w działaniach władz publicznych, w tym również samorządowych, potrzeb wynikających zarówno z dobra ogółu, to jest dobra całego społeczeństwa – na gruncie niniejszej sprawy dobra społeczności lokalnej, jak i dobra poszczególnych jednostek. Pojęcie to obejmuje te wartości i dobra, które są wspólne dla całej społeczności (w tym społeczności lokalnej), a jako jego przykłady wskazuje się m.in. czyste powietrze czy właśnie tereny zielone stanowiące część aglomeracji miejskich (zob. P. Sosnowski, Dobro wspólne jako przesłanka stanowienia prawa miejscowego, [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, tom I, Warszawa 2017, s, 581 i n.).

Tak rozumiane dobro wspólne stanowi kryterium oceny legalności ingerencji postanowień nie tylko aktów prawa miejscowego, lecz również studium, które choć nie stanowi aktu prawa miejscowego, to z uwagi na spełnianą funkcję kreacyjną, ukierunkowuje wiążąco treść i zakres norm planu miejscowego, powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Wynika to także z postanowień preambuły konstytucyjnej, która podkreślając obywatelski charakter wspólnoty narodowej, stwierdza w istocie, że ogół społeczeństwa znajduje nie tylko swoje uzasadnienie i sens, lecz również gwarancje swej egzystencji w państwie. Odpowiednio uwagi te należy odnieść do lokalnej wspólnoty samorządowej, której pełny rozwój – zgodnie z zasadą decentralizacji i zasadą pomocniczości – wymaga istnienia samorządu terytorialnego, powołanego do realizacji istotnej część zadań publicznych należących do państwa. Rozwój ten opiera się na potrzebie solidarnego zaangażowania i wysiłku wszystkich jednostek – członków społeczności. Dlatego zachodzi w tym przypadku ścisły związek między zasadą dobra wspólnego, zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zasada dobra wspólnego, jako kryterium wyznaczające granice działania władzy, określa nieprzekraczalne granice racjonalnego ograniczenia praw podstawowych, w tym prawa własności (zob. analogiczne, choć mające znacznie bardziej uniwersalny charakter, stanowisko: A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 380 i n.).

Powtórzyć należy, że nie ulega wątpliwości, iż przyjęte w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej rozwiązania planistyczne, polegające na objęciu tego terenu Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych (ESOCH) z przeznaczeniem pod usługi sportu i rekreacji (US), wynikały z potrzeby ochrony terenów zakrzewionych i zadrzewionych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mających najogólniej rzecz ujmując przeznaczenie pod usługi sportu i rekreacji. Regulacje te, choć – co oczywiste – niekorzystne pod względem ekonomicznym dla strony skarżącej, nie mogą tylko z tego powodu zostać uznane za naruszające prawo, albowiem opierały się one zasadniczo na potrzebie uwzględnienia ochrony dóbr wspólnych całej społeczności lokalnej. Potwierdza to także ilość uwag złożonych do projektu Studium, zarówno w okresie po pierwszym, jak i po drugim wyłożeniu, których znaczna część, obejmująca kilka tysięcy uwag, zawierała generalny postulat utrzymania istniejących terenów zieleni w przestrzeni miasta oraz zwiększenia ich obszaru (zob. jedynie przykładowo uwagi nr [...]).

Podkreślenia zarazem wymaga, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z ich żądaniami (zob. dotyczące planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; WSA w Białymstoku z 9 maja 2013 r., II SA/Bk 87/13; WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08 i WSA w Warszawie z 12 stycznia 2004 r., IV SA 3473/01).

Konsekwencją powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że akcentowany przez stronę skarżącą wzgląd na jej interes prawny, którego naruszenia upatruje w postanowieniach Studium dotyczących sposobu zagospodarowania jej nieruchomości, nie może usprawiedliwiać kwestionowania zgodności z prawem tychże regulacji jako stanowiących wyraz racjonalnie umotywowanej ochrony dobra wspólnego, jakim jest istniejący na tym obszarze teren zielony. Tym samym nie można zarzucić arbitralności radzie miasta, która przyjęła, że omawiany teren powinien zachować swój dotychczasowy charakter jako rekreacyjny teren zieleni, pozbawiony zabudowy mieszkaniowej. Jak bowiem wskazuje się słusznie, sam fakt legitymowania się przez stronę skarżącą prawem podmiotowym do nieruchomości, choć stanowiącego centralny element pojęcia "dobra wspólnego", stanowiącego sumę warunków umożliwiających rozwój społeczny, niekiedy nie może być egzekwowany, ze względu na to, że stanowi wyraz jedynie indywidualnego interesu (zob. A. Stępkowski, jw., s. 385-386 wraz z powołanym orzecznictwem i literaturą).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, za zgodne z prawem należało uznać kwestionowane postanowienia zaskarżonego Studium, mocą których przysługujące stronie skarżącej prawo własności nieruchomości nie mogło uzyskać pełnej ochrony, zgodnej z intencją tej strony (poprzez zapewnienie możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych obejmujących zabudowę mieszkaniową na nieruchomości). Zdaniem Sądu, opisane wyżej uwarunkowania terenu, na jakim położone są grunty strony skarżącej, uzasadniały racjonalność przyjętych rozwiązań w zakresie określenia w Studium zasad zagospodarowania tych gruntów, co uzasadnia stanowisko, że nie można w tym przypadku mówić o nadużyciu przez radę gminy władztwa planistycznego.

