Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1509/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5, 7, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 994/13 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Bk 994/13, oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R. "R.".

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] maja 2012 roku Rada Gminy R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R. "R.". W § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wskazano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A3RM, o powierzchni 0,3 ha, ustala się funkcję podstawową – istniejąca zabudowa zagrodowa i funkcję uzupełniającą – budynki gospodarcze służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszczono na terenie o symbolu A3RM remont i przebudowę budynków mieszkalnych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków.

W dniu 10 lipca 2013 roku A. K. skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż wprowadzone w § 9 ograniczenie zabudowy narusza w sposób nadmierny jego prawo własności do znajdującej się na terenie o symbolu A3RM działki nr [...]. Nadto wskazane regulacje, w kontekście dopuszczenia zabudowy terenów o symbolu A2ML i A1U, naruszają również zasadę równości wobec prawa. Zdaniem wzywającego doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...] Rada Gminy R. uznała wezwanie za nieuzasadnione argumentując, iż jego autor nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W toku procedury planistycznej A. K. nie zgłaszał wniosków, ani uwag do projektu planu. W ocenie Rady plan nie ogranicza nadmiernie uprawnień własnościowych strony, bowiem wprowadza jedynie ograniczenie nowej zabudowy, co jest uzasadnione faktem istnienia na nieruchomości wzywającego dwóch budynków mieszkalnych i jej położenia w bliskiej odległości od rzeki R..

W skardze na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2012 roku A. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, jako naruszającej zasady sporządzania planów miejscowych, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego wprowadzeniem na działce nr [...] zakazu realizowania zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy/rozbudowy mieszkaniowej w ramach istniejących zabudowań zagrodowych oraz dopuszczenie jedynie remontu i przebudowy istniejących budynków bez zmiany podstawowych ich parametrów;

2. art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. w zw. z § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako: "K.c.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego wprowadzeniem zakazów opisanych w zarzucie 1. skargi oraz

3. art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w stosunku do działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem A3RM – wprowadzeniem zakazów opisanych w zarzucie 1. skargi.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie uzasadniła zasadności i celowości wprowadzenia ograniczenia zabudowy zawartego w § 9 uchwały. Niezasadny jest argument o bliskiej odległości działki od rzeki R. (mniej niż 100 m). Działka skarżącego jest położona w zasadzie poza Obszarem Chronionego Krajobrazu "D. R." wprowadzonym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 roku, a jedynie niewielka jej część jest położona w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki, a więc na terenie objętym zakazem zabudowy. Skarżący zakwestionował także wprowadzone w planie zróżnicowanie przeznaczenia działek położonych na terenie o symbolu A3RM, w tym jego działki (z zakazem budowy nowych obiektów mieszkalnych) oraz działek położonych na terenach o symbolach A2ML i A1U, na których nowa zabudowa jest możliwa. Wszystkie te tereny posiadają tożsamy stan prawny oraz takie same walory. Zakaz obowiązujący na terenie A3RM jest wobec skarżącego dyskryminujący i wprowadzony wbrew racjonalnej polityce ekonomicznego wykorzystania nieruchomości. Narusza też konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). Na działce nr [...] prowadzone jest "pokoleniowe" gospodarstwo rolne, a regulacja § 9 uchwały uniemożliwia kontynuowanie w nim racjonalnej gospodarki rolnej.

Zdaniem skarżącego zakwestionowane zapisy naruszają również regulację § 72 rozporządzenia, bowiem pokoje w budynkach mieszkalnych oraz sypialnie 1-4 osobowe w budynkach zamieszkania zbiorowego powinny mieć wysokość 2,5 m. Od normy tej nie przewidziano odstępstw. Posadowiony na działce budynek mieszkalny ma wysokość 6 m, a jego stan techniczny nie pozwala na remont. Należałoby go rozebrać i postawić na nowo, co przy zapisach uchwały jest niemożliwe. Uwzględniając te zapisy możliwe byłoby wzniesienie budynku o wysokości pomieszczeń wewnętrznych maksymalnie 1,80 m, co z kolei jest niezgodne z § 72 rozporządzenia i oznacza, że wykluczona została możliwość korzystania z budynku, bowiem wprowadzone regulacje zmierzają do jego unicestwienia.

