Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1803/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 3, art. 114 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 3, art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 151, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w W. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zaproponował skarżącemu Z. R. z dniem [...] stycznia 2011 r. następujące warunki służby:

1) miejsce pełnienia służby – Izba Celna w W. – Wydział [...] – Referat – Mobilna Grupa Kontrolna w S.,

2) stanowisko służbowe – starszy specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych,

3) uposażenie

- zasadnicze wg IX grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym [...];

- dodatek za stopień służbowy rachmistrza celnego określony mnożnikiem kwoty bazowej [...];

- dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w art. 153 ustawy o Służbie Celnej;

- pozostałe składniki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej – w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania.

Skarżący złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje powyższą propozycję składając własnoręczny podpis oraz nanosząc datę "[...].12. 2010 r.".

Następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. skierował do Szefa Służby Celnej od niej odwołanie, w którym wniósł o uchylenie w całości złożonej propozycji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Z. R. złożył, w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do Dyrektora Izby Celnej w W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z nieodniesieniem się organu do wystosowanego wezwania, wniósł skargę na otrzymaną propozycję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 728/11, skargę odrzucił. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1825/11 oddalił wniesioną skargę kasacyjną, wskazując że, przedstawiona skarżącemu "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Wskazał, że z art. 222 ustawy nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Samo skierowanie propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Z. R. wezwał Dyrektora Izby Celnej w W. do wydania decyzji zmieniającej warunki pełnienia służby w Służbie Celnej w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia w związku z przyjęciem zaproponowanych mu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie celnej warunków pełnienia służby.

Dyrektor Izby Celnej w W. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował Z. R. o braku podstaw prawnych do wydania decyzji zmieniającej akt mianowania w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Z. R. wniósł do Szefa Służby Celnej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Z. R. złożył następnie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawie niewydania decyzji w przedmiocie zmiany aktu mianowania w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w żądanym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przepis art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji, zatem organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 121/12 odrzucił skargę Z. R. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany aktu mianowania. Odrzucając skargę, Sąd przytoczył treść art. 222 § 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i wskazał, że wynika z niego, iż organ tylko w przypadku odmowy przyjęcia propozycji ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. A skoro skarżący przyjął pisemną propozycję i nie było podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to organ nie miał obowiązku wydawania innej decyzji administracyjnej, ani też innego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z. R. od powyższego postanowienia złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2689/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, w którym Sąd podkreślił, że podobne zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Wskazał, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Kwalifikuje się on przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. NSA konkludując stwierdził, że w obu wskazanych wyżej przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 468/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zmiany aktu mianowania, zobowiązał Dyrektora Izby Celnej w W. do rozpatrzenia wniosku Z. R. z [...] października 2011 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2689/12, co wprost wynika z treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi bowiem, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i oparł ją na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 974/13, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu podał m.in., że: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej potwierdził warunki pełnienia służby w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu, wskazując na zawarty w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej obowiązek przedstawienia funkcjonariuszom celnym w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. propozycji warunków służby, szczegółowo przytoczył warunki służby określone i przyjęte przez skarżącego w propozycji, to jest: miejsce pełnienia służby – Izba Celna w W. – Wydział [...] – Referat – Mobilna Grupa Kontrolna w S.; stanowisko służbowe – starszy specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych, zgodnie z postanowieniami rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej; uposażenie zasadnicze wg IX grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem [...] kwoty bazowej dla funkcjonariuszy celnych; dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej dla funkcjonariuszy celnych oraz dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w przepisach rozdziału 10 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto uznano, że warunki określone w propozycji, które przyjął skarżący, były wiążące do dnia [...] kwietnia 2012 r. albowiem z dniem [...] maja 2012 r. awansował on na stanowisko służbowe młodszego eksperta w Referacie – Mobilna Grupa Kontrolna w S., który to awans poprzedzony był przeprowadzeniem wewnętrznej rekrutacji. Skarżona decyzja została doręczona odwołującemu w dniu [...] maja 2014 r.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2014 r. do Szefa Służby Celnej, skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do Dyrektora Izby Celnej w W. celem ponownego rozpatrzenia oraz wydania decyzji określającej od [...] stycznia 2011 r. warunki pełnienia przez niego służby ze wskazaniem konkretnego stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby i uposażenia, zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji; zamiast podać w sentencji warunki służby organ stwierdził, iż "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., co jest istotnym uchybieniem proceduralnym";

2. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, bowiem organ I instancji nie posiadając formalnego umocowania orzekł, że potwierdza warunki pełnienia służby w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r., podczas gdy formalnie decyzja winna określać warunki wyłącznie od dnia [...] stycznia 2011 r.;

3. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego polegającego na braku precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek określenia od dnia [...] stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku starszego specjalisty ze wskazanym uposażeniem, organ I instancji nie wyjaśnił także jakimi względami faktycznymi i przepisami prawa się kierował podejmując skarżoną decyzję;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz oddalenie wniosków dowodowych, co jest przejawem lekceważenia interesu społecznego oraz jego słusznego interesu;

5. art. 222 ust.3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. U. MF z 2010 r. NR 12, poz. 52) i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, to jest obligatoryjnych, obiektywnych i społecznie pożądanych kryteriów ocennych;

6. naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559), poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W uzasadnieniu podniósł, że określenie zakresu czasowego skarżonej decyzji jest prawnie niedopuszczalne. Zgodnie z ust. 2 art. 222 ustawy o Służbie Celnej, do dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Stosownie do treści przepisu ust. 3 art. 222 ustawy o Służbie Celnej, w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu miał obowiązek przedstawić funkcjonariuszom pisemną propozycję odnośnie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, a zatem od [...] stycznia 2011 r. w Służbie Celnej w zakresie dotyczącym stanowisk służbowych, bowiem zaczęła obowiązywać nowa pragmatyka i z tą datą należało przekształcić istniejące stosunku służbowe. Powyższe przepisy nie zawierają uprawnienia do zakreślania ram czasowych zmienianego stosunku służbowego. Ponadto nie jest możliwie, aby organ I instancji w dniu [...] stycznia 2011 r. znał wynik rekrutacji na stanowisko młodszego eksperta, która została przeprowadzona w marcu [...] kwietniu 2012 r., w wyniku której z dniem [...] maja 2012 r. awansował na stanowisko młodszego eksperta celnego. W tej dacie nie zaplanowano równie powstania z dniem [...] maja 2012 r. stanowiska młodszego eksperta w zbiorze stanowisk Wydziału [...] w Izbie Celnej w W. Uzasadniając postawiony w pkt 3 odwołania zarzut podniósł brak odniesienia się organu I instancji do dokumentów bądź obiektywnych kryteriów dotyczących doświadczenia, przebiegu służby i jego umiejętności, mimo że wcześniej Zespół ds. opisu i wartościowania stanowisk służbowych Izby Celnej w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. potwierdził posiadane przez niego doświadczenie zawodowe. Zarzucając brak przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, co narusza art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, podkreślił, że brał czynny udział w procesie nadawania stanowiska służbowego według nowej pragmatyki, składając pisemne wnioski i uwagi zawarte w pismach z dnia [...] listopada 2010 r. z załącznikami, z dnia [...] listopada 2010 r. wraz z aplikacją na stanowisko służbowe eksperta Służby Celnej. Dodatkowo wskazał na pismo Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowane do Dyrektora Departamentu Służby Celnej oraz na wypowiedź Szefa Służby Celnej zamieszczoną w "[...]" z dnia [...] listopada 2010 r., które jego zdaniem wskazują na obowiązek uprzedniego przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej przed złożeniem propozycji warunków służby. Przytaczając wiele orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących obowiązku organu administracyjnego odnośnie postępowania dowodowego i właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia, zarzucił brak zebrania materiału dowodowego przez organ I instancji w sposób wyczerpujący wskazując, że ewidentnym wyrazem tego braku był fakt odmowy przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów mogących wykazać, iż przyznane stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej jest nieadekwatne do jego kwalifikacji, przebiegu służby, posiadanego doświadczenia, a także że zostało przyznane wbrew obowiązującym przepisom ustawy o Służbie Celnej. W jego ocenie wadą skarżonej decyzji jest również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, co utrudnia zrozumienie podstaw i istoty rozstrzygnięcia, a w konsekwencji utrudnia uruchomienie środka zaskarżenia.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Dyrektor Izby Celnej w W., działając w oparciu o przepisy prawa w związku z wejściem w życie w dniu 30 października 2009 r. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009r. (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy został zobligowany w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. przedstawić funkcjonariuszom celnym pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby i uczynił to w cytowanym już wyżej piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., proponując zawarte w nim nowe warunki służby. Warunki te zostały następnie potwierdzone w zaskarżonej decyzji. Następnie zgodził się, że zarzut odnoszący się do konstrukcji sentencji decyzji jest uzasadniony, jednakże uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, co oznacza że ocenie organu odwoławczego nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem. Tym samym skoro w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo wymienił warunki służby zawarte w przedstawionej skarżącemu i zaaprobowanej przez niego propozycji, to w sposób niebudzący wątpliwości wiadomym jest, jakie warunki służby zostały mu ustalone na mocy skarżonej decyzji, a zatem powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Dalej podano, że umieszczenie art. 222 ust. 3 ustawy w przepisach przejściowych wskazuje, że celem powyższego przepisu jest dostosowanie dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych przez omawianą ustawę. Oznacza to też, że przepisy te należy traktować jako przepisy lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Określenie skarżoną decyzją warunków służby dla skarżącego nastąpiło zgodnie z przepisami art. 222 ust. 3 i 5 oraz z art. 113 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy. Zwrócono uwagę, że przepis art. 114 ust. 1 ustawy po raz pierwszy wprowadził w Służbie Celnej prawny obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych. Zaproponowanie i ustalenie skarżącemu stanowiska starszego specjalisty poprzedzone zostało wieloetapowym procesem opisu i wartościowania zajmowanego stanowiska służbowego oraz było zgodne z wydanym na podstawie przepisu art. 114 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej zarządzeniem Ministra Finansów nr 43 w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52). Przeprowadzenie w Izbie Celnej w Warszawie opisu i wartościowania stanowisk służbowych pozwoliło określić wartość wykonywanych przez skarżącego zadań służbowych i stanowiło rzeczywiste odzwierciedlenie rodzaju wykonywanych zadań, stopnia trudności, złożoności, stopnia odpowiedzialności za wykonywane zadania powiązane

