Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2640/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1974/14 w sprawie ze skargi C.O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego ustalającego prawo do wzrostu uposażenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. II SA/Wa 1974/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. O., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego ustalającego prawo do wzrostu uposażenia oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej.

W uzasadnieniu wyroku podano, co następuje:

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Komendant Rejonowy Policji [...] ustalił sierżantowi sztabowemu C. O. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r. w wysokości 6 %, zaliczając do niej na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 20 lutego 2001 r.: służbę w Policji - 1 dzień, służbę w Wojsku Polskim - 1 rok, 2 miesiące i 24 dni, okres pracy w zakładach pracy - 3 miesiące i 6 dni, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 4 lata, 6 miesięcy i 4 dni oraz inne okresy - 18 dni; łącznie 6 lat i 23 dni.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant [...] Policji stwierdził nieważność ww. rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. uznając, że jest on obarczony wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.").

W odwołaniu C. O. zarzucił błędne przyjęcie, że rzeczony rozkaz personalny wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zastosowano art. 156 § 2 K.p.a.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2014 r. Podkreślił, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do niej przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Dlatego w sprawie ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat data złożenia przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat winna być terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie jak określono to w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2004 r. dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Policji. Podkreślono też, że do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Tymczasem w kwestionowanym rozkazie zaliczono do wysługi lat m.in. okres 4 dni urlopu bezpłatnego. Zaliczono także okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, mimo że nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie ustalono, czy rodzice zainteresowanego byli rolnikami i prowadzili gospodarstwo rolne i jaką miało ono powierzchnię. Mnogość stwierdzonych uchybień proceduralnych oznaczało wydanie rozkazu personalnego z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. O. zarzucił niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym nie uznania go za domownika pracującego w gospodarstwie rolnym rodziców, pominięcie części materiału dowodowego oraz braku wszechstronnej analizy zebranych dowodów, niewskazanie faktów uznanych za udowodnione i powodów odmówienia wiarygodności innym dowodom, wadliwe wznowienie postępowania mimo braku ku temu przesłanek, błędne uznanie wydania rozkazu personalnego z rażącym naruszeniem prawa i niezastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. oraz niezasadne odmówienie mu przymiotu domownika, a także bezzasadne uznanie, że terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego jest data złożenia dokumentów, a nie data przyjęcia do służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i uchylając opisane na wstępie rozkazy personalne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydano je z naruszeniem prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.").

Sąd podkreślił, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego dotyczy tylko tych, które dotknięte są najcięższymi wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Prowadząc postępowanie w tym zakresie organ nie orzeka ponownie co do istoty sprawy, ale ogranicza się do oceny przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Konieczne jest przy tym ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga wykazania, że została ona wydana z naruszeniem norm prawnych o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stan ten ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych, powodujących skutki niedające się pogodzić z panującym porządkiem prawnym.

Mając na względzie powyższe Sąd wojewódzki uznał, że rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To zaś oznacza, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że zagadnienia dotyczące zasad ustalania wysługi lat uregulowane zostały w wydanym na podstawie art. 102 ustawy o Policji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl § 5 ust. 4 rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to w ocenie Sądu, że wskazanie przez organ w niniejszej sprawie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji jako przepisu, na podstawie którego określa się termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, było nieprawidłowe. Z przepisów § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia wynika, że w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Tak więc, mając na uwadze art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, oraz art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia, dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Z powyższego wynika, że Komendant Rejonowy ustalając termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia nie przekroczył prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie dokonał innej wykładni cytowanych powyżej przepisów, co nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Działanie Komendanta Rejonowego było jednak prawidłowe, jako że naliczył skarżącemu wzrost uposażenia od momentu przyjęcia do służby pomimo, że okoliczność tę skarżący udokumentował później, ponieważ w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczeń. Skarżącego przyjęto do służby [...] lutego 2001 r., a wniosek złożył 6 stycznia 2004 r. Także kwestia zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu pozostawania na urlopie bezpłatnym nie wynika jasno z przepisów prawa, a jest jedynie interpretowana i dlatego nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa. Sąd nie podzielił też argumentacji organu w zakresie braku dowodów w kwestii pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Z akt administracyjnych wynikało bowiem, że Komendant Rejonowy przeprowadził postępowanie dowodowe, ocenił przedstawione dokumenty, zeznania świadków i wyjaśnienia samego wnioskodawcy. Brak było natomiast podstaw do podważenia ustalonych faktów, tak w zakresie powierzchni gospodarstwa, pracy w nim rodziców skarżącego, jak i pracy samego skarżącego, a więc spełniania kryteriów do bycia domownikiem, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.). Sąd podkreślił, że skarżący nie przedstawił zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ww. ustawy, ale Wójt Gminy S. w postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. stwierdził, że nie posiada dokumentów uzasadniających wydanie zaświadczenia o pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Spełniono więc warunek wynikający z art. 3 ust. 3 tej ustawy uprawniający do wykazania tych okoliczności innymi dowodami, w tym zeznaniami świadków. Niezasadne były podnoszone wątpliwości, co do uznania skarżącego za domownika, jako że przepisy nie wymagały, aby osoby takie objęte były ubezpieczeniem społecznym. Za gołosłowną uznano argumentację organu o niemożliwości wykonywania przez skarżącego stałej pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na pobieraną naukę, co miało mu pozwalać tylko na świadczenie doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci. Sąd zwrócił ponadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzający, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie przez organ art. 106 ust. 1 ustawy o Policji jako przepisu, na podstawie którego określa się termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, było nieprawidłowe, podczas gdy organ nadzoru zasadnie wykazał rażące jego naruszenie,

2) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nawet błędna ich wykładnia nie może być oceniania jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podczas gdy w niniejszej sprawie nie występowała żadna błędna wykładnia ww. przepisów rozporządzenia,

3) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Komendant Główny Policji odmiennie ocenił stan faktyczny sprawy oraz zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do zaliczenia do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, podczas gdy organ w postępowaniu zwykłym nie przeprowadził postępowania dowodowego z tym zakresie,

4) przepisu procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Komendanta , jeżeli udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, to zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego powinien być dzień złożenia przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Dlatego, jak podkreślono m.in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wa 917/14 oraz z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wa 683/14, naruszenie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji przy jednoczesnym wadliwym zastosowaniu art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Pomimo tego w rozkazie z dnia [...] kwietnia 2004 r. zaliczono funkcjonariuszowi do wysługi lat m.in. okres 4 dni korzystania z urlopu bezpłatnego w czasie stosunku pracy w "[...]" Sp. z o.o. w W. Fabryce [...]. Stanowisko to, wbrew ocenie Sądu wojewódzkiego, znajduje potwierdzenie w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wbrew ocenie Sądu w kwestii zaliczenia policjantowi do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika Komendant Rejonowy nie przeprowadził postępowania dowodowego. Nie ustalono bowiem, czy rodzice zainteresowanego byli rolnikami, czy tylko posiadali tytuł prawny do nieruchomości rolnej, ani powierzchni gospodarstwa. Rażące naruszenie prawa nie ogranicza się zaś tylko do norm materialnoprawnych, ale może tez dotyczyć naruszenia przepisów proceduralnych. Stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2015 r. pozostaje także w sprzeczności z dotychczas utrwalonym orzecznictwem w kwestii ustaleń dotyczących pracy w gospodarstwie rolnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1367), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego i dlatego w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. został uzasadniony jego nieuprawnionym zastosowaniem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało wskazane w czym skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia wyżej podanego przepisu. Wedle utrwalonego stanowiska judykatury przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który dochodzi do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego i dlatego wymaga powiązania z innymi przepisami, co autor skargi kasacyjnej pominął. Z reguły nie może on więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poza tym reguluje formę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie nielegalności kontrolowanego aktu, której to wady w kasacji nie podniesiono. Został on więc wadliwie postawiony, dlatego jego ostateczna ocena będzie możliwa po rozważeniu pozostałych zarzutów.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie (wyrok NSA z 10 marca 2016 sygn. akt I OSK 1594/16).

Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia policjantowi wysługi lat dla celów uposażeniowych, a przez organ była prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej - w ocenie organów Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność ta determinowała wszystkie rozważania, dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie personalnym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazie personalnym. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 LEX nr 1336326). Oznacza to, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sprawa o stwierdzenie nieważności jest sprawą odrębną, niż sprawa zakończona decyzją, która podlega weryfikacji w trybie art. 156 K.p.a.

Rozkaz personalny o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat opierał się na ocenie przedłożonych przez skarżącego dowodów. Zauważyć należy, że gdyby nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ nadzoru wykazała, że w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym wystąpiły pewne nieprawidłowości, to tego rodzaju uchybienia nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13).

Ponadto wyjaśnić należy, że w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07). Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 LEX nr 1358429).

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 oraz z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1639/12).

Przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, regulujące pojęcie "domownika", nie są jednoznaczne i niewątpliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywano, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Każdorazowo jednak dokonanie takiej oceny wymaga analizy okoliczności faktycznych sprawy. Jak wyżej wyjaśniono, zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie z tego tylko powodu, że organ nadzoru interpretacji tej nie podziela (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1975/11, LEX nr 1270121).

Przechodząc do oceny kwestii wydania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z naruszeniem art. 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co należało zakwalifikować tak jak organ, jako dokonane z rażącym naruszeniem prawa, to stwierdzić wypada, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, przyczyny, dla których pogląd skarżącego organu nie zasługiwał na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na treść § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego trzyletni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej to jest przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny.

Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego) - patrz wyrok NSA z 2.02.2016 r., sygn. akt I OSK 1693/14 dostępny na str. cbosa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu złożenia wniosku, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony (3 lata przed złożeniem wniosku). Mając na względzie, że skarżący został przyjęty do służby w dniu [...] lutego 2001 r., a wniosek o zaliczenie dodatkowych okresów do wysługi lat skarżący złożył 6 stycznia 2004 r., zatem nie upłynął jeszcze trzyletni termin przedawnienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł pełny przebieg postępowania w przedmiocie składania wniosku przez policjanta wraz z analizą obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 4 ust. 2 i 3 wyżej powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia [...] grudnia 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nawet błędna wykładnia tych przepisów nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas, gdy w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna błędna wykładnia.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że kwestia zaliczenia do wysługi lat okresu pozostawania na urlopie bezpłatnym nie wynika jasno z obowiązujących przepisów prawa, gdyż jest interpretowalna. Żaden zabieg polegający na wykładni przepisów prawa nie jest elementem rażącego naruszenia prawa. W tej kwestii jednoznacznie wypowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wyżej zostało przywołane.

Za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a., który zmierza w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą dla wydania rozkazu personalnego z Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., co jest niemożliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jak już zostało wcześniej wykazane, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. bada się ziszczenie przesłanek stanowiących podstawę do unieważnienia decyzji badanej w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Oznacz to, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższe argumenty przywołane dla wykazania, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne powodują, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. in fine należy uznać również za nietrafny.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.