Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 952/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant apl. prok. Robert Kubeł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2006 r., nałożono na przedsiębiorcę p. Z. D. prowadzącego działalność gospodarczą pn.: "F." karę pieniężną w kwocie [...] złotych.

Powyższą karę nałożono za naruszenia polegające na:

- po pierwsze - wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne;

- po drugie - przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Karę nałożono w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] listopada 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w K. zatrzymano do kontroli ciągnik siodłowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rej. [...], kierowany osobiście przez przedsiębiorcę p. Z. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: D. Pojazdem wykonywany był przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne, w imieniu ww. przedsiębiorcy (przewożony był węgiel z KWK "C." do składu węgla w R. należącego do kontrolowanego przedsiębiorcy). Pojazd został skierowany na punkt kontroli i ważenia pojazdów w K., gdzie został poddany kontroli oraz ważeniu. Z ważenia pojazdu sporządzony został osobny protokół, który wręczono kierowcy. Kontrolowany kierowca okazał: wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, fakturę VAT [...], dowód rejestracyjny ciągnika i naczepy, kartę opłaty, prawo jazdy oraz swoje wykresówki za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] listopada 2006 r., nie okazał natomiast oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (za brak powyższego dokumentu został ukarany mandatem karnym). Przedsiębiorca oświadczył podczas kontroli, iż nie skierował się na badania lekarskie i psychologiczne, gdyż nie wiedział o takim obowiązku.

Organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, wzywając również do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie wystąpiono do Starostwa Powiatowego w R. o przesłanie aktualnego wniosku o wydanie zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, złożonego przez ww. przedsiębiorcę wraz z załącznikami oraz o udzielenie informacji, czy wskazany przedsiębiorca zgłosił do wykonywania przewozów kontrolowany pojazd o numerze rej. [...], nr [...]. W dniu [...] grudnia 2006 r. do organu wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w R. wraz załącznikami. Strona nie odniosła się do stwierdzonych naruszeń w zakreślonym przez organ terminie.

Zgodnie z treścią art. 39c ust. 1 - 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym kierowca wykonujący transport drogowy podlega badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Badania lekarskie, o których mowa w ust. 1, są wykonywane, z zastrzeżeniem ust. 3, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), z tym że badania okresowe przeprowadza się do czasu ukończenia przez kierowcę: 55 lat - co 5 lat; od 56 lat do 65 lat - co 2 lata; powyżej 65 roku - corocznie.

Zakres badań lekarskich, o których mowa w ust. 1, obejmuje ponadto ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym. Badania lekarskie wykonują lekarze uprawnieni do wykonywania badań profilaktycznych, o których mowa w przepisach Kodeksu pracy i posiadający dodatkowo uprawnienia do przeprowadzania badań lekarskich kandydatów na kierowców i kierowców określone w odrębnych przepisach.

Art. 39d ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, iż kierowca wykonujący transport drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, badania te powinny być wykonywane w wieku do 55 lat co pięć lat, w wieku od 56 lat do 65 lat co dwa lata, natomiast powyżej 65 roku życia corocznie.

Zgodnie z art. 39f ust. 1 przytoczonej wyżej ustawy, wymaganie to dotyczy również przedsiębiorców osobiście wykonujących transport drogowy.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz za naruszenie ww. przepisów organ wymierzył karę pieniężną w kwocie określonej w lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w wysokości 500,00 zł.