z jednostką czasu, w której podlegające zwartościowaniu zadania służbowe winne być zrealizowane w sposób rzetelny, właściwy i prawidłowy. Zwrócono uwagę, że wynik wartościowania pokazuje zadania faktycznie realizowane na danym stanowisku, a wartość zadań ma wpływ na wartość stanowiska. Proces wartościowania ściśle reguluje zarządzenie nr 43 Ministra Finansów, wskazując jakie zadania należy opisać na stanowisku oraz określa także czasochłonność zadania w stosunku do pozostałych zadań komórki. Szczegółowe kryteria wartościowania w sposób ujednolicony dla całej Służby Celnej zostały włączone w treść zarządzenia i to szczegółowe kryteria określone w ww. zarządzeniu były bezwzględnie przestrzegane w tym procesie w całej Służbie Celnej, w tym w Izbie Celnej w W. Natomiast opis stanowiska służbowego wskazuje realizowane na stanowisku służbowym zadania, wymagane kwalifikacje niezbędne do zajmowania danego stanowiska służbowego, tj.: doświadczenie zawodowe, znajomość języków obcych, których znajomość jest niezbędna do realizacji zadań na danym stanowisku służbowym, wykształcenie – profil wykształcenia, np.; średnie mechaniczne, wyższe chemiczne, a także kod stanowiska i zastępstwo na tym stanowisku. W oparciu o powyższe kryteria, zadania wykonywane przez skarżącego zostały opisane i zwartościowane przy pomocy elektronicznego narzędzia informatycznego "Sowa" (systemu opisu i wartościowania stanowisk służbowych w administracji). Dokonany proces w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazał, iż wartość wykonywanych zadań przez skarżącego kształtuje się na poziomie starszego specjalisty Służby Celnej. Nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu ww. procesu w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w W. został powołany decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2010 r. Zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych w Izbie Celnej w W. i w podległych urzędach celnych, zwany dalej Zespołem Lokalnym, który w trakcie prac nad opisem i wartościowaniem stanowisk służbowych kierował się treścią zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych. Natomiast nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowana powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej czuwał Zespół Centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na podstawie § 8 ust. 1 zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010r, w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych. Wartościowanie stanowisk służbowych w myśl założeń ustawodawcy oparte zostało na wartości wykonywanego zadania, a nie na statusie osoby wykonującej te zadania. Skarżący w toku procesu opisu i wartościowania stanowisk w Izbie Celnej w W., po uzyskaniu telefonicznej informacji o planowanym wyznaczeniu mu stanowiska starszego specjalisty, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zwrócił się o rozważnie wyznaczenia mu stanowiska starszego eksperta Służby Celnej. Wniosek ten uzasadniał nienagannym 17-letnim okresem pełnienia służby, w trakcie którego otrzymał w roku 2001 nagrodę pieniężną za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej oraz trzyletni okres kierowania komórkami organizacyjnymi. Ponadto zasugerował, że powodem niekorzystnego zakwalifikowania go do stanowiska starszego specjalisty mogła być ocena co do jego osoby wyrażona w trakcie osobistej rozmowy w dniu [...] sierpnia 2008 r. z ówczesnym naczelnikiem Wydziału [...] Izby Celnej w W. W odpowiedzi na wniosek odwołującego, Zespół ds. opisu i wartościowania stanowisk służbowych pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wyjaśnił, że opis i wartościowanie dotyczą stanowiska służbowego, nie odnoszą się zaś osoby. Posiadane doświadczenie zawodowe nie zostało uwzględnione, albowiem kwestia ta nie miała wpływu na wartość stanowiska. Kwestie tego typu wskazywane są tylko w opisach, gdzie jest to niezbędne. Skarżący kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2010 r. złożył zgłoszenie do rekrutacji na stanowisko eksperta celnego, na które otrzymał informacje, że zgłoszenie pozostanie bez rozpatrzenia, albowiem nie został ogłoszony nabór na to stanowisko, oraz że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej w sprawach