Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1062/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - asesor sądowy WSA Hieronim Sęk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w W.) stwierdził odpowiedzialność H. K. (zwanej dalej "Skarżącą"), jako spadkobierczyni po J. K., za zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 1999 r. do lipca 2002 r.

Pismem z dnia [...] października 2004 r. Skarżąca złożyła prośbę o umorzenie powyższych zaległości składkowych, motywując ją bardzo złą sytuacją finansową. W piśmie zwrócono uwagę na konieczność spłat innych jeszcze zadłużeń, przedstawiono sytuację rodzinną (źródła dochodów i "utrzymywanie trójki uczących się stacjonarnie dzieci"), okoliczności związane ze sprzedażą domu i rozdysponowaniem środków z tego tytułu, a także szczegółowe wyliczenia kosztów miesięcznego utrzymania domu i spłat istniejących długów.

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił Skarżącej zasady umarzania należności, wzywając jednocześnie do złożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów w tym przedmiocie, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej, majątkowej i istniejących zadłużeń.

Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżąca uzasadnia wniosek o umorzenie brakiem możliwości spłaty zadłużenia, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny. Przedstawiono zestawienie osiąganych dochodów z tytułu zatrudnienia (864,87 zł netto), renty rodzinnej (766,58 zł), zasiłku rodzinnego (86 zł), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci (340 zł), dodatku z tytułu nauki poza miejscem zamieszkania syna A. (80 zł) i wydatków w ujęciu kwotowym na mieszkanie oraz spłatę długów. Wskazano również na zadłużenie wobec urzędu miasta z tytułu środków transportu w kwocie około 20 tys. zł. Do wniosku dołączone zostało między innymi zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. stwierdzające zadłużenie J. K. z tytułu podatku dochodowego w kwocie 165,50 zł i podatku VAT w kwocie 9.090,30 zł, umowę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i T. K. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, decyzję Urzędu Skarbowego w D. dotyczącą rozłożenia na raty zaległości podatkowej z tytułu podatku VAT i odsetek dla T. K., a także dowody wpłat z określonych tytułów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w ogólnej kwocie 90.548,33 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 1999 r. do sierpnia 2002 r. – należność główna: 51.004,48 zł, odsetki naliczone na dzień 4 listopada 2002 r.: 26.567,40 zł; ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres – należność główna: 6.645,85 zł, odsetki na ww. dzień: 3.603,70 zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2001 r. do sierpnia 2002 r. – należność główna: 1.877,50 zł i odsetki na ww. dzień: 849,40 zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania należności"). Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawił sytuację rodzinną i majątkową Skarżącej, podając szczegółowe dane dotyczące sytuacji finansowej (środki finansowe ze sprzedaży mieszkania, uzyskiwane dochody, ponoszone wydatki). Na tej podstawie stwierdzono, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia. W szczególności powodem tym jest posiadanie stałego źródła dochodu, a pozostała ze sprzedaży mieszkania kwota w wysokości 50 tys. zł może zaspokoić część należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podniesiono też, że "wnioskodawczyni posiada zadłużenie w części finansowanej przez ubezpieczonych, która nie podlega umorzeniu (...).".

Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżąca, zgodnie z pouczeniem zawartym w wyżej wymienionej decyzji odmawiającej umorzenia należności, z zachowaniem terminu złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca ponawiając twierdzenia o trudnej sytuacji finansowej dodała, że ponosi także inne koszty na utrzymanie dzieci i siebie, wskazując też na koszty leczenia syna A. i leczenie własnej osoby.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmawiającą umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji opisano stan osobowy rodziny Skarżącej i sytuację finansową tej rodziny oraz przytoczono przepisy prawne dotyczące umarzania należności. Stwierdzono również, że spłata należności na dogodnych warunkach nie pozbawi Skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, mimo, iż aktualnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Podniesiono też, że Skarżąca dysponuje środkami ze sprzedaży domu, reguluje należności wobec urzędu skarbowego i innych instytucji "co świadczy o nierównym traktowaniu wierzycieli", oraz posiada zadłużenie w części finansowanej przez ubezpieczonych, która nie podlega umorzeniu.

Na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji. W skardze powtórzono okoliczności związane z zadłużeniami powstałymi po mężu Skarżącej oraz związane z sytuacją rodzinną i materialną. Skarżąca zasugerowała również możliwość umorzenia wyżej opisanych należności, powołując jako przesłankę występowanie w sprawie całkowitej ich nieściągalności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w W.) wniósł o jej oddalenie z powodu nie wystąpienia w sprawie przesłanek prawnych do umorzenia należności. Z nowych argumentów dodano, że trwa postępowanie egzekucyjne w sprawie nieuiszczonych należności, zadłużenie objęte jest 10-letnim terminem przedawnienia oraz że istnieje możliwość wpisania hipoteki na mieszkaniu posiadanym przez Skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie odnośnie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład"). Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie zaległości.

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza, iż decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W przepisie tym jednoznacznie określono podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu").

Pozycję Prezesa Zakładu określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s.. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego, w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku także wskazano "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych" odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy k.p.a.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie zatem z treścią wskazanego przepisu, przy takim pouczeniu o środku zaskarżenia, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu.

Jednakże, zdaniem Sądu art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby k.p.a. definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów u.s.u.s.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji u.s.u.s. wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., określone zostały w art. 17 tego Kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego Kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) wprost postanowiono, że Zakład podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym, co do którego przeprowadzenia właściwym jest - zgodnie z tym co wyżej wywiedziono – Minister Polityki Społecznej. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą, także na etapie postępowania sądowego, okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do pełnej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie odpowiedź na skargę, w szczególności podnoszenie dodatkowych argumentów przemawiające za określonym rozstrzygnięciem, Sąd zauważa, że właściwym miejscem dla tego typu rozważań prawnych jest uzasadnienie decyzji. Zatem odpowiedź na skargę nie może stanowić swoistego "uzupełnienia decyzji" w zakresie jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w treści decyzji (jej uzasadnieniu), a uchybienia w tym zakresie -zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.