Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2779/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 a pkt 13, art. 2, art. 5 par 1 pkt 2, art. 29 par 2, art. 27 par 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art.185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 166/12 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 28 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

I.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/GL 166/12, w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 28 listopada 2011 r. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych uchylił zaskarżone postanowienie.

I.2. Z przedstawionego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. – po rozpoznaniu zażalenia [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, dalej określanego zamiennie "Ośrodek" utrzymał w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm., powoływanej dalej jako k.p.a./ oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 oraz art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm., powoływanej dalej jak u.p.e.a.) – postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z dnia 3 października 2011 r. w sprawie zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego z dnia 26 lipca 2011 r. wystawionego na M. S. (Zobowiązany).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ nadzoru przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że Ośrodek wystawił tytuł wykonawczy przeciwko Zobowiązanemu, obejmującego należności z tytułu pobytu w Ośrodku w dniu 15 sierpnia 2010 r. w kwocie należności głównej 250,00 zł. Tytuł ten został opatrzony pieczęcią urzędową Ośrodka, a podpisany przez pracownika, działającego z upoważnienia dyrektora Ośrodka. Wystawienie tytułu zostało poprzedzone doręczeniem upomnienia.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy, wskazując, że z przepisów prawa wynika – w tym zakresie organ egzekucyjny odwołał się do art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a. – że wierzycielem dochodzonej należności jest Prezydent Miasta Warszawy i to jego pieczęć winna znaleźć się na tytule. W konsekwencji, organ uznał, że tytuł wykonawczy zawiera błędne określenie wierzyciela i na podstawie art. 27 § 1 i § 7 dokonał zwrotu tytułu wykonawczego jego wystawcy tj. Ośrodkowi.

W zażaleniu na ww. postanowienie, Ośrodek wskazał, że podstawę prawną żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z nieuregulowania należności za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowi art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Odwołując się do regulacji zawartych w art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowie z dnia 04.02.2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 20, poz. 192), wierzyciel wskazał, że ustawodawca uważa izbę wytrzeźwień za wierzyciela należności z tytułu pobytu w izbie i że jest on bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku uiszczenia tej należności. Ponadto skarżący zauważył, iż organ egzekucyjny błędnie wskazał, iż Ośrodek jest zakładem budżetowym, gdyż z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., wynika wprost, iż jest on jednostką budżetową Miasta Stołecznego Warszawy.

Rozpoznając zażalenie, organ nadzoru, wskazał na regulacje zawartą w treści art. 26 § u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy, będący podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego winien zawierać elementy zawarte w art. 27 § 1 i 2 ustawy, w tym między innymi oznaczenie wierzyciela. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 29 § 2 ustawy jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 29 § 1 ustawy stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazano, że jednym z wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest oznaczenie wierzyciela. Chodzi o wierzyciela, który jest uprawniony do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego.