związanych ze stanowiskami służbowymi do dnia 31 grudnia 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska starszego specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu. Stwierdzono ponadto, że zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych w § 14 ust. 2, dopuszcza możliwość odmowy złożenia takiego podpisu, a zatem należy przyjąć, iż funkcjonariusz celny może w ten sposób wyrazić swój sprzeciw w zakresie przedstawionego opisu stanowiska, zaś skarżący nie zgłosił takich zastrzeżeń, ani też nie zwrócił się do Zespołu Centralnego ds. opisu i wartościowania stanowisk służbowych w Służbie Celnej, które to uprawnienie mu przysługiwało zgodnie z harmonogramem przebiegu prac nad opisem i wartościowaniem stanowisk służbowych określonym przez Szefa Służby Celnej w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Dalej podano, że w karcie opisu i wartości stanowiska starszego specjalisty jako wymagane kwalifikacje do objęcia tego stanowiska podano wymóg posiadania wykształcenia średniego zakończonego egzaminem dojrzałości. W sytuacji zatem, gdy do wykonywania zadań na stanowisku starszego specjalisty nie było konieczności posiadania wyższego wykształcenia, podnoszony przez skarżącego w pkt 5 i 4 odwołania zarzut nieuwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia wyższego i innych posiadanych kwalifikacji oraz nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, pozostaje bez związku z przedmiotową sprawą. Zauważono, że w Referacie Mobilna Grupa Kontrolna w S., w którym istniało 11 stanowisk, jedynie odnośnie stanowiska kierownika referatu w systemie "[...]" zawarto wymóg posiadania wykształcenia wyższego (studia pierwszego stopnia). Podano również, że w tej jednostce organizacyjnej w ogóle nie stwierdzono potrzeby istnienia stanowiska starszego eksperta, a które to stanowisko było przedmiotem zainteresowania i wniosku skarżącego. Ustalenie skarżącemu w procesie wartościowania stanowiska starszego specjalisty, stanowiło podstawę do ustalenia należnego mu na tym stanowisku uposażenia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych, stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. (Dz. U. Nr 36, poz. 199 ze zm., Dz. U. z 2010 r. Nr 250, poz. 1682). Ustalone w skarżonej decyzji uposażenie zasadnicze dla stanowiska starszego specjalisty odpowiada IX grupie uposażenia przewidzianego dla tego stanowiska umiejscowionego w kategorii stanowisk specjalistycznych, z mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym [...], co w rezultacie daje kwotę [...] zł. (kwota bazowa [...] zł x [...]). Zwrócono przy tym uwagę, że było to uposażenie zasadnicze wyższe od dotychczas otrzymywanego, bowiem skarżący przed przyjęciem propozycji otrzymywał uposażenie zasadnicze w wysokości [...] zł (kwota bazowa [...] zł x mnożnik [...]. Ponadto wbrew zarzutom nie stwierdził uchybień w przeprowadzonym procesie wartościowania, co w konsekwencji pozwala stwierdzić, że ustalone dla skarżącego na mocy skarżonej decyzji warunki służby są zgodne z prawem. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na zwartościowane stanowiska (pkt 6 odwołania) podano, że co do charakteru zmian w stosunku służbowym na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, stwierdzając że "Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Wytyczone zostały także ramy czasowe powyższej transformacji". I tak odnośnie zmian w stosunku służbowym dotyczących miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nałożył na kierownika urzędu obowiązek przedłożenia funkcjonariuszom celnym propozycji nowych warunków w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Jednocześnie na mocy art. 222 ust. 2 ustawy, także do 31 grudnia 2010 r. w stosunku do funkcjonariuszy zastosowanie miały przepisy dotychczasowe w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi. Powyższe uregulowanie jednoznacznie oznacza, że do odesłania zawartego w art. 222 ust. 3 stanowiącego, że propozycja co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia ma być zgodna z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, należy stosować wykładnię gramatyczną. Oznacza to, że zastosowanie mają przepisy odnoszące się wyłącznie do wskazanych przepisem art. 222 kwestii, z