Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 713/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1012/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego nabycie prawa do odebrania wydzielonych działek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1012/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego nabycie prawa do odebrania wydzielonych działek.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

We wniosku z 14 maja 2014 r. J. B. zwrócił się do Burmistrza S. o wydanie zaświadczenia następującej treści:

"Z mocy ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...].03.2009 r. Nr [...], uzupełnionej decyzją z dnia [...].04.2009 r., Nr [...]:

a) J. B. – strona postępowania, nabył prawo odebrania wydzielonych z nieruchomości drogowych działek o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położonych w S.;

b) Gmina S. i Skarb Państwa – strony postępowania, zostali obciążeni w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązkiem wydania nieruchomości wydzielonych z nieruchomości drogowych w postaci działek o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położonych w S., w celu realizacji roszczeń J. B.

Zaświadczenie wydaje się na wniosek J. B. w celu przedłożenia w Sądzie Rejonowym w Sokółce w sprawie o nadanie ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...].03.2009 r. Nr [...], uzupełnionej decyzją z dnia [...].04.2009 r., Nr [...] klauzuli wykonalności."

W uzasadnieniu wniosku J. B. wskazał, że zwrócił się do Sądu Rejonowego w Sokółce o nadanie klauzuli wykonalności między innymi wskazanym decyzjom Burmistrza S., jednakże wniosek ten został oddalony w dniu 3 września 2013 r. w sprawie o sygn. I Co 519/13. Po rozpoznaniu zażalenia, Sąd Okręgowy w Białymstoku postanowieniem z 30 października 2013 r., II Cz 913/13, oddalił zażalenie, zaś w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że J. B. wnioskując o nadanie decyzji administracyjnej klauzuli wykonalności nie przedłożył wymaganego przez art. 784 k.p.c. zaświadczenia rozstrzygającego wątpliwości dotyczących wykonalności przedmiotowej decyzji. Tym samym stwierdzić należy, że wnioskodawca ma interes prawny wynikły z art. 784 k.p.c. w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści, albowiem zamierza on ponownie złożyć wniosek do Sądu Rejonowego w Sokółce o nadanie w/w ostatecznej decyzji Wojewody P. klauzuli wykonalności.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz S. postanowieniem z [...] maja 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy jest niemożność spełnienia żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść danych lub dokumentów posiadanych przez Urząd Miejski w S. Burmistrz S. nie ma prawa konstruować treści zaświadczenia w oparciu o dane, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach posiadanych przez ten organ. Pojęcie "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu", a tylko to mogłoby stanowić ewentualną podstawę zaświadczenia, zwłaszcza zaś dane z akt administracyjnych i sama decyzja, nie obejmują okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. W związku z tym, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 217 § 2 k.p.a. uznano za zasadne odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i wydanie żądanego zaświadczenia. Wskazał na rażące naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Burmistrz S. posiada niezbędne dane do uwzględnienia wniosku. W jego ocenie, kwestia braku zaświadczenia, którą wskazał Sąd Okręgowy w Białymstoku, jest takim samym pretekstem do złośliwego wydania negatywnych rozstrzygnięć jak u Burmistrza S. Jak wynika bowiem z literatury, zaświadczeniem niezbędnym do nadania decyzji klauzuli wykonalności jest klauzula o ostateczności decyzji. Odmowa wydania zaświadczenia w obecnej formie jest sprzeczna z faktem wydania zaświadczenia w formie umieszczenia na decyzji klauzuli ostateczności i nadania jej cech tytułu wykonawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że art. 217 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, przy czym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Żądać wydania zaświadczenia można zatem jedynie w dwóch przypadkach, gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego lub gdy osoba żądająca czyni to ze względu na swój interes prawny.

