Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 630/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lubicz podjęła w dniu 26 lutego 2016r. uchwałę Nr XVIII/208/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 21/2016 z dnia 4 kwietnia 2016r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że powyższa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem: 1MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej), art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości oraz art. 17 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak zgodności granicy obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że Rada Gminy Lubicz określiła w § 6 pkt 6 lit. g uchwały dla terenu oznaczonego symbolem: 1MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej) powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co nie zostało dokonane w przedmiotowej uchwale. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zwrócił również uwagę, że przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nakazują określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy Lubicz nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Wojewoda, wskazując na definicje zawarte w u.p.z.p., zwrócił uwagę że pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Rada zobligowana była określić parametry działek. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu nadzoru, analiza uchwały Nr XXVII/310/2012 Rady Gminy Lubicz z dnia 28 września 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na załącznikach graficznych nr 1 i 2 są niezgodne (nie pokrywają się) z granicami obszaru określonego na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XVIII/208/2016 Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. - zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały. Wojewoda stwierdził, że przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego nie można pominąć regulacji uchwały intencyjnej, która zezwala organowi wykonawczemu gminy na podjęcie działań zmierzających do przygotowania planu miejscowego i przeprowadzenia określonej ustawowo procedury planistycznej. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do rozpoczęcia procedury planistycznej i zdaniem organu nadzoru uchwała ta, a dokładniej jej załącznik graficzny, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach obszaru jaki będzie objęty planem miejscowym.

Zmiana obszaru projektu planu miejscowego może zostać podjęta jedynie przez właściwy organ i we właściwym trybie. Dokonać tego może wyłącznie rada gminy w drodze zmiany uchwały intencyjnej. Czynności te nie mogą być wykonane dowolnie i uznaniowo przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w trakcie realizacji procedury, bowiem działania te stanowią istotne naruszenie prawa.

Wojewoda stoi na stanowisku, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładnie jej załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach terenu, do którego mają się odnosić ustalenia planu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Lubicz, zarzucając naruszenie w szczególności art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 6 i 8 oraz art. 17 u.p.z.p., ponieważ powierzchnia zabudowy określona została w przedmiotowej uchwale w stosunku do powierzchni działki budowlanej a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca, powołując się na pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obowiązujące brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wyjaśniła, że ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu, sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Usunięcie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości budzi uzasadnione wątpliwości, odnoszące się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa".

Zdaniem Gminy, organ nadzoru nie wskazał konkretnego naruszenia któregokolwiek elementu procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego, nie wskazał też jakie uchybienia zawiera uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego. Nie uzasadnił również swojego stanowiska, że granice obszaru opracowania określone w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu są niezgodne z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego. Strona skarżąca wskazała, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego obejmuje dwa obszary: PE-2 -załącznik graficzny nr 1 do uchwały i PE-5 - załącznik graficzny nr 2 do uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest tylko i wyłącznie zmiana planu dla obszaru PE-5, natomiast dla obszaru PE-2 zmiana planu jest opracowywana (projekt planu jest uzgadniany). Wójt jako organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego i wykonujący uchwały Rady Gminy, w celu jak najszybszego wykonania woli Rady podzielił procedurę planistyczną i zlecił opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zdaniem organu, Rada Gminy Lubicz nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p..

Organ wskazał, że unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia.

W treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisami § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Organ wskazał, że pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem, ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek.