wyłączeniem innych, takich jak awans, czy rekrutacja wewnętrzna uregulowanych w przepisach wykonawczych do art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, to jest w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559). Skoro bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów, ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych, należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Ponadto w chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r., warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, bowiem zgodnie z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie. Zaskarżona decyzja nie narusza również § 1 ust. 2 w związku z § 2 przywołanego zarządzenia nr 43 Ministra Finansów. Wskazane przez skarżącego przepisy odnoszą się do opisu danego stanowiska służbowego i dotyczą potrzebnych na tym konkretnym stanowisku kwalifikacji i wykształcenia. Przepis § 1 ust. 2 przywołanego zarządzenia nr 43 stanowi, że "W opisie wskazuje się zadania realizowane na stanowisku służbowym, wymagane kwalifikacje do jego zajmowania, kod stanowiska służbowego oraz zastępstwo na tym stanowisku". Zatem to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Stwierdzono, że zadania wykonywane przez skarżącego w Referacie Mobilna Grupa Kontrolna w S. na dotychczasowym stanowisku starszego kontrolera celnego nie różniły się zasadniczo od zadań przypisanych do stanowiska starszego specjalisty o kodzie [...], zaś jako wymagane kwalifikacje do wykonywania zadań na tym stanowisku starszego specjalisty, karta zawierała wymóg posiadania jedynie wykształcenia średniego, a ten wymóg skarżący spełniał, przy czym nie kwestionuje się posiadanego przez skarżącego wykształcenia, znajomości języków obcych oraz doświadczenia zawodowego. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jedynie potwierdza w sposób władczy warunki służby przedstawione uprzednio skarżącemu w propozycji, poprzedzonej wieloetapowym procesem opisu i wartościowania stanowisk w Izbie Celnej w W., o którym to procesie wymieniony wiedział (podpis na karcie opisu stanowiska specjalisty na drugiej stronie karty) i w którym to procesie skarżący uczestniczył, to zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego niewskazania przepisów prawa, którymi kierował się organ I instancji wskazano na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności". W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustawodawca nie zawarł normy prawnej odnośnie formy dokonania zmian w istniejących stosunkach służbowych celem ich dostosowania do wymogów nowej pragmatyki służbowej, dlatego też niemożliwym jest wskazanie konkretnej normy prawnej w tej kwestii. Wątpliwości co do formy prawnej dokonywania zmian w stosunkach służbowych funkcjonariuszy celnych przesądził dopiero Naczelny Sad Administracyjny w przywołanym powyżej postanowieniu z dnia 13 października 2011 r. stwierdzając, iż czynności organu polegające na ustaleniu nowych warunków służby "stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej". W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził proces opisu i wartościowania stanowisk oraz ustalił skarżącemu w skarżonej decyzji warunki służby zgodnie z obowiązującymi przepisami, co zostało wykazane powyżej, nieuzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. Przyznać należy, że organ I instancji zbyt lakonicznie uzasadnił skarżoną decyzję, jednakże biorąc pod uwagę zapoznanie się skarżącego z wynikami wartościowania oraz możliwość składania uwag w toku tego procesu, nie stanowi to uchybienia, które miałoby wpływ na wynik skarżonej decyzji. Ponadto organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji ustalił skarżącemu warunki służby od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r., bowiem wydał ją według stanu na dzień wydania decyzji przy uwzględnieniu zmian w stanie faktycznym i prawnym. Od daty przyjęcia propozycji, która ustalała warunki służby skarżącemu od dnia [...] stycznia 2011 r., do dnia wydania skarżonej decyzji tj. do [...] maja 2014 r., w jego stosunku służbowym nastąpiła zmiana w postaci awansu na stanowisko młodszego eksperta Służby Celnej z dniem [...] maja 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając, że:

1. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji poprzez fakt, iż Dyrektor Izby Celnej w W. zamiast podać w niej określone warunki pełnienia służby przez skarżącego, tj. stanowisko, miejsce i uposażenie stwierdził jedynie, iż "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., co jest oczywistym istotnym uchybieniem proceduralnym,

2. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji poprzez fakt, iż organ potwierdził warunki pełnienia służby przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r., w sytuacji gdy miał on wyłącznie kompetencje do określenia tych warunków na dzień [...] stycznia 2011 r. (bo decyzja dotyczy potwierdzenia zachodzącego wówczas procesu transformacji organizacyjnej Służby Celnej),

3. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu 107 § 1 k.p.a., poprzez fakt sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. wyjaśnienia podstaw prawnych i podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od dnia [...] stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na wskazanym stanowisku,

4. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

z uwagi na fakt, iż w sprawie nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i nie brał on aktywnego udziału w postępowaniu, zaś na poczet rzekomej jego aktywności procesowej przyjęto czynności prawne i działania niedokonywane w niniejszej sprawie,

5. została wydana z naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu stanowiska służbowego reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. U. M. F. z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i tym samym pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, o których mowa w § 1 ust 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria (w razie ich zastosowania) powinny go pretendować do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano,

6. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ww. ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559), poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 ustawy w postaci ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej.

