Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 53/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 2b, art. 57 § 3, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3, art, 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku I. M.; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego – I. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego – I. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

III SAB/Łd 53/21

Uzasadnienie

W dniu 18 sierpnia 2020 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek I. M., obywatela Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Jako okoliczność pobytu w Polsce I. M. wskazał wykonywanie pracy. W dniu 1 lutego ustalono termin do wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku na dzień 19 lutego 2021 r.

.Cudzoziemiec został wezwany, drogą telefoniczną, za pośrednictwem pełnomocnika, do osobistego stawiennictwa, okazania oryginału dokumentu tożsamości, dołączenia potwierdzenia opłaty za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w kwocie 440 zł oraz formularza załącznika nr 1.

W dniu 19 lutego 2021 r. cudzoziemiec stawił się w siedzibie organu i dostarczył wymagane dokumenty. Tego dnia Wojewoda [...] doręczył również pełnomocnikowi strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym wskazał przewidywany termin zakończenia niniejszej sprawy do dnia 19 maja 2021 r.

W dniu 19 lutego 2021 r. cudzoziemiec został także wezwany, za pośrednictwem pełnomocnika, do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na czas pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ważnego w Polsce ubezpieczenia zdrowotnego wraz z dokumentem potwierdzającym legalne wykonywanie pracy.

W dniu 19 lutego 2021 r. pełnomocnik dołączył także do akt sprawy kserokopię zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca na terytorium RP wydanego w dniu 30 października 2019 r. przez Wojewodę [...]

W dniu 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] wystąpił do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa o zajęcie stanowiska określonego w art. 109 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.).

Pismem z 21 kwietnia 2021 r. strona dostarczyła, za pośrednictwem pełnomocnika, dokument potwierdzający miejsce zamieszkania oraz PIT-37 wraz z potwierdzeniem nadania do Urzędu Skarbowego.

W dniu 27 maja 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji wysłała informację, że wnioskodawca został skazany przez Sąd Rejonowy dla Ł.W. w Ł. w związku z popełnieniem czynu określonego w art. 178 a § 1 kk.

Pismem z 8 czerwca 2021 r. Wojewoda [...] wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł.o informację na temat toczącego się postępowania karnego przeciwko I. M. Jednocześnie 8 czerwca 2021 r. Wojewoda [...] wystosował zawiadomienie do strony z informacją o przedłużeniu postępowania administracyjnego do dnia 8 sierpnia 2021 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikacji dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku oraz w związku z oczekiwaniem na odpowiedź z Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł.

W dniu 25 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego dla Ł.- W. w Ł. informujące o zakończonym postępowaniu karnym, z którego wynikało, że I. M. systematycznie spłaca raty na jakie została rozłożona orzeczona grzywna, koszty i świadczenie pieniężne. Załączono też wyrok nakazowy w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej z [...]

W dniu 22 września 2021 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie wniesione przez pełnomocnika cudzoziemca. Strona jako podstawę ponaglenia wskazała art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję o udzieleniu I. M. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Listem poleconym nadanym 29 września 2021 r., wskazując na art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., I. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, złożonego na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach, zarzucając organowi rażące naruszanie prawa, tj. art. 35 k.p.a. Jednocześnie skarżący wniósł o:

1/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

2/ orzeczenie o bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania,

3/ przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że 18 sierpnia 2020 r. wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy został zarejestrowany w Kancelarii Głównej ŁUW w Ł. W dniu 19 lutego 2021 r. uzupełnił on braki formalne wniosku, a po jego wszczęciu złożył wnioski dowodowe (19 lutego 2021 r.) oraz uzupełnił braki merytoryczne (19 kwietnia 2021 r.). W dniu 17 czerwca 2021 r. skarżący otrzymał zawiadomienie o przedłużeniu postępowania do 8 sierpnia 2021 r. bez podania przyczyny (czyli niezgodnie z art. 36 k.p.a.). Organ tego terminu nie dotrzymał, zatem w dn. 22 września 2021 r. skarżący złożył ponaglenie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie w sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia właściwego formularza, a zatem termin na załatwienie sprawy biegnie od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zatem, co najmniej od 19 października 2020 r. (tj. po 2 miesiącach od złożenia właściwego formularza) organ pozostawał w stanie bezczynności.

