Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 776/05 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. N. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt III SA/Kr 776/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 15 lutego 2005r. w miejscowości Z. na drodze krajowej nr 28 został zatrzymany samochód marki Scania nr rej. [...] wraz z przyczepą stanowiącą własność K. N. Kierowca tego samochodu okazał do kontroli kartę opłaty siedmiodniowej zakupioną w dniu 14 lutego 2005r. z wypełnionymi: nr rejestracyjnymi pojazdu i datami ważności karty – od dnia 15 lutego 2005r. do dnia 22 lutego 2005r., jednak bez wypełnionych rubryk w pozycji godzin i minut ważności tej karty.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w S. nałożył na K. N. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, gdyż uznał, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), tak wypełniona karta opłaty drogowej nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy, w związku z L.p.p 1.4.1. załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym).

Od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. K. N. złożył odwołanie, w którym wskazał, że to naruszenie powinno zostać zakwalifikowane jako wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, co powoduje wymierzenie kary znacznie niższej, bo w wysokości 500 zł, a nie jako wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty, powodujące wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, od której to decyzji K. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedstawiając argumenty podniesione w odwołaniu.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt III SA/Kr 776/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że uchylone decyzje w całości nie mogą być wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na wyrok tegoż Sądu z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Kr 1558/03, w którym uznano za niedopuszczalne stosowanie jako podstawy prawnej, powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z uwagi na określenie w pozycji Lp. 1.4.4. załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym wysokości kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.

Sąd wskazał, że powołane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (wydane w oparciu o delegację wynikającą z art. 42 ust. 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym), w § 5 ust. 6 określiło sposób wypełnienia karty: "Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty."

W ocenie Sądu zapis ten nie budzi wątpliwości, gdyż dokumenty z natury rzeczy nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest jasno w nich określone przez dokonanie wpisu bez poprawek, a które to poprawki sugerują sfałszowanie dokumentu.

Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w delegacji ustawowej art. 42 ust. 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym, nie upoważnił organu wykonawczego do określenia sposobu wypełnienia karty opłaty, to tym samym nie mógł upoważnić tego organu do wprowadzenia kary za wypełnienie karty w inny sposób, niż określił to organ wykonawczy w tym akcie wykonawczym (tym bardziej, że ustawodawca w Lp. 1.4.4. załącznika do ustawy, sam wprowadził karę za wypełnienie karty w inny sposób, niż określił to organ wykonawczy w tym akcie wykonawczym ustanawiając karę 500 zł za "wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej".).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2006r., skargę kasacyjną złożył Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 42 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), polegającą na stwierdzeniu, że przepis ustawy nie zawierał delegacji dla Ministra Infrastruktury do wydania przepisów wykonawczych określających sposób wypełnienia karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz stwierdzeniu, że wbrew delegacji ustawowej akt wykonawczy wprowadza karę za wypełnienie takiej karty niezgodnie ze wskazanym sposobem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, co stanowi wystarczającą przesłankę uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący wskazał, że w analogicznych sprawach orzekał między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (np. w wyroku z dnia 18 maja 2004r. sygn. II SA 4139/02), uznając, że braki w wypełnieniu karty oznaczają, iż karta nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, a kontrolujący nie są uprawnieni do dokonywania interpretacji zapisów na wadliwie wypełnionej karcie opłaty drogowej.

Skarżący nie podzielił też stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że przepisy rozporządzenia zostały zastosowane jako podstawa prawna uchylonych decyzji, jak również, że wprowadzają one kary inne niż przewidział ustawodawca w załączniku do powołanej ustawy o transporcie drogowym. Bowiem zarówno w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji jako podstawę prawną ukarania podano art. 92 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz przepis zawarty pod pozycją 1.4.1. załącznika do niej, a nie rozporządzenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, iż nie budzi jego wątpliwości, że dokumenty nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest w nich jasno określone przez dokonanie wpisu bez poprawek, w związku z czym karta opłaty z niewypełnionymi rubrykami godzinowymi i minutowymi, wymaganymi wg wzoru, nie może być potwierdzeniem wniesienia opłaty za przejazd w oznaczonym przedziale czasowym.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że w akcie wykonawczym wprowadzona została karalność czynu, którą ustawa sama uregulowała w sposób odmienny, wskazując, iż akt wykonawczy odtwarza zasadę stanowiącą, że dokumenty nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest w nich jasno określone przez dokonanie wpisu, a nie wprowadza karalności takiego czynu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. N. wniósł jej o oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie zwrotu kosztów postępowania według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie, a w razie jego nieprzedłożenia - według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nie powinna zostać uwzględniona, z uwagi na niewłaściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej, organ bowiem zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego to jest art. 42 ust. 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym w związku z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, podczas gdy Sąd rozstrzygając sprawę nie zastosował żadnego z tych przepisów i nie oparł na nich wydanego wyroku. Powołanie przez Organ w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane przez Sąd, nie może zatem czynić skutecznym zarzutu błędnej wykładni tych przepisów.