W uzasadnieniu podał, że chociaż organ dostrzegł zasadność zarzutu, co do wadliwej konstrukcji decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. wyrażającą się w przyjętej treści tej decyzji, iż Pan Dyrektor "potwierdza warunki pełnienia służby (..) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010", to niezasadnie nie uznał tego za błąd formalny powodujący konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto organ pierwszej instancji winien wydać decyzję tylko w zakresie dotyczącym od dnia [...] stycznia 2011 r. bez podawania dalszych dat, a nie swoim zakresem obejmować okres od dnia [...] stycznia 2011 r. aż do 2014 r. Ponadto Szef Służby Celnej uznał, iż jego prawo do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym (w tym prawo do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym) nie zostało w tej sprawie naruszone poprzez fakt, iż przyjął propozycję pełnienia służby bez zastrzeżeń oraz fakt, iż złożył on swój podpis w toku procesu dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych, bowiem czynności te miały miejsce w innym czasie. Niezależnie od powyższego odmówiono mu przeprowadzenia złożonych wniosków dowodowych, pomimo iż mogły one zmierzać do dokonania ustaleń mogących mieć wpływ na treść końcowej decyzji administracyjnej. Nie można też się zgodzić z lakonicznym uzasadnieniem decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., tj. tego, iż nie zawierała ona właściwego i pożądanego wg przepisów k.p.a. wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji. Wreszcie nie sposób się zgodzić co do twierdzeń Dyrektora Izby Celnej w W. odnoszących się do tego, iż prawidłowo przeprowadzona została procedura określenia skarżącemu warunków pełnienia służby i zaproponowane mu warunki pełnienia służby były zgodne z przepisami prawa w sytuacji, gdy naruszone zostały reguły określone w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. U. M. F. z 2010 r. Nr 12, poz. 52) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559). Stosownie do art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ww. ustawy o Służbie Celnej w zw. § 5 ust. 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, w procedurze rekrutacji wewnętrznej powinny być brane pod uwagę kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, zgodne z opisem stanowiska. Opisy stanowisk służbowych, powstałe w wyniku ich wartościowania, zgodnie § 1 ust. 2 w zw. z § 2 ww. zarządzenia Ministra Finansów w sprawie opisów i wartościowania stanowisk służbowych, jako społecznie pożądane i obligatoryjne kryteria wymagane do zajmowania danego stanowiska przewidują doświadczenie zawodowe, znajomość języków obcych oraz wykształcenie. W tym kontekście pomijanie (czy też brak dostatecznego brania pod uwagę) takich parametrów jak wykształcenie czy jego doświadczenie zawodowe było niezgodne z procedurami określania stanowisk dla funkcjonariuszy celnych w procesie transformacji ustrojowej Służby Celnej. Ponadto podtrzymał również w całości zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na poszczególne stanowiska, co uniemożliwiło jego szansę do ubiegania się o wyższe stanowisko, niż to które otrzymał. Przeprowadzenie tej rekrutacji wewnętrznej było obowiązkiem Dyrektorów Izb Celnych w Polsce. Fakt istnienia tego obowiązku udokumentowane jest w ust. IV pkt 1 oficjalnego pisma służbowego Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., skierowanego do Dyrektora Departamentu Służby Celnej w Ministerstwie Finansów. Zasadne było też przytaczanie przez niego medialnych wypowiedzi Szefa Służby Celnej w tym zakresie, które potwierdzały iż takowe rekrutacje wewnętrzne mają być prowadzone.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępnie wskazać należy i zaakcentować, że wydana przez Dyrektora Izby Celnej w W. decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w której ustalono skarżącemu Z. R. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby, była konsekwencją przyjęcia przez niego pisemnej propozycji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w którą określono warunki służby z dniem [...] stycznia 2011 r. Z kolei złożenie owej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w W. było podyktowane wejściem w życie w dniu 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). I tak, zgodnie z treścią art. 222 ust. 3 tej ustawy, Dyrektor Izby Celnej w W. był zobowiązany w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd też przedstawiona wymienionemu propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., dodać należy że przyjęta przez niego poprzez złożenia oświadczenia z datą [...] grudnia 2010 r., zawarta została później w wersji tożsamej, jednakże we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w W. we wspomnianej już wyżej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Wydanie zaś tej decyzji było następstwem stanowiska wyrażonego w cytowanym już wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12, wskazującym, że na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 o Służbie Celnej, powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie w dniu 30 października 2009 r., miała na celu – jak wynika z uzasadnienia jej projektu – m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały natomiast pełnić rolę dostosowawczą i ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych, pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Z kolei w art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyrażona została reguła, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy i przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją mającą na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ustawy zakreślono termin do dnia 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Zatem intencją ustawodawcy było dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Wobec powyższego punktem odniesienia musiał być dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559), musiało więc zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

