Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1045/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

+Sygn. akt II SA/Ol 1045/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. na 2021 r. stwierdza nieważność w zakresie § 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ornecie w dniu 31 marca 2021 r. podjęła uchwałę

Nr BRM.0007.9.2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orneta na 2021 r.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U.

z 2020 r., poz. 638), dalej jako: "u.o.z." W uchwale wskazano, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orneta na 2021r., dalej zwany: "Programem", stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ornety (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (§ 3). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 6 maja 20921 r. pod poz. 2021.1729.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 2 pkt od 1 do 8 oraz § 8.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283) dalej jako: "z.t.p.", w zakresie regulacji zawartej w § 2 pkt od 1) do 8) Programu, co stanowi powtórzenie zapisu art. 11a ust. 2 u.o.z.;

2) naruszenie § 8 Programu polegające na określeniu we wskazanym przepisie uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznie kwoty 58 000 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Wskazano, że podjęta uchwała jako akt prawa miejscowego winna zawierać pełen zakres regulacji określony w art. 11a ust. 1 u.o.z., a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres, gdyż wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazano, że powtórzenie przepisów ustawowych stanowi przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej traci swój wykonawczy charakter. Dlatego też przeniesienie w kontrolowanej uchwale treści art. 11 a ust. 2 u.o.z. do § 2 pkt od 1) do 8) Programu stanowi uchybienie § 118 w zw. z § 143 i § 137 z.t.p.

Co do zapisu § 8 Programu Prokurator wskazał, że jego treść nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem określa łączną kwotę przeznczoną na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawia organowi wykonawczemu gminy całkowitą swobodę w zakresie sposobu jej wydatkowania na realizację zadań objętych programem. Podkreślono, że treść powołanego art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga nie tylko wskazania ilości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Ornety wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Wskazano na błędne określenie w komparycji skargi organu, którego działanie zostało zaskarżone. Wyjaśniono, że Urząd Miejski w Ornecie jest jedynie jednostką organizacyjną Gminy Orneta, nie organem, a uchwała została podjęta przez Radą Miejską w Ornecie. Odnośnie zarzutów skargi wskazano, że treść § 2 Programu nie stanowi prawa miejscowego. Oczywistym pozostaje, że prawo w tym zakresie zostało ustanowione na mocy przywołanej ustawy o ochronie zwierząt. Sama treść § 2 Programu ma charakter jedynie informacyjny, mający na celu ułatwienie mieszkańcom Gminy Orneta zapoznania się z obowiązującymi regułami. Stanowi także swojego rodzaju zestawienie regulacji znajdującej się w dalszej treści uchwały, co ma znaczenie redakcyjne. Co do zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 Programu wyjaśniono, że stanowisko Prokuratora stanowi nazbyt daleko idące ograniczenie swobody Rady Miejskiej w ustalania zasad w ramach przedmiotowego Programu. To Burmistrz odpowiada za zarządzanie majątkiem Gminy, w związku z czym przyjęcie dopuszczalności zobligowania Burmistrza przez Radę Miejską do rozdysponowania określonych środków na określone cele prowadziłoby do naruszenia ustawy o samorządzie gminnym i kompetencji Burmistrza, jako organu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył pismem procesowym z 20 grudnia 2021 r. Burmistrz Ornety, natomiast skarżący Prokurator we wskazanym terminie nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. -

sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości

lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa,

jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej § 8 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały.

W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 31 marca 2021 r., Nr BRM.0007.9.2021, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orneta w 2021 r. Została ona podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt

w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej

w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania.

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora przepisu, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielić należy zarzut, że § 8 załącznika nr 1 do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).

W zaskarżonym § 8 Programu zapisano, że program finansowany będzie ze środków budżetu Gminy Orneta przewidzianych na rok 2021 w wysokości 58 000 zł, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., przy czym na mocy postanowień uchwały NR BRM.0007.23.2021 Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr. BRM.0007.9.2021 Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orneta w 2021 r., treść § 8 Programu uzyskała brzmienie: program finansowany będzie ze środków budżetu Gminy Orneta przewidzianych na rok 2021 w wysokości 58 000 zł zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.).

Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada dokonała wskazania jedynie ogólnej wysokości środków finansowych z budżetu Gminy na realizację wszystkich zadań określonych przyjętym programem. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak przyjęcia podziału środków na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwia faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją.". Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą.

Z zakwestionowanego zapisu nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania środków na realizację Programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, CBOSA).

Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 8 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orneta w 2021 r., stanowiącego część uchwały, nazwanej załącznikiem (§ 1 uchwały), na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnośnie do drugiego z zarzutów dotyczących powtórzenia regulacji ustawowej w treści § 2 od pkt 1 do 8 Programu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Prokuratora. Pozostaje bowiem wyjaśnić, że co do zasady fakt powtarzania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego może doprowadzać do naruszenia istoty tego aktu w konkretnych sytuacjach, jednak z uwagi na zróżnicowany charakter normatywny programu w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, który zawiera normy o charakterze mieszanym, nie uznano za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 od pkt 1 do 8 kontrolowanego Programu. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, i pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym skargę, przedmiotowy Program ma zróżnicowany charakter normatywny, gdzie z jednej strony uchwała określona jako Program musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 168/16, dostępne CBOSA).

Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do § 2 pkt od 1 do 8 Programu nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.