Zauważyć należy, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie składała wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd z dokumentów załączonych do skargi (decyzja z [...] grudnia 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odpis opinii dra inż. M. K., odpis opinii MKUA z [...] czerwca 2018 r., fotografii nieruchomości) oraz do pisma procesowego z [...] września 2020 r. (odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] października 1974 r., wypisu z aktu notarialnego z [...] lutego 1950 r. z planem parceli ogrodniczo-budowlanej z 1950 r., opinii krajobrazowo-przyrodniczej z 2018 r. i odpisu operatu ornitologicznego z 2017 r.). Sąd nie dopatrzył się tez z urzędu podstaw do przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów Stosownie bowiem do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo, nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła, gdyż istotne okoliczności sprawy zostały ustalone na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Bezzasadne są twierdzenia strony skarżącej, jakoby postanowienia zaskarżonego Studium w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej były mniej korzystne od "starego" Studium z 2000 r. Zauważyć należy, że stosownie do treści załącznika do Studium z 2000 r. – rysunku "Ochrona i kształtowanie środowiska", Ekologiczny System Obszarów Chronionych oraz sucha dolina zostały wskazane w rejonie hali sportowej G. (w obszarze obejmującym również teren spornej nieruchomości) w sposób wskazujący na jego kontynuację i powiększenie o kolejne tereny, na co wskazuje zielona strzałka widoczna na rysunku (zob. k. 40-44 akt sąd.). Oczywiste jest zarazem, że ze względu na czynniki obiektywne, to jest z uwagi na zastosowaną w Studium z 2000 r. skalę opracowania - 1:25000, czytelność tego dokumentu jest nieco ograniczona. Skarżący nie wykazali jednak w sposób jednoznaczny, a Sąd nie dopatrzył się w tej kwestii z urzędu podstaw, by stwierdzić, że w myśl poprzednio obowiązującego Studium nieruchomość strony nie była objęta ESOCH. Przyjąć zatem należało, że w opisanym zakresie postanowienia obu aktów planistycznych są ze sobą zbieżne, gdyż zakładają kontynuację uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tego terenu zgodnie z naczelną zasadą Studium jaką jest zasada integralności, ciągłości, ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych miasta. Wynika to także pośrednio z norm obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., które bezsprzecznie obejmują teren nieruchomości strony wspomnianym obszarem służącym wzmacnianiu funkcji przyrodniczych, a którego zgodności z zapisami poprzednio obowiązującego Studium dotychczas skutecznie nikt nie zakwestionował w omawianym wyżej zakresie.

W konsekwencji powyższego, ponownie należy podkreślić, że z tych właśnie powodów wniesione w toku procedury planistycznej uwagi strony skarżącej nie zostały uwzględnione. Zmiany w projekcie Studium wprowadzone po I wyłożeniu do wglądu publicznego wynikały z rozpatrzenia uwag, opinii MKUA oraz z informacji i opinii pozyskanych w trakcie sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Trudno zatem, w tych okolicznościach, za uzasadnione uznać zarzuty strony skarżącej, jakoby postanowienia zaskarżonego aktu odnoszące się do jej nieruchomości stanowiły "negatywną reakcją organu na uwagę". Niewątpliwie bowiem rozwiązania te były uzasadnione z jednej strony jednoznacznym, negatywnym stanowiska MKUA w sprawie realizacji zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości strony skarżącej, z drugiej zaś wspomnianymi wyżej uwagami mieszkańców miasta, którzy wyrażali konsekwentnie żądanie pozostawienie tego terenu jako terenu zielonego, a nadto uwzględniały one, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, historyczne kierunki i uwarunkowania przestrzenne tego terenu. W uzasadnieniu tym wskazano wyraźnie na zagrożenia ładu przestrzennego wynikające z zabudowywania i przekształcanie terenów wskazanych do ochrony, pod względem przyrodniczym (w tym tzw. suchych dolin rzecznych oraz ich okolic – to jest takich obszarów, które zlokalizowane są we wschodniej części rejonu ul. [...], gdzie znajduje się nieruchomość strony skarżącej) (zob. [...]).