W związku z drugim wykroczeniem, tj. przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, w oparciu o materiał dowodowy w postaci wykresówki, stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 20 minut. Całkowity czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wynosił 5 godzin i 50 minut (tj. od godziny 0130 do godziny 0725 dnia 3 listopada 2006 r.).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa co najmniej 45-minutowa, chyba że zaczyna on okres odpoczynku. Przerwa taka może być zastąpiona przerwami wynoszącymi po co najmniej 15 minut, rozłożonymi na okres prowadzenia pojazdu lub bezpośrednio po tym okresie w taki sposób, aby było to zgodne z przepisami. W związku z faktem, że kontrola wykazała naruszenie powyższego przepisu orzeczono o nałożeniu kary pieniężnej wyodrębniając karę w kwocie 150, 00 zł (pkt a) oraz w kwocie 400 zł (pkt b), bez szczegółowego wyodrębnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przedsiębiorca wnosząc wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji bądź zmniejszenia nałożonej kary i podnosząc następujące zarzuty: 1) brak powołania przepisów prawa procesowego; 2) w decyzji nie wskazano organu, do którego można złożyć środek zaskarżenia; 3) powołano w decyzji nieaktualny, już nieobowiązujący przepis prawa, tj. załącznik do ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253); 4) stronie postępowania nie wskazano, czy w ogóle ma dokonać opłaty skarbowej i w jakiej kwocie. Nie zamieszczono też w decyzji pouczenia o terminie do wniesienia odwołania od decyzji.

W decyzji wskazano przepis prawa, który został naruszony, tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Na podstawie tak przytoczonego przepisu ukarano kierowcę karą pieniężną 150 zł. Następnie powtórzono tą samą podstawę prawną i ten sam opis zarzucanego czynu z tym, że z kolejną kwotą kary pieniężnej 400 zł. Strony decyzji nie są ponumerowane - stąd odwołujący się nie był w stanie podać, na których stronach opisano te zarzuty. Jest to zresztą kolejne zaniedbanie wydawcy decyzji, tym bardziej, że za naruszenie jednego przepisu prawa nie może być nikt dwa razy karany.

Wymierzona kara pieniężna w łącznej kwocie 1050 zł. jest niewspółmiernie wysoka w porównaniu do wagi popełnionego wykroczenia oraz sytuacji materialnej odwołującego się, który – jak podniósł, żyje w biedzie. Na utrzymaniu ma niepracującą żonę i czworo dzieci w wieku szkolnym. Działalność gospodarcza - przewóz towarów na potrzeby własne przynosi straty z powodu dużych opłat transportowych. Skarżący nie zatrudnia żadnego kierowcy, bo go nie stać. Obecnie dał ogłoszenie o sprzedaży samochodu ciężarowego i dokona wyrejestrowania w ogóle działalności.

W uzupełnieniu odwołania kierowca podniósł, że zaskarżoną decyzją został ukarany karą w kwocie 150 i 400 zł za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu. Tymczasem za powyższe wykroczenie wymierzono kierowcy w dniu [...] listopada 2006 r. mandat karny w kwocie 100,00 zł. Jest to niezgodne z zasadą, że nikt nie może być dwa razy karany za to samo naruszenie: raz mandatem, a drugi raz karą pieniężną.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39a ust. 1, ust. 3, art. 39j, art. 39k, art. 39l, art. 92 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie oraz lp. 1.8. lit. 1, lp. 10.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 r.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] stycznia 2007 r. wniesionego przez przedsiębiorcę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. o nałożeniu na ww. przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się kolejno do zgłoszonych naruszeń i związanych z nimi zarzutów.

Co do pierwszego naruszenia, to w tym zakresie organ przywołał kolejno następujące przepisy ustawy o transporcie drogowym: art. 39a ust. 1 - 3, art. 39j, art. 39k oraz art. 39l i wskazał na wynikający z tych przepisów obowiązek przeprowadzania przez kierowców badań okresowych lekarskich i psychiatrycznych.

Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.8. lit. l załącznika do ww. ustawy, która karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Następnie, po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy i stwierdzeniu, że kierowca nie okazał oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym i niemożności zaakceptowania jego tłumaczenia, że nie wiedział o takim obowiązku, Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Bezspornym jest, iż w trakcie kontroli strona nie okazała orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego ważnych na dzień kontroli i oświadczyła, iż nie skierowała się na badanie lekarskie i psychologiczne, gdyż nie wiedziała o takim obowiązku. Wobec powyższego organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną z tego tytułu.