Skarżący wskazał, że zapisy poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z dnia 16 marca 2004 roku) nie zawierały ograniczeń takich jak nowowprowadzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że jej autor nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kontestowana uchwała została sporządzona zgodnie z wymaganymi procedurami i zasadami materialnoprawnymi oraz nie narusza przepisów wymienionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. K., wyrokiem z dnia 13 marca 2014 roku oddalił jego skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż skarga jest formalnie dopuszczalna, bowiem została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").

Skład orzekający nie podzielił poglądu organu wskazującego na to, iż skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny, a zatem że nie ma legitymacji skargowej w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, spełnia wymaganie wykazania naruszenia interesu prawnego wskazanie, że na skutek wprowadzenia w § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały, możliwości wykonywania wyłącznie remontu i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale bez zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków (a więc z wykluczeniem możliwości rozbudowy) oraz bez możliwości zrealizowania nowej zabudowy działki – dochodzi do niekorzystnej z punktu widzenia skarżącego ingerencji w jego prawo własności, wykluczającej swobodę zabudowy nieruchomości. Podnosząc te okoliczności A. K. trafnie wywiódł, że uchwała narusza jego interes prawny oraz że posiada on legitymację skargową w sprawie. Skarżący, jako właściciel działki nie może w pełni swobodnie planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości. Na podstawie art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m.in. prawo do zabudowy. O ile zatem zapisy planu uniemożliwiają skarżącemu zwiększenie zabudowy działki lub rozbudowę obiektów istniejących, o tyle naruszają jego, jako właściciela, uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny.

Jak następnie wyjaśnił WSA, ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi, bowiem do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania lub naruszeniu właściwości organu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Tryb sporządzania planu to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Skład orzekający nie stwierdził naruszeń procedury planistycznej, a tym samym istotnych naruszeń m.in. przepisów art. 15 – 29 u.p.z.p. Procedura została zainicjowana uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R.. W dniu 5 września 2011 roku dokonano obwieszczenia zawierającego informację o przystąpieniu do prac planistycznych oraz udostępniono informację o prognozie oddziaływania na środowisko. Pouczono zainteresowanych o możliwości składania wniosków do planu. Przeprowadzono również procedurę uzgodnieniową uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających, ewentualnie brak zastrzeżeń do projektu planu. Zgłoszone uwagi uwzględniono i uzyskano wymagane pozytywne opinie lub brak zastrzeżeń. Następnie, w lutym 2012 roku projekt planu wyłożono do publicznego wglądu wraz z informacją o możliwości składania uwag (wyłożenie w okresie od dnia 23 lutego do dnia 22 marca 2012 roku, uwagi można było składać do dnia 5 kwietnia 2012 roku) W dniu 20 marca 2012 roku przeprowadzono publiczną dyskusję na projektem.

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budził zastrzeżeń Sądu I instancji.

Skład orzekający nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Sąd wyjaśnił, iż władztwo planistyczne to wyposażenie rady gminy w wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez ustalanie – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy na terenie gminy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W koncepcję władztwa planistycznego wpisuje się również ustawowe umocowanie rady gminy do ograniczenia także konstytucyjnie chronionych praw, jak np. prawo własności (i wynikającego z niego także prawa do zabudowy), z zastrzeżeniem, iż wprowadzane ograniczenia mają mieć miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Konstytucji RP). Jak zaakcentował Sąd I instancji, każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie, powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Każda ingerencja w prawo własności powinna zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Powinny zostać zachowane wyważone proporcje między celem, jaki ma zostać osiągnięty wprowadzeniem określonych ustaleń w planie miejscowym, a dotkliwością przyjętych w nim rozwiązań.