Dodał, że zdaje sobie sprawę, że wybuchła pandemia, ale to nie może być uzasadnieniem "zapomnienia" przez organ o sprawie przez wiele miesięcy, a po formalnym zajęciu się nią - bezpodstawnym przedłużaniu postępowania.

Jego zdaniem, obecnie przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, który wynika z niedowładu organizacyjnego Wojewody. W jego ocenie powyższe problemy wynikają z tego, że służby Wojewody niedomagają technologicznie, nie chcąc lub nie potrafiąc korzystać z narzędzi informatycznych oraz uprawnień, które od kilku lat mają do dyspozycji. W istocie rolą skarżącego powinno być uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz dostarczenie organowi dowodów, których sam nie może "pozyskać", np. umowy o pracę/zlecenie, umowy najmu lub innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym. Resztę dowodów, czyli potwierdzenie posiadania publicznego ubezpieczenia zdrowotnego, potwierdzenie posiadania dokumentu uprawniającego do pracy, potwierdzenie uiszczania podatków organ powinien samodzielnie "pobrać" teleinformatycznie z zasobów innych publicznych instytucji. Skarżący jest zdania, że jest zaprzeczeniem istoty tworzenia elektronicznych baz publicznych (oraz idei e-administracji) domaganie się robienia z nich wydruków i dostarczanie ich organowi. Obrót elektroniczny polega na tym, że likwiduje się zbędne ogniwa przekazu informacji i pobiera się ją bezpośrednio z właściwego źródła.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego przerzucanie na stronę konieczności zbierania materiału dowodowego jest przewlekłością postępowania, bowiem organ zamiast sprawnie je przeprowadzić i zakończyć, wysyła pisma (wezwania) do strony, by to ona za organ wykonała te czynności.

W obecnej sytuacji występującej pandemii, domaganie się przez stronę samodzielnego zbierania dowodów przez organ w sposób niewymagający (lub ograniczający) kontaktów międzyludzkich jest pożądany.

W ocenie pełnomocnika strony, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie jest sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że 13 sierpnia 2020 r. l. M. złożył do Wojewody [...], za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy.

W dniu 27 października 2020 r. wniosek został zarejestrowany w systemach Pobyt, a cudzoziemiec w dniu 1 lutego 2021 r. został wezwany telefonicznie, za pośrednictwem pełnomocnika, na dzień 19 lutego 2021 r. do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w postaci: okazania oryginału dokumentu podróży, dołączenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt czasów i pracę w kwocie 440 złotych, wniesienia opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa M. S. oraz N. D. w kwocie 34 złotych oraz formularza załącznika nr 1.

Cudzoziemiec powyższej czynności dokonał w dniu 19 lutego 2021 r., tego samego dnia pełnomocnik odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwanie do uzupełnienia akt sprawy. Powyższe zawiadomienie wskazywało, że przewidywany termin zakończenia niniejszej sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz weryfikację zgromadzonych dokumentów, został wyznaczony na 19 maja 2021 r. Dodatkowo w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 50 k.p.a. strona została wezwana do złożenia dokumentów związanych z zamieszkaniem, tj. potwierdzenia zameldowania lub aktu własności nieruchomości/numer księgi wieczystej lub umowy najmu albo użyczenia lub zgody właściciela na zamieszkanie oraz ważnego w Polsce ubezpieczenia zdrowotnego wraz z dokumentem potwierdzającym legalne wykonywanie pracy.

W dniu 19 lutego 2021 r. pełnomocnik strony, za pośrednictwem platformy EPUAP, dołączył do akt sprawy kserokopię zezwolenia typ A wydanego 30 października 2019 r. przez Wojewodę [...]

W dniu 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda [...], zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (który stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego), wystąpił z pismem do wskazanych służb, celem ustalania, czy pobyt Pana l.M. na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 21 kwietnia 2021 r. strona dostarczyła, za pośrednictwem pełnomocnika, dokument potwierdzający miejsce zamieszkania oraz PIT-37 wraz z potwierdzeniem nadania do Urzędu Skarbowego.

W dniu 27 maja 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji wysłała pismo z informacją, że wnioskodawca został skazany przez Sąd Rejonowy dla Ł.-W. w Ł.w związku z popełnieniem czynu określonego w art. 178a § 1 kk.

