Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów składowanych na nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że skarżony organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i że miały one charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od skarżonego organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); IV. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...].02.2019 r. K. B. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ") w związku z brakiem wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów składowanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...]. Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w okresie od 2011 r. do 2017 r. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania od 2017 r. Mając powyższe na uwadze wniosła o: 1) uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. maksymalnym zakresie.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skargi oraz jej żądania skarżąca przedstawiła w porządku chronologicznym okoliczności, której jej zdaniem potwierdzają, że organ nie podejmował w sprawie działań nakazanych ustawą o odpadach. Wyjaśniła, że w 2011 r. doszło do nielegalnego wydobycia piasku z nieruchomości składającej się z działek geodezyjnych nr [...] oraz [...], których jest współwłaścicielką. W miejsce wydobytego piasku zostały zdeponowane odpady. Bezsporną okolicznością jest rolne przeznaczenie tej nieruchomość. W takiej sytuacji Wójt obowiązany był do wydawania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do składowania. Autorka skargi wskazała, że do dnia jej wniesienia, a więc przez prawie osiem lat po ujawnieniu odpadów, wbrew ciążącemu na organie administracji ustawowemu obowiązkowi, nie została wydana taka decyzja. Decyzja nie została wydana pomimo tego, że w sprawie występował o to m.in. Starostwa Powiatu [...]. W 2016 r. wniosek o wydanie takiej decyzji złożył Prokurator Regionalny we [...]. Ponadto do wydania decyzji nie doszło pomimo tego, że już pismem z [...].06.2011 r. Wójt wezwał A. B., prowadzącą działalność pod firmą [...], do usunięcia zdeponowanych odpadów oraz uporządkowania terenu. W tym piśmie wskazano, że w przypadku nie usunięcia odpadów, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Pismem z [...].07.2011 r. organ ponowił wezwanie do usunięcia odpadów. Pismem z [...].06.2012 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] skierowała do Wójta pytanie, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnego wydobycia piasku i składowania odpadów. W przypadku zakończenia postępowania, poproszono o poinformowanie o zapadłych decyzjach. Ponadto pismem z [...].06.2012 r. Starosta Powiatu [...] wezwał Wójta do udzielenia informacji, czy została wydana decyzja administracyjna, nakazująca firmie [...] usunięcie odpadków. W piśmie tym Starosta wskazał, że wyrobisko powstało w związku z wydobyciem kruszywa bez wymaganej koncesji przez firmę [...]. Starosta prosił o udzielenie informacji, w jakim czasie zdeponowane bez zezwolenia odpady zostaną wywiezione z wyrobiska. Odpowiedzi organ udzielił pismem z [...].08.2012 r., w którym zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji, na jakiej podstawie firma [...] została jednoznacznie uznana za sprawcę wydobycia kopalin bez wymaganej koncesji. Pismem z [...].08.2012 r. Starosta wyjaśnił, że istnieje szereg dowodów, w tym opinia biegłego sądowego, który stwierdził, że zdeponowane kruszywo pochodzi z należących do skarżącej działek. Kolejnym pismem z [...].03.2013 r. Starosta wezwał Wójta do udzielenia informacji na temat tego czy prowadzi bądź prowadził postępowanie administracyjne w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsce nieprzeznaczonego do składowania. Poinformował również o tym, że dopiero odkrycie wyrobisk wgłębnych, zasypanych odpadami, powoli na wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin. Pismem z [...].04.2012 r. Wójt odpowiedział, że postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało wszczęte, a tym samym nie została wydana decyzja. Wójt ponownie zwrócił się wówczas do Starosty o udzielenie informacji o podmiocie odpowiedzialnym za nielegalne wydobycie kopalin. Następnie skarżąca wskazała, że przez trzy lata nie były podejmowane w sprawie żadne czynności. Taki stan istniał pomimo tego, że kierowała w tym okresie szereg pism do organu. W związku taką bezczynnością organu, skarżąca poinformowała Prokuratora Regionalnego we [...]