Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 579/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wyższej Szkoły Filologicznej we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A Spółka z o. o. w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. J. M. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza na rzecz Wyższej Szkoły Filologicznej we W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lutego 2006 r., Nr [...], Prezydent W. ustalił na rzecz A Spółka z o.o. warunki zabudowy nieruchomości położonej we W. przy ul. J. M. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 43/2, 43/3 i część działki nr 63 i 64, AM-16, obręb Plac G. dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z wbudowanymi usługami i garażem podziemnym oraz elementami infrastruktury technicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W decyzji tej zawarto szereg uwarunkowań jakie powinna spełniać inwestycja oraz przedstawiono w formie tekstowej i graficznej (zał. nr 2 i 3 ) wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonano określenia ustaleń w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych. W punkcie tym zawarto, między innymi, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określając w tym: szerokość elewacji frontowej od ul. H. S. 26 m - 58 m, od ul. J. M. [...] 6 m - 78m; wskaźnik powierzchni zabudowy do 0.53; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 17m od strony budynku przy ul. J. M. 4 i od strony budynku przy ul. H. S. [...], oraz do 23 m w części centralnej projektowanej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dominuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa wielorodzinna. Wskaźniki i parametry określone w pkt 2 a) decyzji, w tym: wskaźnik szerokości elewacji frontowej - ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia jako szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym (od 12 m do 80 m) wskazując, że od strony ul. J. M. istnieje zabudowa pierzejowa; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ul. J. M. 4 i od ul. H. S. [...] – ustalono jako przedłużenie wysokości krawędzi frontowych na sąsiednich działkach; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w części centralnej - na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – ustalono jako wysokość występującą w obszarze analizowanym.

Od tej decyzji odwołała się Wyższa Szkoła Filologiczna we W. oraz Towarzystwo Boskiego Zbawiciela Księży Salwatorianów we W. Wyższa Szkoła Filologiczna zarzuciła, że decyzję wydano niezgodnie z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i § 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003 r. Szkoła podniosła między innymi, że organ pierwszej instancji błędnie i bez uzasadnienia określił obszar analizowany obejmując nim działki niebędące w funkcjonalnym i geograficznym sąsiedztwie, co spowodowało zawyżenie wskaźników dotyczących średniej wysokości zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Załączona do decyzji analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia co do ustalonego w niej wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który o 4 m przekracza średni wskaźnik wynikający z analizy. Sama analiza została zaś przeprowadzona w sposób wybiórczy, gdyż organ nie zbadał, czy spełniona została zasada ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa w relacji do Ogrodu Botanicznego – znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie – jako obszaru zabytkowego o szczególnych walorach naturalnych oraz o specyficznej zabudowie. W podobnym tonie swoje odwołanie utrzymało Towarzystwo Boskiego Zbawiciela Domu Zakonnego Księży Salwatorianów wskazując, że planowana zabudowa nie harmonizuje z innymi obiektami, które znajdują się w najbliższym sąsiedztwie. W tym otoczeniu nie ma też domów, które dorównują wysokością planowanemu obiektowi. Wskazano, że nie uwzględniono również bliskiego sąsiedztwa Ogrodu Botanicznego i jego unikatowych wartości zabytkowych i przyrodniczych.