Co do drugiego i trzeciego naruszenia: zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (jak również zgodnie z art. 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców), po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45-minutowa, chyba że zaczyna on okres odpoczynku.

Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Treść lp. 10.3. lit. a, lit. b załącznika do powoływanej ustawy, karą w wysokości 150 złotych sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz karą w wysokości 200 złotych za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Na podstawie analizy wykresówki kontrolowanego kierowcy (z dnia 3 listopada 2006 r.) stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 20 minut. Całkowity czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 5 godzin i 50 minut (tj. od godziny 0130 do godziny 0725 dnia 3 listopada 2006 r.). Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownej analizie materiału dowodowego zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde rozpoczęte 30 min.

Odnośnie argumentów strony zawartych w odwołaniu, iż została ukarana dwa razy za to samo naruszenie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnia, iż organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 150 zł na podstawie lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy transporcie drogowym, tj. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz karę pieniężną w wysokości 400 zł na podstawie lp. 10.3 lit. b załącznika do ustawy transporcie drogowym, tj. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: za każde następne rozpoczęte 30 minut. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną zgodnie z obowiązującym załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego argumenty strony zawarte w odwołaniu, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania.

Ponadto strona w odwołaniu podniosła, iż w decyzji organu I instancji: nie wskazano organu, do którego można złożyć środek zaskarżenia, powołano nieaktualny przepis prawa, tj. załącznik do ustawy z dnia 19 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253), nie wskazano, czy w ogóle ma dokonać opłaty skarbowej i w jakiej kwocie, brak jest informacji o terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, natomiast zgodnie z § 2 k.p.a. tego przepisu (art. 111) w przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Należy jednak zważyć, iż strona nie wystąpiła do organu I instancji ze stosownym wnioskiem, zaś uzupełnienie decyzji z urzędu nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mogą wpłynąć na zmianę decyzji organu I instancji.

W piśmie uzupełniającym odwołanie strona podnosi, iż za to samo przewinienie została dwa razy ukarana - raz mandatem, a drugi raz karą pieniężną. Należy jednak zważyć, iż zgodnie z art. 92 a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. Wobec powyższego działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem.

Odnośnie argumentów strony dotyczących trudnej sytuacji materialnej organ odwoławczy wyjaśnia, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 10 k.p.a. przejawiające się w tym, że pozbawiono ją czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i przed wydaniem decyzji uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co ma wpływ na wynik sprawy;

2. za to samo przewinienie dotyczące naruszenia czasu pracy kierowcy strona została ukarany aż trzy razy: karą pieniężną 150 zł, karą pieniężną 400 zł oraz mandatem karnym 100 zł. Postępowanie takie jest pogwałceniem obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego nie może być za to samo przewinienie aż trzech kar.

3. Wymierzona kara pieniężna w łącznej kwocie 1.050 zł jest niewspółmiernie wysoka w porównaniu do wagi popełnionego wykroczenia, tym bardziej że wcześniej za to samo kierowca został ukarany mandatem karnym.

W uzasadnieniu strona podniosła, że postępowanie administracyjne w jej sprawie prowadzono bez zachowania należytej staranności. W dniu [...] lutego 2007 r. strona złożyła pismo o uzupełnienie odwołania od decyzji I instancji. W piśmie tym podnosiła, że za to samo wykroczenie dotyczące naruszenia czasu pracy kierowcy została już w dniu 15 listopada 2006 r. ukarana mandatem w kwocie 100 zł. Mandat został przyjęty i zapłacony. Potem za to samo przewinienie ukarano przedsiębiorcę karą pieniężną 150 zł i 400 zł nałożoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił dlaczego za to samo ukarano przedsiębiorcę mandatem oraz karami pieniężnymi. Na mandacie figuruje opis wykroczenia - naruszenie odnośnie czasu pracy.