Wojewoda nie zgodził ze stanowiskiem strony skarżącej, zawartym w skardze, w zakresie możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru mniejszego niż wynika to z granic terenu określonego w uchwale intencyjnej. Przedstawione argumenty Rady Gminy Lubicz są nieuzasadnione i nie znajdują, zdaniem organu nadzoru, oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Dokonana przez organ nadzoru analiza uchwały Nr XXVII/310/2012 Rady Gminy Lubicz z dnia 28 września 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na załącznikach graficznych nr 1 i 2 są niezgodnie (nie pokrywają się) z granicami obszaru określonego na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załączniki Nr 1 do uchwały Nr XVIII/208/2016 Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. - zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru. Rada Gminy Lubicz nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu określonego na załączniku nr 2 do uchwały intencyjnej. Obszar objęty planem nie obejmuje działki nr-162/2 i części działki nr 162/3 położonych w miejscowości Młyniec Drugi, gmina Lubicz. Oznacza to, że dla tej części terenu wskazanego w uchwale intencyjnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia. W konsekwencji, granica obszaru objętego planem miejscowym nie jest tożsama z granicą obszaru, na którym Rada Gminy Lubicz przystąpiła do jego opracowania. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Lubicz w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego (pismo z dnia 29 marca 2016 r., znak: GP.6721.1.2014.WS) oraz w przedmiotowej skardze na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze (pismo z dnia 29 kwietnia 2016 r.).

W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718]), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

W rozpoznawanej sprawie, Gmina Lubicz wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 21/2016 (sygn. akt WIR.II.743.4.21.2016.JS) z dnia 4 kwietnia 2016 r., w którym organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/208/2016 Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu, od razu stwierdzić trzeba, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi w dniu 4 marca 2016 r.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej nadal u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena jego legalności dokonywana jest natomiast z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie.

Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest natomiast badanie legalności zapisów uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny zgodności z przepisami prawnymi ww. uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, z uwagi na stwierdzone naruszenie obowiązujących przepisów prawa, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Pismem z dnia 18 marca 2016 r., znak: WIR.II.743.4.21.2016.JS, zobowiązano Gminę do zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zastrzeżeń i uwag. W wyznaczonym terminie Przewodniczący Rady Gminy Lubicz nie odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru.

Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru ustalił, że w/w uchwała Rady Gminy Lubicz w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem: 1 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej),

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3) art. 17 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności granicy obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszego punktu sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: "rozporządzeniem"), zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Przepisy rozporządzeń, jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących, powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić w tym miejscu należy jednak, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów."

W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przypomnienie powyższych zmian legislacyjnych jest istotne z punktu hierarchii źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej zamknięty katalog źródeł prawa, skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

W przedmiotowej sprawie, w dacie podejmowania aktu prawa miejscowego, przepisy ustawy miały na skutek nowelizacji odmienną regulację, niż akt niższego rzędu – rozporządzenie. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia.

W ocenie Sądu, skarga gminy Lubicz ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że uchwała Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. Nr XVIII/208/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu miejscowego, istotnie narusza tryb sporządzania planu, aby to naruszenie mogło skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Słusznie skarżąca zwróciła uwagę, że § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały zasady zagospodarowania terenu, powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu.

Prawidłowe zatem jest stanowisko skarżącej, że treść § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna.

Ma rację również strona skarżąca, że pojęcie bliżej nie określonej "działki" i "działki budowlanej" - to dwa odrębne pojęcia, które są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie bowiem działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem, ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki to również do budowlanej. Użycie sformułowania "w szczególności" zmniejsza stopień związania przepisu i daje z kolei pole do określenia parametru po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, co w przedmiotowej uchwale uczyniono.

Takie działanie jest zgodne z prawem i zasadami wykładni logicznej prawa a w szczególności z zasadą "argumentum a majori ad minus" czyli " co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej". Właśnie wykładnia prawa polega na wyjaśnianiu sensu przepisów prawnych, ustalaniu właściwego ich rozumienia, przypisywania im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczania ich zakresu.

Podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. (II SA/Bd 1326/15) – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W sytuacji zatem, gdy zgodnie z tym przepisem za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, powodowałoby że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. Przez przyjęcie jednakowego elementu odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowano spójność zapisów planu. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Taki sposób zredagowania zapisów zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej, zasady sporządzania planu miejscowego, rozumiane jako merytoryczne wymagania dotyczące kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczą m.in. zawartych w akcie prawa miejscowego ustaleń. Przywoływanie treści § 4 ww. rozporządzenia, sprzecznego z zapisem ustawy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji.