Zdaniem składu orzekającego, wbrew zarzutom skargi, opisane wymagania nie zostały naruszone kwestionowanymi ustaleniami § 9 uchwały, w szczególności treścią jego ust. 2 pkt 1. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, a tym samym do stwierdzenia nieważności planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Przede wszystkim Sąd zauważył, iż kierunki rozwoju przestrzennego oraz zagospodarowania Gminy R. zostały ustalone w uchwale z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy R.. Akt ten – z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – był wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego. Analiza zapisów Studium oraz treści planu wskazuje, że zgodność założeń sformułowanych w Studium zachowano, a stwierdzenie w § 1 ust. 1 planu o wystąpieniu tej zgodności nie budzi zastrzeżeń. Z Załączników Nr 1 i 2 do Studium (zawierających ustalenia odpowiednio w zakresie "Syntezy uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" oraz "Polityki przestrzennej gminy") wynika, że zakwestionowana treść § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały wpisuje się w wytyczne i zalecenia Studium. W Studium bowiem w szczególności zawarto, w zakresie ochrony przed nadmierną ingerencją człowieka i urbanizacją, zapis o konieczność uwzględnienia w planie warunków ochrony D. rzeki i podporządkowanie rozwoju zabudowy temu celowi, w tym wprowadzenie bezwzględnej ochrony brzegów rzeki R. przed zabudową, zalecenie odtwarzania starej drewnianej zabudowy jako elementu krajobrazu kulturowego. Natomiast w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych z zabudowy, wyznaczono dwie strefy A1 i A2 (obejmujące m.in. sołectwo R.), z których strefa A1 obejmuje najcenniejsze obszary krajobrazowe (m.in. zasoby przyrodnicze z wyłączoną z inwestowania strefą wód otwartych i obszary wyłączone spod zabudowy), a strefa A2 obejmuje najważniejsze zasoby kulturowe podlegające ochronie konserwatorskiej. W strefie A wskazano jako główny kierunek zagospodarowania: odbudowę istniejących siedlisk (z przeznaczeniem pod zabudowę letniskową) oraz zakaz zabudowy w odległości 100 m od brzegu rzeki R.). Studium zawiera również zapis o tym, iż racjonalne korzystanie z zasobów środowiska ma polegać na określeniu obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonych z zabudowy, celem rozwoju proekologicznych form produkcji żywności. W Studium napisano, że istnieje konieczność zachowania dotychczasowego krajobrazu kulturowego, w szczególności starej zabudowy siedliskowej, budownictwo zagrodowe będzie uzupełniane siedliskami związanymi z realizacją funkcji turystycznych (stare siedliska odbudowywane, z użyciem tych samych technik budowlanych lub nowo zakładane w formie tradycyjnych zagród). W miejscowości R. należy zachowywać i utrwalać historycznie ukształtowany układ urbanistyczny, z bezwzględnym przestrzeganiem 100 m strefy ochronnej wód.

Zacytowane obszerne fragmenty Studium – w ocenie Sądu I instancji – wyznaczają kierunek rozwoju przestrzennego wsi R., skoncentrowany na zachowaniu istniejących walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych oraz przestrzennych, z podkreśleniem konieczności pozostawienia lub kontynuowania tradycyjnego siedliskowego sposobu zabudowy, mającego poprawiać atrakcyjność turystyczno – krajobrazową terenu.

W ocenie Sądu, w te wytyczne Studium wpisuje się kontestowana treść § 9 uchwały, w zakresie w jakim dotyczy działki skarżącego. Przepis § 9 obejmuje teren oznaczony symbolem A3RM, położony w bliskiej odległości od brzegu rzeki R.. Na tym terenie ustalono przeznaczenie podstawowe – istniejąca zabudowa zagrodowa. A jeśli tak, to zgodnie z zaleceniami Studium może być ona wyłącznie zachowana lub zrewitalizowana przy zachowaniu dotychczasowego krajobrazu kulturowego. Ten kierunek zagospodarowania przestrzennego zrealizowano w treści § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały ustaleniem, że w ramach istniejącej zabudowy (zagrodowej) dopuszcza się wyłącznie remont i przebudowę budynków mieszkalnych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków. Nadto § 9 uchwały pozostaje w relacji z treścią Rozdziału 3 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w którego § 21 ust. 1 pkt 4 wskazano wytyczne odnośnie minimalizacji wpływu zainwestowania osadniczego na środowisko.