Dalej podniesiono, że w myśl art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, egzekucja opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za zasadniczą zatem kwestią uznał organ ustalenie czy Ośrodek jest wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. Kontynuując, organ nadzoru, podniósł, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organami gminy są rada miasta, która pełni funkcję organu stanowiącego i kontrolnego, oraz prezydent miasta, który wykonuje zadania gminy, działając jako organ wykonawczy i może organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 5 ww. ustawy, wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie organu, Ośrodek jest jedną z jednostek organizacyjnych, przy pomocy której prezydent miasta wykonuje zadania gminy. Prezydent miasta zatrudnia i zwalnia dyrektora Ośrodka i jest jego przełożonym, a Ośrodek wykonuje swoje obowiązki z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w jego imieniu, a nie własnym. Powyższe potwierdza § 1 statutu Ośrodka, zgodnie z którym Ośrodek, jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy nie posiadającą osobowości prawnej. W świetle ww. regulacji, organ przyjął, że wierzycielem należności, objętej tytułem wykonawczym z dnia 26 lipca 2011 r. jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, i to ten organ winien wystawić tytuł wykonawczy. W skierowanym do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego tytule wykonawczym wskazano natomiast jako wierzyciela Ośrodek, co jest niezgodne z obowiązującymi, przepisami. Organ zauważył ponadto, że tytuł wykonawczy został opieczętowany pieczęcią urzędową Ośrodka, a wniosek wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego został podpisany przez pracownika z upoważnienia Dyrektora tego Ośrodka. Zgodnie z kolei ze statutem Ośrodka, dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta i na tej podstawie może składać oświadczenia woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych. Nie posiada on natomiast na tej podstawie uprawnienia do podpisania wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji w sprawach opłat za doprowadzenie i pobyt w ośrodku. Ponadto, w ocenie organu, posiadane pełnomocnictwo nie upoważnia dyrektora do występowania w roli wierzyciela. Zauważono, że zgodnie z art. 1a pkt 13) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Pojęcie "uprawnionego podmiotu" zostało z kolei wyjaśnione w art. 5 tej samej ustawy. W rozpoznawanym przypadku, obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z przepisów prawa, a więc zastosowanie ma punkt 1 § 2 tego przepisu, zgodnie z którym, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot na którego rzecz wydano orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W konsekwencji organ uznał, że skoro Ośrodek jest jednostką organizacyjną gminy, a dyrektor wykonuje zadania z upoważnienia prezydenta, to uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest prezydent miasta, gdyż to jemu przysługuje przymiot wierzyciela.

Odnosząc się do załączonych do zażalenia rozstrzygnięć, w tym wyroku WSA we Wrocławiu, organ nadzoru wskazał, że dotyczyły one innych stanów faktycznych, gdyż żadne z nich nie obejmowało bezpośrednio kwestii wierzyciela.

Końcowo, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego nie był właściwy do prowadzenia egzekucji, a to z tej przyczyny, że J.n położona jest na terenie województwa mazowieckiego, a nie śląskiego, co wynika zarówno z kodu pocztowego, jak i ze zwrotnego potwierdzenia upomnienia.

I.3. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ośrodek zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej naruszenie:

1) art. 29 § 2 i art. 1 a pkt 13 u.p.e.a.,

2) § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych,

3) art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27 b u.p.e.a. w zw. z art. 2 a pkt 13 i art. 16 c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych,

4) art. 19 §1 i § 2 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

5) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 kpa poprzez:

a. przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem,

b. przyjęcie, że organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności za pobyt w Ośrodku jest Prezydent m.st. Warszawy,

c. bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji – w całości;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

I.4. Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2012 r. strona skarżąca – podtrzymując wnioski i żądania skargi – wskazała, że stanowisko jej zgodne jest z orzeczeniem NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 355/12. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Ośrodkowi przysługuje samoistny status wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym odnośnie dochodzenia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem uchylił postanowienie.

Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego z dnia 3 października 2011 r.

