Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 545/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

We wniosku z dnia [...] września 2016 r. (wpływ do organu w dniu [...] września 2016 r.) O. K. – reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – ojca A. K. wniosła o przyznanie stypendium Prezydenta Miasta T. na rok szkolny 2016/2017. Złożenie wniosku uzasadniła uzyskaniem tytułu laureata z konkursu kuratoryjnego z chemii, z języka francuskiego i finalisty konkursu z języka angielskiego.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta T. strona została poinformowana, że Prezydent Miasta T. podjął decyzję o odmowie przyznania O. K. - uczennicy IV Liceum Ogólnokształcącego w T. - stypendium Prezydenta Miasta T. udzielanego w trybie uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom zamieszkałym w T., form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania w tych sprawach. Uzasadniono, że o stypendium na rok szkolny 2016/2017 ubiegało się 184 uczniów, w tym 27 o stypendium I kategorii, 66 o stypendium II kategorii oraz 91 o stypendium III kategorii. Wskazano, że złożony dnia [...] września 2016 r. wniosek o przyznanie stypendium nie spełnia wymagań określonych w ww. uchwale. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. uchwały warunkiem koniecznym do spełnienia, jest uzyskanie na świadectwie szkolnym za rok szkolny 2015/2016 co najmniej bardzo dobrej oceny zachowania oraz z obowiązkowych zajęć edukacyjnych średniej ocen co najmniej 5,5 w gimnazjum. Z załączonej zaś do wniosku kopii świadectwa wynika, iż O. K. uzyskała niższą średnią ocen z obowiązkowych zajęć edukacyjnych od wymaganej.

A. K. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wniósł o wyjaśnienie przyczyn nieprzyznania jej stypendium (II stopnia) oraz wydanie w tym zakresie decyzji, od której strona będzie mogła wnieść odwołanie. W jego ocenie, córka O. spełniała wszystkie kryteria przyznania stypendium, które zostały określone uchwałą nr [...] Rady Miasta T.: zamieszkuje w T., w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, na który przyznaje się stypendium uzyskała na świadectwie szkolnym wzorową ocenę zachowania oraz z obowiązkowych zajęć edukacyjnych średnią ocen przewyższającą 5,50. Ponadto uzyskała dwa tytuły laureata konkursu przedmiotowego: z chemii i języka francuskiego, co zwalniało ją z części egzaminu gimnazjalnego, a także tytuł finalisty konkursu z języka angielskiego. Średnia ocen wykazanych w świadectwie szkolnym z Gimnazjum była niższa niż 5,5, co mogłoby sugerować, iż O. nie spełnia warunku z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały. Jednakże, jeżeli uwzględni się oceny wyłącznie w roku szkolnym 2015/2016, to wówczas jej średnia ocen przekracza 5,5, co potwierdzone zostało w zaświadczeniu dyrektora szkoły. W świadectwie za rok 2015/2016 wymienione zostały oceny z przedmiotów, których nauczanie zakończyło się w poprzednich latach szkolnych. Oceny te nie powinny być brane pod uwagę, gdyż uchwała uzależnia zaliczalność oceny do średniej od tego, czy została ona uzyskana w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, na który przyznaje się stypendium oraz podana została ona w świadectwie.

Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta T. w piśmie z dnia [...] listopada 2016r. znak: [...] wskazał, że kryterium odnosi się do średniej ocen z obowiązkowych zajęć edukacyjnych wymienionych na świadectwie szkolnym, a nie średniej ocen z obowiązkowych zajęć edukacyjnych uzyskanych przez ucznia w danym roku szkolnym. Uzyskanie szczególnych osiągnięć przez ucznia klasy niższej jest trudniejsze, wymaga dodatkowego wkładu pracy przy zdobywaniu wiadomości i umiejętności zaplanowanych na kolejne lata nauki, niż uzyskanie tych osiągnięć ucznia klasy najwyższej. Tę trudność młodszemu uczniowi rekompensuje wzięcie pod uwagę ocen z obowiązkowych zajęć wymienionych na świadectwie szkolnym. W przeciwnym wypadku w kryterium określającym średnią ocen byłoby odwołanie się do średniej ocen uzyskanych z obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym roku szkolnym, nie zaś uzyskanych na świadectwie. Organ podkreślił, że uchwała nie zawiera regulacji dotyczącej trybu odwoławczego.

Skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zatytułowanym "odwołanie", działając jako przedstawiciel ustawowy O. K. wniósł odwołanie od decyzji Wydziału Urzędu Miasta T. w zakresie odmowy przyznania córce stypendium, które jest udzielane na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta T. z [...] kwietnia 2016 r. oraz wniósł o zobligowanie organu do jego przyznania. W ocenie skarżącego, jego córka spełniała kryteria przyznania stypendium, które zostały określone ww. uchwałą.

Wyjaśnił, że ani w piśmie z [...] października 2016 r., ani w piśmie z [...] listopada 2016 r. nie został pouczony o jakiejkolwiek drodze odwoławczej. Ewentualnie, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący przytoczył argumenty już wcześniej zaprezentowane w swoim piśmie z dnia [...] października 2016 r. wskazując ponadto, że stanowisko Wydziału Edukacji nie uwzględnia regulacji zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 kwietnia 2016 r. w sprawie świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych szkół i placówek artystycznych. Przepisy § 2 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 tego aktu rozróżniają świadectwo szkolne promocyjne i świadectwo ukończenia szkoły. Są to dwa zupełnie inne świadectwa, o odmiennej treści. W procesie wykładni postanowień uchwały nr [...] nie można nie dostrzegać tego rozróżnienia. Przepis § 9 rozporządzenia stanowi, że na świadectwie ukończenia szkoły, w części dotyczącej wyników klasyfikacji końcowej, przeznaczonej na wpisanie zajęć edukacyjnych, wpisuje się obowiązkowe zajęcia edukacyjne i oceny roczne uzyskane z tych zajęć w klasie programowo najwyższej oraz te obowiązkowe zajęcia edukacyjne i uzyskane z nich oceny roczne, z których nauka, zgodnie ze szkolnym planem nauczania, zakończyła się w klasach programowo niższych, a w przypadku szkoły realizującej kształcenie ogólne, której zakres nauczania odpowiada programowo klasie III gimnazjum, wpisuje się także informację o udziale ucznia w realizacji projektu edukacyjnego oraz temat tego projektu. W świetle tego przepisu staje się jasne, że zwrot "w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, na który przyznaje się stypendium [uczeń] uzyskał na świadectwie szkolnym" należy rozumieć jako dotyczący wyłącznie ocen rocznych uzyskanych z zajęć w klasie programowo najwyższej. Jedynie informacyjnie wskazuje się oceny roczne, z których nauka, zgodnie z planem nauczania, zakończyła się w klasach programowo niższych. Nie są to bowiem oceny z danego roku szkolnego, lecz z klas programowo niższych.

Co więcej, zapis dotyczący uwzględnienia ocen uzyskanych w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny zamieszczonych na świadectwie szkolnym nie wynikał z potrzeby preferencyjnego traktowania uczniów klas młodszych, gdyż chodziło w nim o wyeliminowanie możliwości uwzględniania ocen z przedmiotów, które są nauczane, lecz z których oceny nie są podawane na świadectwie szkolnym.

Ponadto, ocena z przedmiotu, który nauczany był tylko w klasie I byłaby uwzględniana w warunkach stypendialnych dwukrotnie: w zakresie klasy I i III, bo wtedy byłaby zamieszczona na świadectwie szkolnym i ocena ta nie byłaby uwzględniana tylko w przypadku ucznia klasy II, co wydaje się być zupełnie nielogiczne. Ponadto wykładnia proponowana przez Wydział Edukacji prowadzi do odmiennego traktowania uczniów klas II gimnazjów, na co nie można przystać.

Sprzeczne z istotą stypendium o charakterze motywacyjnym byłoby uzależnienie jego przyznania od kwestii, które nie mają żadnego związku z ostatnim rokiem szkolnym.

Zaskarżonym, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 134 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy A. K. dotyczącej odmowy przyznania uczennicy O. K. stypendium udzielanego w trybie uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom zamieszkałym w T., form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania wstępnego organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Organ wskazał, że A. K. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta T. o przyznanie stypendium na rzecz córki i otrzymał pisemną odpowiedź w tej sprawie. W tych warunkach Kolegium stwierdziło, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Strona "odwołuje się" bowiem od pisma nie będącego decyzją administracyjną, brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie wnosi się bowiem wyłącznie od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.), dlatego też na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Skargę do Sądu na ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. złożył A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] października 2016 r. nie było decyzją administracyjną, ewentualnie naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie odwołania od decyzji, a nie w trybie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie stanowisko organu jest błędne i wydane zostało z obrazą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie pismo z [...] października 2016 r. nie zostało nazwane decyzją, lecz spełniło minimalne przesłanki przesądzające o możliwości zakwalifikowania jako decyzji.

