Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2110/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawa z Bronisława Wesołowskiego na Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r., na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389, z późn. zm.); zwanej dalej jako ustawa dekomunizacyjna, zarządził zmianę dotychczasowej nazwy ulicy położonej w m.st. Warszawie z Bronisława Wesołowskiego na Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

W uzasadnieniu zarządzenia organ podniósł, że nazwa Bronisława Wesołowskiego wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Odnosi się ona do Bronisława Wesołowskiego, pseud. Smutny, działacza SDKPiL, aktywisty komunistycznego, będącego sowieckim funkcjonariuszem państwowym, pełniącym funkcję Sekretarza Ogólnorosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego Rosyjskiej Federacyjnej Republiki Sowieckiej, przewodniczącego bolszewickiego Najwyższego Trybunału Rewolucyjnego. Wskazał, że Bronisław Wesołowski zaangażował się w działalność grup socjalistycznych w czasie studiów w Zurychu. W 1893 r. przybył do Warszawy, działał w Związku Robotników Polskich (ZRP). Był przewodniczącym zjazdu założycielskiego rewolucyjnej Socjaldemokracji Królestwa Polskiego (SDKP) – potem przekształconej w Socjaldemokrację Królestwa Polskiego i Litwy (SDKPiL). Od 1904 r. współpracował z SDPRR W. Lenina (był m.in. delegatem na V zjazd SDPRR). W 1905 r. został sekretarzem warszawskiej organizacji SDKPiL. Wielokrotnie aresztowany, zsyłany i więziony przez władze carskie. W 1917 r. był uczestnikiem rewolucji bolszewickiej w Rosji. Był zwolennikiem całkowitego podporządkowania władzom partii bolszewickiej działalności SDKPiL "jako jednostki technicznej do agitacji wśród Polaków". Był przedstawicielem CKW grup SDKPiL w Rosji w Komitecie Centralnym SDKPiL. Członek, a następnie jeden z pierwszoplanowych działaczy bolszewickich – sekretarz Ogólnorosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego Rosyjskiej Federacyjnej Republiki Sowieckiej. Od listopada 1918 r. był przewodniczącym bolszewickiego Najwyższego Trybunału Rewolucyjnego. W 1918 r. Bronisław Wesołowski przewodniczył delegacji Rosyjskiego Czerwonego Krzyża w Polsce. Oficjalnie misja ta miała zabezpieczyć powrót jeńców rosyjskich z niemieckiej i austriackiej niewoli. Faktycznie chodziło o przejmowanie transportów tranzytowych z jeńcami przez bolszewików, aby nie trafiły na ziemie kontrolowane przez "białych" Rosjan. Decyzją władz polskich delegacja została internowana. Członkowie delegacji opuścili Warszawę w asyście oddziału żandarmerii. W drodze 2 stycznia 1919 r. Bronisława Wesołowskiego i troje członków delegacji bolszewickiej żandarmi samowolnie rozstrzelali. Państwo polskie postawiło sprawców przed sądem. Zdaniem IPN okoliczności śmierci Bronisława Wesołowskiego nie zmieniają faktu, że był jednym z ważniejszych aktywistów bolszewickich.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Na podstawie zaś art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Bronisława Wesołowskiego. W związku z tym wojewoda zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. (pismo z dnia 9 listopada 2017 r. znak: BUW-940- 229(2)/17).

Z tych względów, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, organ nadzoru był zatem zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany nazwy z ulicy Bronisława Wesołowskiego na ulicę Gen. Stanisława Bułak - Bałachowicza.