Istotną sporu z kolei była kwestia posiadania przez Ośrodek statusu wierzyciela w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym. Organy egzekucyjne przyjęły, że Dyrektor ww. Ośrodka nie posiada takiego przymiotu, a zatem nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, z czym nie zgadzała się strona skarżąca, wywodząc, że uprawnienie to przysługuje jej na mocy art. 42 ust. 5 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Sąd uchylając ww. postanowienie uznał, że rację w tym sporze ma Ośrodek. Podkreślił przy tym, że stan faktyczny sprawy nie był sporny i został opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Sporną pozostała tylko i wyłącznie interpretacja przepisów, w tym wskazanego przez stronę skarżącą art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Przechodząc do prawnej oceny zaistniałego sporu, Sąd w pierwszej kolejności odwołał się do regulacji zawartej w art. 42 ust. 5 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem, egzekucja należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przy takim brzmieniu ww. przepisu, w ocenie Sądu, nie budził wątpliwości fakt, że status wierzyciela – w odniesieniu do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień – należy ocenić z uwzględnieniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Definicja legalna wierzyciela została zawarta w art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. Jak wynika z tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu, należy przez to rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ma odpowiedź na pytanie, kto (jaka instytucja lub jaki organ) uprawnione są do żądania od zobowiązanego uregulowania opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień. Zdaniem organów egzekucyjnych uprawnienia takie posiada Prezydent Miasta, zdaniem skarżącego Ośrodek. Sąd uznał, że zasadnym jest odwołanie się do regulacji zawartej w § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 20, poz. 192 ), zgodnie z którym, osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Regulacja ta nadaje uprawnienia wskazanym w nim osobom, w tym dyrektorowi izby do umożliwienia zobowiązanemu dobrowolnego uregulowania należności z tytułu pobytu w ośrodku, bez konieczności uruchamiania na podstawie art. 42 ust. 5 a postępowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu uprawnienie to jest wstępnym etapem postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku wierzyciela, mającego także odzwierciedlenie w art. 15 § 1 u.p.e.a, zgodnie z którym, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Skoro zatem uprawnienie do przesłania takiego upomnienia/wezwania zostało przepisem prawa (ww. przepisem rozporządzenia Ministra Zdrowia) przyznane dyrektorowi izby, to twierdzenie organu, że dyrektor ten – jako osoba uprawniona do reprezentacji Ośrodka – nie była uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego – pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami. Nie bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy pozostaje także treść art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a, który rozstrzyga kwestię stosowania przepisów ustawy do postępowania w sprawie egzekwowania należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Przymiot takiej ustawy spełnia ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, a konkretnie wspomniany już art. 42 ust. 5 a tej ustawy. Sąd zaakcentował, że art. 5 u.p.e.a., określa podmioty uprawnione do żądania wykonania obowiązków określonych w art. 2 (podkreślenie Sądu), a więc konkretyzuje wierzyciela, określonego w definicji legalnej ustawy. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Jak wynika z zacytowanego przepisu, uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, poprzez użycie spójnika "lub", a to oznacza, że przymiot wierzyciela nie przysługuje tylko i wyłącznie organowi, ale także instytucji, a więc jednostce organizacyjnej. Jedyny warunek, który należy spełnić według tego przepisu to ten, żeby instytucja była bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku. Nie ulega przy tym wątpliwości – w ocenie Sądu – że bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku, jakim jest uregulowanie należności/opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień jest właśnie ta izba, a nie organ, jakim jest prezydent miasta.

W ocenie Sądu, zasadność tego stanowiska potwierdza dodatkowo § 13 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, które przyznaje izbom wytrzeźwień zarówno prawo potrącenia opłaty z depozytu pieniężnego, jak i prawo zastawu na innych przedmiotach przejętych przez izbę do depozytu, a należących do zobowiązanego.

Odnosząc się końcowo do twierdzeń organu nadzoru dotyczących braku uprawnienia Dyrektora Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych do działania we własnym imieniu oraz wykonywania wszystkich czynności w ramach upoważnienia otrzymanego przez Prezydenta Miasta, należy podnieść, że zasady działania jednostek samorządowych w znaczeniu ogólnym określa tzw. ustawa ustrojowa tj. ustawa o samorządzie gminnym, jednakże nie można jej przepisów interpretować z pominięciem regulacji innych przepisów. Przyjęcie za zasadne twierdzenia organu, że tylko prezydent ma określone kompetencje, w tym kompetencje wierzyciela, oznaczałoby, że regulacje odrębne takie jak regulacje czy to ustawy o drogach, czy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy wreszcie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nie byłyby stosowane – zgodnie z ich brzmieniem i sensem.

