Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 891/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.7 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.15 par.1 pkt 2, art. 246 par.2 i 3, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 891 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2175/10 w sprawie ze skargi Gminy U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy U. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy U. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 99,9495 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębach U., W. i G.

Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, pismem z dnia 26 marca 2010 r. pozytywnie zaopiniował przeznaczenie nierolnicze 34,1433 ha wnioskowanych gruntów rolnych oraz negatywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze 65,8062 ha wnioskowanych gruntów rolnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił pogląd Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 34,1433 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie G., W. i U. oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze 65,8062 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie U.

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy U. o ponowne rozpoznanie sprawy w części, w której nie doszło do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2010 r.

Odnosząc się do stanowiska Wójta organ podniósł, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Gdyby ustalenia studium były wiążące, to wystąpienie do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, byłoby bezzasadne. Duże rozdrobnienie gospodarstw rolnych, również nie może być, w ocenie organu, argumentem za wyrażeniem takiej zgody ponieważ przede wszystkim województwa małopolskie i podkarpackie charakteryzuje się niewielką średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego i gdyby uznać to za trafny argument, zmianie przeznaczenia podlegałyby ogromne powierzchnie gruntów rolnych.

Minister wskazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do Wójta tej Gminy. To organy decydują, czy rozwój gminy będzie opierał się na podstawie miejscowego planu czy na decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku planu, gmina może ale nie musi wydawać decyzje o warunkach zabudowy. Brak zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie utrwala istniejącego stanu rzeczy. Obszar taki pozostaje terenem rolnym i winien zostać oznaczony na projekcie planu, co przy odpowiednich zapisach w części tekstowej planu wykluczy stosowanie takich praktyk jak podział nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy samowole budowlane. Nadto planowana lokalizacja zamierzeń inwestycyjnych wzdłuż ciągów komunikacyjnych nie prowadzi do koncentracji zabudowy, co jednoznacznie zobrazowane jest na załącznikach graficznych stanowiących integralna część wniosku Wójta.

W ocenie Ministra wszelkie opinie wydawane w niniejszej sprawie nie są wiążące dla organu wydającego decyzję, a stanowią jedynie część materiałów zgromadzonych w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż z analizy publikacji Instytutu U. w P. jednoczenie wynika, że gmina U. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują ponad 66,58% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią zaledwie 24,6% w skali kraju. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu został uchwalona ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o ochronie gruntów.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. Gmina U. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 15, 77, 80 i 107 K.p.a. oraz art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca wyjaśniła, iż mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w niewielkim zakresie odnosi się ono do przesłanek ustawowych wynikających z ustawy o ochronie gruntów. Organ nie rozpatrzył w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z K.p.a., materiału zgromadzonego w sprawie i nie odniósł się w sposób rzetelny do stanowiska strony przedstawionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów skargi uznając je za bezzasadne.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 24 listopada, sygn. akt. II SA 995/99, że wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 K.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów.

Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że w postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu, nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony, co stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być przepisy prawa powszechnego, w szczególności prawa cywilnego rzeczowego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, uchwała składu 5 sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68). Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem, przede wszystkim, ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w tego rodzaju sprawach winni być wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) terenu, którego dotyczyło niniejsze postępowanie (pod. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09). Skoro organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania, to tym samym z naruszeniem, określonej w art. 10 K.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 28 i 10 K.p.a.), uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej w poszerzonym składzie 7 sędziów w celu wyjaśnienia treści przepisów prawnych, tj. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 K.p.a., których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w związku z charakterem prowadzonego postępowania właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Skarżący podkreślił, że interes prawny aby mógł aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Skoro przytoczonych cech nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie można uznać aby posiadali oni status strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W ocenie kasatora, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego posiada ona interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania- przestrzennego. Organ rozważając zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych analizuje zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w ramach obszarów planistycznych bez względu na rodzaj własności gruntów objętych tym postępowaniem, tym bardziej, iż w wielu przypadkach stan prawny gruntów rolnych objętych projektem planu jest nieuregulowany.

Wskazano, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest jednym z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla gmin przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Oznacza to, że w przypadku nie uchwalenia planu, wszystkie nieruchomości zachowują swój dotychczasowy charakter i muszą być zgodnie z nim wykorzystane.

Postępowanie uzgadniające dotyczy praw i obowiązków właścicieli, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy i zażalenie na uzgodnienie planu skutecznie może wnieść jedynie organ sporządzający projekt planu - czyli wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W konkluzji stwierdzono, że właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o zmianę przeznaczenia gruntów, lecz tylko interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu, zarzut zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczący naruszenia art. 10 i 28 K.p.a. jest bezzasadny, w związku z czym nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zagadnienie prawne objęte skargą kasacyjną sprowadza się do oceny, czy prawidłowym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że właściciel gruntu rolnego, położonego na terenach objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, posiada interes prawny dający mu przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – dalej zwanej u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Z kolei wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), złożony za pośrednictwem marszałka województwa, który wraz ze swoją opinią przedstawia ten wniosek ministrowi (art. 7 ust. 4 u.o.g.r.l.).

Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego we wskazanym wyżej postępowaniu trzeba mieć na względzie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele (nierolnicze i nieleśne) wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie jest typową decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano pogląd, iż decyzja ta ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji, stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 557/1; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2481/10; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wskazane wyżej stanowisko.

Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l., stanowi załatwienie sprawy wszczętej wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sporządzającego po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, projekt planu miejscowego (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą zatem sami skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne; jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, mają oni jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decyzji przez Ministra. Sama bowiem decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, objętych wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze bądź nieleśne (art. 14 ust. 8 i art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. Do tego czasu nie dochodzi do określenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, w sposób konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z tej przyczyny jedyną stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. jest wnioskodawca - wójt, burmistrz, prezydent miasta (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis 2012 r., s. 88).

Z przedstawionych wyżej względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że decyzja wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. narusza art. 28 i 10 K.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów na terenie objętym tą decyzją, a tym samym nie zapewnienia im udziału w każdym stadium postępowania, co miało stanowić w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Podkreślić należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny zastosowania postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 9 czerwca 2011, sygn. akt II OSK 990/10).

Całkowicie bezpodstawny jest natomiast wniosek skarżącego o rozpatrzenie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 i 3 P.p.s.a., skargi kasacyjnej w poszerzonym składzie 7 sędziów, w celu wyjaśnienia treści przepisów prawnych, tj. art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazane przez kasatora przepisy art. 15 § 1 pkt 2 oraz pozostającego z nim w związku art. 264 § 2 i 3 P.p.s.a. dotyczą uchwał abstrakcyjnych podejmowanych w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty - Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich. Skład orzekający NSA, w konkretnym postępowaniu kasacyjnym, nie może zatem zwrócić się o podjęcie uchwały abstrakcyjnej.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Od zasądzenia kosztów odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.