Pismem z 8 czerwca 2021 r. Wojewoda Ł. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. o informację na temat toczącego się postępowania karnego przeciwko l. M. Jedocześnie 8 czerwca 2021 r. Wojewoda [...] wystosował zawiadomienie do strony z informacją o przedłużeniu postępowania administracyjnego do 8 sierpnia 2021 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikację dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku oraz w związku z oczekiwaniem na odpowiedź z Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł.

W dniu 25 czerwca 2021 r. Sąd Rejonowy dla Ł.-W. w Ł. wysłał do Wojewody [...] odpowiedź w sprawie toczącego się postępowania karnego przeciwko stronie, załączając wyrok nakazowy w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej z [...]

W dniu 22 września 2021 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie wniesione przez cudzoziemca. Strona jako podstawę ponaglenia wskazała art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję w przedmiotowej sprawie i udzielił l. M. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Również w dniu 29 września 2021 r. strona skierowała skargę do sądu .

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, tj.: bezczynności organu administracji oraz prowadzenie w sposób przewlekły postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że nie pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, bowiem organ [..] wydał rozstrzygnięcie w zaskarżonym postępowaniu, które następnie w dniu 4 października 2021 r. zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi cudzoziemca. W ocenie organu istotne jest, że celem wniesienia skargi na przewlekłość jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Tymczasem na dzień wpływu skargi zostało już przez Wojewodę [...] wydane oraz skutecznie doręczone upoważnionej do tego osobie rozstrzygnięcie w sprawie. Ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi (NSA w postanowieniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4162/21).

Organ wskazał również, że w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy Wojewoda [...] procedował już 7898 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Omawiana sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W świetle podglądów orzecznictwa, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii - organy administracji nie pozostają w bezczynności, w związku z czym nie można wyciągać się w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności powstałych w takich okresach (stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Mając na względzie ww. okoliczności, uwzględniając wskazane przez organ statystyki złożonych wniosków na pobyt czasowy, Wojewoda [...] stoi na stanowisku, że zarzut bezczynności należy uznać za bezzasadny.

Jednocześnie organ, odnośnie do wniosku skarżącego o uznanie, że bezczynność i przewlekłość nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, powołując się orzecznictwo sądowe, stwierdził, że samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W ocenie organu nie ma w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że Wojewoda [...] w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa.

Również roszczenie wypłacenia przez Wojewodę [...] na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego organ uznał za bezzasadne.

l. M. podczas pobytu na terytorium RP legitymował się ważną kartą pobytu czasowego wydaną przez Wojewodę P., której okres ważności został wydłużony w związku z przepisami szczególnymi, tj.: art. 15zl ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1842). Ponadto Cudzoziemiec posiada paszport biometryczny i również na postawie jego posiadania, może odbywać podróże do kraju pochodzenia i bez przeszkód wyjechać z Polski.

Wskazując na całokształt przedstawionych okoliczności, Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz stwierdził, że organ w toku postępowania nie pozostał w bezczynność

Przed przejściem do merytorycznych rozważań wskazać należy, że po wpłynięciu skargi do sądu i odebraniu wyjaśnień od pełnomocnika została ona rozdzielona i zarejestrowana: jako skarga na bezczynność – symbol 658/6272 (sygn.. III SAB/Łd 53/21 ) i jako skarga na przewlekłość postępowania – symbol 659/ 6272 ( sygn.. III SAB/Łd 59/21). Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. wydanym w sprawie III SAB/Łd 59/21 Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy kwestię łącznego rozpoznania skargi formułującej zarzuty zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Kwestia to sprowadza się do zdefiniowania zakresu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz oceny, czy orzeczenie w jednym wyroku co do bezczynności oraz przewlekłości postępowania było prawidłowe.

Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 18 sierpnia 2020 r. W ponagleniu z 22 września 2021 r. strona, powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., wniosła o wydanie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze do Sądu, nadanej listem poleconym 29 września 2021 r., zatytułowanej jako skarga "na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...]", strona podniosła zarzuty zarówno dotyczące bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. We wnioskach procesowych zawarła żądanie orzeczenia zarówno bezczynności jak i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uzasadnienia skargi można wyprowadzić wniosek, że strona utożsamia pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie niewydania decyzji w terminie.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne, podejmując kolejne czynności opieszale albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Organ prowadzi zatem postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 "Ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie było prowadzone przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne." Zaprezentowane rozumienie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania pozwala przyjąć, że nieuzasadnione było rozdzielenie jednej skargi na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej - z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia Sąd stwierdził, że rozdzielenie skarg na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, stąd też, mimo początkowego zarejestrowania dwóch spraw (odrębnie dla bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania), Sąd, postanowieniem z 16 lutego 2022 r., III SAB/Łd 59/21, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten wymóg formalny.