Sąd zaakcentował, że jakkolwiek orzecznictwo w tej materii wojewódzkich sądów nie było jednolite, to ostatecznie kwestia posiadania przez izby wytrzeźwień statutu wierzyciela została rozstrzygnięta przez NSA, który m.in. w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 355/12 stwierdził, że "Wierzyciel, w rozumieniu u.p.e.a., pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go z obowiązków podejmowania działań w celu zaspokojenia należności. Funkcja wierzyciela przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku. Instytucja wierzyciela w ustawie egzekucyjnej nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów postępowania cywilnego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2008 r II FSK 338/07 LEX nr 686475). NSA zwrócił uwagę na treść art. 5 § 1 pkt 2 in fine, gdzie ustawodawca, definiując wierzyciela używa zwrotu "którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku". Zdaniem NSA, co do zasady podmiotem takim może nie być organ administracji publicznej, gdyż nie ma on "swoich" interesów prawnych (jak też inne organy w państwie). Sąd zwraca uwagę na fakt rozszerzania zakresu przedmiotowego obowiązków egzekwowanych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: coraz częściej są to obowiązki nawiązujące do stosunków cywilnoprawnych (podobnie Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dlatego konieczne jest miarkowanie podejścia do kwestii typu instytucji i organu, które mają występować w roli żądającego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przydając główne znaczenie dla interesu w żądaniu wykonania obowiązku. Jeżeli chodzi o pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku, należy łączyć je z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, także innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych lub zachowań niemających charakteru pieniężnego, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a. Tymi przepisami w niniejszej sprawie są regulacje art. 41 i art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 18 rozporządzenia, w którym ustawodawca wprost wskazał na obowiązek dochodzenia przez wybrane podmioty – zaległych opłat – i kompetencje w dochodzeniu tych należności".

We wskazaniach Sąd wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby Skarbowej, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, organ nadzoru "zweryfikuje" stanowisko tego organu co do zasadności/zgodności z prawem zwrotu tytułu wykonawczego, wystawionego przez stronę skarżącą z tytułu nie przysługującego jej statusu wierzyciela.

Wyjaśniając powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

II. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł skargę kasacyjną i zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1. przesłance wynikającej z art.174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego:

- art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 41 ust.3 i art.42 ust.5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 20, poz. 192) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd wadliwie przyjął, iż Ośrodkowi należy na podstawie ww. przepisów przypisać przymiot wierzyciela należności z tytułu opłaty za pobyt osób nietrzeźwych w Ośrodku, i że Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych w swoim imieniu,

2. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 listopada 2011 r. wskutek błędnego uznania, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułów wykonawczych;

- art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. poprzez błędną ocenę, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułów wykonawczych, w sytuacji, gdy w tytułach wykonawczych jako wierzyciela wskazano Ośrodek, podczas, gdy jako wierzyciel winien być wskazany Prezydent Miasta.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem nie nastąpiły to Sąd nie miałby podstaw do uwzględnienia skargi i wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji.

Wskazując na powyższe Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi Ośrodka oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Ośrodka do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy).

W dalszej części, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.

W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym,

o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.

Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie. Nadto jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Radu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz.7005) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Zgodnie § 10 ust.1 i 2 statutu Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych i podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust.1,2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowa przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Trzeba także podkręcić - co jest istotne w rozpoznawanej sprawie - Dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka. Takie pełnomocnictwo zostało udzielone, w dniu 3 lutego 2010 r., przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy, Dyrektorowi Ośrodka.

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6).

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29).

Indywidualne określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt. II FW 4/11, w którym to Prezydent m. st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na względzie za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, za zasadne, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania

w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Biorąc pod uwagę to, że tytuły wykonawcze zostały wystawione przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to są one wadliwe i naruszają art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m. st. Warszawy, który reprezentuje m. st. Warszawę i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464).

Należy zaakcentować, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000). Zgodnie z art. 16c tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zaakcentować należy, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Wystawione przez dyrektora Ośrodka tytuły wykonawcze są wadliwe, co uzasadnia odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

W wyroku z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 138/08, (dostępny w systemie LEX nr 517114), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym, umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09; wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1002/08; wyroki WSA w Gliwicach: z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 329/09 i z 9 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 301/09, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Biorąc powyższe pod uwagę za zasadne należało uznać zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.).