Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1060/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów: art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2, art. 10 ust. 5 w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), a także § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). W art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w art. 1 ust. 4 powołanej uchwały określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nowa zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Dla potrzeb wyliczeń bilansu, w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej, przyjęto wartość zapotrzebowania na nową zabudowę wynoszącą [...] m2 powierzchni użytkowej. Tymczasem tylko pobieżna analiza przedstawionych danych wskazuje, że przyjęta do dalszych wyliczeń wartość zapotrzebowania powierzchni użytkowej nie jest faktycznie szacunkiem nowej powierzchni użytkowej, lecz ogólną, łączną wartością powierzchni użytkowej mieszkalnej, jaka zostanie osiągnięta na terenie gminy [...] w roku 2047. Powyższe wynika wprost z tabeli zamieszonej na str. 42 - 43 testu studium (odpowiednio str. 49 - 50 uchwały w wersji podpisanej), w której przedstawiono powierzchnie użytkową mieszkań, według stanu istniejącego w latach 2005 - 2017, a także prognozy wzrostu sumarycznej powierzchni w roku 2047 stanowiącej sumę powierzchni istniejącej oraz projektowanej po [...] latach. Oznacza to, że przyjęte założenia dotyczące faktycznego zapotrzebowania na nową zabudowę winny stanowić różnice pomiędzy ogólną (w rozumieniu łączną) powierzchnie użytkową mieszkań jaka jest szacowana na terenie gminy [...] w roku 2047, a istniejącą powierzchnią użytkową w roku 2017. Poprawnie wykonane wyliczenia wskazują, iż szacowany przyrost nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej stanowić będzie zatem różnicę, w której odjemną będzie wartość [...] m2, zaś odjemnikiem [...] m2. Tym samym faktyczny przyrost nowej zabudowy mieszkaniowej, szacowany jest na poziomie [...] m2. Skarżący wskazuje, że na str. 44 tekstu studium (odpowiednio str. 51 uchwały w wersji podpisanej), dokonano korekty zastosowanych obliczeń o [...] %. Przyjmując powyższe założenie, przy poprawnych wyliczeniach odnoszących się tylko do nowej zabudowy, faktycznie zapotrzebowanie na nową zabudową mieszkaniową winno wynosić nie jak przyjęto w studium na poziomie [...] m2, lecz na poziomie [...] m2 nowej powierzchni użytkowej o funkcji mieszkalnej.

Poprawnie wyliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniowa, na podstawie danych zawartych w tekście studium, w zestawieniu z obliczona sumą chłonności zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej i obszarów położonych poza taką strukturą, ale objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje, na niemożność wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Skoro bowiem z zestawienia tabelarycznego zawartego na str. 56 tekstu studium (odpowiednio str. 63 uchwały w wersji podpisanej) wynika wprost, iż suma obu chłonności wykazuje na możliwość zlokalizowania [...] ha, tj. [...] m2 powierzchni użytkowej nowej zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, iż chłonność ta przewyższa zapotrzebowanie o [...] m2 powierzchni użytkowej, zaś przy zastosowaniu wskaźnika korekcyjnego aż o [...] m2 powierzchni użytkowej mieszkalnej. Z tego powodu, w związku z dyspozycją art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest możliwości, wyznaczania nowych obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa, zaś sporządzony bilans powstał z naruszeniem dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b, w związku z art. 10 ust. 5-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Wojewody, błędne wyliczenia dotyczą również szacowania chłonności, przy czym również one, co kluczowe w tej sprawie, wpływają na ostateczny wynik bilansu. Organ nadzoru wskazał, że zarówno w przypadku powierzchni obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, jak i w przypadku obszarów objętych planami miejscowymi, a pozostających poza tymi obszarami zastosowano współczynnik korygujący zmniejszający faktyczną powierzchnię wynikających z dokonanych obliczeń, tłumacząc to koniecznością jej pomniejszenia, z uwagi na zajętość terenu pod drogi przyjęto na poziomie [...] % powierzchni obliczonej dla funkcji mieszkaniowej. Przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia. Wojewoda wskazał zatem, że skoro obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, to obszary już zurbanizowane, które nie wymagają budowy nowych dróg, to brak jakichkolwiek podstaw prawnych by wyliczone dla potrzeb obliczenia chłonności, powierzchnie zabudowy dodatkowo pomniejszać o koszty terenowe związane z budową nowych dróg i to dodatkowo na bardzo wysokim, bo [...] % poziomie. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do jakiegokolwiek obniżana wyliczeń chłonności, ustawodawca przewidział już bowiem, z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o [...] %, które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z czego gmina [...] skorzystała. Zastosowanie powyższego wskaźnika korygującego obniżającego o [...]% faktycznie wyliczoną chłonność oznacza, że zaliczenie poszczególnych obszarów do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej jest fikcją, bowiem skoro drogi te mają dopiero powstać, to ich brak oznacza tym samym brak dostępu do infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, a tym samym stwarza konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych związanych z pozyskaniem terenu, a także budowa niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.). W tej sytuacji zaliczenie takich obszarów do istniejącej zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej uznać by należało za nieprawidłowe i nie spełniające wymogu określonego w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy to o świadomym obniżeniu chłonności, w celu wpłynięcia na ostateczny wynik bilansu i tym samym stworzeniu sobie możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Dotyczy to również wyliczeń chłonności w odniesieniu do obszarów o funkcji mieszkaniowej w ramach terenów wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a pozostających poza zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną. Zastosowane w obliczeniach wskaźniki korygujące, faktycznie pomniejszające wyliczone powierzchnie chłonności zostały dokonane w odniesieniu do wszystkich szacowanych funkcji. Co skutkuje błędnymi wynikami sporządzonego bilansu, w odniesieniu do wszystkich funkcji określonych w studium. Z obliczeń Wojewody [...], w oparciu o dane przedstawione w bilansie, wynika, że prawidłowo wyliczona łączna chłonność wynosić winna [...] ha, tj. [...] m2 powierzchni użytkowej mieszkalnej. Oznacza to, że przeszacowanie powierzchni użytkowej dla funkcji mieszkaniowej wyniosłoby [...] m2. Skarżący podniósł, że błędne dokonanie wyliczeń w ramach sporządzonego bilansu skutkowało przyjęciem błędnych wniosków, że można jeszcze wyznaczyć nowe obszary z przeznaczeniem pod zabudowę, co w efekcie finalnym skutkowało błędnym określeniem kierunków rozwoju przestrzennego. Wadliwie przyjęto, że gmina [...] posiada niedobór terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową i dlatego wyznaczono nowe tereny pod te rodzaje zabudowy.

Podnosząc takie zarzuty, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o orzeczenie, że uchwała ta jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wynik analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy stanowi bazę do sformułowania ostatecznego zapotrzebowania na daną funkcję zabudowy. Wójt Gminy [...] przyjął zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową na podstawie danych z tabeli na str. 42-43 studium. Natomiast kwestionowany przez Wojewodę współczninik terenów zajętych pod drogi dotyczy terenów już istniejących dróg. Cały obszar gminy [...] pokryty jest obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W planach tych wyznaczono niekiedy jedynie podstawowy układ komunikacyjny, zaś części istniejących dróg funkcjonuje w ramach innych przeznaczeń "nie drogowych"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy stanowi jeden z aktów planowania przestrzennego sporządzanych na poziomi lokalnym, będący instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Studium kwalifikowane jest jako akt planowania ogólnego, którego celem jest koordynowanie zagospodarowania obszaru, który obejmuje. Z uwagi na wiążący charakter przy stanowieniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i w konsekwencje pośrednie oddziaływanie na sytuację prawną właścicieli działek, objęte jest procedurą zbliżoną do tej, która obowiązuje przy sporządzaniu planu miejscowego. Zakres zagadnień objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które powinny być uwzględnione w tym akcie został określony w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym elementem, który wpływa bezpośrednio na ustalenia przyjęte w studium jest bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności: uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wytyczne dla kształtu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zostały szczegółowo określone w art. 10 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki bilansu terenów mają bezpośredni wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczone pod zabudowę. Jednocześnie przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (zob. powołany w skardze wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1608/17).

Sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami dostosowane przede wszystkim do potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy. W ramach bilansu wskazuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w okresie najbliższych 30 lat. Podstawą określenia zapotrzebowania są analizy: ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne, a także możliwości finansowe gminy. Wykonując bilans terenów, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, a następnie porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z chłonnością tych terenów. Powyższe czynności mają prowadzić do ustalenia, czy konieczne jest wyznaczenie nowych (dodatkowych) terenów pod zabudowę, czy też potrzeba taka nie zachodzi. Przeznaczenie terenów pod nową zabudowę uzależnione jest także od możliwości finansowych gminy w zakresie wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby wraz z realizacją nowej zabudowy następowała równocześnie albo w dającej się przewidzieć przyszłości realizacja ww. infrastruktury (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2019, art. 10 nb 11 i 12).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda słusznie zarzucił nieprawidłowość sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wskazując nielogiczność przyjętych do wyliczeń danych (wartości zapotrzebowania nowej powierzchni użytkowej mieszkalnej). Jak wynika z części studium - Uwarunkowania. Maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę. Zabudowa mieszkaniowa, str. 40 i nast. – autor projektu studium przyjął, że powierzchnia mieszkań oddanych do użytkowania oznacza w istocie siłę popytu na nie. W konsekwencji uznano, że najbardziej odpowiadające rzeczywistości będzie szacowanie uwzględniające trend zmian powierzchni użytkowej mieszkań w czasie (od 2005 do 2017 r.). W prognozie w wartościach liczbowych wskazano, że w 2005 r. istniało [...] m2 powierzchni użytkowej mieszkań, w 2010 r. [...] m2 powierzchni użytkowej mieszkań, a 2017 r. [...] m2 powierzchni użytkowej mieszkań. Na tej podstawie obliczono, że w 2047 r. powierzchnia użytkowa mieszkań powinna wynieść [...] m2. Zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, co znajduje potwierdzenie w przedstawionej w studium tabeli, że wartość [...] m2, obejmuje zarówno istniejącą zabudowę w 2017 r., jak i mającą powstać nową zabudowę po 2017 r. Następnie wartość ta, z uwagi na generalne tendencje do powrotu ludności ze wsi do miast, została skorygowana o [...] % ([...] m2 / 1,3), w związku z czym przyjęto, że w trzydziestym roku powierzchnia użytkowa mieszkań winna wynieść [...] m2. Jakkolwiek w piśmie z [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że powierzchnia [...] m2 stanowi powierzchnię nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, która powinna powstać po sporządzeniu studium, to stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w przyjętych w studium prognozach w wartościach liczbowych (str. 42-44). Zarówno z opisu, jak i z wyliczeń zaprezentowanych w studium wynika, że przyjęta do obliczeń bilansu terenów powierzchnia użytkowa mieszkań, mająca wyrażać zapotrzebowanie gminy na nową zabudowę - [...] m2 (str. 44 studium) - stanowi w istocie powierzchnie całkowitą wszystkich mieszkań zarówno istniejących do 2017 r., jak i nową zabudowę mającą powstać do roku 2047, skorygowaną o [...] %. Zasadnie zatem zakwestionował te dane liczbowe Wojewoda, podnosząc, że założenia dotyczące faktycznego zapotrzebowania na nową zabudowę winny stanowić różnicę pomiędzy ogólną (w rozumieniu łączną) powierzchnię użytkową mieszkań jaka jest szacowana na terenie gminy [...] w roku 2047, a istniejąca powierzchnię w roku 2017 r. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Artykuł art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie mówi o maksymalnym w skali gminy zapotrzebowaniu na nową zabudowę (a nie całkowitą zabudowę w skali gminy jaka ma zostać osiągnięta w ciągu 30 lat). Tym samym w bilansie powinno zostać określone zapotrzebowanie na nową zabudowę, a zatem jakie jest zapotrzebowanie (ile powinno powstać) na nową powierzchnię użytkową. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...] podnoszonym w pismach z [...] listopada 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda nie kwestionuje przyjętych zasad sporządzania bilansu (tzn. sposobu szacowania wg trendu zmian powierzchni użytkowej mieszkań w czasie od 2005 do 2017 r.), ale to, że przyjęte wartość nie mieszczą się w granicach logicznego rozumowania. Gmina nie ma zupełnej dowolności w zakresie ustalania danych przyjętych w bilansie, albowiem dane te muszą znajdować logiczne uzasadnienie w przedłożonych analizach, m. in. muszą wyrażać zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Z uwagi na wprowadzenie niewłaściwych danych do bilansu terenów nie można przyjąć, że Gmina ustaliła, że rzeczywiście konieczne jest wyznaczenie nowych (dodatkowych) terenów pod zabudowę. Przeznaczenie terenów pod nową zabudowę uzależnione jest bowiem od zapotrzebowania na nową zabudowę, które nie może być zaspokojone w ramach istniejącej chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę na terenie gminy. Błędne dokonanie wyliczeń w ramach sporządzonego bilansu skutkowało przyjęciem błędnych wniosków, że konieczne jest wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę.