Taki sam opis wykroczenia figuruje w decyzji organu I instancji. W czasie postępowania odwoławczego pozbawiono stronę czynnego w nim udziału. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. O braku staranności świadczy chociażby fakt, że decyzja organu I instancji nie zawiera w ogóle żadnych informacji o środkach odwoławczych: do kogo i w jakim terminie można złożyć odwołanie. Ponadto organ w decyzji powołuje się na nieaktualne przepisy dotyczące opłaty skarbowej (załącznik do ustawy z dnia września 2000 r. o opłacie skarbowej, który już nie obowiązuje.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli pojazdu samochodowego wydano decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Od tej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, a Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

W ocenie organu fakt nałożenia na przedsiębiorcę, który jednocześnie osobiście kierował pojazdem - mandatu karnego w trybie art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest prawidłowe. Oba postępowania uregulowane w tych przepisach są bowiem postępowaniami niezależnymi od siebie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą utrzymano w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych.

Powyższą łączną karę pieniężną nałożono z tytułu: 1) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie skierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne; 2) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz b) za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Wysokość pierwszej kary określono na podstawie lp. 1.8. pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zaś wysokość dwóch pozostałych na podstawie lp. 10.3 lit. a oraz lp. 10.3 lit. b załącznika do powołanej ustawy. Wysokość kar za powyższe naruszenia jest ustalona w powołanych przepisach w sposób sztywny, przez podanie kwoty kary, bez możliwości jej miarkowania.

Skarżący przedsiębiorca podniósł w odwołaniu m.in. zarzut niepowołania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa procesowego, a w skardze – zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (zasada wysłuchania stron). Pierwszy zarzut, nawet gdyby go uznać za zasadny (dotyczący pominięcia w podstawie prawnej decyzji m.in. przepisu art. 104 k.p.a.) nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wiadomo, że odpowiednie przepisy dotyczące m.in. wszczęcia postępowania administracyjnego, postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej istnieją i zostały faktycznie przez organy orzekające w sprawie zastosowane. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest chybiony, gdyż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przy opisie każdego naruszenia powtarza się, iż "Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. organ powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, wzywając do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej, umożliwiając jednocześnie stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Strona nie odniosła się do stwierdzonych naruszeń w zakreślonym przez organ terminie". Pismo to znajduje się w aktach sprawy wraz z dowodem doręczenia go skarżącemu. Trudno w tej sytuacji uznać, że organ administracji publicznej nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym naruszył wspomniany przepis k.p.a.

Ponadto strona w odwołaniu podniosła jeszcze inne zarzuty, stwierdzając iż w decyzji organu I instancji: - nie wskazano organu, do którego można złożyć środek zaskarżenia, - powołano nieaktualny przepis prawa, tj. załącznik do ustawy z dnia 19 września 2000 r. o opłacie skarbowej, nie wskazując przy tym, czy w ogóle ma ona dokonać opłaty skarbowej i w jakiej kwocie, - a także nie zamieszczono pouczenia o terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Strona podniosła też, że z treści decyzji nie można w istocie zrozumieć, na jakiej podstawie i w jakiej wysokości zostały nałożone kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; w ocenie strony trudności te pogłębia fakt, iż strony decyzji nie są ponumerowane.

Strona podniosła również, łącząc to z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., iż wymierzona kara pieniężna w łącznej kwocie 1050 zł jest niewspółmiernie wysoka w porównaniu do wagi popełnionego wykroczenia oraz sytuacji materialnej przedsiębiorcy.

Za konkluzję podniesionych zarzutów można uznać stwierdzenie strony, iż postępowanie administracyjne w jej sprawie prowadzono bez zachowania należytej staranności.

Sąd podziela w znacznej części powyższą ocenę postępowania administracyjnego dokonaną przez stronę.