Podkreślił, że w orzecznictwie NSA podnosi się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, pismo z [...] października 2016 r. spełniało wskazane minimalne standardy decyzji. W piśmie tym w sposób władczy rozstrzygnięto o nieprzyznaniu stypendium. Wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli § 3 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także jego adresata.

Pismo to zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, w którym wskazano powody, dla których nie przyznano córce skarżącego stypendium. Niezależnie od tego, jeżeli nawet przyjąć za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że pismo z [...] października 2016 r. nie było decyzją, to nie było żadnych przeszkód, aby sprawa została rozpoznana w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na gruncie postępowania administracyjnego nie ma znaczącej wagi nazwa określonej czynności strony postępowania, lecz rzeczywiste intencje jej działań, co wynika z ogólnych zasad rządzących tym postępowaniem. Pismo bowiem skarżącego z [...] października 2016 r. i ewentualnie pismo zatytułowane "odwołanie", jeżeli nawet nie były odwołaniami, to z pewnością, zmieszczone w nich było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu wobec córki skarżącego § 3 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Można zatem przyjąć, że działania Urzędu Miasta T. Wydziału Edukacji w zakresie przyznawania stypendium w oparciu o regulamin spełniały cechy działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (jeżeli przyjąć, że nie mogły przyjąć formy decyzji). Dla jasności należy wskazać, że działania gminy związane z przyznawaniem różnego rodzaju stypendiów dla uczniów i studentów znajdują podstawę prawną w art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, a więc rozstrzygnięcia w tym przedmiocie odnosiły się do obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisu prawa.

W ocenie skarżącego, działania Urzędu Miasta T. nie były nastawione na zbadanie sprawy, lecz zablokowanie stronie możliwości weryfikacji przyczyn odmowy przyznania stypendium.

Skarżący wskazał, że w swych pismach prosił o podanie drogi odwoławczej i każdorazowo twierdzono, że jej nie ma, a przecież istnieje konstrukcja prawna wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co swym działaniem SKO usankcjonowało.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), dalej: "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, w związku z uznaniem, że nie jest decyzją administracyjną informacja zawarta w piśmie Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta T. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o tym, iż: "Prezydent Miasta T. podjął decyzję o odmowie przyznania O. K. – uczennicy IV Liceum Ogólnokształcącego w T. – stypendium Prezydenta Miasta T. udzielanego w trybie uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom zamieszkałym w T., form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania w tych sprawach".

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy stypendia dla uzdolnionych uczniów udzielane w ramach utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, są pomocą przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej.

Wyjaśnienie powyższej kwestii umożliwi ocenę, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zasadnie uznało, że nie istnieje w przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna, a przez to przedmiot sprawy, od której skarżący złożył odwołanie, co czyni je niedopuszczalnym na podstawie art. 134 k.p.a.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należało w pierwszej kolejności ustalić, czy dana sprawa podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, a jeżeli tak, to czy pismo z dnia [...] października 2016 r. powinno być uznane za taką właśnie decyzję administracyjną. Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na tak postawione pytania skutkuje uznaniem, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 marca 2001 r. sygn. akt V SA 2938/99 Lex nr 51259, wyrok NSA z 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981 Nr 2, poz. 91).

Niesporne jest, że przepis art. 104 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji. Załatwienie sprawy w takiej formie musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, które daje określonemu w tych przepisach organowi, prawo do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 30/11, Lex nr 1149370). W sytuacji, w której z przepisów prawa materialnego nie wynika w sposób jasny jakiej formy rozstrzygnięcia wymaga dana sprawa, konieczne jest "stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny" (wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1006/10, Lex nr 1083480).

W ocenie Sądu, rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wprowadzono gwarancję państwa o stworzeniu warunków udzielania pomocy finansowej uczniom i studentom w celu ułatwienia dostępu do szkół, który powinien być powszechny i równy. Powyższy przepis stanowi, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. W przypadku uczniów powyższe gwarancje konstytucyjne, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, materializują się w Rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016.1943). Natomiast, w przypadku studentów pomoc finansowa znajduje umocowanie w art. 104, art. 173-178 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.2016.1842). W ocenie Sądu, system indywidualnej pomocy finansowej, którego źródłem jest Konstytucja RP, w zakresie formy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy, powinien być jednakowy dla wszystkich uczniów, jak i studentów.

