Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 621/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3, art. 25
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. – N. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2577/08 w sprawie ze skargi E. – N. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych oraz nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza na od E. N. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 1 200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA) wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 25577/08 oddalił skargę E.-N. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (SKO) z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz nałożenie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. – N. S.A. z dnia 15 czerwca 2007 roku w sprawie zajęcia pasów drogowych ulic w celu umieszczenia 39 sztuk reklam:

1) nie zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 12 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od 1 lipca 2007 roku do 31 lipca 2007 roku,

2) nie zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od 1 lipca 2007 roku do 15 lipca 2007 roku,

3) wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 1 lipca 2007 roku do 15 lipca 2007 roku w wysokości 26.160,00 zł,

4) zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 16 lipca 2007 roku do 31 lipca 2007 roku,

5) nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. Piłsudskiego w celu umieszczenia na słupach energetycznych 2 reklam - określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od 1 lipca 2007 roku do 31 lipca 2007 roku,

6) wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego Al. Piłsudskiego w P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych 2 reklam w terminie od dnia 1 lipca 2007 roku do dnia 15 lipca 2007 roku.

E.-N. S.A. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zaskarżając rozstrzygnięcia zawarte w punktach 1, 2, 3, 5, 6.

Decyzją z dnia [...] września 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6 oraz zezwoliło w tym zakresie spółce na zajęcie pasa drogowego Al. Piłsudskiego w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam oraz ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., E.-N. S.A., wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w punktach 1, 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19 poz. 115) przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczanie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym, i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i 36, oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) (k.p.a.) przez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, naruszenie zasad praworządności i uchybienie terminowi do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz niepodanie motywów jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także przekroczenie przez nie granic uznania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, czym nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1985/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 roku, oraz wskazaną wyżej decyzję organu I instancji w punktach 1, 2 i 3, orzekł, że decyzje te w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA podał m.in., iż zmiana przez organ dotychczasowego stanowiska co do 9 reklam (pkt 1 decyzji organu I instancji) usytuowanych w tej samej lokalizacji od kilku lat, w stosunku do których do tej pory organ wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, musi być szczegółowo umotywowana w odniesieniu do każdej reklamy. Organ nie wziął pod uwagę budowy skrzyżowań, warunków panujących w ich otoczeniu, oraz natężenia ruchu, nie uwzględnił powierzchni poszczególnych reklam, miejsca ich umocowania, jak również treści na nich wyrażonej. Reklamy, których dotyczyła decyzja w pkt. 1 mają charakter informacyjnych tablic kierunkowych, a organ nie rozważył, czy oddziałują one na kierowcę w ten sam sposób, co bilbordy. Organy nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ naruszył wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa albowiem skarżąca spółka miała prawo oczekiwać, iż przy niezmienionym stanie faktycznym, tak jak od kilku lat, uzyska decyzję uwzględniającą wniosek. Naruszenie zasady zaufania do organów państwa nastąpiło z uwagi na to, że na skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 26.160 zł. na skutek uznania, że decyzja w pkt. 2 narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. WSA przyjął, że również decyzja organu I instancji w pkt. 3 - nakładająca karę pieniężną - i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO narusza prawo. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sąd I instancji stwierdził, że wówczas, gdy zajmowanie pasa drogowego jest akceptowane przez zarządcę drogi, nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak jest uzasadnienia dla pobierania kary pieniężnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. złożyło skargę kasacyjną od tego wyroku. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie II GSK 542/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji co do naruszenia przez organ art. 35 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił m.in., że spółka nie miała zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1 do 15 lipca 2007 roku. Wobec jednoznacznej treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie można zgodzić się z twierdzeniem, że za okres, w którym były zajęte pasy drogowe bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zezwolenia strona "powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego" a nie karą pieniężną. Takiego poglądu nie można wywieść z komentowanego przepisu ustawy o drogach publicznych, którego naruszenia dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny i który to przepis stanowił jedyną podstawę uznania wadliwości decyzji w części obejmującej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Z treści art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy o drogach publicznych wynika, że każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia są czasowe, a więc wydawane na określony w decyzji okres czasu. Upływ tego okresu sprawia, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony w nim czas inicjuje nowe postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione.

W konsekwencji NSA stwierdził, że organy administracji publicznej obu instancji w sposób odpowiadający wymogom prawa umotywowały przyczyny odmowy udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a postulat przewidywalności działań organów administracji w danym układzie postępowania nie może prowadzić do sytuacji, w której organ nie może wycofać się z dotychczasowej błędnej praktyki udzielania zezwoleń na usytuowanie reklam w miejscach newralgicznych z punktu widzenia bezpieczeństwa na drogach.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA orzekł, że skarga E.-N. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA działaniom organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nie można zarzucić nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny odpowiednich przepisów prawa. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w sposób wyczerpujący.

Sąd I instancji podkreślił, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym i stosownie do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia właściwego zarządcy drogi wyczerpuje dyspozycję art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych dając podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd powołał się na piśmiennictwo dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i stwierdził na tej podstawie, że istnieje wyraźny związek przyczynowy między umieszczaniem reklam w obszarze skrzyżowania dróg a pogorszeniem bezpieczeństwa ruch drogowego. Jednocześnie sprawy związane z zajęciem pasa drogowego na reklamy mają charakter typowy i masowy. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było szczegółowe postępowanie dowodowe, dotyczące każdej reklamy. Nie ma potrzeby, aby w każdej sprawie dotyczącej umieszczenia reklamy w pasie drogowym, w dużym mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

W ocenie Sądu organ odmawiając w rozpatrywanej sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie spornych reklam w określonych w decyzji miejscach prawidłowo ustalił, że umieszczenie reklam w tych miejscach, w obszarze skrzyżowań ulic miejskich pogorszyłoby stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników drogi mogą powodować rozproszenie uwagi kierowców i tym samym zwiększać zagrożenie dla ruchu drogowego.

