Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 758/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 839/18 w sprawie ze skargi M.K. i W.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 839/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i W. K. (zwanych dalej "Skarżącymi") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr 1[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozbiórkę wiaty, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., wybudowanej przez Skarżących na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący.

Na skutek tego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał Skarżącym rozbiórkę wiaty, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., wybudowanej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...] października 2012 r. znak:[...], wydanego przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno-Budowlanej w P., Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie orzekały już sądy administracyjne. W sprawie zapadły następujące wyroki: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 2615/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. VII SA/Wa 1243/15, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r. II OSK 1979/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2179/16 i wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. II OSK 581/17.

Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2179/16. Dalej podniósł, że przedmiotowa wiata narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w P., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Rady Miasta P.. Działka o nr ewid. [...], położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...]. Dla przedmiotowego terenu w zakresie zabudowy wyżej wymieniony plan miejscowy ustala między innymi nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną na rysunku planu. Zgodnie z § 5 pkt 12 tekstu planu, przez "nieprzekraczalną linię zabudowy" należy rozumieć możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że lokalizacja wiaty poza obszarem wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy jest niezgodna z ustalonymi w planie miejscowym warunkami, bowiem przedmiotowa wiata stanowi obiekt kubaturowy, tj. obiekt budowlany który obok budynku został wyłączony z możliwości sytuowania poza ww. liniami.

Organ podkreślił także, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji podyktowane było błędną podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 6, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.); § 5 pkt 12 i innych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu, w sprawie kluczowe jest to, czy organy zastosowały się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2179/16 oraz stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2017 r. II OSK 581/17). Sąd wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. i wynikające z niego związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu i stwierdził, że organy zadośćuczyniły wymogom wynikającym z ww. przepisu. Prawidłowo, kierując się oceną dokonaną przez Sądy obu instancji oceniły, że wiata jest obiektem kubaturowym. Konieczne było zatem badanie czy jej położenie na gruncie odpowiada warunkom ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekt okazał się położony w sprzeczności z przepisami ww. prawa miejscowego. Nie mógł zatem być przedmiotem legalizacji. Postępowanie prowadzono we właściwym trybie opisanym w art. 51 ustawy Prawo budowlane, zasadnie zaakceptowanym we wcześniejszych orzeczeniach sądów, gdyż inwestorzy nie działali w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie musiało więc prowadzić do wydania nakazu rozbiórki, jak prawidłowo określono w zaskarżonej decyzji, opartego na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. poprzez fakt, że sędzia J.A. brała udział w wydaniu wyroku z dnia 11 maja 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego gdzie stwierdzono, że: "zdaniem Sądu ..., sporny budynek nie jest wiatą lecz budynkiem trwale z gruntem związanym, a zatem powinien być oceniony przez organ zgodnie z właściwymi przepisami dotyczącymi budynku". Pomimo tak jednoznacznej deklaracji Pani Sędzia nie wyłączyła się z orzekania w sprawie skargi Skarżących, której podstawowym zagadnieniem była weryfikacja czy przedmiotowy budynek jest wiatą, czy też nie. Z uwagi na powyższe zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można uznać, że zachodzi nieważność postępowania. Należy podnieść, że w wyniku skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylono powyższe orzeczenie z dnia 11 maja 2016 r. wskazując, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, a ta wadliwość polegała przede wszystkim na niewyjaśnieniu podstaw uznania, że sporny budynek nie jest wiatą, ale budynkiem trwale związanym z gruntem;

II. złamanie dyspozycji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego – analizy ekspertyz przedłożonych przez Skarżących, co niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

W tym miejscu podniesiono, że orzecznictwo normuje jakie cechy powinna posiadać wiata, m.in.:

II SA/Gd 175/13 – "Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem";

II SA/Gl 265/13 – "Uznanie, że wiata oznacza lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian, nie jest naruszeniem reguł znaczeniowych języka polskiego i brak jest podstaw do kwestionowania, że takie rozumienie wiaty odbiega od zamiarów ustawodawcy" i właśnie te cechy ma przedmiotowy budynek.

Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował jednak dowodów w postaci ekspertyzy ani zdjęć budynku, jak również nie wziął pod uwagę orzecznictwa, które stało w sprzeczności do zaskarżonych decyzji. Niezrozumiałym dla strony jest również fakt, że Sąd nie wziął pod rozwagę wiedzy fachowej i przyjmował bezrefleksyjnie twierdzenia A. i A1. W., że budynek, który od [...] r. był wybudowany jako wiata na podstawie przyjętego (bez sprzeciwu) zgłoszenia, stał się w 2018 r. budowlą kubaturową, która posiada cztery ściany i z tego względu należy poddać go rozbiórce, ponieważ zagraża ładowi przestrzennemu, a przede wszystkim nie podoba się sąsiadom. Orzekając w ten sposób, Sąd pierwszej instancji tworzy nowe prawo budowlane. Poprzez powyższe można uznać, iż wszystkie budynki typu altanki i wiaty powinny uzyskać pozwolenie na budowę, a jeżeli nie są zbudowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego powinny być rozebrane.

