Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 341/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ś., E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 911/16 w sprawie ze skarg D. Ś., E. Ś. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz D. Ś., E. Ś. solidarnie kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 911/16, oddalił skargi D. Ś. i E. Ś. oraz K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 23 października 2015 r. S. W. wystąpił do Wójta Gminy Kalinowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha, na terenie działki nr [...] w miejscowości C.. Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono na załączniku graficznym i podano, że budynek ma mieć przeznaczenie gospodarcze, wysokość 8,5m, długość 40m, szerokość 20m, ilość kondygnacji 1, o dachu dwuspadowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem. Wskazał, że decyzja dotyczy budowy budynku magazynu pasz o konstrukcji murowanej, tj. budynku gospodarczego, w zabudowie zagrodowej. Organ określił parametry budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy i podał, że planowana realizacja inwestycji ma nastąpić w głębi działki, w sposób nie naruszający istniejącej linii zabudowy od strony przyległej do działki drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...]. Dodatkowo wskazał, że teren zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (nr [...]) poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy Kalinowo – tj. działki nr [...], [...] obręb [...] oraz [...] i [...] obręb [...]. Organ podał także, że działka nr [...] ma pow. 0,5352 ha i stanowi grunty sklasyfikowane jako R i Ps i nie leży w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Organ wyjaśnił, iż z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren spełnia warunki z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.)

Od powyższej decyzji odwołał się E. Ś., który powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 k.p.a., podniósł, że części działki nr [...] dotyczy wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SAB/Ol 36/15, zobowiązujący Wójta Gminy Kalinowo do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Zasugerował ponadto, że w związku z orzeczeniami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zastosowanie w sprawie znajdzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto w dniu 7 stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D. Ś. oraz K. Ś. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten został rozpoznany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem zasad ekonomiki procesowej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec D. Ś.. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium, podniosło, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tymczasem inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 48 ha, czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] (tj. 15 ha). W konsekwencji dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podał również, że w przypadku ustalania warunków zabudowy w trybie przewidzianym dla zabudowy zagrodowej, analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu winna być sporządzona w innym zakresie, niż to ma miejsce w pozostałych postępowaniach dotyczących warunków zabudowy. Konieczne jest bowiem wykazanie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 5 u.p.z.p. Odnosząc się do tej kwestii, Kolegium, powołując się na treść decyzji organu I instancji oraz stanowiącej do niej załącznik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazało, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 punkty 2 do 5 u.p.z.p.

Kolegium podniosło również, że E. Ś. jako właściciel działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji bezspornie jest stroną tego postępowania, jednakże D. Ś., będąca małżonką E. Ś. już takiego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiada. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest wyłącznie E. Ś..

Powyższa decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez E. Ś., D. Ś. oraz K. Ś., którzy zarzucili, że pracownicy organu odwoławczego nie znają treści obowiązujących przepisów i działają niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. skarżący podtrzymał w całości swoją skargę (i małżonki) wskazując, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy na teren obejmujący drogę, podając, że działki o nr [...] i [...] są jego wyłączną własnością. Złożył kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], uchylającej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] maja 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że kwestią sporną wymagającą wyjaśnienia w ramach wznowionego postępowania (w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest m. in. interes prawny D. Ś., jako współwłaścicielki działek o nr [...] i nr [...], w tym na ile podział nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], wpływa na jej prawa, w szczególności na dostęp do drogi publicznej.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności dokonał szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych. Wskazując, że postanowienia ustawy należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora, Sąd zacytował treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Sąd stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor S. W. jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planując budowę magazynu pasz. Odnosząc się do tej kwestii Sąd uznał, że ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Nie wywołało również wątpliwości Sądu, że inwestor planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej, choć wskazał na brak definicji legalnej tego pojęcia. Sąd wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Sąd zgodził się także z twierdzeniami organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 2 – 5 u.p.z.p. oraz że teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co powoduje spełnienie warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy zasadnie uznały, że w sprawie nie zaistniały przeszkody uzasadniające odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do argumentu skargi zarzucającego pracownikom SKO w Olsztynie nieznajomość przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zauważył, że orzekające w sprawie organy administracji nie mogły naruszyć powyższego aktu prawnego, albowiem jego przepisy nie miały zastosowania w rozstrzyganej sprawie.