Autor uzasadnienia zauważył przy tym, iż merytoryczna część planu, dotycząca nie tylko strefy A3RM, ale i pozostałych nim objętych, w zakresie szczegółowych zasad zagospodarowania tworzy spójną całość nie tylko ze Studium, ale i z rozwiązaniami przyjętymi w rozporządzeniu Wojewody Podlaskiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. R." (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Kompleksowa analiza rozwiązań przyjętych w tych trzech aktach nie potwierdza zarzutu, by ograniczenia wprowadzone na terenie A3RM naruszały zasadę proporcjonalności ingerencji tj. niewłaściwie wyważały znaczenie interesu publicznego (zamiar zachowania środowiska przyrodniczego w stanie naturalnym, zamiar turystycznego oraz proekologicznego wykorzystania tej przestrzeni) w odniesieniu do interesu prywatnego (zamiar dalszego gospodarowania rolniczego na terenie A3RM). Wręcz przeciwnie, porównanie tych rozwiązań – w ocenie WSA – wskazuje na logiczne uporządkowanie założeń zagospodarowania terenu objętego planem, w które to założenia wpisują się ustalenia co do terenu oznaczonego symbolem A3RM.

Z przepisu § 24 ust. 1 pkt 8 uchwały wynika, że na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu "D. R." położonym najbliżej rzeki R. obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, czyli zakaz nowej zabudowy (z wyjątkiem urządzeń wodnych, służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej, leśnej lub rolnej, co nie dotyczy ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych). Nadto w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano, że w tym Obszarze zakazuje się wznoszenia wszelkich trwałych obiektów budowlanych. Z tegoż rysunku planu wynika, że najbliżej brzegów rzeki położone są obszary oznaczone jako A4UT, A5UT oraz A12RZ. Tereny A4UT i A5UT są przeznaczone pod ogólnodostępne usługi turystyczno – wypoczynkowe, na których nie przewidziano zabudowy jednorodzinnej czy innej mieszkalnej, w tym służącej działalności rolniczej, ale wyłącznie obiekty służące turystyce i dostosowane do funkcji wypoczynkowej terenu (w granicach tych terenów objętych Obszarem – pomost, plaża, sauna np. § 10 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 1, pkt 2a i 2b uchwały). Natomiast teren A12RZ to tereny łąk i pastwisk z zakazem wszelkiej zabudowy za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 1 pkt 5 uchwały).

Teren, na którym znajduje się działka skarżącego, oznaczony symbolem A3RM, jest położony nieco dalej od brzegów rzeki oraz dalej od tego brzegu niż tereny A4UT i A5UT (na których brak jest możliwości realizacji zabudowy innej niż turystyczna i wypoczynkowa). Plan uwzględnia jednak rolniczy charakter terenu A3RM, bowiem jego funkcją podstawową jest istnienie zabudowy zagrodowej, a funkcją uzupełniającą – istnienie budynków gospodarczych służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Jak wcześniej wskazano, zasadniczym celem sformułowanym w Studium jest zachowanie status quo, stąd zrozumiałym i uzasadnionym jest zakaz realizowania nowej zabudowy, przy zachowaniu istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu lub przebudowy w zakresie niezmieniającym zasadniczych parametrów obiektów. Teren A3RM graniczy z obszarem oznaczonym symbolem A81US, na którym przeznaczenie podstawowe to usługi sportowo – rekreacyjne (możliwość wzniesienia obiektów sanitarnych i innych urządzeń sportowych rekreacyjnych – § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Również i na tym terenie nie przewidziano lokalizowania nowej zabudowy mieszkalnej czy zagrodowej.

Podobne ustalenia w zakresie braku możliwości realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej dotyczą terenów położonych po drugiej stronie graniczącej z terenem A3RM drogi A9KDW tzn. terenu A1U, A2ML, A82US, czy A7U.