Decyzją z dnia 23 maja 2006 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza – na podstawie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, w tym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przywołanym przepisem i prawidłowo dokonał w jego graniach analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Podkreślono jednocześnie, że w rozporządzeniu określono jedynie minimalną odległość granic obszaru analizowanego tj. 50 m, natomiast nie zastrzeżono maksymalnej odległości tych granic. Organ lokalizacyjny obowiązany zaś jest dokonać analizy całego wyznaczonego obszaru a nie tylko jego określonego fragmentu. W szczególności przywołane przepisy nie nakazują organowi analizy jedynie w odniesieniu do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji – jak wskazuje strona odwołująca się. Dlatego ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa zawarta w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wprowadziła konieczność respektowania przez organ orzekający istniejącego na danym terenie zagospodarowania tj. cech i parametrów istniejących obiektów objętych analizą. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (w tym kontynuacji funkcji) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Kontynuacja funkcji oznacza, że musi ona mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu zagospodarowania terenu (w tym użytkowana obiektów). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Jak natomiast wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zatem ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Zdaniem Kolegium nie można również uznać zarzutu przyjęcia tego samego obszaru analizowanego dla działek objętych zaskarżoną decyzją oraz wydaną na rzecz tego samego podmiotu decyzją Nr [...] (powinno być: [...] - przyp. Sądu), gdyż Kolegium może zbadać jedynie czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany dla inwestycji objętej niniejszą sprawą. Zauważono jednak, że obszary analizowane mogą się pokrywać, jeżeli działka objęta wnioskiem leży w bliskim sąsiedztwie jak również, że nie można wykluczyć sytuacji kiedy działka, w stosunku do której złożono wniosek, leży w bliskim sąsiedztwie innej działki, dla której wyznaczony już obszar analizowany. Organ odwoławczy wskazał również, że pojęcie "działka sąsiednia" o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza działki bezpośrednio sąsiadującej z działką na której ma powstać nowa zabudowa. Pod tym pojęciem należy rozmieć działki znajdujące się w obszarze objętym analizą, o której mowa w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, przy czym tylko niektóre parametry nowego obiektu będą ustalane w odniesieniu do działek położonych przy tej samej drodze publicznej (np. linia zabudowy). Nie jest więc zasadny zarzut, że organ przyjął dla ustalenia średnich wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy, działki nie pozostające w bezpośrednim pobliżu działki, na której ma być zrealizowana inwestycja.

Zdaniem składu orzekającego Kolegium wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Działki sąsiadujące z działką na której ma być realizowana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (do ul. J. M. oraz do ul. H. S.), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, ponadto przedmiotowy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem są to grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bi". Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalone wskaźniki i parametry wynikają z analizy i choć są wyższe od średnich to nie przekraczają maksymalnych wartości, występujących w analizowanym terenie. Organ mógł zatem ustalić parametry inwestycji w sposób wskazany w decyzji. W ocenie Kolegium parametry te znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy. Powołując się na tę analizę organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przekracza średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi frontowej, który wyniósł 18,9 i średnia wysokość głównej kalenicy tj. 20,7 m. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał konkretne działki: nr 28 (22m), nr 20 (22m), nr 41 (20 m), nr 39 (26 m) i nr 54/3 (20m) na których znajdują się budynki cztero-, pięcio- i sześcio- kondygnacyjne, zauważając, że w obszarze analizowanym znajdują się również obiekty ośmio- i dziwęciokondygnacyjne. Dlatego organ lokalizacyjny mógł wyznaczyć wysokość do 23 m, gdyż parametr ten nawiązuje do już istniejących budynków. Prawidłowo też organ wyznaczył wskaźnik elewacji frontowej od ul. H. S. ; od 26 – 58 m, i od ul. J. M. od 26 – 78 m, bowiem w obszarze analizowanym występują nieruchomości, w których wskaźnik ten przewyższa średnią szerokość (26,50m) np. działki: nr 73/2 (80m); 78 (38m), nr 80/6 (46).

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia § 7 przywołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wywiodło, że skoro przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokość elewacji frontowej, niż średni wskaźnik, to wyznaczenie takiego wyższego wskaźnika - jeżeli jego dopuszczalność wynika z przeprowadzonej analizy – nie może być uznane za naruszenie tego przepisu.

Podniesiono również, że brak jest podstaw dla uznania, że realizacji planowanej inwestycji sprzeciwiają się funkcje oraz walory znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy H. S. Ogrodu Botanicznego, gdyż nie leży on na terenie gdzie ma być planowana inwestycja. Nie wpłynie ona również na cechy i walory Ogrodu Botanicznego, jak też nie naruszy przepisów o ochronie zbytków i ochronie przyrody.

