Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 351/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1, § 2 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 69 poz 299
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/07 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi W. P. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (powoływanej dalej także jako "Krajowa Komisja Kwalifikacyjna") z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym:

Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (powoływana dalej także jako "Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku W. P. w sprawie wyjaśnienia zakresu uprawnień wynikających z decyzji Wojewody C. z dnia [...] marca 1983 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, działając w oparciu o art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., wyjaśniła, iż na podstawie przedmiotowej decyzji wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 1975 r. Nr 8, poz. 46 ze zm.), dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r.", W. P. posiada uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót. Organ wskazał, iż w ramach posiadanych uprawnień W. P. upoważniony jest do:

1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg wodnych startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych.

2) sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków.

W uzasadnieniu Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że w dniu 18 lipca 1991 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), powoływane dalej także jako rozporządzenie z dnia 18 lipca 1991 r. Tym samym od daty wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, zakres uprawnień W. P. do projektowania obejmuje prawo do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych bez jakiegokolwiek ograniczenia podmiotowego, z utrzymanym natomiast ograniczeniem przedmiotowym uprawniającym do sporządzania projektów budynków inwentarskich i gospodarczych. W. P. może natomiast nadal w pełnym zakresie dokonywać adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków i to bez względu na osobę inwestora.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna po rozpatrzeniu zażalenia W. P., postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2007 r. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji uznał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przeprowadziła wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i prawidłowo wyjaśniła zakres posiadanych przez W. P. uprawnień budowlanych do projektowania.

W ocenie organu odwoławczego, dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. należy brać pod uwagę wszystkie zmiany prawne do powyższego rozporządzenia, gdyż dotyczą one z mocy prawa wszystkich osób, które uzyskały uprawnienia budowlane na jego podstawie. W wyniku dokonanej nowelizacji, w szczególności w § 6 ust. 3 rozporządzenia, wykreślono w nim wyrazy "budownictwo osób fizycznych", "typowych" oraz pkt 2 i oznaczenie pkt 1. W konsekwencji uprawnienia W. P. nadane decyzją Wojewody C. z dnia [...] marca 1983 r. uległy zmianie stosownie do nowych regulacji prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. zarzucił błędną ocenę przynależnych mu uprawnień budowlanych. Powołał się przy tym na pominięcie stanowiska wyrażonego w piśmie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (z dnia [...] kwietnia 2004 r.), z którego wynikało − jak podniósł − że jego uprawnienia budowlane pozwalają na sporządzanie projektów w budownictwie jednorodzinnym.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

WSA w W. wskazał, iż z postanowień organów obu instancji wynika, że dokonały w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnień zakresu uprawnień budowlanych wynikających z decyzji Wojewody C. z dnia [...] marca 1983 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, biorąc pod uwagę zmiany uprawnień budowlanych wprowadzone rozporządzeniem w dniu 18 lipca 1991 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie działanie organów narusza przepis art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem, ma natomiast na celu wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji, polegające na objaśnieniu jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens.

Dokonując wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej zakresu posiadanych przez W. P. uprawnień budowlanych, organy nie mogły wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, gdyż wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia zakresu uprawnień budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyszły poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, uwzględniając podniesione zmiany uprawnień budowlanych i tym samym zmieniając merytorycznie decyzję Wojewody C. z dnia [...] marca 1983 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Skargą kasacyjną Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kasator w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ tej ustawy w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ odwołując się do § 2 powyższego rozporządzenia przy wyjaśnianiu wątpliwości co do treści decyzji Wojewody C. z dnia [...] marca 1983 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wykroczył poza jej treść, przez co naruszył art. 113 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że W. P. uzyskał uprawnienia budowlane między innymi na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji, tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 1983 r. W dniu 18 lipca 1991 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 20 lutego 1975 r., na mocy którego powyżej powołany § 6 ust. 3 tego rozporządzenia uległ daleko idącej modyfikacji. Kasator wskazał, iż następnie jednak − zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. − zmieniono zakres uprawnień budowlanych osób w nim wymienionych, a także wprowadzono nietypowy tryb zmiany treści decyzji administracyjnych, w tym decyzji ostatecznych. Zmiana ta następowała fizycznie w drodze "adnotacji o zmianie zakresu uprawnień" do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, ale skutek zmiany powstał z mocy prawa od chwili wejścia w życie omawianego rozporządzenia. Zdaniem Krajowej Komisji sama adnotacja nie miała charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny, na co wskazuje wprost § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r.

