Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 471/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a,  art. 232  § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i K. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 maja 2019 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym A. K. i K. G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku po 300 (trzysta) złotych uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

E.K., działając w imieniu grupy mieszkańców gminy S. w oparciu o ich pisemne zgody, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr VII/84/2019 Rady Gminy z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości.

Zarządzeniem z dnia 24 czerwca 2019 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, po udzieleniu niezbędnych wyjaśnień, wezwała E.K. do wskazania, czy skargę na przedmiotową uchwałę składają wszystkie osoby, które udzieliły jej pełnomocnictwa, oraz czy składa ją również we własnym imieniu.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2019 r. E.K. wyjaśniła, że skargę wniosła w imieniu grupy mieszkańców gminy, za ich pisemną zgodą wyrażoną w formie pełnomocnictwa, a nie jako skargę wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa, przytaczając stosowną argumentację wraz z orzecznictwem. E.K. stanowisko Sądu zmierzające do zarejestrowania skargi jako skargi wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa, jest nieprawidłowe. Jednak na wypadek braku zaakceptowania przez Sąd powyższej argumentacji E.K. oświadczyła, że skargę podtrzymują i A.K. i K.G.

Z uwagi na powyższe Sąd zarejestrował skargę jako złożoną przez A.K. i K.G.

Skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w obrębach geodezyjnych K., B., K., Ł., K., S., P. na terenie Gminy. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Z treści skargi wynika, że powyższą uchwałę zaskarżono w części dotyczącej sprzedaży nieruchomości nr [...] w obrębie geodezyjnym P., ujętej w uchwale pod pozycją nr [...]. Zaskarżonej części uchwały zarzucono naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 pkt 7, 9, 10 i 17 u.s.g. poprzez dobrowolnie i świadome odstąpienie poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały, od wykonywania zadań własnych gminy w kontekście zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej,

2) art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez powołanie go jako podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a nie wyrażania zgody na sprzedaż nieruchomości w sytuacji, gdy sprzedawana działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a jego lokatorzy nigdy nie wyrazili zgody na objęcie tej nieruchomości zaskarżoną uchwałą.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały i odstąpienie od objęcia sprzedażą działki nr [...]położonej w obrębie geodezyjnym P. oraz o wstrzymanie wykonania uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...] w P. przy ul. P. jest zabudowana budynkiem byłej szkoły, w którym znajdują się lokale mieszkalne zajmowane przez pięć rodzin na podstawie umów najmu z Gminą, świetlica wiejska, plac zabaw dla dzieci wybudowany ze środków unijnych w 2010 r. oraz boisko sportowe. Na nieruchomości tej koncentruje się życie kulturalne i społeczne mieszkańców P. Wykorzystywana jest ona zgodnie ze społecznymi potrzebami mieszkańców, a ich zaspokajanie to przecież podstawowy obowiązek gminy wyrażony w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazana działka stanowi teren usług publicznych, do których niewątpliwie należą sprawy oświaty, kultury, budownictwa socjalnego i kultury fizycznej. Według skarżących teren ten jest niezbędny dla społeczności lokalnej, jest ich dobrem wspólnym, a jego wykorzystanie koresponduje z ustawowymi zadaniami gminy. Na działce tej organizowane są festyny rodzinne i charytatywne, N., Z. i inne spotkania, które integrują społeczność lokalną. Jest to jedyne takie miejsce w P., w którym nie ma szkoły mogącej realizować wskazane funkcje. Według skarżących sprzedaż działki pozbawi mieszkańców P. możliwości zaspokajania swoich potrzeb społecznych i skaże ich na wykluczenie ze wspólnoty samorządowej.

W skardze wskazano również, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono prawo Sołectwa P. do wyrażenia wiążącej opinii w sprawie przeznaczenia na sprzedaż mienia gminnego i pozbawiono je prawa do współdziałania z Gminą przy realizacji zadań, o których mowa w art. 7 pkt 11 Statutu Sołectwa Gminy.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 7, 9, 10 i 17 u.s.g. zobowiązujących gminę do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty Sołectwa P. Twierdzą, że sprzedaż i de facto odebranie społeczności Sołectwa P. działki nr [...] w sposób ewidentny narusza interes prawny i uprawnienia każdego skarżącego członka jako społeczności Sołectwa.