Kolegium nie uznało też słuszności zarzutu, że realizacja inwestycji spowoduje naruszenie przysługującego odwołującemu się prawa własności wynikającego z art. 140 k.c., które miałoby przejawić się w utracie atrakcyjności położenia nieruchomości. Okoliczność ta jest bowiem przejawem interesu faktycznego a nie prawnego. Podobnie odniesiono się do zarzutu dotyczącego ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń szkoły, wskazując, że planowana inwestycja nie będzie zasłaniać budynku szkoły. Układ działek względem siebie i względem stron świata powoduje, że nie będzie zaciemniania pomieszczeń w budynku szkoły. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ ustalił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich m. in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zatem organ nie mógł odmówić ustalenia tych warunków.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wywiodła Wyższa Szkoła Filologiczna zarzucając jej: naruszenie art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i oparcie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu, o cechy zabudowanych działek innych niż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, jak też przez przyjęcie, że treść pojęcia "działki sąsiedniej" jest uzależniona wyłącznie od uznania organu i dowolnego wyznaczenia przez ten organ obszaru analizowanego; naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego; naruszenie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przez ten organ przeprowadzona w sposób wybiórczy; naruszenie § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia, przez brak analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem intensywności wykorzystania terenu; naruszenie § 7 ust. 4 wskazanego rozporządzenia przez uznanie, że przyjęcie innego wskaźnika wysokości zabudowy niż wynikający z § 7 ust. 1 tego aktu, może nastąpić bez uzasadnienia przez organ takich wyników analizy; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie musi zawierać wskazania wyników analizy, na których organ się oparł ustalając wysokość zabudowy; naruszenia chronionego prawem interesu strony skarżącej jako właściciela działki. Przedstawiając powyższe zarzuty pełnomocnik Wyższej Szkoły Filologicznej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem rozstrzygnięcia; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Argumentując przedstawione zarzuty, pełnomocnik skarżącego wskazywał, między innymi, na dowolność ustalenia przez organy obu instancji obszaru analizowanego oraz niekompletność i pobieżność analizy będącej podstawą dla wydania obu decyzji. Prezentowany przez organ odwoławczy pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza działki znajdujące się w obszarze objętym analizą, a zatem jak przyjęto w uzasadnieniu – w obszarze dowolnie wybranym przez organ, z zachowaniem jedynie minimalnej odległości 50 m, prowadzi do wniosku, że organ administracji mógłby pod konkretne rozstrzygnięcie dobierać w sposób dowolny obszar będący przedmiotem analizy, tym samym bezpodstawnie go poszerzając i manipulując wskaźnikami zabudowy. Takiej wykładni przeczy zaś, zdaniem skarżącego, treść przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności pojęcie "działka sąsiednia" jest pojęciem ustawowym i nie może być definiowana przez akt niższej rangi jakim jest rozporządzenie. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny wynika zasada ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w oparciu o "co najmniej jedną działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej".

