Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 343/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ), po rozpoznaniu wniosku B. K. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na części działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb S., gmina O. - utrzymał postanowienie w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Dnia 30 sierpnia 2019 r., Wójt Gminy O. wystąpił do zarządu drogi krajowej nr [...] z wnioskiem znak [...] o uzgodnienie, w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem organu analiza otoczenia ww. drogi, dokonana przez zarządcę drogi, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania bowiem w przeważającej większości są to tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz tereny leśne. Ponadto teren znajduje się poza obszarem zabudowanym oznaczonym znakiem D-42 (umiejscowionymi odpowiednio w km 117+650 oraz 119+650 str. lewa przed przedmiotową działką nr [...] znajdująca się w km ok. 118 + 280).

Organ stwierdził, na podstawie zebranego materiału w sprawie, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 (kolumna 4) tabeli ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej poza terenem zabudowy, co najmniej 25 m. W przesłanym do uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr [...] projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano cyt. "obowiązująca linia zabudowy: w odległości 15 od granicy drogi krajowej, zgodnie z załącznikiem graficznym". Z kolei z w załączniku graficznym "obowiązującą linię zabudowy" wyznaczono w odległości 25 od zewnętrznej krawędzi jezdnia drogi krajowej nr [...]. Wobec zatem faktu, iż nieprzekraczalna linia zabudowy ma wynosić co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi, organ stwierdził, iż odległości wskazane w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy i załączniku graficznym do niego załączonym są zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie organ wskazał, że znajdującym się w aktach sprawy projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2 lit. d wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki będzie zapewniona z drogi krajowej nr [...]. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostęp do drogi publicznej został opisany cyt.: Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]". We wskazanym miejscu brak jest jednak zjazdu, którym ma być skomunikowana przedmiotowa nieruchomość tj, część działki nr [...] obręb S.. W ocenie organuż zapis w zakresie skomunikowania działki jest sprzeczny ze stanem faktycznym, bowiem analizowana część działki nr [...] obręb S. przylega do drogi krajowej nr [...], ale nie posiada ani bezpośredniego ani pośredniego dostępu do drogi krajowej. Samo graniczenie działki z drogą nie oznacza automatycznie, że mamy do czynienia ze zjazdem bowiem nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi.

W konsekwencji organ wskazał, że nie może uzgodnić pozytywnie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji ze względu na powyżej opisane uwarunkowania faktyczne i prawne, w tym w szczególności sprzeczność zapisów projektu ze stanem faktycznym, jak również ze względu na brak w dacie orzekania posiadania przez część działki nr [...] objętą terenem inwestycji (jak również pozostałą jej część) obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związanego z włączeniem ruchu drogowego do ww, drogi dla inwestycji związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 , art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art, 9 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie przepisów prawa materialnego i istotnych wad w prowadzonym postępowaniu art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.".

Wobec powyższego skarżąca wniosła o:

- uchylenie wyżej oznaczonej zaskarżonego postanowienia w całości;

- zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz.1945 ze zm.), uzgodnienie planowanych inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art, 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi ekspresowej SI jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm).

Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi m.in. w aspekcie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy.

Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sąd podziela stanowisko organu, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości z drogą w tym przypadku z drogą krajową nr [...], a także że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Jak wynika z zapisów zawartych w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy część działki nr [...] obręb S., na której planowana jest inwestycja i objęta jest liniami rozgraniczającymi posiada "dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]", Należy jednak podzielić stanowisko organu, iż zapis w zakresie skomunikowania działki jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Analizowana część działki nr [...] obręb S. przylega do drogi krajowej nr [...], ale nie posiada ani bezpośredniego ani pośredniego dostępu do niej, a samo graniczenie działki z drogą nie oznacza automatycznie, że istnieje zjazd. W ocenie Sądu organ właściwie posłużył się definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Bezpośrednie włączenie do drogi krajowej zapewnia zjazd, który w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.) jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą, jednocześnie bezpośrednim i legalnym dojazdem z drogi publicznej do nieruchomości. Dojazd do nieruchomości ma z kolei status legalnego dojazdu, jeśli właściciel działki przyległej do drogi publicznej uzyskał zezwolenie na jego lokalizację w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Na gruncie zatem przepisów o drogach publicznych za zjazd może być bowiem uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi.

W konsekwencji, należało podzielić stanowisko organu, że brak legalnego zjazdu do części działki nr [...] (objętej projektem) pozwalającego na zapewnienie bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, musi skutkować stwierdzeniem, iż ww. część działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe nie posiada w dacie orzekania bezpośredniego włączenia do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu mogącego zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Ze względu na fakt, że postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ nie mógł uzgodnić przedstawionego projektu decyzji.

Sąd stwierdza, że organ dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wnioski jakie z niego wysnuto były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ są zgodne z wymogami określonymi w art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na części działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb S., gmina O.. Stosownie do art. 7 i art. 8 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 oraz art. 64 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy poprzedzającego go własnego postanowienia znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.