Wobec powyższego Sąd uznał, że uchwalając zaskarżone studium doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium, w tym bilans terenów. W świetle art. 10 ust. 5–7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to właśnie prawidłowo sporządzony bilans terenów ma dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe sporządzenie bilansu terenów miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści uchwalonego studium. Prawie dwukrotne zawyżenie zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy mieszkaniowej w zestawieniu z obliczoną sumą chłonności prowadziło do wadliwego przyjęcia, że gmina [...] posiada niedobór terenów pod zabudowę mieszkaniową, a w związku z powyższym także pod usługową, przemysłową produkcji rolnej oraz pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (które powiązane są bezpośrednio z zapotrzebowaniem na zabudowę mieszkaniową).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących zastosowania nieprawidłowych współczynników korekcyjnych przy obliczaniu chłonności terenów. Wojewoda podniósł, że zastosowane współczynniki korygujące zmniejszają faktyczną powierzchnię wynikającą z dokonanych obliczeń. W ocenie Wojewody, nieprawidłowe jest tłumaczenie tego koniecznością pomniejszenia chłonności terenów z uwagi na zajętość terenu pod drogi, aż na poziomie [...] % powierzchni obliczonej dla funkcji mieszkaniowej. Jakkolwiek w istocie zastosowane wysokie współczynniki korekcyjne przy obliczaniu chłonności terenów dla funkcji mieszkaniowej wywołują pewne wątpliwości co do ich prawidłowości, to jednak wyjaśnienia urbanisty (autora projektu studium – główny projektant) zawarte w piśmie [...] listopada 2020 r. wskazują, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących szacowania chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, jak i innych, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Autor projektu studium, spełniający warunki określone w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że oparł się na istniejącym stanie faktycznym i na podstawie analizy empirycznej oraz doświadczenia projektowego ocenił, że istniejący udział terenów przeznaczonych pod komunikację dla zabudowy mieszkaniowej i zabudowy produkcji rolnej wynosi 0,3 a dla pozostałych funkcji 0,15. Autor opracowania wyjaśnił, że tereny zajmowane przez układ komunikacyjny, mimo że znajdują się na terenach o innym przeznaczeniu, nie będą mogły zostać zabudowane. Z tego względu przyjęto odpowiednie współczynniki korygujące, aby bilans przedstawia rzeczywistą chłonności terenów. Jednocześnie projektant załączył 4 sztuk map poglądowych. Dokonują oceny bilansu terenów pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami i uwzględniając wyjaśnienia Gminy oraz autora projektu studium, Sąd uznał, że dobór współczynników korekcyjnych zastosowanych przy obliczaniu chłonności terenów nie narusza przepisów prawa i został wyjaśniony w sposób logiczny i zupełny. W konsekwencji nie ma wystarczających podstaw prawnych do kwestionowania oszacowanej w bilansie terenów chłonności terenów dla funkcji mieszkaniowej.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albowiem w wyniku zawyżenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową nieprawidłowo został sporządzony bilans terenów stanowiący podstawę ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów.

W tym stanie rzeczy, a także uwzględniając fakt upływu rocznego terminu liczonego od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.