W ocenie Krajowej Komisji organy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa udzielając stronie wyjaśnień w oparciu o przepis art. 113 § 2 k.p.a. o treści jak w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r., nie wykroczyły poza treść rozstrzygnięcia Wojewody C., a tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolował legalność zastosowania przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy art. 113 § 2 k.p.a. i doszedł do wniosku, że − niezależnie od przyczyn sformułowania skargi − postanowienia organów obu instancji wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, wobec naruszenia przez nie wymienionego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest trafne i nie podważają go skutecznie zarzuty skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Według ukształtowanego już w orzecznictwie i doktrynie poglądu instytucja przewidziana w cytowanym przepisie winna być stosowana wtedy, gdy treść decyzji jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zaznacza się przy tym, iż wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o omawiany przepis nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, Wydanie 3, s. 473 oraz wyroki NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 662/01).

Analizując uregulowanie zawarte w art. 113 § 2 k.p.a. należy zgodzić się, iż istota i granice zawartej w tym przepisie instytucji sprzeciwiają się jej wykorzystywaniu do "dostosowywania" decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tego indywidualnego aktu administracyjnego.

Za niedopuszczalne uznać też wypada wkraczanie przy rozstrzyganiu w granicach art. 113 § 2 k.p.a. w kwestie zastrzeżone do trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji.

W konkretnej sprawie decyzja została wydana w dniu [...] marca 1983 r. na gruncie obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Wyjaśnianie treści wskazanej decyzji mogło zatem co najwyżej nawiązywać do aktu prawnego, na podstawie którego została ona wydana. Omówione już reguły stosowania art. 113 § 2 k.p.a. wykluczały jednak powoływanie się przy wyjaśnianiu treści decyzji na akt prawny, który nie istniał jeszcze w chwili wydawania danej decyzji (z dnia [...] marca 1983 r.), tzn. na rozporządzenie z dnia 18 lipca 1991 r.

Zauważyć przy tym należy, iż § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił w rzeczywistości tylko o zakresie (oznaczonym tym rozporządzeniem w § 1), w jakim osoby, które wcześniej uzyskały stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych mogą pełnić te funkcje od chwili wejścia w życie rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r.

Kwestii skorygowania przez prawodawcę możności wykazywania nabytych w drodze decyzji administracyjnych uprawnień nie można włączać i wykorzystywać w obrębie stosowania instytucji wyjaśniania treści decyzji, zwłaszcza zapadłej przed wprowadzeniem rozwiązań zawartych w późniejszym rozporządzeniu.

Należy wyraźnie odróżnić zagadnienie ustalania sensu decyzji administracyjnej (jej rozstrzygnięcia) od problemu ustalenia skutków ingerencji prawodawcy w zakres możności wykonywania decyzji ukształtowanej przez właściwy organ.

Uregulowanie art. 113 § 2 k.p.a. może być odnoszone wyłącznie do wyjaśnienia treści indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna i nie może być wykorzystywane w odniesieniu do oznaczenia skutków działań prawodawcy.

W żaden sposób nie można też − z faktu, że prawodawca umożliwił (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r.) wojewodom, działającym na wniosek zainteresowanych osób (wymienionych w ust. 1 tego paragrafu), dokonywanie adnotacji w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie o zmianie zakresu tych uprawnień do pełnienia tych funkcji − wywodzić zasadnie argumentacji (podstaw) do wykorzystywania instytucji wyjaśniania treści decyzji w sposób niezgodny z jej istotą i granicami stosowania.

W niniejszej sprawie chodziło tylko o ocenę legalności zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., a nie innych instytucji prawnych – służących korygowaniu decyzji administracyjnych w jakikolwiek sposób, do jakich zaliczyć wypada też tak specyficzną formę działania organu administracji publicznej, jak wymienione wyżej adnotacje (ramy niniejszej sprawy przekraczałaby ocena, czy rozporządzenie z dnia 18 lipca 1991 r. było zgodne z upoważnieniem ustawowym i spójnością systemu prawa).

W świetle całości przeprowadzonych dotąd wywodów przyjąć należało, iż Sąd I instancji właściwie ocenił, iż zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem je poprzedzającym wykroczyły poza zakres wyjaśniania treści decyzji w ujęciu art. 113 § 2 k.p.a., a skarga kasacyjna nie podważyła tego wniosku co oznacza, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.