Sąd zwrócił uwagę na to, że zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki od tej zasady i te wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Fakt udzielenia wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie skarżącej spółki uprawnienia żądania udzielenia kolejnego zezwolenia, ani tym bardziej, nie rodzi po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwoleń. A zatem w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 omawianej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 275/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. został zaskarżony skargą kasacyjną przez E.-N. S.A. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego:

- art. 40 oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczanie reklam w odległości do 50 m. od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym co powoduje, że interes społeczny winien mieć w takim wypadku bezwzględny prymat nad słusznym interesem strony, bez podania jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, a nadto w konsekwencji uznanie, iż zachodziły przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia skarżącej przez zarządcę drogi;

- art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachowanie obowiązku szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez kierowcę zbliżającego się do skrzyżowania jest uniemożliwione przez umieszczenie reklam w pasie drogowym w odległości do 50 m. od środka skrzyżowania i obarczenie tym samym skarżącej odpowiedzialnością za zachowanie szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa przez uczestników ruchu drogowego, mimo, iż obowiązek taki nie wynika w ogóle z przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym,

- naruszenia prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz.1 270) (p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

W. w zaskarżonym wyroku skargi z dnia 18 października 2007 r. na decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. ([...]), pomimo, iż organ ten, jak również organ I instancji, przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa przez nierówne

potraktowanie uczestników postępowania, oraz uznanie, że brak podania

motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej

decyzji nie stanowi naruszenia przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego w szczególności jego art. 107 k.p.a.; a także uznanie, że organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, jak

również przez uznanie przez WSA, że zachodziły przesłanki do uzasadnionej

odmowy udzielenia zezwolenia skarżącej spółki przez zarządcę drogi, nadto zaś przez nieuzasadnioną zmianę stanowiska w przedmiotowej sprawie, pomimo, że

uprzednio sąd ten orzekł na korzyść skarżącej spółki., co w

efekcie doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA,

- art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sformułował wytyczne dla Sądu orzekającego, podczas gdy NSA wyraził jedynie swój pogląd na tę sprawę;

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka odniosła się szczegółowo do każdego z tych zarzutów. E.-N. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 17 września 2007 r., nr [...] w całości.

Ponadto kasator wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc między innymi, że zarzut naruszenia prawa materialnego wskutek użycia spójnika "lub" jest niewłaściwie skonstruowany. Udzielenie zezwolenia na lokalizowanie reklam w pasie drogowym jest wyjątkiem, a nie zasadą. Samo postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przez WSA odpowiadało przepisom prawa. Skarżąca spółka w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie powołała przepisów postępowania sądowoadminstracyjnego, którym uchybił sąd I instancji. Sam zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest wystarczający gdyż zdaniem SKO nie dotyczy on sposobu postępowania przed sądem a odnosi się do rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. określenie podstaw kasacyjnych, przez co rozumie się wskazanie naruszonych przepisów prawa oraz określenie postaci ich naruszenia (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego naruszenia mogą mieć postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Ma więc rację uczestnik postępowania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podnosząc, że kasator nie dopełnił należycie tego wymagania, określając naruszenia alternatywnie – jako błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez WSA ocenę zaskarżonej decyzji w zakresie poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, stanowiących przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam. Organ odwoławczy dostatecznie umotywował swoje stanowisko w tej sprawie i tę motywację przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na to, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych umieszczanie w pasie drogowych urządzeń i dokonywanie czynności nie związanych z potrzebami zarządzania drogami ma charakter wyjątkowy. Stąd generalny zakaz podejmowania takich działań, jeżeli tylko mogłyby m. in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Stąd też ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym m. in. reklam tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określenia "mogłyby" w stosunku do możliwych zagrożeń m. in. dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony działań podejmowanych w pasie drogowym pozwala ograniczyć się organowi odmawiającemu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jedynie do uprawdopodobnienia takich zagrożeń. W świetle tego przepisu nie można więc na podstawie art. 7 k.p.a. czy 77 § 1 k.p.a. domagać się od organu, aby ten z urzędu zbadał i wyjaśnił zależność i faktyczny wpływ każdej usytuowanej w pasie drogowym reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego w konkretnym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że celem reklamy jest przyciągnięcie uwagi użytkownika drogi. Nie powinno być również sporne, że podstawowym warunkiem zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest skupienie uwagi użytkownika drogi na tym, co dzieje się na drodze. Można więc stwierdzić, że co do zasady reklamy nie powinny być umieszczane w pasie drogowym i taką właśnie zasadę formułują wspomniane przepisy art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym przypadki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy powinny być rzeczywiście szczególnie uzasadnione i tego uzasadnienia powinien dostarczyć podmiot ubiegający się o zezwolenie.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na fakt wcześniejszej, odmiennej oceny ustaleń organu administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie ma znaczenia, ponieważ ta wcześniejsza ocena spotkała się z dezaprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującą wyraz w uchyleniu wcześniejszego wyroku Sądu I instancji w tej sprawie. Jeżeli zatem Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił stanowisko NSA w tej materii, to nie można mu zarzucić naruszenie art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie powołuje się w zaskarżonym wyroku na związanie stanowiskiem NSA co do oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, poza tym przepis art. 190 p.p.s.a. mówi o związaniu Sądu I instancji jedynie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.) nie są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia również zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w sposób określony w skardze kasacyjnej. Należy dodać, że Sąd I instancji nie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że umieszczenie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w każdym przypadku uniemożliwia kierowcy zachowanie obowiązku szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 205 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.