Wojewoda stwierdził, że Gen. Stanisław Bułak - Bałachowicz (1883-1940) był wojskowym pochodzenia białoruskiego pierwotnie zmobilizowanym do armii rosyjskiej. Po rewolucji w Rosji przedostał się do Estonii, gdzie walczył przeciw bolszewikom. Po zawarciu estońsko-sowieckiego traktatu pokojowego w marcu 1920 r. przeszedł z Estonii na stronę polską, a jego grupa została podporządkowana dowódcy 3 Armii Gen. Edwarda Śmigłego-Rydza. Oddział Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza od czerwca 1920 r. brał udział w walkach na froncie polsko-bolszewickim na obszarze Polesia, w kontrofensywie znad Wieprza oraz w Bitwie Warszawskiej. Po zakończeniu wojny kontynuował samodzielne działania zbrojne na obszarze Białorusi zajętym przez bolszewików. W Mozyrzu Gen. Bułak-Bałachowicz ogłosił niepodległość Białorusi i powołał rząd Republiki Białoruskiej. Po rozbiciu jego oddziałów osiadł w Warszawie, prowadząc działalność polityczną. W czasie kampanii wrześniowej 1939 r. dowodził zorganizowanym przez siebie oddziałem ochotniczym. Oddział ten walczył w obronie Warszawy. Zginął podczas próby aresztowania przez Gestapo 10 maja 1940 r. na ul. Paryskiej na Saskiej Kępie w Warszawie.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Miasta st. Warszawy, reprezentowanego przez pełnomocnika, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzucono rażące naruszenie przepisów:

1. art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP,

2. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niewykazanie, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełnia dyspozycję tych przepisów,

3. art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, poprzez wydanie zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 6 Karty organy administracji publicznej są zobowiązane do przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną w trakcie podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio jej dotyczących,

4. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), poprzez określenie chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis zaskarżonego aktu prawnego,

5. art. 6 ust. 3 powołanej ustawy, poprzez wydanie zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii IPN, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy – stanowiącej obligatoryjny element postępowania Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego, zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz połączenie spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skarg Miasta st. Warszawy na zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej ze względu na okoliczność, że sprawy te pozostają ze sobą w bezpośrednim związku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarządzenie zastępcze narusza ww. przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy, które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. W konsekwencji rodzi to wiele pytań i wątpliwości, np. czy do kategorii symbolizujących albo upamiętniających określony system władzy należy zaliczyć nie tylko datę 22 lipca 1944 r., czy również datę 13 grudnia 1981 r., skoro i taka nazwa budzi skojarzenia z systemem władzy PRL. Dotyczy to także wydarzeń np. Grudnia 70, Sierpnia 80, 9-ciu z Wujka, w sytuacji gdy w bezpośredni sposób nawiązują one do wydarzeń mających miejsce w latach 1944 – 1989.

Zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny i dyskrecjonalny. Nadał nową nazwę nie respektując chronionej prawem autonomii i samodzielności Miasta st. Warszawy, praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Naruszył tym samym zasadę subsydiarności, zgodnie z którą organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych zadań.

W ocenie miasta w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie, co oznacza pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875, z późn. zm.); zwanej dalej jako u.s.g.

Jego zdaniem ustawa dekomunizacyjna narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że ustawa dekomunizacyjna, a zwłaszcza art. 6 ust. 1 jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisami jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa dekomunizacyjna wprowadza zaś w powołanym wyżej przepisie nakaz zmiany nazw poszczególnych obiektów, lecz nie przewiduje wsparcia finansowego dla samorządów w tym zakresie.

W świetle powyższego, w jej ocenie, zarządzenie zastępcze jest pozbawione podstaw prawnych. Sąd rozstrzygający sprawę, w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, powinien odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej będących podstawą zarządzenia jako sprzecznych z Konstytucją RP i na podstawie takiego ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Takie uprawnienie wynika bowiem z art. 193 Konstytucji RP.

Następnie strona skarżąca podniosła, że wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zawiera w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy.