Zdaniem organu, żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej nie wymaga od wnioskodawcy, by ten przedłożył zaświadczenie organu I instancji o treści sformułowanej we wniosku. Odwołujący się uprawdopodobnił natomiast interes prawny w żądaniu od organów administracji publicznej zaświadczenia o wykonalności zapadłych decyzji administracyjnych, przedstawiając postanowienie sądu powszechnego, z którego uzasadnienia wynika sugestia, w jaki sposób można wyeliminować wątpliwości sądu dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych, jednak fakt, że wnioskodawca sam sformułował treść zaświadczenia oraz fakt, że żądanie dotyczyło wydania przez Burmistrza S. zaświadczenia, do którego wydania właściwym byłby stosowny organ – statio fisci Skarbu Państwa, praktycznie uniemożliwił wydanie zaświadczenia.

W ocenie SKO w B., stosownym dla poświadczenia wykonalności zapadłych w sprawach administracji orzeczeń jest nadanie przez właściwy organ klauzuli prawomocności, która stanowi swego rodzaju "zaświadczenie", jednakże klauzula ta nie może być z urzędu wydana w miejsce wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Gdyby wnioskodawca wystąpił do organu administracji publicznej, który wydał decyzję, z której wynika prawo wnioskodawcy do zwrotu na jego rzecz części nieruchomości, organ ten nie miałby podstaw do odmowy nadania klauzuli, a ta z kolei stanowiłaby dokument, o którym pisze sąd w uzasadnieniu.

Zdaniem organu rację ma skarżący, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organu I instancji jest nieadekwatne do zgłoszonego żądania i stanu faktycznego sprawy. Burmistrz S. nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, gdyż powinien poinformować wnioskodawcę o możliwości skutecznego żądania nadania klauzuli prawomocności (ostateczności), jednak nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia tego organu, gdyż postanowienie to jest słuszne i jedynie możliwe w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca może skutecznie złożyć wniosek o nadanie orzeczeniom przyznającym mu prawo do zwrotu części nieruchomości klauzul prawomocności i w ten sposób skutecznie rozwiać wątpliwości sądu powszechnego co do treści i wymagalności tychże orzeczeń administracyjnych.

Na postanowienie SKO w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. B., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy oparł swe postanowienie na domysłach, a nie na sprawdzonych w drodze uzupełnienia materiału dowodowego, faktach. W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub uchylenie go w trybie zwykłym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że SKO w B. stanęło na stanowisku, że wnioskodawca winien zwrócić się o wydanie zaświadczenia do Skarbu Państwa – Wojewody P., który wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej, a zaświadczeniem żądać nadania decyzji klauzuli wykonalności. W rzeczywistości wnioskodawca do Sądu Rejonowego w Sokółce przedłożył decyzje z klauzulami prawomocności i to zarówno decyzję Wojewody P. stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzję Burmistrza S. dokonującą podziału nieruchomości drogowych. Do obu organów złożył wnioski o wydanie zaświadczenia rozstrzygającego wątpliwość, kto nabył prawo własności w drodze stwierdzenia nieważności tytułu własności Skarbu Państwa. Odmowa wydania zaświadczeń uniemożliwia wykonanie obu decyzji i wprowadzenie ich do obrotu prawnego, tj. ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów i budynków, a przez to wykonanie wyroków WSA w Białymstoku i postanowienia o wpisie sądu wieczystoksięgowego ostrzeżeń do księgi wieczystych właścicieli nieruchomości drogowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1012/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji stanął na stanowisku, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na treść danych lub dokumentów posiadanych przez Urząd Miejski w S. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko tego organu jest prawidłowe. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Skarżący wniósł o wydanie mu zaświadczenia o treści, która nie wynika z posiadanych przez Burmistrza S. dokumentów. Ostateczna decyzja Burmistrza S. z [...] marca 2009 r., uzupełniona decyzją z [...] kwietnia 2009 r., dotyczy podziału działek o nr [...] i nr [...]. Z obu tych decyzji nie wynika, aby J. B. był właścicielem którejkolwiek z wydzielonych działek ani tym bardziej nie wynika, aby decyzje te nakładały na Gminę S. i Skarb Państwa obowiązek wydania nieruchomości wydzielonych z nieruchomości drogowych w postaci działek o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położonych w S., w celu realizacji roszczeń J. B. Wniosek skarżącego w niniejszym postępowaniu dotyczy jedynie obu decyzji podziałowych Burmistrza S., a nie decyzji Wojewody P. z [...] października 2007 r., dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] stanowiących w chwili wywłaszczenia własność W. B. Kwestia wydania zaświadczenia o takiej samej treści jak w sprawie niniejszej, w oparciu o wskazaną wyżej decyzję Wojewody P., była przedmiotem odrębnego rozpoznania przez tegoż Wojewodę i nie mogła być tym samym przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej.