Zarzucono również, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego właśnie dany obszar został przyjęty do analizy. Uzasadnienie takie powinno zaś wynikać z części tekstowej analizy. Ponadto, wbrew § 3 ust. 1 rozporządzenia, obszar analizowany nie został wyznaczony wokół działki budowlanej, lecz bez uzasadnienia przyjęto obszar tożsamy z obszarem wyznaczonym dla decyzji nr [...]. Spowodowało to, że odległość od objętej decyzją działki do końca obszaru analizowanego jest około 2/3 dłuższa do jego zachodniego końca, co powoduje, że w obszarze tym zostały uwzględnione np. wysokie ośmiokondygnacyjne budynki przy ul. S. W. a pominięto niskie trzykondygnacyjne budynki przy ul. H. S.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się też do istoty zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego konieczności uwzględnienia przy ocenie intensywności wykorzystania terenu (jako ustawowego kryterium ustalenia warunków zabudowy) faktu, że znaczna część obszaru analizowanego stanowi teren Ogrodu Botanicznego. Podkreślono, że z części opisowej analizy wynika, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadziły w ogóle analizy cech zabudowy i wykorzystania terenu pod kątem intensywności wykorzystania terenu co narusza § 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Pobieżność i wybiórczość analizy świadczy zdaniem strony skarżącej o naruszeniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzut naruszenia § 7 ust 4 rozporządzenia podnoszono, że – wbrew wywodom organu odwoławczego – ustalona wysokość elewacji frontowej do 23 m, nie odpowiada wynikom analizy. Przyjęcie przez organy wysokości odmiennych od określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia, powinno znaleźć swój wyraz w wynikach analizy i treści decyzji o warunkach zabudowy. Próba uzasadnienia przyjętego parametru wysokości przez organ drugiej instancji nie znajduje zaś wsparcia w treści analizy. Przedstawione przez ten organ dane dotyczące obiektów, których wysokość przekracza wyznaczoną średnią, zawierają błędy i nieścisłości. I tak, działka nr 39 na której powinien znajdować się budynek o wysokości 26 m – zajęta jest przez czterokondygnacyjny budynek szkoły; działka nr 31 z budynkiem do wysokości 21 m – zajęta jest przez budynek trzykondygnacyjny; działka nr 41 - przez obiekt przemysłowy o innej funkcji niż budynek wielomieszkaniowy, zaś działki nr 26 i 20 znajdują się przy ul. Ś. w odrębnym kompleksie zabudowy. Podkreślono również, ze żaden ze wskazanych obiektów nie osiąga wysokości 23 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymało w całości stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do argumentów skarżącego wskazało, że są one w zasadzie powtórzeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i zostały już ocenione w zaskarżonej decyzji. W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego zauważono jednak, że zakres tego obszaru podlega ocenie organu lokalizacyjnego na zasadzie uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności organu. Przyjęty obszar powinien tworzyć pewną urbanistyczną całość i powinien być wyznaczony dla każdego przypadku indywidualnie. W niniejszej sprawie – zdaniem Kolegium – obszar ten wyznaczony został prawidłowo, bowiem zastany stan zagospodarowania terenów sąsiednich nie wymagał ustalenia obszaru analizowanego w innych granicach niż z uwzględnieniem podstawowej odległości ( tj. trzykrotnej szerokości frontu działki zainwestowania), co odpowiada przywołanym przepisom. W dalszej części odpowiedzi na skargę Kolegium odniosło się do poszczególnych zarzutów, rozszerzając argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie tej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pk 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5, co zostało wykazane w treści obu decyzji. Kwestią sporną jest natomiast czy planowane zamierzenie inwestycyjne – budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym i elementami infrastruktury technicznej – spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przywołany przepis uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Jak trafnie zauważyło Kolegium zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ma więc gwarantować kontynuację zarówno funkcji jak i formy zabudowy. Słusznie również organ odwoławczy podniósł, że działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej – o jakiej mowa w tym przepisie – nie oznacza działki bezpośrednio sąsiadującej (przylegającej) z działką na której ma powstać zabudowa. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem szerokiego pojęcia sąsiedztwa – jako obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, która dla każdego przypadku musi być ustalana oddzielnie (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 494). Natomiast wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczałoby w znacznym stopniu możliwość zabudowy oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, prowadząc do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego, nad konstytucyjnie chronionym prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały.

Określenie cech do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na działce 43/2, 43/3 i części działek nr 63 i 64 nastąpiło w decyzji wydanej z upoważniania Prezydenta W. w dniu 24 lutego 2006 r. , oznaczonej nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią: załącznik nr 1 zawierający część graficzną decyzji; załącznik nr 2 zawierający część tekstową analizy oraz załącznik nr 3 – zawierający część graficzną analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na załączniku graficznym nr 3, będącym kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000. Na dokumencie tym: naniesiono adnotację "załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2006 r., Nr [...]"; umieszczono pieczęcie Urzędu Miejskiego W. i osoby upoważnionej przez Prezydenta W. do wydania decyzji wraz z jej podpisem. Wyjaśniono też, które z naniesionych na mapie linii oznaczają granice terenu objętego analizą a które, linie rozgraniczające teren inwestycji dla której wyznaczono obszar analizowany. Lektura omawianego załącznika wskazuje jednak, że jako teren na którym miałaby być realizowana inwestycja (określony liniami rozgraniczającymi), oznaczono działkę nr 43/1 oraz część działki nr 63. Oznacza to, że omawiany załącznik i poczynione na nim ustalenia odnoszą się do innego terenu niż teren określony we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie oraz teren oznaczony w rozstrzygnięciu ocenianej decyzji (tam: działki nr 43/2. 43/3 oraz część działek nr 63 i 64). Uwagę tę odnieść również należy do wskazanych na tym załączniku granic obszaru analizowanego. To w konsekwencji oznacza, że granice obszaru analizowanego jakie zostały wyznaczone na tym załączniku – odnoszą się do innej działki budowlanej niż objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jaki rozpoczął niniejsze postępowanie. Okoliczność ta niewątpliwie winna być zauważona i wyjaśniona, co najmniej na etapie postępowania odwoławczego. Skoro przedmiotowy dokument stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oznaczonej nr [...], to nie może być między tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności, szczególnie tak istotnych jak określenie nieruchomości na których przewiduje się realizację wnioskowanej inwestycji.