Wojewoda powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami Miasta st. Warszawy przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W świetle tych regulacji organ miał możliwość odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Brak przeprowadzenia konsultacji stanowi naruszenie przepisów Karty, która stanowi część obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Strona skarżąca podniosła, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołała art. 4 ww. ustawy, wskazując, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Ważny interes państwa, o jakim mowa w ww. przepisie, nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie strony skarżącej, dokument z dnia 9 listopada 2017 r. (znak: BUW-940-229(2)/17), Wojewoda Mazowiecki błędnie uznał za opinię IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, w opinii tej ograniczono się wyłącznie do enigmatycznego sformułowania: "Nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy", a w uzasadnieniu lakonicznie stwierdzono, iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymienione nazwy – jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" oraz pozytywnie oceniono proponowane przez wojewodę nowe nazwy ulic. Tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. Ponadto, opinia IPN nie pochodzi od właściwego organu ze względu na brak podpisu osoby reprezentującej organ IPN.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że w skardze jako stronę skarżącą wskazano Radę m.st. Warszawy, czyli organ stanowiący m.st. Warszawy, podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Miastu st. Warszawie. Odróżnić należy kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Wojewoda podniósł, że to gmina będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej jako P.p.s.a., osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy – osoby prawnej – wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy i pozycja ta nie może być uchylona poprzez działanie rady gminy. Tylko wójtowi jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych. Organ podkreślił, że wykonanie uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVII/1478/2017 z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy. Oznacza to, że sama Rada m.st. Warszawy podejmując ww. uchwałę przyjęła stanowisko, że Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym Miasto st. Warszawę w zainicjonowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 31 u.s.g., a nie jako pełnomocnik Rady m.st. Warszawy.

Organ zauważył, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. Warszawy, a nie Miasta st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei z upoważnienia Rady m.st. Warszawy. Zatem działający w sprawie pełnomocnik nie ma należytego umocowania.

Motywując wniosek o oddalenie skargi wojewoda wskazał, że podniesione w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione.

Zaznaczył, że sama strona skarżąca na podstawie tych samych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, których niekonstytucyjność podnosi, na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. podjęła 6 uchwał w sprawie zmiany nazw ulic oznaczonych numerami od LIV/1359/2017 do LIV/1364/2017. Oznacza to, że strona skarżąca dokonała sama, autonomicznie oceny przepisów ww. ustawy i nie stwierdziwszy ich niezgodności z Konstytucją RP podjęła w oparciu o nie 6 uchwał, aby następnie – w niezmienionym stanie prawnym – zarzucić tym samym przepisom niekonstytucyjność, gdy tylko stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. Oznacza to, że odnośne zarzuty podniesione zostały wyłącznie dla potrzeb argumentacyjnych skargi, w świetle jej oczywistej niezasadności.

Organ wskazał w dalszej kolejności, że podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, a kontrola konstytucyjności przepisów ustaw należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Organ powołał się również na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP, które może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Odnośnie zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności Miasta.st. Warszawy, organ wskazał, że strona skarżąca miała do dyspozycji okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym okresem vacatio legis, do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic. Podkreślił, że organ władzy publicznej nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek.

Organ zauważył, że brak jest w skardze zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy objętej zarządzeniem zastępczym. Tym samym, strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustawy dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Wojewoda zaznaczył, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma – w aspekcie wykonywania zadań publicznych – charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto, w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Zdaniem organu w zarządzeniu zastępczym wykazano, że wypełniona została dyspozycja art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W jego uzasadnieniu zostały podane informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy, i są one wystarczające aby – bez oczekiwanej, pogłębionej analizy – uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna zaś nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów – w świetle brzmienia ustawy – dotychczasowa nazwa wymagała zmiany.

Organ zaznaczył, że ustawa dekomunizacyjna w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami czy z organami samorządowymi, które miałyby poprzedzać wydanie zarządzenia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności ustawy dekomunizacyjnej z ww. przepisem Konstytucji RP, a regulacje tej ustawy "wyprzedzają" ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Zdaniem wojewody art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, bowiem zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tej ustawy, jest realizacją na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane jest w interesie państwa. W zarządzeniu zastępczym wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, ze względu na ważny interes państwa i argumentację dotyczącą podstawowych założeń ustawy, a także z uwagi na bezczynność miasta w zakresie zmiany nazwy, co czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w ww. przepisie.

