Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 292/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 19 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 53 par. 2, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 4 marca 2022 r., nr Ks-ZD.1111.24.2022 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. B. (zwanego dalej skarżącym) jest akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej organem lub Komendantem) z dnia 4 marca 2022 r., nr Ks-ZD.1111.24.2022, w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 22 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o przyjęcie do służby w Policji w Komendzie Powiatowej G. lub w innej, dowolnej jednostce wyznaczonej przez Komendanta. W podaniu skarżący opisał posiadane doświadczenie zawodowe, wykształcenie oraz kwalifikacje.

Pismem z dnia 4 marca 2022 r. Komendant poinformował skarżącego, że prowadzone wobec niego postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji zostało przerwane - odstąpiono od jego prowadzenia na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (dopisek Sądu) o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r. skarżący domagał się podania podstawy faktycznej odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz wznowienia tego postępowania. Argumentował, że z ujawnionej przez organ informacji publicznej wynika, iż w województwie opolskim występuje duża ilość wakatów policyjnych. Dlatego nie jest zrozumiałe dla skarżącego odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z powołaniem się na brak potrzeb kadrowych.

W kolejnym piśmie - z dnia 30 sierpnia 2022 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że w piśmie z dnia 4 marca 2022 r. wskazano przesłankę odstąpienia od prowadzenia postępowania. Jednocześnie Komendant poinformował skarżącego, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109) oraz art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. - dop. Sądu), zwanej dalej K.p.a. - postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji jest procedurą wewnętrzną, niemającą charakteru postępowania administracyjnego, jak również Komendant - biorąc pod uwagę prowadzoną politykę kadrową - nie ma obowiązku uzasadniania swojej decyzji w przypadku odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego. Z tego względu nie ma też możliwości wznowienia postępowania kwalifikacyjnego o przyjęcie do służby skarżącego, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne i wiążące.

Pismem z dnia 19 września 2022 r. skarżący wniósł skargę na akt z dnia 4 marca 2022 r. i zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do ustalenia, że skarżący spełnia kryteria do prowadzenia i zakończenia postępowania kwalifikacyjnego przyjęciem do służby w Policji,

- zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwowych wyrażonej w art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego do wydanego aktu i wskazania powodów faktycznego odstąpienia organu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie Komendanta do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że posiadane przez niego kwalifikacje oraz zdobyte kilkunastoletnie doświadczenie w pracy w Policji przemawiają za przyjęciem go do służby w Policji, zwłaszcza że organ posiadał wakaty. Dalej, nie zgodził się ze stanowiskiem Komendanta, że postępowanie kwalifikacyjne jest procedurą wewnętrzną i nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W tym zakresie dowodził, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa i organ był zobowiązany do należytego uzasadnienia przedmiotowego aktu. Tymczasem Komendant ograniczył się jedynie do wskazania podstawy prawnej, bez podania przyczyn, z powodu których odstąpił od prowadzenia tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odnośnie do odrzucenia skargi argumentował, że skarżący uchybił określonemu w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminowi do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżony akt został mu doręczony w dniu 11 marca 2022 r., zaś termin na złożenie skargi upłynął 11 kwietnia 2022 r. Wedle organu skarżący posiadał wiedzę o obowiązku wniesienia skargi w odpowiednim terminie, ponieważ w innym postępowaniu kwalifikacyjnym, które znalazło swój finał przed WSA we Wrocławiu, powoływał się na okoliczności usprawiedliwiające niezachowanie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Dlatego, zdaniem organu, nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, dowodził organ, że szczegółowa i wnikliwa analiza materiałów zgromadzonych w trakcie postępowania kwalifikacyjnego stanowiła podstawę uznania, iż jego kontynuowanie nie znajduje uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji, gdyż na dzień 4 marca 2022 r. liczba "opracowanych kandydatów gotowych do przyjęcia do służby w Policji" wynosiła 55, zaś liczba osób, wobec których toczyło się postępowanie kwalifikacyjne opiewała na 79. Zgodnie zatem z art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy organ miał obowiązek odstąpienia od prowadzenia postępowania, o czym poinformował skarżącego. Z kolei ustawodawca nie nałożył na przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego obowiązku wyjaśniania motywów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podstawy obligatoryjnego odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego określonej w art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie należy utożsamiać z ogólną sytuacją kadrową formacji, tzn. z występowaniem wakatów czy ich ilością. Na sytuację kadrową w danej jednostce organizacyjnej Policji ma wpływ wiele czynników, takich jak np.: przeniesienia funkcjonariuszy między jednostkami/garnizonami, zwolnienia, przyjęcia do służby, rekrutacja do służby, oddelegowania, powierzenia obowiązków, przeniesienia do dyspozycji przełożonego. Komendant powołał się też na okoliczności wynikające z akt osobowych skarżącego, które świadczą o tym, że nie posiada on nieposzlakowanej opinii. W tej materii wskazał na prowadzone wobec skarżącego postępowanie karne o czyn z art. 190 § 1 K.k., art. 216 § 1 K.k. oraz art. 151 § 1 K.k, które zakończyło się wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia 7 maja 2019 r. o warunkowym jego umorzeniu na okres 2 lat próby. Zaznaczył organ, że ustawa o Policji oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 25 ust. 23 tejże ustawy w sposób kompleksowy regulują postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji i nie ma podstaw do odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym do Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym ustawa nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., a przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera wyraźne wyłączenie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w K.p.a. oraz postępowań, do których K.p.a. ma zastosowanie. W związku z tym organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i przedstawienia szczegółowego uzasadnienia faktycznego przyczyny odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego wobec skarżącego.

Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że numer zaskarżonego aktu to: Ks-ZD.1111.24.2022, gdyż odpowiada on liczbie prowadzonych postępowań kwalifikacyjnych. Skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, akcentując, że w zaskarżonym akcie nie zostało wyjaśnione, z jakich przyczyn postępowanie zostało przerwane. Zwrócił uwagę, że w okresie prowadzenia postępowania związanego z naborem zwrócono się do KWP w Opolu z zapytaniem, w ramach informacji publicznej, o liczbę wakatów w danym okresie. Podkreślił również, że podnoszona w ramach odpowiedzi na skargę kwestia równoległego uczestnictwa w dwóch konkursach naborowych, tj. we Wrocławiu i w Opolu, nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym, gdyż postępowanie we Wrocławiu uległo zakończeniu w związku z wydaniem aktu odmownego, a dopiero w jego następstwie złożony został wniosek w przedmiotowym postępowaniu. W jego ocenie organ zadał sobie dużo trudu, aby zdeprecjonować jego osobę. Skarżący wyjaśnił, że prawdopodobnym jest, iż otrzymał zaskarżony akt w dacie wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że przed złożeniem skargi chciał zgromadzić wiarygodne informacje przeczące stanowisku organu. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko odnośnie do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia "liczba opracowanych kandydatów gotowych do przyjęcia do służby" i wyjaśnił, że chodzi o osoby, co do których zakończyło się pozytywnie postępowanie kwalifikacyjne i które oczekują na złożenie ślubowania oraz skierowanie na szkolenie. Wskazał też, że nie wie, czy we wskazanej liczbie 79 kandydatów jest również uwzględniony skarżący. Odnośnie do liczby wakatów w okresie objętym naborem pełnomocnik nie posiadał takich informacji. Podał, że na stronie 6 odpowiedzi na skargę doszło do omyłki pisarskiej i winno być: "art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji". Akcentował nadto, że w ramach informacji publicznej udzielono w istocie danych odnośnie do wakatów na konkretne dni, w których była udzielana informacja. Stan wakatów w różnych okresach jest bardzo zmienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania dotyczącego przyjęcia do służby w Policji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma on bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia natomiast kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w niniejszej sprawie akt Komendanta z dnia 4 marca 2022 r. o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego stanowi zatem akt z zakresu administracji publicznej, który mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wyjaśnienia również wymaga, wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że niedotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi nie było przez niego zawinione. W tym zakresie dostrzec trzeba, że skarżący nie został pouczony przez organ o możliwości i terminie zaskarżenia kwestionowanego aktu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że tak jak błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, tak samo nie powinien szkodzić stronie zupełny brak pouczenia, więc uchybienie terminu należy uznać za niezawinione. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji błędnych działań organów administracji publicznej. Ponadto Sąd wziął pod uwagę to, że organ w korespondencji prowadzonej ze skarżącym wyraził wadliwe i jednocześnie wprowadzające w błąd stanowisko o podjęciu ostatecznego i wiążącego rozstrzygnięcia w ramach procedury wewnętrznej, która nie ma charakteru postępowania administracyjnego (por. pismo Komendanta z dnia 30 sierpnia 2022 r.). Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarżącemu nie sposób przypisać zawinionego działania w złożeniu skargi z przekroczeniem ustawowego terminu, a skarga mogła zostać merytorycznie rozpoznana przy zastosowaniu art. 53 § 2 zdanie drugie P.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 146 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Wedle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej - oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej - dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej - respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że narusza on prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę działania organu w zakresie wniosku skarżącego o przyjęcie do służby w Policji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwanej nadal ustawą. W pierwszej kolejności wskazać jednak trzeba, na co słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis ten wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Nadto przepis art. 60 Konstytucji RP stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej (por. cyt. wyżej wyrok o sygn. akt I OSK 3044/12 i powołane tam orzecznictwo).

Urzeczywistnienie powyższych wymogów konstytucyjnych z art. 60 Konstytucji RP stanowi przepis art. 25 ustawy, jak również wydane na podstawie art. 25 ust. 23 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109), które zawierają regulacje materialnoprawne w zakresie kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Z kolei wedle art. 25 ust. 2 ustawy przyjęcie kandydata do służby w Policji następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji, oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Postępowanie kwalifikacyjne składa się z następujących etapów:

1) złożenia podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego kandydata do służby w Policji, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;

2) testu wiedzy;

3) testu sprawności fizycznej;

4) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego;

5) rozmowy kwalifikacyjnej;

6) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji;

7) sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym w policyjnych zbiorach danych, prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;

8) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Z art. 25 ust. 19 ustawy wynika natomiast, że m.in. komendant wojewódzki Policji oraz Komendant Stołeczny Policji odmawia objęcia kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku:

1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 1;

2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1;

3) uzyskania negatywnego wyniku co najmniej jednego z następujących etapów postępowania kwalifikacyjnego:

a) testu wiedzy,

b) testu sprawności fizycznej,

c) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego,

d) rozmowy kwalifikacyjnej,

e) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji,

f) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych;

4) uzyskania negatywnego wyniku badania psychofizjologicznego - w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBŚP, BSWP, CBZC albo CLKP;

5) uzyskania negatywnego wyniku sprawdzenia wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny - w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBZC;

6) zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;

7) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania;

8) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku tego etapu;

9) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji;

10) rezygnacji kandydata z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji.