W opinii Skarżących Sąd pierwszej instancji naruszył w ten sposób podstawowe zasady procesu tj. prawo do obrony swoich praw przez Skarżących, jak również art. 7 k.p.a., gdzie ustawodawca nałożył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Sąd pierwszej instancji zdaniem Skarżących nie zebrał całego materiału dowodowego, który to materiał dowodowy w myśl art. 75 § 1 k.p.a. dawałby miarodajny obraz tego z jakim budynkiem mamy do czynienia.

III. nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji w sposób dogłębny istoty sprawy i naruszenie przez to treści art. 7, 75, 77 § 1 k.p.a.

Organy powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy biorąc pod uwagę słuszny interes obywateli;

IV. sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że:

1/ prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane;

2/ w świetle zebranego materiału dowodowego przyjęto, że intencją planu miejscowego było wprowadzenie ładu przestrzennego polegającego na ograniczeniu obszaru, wytyczonego nieprzekraczalną linią zabudowy, na której dopuszcza się wznoszenie budynków i innych obiektów kubaturowych rozumianych jako takie, które ład ten mogą zakłócić oraz że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wnieśli jednocześnie o zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 grudnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie jednym z zarzutów wniesionego przez Skarżących środka odwoławczego jest podnoszona nieważność postępowania sądowo-administracyjnego o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4.p.p.s.a.

Z dyspozycji art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż nieważność postępowania zachodzi: jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zgodnie zatem z ww. przepisem nieważność postępowania przed sądem administracyjnym zachodzi w dwóch przypadkach: po pierwsze wtedy, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, a po drugiej w sytuacji, gdy w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą (por. postanowienia NSA: z 25 lipca 2012 r. II OZ 608/12; z 1 października 2014 r. II OZ 1008/14).

W tej sprawie zdaniem Skarżących zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, albowiem w wydaniu wyroku uczestniczyła sędzia J.A., która podlegała wyłączeniu od orzekania z mocy samej ustawy, gdyż brała udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 11 maja 2016 r. VII SA/Wa 1243/15 i wyraziła w nim niekorzystny dla stron pogląd prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana wyżej przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

Zauważyć należy, iż Skarżący wskazują na normę art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. jako przesłankę wyłączenia ww. sędziego z mocy ustawy. Stosownie do dyspozycji tej normy sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Tak więc w przepisie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. wyraźnie zawężono zakres spraw, w których następuje wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy, ograniczając je tylko do takich, które dotyczą kontroli decyzji lub postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym.

Co prawda, ustawodawca w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. nawiązał do pojęć niezdefiniowanych prawnie, a więc "postępowanie zwyczajne" i "postępowanie nadzwyczajne", jednak w stanie faktycznym przyjętym w kontrolowanym wyroku niewątpliwe jest, że zarówno wyrok z dnia 11 maja 2016 r. VII SA/Wa 1243/15 wydany w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego na który powołują się Skarżący, jak i obecnie kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 839/18 w przedmiocie nakazu rozbiórki, są orzeczeniami w których badano legalność decyzji wydanych w trybach zwykłych, w których nie zostało uruchomione postępowanie zmierzające do weryfikacji ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia sądowego. W judykaturze podkreśla się bowiem, że sytuacja objęta treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy ten sam sędzia czy ci sami sędziowie brali udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a następnie nadzwyczajnym (por. przykładowo wyroki NSA: z 13 lutego 2018 r. I FSK 806/16, z 10 września 2019 r. I OSK 3335/18). Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. To zaś czyni podnoszony zarzut nieważności postępowania sądowo-administracyjnego wynikający z normy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. całkowicie nieusprawiedliwionym.

Również, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, pozostałe przesłanki nieważności oznaczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, podnieść należy, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego – "analizy ekspertyz przedłożonych przez Skarżących", co jak zaznaczono niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W sprawie tej nie jest sporne, iż wskazywana w tym zarzucie ekspertyza (jedna) – sporządzona przez mgr inż. K. W. – złożona została na etapie postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego i stanowiła element akt administracyjnych przedmiotowej sprawy przedstawionych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą stron. Zarówno do złożonej skargi jak i w trakcie rozprawy, która miała miejsce w dniu 7 grudnia 2018 r., Skarżący nie zgłaszali żadnych nowych dowodów z dokumentów celem ich dopuszczenia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. normy w sposób mogący mieć wpływ na wynik tej sprawy

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone (B. Dauter, Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2016). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r. II GSK 164/05; z 5 maja 2005 r. II GSK 40/05).

W tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, Skarżący nie wnosili o dopuszczenie przed Sądem pierwszej instancji dowodów z dokumentów a i z urzędu takich dokumentów Sąd nie dopuszczał. Nie budzi zatem wątpliwości NSA, iż zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r. II FSK1886/07; z 26 maja 2017 r. I GSK 2030/15), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, co wyżej przypomniano, kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por.: wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015r. I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA: z 25 września 2012 r. II OSK 840/11; z 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15).

Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r. II GSK 155/15). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (porównaj wyroki NSA: z 11 sierpnia 2011 r. II OSK 723/11; z 28 stycznia 2015 r. II OSK 1567/13; z 24 listopada 2015 r. II OSK 1647/14).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Skarżących, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy właściwie go ocenił i słusznie podniósł, iż w szczególności analiza ekspertyzy przedłożonej przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego i na jej podstawie weryfikacja aspektów techniczno-budowlanych wiaty nie była konieczna. Organy, jak zaznaczono, słusznie zastosowały się do kwalifikacji wiaty jako obiektu kubaturowego, która wyłoniła się ze stanowisk Sądów administracyjnych, wcześniej wyrokujących w tej sprawie.

Zdaniem NSA przyjęcie poglądu, iż przedmiotowa wiata jest obiektem kubaturowym wynikało w sposób niesporny z oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Sądów administracyjnych. Przede wszystkim wiążącą w trybie art. 153 p.p.s.a. pozostaje ocena prawna z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2179/16, gdzie jednoznacznie oceniając legalność decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdzono, że "wiata może być uznana za obiekt kubaturowy o jakim mowa w § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określał nieprzekraczalna linię zabudowy jako możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych na działce bez prawa przekraczania tej linii.". Sąd zwrócił uwagę w ww. wyroku, że "użyte w planie pojęcie "nieprzekraczalna linia zabudowy", powinno być odczytywane przy uwzględnieniu celu takiego zapisu planu. Plan wskazuje dodatkowo na zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych (jak np. barakowozy, obiekty kontenerowe, kioski). Zdaniem Sądu dzieje się tak, by chronić ład przestrzenny na tym terenie, o czym mowa w § 4 pkt 2 planu miejscowego. W tej sprawie nie wystarczyło powołanie się na interpretację treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartą w piśmie Urzędu Gminy, że lokalizacja wiaty w miejscu wskazanym w załączniku mapowym do zgłoszenia z dnia [...] października 2012 r. jest zgodna z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu kubaturowego. Legitymowanie się przez inwestora zgłoszeniem, nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do badania legalności powstałego obiektu. Gdyby organ dokonał wnikliwej (także celowościowej) wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do możliwości zabudowy na terenie objętym planem, to mogłoby się okazać że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego, albowiem wybudowany został w miejscu niedozwolonym.".

Wyrok powyższy z dnia 25 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2179/16, został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 maja 2017 r. II OSK 581/17. Oddalając skargę kasacyjną organu nadzoru budowlanego, sąd odwoławczy przyznał, iż podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, a zatem legalność jej wybudowania podlegać będzie ocenie również w kontekście postanowień § 5 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego co do legalności zrealizowanej w ramach zgłoszenia wiaty na działce nr [...], organy nadzoru budowlanego związane oceną prawną, że sporna wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, zobowiązane były dokonać analizy zgodności takiego obiektu kubaturowego z rozwiązaniami uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w P.. W ramach tego badania ustalono, że przedmiotowa wiata narusza ustalenia ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w P.. Działka nr [...] przy ul. położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem [...]. Dla tego terenu cytowany plan w zakresie zabudowy ustala między innymi nieprzekraczalne linie zabudowy, pod którymi należy rozumieć możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych, w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii – § 5 pkt 12 planu. Z kolei ustalenie, że w tej sprawie lokalizacja wiaty (obiektu kubaturowego) nastąpiła poza obszarem wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy – co nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowane – powodowało, że należało uznać w realiach tego postępowania, iż tak zrealizowany obiekt kubaturowy pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też słusznie organ nadzoru budowlanego przy tak prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych zgodnych z wymogami procedury administracyjnej o jakich stanowią przepisy art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a., trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazując inwestorom nakaz rozbiórki przedmiotowej wiaty zrealizowanej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...] października 2012 r.

Wydana zatem w sprawie ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest decyzją prawidłową i dlatego też Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli jej legalności właściwie uznał, że odpowiada ona prawu, stąd też trafnie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę. W tych warunkach zatem czyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a., jak i zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.