Zdaniem strony skarżącej, powołanie w podstawie kasacyjnej jedynie przepisów art. 42 ust. 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz bliżej niesprecyzowanego przepisu, objętego § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, nie może być uznane za wystarczające dla jej uwzględnienia, bez wykraczania poza granicę skargi kasacyjnej.

Podniesiono także, że Organ w podstawie skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji przepis art. 42 ust. 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym pozostaje poza granicami zaskarżenia wyznaczonymi przez skargę kasacyjną.

Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że o obowiązkach obywateli mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, a zatem podstawą decyzji administracyjnej nie może być przepis zawarty w akcie wydanym bez upoważnienia ustawowego lub z naruszeniem granic i warunków upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1981 r., sygn. akt SA 819/80, z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 805/81 oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1292/97). Takie granice i warunki dla wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym Minister winien określić w akcie wykonawczym rodzaj i stawki opłaty, a także tryb wnoszenia i sposób rozliczania w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy oraz wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Minister ten nie został jednak upoważniony do rozszerzania, czy też doprecyzowania naruszeń, za które może być wymierzona kara pieniężna z art. 92 ustawy o transporcie drogowym, nie został też upoważniony do określenia sposobu wypełnienia dokumentów, potwierdzających wniesienie opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, a tym bardziej - skutków wypełnienia takiego dokumentu niezgodnie z wymogami, zawartymi w rozporządzeniu. Twierdzenie skarżącego, że upoważnienie do określenia wzorów dokumentów jest tożsame z określeniem sposobu ich wypełnienia nie znajduje oparcia w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nie pozwala na rozszerzającą wykładnię delegacji ustawowej.

W związku z tym K. N. podkreślił, że aby nałożyć karę pieniężną, przewidzianą w. L.p.p. 1.4.1. nie wystarcza fakt posługiwania się przez kierującego pojazdem kartą opłaty wypełnioną niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, lecz konieczne jest ustalenie, że opłaty takiej nie wniesiono, co jednak w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 42 ust.7 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w związku z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych w momencie dokonywania kontroli stanowi zatem naruszenie przytoczonego przepisu.

Natomiast art. 92 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł.

Kwestię uiszczania przedmiotowych opłat szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia określono, iż w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę, niemniej zastrzeżono jednocześnie bardzo wyraźnie, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tej przyczyny - zgodnie z przyjętymi wzorami kart opłaty, termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cytrami, a rok czterema. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym.

Sposób sformułowania tego przepisu nie pozwala na gradację ważności wymienianych w nim elementów, jego treść wskazuje na konieczność umieszczenia wszystkich żądanych informacji, gdyż dopiero tak wypełniona karta opłaty może być uznana za dokument spełniający przesłanki z § 5 ust. 6 w związku z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, a więc dokument potwierdzający wniesienie stosownej opłaty.

Powodów takiego zredagowania omawianych przepisów należy upatrywać w potrzebie przypisana karty opłaty do wskazanego pojazdu, przy użyciu którego, w ustalonym terminie, będzie wykonywany konkretny transport. Tylko pełne wypełnienie wspomnianej karty pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego stawki opłaty uzależnione są między innymi od czasu przejazdu po drogach krajowych.

W związku z powyższym nie można podzielić twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że stosując w niniejszej sprawie przepis ust. 6 § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ administracji wykroczył poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Wskazać bowiem należy, że wyżej powołany przepis ustawy wyraźnie legitymuje właściwego ministra do określenia między innymi wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty za transport drogowy, a takim wzorem dokumentów jest wypełnienie karty opłaty drogowej. Uregulowanie to jest logiczne i konieczne, ponieważ wpis dotyczący godzin jest niezbędny do prawidłowego określenia granic czasowych ważności karty. W przeciwnym razie mogłaby ona zostać wykorzystana przez przedsiębiorcę na czas wykraczający poza okres, za który uiszczono opłatę.

Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że gdyby nawet uznać, iż rzeczywiście nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej, to wojewódzki sąd administracyjny rozpatrujący daną sprawę, w oparciu o cały materiał dowodowy, sam powinien ocenić, czy złe wypełnienie karty opłaty drogowej stanowi dokument, czy też nie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że: "dokumenty z natury rzeczy nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest jasno w nich określone przez dokonanie wpisu bez poprawek, a które to poprawki sugerują sfałszowanie dokumentu", a więc tym samym przyjął, iż w niniejszej sprawie tak wypełniona karta opłaty nie jest dokumentem.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że niezależnie od dyskusji na temat, czy treść ust. 6 § 5 powołanego rozporządzenia mieści się w delegacji ust. 7 art. 42 powołanej ustawy o transporcie drogowym, przyjąć należy, że z wiedzy ogólnej wyprowadzanej z zasad prawa administracyjnego wynika, iż źle wypełniony dokument nie stanowi dokumentu w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.