Natomiast § 57 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 stycznia 2022 r. stanowi, że w przypadku odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z powodu:

1) uzyskania przez kandydata do służby negatywnego wyniku:

a) testu sprawności fizycznej - może on ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 2 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia,

b) rozmowy kwalifikacyjnej albo ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej - może on ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia,

c) badania psychologicznego - może on ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 10 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia, z tym że badanie psychologiczne przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia przystąpienia do tego testu,

d) badania psychofizjologicznego - może on ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia;

2) o którym mowa w art. 25 ust. 19 pkt 2 lub 6 ustawy lub z powodu uzyskania negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego - kandydat do służby może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia, z wyjątkiem ustalania zdolności fizycznej i psychicznej;

3) rezygnacji z badania psychofizjologicznego, o której mowa w § 45 ust. 3 - kandydat do służby może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia przystąpienia do tego badania.

Terminy, o których mowa w ust. 1, liczy się od dnia wystąpienia przyczyny odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego określonego w piśmie informującym o tym kandydata do służby (§ 57 ust. 2 rozporządzenia).

Uwzględniając przytoczone przepisy wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia 22 stycznia 2022 r. zwrócił się do organu o przyjęcie do służby w Policji w Komendzie Powiatowej G. lub w innej, dowolnej jednostce wyznaczonej przez Komendanta. Pismem z dnia 4 marca 2022 r. Komendant poinformował skarżącego, że prowadzone wobec niego postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji zostało przerwane - odstąpiono od jego prowadzenia na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.

W ocenie Sądu tak sporządzone uzasadnienie kwestionowanego przez skarżącego aktu nie dostarcza wiedzy co do powodów odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, jak również uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z organem. Brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego aktu powoduje, że wymyka się on spod kontroli Sądu i uniemożliwia zweryfikowanie oceny dokonanej przez Komendanta. Tymczasem w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Skoro zaś odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jest również zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 80/21; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 862/21). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ stanowisko Komendanta nie zostało uzasadnione w jakikolwiek sposób. Poza tym po analizie materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności "wniosku" z dnia 4 marca 2022 r. (k. 42 akt administracyjnych) oraz przytoczonych przez organ w odpowiedzi na skargę dodatkowych przyczyn odstąpienia od prowadzonego postępowania w postaci "nieposiadania przez skarżącego nieposzlakowanej opinii", wątpliwości Sądu budzi to, czy jedyną podstawą do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego był brak potrzeb kadrowych.

W ocenie Sądu uzasadnienie aktu powinno być sporządzone w taki sposób, aby motywy odstąpienia były oczywiste i znajdowały oparcie w opisanych faktach przemawiających na rzecz odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Nie jest bowiem rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw jego wydania przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności albo niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach oznaczonych wyżej granic kognicji sądu administracyjnego, rolą Sądu orzekającego nie jest motywowanie rozstrzygnięć organu i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska prezentowanego w kontrolowanym akcie. To rzeczą organu było wykazanie, że zaistniały przyczyny odstąpienia w stosunku do skarżącego od prowadzenia dalszego postępowania kwalifikacyjnego. Takich okoliczności organ jednak nie wykazał. Wymogu tego nie spełnia bowiem ogólnikowe, jednozdaniowe uzasadnienie zawarte w wydanym akcie. Również samo powołanie się przez organ na przepis art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia prawnego.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że art. 7 K.p.a. statuuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Poza tym, zdaniem Sądu, w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu należy więc przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Z kolei niewłaściwe uzasadnienie aktu narusza powyższe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jego uchylenia przez sąd.

W tym miejscu podkreślenia jeszcze wymaga, że obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. UE C.2007.303.1), a także z wykonawczego wobec niej Kodeksu Dobrej Praktyki Administracji z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C.2011.285.3), który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe. Uzasadnienie aktu organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W rozpoznawanej sprawie niesporządzenie właściwego uzasadnienia przez organ uniemożliwiło zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się Komendant odstępując od postępowania kwalifikacyjnego.

W przekonaniu Sądu brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego aktu w omówionym wyżej zakresie nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami Komendanta, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące przyczyn odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego wobec skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego aktu, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy oraz omówionych wyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organ poprzez brak wystarczającego uzasadnienia nie wykazał podstaw do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Poza tym poprzez nienależyte uzasadnienie kontrolowanego aktu organ naruszył ogólne zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji RP, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności i legalności (art. 7).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony akt, o czym orzekł w sentencji wyroku.