. Ten wystąpił w dniu [...].09.2016 r. do Wójta o udzielenie informacji, czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Z kolei pismem z [...].09.2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] zwrócił się do Wójta o udzielenie informacji, z jakiego powodu nie została wydana decyzja w tej sprawie. Natomiast w dniu [...].10.2016 r. Prokurator Regionalny we [...] skierował do Wójta wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu tego wniosku Prokurator Regionalny wskazał na istniejący z mocy ustawy obowiązek Wójta do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Powołano się przy tym na zebrany materiał dowodowy, który z duży prawdopodobieństwem wskazuje, że odpady zeskładowała - po uprzednim wybraniu z nich piasku, firma [...]. Prokurator podkreślił, że na gruncie postępowania administracyjnego, podmiotem zobowiązanym nie musi być indywidualny sprawca, lecz podmiot gospodarczy. Pismem z [...].02.2017 r. Prokurator Regionalny zobowiązał Wójta do nadesłania informacji na jakiem etapie znajduje się postępowanie zainicjowane jego wnioskiem z [...].10.2016 r. Takie wezwanie Prokurator ponowił kolejnym pismem z [...].08.2017 r. W odpowiedzi na informację ze strony organu o braku wszczęcia postępowania, Prokurator wystosował kolejne pismo z [...].11.2017 r. Wniósł w nim o rozpoznanie jego wniosku z [...].10.2016 r. w sposób procesowy i wydanie orzeczenia zgodnie z dokonanymi ustaleniami (postanowienia lub decyzji). Z kolei pismem z [...].12.2018 r. Starosta poinformował, że postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin nie zostało zakończone. Starosta wskazał wówczas, że w związku z brakiem wydania decyzji przez Wójta nie było możliwe dokonanie ich obmiarów, w tym samym wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji. Według skarżącej, takie stanowisko Starosty oznacza, że brak wydania decyzji przez Wójta, będzie miał taki skutek, że Starosta będzie zmuszony umorzyć postępowanie, z uwagi na upływ okresu, w którym podwyższona opłata za wydobycie może być wymierzona. Oznacza to, że zaniechania organu doprowadzą do umorzenia istotnego postępowania administracyjnego, związanego z obciążeniem finansowym podmiotu nielegalnie wydobywającego kopaliny. Z przedstawionych okoliczności wyłania się trudny do zaakceptowania obraz zaniechań i bezczynności, które wywołują również zagrożenie dla środowiska związane z nielegalnym składowaniem odpadów. Skoro podmiot odpowiedzialny za składowanie odpadów znany jest co najmniej od 2011 r. to brak wydania decyzji przez Wójta powoduje, że Starosta nie może wydać decyzji o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin bez zezwolenia. W sprawie organ zignorował wnioski Prokuratora Regionalnego oraz nie podjął realnych działań, czego potwierdzeniem jest fakt, że decyzja w dalszym ciągu nie została wydana. Powyższe potwierdza, że bezczynność w okresie od 2011 r. do 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdzeniem takiej oceny jest stanowisko Kolegium, które rozpoznając złożone w niniejszej sprawie ponaglenie, stwierdziło, że wszczęcie postępowania po tylu latach po zdarzeniu rodzi bardzo poważne problemy dowodowe. Trudno wymagać od świadków pamiętania zdarzeń tak odległych w czasie. Wójt nie podejmował działań w sposób zawiniony. Ponadto według Kolegium, na negatywną ocenę działania organu administracji nie może mieć wpływu powoływanie się na brak informacji od Policji i Prokuratury na temat osób, które zdeponowały odpady, bowiem postępowanie administracyjne jest autonomiczne od postępowań karnych i cywilnych. Ponadto zdaniem skarżącej, o rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że postępowanie zostało wszczęte po wielokrotnych monitach ze strony Prokuratury. W dniu [...].10.2016 r. Prokurator skierował do Wójta wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a postępowanie wszczęto dopiero w grudniu 2017 r. Jest to przykład rażącego naruszenia prawa związany z brakiem podejmowania przez ponad rok działań, do których organ był zobowiązany.

Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej, autorka skargi wskazała na fakt wielokrotnego zwracania się do organu o podjęcie działań w sprawie. Wójt był wówczas dokładnie informowany o stanie sprawy. Pomimo takich działań ze strony skarżącej w sprawie był utrzymywany stan bezprawności, który wyrządził jej szkodę, ponieważ pozbawiono ją możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, w związku z czym wszczął w dniu [...].12.2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczom odpadów tj. współwłaścicielom nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania. Powołując się na skomplikowany charakter sprawy, organ wskazał, że postępowanie zakończył w dniu [...].03.2019 r., wydając decyzję nakazującą posiadaczom odpadów (współwłaścicielom nieruchomości) usunięcie odpadów. Zdaniem tego organu w sprawie nie można stwierdzić bezczynności, rozumianej jako sytuacja, gdy w ustawowo przewidzianym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ organ przeprowadzał czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby lub podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Świadczy o tym wielokrotne zwracanie się do Komendanta Powiatowej Policji w [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] o informacje na temat osoby lub podmiocie będącego odpowiedzialnym za składowanie odpadów. Komendant Powiatowej Policji w [...] umorzył jednak śledztwo wobec braku znamion czynu zabronionego, zaś Prokurator Rejonowy w [...] umorzył śledztwo wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Dodatkowo informował strony z wyprzedzeniem o braku możliwości dochowania terminu załatwienia sprawy. Na potwierdzenie stanowiska o braku rażącego naruszenia prawa w nieterminowym załatwieniu sprawy, organ powołał się na postanowienie Kolegium z [...].01.2019 r. Ze względu na brak jednoznacznej informacji o osobie lub podmiocie będącym odpowiedzialnym za składowanie odpadów, nie było możliwe w tamtym okresie, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy organ rozważał przyjęcia domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ponieważ było niezwykle mało prawdopodobne, żeby sprawcami opisywanego czynu byli właściciele nieruchomości, nie wszczęto wówczas wobec nich postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżonego organu, pomimo że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w grudniu 2017 r., to nie jest prawdziwy zarzut, że Wójt w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania nie podejmował czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Świadczą o tym liczne materiały znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności kopie akt z Prokuratury Regionalnej we [...], Prokuratury Rejonowej w [...], Komendy Powiatowej w [...] i Starosty Powiatu [...], a także Sądu Okręgowego we [...].

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej na temat możliwych skutków wynikających z braku wydania decyzji, w tym wpływu na postępowanie prowadzone przez Starostę, skarżony organ powołał się na wydane w dniu [...].09.2013 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji przez firmę [...]. Postanowienie to zostało uchylone w dniu [...].01.2014 r. przez SKO we [...], które stwierdziło brak podstaw do uzależnienia prowadzenia tego postępowania od usunięcia odpadów z wyrobiska.