Końcowo organ wskazał, że stosowne pełnomocnictwo Adama Siwka – Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa IPN, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Ponownie zwrócił uwagę na brak w zarządzeniu zastępczym argumentacji świadczącej o wypełnieniu dyspozycji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, co przemawia za wyeliminowaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego z obrotu prawnego. Organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze, powinien dochować szczególnej staranności, co najmniej takiej, jakiej wymaga się od organu samorządowego, ponieważ w rzeczywistości nie realizuje zadania własnego, lecz należące do samorządu terytorialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie może charakteryzować się dowolnością, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy wojewoda uznał daną osobę, organizację, datę lub wydarzenie za symbolizujące komunizm albo propagujące ten ustrój, to jego obowiązkiem było wykazanie, z jakiego konkretnego powodu zajął takie stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Zaznaczył, że zdolność sądową w ewentualnym postępowaniu posiadałoby Miasto st. Warszawa, gdyby złożyło skargę i było stroną skarżącą z uwagi na posiadaną podmiotowość prawną. Brak zdolności sądowej po stronie skarżącej Rady m.st. Warszawy ma charakter pierwotny i zachodził już w chwili wszczęcia postępowania. Ten zaś możliwy jest do usunięcia przy zastosowaniu art. 31 § 1 P.p.s.a. czy 58 § 2 P.p.s.a., jedynie w przypadku, gdy co do zasady jest usuwalny. Dostrzeżony brak jest brakiem niedającym się uzupełnić, gdyż Rada m.st. Warszawy nie może uzyskać osobowości prawnej. Miasto ma swoją odrębną podmiotowość, a w konsekwencji swoją odrębną zdolność sądową. W tym stanie rzeczy zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. wobec nieusuwalnego pierwotnego braku zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy wskazanej w skardze i dołączonych do niej dokumentach.

Organ nadzoru podniósł ponadto, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495); powoływanej dalej jako ustawa zmieniająca, z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 4 ustawy zmieniającej. Postanowiono w nim, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 7 stycznia 2018 r.) stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą zmieniającą). Wobec braku spełnienia przesłanki z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skarga powinna być na tym etapie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do odrzucenia skargi na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Wskazała, że pierwotne powołanie w skardze Rady m.st. Warszawy jako strony skarżącej należy rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej – Miasta st. Warszawy – do uzupełnienia braku skargi, czemu miasto uczyniło zadość w wyznaczonym przez Sąd terminie.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, a w praktyce pozbawiający tej możliwości, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Przepis ten jest sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Strona skarżąca oceniła jako niekonstytucyjny przepis art. 4 ustawy zmieniającej, wskazując, że ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd w odniesieniu do nowych spraw oraz kreuje dodatkową przesłankę zasadności skargi w trakcie trwających już postępowań, tym samym narusza gwarancje wyrażone w art. 2 Konstytucji RP.

Wskazała także, że w ustawie dekomunizacyjnej oprócz ogólnych przepisów nakazujących gminom zmianę nazw ulic symbolizujących komunizm, zabrakło wskazania przesłanek, jakimi organy jednostek samorządu terytorialnego miały kierować się przy identyfikacji nazw ulic spełniających kryteria wskazane w ustawie. Tym samym Rada m.st. Warszawy miała niejako zgadnąć, które nazwy ulic w Warszawie upamiętniają i symbolizują ustrój komunistyczny. W rezultacie, w wyniku działania wojewody doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi czy prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, że okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989.