Omawiana kwestia ma również znaczenie dla oceny sposobu wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ani w analizie tekstowej – stanowiącej załącznik nr 2 - ani też w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wyznaczył granice analizowanego obszaru. Przede wszystkim nie podano jaką przyjęto szerokość frontu działki objętej w przedmiotowej sprawie wnioskiem inwestora i jaka jest trzykrotność frontu działki, co ma istotne znaczenie dla oceny, czy granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały z zachowaniem minimalnych odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia – a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Brak powyższych informacji – przy przedstawionych wyżej rozbieżnościach - nie pozwala, zdaniem Sądu dokonać w należyty sposób kontroli prawidłowości zastosowania przez organ omawianego przepisu. Jeżeli bowiem w rozporządzeniu określono minimalne granice w jakich należy wyznaczyć obszar analizowany, to owo minimum bezwzględnie musi być zachowane. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie zachowanie odległości prawem przewidzianych, budzić musi uzasadnione wątpliwości. Przyjmując na podstawie mapy, że front działki budowlanej objętej wnioskiem – rozumianej zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy - stanowiący część działki przyległej do drogi publicznej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (od strony ul. J. M.) - wynosi 80 m (na mapie 8 cm) to trzykrotność tego frontu wynosiłaby 240 m. Obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), zatem minimalne granice obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie, powinny być wyznaczone w odległości 240 m od każdej z granic działki, odpowiednio w każdym kierunku. Wyznaczanie obszaru analizowanego od punktu centralnego działki powodowałaby, że jej część również byłaby objęta obszarem analizowanym. Z mapy wynika jednak, że – przy przejęciu powyższych założeń - odległości te nie zostały wszędzie dochowane. Oceniając chociażby granicę obszaru analizowanego wyznaczoną od strony południowej można stwierdzić, że znajduje się ona w mniejszej odległości niż 240 m (185 m) od południowej granicy działki objętej wnioskiem. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żądnych wyjaśnień, ile w rozpoznawanej sprawie wynosiły minimalne granice obszaru analizowanego i w jaki sposób je ustalił. Organ odwoławczy, pomimo obszernych rozważań dotyczących problematyki obszaru analizowanego, również - w istocie -nie skontrolował, czy wyznaczony obszar nie narusza minimalnych wymogów określonych przepisami prawa, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo – zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia. Należy zatem zauważyć, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednaka należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r, II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54). Wobec powyższego – co słusznie podniosła strona skarżąca – przy wyznaczeniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma również podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

W rozpoznanej sprawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie zawierają praktycznie żadnego wyjaśnienia i argumentacji co do granic wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono w jaki sposób obszar ten został wyznaczony i dlaczego organ określił takie a nie inne granice tego obszaru. Uniemożliwia to dokonanie kontroli prawidłowości ich wyznaczenia i stanowi naruszenie przywołanego wyżej art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Wykazane zaś wcześniej uchybienia i wątpliwości co do wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego jak też rozbieżności, pomiędzy treścią decyzji a załącznikiem nr 3, dotyczące określenia nieruchomości na której planowana jest inwestycja, prowadzą do wniosku, że organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji nie określił dokładnie obszaru na podstawie którego miał ustalać warunki zagospodarowania. Organ drugiej instancji uchybień tych zaś nie wyeliminował. Dysponując takimi materiałami organy nie miały zatem możliwości rzetelnego zbadania obszaru analizowanego, co oznacza, że nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Orzekanie bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy prowadzi niewątpliwie do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od przedstawionych uwag wskazać też trzeba, że ustawodawca nakazał, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Rozwiązanie to stanowi szczególne, uzupełniające uregulowanie zawartej w k.p.a. procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a jego niedochowanie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Dopełnienie wskazanych wymogów proceduralnych powinno zatem być udokumentowane w aktach sprawy. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4, oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Brak tych dowodów może zaś stanowić o istotnych uchybieniach procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co może prowadzić do uchylenia decyzji (por. T. Bąkowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze 2004; "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH. Beck, Warszawa 2005 ).

