Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1706/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust 1, art. 84
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
article: art. 174 pkt 2,  art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 184, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art . 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: § 19 i § 18 ust 1 pkt 2b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 178/07 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi H. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie w kwocie 120 /sto dwadzieścia/ złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 178/07, oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] nr [...], którą na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.- powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach), odmówił B. M. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w powołanym przepisie, muszą wystąpić łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich wyklucza taką możliwość. B. M. na przestrzeni 50 lat życia posiada łącznie 19 lat 3 miesiące i 1 dzień udowodnionego okresu składkowego, zaś od dnia ustania ostatniego udowodnionego okresu składkowego, a do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przez okres ponad jedenastu lat, nie udokumentowała żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Zdaniem Prezesa ZUS nie można zatem przyjąć, że wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do renty wskutek szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2006 r. uznał ją za niezdolną do pracy dopiero od [...] marca 2006 r. Przez okres ponad 11 lat stan zdrowia nie wykluczał możliwości kontynuowania przez B. M. zatrudnienia. Braku aktywności zawodowej nie może ponadto usprawiedliwiać jedynie fakt jej zarejestrowania się w 1999 r. w charakterze bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Także trudne warunki materialne i obecny stan zdrowia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

Decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] B. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc iż brak zatrudnienia, a w związku z tym - nieopłacenie składek na ubezpieczenia społeczne - wiązało się z trudną sytuacją na rynku pracy. Dodatkowo wskazała na ciężki stan swojego zdrowia spowodowany chorobą nowotworową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] W motywach wyroku Sąd podał, iż podstawą materialnoprawną tej decyzji jest przepis art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Prawidłowe są ustalenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że B. M. nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca nie wykazała bowiem szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła prawa do świadczenia ustawowego. Nie wykazała obiektywnych przeszkód usprawiedliwiających brak aktywności objętej ubezpieczeniem w okresie 11 lat 3 miesięcy i 8 dni przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Sama zaś trudna sytuacja zdrowotna i materialna nie są wystarczające do przyznania przedmiotowego świadczenia, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, a nadto przestrzegał wymaganych reguł procesowych oraz należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa P.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. na skutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie z stanem rzeczywistym oraz brak należytego wyjaśnienia powodów oddalenia skargi, a ponadto zaniechanie dokonania wyjaśnień co do niepodjęcia przez organy administracji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oceny zgromadzonych dowodów,

2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.151 ustawy P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegających na niepodjęciu przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności w zakresie związanym z ustaleniem dlaczego skarżąca nie pracowała od 1994 do 2006 roku; poprzez brak odniesienia się do kwestii niemożności podjęcia przez skarżącą pracy we wzmiankowanym wyżej okresie; brak dokonania ustaleń w zakresie faktycznych przyczyn powodujących przerwę w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne; jak również braku ustalenia, rozpatrzenia i uzasadnienia przyczyn dla których skarżąca przestała kontynuować zatrudnienie; brak wyjaśnienia czy przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia wynikały od niezależnych i niemożliwych do przezwyciężenia przez skarżącą, okoliczności, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,;

3. art. 134 i 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. polegające na niewzięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, pomimo że miały wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia,

oraz

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegająca na przyjęciu, iż w sprawie niniejszej nie występują szczególne okoliczności powodujące niespełnienie przez skarżącą warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty oraz poprzez błędne zinterpretowanie pojęcia "szczególne okoliczności" i uznanie, iż wydarzenia nadzwyczajne, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie stanowią przyczyny przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jak również de facto przez uznanie, iż art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego oraz od długości przerwy pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W przepisie tym ustawodawca przyjął, że "ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie".

Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowaną także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w tym zakresie, oparte są na konstrukcji uznania. Nie może być jednak uznanie to rozumiane dowolnie. W powołanym przepisie zostały ustanowione przesłanki, które wyznaczają granice uznania w tych sprawach: 1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia (renty lub emerytury) musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Zasadnie przy tym wskazane zostało, iż wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Niespełnienie, któregokolwiek z omawianych warunków wyklucza dopuszczalność przyznania przedmiotowego świadczenia. Trudna sytuacja materialna wnioskodawcy oraz obecna całkowita jego niezdolność do pracy lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem nie mogą zatem stanowić wystarczającej podstawy do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Niezbędne jest jeszcze by wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na ogólnych zasadach wskutek szczególnych okoliczności.

Ustawa o emeryturach i rentach nie definiuje i nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się natomiast wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji, a poprzednio Prezesowi ZUS nie można zarzucić ani naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu ani mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, pod kątem zaistnienia wskazanej przesłanki.

Nie może budzić wątpliwości, że skoro przedmiotowe świadczenie ma charakter wyjątkowy, to istnienie szczególnych okoliczności, o których mowa, winno być wykazane przez stronę postępowania, przede wszystkim przez przedłożenie stosownych dowodów albo też wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, ale nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie sam poszukiwał materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i na etapie postępowania sądowego nie przytoczyła takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu obiektywnych przyczyn uniemożliwiających jej podjęcie zatrudnienia między grudniem 1994 r. a marcem 2006 r. Powołała się wyłącznie na skutki powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997r., bliżej nieokreślone kłopoty rodzinne w okresie od maja 1996 r. do 28 października 1999 r. oraz fakt zarejestrowania się w urzędzie pracy od 29 października 1999 r. Okoliczności te trafnie przez Sąd I instancji, a poprzednio Prezesa ZUS, nie zostały uznane za szczególne okoliczności, wskutek których B. M. nie nabyła uprawnień rentowych na ogólnych zasadach. Skarżąca przez ponad 11 lat - przy braku przeciwwskazań zdrowotnych w tym okresie - nie podjęła jakiegokolwiek zatrudnienia czy działalności połączonej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Tak długiej bierności zawodowej, zwłaszcza w ostatnich pięciu latach nie może usprawiedliwiać wyłącznie powszechnie znana sytuacja na rynku pracy i fakt zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego w urzędzie pracy. Zarejestrowanie się w urzędzie pracy nie zwalnia bowiem bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Dlatego też sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie stanowi okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące bezrobotnych może otrzymywać świadczenia, które na omawianej podstawie ma przyznawać Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem wyjątkowym, ale trybem powszechnym przyznawania świadczeń.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i art. 250 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 i § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).

.