Skarżący wskazali nadto, że uchwała podjęta została bez prawidłowej podstawy prawnej, gdyż art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) u.s.g. dotyczy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a nie wyrażania zgody na sprzedaż w sytuacji, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a jego lokatorzy nie wyrazili zgody na jej objęcie zaskarżoną uchwałą.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej uchwały skarżący wskazali, że przesłanki zastosowania tej instytucji zaktualizowały się w niniejszej sprawie, albowiem z chwilą zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...] nie będzie można, w przypadku uwzględnienia skargi, przywrócić stanu pierwotnego sprzed zawarcia umowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uzasadniającego uprawnienie do kwestionowania uchwały. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny i nie stanowi jeszcze o sprzedaży nieruchomości. Aby doszło do sprzedaży organ wykonawczy gminy musi podjąć decyzję w formie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży. Powołując się na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego działka nr [...] ma przeznaczenie pod usługi publiczne, organ wskazał, że nawet jej ewentualna sprzedaż nie będzie mogła pozbawić jej określonej w miejscowym planie funkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy, podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. 2019, poz. 506), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2204 ze zm.), zwana dalej u.g.n., w której wyrażono zgodę na sprzedaż ściśle określonych nieruchomości gminnych, w tym działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina S., objętej zakresem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy kwalifikację złożonej skargi jako skargi A.K. i K.G., podczas gdy pierwotnie skargę wyniosła E.K., działając w imieniu grupy mieszkańców gminy, powołując się na przepis art. 101 ust. 2a u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 u.s.g. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960, z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2562/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to przy tym, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w analizowanym art. 101 ust. 2a u.s.g. kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

Tym samym, skoro skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g., to stronami skarżącymi należało uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych. W konsekwencji, zgodnie z oświadczeniem E.K. zawartym w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2019 r., za stronę skarżącą uznano A.K. i K.G.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.

Oznacza to, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 (opubl. ONSA 2001/2/52) wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). Stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego".

Mając powyższe na uwadze, kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest w pełni uzasadniona.

Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że zaskarżone postanowienia uchwały naruszyły ich interes prawny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać ściśle określone prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny.

Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia, ogranicza lub uniemożliwia realizację) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 u.g.n. nie daje jednak podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W niniejszej sprawie z treści skargi wynika, że każdy ze skarżących wywodzi swój interes prawny z faktu zamieszkiwania w obrębie geodezyjnym P., gmina S., a więc z faktu przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, a jego naruszenia upatruje w przeznaczeniu działki nr [...] do sprzedaży. Ze skargi nie wynika przy tym, ażeby skarżący dysponowali jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do wskazanej działki.

Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżących miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej skarżących jako mieszkańców obrębu P. korzystających z budynku usytuowanego na wskazanej działce, tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia ich uprawnień bądź nakłada na nich obowiązki.

Uchwała zezwalająca na sprzedaż nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu, podejmowana jest w ramach realizacji uprawnień określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Uchwała rada gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości rozpoczyna procedurę mającą dopiero w przyszłości doprowadzić do sprzedaży nieruchomości i jest warunkiem koniecznym sfinalizowania tej transakcji. Na tym etapie jednak nie ma jeszcze mowy o dokonywaniu czynności sprzedaży nieruchomości i wywoływaniu konkretnych zmian właścicielskich, ale chodzi przede wszystkim o podjęcie przez organ gminy decyzji, czy nieruchomość ma pozostać własnością gminy, czy nie. Rada gminy w ramach uprawnień do decydowania o sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, podejmuje decyzje o konkretnym przeznaczeniu nieruchomości. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. to wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym gospodaruje mieniem komunalnym. Przy tym wskazać należy, że zakres samodzielności gminy w realizacji jej kompetencji wyznacza prawo stanowione przez państwo. Prawne interesy gminy jako samodzielnego podmiotu prawa podlegają ochronie sądowej.

Pomimo tego, że uchwała rady gminy w przedmiocie zgody na sprzedaż jest konieczna do dokonania tej czynności to, aby wprowadzić nieruchomość stanowiącą własność publiczną do obrotu, niezbędne jest umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W tej formie następuje konkretyzacja zamierzeń gminy. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania (na podstawie przepisów u.g.n. lub innych) roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, np. najemcom.

Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019 i powołane tam orzecznictwo: wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., II SA/Gd 125/08, LEX nr 566213; wyrok NSA z 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 156824).

Należy podkreślić, że zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży jest aktem administracyjnym podlegającym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r., II SA/Wr 36/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2006 r., II SA/Lu 622/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., IV SA/Po 395/14, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły wpłynąć w sposób prawnokształtujący na sytuację skarżących. Uchwała w zaskarżonej części nie zmieniła bowiem ich własnej, indywidualnej sytuacji prawnej, doprowadzając do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo do nałożenia określonych obowiązków.

Skarżący, kwestionując postanowienia zaskarżonej uchwały, zmierzali do wyeliminowania zgody organu na sprzedaż działki gminnej, na której realizowane są funkcje publiczne zaspokajające potrzeby wspólnoty mieszkańców P. Nie powoływali się przy tym na interes indywidulany, wynikający z uprawnień rzeczowych do działki nr [...], ale na przynależność do wspólnoty samorządowej. Sąd uwzględnił jednak stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji uznać należało, że uchwała zezwalająca na sprzedaż działki nr [...] nie narusza interesu prawnego skarżących jako członków wspólnoty samorządowej, mieszkańców P. Wskazane przez skarżących okoliczności nie legitymowały ich do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji skarżących otwierałoby drogę do kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.

O zwrocie na rzecz każdego ze skarżących kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości po 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.