Należy zauważyć, że ustawa zasadnicza nie różnicuje w powyższym przepisie pomocy finansowej o charakterze socjalnym i motywacyjnym. Przyznanie pomocy oparte zostało o system indywidualny.

Wychodząc z zasady równości zagwarantowanej w art. 32 Konstytucji RP, że: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", nie można pogodzić się z tym, że stypendia motywacyjne, które są pomocą materialną, finansowaną za osiągnięcia w nauce, mogłyby mieć formę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej ograniczoną wyłącznie do określonego wsparcia motywacyjnego grupy adresatów, z którego wyłączone byłyby jedynie stypendia dla uzdolnionych uczniów udzielane w ramach utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. U 7/01( OTK-A 2002, nr 4, poz. 48) odniósł się do art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wskazując, że: "Przepis ten bowiem mówi o "tworzeniu i wspieraniu systemów indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów". Systemy te (charakterystyczna jest liczba mnoga) mogą zatem - według Konstytucji - być zróżnicowane; sama Ustawa Zasadnicza nic nie mówi ani na temat poziomu pomocy, ani kryteriów jej udzielania. Podmiotowo zaś zakres normy konstytucyjnej odnosi się nie tylko do studentów, ale i do uczniów. Artykuł 70 ust. 4 zostawia ustawodawcy zwykłemu znaczne pole manewru. Może więc on zbudować jeden czy więcej systemów pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów (sama Konstytucja mówi tu o "systemach"), systemy oddzielne dla uczniów i oddzielne dla studentów lub poszczególnych ich podgrup, może rozmaicie określić kryteria różniące poszczególne systemy na wypadek ich wielości, różnie określić krąg osób korzystających z każdego ze stworzonych systemów, a nawet zrezygnować z objęcia systemem pomocy pewnych grup populacji. Swoboda jest tu oddana ustawodawcy i tylko jemu, a musi on realizując ten obowiązek posłużyć się ustawą.

Warunki udzielenia pomocy finansowej uczniom określa ustawa o systemie oświaty w Rozdziale 8a. Art. 90b tej ustawy stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych (ust. 2).

W art. 90c ustawodawca dokonał podziału na pomoc materialną o charakterze socjalnym albo motywacyjnym (ust. 1). Według ust. 2, świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są:

1) stypendium szkolne;

2) zasiłek szkolny.

Według ust. 3 świadczeniami pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym są:

1) stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe;

2) stypendium Prezesa Rady Ministrów;

3) stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania;

4) stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stypendium Prezesa Rady Ministrów przyznaje Prezes Rady Ministrów (art. 90h ust. 4 ustawy), stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania przyznaje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (art. 90i ust. 2), stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przyznaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 90j ust. 4). Poza tym, zgodnie z art. 90n ust. 1 ustawy w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne.

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że system indywidualnej pomocy finansowej zagwarantowany w Konstytucji RP ustawa o systemie oświaty realizuje w formie indywidualnych rozstrzygnięć będących decyzjami administracyjnymi.

Ustawodawca w przypadku pomocy o charakterze socjalnym wyraźnie wskazał na rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku świadczeń o charakterze motywacyjnym posłużył się słowem "przyznaje", co oznacza decyzję.

Na marginesie należy również zauważyć, że pomoc finansowa dla studentów i doktorantów za najlepsze wyniki w nauce na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym przyznawana jest również w formie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organów w przedmiotowej sprawie, że stypendia dla uzdolnionych uczniów udzielane w ramach utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie byłyby przyznawane w formie decyzji administracyjnej.

Takie rozumowanie pozbawia powyższą grupę osób prawa do obrony swoich praw w sprawie indywidualnej, w tym prawa do sądu.

Wypada się zgodzić z organem, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika wprost obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stypendium motywacyjnego. Odmowa przyznania uprawnienia do stypendium wypełnia przesłanki do uznania tego rodzaju aktu za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu.