Dodatkowego zauważenia wymaga, że już we wniosku o wydanie zaświadczenia J. B. argumentował, że zaświadczenie o żądanej treści jest mu potrzebne do złożenia ponownego wniosku do Sądu Rejonowego w Sokółce o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji Wojewody P., a nie Burmistrza S. W ocenie Sądu oznacza to, że sam skarżący zdaje sobie sprawę, że treść żądanego przez niego zaświadczenia należy ewentualnie wiązać raczej z decyzją Wojewody P. niż decyzjami podziałowymi Burmistrza S. Dla powyższej konstatacji znaczenie ma również kwestia poruszona w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku z 30 października 2013 r., II Cz 913/13, że decyzje ostateczne Burmistrza S. nie stanowią tytułów egzekucyjnych w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. Specyfika i przedmiot powołanych decyzji wskazuje, że nie przysługuje im przymiot wykonalności warunkujący ich realizację w drodze egzekucji.

Organ odwoławczy naruszył natomiast art. 7 k.p.a. w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. SKO w B. niezasadnie stanął na stanowisku, że wnioskodawcy we wniosku mogło chodzić o stwierdzenie prawomocności decyzji podziałowych Burmistrza S. Kwestię tę jednak wyjaśnił sam skarżący stwierdzając w skardze i na rozprawie, że decyzje te posiadały już klauzule stwierdzające ich prawomocność i że we wniosku o wydanie mu zaświadczenia chodziło konkretnie o zaświadczenie o żądanej treści, a nie o nadanie im klauzul prawomocności. A zatem stanowisko organu II instancji wynikające z braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie wpłynęło na prawidłowość jego rozstrzygnięcia. Poza wskazanym powyżej błędnym stanowiskiem w zakresie możliwości interpretowania wniosku J. B., samo rozstrzygnięcie oraz pozostała część uzasadnienia wydanego postanowienia są prawidłowe i odpowiadają prawu.

Zdaniem Sądu I instancji podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami (w szczególności przed organem I instancji) zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1012/14, wniósł J. B. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, w następstwie jego zastosowania wobec skarżonego postanowienia mimo, iż było ono dotknięte naruszeniami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci art. 217 § 2 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. – jakich dopuścił się organ I instancji, a które to naruszenia przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji zostały przeniesione na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., a następnie na zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który w celu sanowania naruszeń prawa winien był uwzględnić skargę na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania,

- dopuszczenie dowodu z dołączonego do skargi dokumentu na okoliczność zasadności argumentacji skargi – czyli jako tzw. zarzut nowego dowodu, stanowiący normalnie podstawę wznowienia postępowania (art. 273 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie skupiał się wokół treści art. 784 k.p.c. i treści obowiązku dostarczenia przez J. B. zaświadczenia wynikłego z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z 30.10.2013 r., II Cz 913/13, a szczególnie czy zaświadczenie ma być wydane w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., tj. jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa – w tym przypadku art.784 k.p.c., czy też w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a (tj. jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego).

Jak bowiem wynikało z opinii prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w B.: zaświadczeniem wymaganym przez art. 784 k.p.c. jest opatrzenie decyzji klauzulą ostateczności lub ewentualnie prawomocności. Tymczasem jak wskazał J. B. skardze do WSA: przedłożone do sądu cywilnego decyzje były zaopatrzone w klauzule ostateczności, a przez to był spełniony wymóg dostarczenia zaświadczenia wymaganego przez art. 784 k.p.c. Zatem Sąd Okręgowy w Białymstoku żądając w wskazanym wyżej postanowieniem zaświadczenia wyjaśniającego wątpliwości co do treści przełożonych decyzji dokonał wykładni rozszerzającej art. 784 k.p.c. Dlatego też w pierwszej kolejności organy administracyjne w trybie art. 218 § 2 k.p.a. powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o jaki rodzaj zaświadczenia Sądowi Okręgowemu w Białymstoku chodzi. Słusznie bowiem podnosi Sąd w zaskarżonym postanowieniu, że w drodze wydania zaświadczenia nie można wyjaśniać wątpliwości co do treści decyzji, albowiem: "Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego" - str. 7 uzasadnienia wyroku.