Przedstawione argumenty – w ocenie Sądu I instancji – wskazują, że ograniczenie w zakresie nowej zabudowy i w zakresie sposobu odnawiania zabudowy istniejącej (poprzez nakaz zachowania dotychczasowych parametrów budynków) obowiązujące w planie dla terenu A3RM (§ 9 ust. 1 i 2 uchwały) jest elementem mającym na celu współtworzenie pewnej całości obejmującej część wsi R.. Trudno dostrzec nadmierne ograniczenie skarżącego w realizacji uprawnień właścicielskich do gruntu czy zakazano mu rozwoju gospodarstwa rolnego w sposób nieznajdujący żadnego uzasadnienia. Trudno mówić także o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy żaden z terenów graniczących z terenem A3RM nie został przeznaczony pod lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej czy zagrodowej, a wszystkie są przeznaczone pod turystyczne i rekreacyjne oraz sportowe wykorzystanie terenu. Jedynie teren oznaczony jako A6MN został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z funkcją uzupełniającą (budynki gospodarcze), ale nie graniczy on z terenem A3RM, a graniczy przez drogę z terenem A13.2ZP z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń urządzoną i z obowiązującym na nim zakazem wszelkiej zabudowy i ingerencji w środowisko przyrodnicze, z wyjątkiem lokalizacji planowanej wieży widokowej oraz uzbrojenia terenu (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały). Na terenach A2ML i A1U nie została dopuszczona zabudowa jednorodzinna, zatem nie może być mowy o bezzasadnym różnicowaniu funkcji terenu A3RM i A2ML oraz A1U, a tym samym naruszeniu zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Zdaniem składu orzekającego, z analizy materiału dowodowego nie wynika, by skarżący został potraktowany zapisami planu w sposób rażąco odmienny od właścicieli terenów graniczących z obszarem A3RM, a zatem by w sprawie istniały podstawy do ustalenia, iż doszło do naruszenia jego prawa własności w sposób niepozwalający na akceptację z punktu widzenia zachowania granic gminnego władztwa planistycznego. Tym samym za bezpodstawne Sąd I instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.

Sąd dostrzegł także, iż skarżący na działce nr [...] posiada dwa budynki mieszkalne: jeden starszy (drewniany), drugi nowszy – murowany z garażem i dobudówką. Jego gospodarstwo rolne posiada 3 ha powierzchni i są to głównie użytki zielone (łąki). Uzyskiwane siano oddaje osobom trzecim. W skardze wskazał, że wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają mu prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, w tym zakaz nowej zabudowy i rozbudowy obiektów istniejących przeszkadza mu w prowadzeniu gospodarstwa "pokoleniowego". Jednak – jak podkreślił Sąd – z wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, iż skarżący utrzymuje się z renty i z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe oświadczenia nie potwierdzają i nie wykazują, w jaki sposób zapisy § 9 uchwały uniemożliwiają skarżącemu rozwój gospodarstwa rolnego. Co prawda na rozprawie skarżący wskazał, że zamierza uczestniczyć w spółce, która będzie się zajmowała hodowlą, jednakże również i to wskazanie nie może świadczyć o naruszeniu zapisami uchwały interesu prawnego strony. Naruszenie powinno być aktualne i realne, powinno wykazywać ingerencję w interes prawny istniejący w chwili składania skargi przekraczający dopuszczalne granice władztwa planistycznego, a tego skarżący przedstawionymi argumentami nie wykazał oraz nie wynika to z akt sprawy.

Sąd podkreślił także, iż skarżący nie uczestniczył w procesie planistycznym na żadnym jego etapie, nie wnosił ani wniosków ani uwag, nie wziął udziału w publicznej debacie, co oznacza, że nie zakomunikował nawet organom planistycznym własnego stanowiska w sprawie. Taka bierna postawa – zdaniem Sądu – może zostać odczytana jako akceptacja rozwiązań planu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zasługuje na akceptację pogląd, iż ustalenia kontestowanej uchwały zasadniczo zmieniły sytuację strony, bowiem poprzedni plan na terenie działki skarżącego dopuszczał zabudowę zagrodową i możliwość rozbudowy obiektów istniejących. Jak wynika z ustaleń i rysunku poprzedniego planu, teren działki skarżącego był położony na granicy obszaru o symbolu 5US – z przeznaczeniem pod boiska sportowe i możliwość lokalizacji zaplecza sportowego (§ 10 ust. 2 pkt 1 i 2) oraz obszaru o symbolu 6RZ – z przeznaczeniem pod teren użytków rolnych – łąk nadrzecznych z zakazem zabudowy (§ 12). Wprowadzenie faktycznie zakazu nowej zabudowy na terenie A3RM i dopuszczenie wyłącznie możliwości remontu i przebudowy istniejących obiektów (w ograniczonym zakresie) nie stanowi o zasadniczej zmianie sytuacji skarżącego co do możliwości zagospodarowania jego działki.