Rozpoznaniu skargi nie stoi także na przeszkodzie fakt wydania, w dniu wniesienia skargi, decyzji uwzgledniającej wniosek strony. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn.. II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania .

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż decyzja w dacie wniesienia skargi nie tylko nie była ostateczna, ale nawet nie została jeszcze doręczona pełnomocnikowi strony.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że

pojęcie "bezczynności" jak i "przewlekłości postępowania administracyjnego", jak już wskazał Sąd powyżej, zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 , a "przewlekłość" - gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny albo np. podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy bez uzasadnienia przedłuża termin załatwienia sprawy. (zob. np. wyroki NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17, i z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16).W cytowanym już wyżej postanowieniu NSA z 4 grudnia 2019 r wyrażony został nawet pogląd, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przez upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).

Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu, po złożeniu przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce (co miało miejsce 18 sierpnia 2020 r), doszło dopiero po upływie 7 miesięcy – 19 lutego 2021 r.( 1 lutego telefonicznie wezwano skarżącego do stawienia się w urzędzie 19 lutego 2021 r i uzupełnienia braków wniosku). Brak jakiegokolwiek działania organu uzasadniał postawienie zarzutu przewlekłości i bezczynności. Już sama ta okoliczność powoduje, że działanie (a właściwie brak działania) organu było sprzeczne z cytowanymi przepisami w sposób rażący. Tym niemniej nawet późniejsze czynności podejmowane były przez organ opieszale – wystarczy wspomnieć, że po zebraniu przez organ wszystkich niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia dokumentów – co miało miejsce 25 czerwca 2021 r. (doręczenie Wojewodzie przez Sąd Rejonowy dla Ł.-W. w Ł. wyroku nakazowego w sprawie postępowania karnego przeciwko stronie) – organ, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nie wydał decyzji przez kolejne 3 miesiące, co spowodowało złożenie przez stronę ponaglenia z 22 września 2021 r.

Dopiero wówczas, nie podejmując przecież od 25 czerwca 2021 r. jakikolwiek czynności w postępowaniu, organ wydał [...] decyzję zgodną w żądaniem strony.

Tego samego dnia – 29 września 2021 r. – strona nadała listem poleconym skargę do Sądu. Okoliczność ta powoduje, że Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. . Wprawdzie w dacie nadania skargi decyzja jeszcze nie została doręczona skarżącemu, ale została już wydana. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że nie można decyzji niedoręczonej lub doręczonej nieprawidłowo traktować jako decyzji nieistniejącej w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 k.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która - jak podkreślał W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26).

Stąd też Sąd zobligowany był przyjąć, że wobec wydania decyzji (choć w momencie złożenia skargi jeszcze niedoręczonej) brak jest podstaw do zobowiązania organu do jej wydania w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tym niemniej, zgodnie ze wskazaną uchwałą NSA w sprawie II OPS 5/19, nie pozbawia to Sądu możliwości uznania, że przed wydaniem decyzji organ pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie, przekraczając znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Sytuacja, w której skarżący oczekuje ponad rok na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość i bezczynność miały charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 500 zł – pkt 3 sentencji wyroku. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Będzie ona stanowiła sankcję dla organu za brak właściwego zorganizowania pracy jednostki rozpatrującej wnioski cudzoziemców, niezapewnienie należytej obsady kadrowej mimo trwającego już od kilku lat zwiększonego napływu wniosków o zezwolenie na pobyt. Tak długiego prowadzenia postępowania, jak w niniejszej sprawie, nie usprawiedliwiał także trwający od marca 2020 r stan epidemii covid-19, gdyż obowiązkiem organu było odpowiednie przeorganizowanie pracy i dostosowanie do wymogów sanitarnych. W postępowaniu tym organ oceniał dokumenty, a osobista obecność strony zasadniczo wymagana była jeden raz.

O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 200 zł, na które składają się wpisy od pierwotnie zarejestrowanych dwóch skarg (łącznie 200 zł).

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania.

a.l.