Systemowa wykładnia przepisów dotyczących udzielania uczniom uprawnień w zakresie pomocy materialnej prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy musiało być podobne traktowanie wszystkich wnioskodawców ubiegających się o pomoc ze środków przeznaczonych na ten cel według w art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Inna wykładnia tych przepisów, zaprezentowana przez organ, prowadziłaby do naruszenia podstawowej zasad państwa prawa polegającej na równym traktowaniu podmiotów – art. 32 Konstytucji RP, gdyż w przypadkach o jakich mowa w art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty wydawana byłaby decyzja o odmowie przyznania stypendium motywacyjnego ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, od której to decyzji uczeń mógłby się odwołać, natomiast w sytuacji stypendium motywacyjnego ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku decyzji odmownej odwołanie uczniowi nie przysługiwałoby, a dodatkowym skutkiem byłoby również to, że stanowisko urzędnika administracji publicznej w tym zakresie nie podlegałoby kontroli sądowej. Tym samym pozycja ucznia wspieranego ze środków budżetowych właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłaby zdecydowanie słabsza niż tego wspieranego ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Zasada równego traktowania podmiotów prawa nakazuje, w ocenie Sądu, nie dokonywanie rozróżnienia w podobnych stanach faktycznych. Tu podobieństwo sprowadza się przede wszystkim do tego, że zarówno w jednym, jak i drugim przypadku wnioskodawcy, uczniowi o szczególnych zdolnościach odmawia się przyznania pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym. W ocenie Sądu, w przypadku odmowy przyznania stypendium powinna być wydana decyzja, a adresat jej powinien być pouczony o możliwości wniesienia odwołania.

Poza tym należy zwrócić uwagę na przepis art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446), zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2). Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (ust. 4). Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 5).

Powyższy przepis określa organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Podstawy prawne do wydawania decyzji administracyjnych przez wójta zawierają przepisy administracyjnego prawa materialnego, a więc ustawy lub przepisy wykonawcze do ustaw. Podstawę mogą także stanowić akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy w zakresie, w jakim posiada ona upoważnienie ustawowe.

W przedmiotowej sprawie, Uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] (Dz.Urz. [...]) w sprawie szczegółowych warunków udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniom zamieszkałym w T., form i zakresu tych świadczeń oraz trybu postępowania w tych sprawach określone zostały szczegółowe warunki udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym, o których mowa w Lokalnym programie wspierania edukacji uzdolnionych uczniów zamieszkałych w T., formy i zakres tych świadczeń oraz tryb postępowania w tych sprawach. Według powyższego aktu, świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym przyznawane są uczniom zamieszkałym w T., na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia (§ 5 ust. 1). Zgodnie z § 7 ust. 1 tej uchwały, złożone wnioski podlegają ocenie formalnej i merytorycznej przez Komisję powołaną przez Prezydenta Miasta T., w terminie 30 dni od upływu terminu składania wniosków. Organ stanowiący określił w § 9 ust. 1 uchwały, że decyzję o przyznaniu stypendium oraz terminach przekazywania transz podejmuje Prezydent Miasta T. w terminie do dnia [...] października danego roku.

2. Informację o przyznaniu stypendium przekazuje się pisemnie rodzicom albo pełnoletniemu uczniowi oraz dyrektorowi szkoły, do której uczęszcza uczeń. Listę uczniów, którym przyznano stypendium podaje się do publicznej wiadomości.

W świetle powyższego, nie tylko z wykładni funkcjonalnej i systemowej, ale również z aktu prawa miejscowego wynika, że pomoc materialna - stypendium o charakterze motywacyjnym, przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, w ocenie WSA, analiza powołanych w postanowieniu i skardze przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie istniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Błędne jest przekonanie organu, że pismo z [...] października 2016 r. nie powinno być potraktowane jako decyzja administracyjna. Analiza treści tego pisma prowadzi do wniosku, że zawiera ono minimum elementów, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., aby uznać je za taką właśnie decyzję. Kryterium, które kwalifikuje dany akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrznym, jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki, o ile spełnia minimalne wymagania, aby je uznać za akt istniejący w obrocie prawnym. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81; OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne), jako minimum elementów decyzji traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.

W tej sytuacji nieuzasadnione jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., że nie istniał w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania decyzja. Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślane było, że treść a nie forma przesądza o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, o ile oczywiście określona sprawa podlega rozpoznaniu w drodze decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że pismo z [...] października 2016 r. należało potraktować jako decyzję administracyjną, od której stronie przysługuje środek odwoławczy, a co za tym idzie, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Ponieważ SKO w tym wypadku, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a., jest organem wyższego rzędu winno merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze, że pismo przedstawiciela ustawowego - ojca O. K. z dnia [...] października 2016 r. wskazuje, że uczennica spełnia wszystkie kryteria do przyznania stypendium i ono powinno zostać potraktowane jako odwołanie. Poza tym, organy orzekające w sprawie będą miały na uwadze przy określeniu adresata decyzji, że zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały, świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym przyznawane są uczniom zamieszkałym w T., na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust 1a i c p.p.s.a. skarga została uwzględniona.