Brak jest również podstaw do oceny, że zapisy § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały są niezgodne z § 72 rozporządzenia, bowiem uniemożliwiają realizację budynków w sposób odpowiadający tej normie (co do wysokości pomieszczeń mieszkalnych). Zdaniem Sądu, przepis § 72 rozporządzenia nie nakazuje bezwzględnego dostosowywania istniejących od wielu lat budynków do nowych norm, ale ma znaczenie dla obiektów realizowanych po jego wejściu w życie, ewentualnie w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Nie dotyczy wykonywania remontów (możliwych na terenie A3RM).

W konkluzji Sąd wyjaśnił, iż sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych, a ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego – nie potwierdziło twierdzeń skargi, co – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – przesądza o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej A. K. kwestionując w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2014 roku, na zasadzie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazał na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 6 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez gminę w zakresie w jakim zakazano na nieruchomości skarżącego budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, a dopuszczono jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem zmiany ich kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

- art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 w zw. z art 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. w zw. z § 72 rozporządzenia w zw. z art. 140 K.c., polegającą na przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy w zakresie w jakim zakazano na nieruchomości skarżącego budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, a dopuszczono jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem zmiany ich kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

- art. 21 ust. 1, at. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego wobec własnej nieruchomości, planem zagospodarowania przestrzennego polegającą na zakazie budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, dopuszczając jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem zachowania ich kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co rażąco narusza konstytucyjnie chronione prawo własności;

- § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez uznanie braku określenia w tekście planu miejscowego określenia granic obszaru objętego uchwałą za przyczynę nie uzasadniającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji niepełnego uzasadnienia wyroku.

Mając powyższe naruszenia na uwadze skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy R. w całości, bądź co najmniej w części, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...] w szczególności stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 uchwały;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż przedmiotem skargi A. K. była uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R. "R.". Skarżący będąc właścicielem działki nr [...] zakwalifikowanej do terenu oznaczonego symbolem A3RM zakwestionował przepis § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 uchwały. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że dla terenu oznaczonego ww. symbolem przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – istniejącą zabudowę zagrodową. Natomiast drugi powołany przepis dopuszcza – dla ww. symbolu – remont i przebudowę budynków mieszkalnych bez zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji istniejących budynków.

Pierwszy z postawionych przez kasatora zarzutów odnosi się do wskazania naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 6 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez gminę w zakresie w jakim zakazano na nieruchomości skarżącego budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, a dopuszczono jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem zachowania ich kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

Powołane w tym zarzucie przepisy ustawy stanowią, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Drugi powołany przepis – art. 4 ust. 1 u.p.z.p. deklaruje, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jednocześnie każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie organ przekroczył granice władztwa planistycznego w zakresie w jakim zakazał na nieruchomości skarżącego budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, dopuszczając jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych i to tylko pod określonymi warunkami. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić wypada, iż władztwo planistyczne gminy oznacza, iż rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 518/13; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag i po analizie kontestowanych w skardze zapisów planu miejscowego dokonanej w kontekście zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i treści rozporządzenia nr 17/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. R." – Naczelny Sąd Administracyjny – podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Wojewódzki. Uzupełniając pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku podkreślić należy, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki R., która została zaliczona – mocą przywołanego rozporządzenia Wojewody Podlaskiego – do obszaru chronionego krajobrazu, czyli jednej z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Ustanowione przez ustawodawcę różne formy ochrony przyrody (m.in. obszar chronionego krajobrazu) mają na celu chronić tę przyrodę, a zatem istniejący w rzeczywistości całokształt jej wszystkich składników. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu, jako narzędzie służące ochronie walorów przyrodniczych, łączy się z wprowadzeniem na takim terenie ograniczeń w zakresie użytkowania, czy zabudowy tego terenu. Przejawem tego jest wprowadzenie w studium instrumentów służących zachowaniu istniejących walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych oraz przestrzennych, z podkreśleniem konieczności pozostawienia lub kontynuowania tradycyjnego siedliskowego sposobu zabudowy, mającego poprawiać atrakcyjność turystyczno – krajobrazową terenu. Dalszą konsekwencją tego jest wprowadzony kontestowanym zapisem studium zakaz zabudowy z dopuszczeniem warunkowego remontu istniejących budynków mieszkalnych na terenie oznaczonym symbolem A3RM. W tej sytuacji – z opisanych powodów, a także z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji – nie można uznać zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierzających do wykazania, że w sprawie organ gminy naruszył władztwo planistyczne.