Od powyższego wyroku E. Ś. i D. Ś. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a."), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w szczególności na wykazanie okoliczności, iż postępowanie w sprawie objętej skargą powinno być zawieszone.

Podnosząc powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinęli argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów wskazując przede wszystkim, że w toku postępowania organy, w szczególności organ odwoławczy, pominęły szczególnie istotną kwestię dotyczącą wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i jego wpływu na tok postępowania objętego niniejszą skargą.

Skarżący podnieśli, że wznowione postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która to działka, do momentu zatwierdzenia podziału, stanowiła drogę dojazdową do nieruchomości skarżących. W ocenie skarżących dokonany przez organ gminy podział spowodował, że część tej działki przestała stanowić drogę publiczną, a stała się nieruchomością rolną należącą do wnioskodawcy - S. W.. Skarżący zwrócili uwagę, że w dniu [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wydało decyzję znak: [...], w której uchyliło decyzję Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] października 2016 r. odmawiającą uchylenia decyzji Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, iż organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy wydały w niniejszej sprawie decyzje, w sytuacji zaistnienia przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ich ocenie rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego obejmującego decyzję Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, albowiem jego przedmiotem jest kwestia prawidłowości podziału drogi publicznej i przyznania jej części podmiotowi prywatnemu, podczas gdy zgodnie z wnioskiem inwestora planowana budowa będzie właśnie zlokalizowana na tej części nieruchomości, która przed podziałem stanowiła drogę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 25 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania S. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego, obejmującego decyzję Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i ma wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na poparcie swoich argumentów przedstawił przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie E. Ś. wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), albowiem naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, w tym dostęp do drogi publicznej. Podkreślił, że zaskarżona decyzja objęła działkę nr [...], na której została ustanowiona droga stanowiąca dojazd do działek skarżącego. Dodatkowo wskazał, że ww. działka została przekazana gminie nieodpłatnie z zasobu Skarbu Państwa na określony cel, jakim jest właśnie droga umożliwiająca dojazd do działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie i dlatego podlega uwzględnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga opiera się na usprawiedliwionej podstawie, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. polegający na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skarg i niedostrzeżeniu, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami procesowymi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie skoncentrowali się przede wszystkim na problemie wystąpienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którym miało być rozstrzygnięcie w sprawie decyzji Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. Zasadne natomiast okazały się argumenty wskazujące na całkowite pominięcie przez Sąd pierwszej instancji problemu wpływu dokonanego podziału ww. działki nr [...] i ewentualnego pozbawienia dostępu do drogi publicznej działek należących do E. Ś., na ocenę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że postępowanie, w którym wydana została zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. poprzedziło postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] w drodze decyzji Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Na skutek tego podziału wyodrębniono działki o nr [...] i [...], a następnie na skutek połączenia działek nr [...] i [...] oraz dokonanego dalszego podziału powstały działki o nr [...] i [...]. Zaskarżona decyzja SKO w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej, w gospodarstwie o powierzchni 48 ha, na terenie działki nr [...] w miejscowości C.. Skarżący E. Ś. konsekwentnie, na każdym etapie postępowania, kwestionuje legalność dokonanego podziału działki nr [...] ww. decyzją Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] maja 2012 r., usiłując wzruszyć jej ustalenia w drodze wznowienia postępowania, czego przykładem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] maja 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, złożona na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 13 października 2016 r. Co istotniejsze skarżący kasacyjnie podnosi, że zabudowa działki o nr [...] spowoduje całkowite pozbawienie go dostępu do drogi publicznej z działek będących jego własnością tj.: o nr [...] i [...]. Warto w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO w Olsztynie stwierdziło, że "aktualnie nieruchomości stron nie zostały pozbawione dostępu do drogi, bowiem działka nr [...] posiada dostęp do tej samej drogi co działka objęta wnioskiem tj. nr [...], zaś dożywotnicy mają zapewniony dostęp do działki nr [...] poprzez działkę nr [...] (oddzielającą działkę nr [...] od działki nr [...])". Następnie jednak, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], SKO w Olsztynie sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji wskazując, że z akt sprawy wynika, iż działkę nr [...] od działki nr [...] oddziela działka oznaczona nr [...], zaś działka o nr [...] nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Z akt sprawy, w tym m. in. z załącznika graficznego do wyników analizy w skali 1:1000 (karta 16 akt administracyjnych) wynika, że na działce [...] w miejscu oznaczonym literami A, B, C, D, (orientacyjna lokalizacja budynku) ma zostać wybudowany obiekt objęty wnioskiem, który w połączeniu z zabudową już istniejącą na działce może hipotetycznie spowodować brak komunikacji przez teren działki z terenu działki o nr [...] do drogi publicznej. Wszystkie te elementy stanu faktycznego składają się na podstawową wątpliwość wyrażaną przez skarżącego E. Ś., a dotyczącą pozbawienia go dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spór w rozpoznawanej sprawie nie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor S. W. jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planując budowę magazynu pasz, gdyż ta okoliczność nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie E. Ś., lecz do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor S. W., planując dodatkową zabudowę działki o nr [...], pozbawi dostępu do drogi działek należących do E. Ś.. W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miała właśnie odpowiedź na tak postawione pytanie, szczególnie biorąc pod uwagę niejednoznaczny i nieczytelny materiał dowodowy dotyczący położenia poszczególnych działek, a przede wszystkim dojazdu do należącej do skarżącego kasacyjnie działki nr [...].