Podsumowując strona skarżąca podniosła, że regulacja ustawy dekomunizacyjnej, jak również wydane zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego, godzą w wartości i gwarancje, na straży których stoi Konstytucja RP, takie jak zasada decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej tej samodzielności. Z tego też względu Sąd w niniejszej sprawie powinien odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i uchylić zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy jednak dokonać oceny dopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, wobec niewykonania przez właściwy organ, tj. Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zarządzenie zastępcze dotyczy więc materii należącej do właściwości Rady m.st. Warszawy.

Stosownie do treści art. 6 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g., stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 u.s.g. wynika zasada, że akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie taką uchwałę podjęła Rada m.st. Warszawy w dniu 16 listopada 2017 r. nr LVII/1477/2017, w której w § 1 postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Do powyższej uchwały została załączona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W § 1 ww. uchwały postanowiono, że udziela się Hannie Gronkiewicz-Waltz pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia spraw Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie sprawa dotycząca obowiązku zmiany nazwy ulicy m.st. Warszawy, spełniającej przesłanki określone w art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, jest "sprawą" Rady m.st. Warszawy, należy bowiem do zakresu jej właściwości.

Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiło wykonanie ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r. nr LVII/1477/2017. Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, za pismem procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 22 grudnia 2017 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 10 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. Adamowi Jaroszyńskiemu do zastępowania Miasta st. Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Prezydent m.st. Warszawy, jako organ uprawniony do reprezentowania Miasta st. Warszawy posiadającego zdolność sądową, umocował profesjonalnego pełnomocnika do zastępowania miasta w niniejszym postępowaniu. Nie może mieć przy tym istotnego znaczenia okoliczność podnoszona przez pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego, że zarówno w treści uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r. nr LVII/1477/2017, jak i w jej uzasadnieniu, wyrażona została wola Rady m.st. Warszawy wniesienia skargi do Sądu na zarządzenie zastępcze wojewody w sytuacji, gdy materia dotycząca obowiązku zmiany nazwy ulic m.st. Warszawy – w świetle ww. przepisów ustawy dekomunizacyjnej – należy właśnie do zakresu właściwości Rady m.st. Warszawy.

Sąd nie stwierdził również przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, nie może także zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej – wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej – stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017r. Taka interpretacja art. 6c w związku z art. 4 powołanej ustawy zmieniającej stanowi bowiem rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa, nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody, z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z treścią ww. przepisu wprost koresponduje art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tej samodzielności.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi inferiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP, bowiem art. 188 ust. 1 Konstytucji zastrzega tę kwestię do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, przy czym domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd Najwyższy, może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, publ. OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, publ. OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179). Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zasadność powyższej konkluzji znajduje potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 49/98 (publ. LEX nr 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

W związku z powyższym, uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie zastępcze – oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego – jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 u.s.g., sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem nadzoru jest bowiem niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – władczo uchyla ten akt (v. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu (...); System Informacji Prawnej LEX 2018). Organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (v. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Warszawie z "Bronisława Wesołowskiego" na "Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza", wydane w trybie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989 (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Z powyższego wynika, że zasięgnięcie opinii IPN stanowi warunek formalny wydania zarządzenia zastępczego. IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako potwierdzającą niezgodność dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Instytucja ta, na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z poźn. zm.); zwanej dalej jako ustawa o IPN, jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowi istotny element materiału dowodowego. IPN można zatem w niniejszym postępowaniu przypisać rolę quasi biegłego, na którym spoczywa odpowiedzialność za bezstronną, rzeczową i fachową ocenę historii, kształtującą świadomość obywateli.

Przedmiotowa opinia IPN nie ma charakteru wiążącego dla organu nadzoru wydającego zarządzenie zastępcze w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Nadanie opinii takiego charakteru pozostawałoby bowiem w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy IPN, a nie wojewoda. Powyższy pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18 (publ. CBOSA).

Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (v. R. Lewicki. Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 99). Każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi – przede wszystkim zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierował się podmiot sporządzający daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc – w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób – powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia powinna być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy, analizując daną opinię nawet osoba nieposiadająca wiedzy specjalistycznej powinna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a podmiot sporządzający opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Zauważyć należy, że obowiązki IPN, jako organu powołanego do wydania opinii na kanwie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ww. ustawy, nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie nadzoru, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu (...), System Informacji Prawnej LEX 2018).