Przypomnieć należy, że spór dotyczy terenu oznaczonego symbolem: 1 MN/U (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Na tym terenie działki gruntu przewidziane są pod zabudowę, a więc będą to działki budowlane. Redakcja § 6 pkt 8 lit. a poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca ma rację wywodząc w skardze, że wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to czy będą budowlanymi czy innymi został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym.

W ocenie Sądu, stan faktyczny, który posłużył do podjęcia spornej uchwały odpowiada ustaleniom zasad. Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest co do zasady obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady". W wyroku z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10 NSA uznał, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że kwestionowane ustalenie parametrów dotyczących działek budowlanych to de facto wskaźniki, których realizacja obywać się będzie w trybie podziału nieruchomości (w oparciu o art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z merytorycznego punktu znaleźć się zatem powinny jako realizacja - w ramach art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa: "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa". Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością gruntową są grunty wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast działka gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z powyższym, trudno jest określić czy każda działka, wydzielona zgodnie z ustaleniami określonymi w przedmiotowym punkcie, będzie spełniała określone w nim warunki dotyczące np. minimalnej szerokości frontu czy kąta położenia granic w stosunku do drogi.

Nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W świetle powyższego zarzut o niezgodności ustaleń z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu jest bezzasadny.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic obszaru objętego załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały. Natomiast obszar objęty załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest na etapie dalszych prac. Według stanowiska skarżącej, zmiana planu w tej części jest opracowywana, a projekt planu jest uzgadniany. Zakres opracowania planu jest zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Skarżąca wykazała, że w uchwale intencyjnej zlecono opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Place planistyczne zakończono w stosunku do obszaru PE-5.

Stanowisko Wojewody nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Gdyby przyjąć, że uchwała Rady Gminy Lubicz obejmowałaby w całości obszar objęty na obydwóch załącznikach, a w wyniku kontroli aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru, czy też sąd, doszłoby do stwierdzenia nieważności tylko jednego z załączników uchwały w tej części, przykładowo załącznika nr 1, nad którym obecnie trwają prace, to pozostała część uchwały byłaby ważna. Częściowe stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego skutkowałoby tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostałby niezgodny z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia.

Bezspornym jest, co potwierdzają akta sprawy wraz z dokumentacją procedury planistycznej, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego obejmuje dwa obszary: PE-2 -załącznik graficzny nr 1 do uchwały, i PE-5 - załącznik graficzny nr 2 do uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest tylko i wyłącznie zmiana planu dla obszaru PE-5, natomiast dla obszaru PE-2 zmiana planu jest opracowywana (projekt planu jest uzgadniany).

W ocenie Sądu nie było przeszkód ku temu, aby Wójt jako organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego i wykonujący uchwały Rady Gminy, w celu jak najszybszego wykonania woli Rady, podzielił procedurę planistyczną i zlecił opracowanie projektów planów dla dwóch różnych obszarów objętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa w szczególności argumentum a major ad minus - czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej". Skoro Gmina mogła podjąć uchwałę o zmianie planu dla dwóch załączników obejmujących obszary PE-2 (załącznik nr 1) oraz PE-5 (załącznik nr 2), to tym bardziej mogła podjąć uchwałę o zmianie planu tylko dla jednego obszaru PE-5, ujętego w załączniku nr 2. Zakres opracowania planu, zawarty w załączniku nr 1 do uchwały z dnia 26 lutego 2016r. jest zgodny z załącznikiem nr 2 do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, dlatego argumenty Wojewody o przekroczeniu granic są nielogiczne i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718). Mając na uwadze, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym niniejsze postępowanie jest wolne od opłat sądowych, którymi zgodnie z art. 212 § 1 p.p.s.a są wpis i opłata kancelaryjna, Sąd w pkt 2 wyroku orzekł o zwrocie stronie skarżącej wpisu.