W świetle powyższej analizy za nieuzasadnione należy uznać zarzuty, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Stąd też należy podzielić stanowisko organu, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów, ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk, po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu.

Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach). Nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu procesu wartościowania stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w Warszawie czuwał natomiast zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w Izbie Celnej w W. powołany decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2010 r. Nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowania powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej, czuwał z kolei Zespół Centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz w aktach osobowych skarżącego nie wynika, aby skarżący po dokonanym procesie opisu i wartościowania zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i zapoznaniu go z tym opisem, zgłosił jakiekolwiek uwagi lub zastrzeżenia do zespołu działającego w Izbie Celnej w W., lub też do Zespołu centralnego powołanego przez Szefa Służby Celnej, poza sugestią zawartą wcześniej, bo wyrażoną w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. o rozważenie ewentualności wyznaczenia mu stanowiska starszego eksperta Służby Celnej. Powyższe wskazuje zatem, że skarżący zaakceptował w dniu [...] grudnia 2010 r., po otrzymaniu odpowiedzi Zespołu z dnia [...] listopada 2010 r., otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Dodać należy, że powyższa akceptacja była ponadto poprzedzona kolejnym pismem skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. o zgłoszeniu do rekrutacji na stanowisko eksperta celnego i po otrzymaniu odpowiedzi odmownej, bowiem nie został ogłoszony nabór na to stanowisko.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący zajmował pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej stanowisko starszego kontrolera celnego, na którym zakres zadań i obowiązków był w zasadzie taki sam, jak na obecnie zajmowanym przez niego stanowisku specjalisty Służby Celnej.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez Sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy raz jeszcze przypomnieć, że wydana przez Dyrektora Izby Celnej w W. decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], ustalająca skarżącemu Z. R. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby, była następstwem przyjęcia wcześniej przez tegoż funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby. Stąd też była powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji i w tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w W. przed wydaniem tej decyzji, nie prowadził żadnego postępowania odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Nie sposób też podzielić zarzutów skarżącego o braku wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych i faktycznych (wadliwości uzasadnienie), bowiem – w ocenie Sądu – te zagadnienia, wbrew powyższemu zarzutowi, zostały przez Szefa Służby Celnej wyjaśnione obszernie, rzetelnie i w konsekwencji wyczerpująco oraz przekonywująco.

Niezależnie od powyższego przyznać należy rację skarżącemu, że organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia o potwierdzeniu warunków pełnienia służby w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. w brzmieniu określonym w propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i w konsekwencji pominął w sentencji "parametry" tej służby. Jednakże w uzasadnieniu decyzji zostały one szczegółowo opisane co skonwalidowało treść sentencji, bowiem nie pominięto, w całości decyzji, owych parametrów. Ponadto rację ma skarżący, że organ potwierdził warunki pełnienia służby od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., jednak nie można zapominać, że decyzja ta została wydana w dniu [...] maja 2014 r., podczas gdy skarżący z dniem [...] maja 2012 r. awansował na stanowisko młodszego eksperta Wydziału [...] w Izbie Celnej w W. Zatem powyższy fakt musiał znaleźć swe odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, a na pewno powyższe – w przekonaniu Sądu – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w W., odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.