Podkreślenia wymaga, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien w jego uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarządzenia powinno być zatem realne i adekwatne, a nie pozorne. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewoda powinien zawrzeć dokonaną przez siebie wykładnię art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a w szczególności w zakresie zwrotów dotyczących "symbolizowania" komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, oraz "propagowania" takiego ustroju zwłaszcza, że wskazane wyżej pojęcia mają charakter nieostry, ocenny, dający pewną swobodę w kwalifikowaniu określonych stanów faktycznych pod tym kątem. Organ powinien także przedstawić własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii IPN – jako kluczowego dowodu w sprawie – przez pryzmat dokonanej wykładni stosowanych przepisów prawa. Powinien również przedstawić przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy i z jakich konkretnie powodów dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ww. ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Po pierwsze zauważyć należy, że jakkolwiek wojewoda formalnie dopełnił obowiązku uzyskania opinii IPN co do niezgodności nazwy "Bronisława Wesołowskiego" z art. 1 ust. 1, to jednak wyartykułowanej przez IPN odpowiedzi na wezwanie organu – zawartej w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. – nie sposób przypisać charakteru opinii. W jej petitum zawarto stwierdzenie, że nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta st. Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie jako nazwy wymagające zmiany – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Poniżej zamieszczono zestawienie tabelaryczne 47 nazw ulic wymagających zmiany w poszczególnych dzielnicach Miasta st. Warszawy (w tym "Bronisława Wesołowskiego" pod poz. 36) oraz 47 nazw ulic proponowanych w miejsce nazw dotychczasowych.

Opinia zawiera również uzasadnienie, jednak w istocie ma ono charakter iluzoryczny. Nie spełnia bowiem podstawowych wymogów, o których była już mowa powyżej. W uzasadnieniu tym stwierdzono jedynie, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do IPN o wydanie opinii czy nazwy ulic, wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy, są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane przez Wojewodę nazwy obowiązywały w dniu 2 września 2017 r., a co za tym idzie organ nadzoru powziął wątpliwości, co do ich zgodności z ustawą. Dalej wskazano, że w ocenie IPN wymienione nazwy – jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie IPN powołał się na "przytoczoną powyżej argumentację", której to argumentacji opinia w ogóle nie zawiera.

Powyższe uzasadnienie, nie zawiera zatem żadnego odniesienia do meritum sprawy, a przytacza jedynie opis przebiegu samego postępowania. W szczególności IPN w omawianym stanowisku nie wyjaśnił, jak w jego ocenie należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w ustawie dekomunizacyjnej zwroty dotyczące "symbolizowania" komunizmu lub innego ustroju totalitarnego lub "propagowania" takiego ustroju. Nie dokonał również historycznej analizy zakwestionowanego w niniejszej sprawie patrona ulicy przez pryzmat dokonanej wykładni powołanych wyżej przepisów.

Z opinii tej zatem nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa "Bronisława Wesołowskiego" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, tj. symbolizuje lub propaguje w inny sposób komunizm lub inny system totalitarny. Ma to tym większe znaczenie, że jak stwierdził IPN, Wojewoda Mazowiecki "powziął wątpliwości" co do zgodności tej nazwy z ustawą. Konieczne było zatem przedstawienie przez IPN – jako instytucję wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski – wyczerpującej oceny historycznej w tym zakresie, z powołaniem na konkretne źródła, a w konsekwencji umotywowanie opinii w taki sposób, aby miała faktyczne, a nie tylko formalne, znaczenie dowodowe. Podkreślić należy, że zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że ww. nazwa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, tej staranności – zdaniem Sądu – zabrakło.