W piśmie przygotowawczym z [...].03.2019 r. skarżąca odniosła się do treści udzielonej odpowiedzi na skargę. Wskazała w nim, że w sprawie bezczynność wynikała z działań zamierzonych, a co najmniej z niedbałości, co świadczy o tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdzeniem tego jest brak działań organu od 2011 r. do 2017 r. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Wójta, że kierowanie pism do Prokuratury Rejonowej w [...] lub Starostwa [...], świadczy o podejmowaniu działań w sprawie. Działania takie miały charakter pozorny. Pomimo wskazania przez Starostę sprawcy wydobycia kruszywa i nawiezienia odpadów, Wójt nie podejmował żadnych czynności celem wydania decyzji wobec tego podmiotu. Również wydanie w sprawie decyzji nie czyni skargi bezzasadnej. Od samego początku wiadomo było, że posiadaczem odpadów jest A. B. prowadząca działalność pod firmą [...], o czym świadczy to, że była wzywana do usunięcia odpadów już w 2011 r. Natomiast dopiero po ośmiu latach od zdeponowania odpadów, Wójt wydaje decyzję wobec osób, które bezspornie nie są posiadaczami odpadów. Jednocześnie organ jest świadomy tej okoliczności, czemu daje wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując, że w jego ocenie nadal było niezwykle mało prawdopodobne, żeby sprawcami opisanego czynu byli właściciele nieruchomości. Ponadto brak prowadzenia postępowania przez wiele lat, a następnie takie ukształtowanie stron postępowania, które w zasadzie determinowało treść rozstrzygnięcia, każde zadać pytanie o rzetelność organu. Wydana w sprawie decyzja nakłada dolegliwe obowiązki na osoby, które są faktycznie pokrzywdzone i które bezspornie nie dopuściły się działań sprzecznych z prawem. O rażącym naruszeniu prawa świadczy wszczęcie postępowania dopiero po wielokrotnych monitach ze strony Prokuratury. W reakcji na wniosek z [...].10.2016 r. postępowanie w sprawie wszczęto dopiero w grudniu 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów m.in. w sprawach, w których organ zobowiązany jest wydać decyzję bądź inne rozstrzygnięcie, o którym ustawa stanowi w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Na brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynności) oraz na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), takim środkiem jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Spełnienie tego wymogu przez skarżącą jest bezsporne – [...].12.2018 r. wstąpiła z ponagleniem do SKO we [...].

Przechodząc do kontroli merytorycznej skargi należy wskazać na rozumienie kluczowych w sprawie pojęć: "bezczynności" i "przewlekłości postępowania", które są przypisywane Wójtowi Gminy [...]. Kontroli sądu w niniejszej sprawie nie został bowiem poddany określony akt będący wynikiem przeprowadzonego przez organ administracji postępowania, a samo postępowanie, dokładnie zaś terminowość jego wszczęcia oraz sprawność z jaką to postępowanie było prowadzone. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest bowiem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia. Ten rodzaj zwłoki obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność organu jest z kolei kwalifikowanym stanem opieszałości organu. Zachodzi ona wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Możność skutecznego zarzucania organowi bezczynność wiąże się natomiast ze stwierdzeniem, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnił. Celem więc skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie – w pełni podzielając twierdzenia i zarzuty skarżącej – uznać należało, że Wójt Gminy [...] dopuścił się tak rozumianej bezczynności, polegającej na zwłoce we wszczęciu postępowania administracyjnego, jak też w sposób przewlekły prowadził postępowanie wszczęte dopiero w grudniu 2017 r. W przedmiotowej sprawie obowiązek wszczęcia postępowania wiązać należy ze złożeniem przez skarżącą oraz pozostałych współwłaścicieli działek nr [...] i nr [...] zawiadomienia z [...].05.2011 r. Znalazła się w nim informacja o nielegalnym zdeponowaniu odpadów w miejscu wydobytego piasku. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z [...].10.2011 r., z którego wynika, że współwłaściciele wskazanych działek poinformowali organ o składowanych odpadach i o osobach, które są odpowiedzialne za ich nielegalne składowanie. Pozyskanie już takich informacji oznaczało dla organu administrującego obowiązek dokonania ich oceny pod względem analizy zgłoszonego żądania, czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym, określona w art. 227 k.p.a., ewentualnie czy informacje zawarte w takim piśmie dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak podjęcia opisanych czynności świadczy o bezczynności organu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że do wszczęcie postępowania administracyjnego dochodzi z urzędu lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania w tym pierwszym przypadku następuje gdy organ działa z własnej inicjatywy – czy to na skutek własnych informacji, czy to pochodzących z kontroli wewnętrznej albo od innego podmiotu. Do wszczęcia w ten sposób postępowania dochodzi również w sytuacji, gdy żądanie pochodzi od określonego podmiotu, w tym zgodnie z art 182 k.p.a. – prokuratora. Ponadto wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art. 233 zdanie drugie). Gdy jednak taka osoba legitymuje się interesem prawny, a więc jest stroną postępowania, wówczas do wszczęcia postępowania dochodzi na wniosek. W warunkach jakie zaistniały w sprawie, kiedy zgłoszono konkretne żądanie załatwienia sprawy, to taka sytuacja obligowała organ do rozważania wszczęcia postępowania lub mając na względzie, że od dnia 11 kwietnia 2011r., weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), w tym wprowadzające do procedury administracyjnej dodanego art. 61 "a", instytucję odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego, wydanie rzeczonego postanowienia. Definicja strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a. Na tej podstawie organ powinien ustalić strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (stanowisko w tym zakresie pozostaje również aktualne w przypadku poprzedniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, która utraciła moc obwiązującą z dniem 23.01.2013 r.). Przepisy ustawy z 2012 r. o odpadach nie przewidują przy tym żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Powszechnie przyjmuje się, że w charakterze strony postępowania może brać udział posiadacz odpadów oraz władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów.