Bezzasadne są również zarzuty strony skarżącej dotyczące wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego Studium. Akt ten bezsprzecznie określa tereny, które mogą być objęte ESOCH, a jednocześnie obejmuje granicami tego obszaru nieruchomość strony skarżącej, co – jej zdaniem – jest bezzasadne, albowiem nie można tej nieruchomości uznać za teren zadrzewiony, a co najwyżej za teren zieleni nieurządzonej, który powinien być wartościowy i służyć utrzymaniu puli genetycznej. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że teren ten można z pewnością zakwalifikować jako teren otwarty służący wzmocnieniu przyrodniczemu i prawidłowemu przewietrzaniu przestrzeni miasta, o czym mowa w zaskarżonej uchwale (zob. [...]), a który to teren wchodzi w skład ESOCH.

Stąd też, wbrew stanowisku strony skarżącej, objęcie danej nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej ich własność, obszarem ESOCH nie zależało wyłącznie od tego, czy na danej działce rosną drzewa czy też nie. Objęcie działek Skarżących ESOCH wynikało z realizacji zasad integralności, ciągłości ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych miasta. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie ze Studium jest to jedna z najważniejszych zasad polityki przestrzennej tego aktu planistycznego ([...]), która służyć ma zachowaniu odpowiednich standardów urbanistycznych w kształtowaniu struktury funkcjonalno- przestrzennej i krajobrazowej miasta (jako całości) oraz w poszczególnych rejonach urbanistycznych. Dlatego też opisaną zasadę należy interpretować jako mającą charakter nadrzędny, skoro oczywiste jest, że prawidłowo ukształtowana i wydolna struktura ekologiczna miasta warunkuje i kształtuje stan higieny atmosfery, ma zatem bezpośredni wpływ na poprawę warunków aerosanitarnych miasta, a co za tym idzie stan zdrowia mieszkańców. Z tego właśnie powodu w Studium przyjęto, że polityka przestrzenna w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody będzie realizowana poprzez wykluczenie z zainwestowania miejskiego i ochronę obszarów oraz obiektów istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przyrody w tym systemu przyrodniczego miasta ESOCH oraz określenie takich standardów zabudowy które wykluczą niekorzystne przekształcenia i doprowadzą do eliminacji zagrożeń już istniejących. Konieczne jest efektywne rozbudowywanie i wzmacnianie struktury ekologicznej miasta w stopniu przynajmniej takim samym, jak proces narastania terenów inwestycyjnych. W planach miejscowych tereny zielone położone poza ESOCH, należy sukcesywnie włączać do Systemu dążąc jednocześnie do budowania i wzmacniania powiązań między nimi ([...]).

Wbrew twierdzeniom strony, nie można więc przyjąć, że ze względu na niski poziom utrzymania i pielęgnacji drzew i krzewów rosnących na nieruchomości stanowiącej jej własność nieruchomości kultury, teren ten powinien być wyłączony z granic obszaru ESOCH. Przeciwnie nie ulega wątpliwości, że właśnie intencją Rady Miasta było zapewnienie narzędzi normatywnych służących zapobieganiu dalszej degradacji terenów zadrzewionych i zakrzewionych w aglomeracji miejskiej poprzez objęcie tych terenów ochroną przewidzianą dla obszaru ESOCH. Jest tym bardziej zasadne, że – co jest w rozpoznawanej sprawie poza sporem – teren ten dotychczas zachował swój charakter obszaru zielonego, położonego pomiędzy terenami o intensywnej urbanizacji. Zatem fakt dewastacji bądź nienależytej pielęgnacji roślinności znajdującej się na tym obszarze nie może stanowić argumentu decydującego o jej wyłączeniu z ochrony zagwarantowanej w Studium dla tego rodzaju terenów. Argumenty skarżących podnoszone w tym zakresie są tym bardziej nietrafne, że od lat zwraca się w nauce konieczność tworzenia właściwych ram prawnych dla zachowania w centralnych obszarach polskich miast terenów zadrzewionych (zob. przykładowo jedynie: J. Kronenberg, Bariery dla utrzymania drzew w miastach i sposoby pokonywania tych barier, "Zrównoważony Rozwój — Zastosowania" 2012, nr 3, s. 31 i n.).

Te właśnie postulaty – przynajmniej częściowo – zrealizowała Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę, której postanowienia umożliwiają zachowanie jako terenu zieleni miejskiej obszaru znajdującego się we wschodniej części rejonu ul. [...]. Rada, opierając się m.in. na stanowisku MKUA, oceniła bowiem, że ograniczenie zasięgu terenu ESOCH prowadziłoby do obniżenia jakości struktury przestrzennej znajdujących się w pobliżu tego terenu dwóch osiedli mieszkaniowych oraz wpływałoby niekorzystnie na ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, grożąc tym samym obniżeniem standardów życia mieszkańców okolicznych terenów. Dlatego też – w toku procedury planistycznej – dokonano korekty granic obszaru ESOCH, polegającej również na rezygnacji z koncepcji lokalizowania na tym terenie parkingu związanego z halą sportową G. Ponadto, jak podkreślono wyżej, celem podjęcia kwestionowanych przez stronę postanowień zaskarżonego aktu była ochrona przed zabudową położonych w sąsiedztwie tej hali terenów rekreacyjnych i sportowych (w tym dawnego toru łuczniczego).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.