Podkreślić również należy, że w powyższym piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. IPN wyraził opinię, że nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta st. Warszawy, wymienione w załączonym przez Wojewodę wykazie są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. To stwierdzenie powtórzone jest również w uzasadnieniu do tej opinii. Tymczasem IPN, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydaje opinię potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 1, o czym była mowa powyżej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (...), nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast ustęp 2 określa nazwy propagujące komunizm wskazując, że za takie uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989. Ustawodawca różnicuje więc zakres ustawy dekomunizacyjnej, co powinna odzwierciedlać opinia IPN poprzez wskazanie przesłanek: potwierdzających, że dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny system totalitarny lub propaguje ten system w inny sposób; potwierdzających, że dana nazwa propaguje komunizm, bowiem odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989.

Oznacza to, że opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do ww. podstawy prawnej, jak i co do uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną odnośnie patrona danej ulicy.

Zauważyć również należy, że do kompetencji IPN na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej jest wydanie "opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1". Na IPN spoczywa zatem obowiązek wydania opinii na temat konkretnej nazwy budowli, obiektu, urządzenia użyteczności publicznej (w tym przypadku ulicy). IPN nie może natomiast "opiniować" projektu zarządzenia zastępczego wojewody o zmianie nazwy ulicy i treści w nim zawartych, bowiem działanie takie jest niezgodne z brzmieniem art. 6 ust. 3 ww. ustawy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN potwierdzającej niezgodność danej nazwy z art. 1 ustawy, która to opinia stanowi element materiału dowodowego, organ nadzoru może wydać zarządzenie zastępcze. Tymczasem w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. skierowanym do IPN wskazano, że organ nadzoru przesyła projekty zarządzeń zastępczych zgodnie z listą jak w załączniku, z prośbą o wydanie opinii. Z odpowiedzi IPN udzielonej wojewodzie wynika natomiast, że nie stanowi ona opinii na temat niezgodności kwestionowanych nazw ulic z art. 1, lecz w istocie odnosi się do treści projektów zarządzeń zastępczych wojewody, w których zawarto noty biograficzne dotyczące patronów ulic lub informacje na temat określonych wydarzeń bądź organizacji bez podania źródła zaczerpnięcia tych wiadomości. Oznacza to, że IPN w istocie niejako "zatwierdził" projekty zarządzeń zastępczych wojewody, w tym zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia zastępczego dotyczącego zmiany nazwy ulicy Bronisława Wesołowskiego, co stanowi istotne naruszenie art. 6 ust. 3 ww. ustawy, zwłaszcza w kontekście roli jaką ustawodawca przypisał IPN jako podmiotowi wyspecjalizowanemu w ocenie najnowszej historii Polski. Wojewoda w istocie nie uzyskał od IPN wymaganej opinii w rozumieniu ww. przepisu, lecz pismo tej instytucji zatwierdzające projekt zarządzenia zastępczego.

Jak już wyżej wskazano, zarządzenie zastępcze musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem zaskarżone zarządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. takiego uzasadnienia w istocie nie zawiera. Organ nadzoru ograniczył się do przytoczenia art. 6 ust. 1 - 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazał, że zwrócił się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy "Bronisława Wesołowskiego" z art. 1 ustawy. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. Wskazano w tej opinii, że ww. nazwa wypełnia normę art. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył informacje dotyczące Bronisława Wesołowskiego, mające charakter encyklopedycznego biogramu, nie podając źródła pochodzenia tych informacji.

Następnie organ wskazał w sposób bardzo ogólny, że podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw "propagujących symbole ustrojów totalitarnych". Przedsięwzięcie to jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Zatem – jak dalej wskazał wojewoda – na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, był on zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy z ulicy Bronisława Wesołowskiego na ulicę Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza.