W przedstawionych realiach prawnych na organie administracyjnym ciążył wynikający ze wskazanych przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów. Brak w tym zakresie czynności procesowych przewidzianych przepisami k.p.a. świadczy o bezczynności organu. Wszelka opieszałość we wszczęciu takiego postępowania jest szkodliwa dla interesu publicznego. Organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Takiej oceny nie zmienia powoływanie się przez organ na prowadzenie czynności wyjaśniających, które miały na celu ustalenie osoby lub podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (zob. wezwania z [...].06.2011 r. oraz z [...].07.2011 r. kierowane do A. B., prowadzącej działalność pod firmą [...] we [...] do usunięcia odpadów z działek nr [...] i nr [...]). W tym miejscu należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne jest łańcuchem czynności formalnych, przedsiębranych przez organ administracyjny. Oczywistym jest to, że ich podejmowanie wymaga określonej wiedzy pracownika. W każdej też sprawie inaczej układa się taki ciąg działań, ponieważ stan faktyczny sprawy może wymagać innych czynności proceduralnych, w tym służących zainicjowaniu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak w realiach badanej sprawy czynności wyjaśniające (w tym wezwania z [...].06.2011 r. oraz z [...].07.2011 r.), prowadzić należało w trakcie postępowania administracyjnego. Jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwali ocenić, czy w sprawie właściwie zastosowano odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponadto w zależności od wyniku tych czynności, organ mógł wydać, po ewentualnej zmianie kwalifikacji prawnej przedmiotu prowadzonego postępowania, decyzję administracyjną, której podstawą stanowić mógł art. 26 ust. 1 lub art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Usprawiedliwieniem dla rezygnacji z obowiązku wszczęcia postępowania nie może być również przekonanie organu o małym prawdopodobieństwie, żeby sprawcami nielegalnego składowania odpadów byli właściciel nieruchomości.