Kolejny argument skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 w zw. z art 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. w zw. z § 72 rozporządzenia w zw. z art. 140 K.c., co miałoby polegać na przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy w zakresie w jakim zakazano na nieruchomości skarżącego budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, a dopuszczono jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych pod określonymi warunkami.

Przywołany przepis § 72 rozporządzenia określa wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i – jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki – przepis ten odnosi się jedynie do obiektów budowlanych powstających pod rządami tegoż aktu. Istniejące i użytkowane obiekty wzniesione z zachowaniem wymagań formalno – prawnych pod rządami innych norm niż § 72 rozporządzenia, nie można uznać za nielegalne, czy niespełniające warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niemniej jednak nowopowstająca zabudowa – z istoty przepisów prawa budowlanego – musi spełniać wymagania określone w szczególności w planie miejscowym, jak i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Między tymi normami nie ma konkurencji, zatem muszą być one stosowane równolegle.

Podobnie nie może zostać uwzględniony zarzut wskazujący na naruszenie określającego treść i wykonywanie prawa własności z art. 140 K.c. wskazującego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Powołany przepis, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania, czyli władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Skoro w sprawie nie stwierdzono naruszenia władztwa planistycznego to należy uznać, że niewątpliwe ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego (poprzez zakaz sytuowania nowej zabudowy i wprowadzenie ograniczeń w zakresie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych), należy uznać za znajdujące uzasadnienie w przepisach prawa, stąd powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Z opisanych powodów nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut kasatora wskazujący na naruszenie art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego wobec własnej nieruchomości, planem zagospodarowania przestrzennego polegającą na zakazie budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, dopuszczając jedynie przeprowadzanie remontów i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych wyłącznie pod warunkiem zachowania ich kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co rażąco narusza konstytucyjnie chronione prawo własności.

Niewątpliwie Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz nie ulega wątpliwości, iż wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Natomiast – zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Odnosząc się do tych zarzutów Skład orzekający podziela motywy przedstawione przez Sąd Wojewódzki, bowiem argumentacja skargi kasacyjnej nie przedstawiła żadnych nowych uzasadnień w tym zakresie. Jak wskazano wcześniej niewątpliwie wprowadzenia zakazu zabudowy i ograniczeń w zakresie remontu i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych przewidziana w planie miejscowym dla terenu nieruchomości skarżącego, stanowi ograniczenie przysługującego mu prawa własności, ale – jak wskazano wcześniej – to ograniczenie zostało dokonane w granicach prawa. Także przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc, że – po pierwsze – może to nastąpić tylko w drodze ustawy i – po drugie – tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak wskazano wcześniej, ograniczenie prawa własności w sprawie znajduje swoje zakotwiczenie we władztwie planistycznym, którego naruszenia w sprawie nie stwierdzono. Nawet wykluczenie zabudowy bądź ograniczenie remontu i przebudowy, nie narusza prawa własności, bowiem jedynie ograniczając, nie wyklucza korzystania z nieruchomości.

Następny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez uznanie braku określenia w tekście planu miejscowego określenia granic obszaru objętego uchwałą za przyczynę nie uzasadniającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 28 u.p.z.p. – w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez organ gminy – stanowił, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie art. 28 u.p.z.p. zostało połączone z naruszeniem § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać m.in. określenie granic obszaru objętego uchwałą. Istotnie, w treści planu nie ma określonych granic terenu objętego zapisami planu, ale z uwagi na to, że nie ma wątpliwości jaki obszar jest objęty uchwałą (określa go rysunek do planu), naruszenie w tym zakresie nie ma charakteru istotnego, czyli takiego, które – zgodnie z art. 28 u.p.z.p. – może stanowić podstawę podważenia planu miejscowego.

Odnosząc się wreszcie do ostatniego zarzutu kasatora wskazującego, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, nie można uznać jego zasadności. Powołany przepis wymaga by uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W kontekście przedstawionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie potwierdził zarzutu kasatora dostrzegając w uzasadnieniu Sądu I instancji wszelkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.