Jak wynika z powyższego, wojewoda nie dokonał w ogóle oceny przytoczonych informacji na temat Bronisława Wesołowskiego. Nie wyjaśnił, z jakich względów uznał, że nazwa ta spełnia przesłanki z art. 1, tj. "propaguje symbol ustroju totalitarnego", a w konsekwencji, że wymaga zmiany w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Nie wypowiedział się także, czy – jak jeśli tak – to z jakich powodów podziela stanowisko IPN w odnośnym zakresie. Nie dokonał zatem jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca nie objął zakresem art. 1 ww. ustawy osób w jakikolwiek sposób związanych z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a ustawodawca nie zdefiniował samego "związania" z ustrojem komunistycznym. Tym samym, skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (ani też art. 1 ust. 2 ww. ustawy) nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo związanie z ustrojem komunistycznym oznacza symbolizowanie lub propagowanie idei komunizmu.

Podkreślić również trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy opinia IPN, jak wywiedziono powyżej, ma charakter pozorny i w istocie sankcjonuje projekt zarządzenia zastępczego wojewody, lecz nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności ww. nazwy z art. 1 ww. ustawy, to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania większej staranności w zakresie wykazania, że zachodzą przesłanki do zmiany ww. nazwy ulicy w świetle art. 1 ustawy.

Akt nadzoru powinien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji. Nie można bowiem domniemywać zarówno motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15 (publ. CBOSA) stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzoru wiąże się niewątpliwie z prawem wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Wprawdzie powołany wyżej wyrok dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, a nie zarządzenia zastępczego, lecz w świetle powyższych rozważań zachowuje aktualność również na kanwie rozpatrywanej sprawy.

Podkreślić także należy, że treść uzasadnienia zarządzenia zastępczego decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia bowiem sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, tj. zbadanie, czy zarządzenie zastępcze – biorąc pod uwagę jego treść – może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań lub ocen, czy też poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań czy domysłów. Powyższa konstatacja ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, w której zasadniczą kwestią pozostaje ocena, czy osoba Bronisława Wesołowskiego stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Na gruncie niniejszej sprawy nieuprawnionym byłoby zatem domaganie się od Sądu niezauważenia uchybień zaskarżonego aktu i wyręczenia wojewody w dokonaniu wyczerpującej i całościowej oceny tej postaci w świetle ww. przepisów ustawy. Prawodawca ukształtował bowiem pozycję ustrojową sądu administracyjnego w ten sposób, że ograniczył jego uprawnienia do badania wyłącznie samej poprawności rozstrzygnięć organów administracji publicznej, uniemożliwiając faktycznie zastępowanie ich w merytorycznym rozpoznaniu spraw. W szczególności prawodawca nie wyposażył sądu administracyjnego w stosowne instrumentarium procesowe umożliwiające ocenę meritum sprawy administracyjnej, tj. np. uprawnienie do powołania biegłych sądowych i korzystania z ich opinii, czy przesłuchiwania świadków. Sąd nie mógł zatem na obecnym etapie postępowania, biorąc pod uwagę niepełny materiał dowodowy zgromadzony przez organ oraz – stanowiące tego konsekwencje – niepełne uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wypowiadać się co do merytorycznej poprawności tego aktu.

Wskazać także należy, że wynikającym z niezrozumienia pozycji ustrojowej sądów administracyjnych jest oczekiwanie, aby Sąd podane przez wojewodę informacje o charakterze historycznym traktował jako swoiste "notorium". Takiego uprawnienia, a tym bardziej obowiązku, nie sposób skutecznie wywieść ani z przepisów prawa ani z zasad logicznego rozumowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Obowiązkiem Sądu było jedynie dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ocena ta musiała jednak skutkować uchyleniem tego aktu z powodu istotnego naruszenia art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Końcowo wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie odnosił się do kwestii nadania w zarządzeniu dotychczasowej nazwie ulicy Bronisława Wesołowskiego – nazwy ulicy Gen. Stanisława Bułak-Bałachowicza, gdyż nazwy te nie są konkurencyjne, bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jedynie kontrola powodów wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).