Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 374/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Zalewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier postanawia: zawiesić postępowanie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej na wniosek F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. przedłużył jej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa , zawarte w decyzji z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W załączniku nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 2009 r. wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 41 załącznika nr 1. Przyczyną cofnięcia zezwolenia był fakt niewykonywania działalności objętej zezwoleniem w ww. punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.).

Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu braku skuteczności ustawy o grach hazardowych w związku z brakiem notyfikacji zgodnie z dyrektywą 98/34/WE organ celny podniósł, że zakwestionowany przez skarżącą przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. nie stanowi przepisu, który może powodować ograniczenie lub stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych objętych pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Art. 59 pkt 4 u.g.h. nie ustanawia żadnych zakazów i nie wprowadza nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis ten powiela co do istoty przepis art. 52 ust. 2 pkt 4 poprzedniej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych. Celem wyżej wymienionych regulacji jest i było włącznie dostosowanie określonego stanu prawnego wynikającego z udzielonego zezwolenia do występującego w konkretnym miejscu prowadzenia gier stanu faktycznego. Organ uznał, że skoro nie ma podstaw do stwierdzenia technicznego charakteru przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h., to nie zachodzi również przesłanka do poddania tego przepisu procedurze notyfikacji, określonej w art. 8 dyrektywy 98/34/WE.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję spółka F. zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. oraz art. 129 ust. 2, 135 ust. 2, 138 ust. 1, 144 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a, 6 ust. 1, 14 ust. 1, 15 ust. 1, 59 pkt 4 i w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie niewykonywanie działalności w zakresie gier na automatach było następstwem działania siły wyższej w postaci wprowadzenia przez ustawodawcę art. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka podniosła przy tym, że art. 135 ust. 2 jest nienotyfikowanym przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy.

W zakresie drugiego zarzutu spółka wskazała, że wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych tworzą łączny zespół regulacji, mający charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, który powinien zostać poddany procedurze notyfikacji KE, czego polski ustawodawca nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z przepisu tego wynika, że przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, które ma być rozstrzygnięte w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto, skoro zawieszenie postępowania jest fakultatywne, jako przesłankę zawieszenia należy rozważyć również jego celowość.

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi mieć wpływ na wynik danego postępowania, w ten sposób, że - jak stanowi przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania".

W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji) o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy, w której zastosowanie ma norma badana przez Trybunał Konstytucyjny, przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą.

W takim przypadku o zaniechaniu fakultatywnego zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny może zdecydować jedynie ocena, że zawieszenie postępowania nie jest celowe, mimo że zachodzi przesłanka prejudycjalności rozstrzygnięcia. Przy tym na ogół względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (patrz: postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 1033/13).

Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14.

W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym.

O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne.

Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Jednak w opinii NSA, stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE – notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi.

Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Ponadto oceniana przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP regulacja art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, według którego urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 59 pkt 4 ustawy. Konsekwencją powyższego jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 maja 2014 r. w sprawach sygn. akt II GSK 515/13 oraz II GSK 545/13).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.