Nie wykluczone więc, że Sąd Okręgowy w Białymstoku dokonując wykładni rozszerzającej art. 784 k.p.c. dopuścił się błędu orzeczniczego, w następstwie czego niezgodnie z prawem obciążył J. B. obowiązkiem dostarczenia zaświadczenia, którego uzyskać nie można z uwagi na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W takiej sytuacji odmowa wydania zaświadczenia winna właśnie być oparta na tej okoliczności i prawidłowo uzasadniona pod względem prawnym, a szczególnie przez odwołanie się do art. 113 § 2 k.p.a. Tak wydane postanowienie otwierałoby wówczas J. B. drogę do podważenia orzeczenia Sądu Okręgowego w Białymstoku w drodze stwierdzenia niezgodności wydanego orzeczenia z prawem.

Tymczasem odmowa wydania zaświadczenia była oparta na przesłance niemożno spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów. Przesłanka ta jest nieprawdziwa ponieważ Burmistrz S. w postępowaniu do którego odwoływała się sformułowana przez J. B. treść zaświadczenia ustalił listę stron, a prowadząc postępowanie dotyczące podziału nieruchomości w celu zrealizowania roszczeń właścicielskich osoby trzeciej (czyli w celu zniesienia współwłasności materialnej) posiadał odpowiednie dane niezbędne do potwierdzenia tego zaświadczeniem. Dlatego też zachodziły przesłanki do wydania zaświadczenia o treści określonej przez J. B. we wniosku, gdyby nie wskazany art. 113 § 2 k.p.a. nakazujący rozstrzyganie wątpliwości organu egzekucyjnego (w tym przypadku sądu zamierzającego nadać decyzji administracyjnej klauzulę wykonalności) nie zaświadczeniem lecz postanowieniem.

Z kolei założenie, że jednak Sąd Okręgowy w Białymstoku nie dopuścił się błędu orzeczniczego, nakazuje zwrócić uwagę na okoliczność, że wątpliwości co do faktu lub stanu prawnego można w zgodzie z prawem rozstrzygnąć wydaniem zaświadczenia pozytywnego (na przykład, że dana osoba figuruje w urzędowych rejestrach jako podatnik podatku od nieruchomości) lub negatywnego (na przykład, że dana osoba nie figuruje w urzędowych rejestrach jako podatnik podatku od nieruchomości). Faktem jest bowiem, że sporną decyzję poddziałową Burmistrza S. i decyzję Wojewody P. stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczającej części nieruchomości pod poszerzenie ulicy wprowadzono do: ewidencji gruntów i budynków, rejestru podatników podatku od nieruchomości oraz ksiąg wieczystych. Stąd też, o ile i dane urzędowe (które jak podaje J. B. są wzajemnie sprzeczne) były niezgodne z treścią żądanego przez J. B. zaświadczenia, to w uzasadnieniu odmowy wydania zaświadczenia organ administracyjny winien podać jakie są dane urzędowe, aby w ten sposób prawidłowo uzasadnić fakt żądania potwierdzenia nieprawdy - co niedwuznacznie wynika z dokumentacji Burmistrza S.

Zaś odwoływanie się Burmistrza S. i SKO w B. do nieadekwatnego do stanu faktycznego faktu rzekomego braku danych urzędowych nakazuje rozważyć przesłankę nadużywania przez Burmistrza S. prawa do działania w złej wierze - co w kategoriach ocennych Kodeksu postępowania administracyjnego zahacza o przesłankę nieważności skarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza S., wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Tak bowiem wydany wyrok i błędnie prawnie uzasadnione postanowienia zmusiły J. B. do kolejnego wystąpienia o wydanie zaświadczenia. Tym razem J. B. nie sformułował treści zaświadczenia, lecz zażądał wydania zaświadczenia wymaganego przez Sąd Okręgowy w Białymstoku, a tym samym i art.784 k.p.c. Mimo sugestii SKO w zaskarżonym postanowieniu, że jak J. B. nie będzie formułował treści zaświadczenia, to wymagane przez Sąd zaświadczenie otrzyma - kolejny raz doszło do odmowy wydania zaświadczenia, na okoliczność czego zgłoszony został wniosek dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu.

Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organy zasadnie odmówiły J. B. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Treść owego zaświadczenia miałaby się zaś sprowadzać do potwierdzenia, że z mocy ostatecznej decyzji Burmistrza S. z [...] marca 2009 r., uzupełnionej decyzją z [...] kwietnia 2009 r., J. B. nabył prawo odebrania wydzielonych z nieruchomości drogowych działek o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położonych w S., natomiast Gmina S. i Skarb Państwa zostali obciążeni w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązkiem wydania nieruchomości wydzielonych z nieruchomości drogowych, w postaci działek o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położonych w S.

Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie, a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego.

W niniejszej sprawie nie zaszedł żaden z przypadków umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Po pierwsze, zgodnie z żądaniem skarżącego kasacyjnie, treść zaświadczenia miałaby być oparta na treści decyzji podziałowej wydanej przez Burmistrza S. z [...] marca 2009 r., uzupełnionej decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Z żadnej z tych decyzji nie wynikają okoliczności, jakich potwierdzenia żąda J. B., mianowicie prawo odebrania przez niego wydzielonych z nieruchomości drogowych działek i odpowiadający mu obowiązek wydania nieruchomości, po stronie Gminy S. i Skarbu Państwa. Rację ma więc Sąd I instancji, że skarżący wniósł o wydanie mu zaświadczenia o treści, która nie wynika z posiadanych przez Burmistrza S. "ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (art. 218 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a.).

Po drugie, w istocie rzeczy żądanie potwierdzenia w drodze zaświadczenia prawa odebrania i obowiązku wydania działek nr [...], [...] i [...], skarżący kasacyjnie – poprzez odwołanie się do postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku z 30 października 2013 r., II Cz 913/13 – wiąże z decyzją Wojewody P. z [...] października 2007 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] stanowiących w chwili wywłaszczenia własność W. B. O tym zaś, jakie skutki cywilne w sferze prawa własności wynikają ze stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, w stosunku do działek oznaczonych stosownie do decyzji podziałowej, nie może ani orzekać, ani tym bardziej "zaświadczać" organ administracji, tylko sąd cywilny na skutek odpowiedniego powództwa.

W sprawie niniejszej co do zasady nie było zatem możliwości wydania zaświadczenia, z uwagi na przedmiot żądania i uwarunkowane nim kompetencje organu I instancji. "Okoliczności, których potwierdzenia żąda strona w zaświadczeniu, o jakim mowa w dziale VII k.p.a., powinny pozostawać w związku z rzeczowym i terytorialnym zakresem działania danego organu administracyjnego. Oznacza to, że aby zaświadczenie wydane przez organ administracji spełniało wymagania dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a., musi być ono wydane przez organ, który jest właściwy w danej sprawie zarówno rzeczowo, jak i miejscowo (...). Zaświadczenie wydane przez organ administracji państwowej nie tworzy ani nie znosi żadnego stosunku prawnego; ma ono potwierdzać określone fakty lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi administracji na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a.) – zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 1996 r., OPK 17/96 (ONSA 1997/1/13). Zaistniał zatem kolejny powód do odmowy wydania zaświadczenia na gruncie art. 219 k.p.a.

Odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 784 k.p.c., w związku z wypowiedzianą przez Sąd Okręgowy w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 30 października 2013 r. uwagą "na marginesie" rozważań tego sądu, nie powoduje, że przepis ten wymaga "urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego" w rozumieniu art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd cywilny przesądził bowiem wyraźnie, że "ostateczne decyzje administracyjne załączone do wniosku nie stanowią tytułów egzekucyjnych w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c."

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.