Przedstawionej oceny nie zmiana wymiana korespondencji z organami policji, prokuratury, czy też Starostwem w [...]. Przyjdzie przy tym zauważyć, że takie działania ze strony organu były reakcją na zapytywania kierowane przez te podmioty. Wielokrotnie domagały się one informacji na temat przyczyn, dla których nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do składowania. Przede wszystkim jednak organ był zobowiązany we własnym zakresie tak prowadzić postępowanie administracyjne, aby samodzielnie dokonać ustaleń niezbędnych do wydania takiej decyzji. Od tego obowiązku nie zwalniała okoliczność umorzenia postępowań karnych wobec niewykrycia sprawcy czynu. Postępowanie administracyjne jest autonomiczne od postępowań karnych czy cywilnych. Organ nie był zatem obowiązany oczekiwać na ich rozstrzygnięcie. Nie stanowiły one zagadnienia wstępnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Obowiązkiem organu nie było ustalenie sprawy czynu, ale wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów. Znamienny jest przy tym okres od sierpnia 2013 r. do września 2016 r. Poza ustosunkowaniem się do zażalenia skierowanego przez właścicieli działek nr [...] i [...] na bezczynność w załatwieniu sprawy (rozpatrzonego postanowieniem SKO z [...].03.2014 r.) oraz do skargi na przewlekłość postępowania i biurokratyczne załatwienie sprawy (zob. pismo z [...].05.2014 r. sporządzone z up. Wójta przez Sekretarza Gminy), a także przesłaniem do sądu powszechnego akt sprawy (pismo z [...].11.2015r.), Wójt w tym okresie nie prowadził żadnych czynności w sprawie, w tym wskazywanych przez niego czynności "wyjaśniających". Okresu bezczynności we wszczęciu postępowania administracyjnego nie zakończyły również interwencje organu prokuratorskiego. Podmiot ten pismem z [...].09.2016 r., a następnie już formalnym wnioskiem [...].10.2016 r. wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Dopiero w [...].12.2017 r. Wójt - powołując się na art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach - wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej ich usunięcie posiadaczom odpadów, tj. K. B., K. B., K. B., A. G. oraz C. i I. S. Tym samym zakończył się ponad sześcioletni okres bezczynności w tym zakresie. W ten sposób wszczęte postępowanie zostało natomiast zakończone decyzją Wójta z dnia [...].03.2019 r., nr [...]. Wydanie takiej decyzji nie niweluje jednak skutków bezczynności oraz nie zwalnia sądu od rozstrzygnięcia, czy opieszałość w prowadzeniu postępowania miała miejsce oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Wydanie decyzji już po wniesieniu skargi powoduje natomiast stan bezprzedmiotowości w zobowiązaniu organu do wydania aktu administracyjnego. Wówczas postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I wyrok.

W kontrolowanej sprawie nie tylko doszło do bezczynności ale także przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd ocenił stopień stwierdzonej bezczynności i przewlekłości postępowania i uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów powinien je usunąć niezwłocznie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania i realizacji tego obowiązku służy decyzja administracyjna. Opieszałość w podjęciu opisanej decyzji niewątpliwie miała wpływ na efektywność prowadzonych w sprawie czynności dowodowych. Tym samym mogła spowodować niemożność ustalenia rzeczywistego sprawcy nielegalnego składowania odpadów. Z przekazanych dokumentów wynika, że Wójt już w roku 2011 dysponował podstawą do wszczęcia takiego postępowania. Z kolei w prowadzonym od [...].12.2017 r. postępowaniu administracyjnym, po przeprowadzeniu w dniu [...].01.2018 r. oględzinach działek nr [...] i nr [...], celem zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w sprawie o sygn. akt [...], organ wyznaczył w dniu [...].02.208 r. termin załatwienia sprawy do dnia [...].04.2018 r. Przed upływem tego terminu pismami z [...].03.2018 r. wezwał E. Ż., W. S., Z. B. i A. B. do złożenia wyjaśnień, wyznaczając termin przeprowadzenia tej czynności dowodowej w dniach [...].04.2018 r. Konieczność odebrania wyjaśnień od wskazanych osób powołana została w piśmie z [...].04.2018 r. jako powód zwłoki w załatwieniu sprawy. Jednocześnie organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy ustalonym do [...].06.2018 r. Z powodu konieczności odebrania wyjaśnień od W. S. oraz pozostałych świadków, zawiadomieniem z [...].06.2018 r. organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...].09.2018 r. Przesłuchanie W. S. miało miejsce w dniu [...].06.2018 r. Po tej dacie następne czynności w sprawie – w postaci przesłuchania kolejnych świadków - zaplanowano w dniach [...].10.2018 r. (zawiadomienia z [...].08.2018 r.). Z tego powodu organ pismem z [...].09.2018 r. poinformował o przyczynie zwłoki w sprawie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do [...].11.2018 r. W dniu [...].11.2018 r. doszło do przesłuchania w charakterze świadków P. B. oraz Ł. O. Zawiadomieniem z [...].11.2018 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...].01.2019 r. Jako powód zwłoki organ podał konieczność uzyskania ponownego wglądu do akt postępowania toczącego się przed sądem powszechnym o sygn. akt [...]. Upoważnienie dla pracownika Urzędu Gminy do zapoznania się z tymi aktami zostało udzielone w dniu [...].11.2018 r. Następnie zawiadomieniem z [...].01.2019 r. organ poinformował strony o możliwości końcowego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i w tym celu ustalił nowy termin załatwienia sprawy do [...].03.2019 r.

Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają do uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył postępowanie wadą przewlekłości. Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu wskazuje na opieszałość, nieskuteczność oraz nieefektywność podejmowanych przezeń działań, skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. W kontrolowanym postępowaniu czynności organu nie charakteryzowały się należytą koncentracją czynności dowodowych. Przesłuchanie w charakterze świadków sześciu osób zajęło organowi blisko rok i to w sytuacji, kiedy osoby te w znakomitej większości były już znane organowi. Ponadto charakter sprawy nie uzasadniał wyznaczania tak odległych terminów jej załatwienia. Zauważyć należy, że w okresie od [...].06.2018 r. do [...].08.2018 r. organ nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie. Z niewiadomych przyczyn uznał również za konieczne w listopadzie 2018 r. ponowne zapoznanie się z aktami sprawy o sygn. alt [...]. Doszło do tego w sytuacji, kiedy już w lutym 2018 r. powołał się na taką okoliczność, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Takie działania świadczą o braku prowadzenia postępowania w sposób efektywny, sprawny i celowy przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z 26.10.2012 r., w którym NSA stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie" (sygn. akt II OSK 1956/12).

Przy ocenie czy do bezczynności i przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z 13.11.2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku należy wskazać, że bezsprzecznie Wójt nie wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania. Pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieuzasadnione okresy przerwy, które w sumie doprowadziły do wydłużenia czasu trwania postępowania. Działaniu organu należy przypisać znamiona kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa, ponieważ opieszałość z jego strony miała bezpośredni wpływ na efektywność przeprowadzonych czynności. Znamienne jest porównanie zeznań świadka Ł. O. z [...].12.2011r. z tymi złożonymi w dniu [...].11.2018 r. W takiej sytuacji nie może dziwić, że po ośmiu latach analizy stanu faktycznego i dokumentacji w sprawie uznano za konieczne skorzystanie z domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach i obciążenie odpowiedzialnością za usunięcie odpadów posiadaczy nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa.

Zaistniała w sprawie również podstawa do obciążenia organu sumą pieniężną. Analiza przepisów art. 145a § 3, art. 154 § 7 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., pokazuje, że suma pieniężna realizuje przede wszystkim funkcję represyjną. Przyznanie bowiem sumy pieniężnej jest dopuszczalne także wtedy, gdy po wniesieniu skargi organ administracji przerwał stan bezczynności i załatwił sprawę. Środek ten jako dodatkowa sankcja do ukarania organu grzywną, powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu. Taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w tej sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, jeśli odpady są składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, powinny być z niego usunięte niezwłocznie. W takim przypadku przyznana suma pieniężna jest karą dla organu za niewypełnienie nałożonego ustawą obowiązku. W tym zakresie Sąd uwzględnił postawę organu w roku 2011, kiedy to dysponował już wystarczającymi informacjami do wszczęcia postępowania. Uwzględnił również brak wymaganej prawem reakcji na wniosek dotyczący wszczęcia postępowania, który pochodził od organu prokuratorskiego. Przyznana suma pieniężna nie ma natomiast żadnych celów kompensacyjnych, gdyż Sąd nie badał, czy skarżąca poniosła szkodę. Tym samym Sąd nie uwzględnił żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnym zakresie. Uznał natomiast, że przyznanie jej w wysokości 5000 zł będzie w pełni realizować opisane cele tej instytucji, o czym orzeczono w pkt III wyroku.

Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.