W rozpoznawanej sprawie – co wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy – spełnienie powyższego wymogu nie zostało w należyty sposób udokumentowane. W decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto bowiem adnotację, że projekt tej decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę członków DOIA pod nr [...], jednak w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego, że osoba która sporządziła i podpisała projekt decyzji, jest wpisana na powyższą listę. Nie wynika to również wprost ze znajdującego się w aktach samego projektu decyzji. Figurujący na nim podpis opatrzony bowiem został pieczątka "Główny specjalista" z podaniem imienia i nazwiska. Jest oczywiście jak najbardziej możliwe, że pracownik organu jest jednocześnie osobą uprawnioną do sporządzania projektu przedmiotowej decyzji, jednak okoliczność ta - jako mająca istotne znaczenie dla oceny jej legalności - winna być udokumentowana w aktach sprawy. Kwestia ta została zupełnie pominięta przez organ drugiej instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i z tego względu – przed podjęciem orzeczenia o utrzymaniu decyzji w mocy - powinien, zgodnie z art. 136 k.p.a. powyższą okoliczność wyjaśniać.

W przywołanym wyżej rozporządzeniu określono również wymagania jakimi musi się kierować organ ustalając w decyzji o warunkach zabudowy, między innymi, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania tych parametrów zawarte zostały w § 6 oraz w § 7 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczając szerokość elewacji frontowej zastosował między innymi § 6 ust. 2, który pozwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (innej niż określona w ust. 1 tego przepisu) jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Również w przypadku wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ zastosował § 7 ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyznaczenie przez organ omawianych parametrów, w sposób określony w przywołanych przepisach, wymagało niewątpliwie wykazania, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5, wynikają parametry szerokości i wysokości elewacji wyznaczone w decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną stanowią zaś załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane informacje powinny być zatem umieszczone w tym dokumencie lub przynajmniej w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki owej analizy stanową załącznik do decyzji, to niewątpliwie treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Tymczasem w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 i nr 3 do poddanej w niniejszej sprawie ocenie decyzji o warunkach zabudowy, nie zawarto konkretnych informacji, które wprost potwierdzałby przyjęte przez organ parametry i wskaźniki. Organ określił w nich jedynie średnie szerokości elewacji frontowych oraz średnie wysokości elewacji frontowych, które nie odpowiadają jednak wyznaczonym w tym zakresie wielkościom w decyzji. Jak wcześniej zaznaczono, wyznaczenie innych wielkości niż średnie lub jako przedłużenie istniejących wysokości (na mocy §6 ust. 2 i § 7 ust. 4) jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z przeprowadzonej przez organ zgodnie z § 3 ust. 1 analizy. Wykładnia § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 wskazuje, że wyniki te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści załączników do decyzji określonych jako wyniki analizy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien zaś gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników. Organ powinien również umotywować przyczyny, które zdecydowały o tym, że wyznaczenie omawianych wielkości nastąpiło według reguł określonych w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. I odwrotnie, również w przypadku, gdyby organ ograniczył się przy wyznaczaniu parametrów tylko do zastosowania zasady określonej w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, konieczne byłoby uzasadnienie z jakich względów nie odniósł się szerzej do obszaru analizowanego i ograniczył tylko do zastosowania podstawowych kryteriów. Ustalając w decyzji o warunkach zabudowy elementy zabudowy wskazane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ musi mieć bowiem na względzie, że każdy przypadek w którym orzeka jest odrębny i zindywidualizowany. Do oceny sytuacji faktycznej organ dochodzi zatem w graniach pewnego "luzu", wyznaczonego, między innymi, regulacjami zawartymi w § 6 i § 7, a wynik finalny tej oceny wymaga odpowiedniego udokumentowania i racjonalnego uzasadnienia.