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował się na ocenie spełnienia podstawowych warunków, niezbędnych do uzyskania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha, na terenie działki nr [...] w miejscowości C.. Tymczasem w ogóle nie odniósł się do przedstawionego wyżej problemu. Rozważania Sądu w tym zakresie ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że organy administracji nie mogły naruszyć przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przepisy tego aktu nie miały zastosowania w sprawie. W ocenie NSA stanowi to o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m. in. reguł określonych art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ochronie podlegają zatem nie tylko prawa inwestora, ale także właścicieli (użytkowników wieczystych) obiektów znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2661/16). Nie ulega wątpliwości że prawa podlegające ochronie obejmują również ochronę dostępu do drogi publicznej. W świetle bowiem obowiązującego ustawodawstwa oraz ugruntowanego poglądu prezentowanego w orzecznictwie NSA oczywistym jest, że ustalenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie mogą pozbawiać dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1360/16). Nie można zatem zaakceptować poglądu, że do pozbawienia takiego dostępu może prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, poprzedzone postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działek. Wprawdzie są to dwa odrębne postępowania, o odmiennym przedmiocie i specyfice, zaś decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie wstępnym etapem inwestycji, której ewentualna realizacja wymaga dodatkowo spełnienia szeregu wymogów, w tym także określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Równocześnie jednak decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W pkt 4 decyzji Wójta Gminy Kalinowo z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (Nr [...]) określającej warunki zabudowy polegającej na budowie budynku gospodarczego (magazynu pasz) na działce o nr ewid. [...] wskazano, że realizacja inwestycji nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m. in. prowadzić do pozbawienia dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu Sądu I instancji całkowicie zabrakło rozważenia ww. podstawowej wątpliwości, dotyczącej ewentualnego naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego kasacyjnie E. Ś., związanego z pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Dlatego skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Rozpoznając na nowo skargi D. Ś. i E. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązany będzie do dokonania oceny, czy postępowanie prowadzone w sprawie podziału działki nr [...] i ewentualne pozbawienie działek należących do E. Ś. dostępu do drogi publicznej ma znaczenie dla poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla ww. działki, a w konsekwencji dla legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Argumenty przemawiające za przyjętym wyrokiem powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu zawierającym odniesienie się do prawnie relewantnych argumentów podnoszonych przez skarżących, a odnoszących się do podniesionego wyżej problemu. Na marginesie należy także wskazać – choć nie zostało to wyrażone w skardze kasacyjnej – że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rzetelne odniesienie się do problemu interesu prawnego D. Ś. w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W decyzji tej organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do D. Ś., stwierdzając brak po jej stronie legitymacji procesowej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, po rozpoznaniu również skargi D. Ś., całkowicie tę kwestię pominął, uchybiając zasadzie określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.