I tak, bez wątpienia w sprawach typowych, których ilość jest znaczna (należą do nich m.in. sprawy z zakresu transportu drogowego, związane z kontrolą pojazdów na drogach publicznych) celowe i dopuszczalne jest stosowanie wzorców (druków, formularzy) decyzji. Wzorce te powinny jednak zawierać, zgodnie z art. 112 k.p.a., pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem błędne pouczenie w tej kwestii nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Podobny skutek wywołuje brak odpowiedniego pouczenia, stanowiący naruszenie zasady ogólnej ustanowionej w art. 9 k.p.a. (obowiązku udzielania przez organy administracji publicznej informacji), którego naruszenie reguluje w szczególności wspomniany przepis art. 112 Kodeksu.

Przepis art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym stwierdza wprost, że od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Oczywiście, przedsiębiorcę obowiązuje znajomość tych przepisów. Nie należy jednak zapominać, że w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa.

W tej sytuacji dokonane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego odesłanie do treści art. 111 k.p.a., regulującego uzupełnienie decyzji co do wad nieistotnych, nie dających podstawy do jej uchylenia, a więc również co do prawa odwołania, aczkolwiek zgodne z literalnym brzmieniem tego przepisu z trudem się mieści (zważywszy zwłaszcza masowość zjawiska) w standardach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Trafny jest zarzut strony odnoszący się do kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Mianowicie, przy nałożeniu kary za kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut powołano się na lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który określa wysokość kary za tego rodzaju naruszenie i który byłby zrozumiały gdyby strony decyzji były ponumerowane i między opisem naruszenia i określoną wysokością nałożonej kary istniał oczywisty związek. Organ jeszcze bardziej uprościł sprawę w przypadku kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 10.3 lit. b). W tym przypadku organ określił kwotę nałożonej kary na 400 zł podając jednocześnie, podobnie jak w przypadku pierwszej kary, iż "stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 20 minut." Strona ma się zatem domyślić, że wspomniane 20 minut jest naruszeniem karanym na podstawie lp. 10.3 lit. a załącznika do powołanej ustawy, zaś kara w wysokości 400 zł, nałożona na podstawie lp. 10.3 lit. b załącznika do ustawy, stanowi w istocie podwójną stawkę kary określoną w tym przepisie. Było to, jak okazało się w przypadku strony, zbyt duże uproszczenie decyzji, które spowodowało jej niezrozumienie przez stronę. W jej ocenie w przypadku drugiej kary miało miejsce powtórzenie tej samej podstawy prawnej i tego samego opisu zarzucanego czynu z tym, że z kolejną kwotą kary pieniężnej w wysokości 400 zł.

Jak zauważył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, a jak podnosi strona skarżąca – kary stosowane w takich przypadkach są szczególnie dotkliwe.

Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, decyzji, itp., mające zapewnić prawidłowość formalną wydawanych w tym trybie decyzji.

Nakładając na tych zasadach wysokie kary pieniężne należy jednak wymagać, aby decyzje wydawane w tych sprawach odpowiadały odpowiednim standardom procesowym i były zrozumiałe dla stron, oparte na właściwych przepisach prawnych wykładanych w sposób jednoznaczny. Tych wymagań nie spełnia zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji oczywiście wadliwą z procesowego (art. 7, 77 § 1, 111 k.p.a.) i materialno-prawnego punktu widzenia (lp. 10.3 załącznika do ustawy).

Natomiast nietrafny jest zarzut strony, iż z powodu naruszenia jednego przepisu nie może być nałożona kara pieniężna oraz ukaranie mandatem karnym, jako że nikt nie może być dwa razy karany za to samo naruszenie: raz mandatem, a drugi raz karą pieniężną. W tej kwestii należało przyznać rację Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego.

Zgodnie z art. 92a ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy podczas kontroli drogowej zostanie stwierdzone naruszenie m.in. (ust. 1 pkt 2) zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) - kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Zgodnie zaś z ust. 3 tegoż przepisu, wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.