W decyzji organu pierwszej instancji i w jej załącznikach brak odpowiednich danych potwierdzających wyznaczone parametry oraz stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia. Próbę usunięcia wskazanych uchybień podjął organ odwoławczy, motywując, że wyznaczone w decyzji pierwszoinstancyjnej parametry znajdują potwierdzenie w wynikach analizy wyznaczonego obszaru. Jak jednak wcześniej wykazano, informacji tych nie można się wprost doszukać w wynikach analizy tekstowej i graficznej stanowiącej załączniki nr 2 i nr 3 do decyzji (pomijając w tym miejscu kwestię samej poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego). Kolegium dane dotyczące wysokości i szerokości elewacji frontowych przyjęło więc najprawdopodobniej (gdyż w uzasadnieniu nie wskazuje się źródła tych danych) ze znajdującego się w aktach sprawy tabelarycznego zestawienia zatytułowanego "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5". W zestawieniu tym określono istniejącą funkcję zabudowy dla wybranych przez organ budynków (oznaczonych następnie numerycznie na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji) i ich parametry, które konieczne były dla ustalenia warunków zabudowy. Wskazać jednak należy, że zestawienie to nie zostało podpisane, zatem nie wiadomo nawet kto je sporządził. Nie można go również uznać za wyniki analizy – gdyż te, jako załącznik powinny stanowić część decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w zestawieniu tym brak konkretnych oznaczeń geodezyjnych nieruchomości jak też ich adresów, co utrudnia jednoznaczną identyfikację i określenie nieruchomości, do której należy je odnieść i jej lokalizacji w obszarze analizowanym. W efekcie może to prowadzić do błędnych ustaleń przy weryfikacji decyzji. Przykładowo, organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr 39 znajduje się budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 26 m, chociaż z omawianego zestawienia, po porównaniu go z załącznikiem nr 3, nie wynika aby obiekt znajdujący się na działce nr 39 poddawany był analizie. Również strona skarżąca wywodziła, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się czterokondygnacyjny budynek szkoły, który nie powinien być przyjmowany do porównań. Z przedstawionych wyżej względów, taki materiał dowodowy nie może stanowić wystarczającej podstawy do prawidłowego i pełnego skontrolowania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. W przypadku organu odwoławczego trzeba również wskazać na naruszenie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom jak też przepisom art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem również wykluczyć sytuacji, w której organy dysponując analizą zgodną z wymaganiami prawa i po uzupełnieniu materiału dowodowego – w całkowicie uprawniony sposób – orzekłyby tak samo.

Wypada zgodzić się ze skarżącym, że Kolegium nie odniosło się do istoty zarzutu postawionego w odwołaniu, wskazującego na nieuwzględnienie przy ocenie intensywności wykorzystania terenu wpływu umiejscowienia Ogrodu Botanicznego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz faktu, że Ogród ten zajmuje znaczną część obszaru analizowanego. Wobec tak sformułowanego zarzutu odwołania należało się do niego odnieść właśnie w kontekście oceny intensywności wykorzystania terenu jako ustawowego kryterium ustalania warunków zabudowy.

Rozpoznając sprawę ponownie kompetentny organ winien zatem powtórnie dokonać oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust.1 wielokrotnie powoływanej ustawy oraz uzasadnić decyzję, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Przeprowadzona analiza urbanistyczna powinna uwzględniać warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Czynności procesowe organu, zarówno przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego jak i decyzyjnego powinny być udokumentowane w aktach sprawy – zgodnie z wymogami k.p.a.

Przy ustaleniu obszaru analizowanego organ winien mieć na względzie minimalne odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Konieczne będzie także odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących braku należytej oceny intensywności zagospodarowania terenu jako ustawowego kryterium warunków zabudowy oraz ewentualnie do innych zarzutów, jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pozostałyby one bez odpowiedzi.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 lit c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.