Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 162/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 6 i 8, art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 113
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca ), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującej odwołującemu rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego części "gankowej" budynku mieszkalnego w wymiarach 3,96 x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 114 położonej w miejscowości Z. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że inwestor J. S. do istniejącego budynku mieszkalnego dobudował murowaną część "gankową" o wymiarach 3,96 x 10,00 m składającą się z części odkrytej, którą stanowią słupy murowane wraz ze schodami oraz werandy obudowanej ścianami z cegły i przykrytej blachą. Powyższych ustaleń dokonano podczas dokonanych w dniu 30 sierpnia 2005 r. oględzin nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane w miesiącach maj-czerwiec 2005 r., bez wymaganego prawem pozwolenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji postanowieniem z dnia 30 listopada 2005 r. sprostowanym następnie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie omawianej części "gankowej" oraz nałożył na J. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. dokumentów w postaci: czterech egzemplarzy projektu budowlanego dobudowanej części gankowej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności lokalizacji dobudowanej do budynku mieszkalnego części gankowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. J. S. nie wykonał wskazanych powyżej obowiązków w związku z czym organ na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nakazującą rozbiórkę uznanej za samowolę budowlaną części gankowej.

Ponadto organ wskazał, że roboty polegające na wykonaniu przedmiotowej dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego naruszają przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez odbudowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także co istotne dla sprawy odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonana więc przez inwestora odbudowa ganku o konstrukcji murowanej w miejsce rozebranej wcześniej werandy mieści się w zakresie wyżej wyszczególnionych robót. Organ również dodał, że wykonana budowa nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29-31 prawa budowlanego, które nie wymagają pozwolenia na budowę lub wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Ponadto organ powołując się na protokół oględzin nie uwzględnił twierdzeń inwestora podnoszonych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że dokonana inwestycja nie była budową nowego ganku, ale wyłącznie naprawą już istniejącego wybudowanego razem z domem zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie wymagającą pozwolenia na budowę, bowiem polegała na wzmocnieniu ściany budynku mieszkalnego, która była popękana i groziła zawaleniem.

Organ przytaczając ustawową definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego wskazał, że część gankowa została wykonana po wcześniejszej rozbiórce istniejącej werandy oraz zwiększeniu jej wymiarów w związku z czym nie można tego uznać za remont, którym jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i wobec niewykonania przez inwestora nałożonego postanowieniem obowiązku złożenia właściwych dokumentów zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki wybudowanej części gankowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. S. Skarżący domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcia naruszają szereg przepisów postępowania.

Po pierwsze podniósł, że postanowienie nakładające na niego obowiązek złożenia określonych dokumentów dotyczyło działki o numerze ewidencyjnym 144 podczas gdy powinno dotyczyć działki 114, której jest właścicielem i której dotyczy postępowanie. W związku takim brzmieniem postanowienia odmówiono mu w Urzędzie Gminy wydania dokumentów dotyczących działki której nie jest właścicielem. Ten błąd organu, sprostowany dopiero po upływie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, spowodował, że skarżący nie mógł uczynić zadość wezwaniu w związku z czym nie mogło ono stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Dalej skarżący wskazuje, że organy nie ustosunkowały się do zeznań świadków, którzy jako jedyni przedstawili rzeczywisty stan sprawy odmienny od ustaleń pracowników organu. Ponadto organy pominęły całkowicie pozwolenie na budowę domu z werandą, wydane ojcu skarżącego, które to pozwolenie nie określa terminów wykonania robót, które również nie były przedmiotem odbioru. Z powyższego wynika, że wykonane przez skarżącego roboty maja charakter poprawy tego, co było budowane w oparciu o pozwolenie na budowę i mieszczą się w wydanym pozwoleniu. Zdaniem skarżącego w oparciu o posiadane pozwolenie miał on prawo poprawić wszystko to co zostało wybudowane nieodpowiednio.

Skarżący również podważa - jak należy sądzić - uprawnienia państwa M. i S. K. do brania udziału w całym postępowaniu w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto dodał, że zarzuty podniesione w skardze jako bezzasadne nie mogą zostać uwzględnione i nie mogą stanowić podstawy do uznania skargi za słuszną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś argumenty podniesione przez skarżącego są chybione.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje to, że J. S. na będącej jego własnością działce nr ewid. 114 położonej w miejscowości Z. przeprowadził w miesiącu maj i czerwiec 2005 r. roboty budowlane w wyniku których rozebrał wcześniej istniejącą werandę i na jej miejscu bez wymaganego pozwolenia na budowę wzniósł nowe elementy konstrukcyjne ścian i konstrukcję dachu w wyniku czego powstała nowa część "gankowa" składająca się z części odkrytej, którą stanowią słupy murowane wraz ze schodami oraz weranda obudowana ścianami z cegły z dachem konstrukcji drewnianej przykrytym blachą o wymiarach 3,96 m x 10,00 m.

Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest kwalifikacja przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych oraz to, czy skarżący miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i to, czy organy właściwie rozważyły przed wydaniem decyzji i zastosowały przepisy odnośnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej budynku.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane nie były budową, a remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawo budowlane i, że miał on prawo do wykonania przedmiotowych robót w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę istniejącego budynku mieszkalnego.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Natomiast zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 8 tejże ustawy przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Sednem definicji remontu jest rodzaj robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Nie mamy do czynienia z remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który na przykład rozebrano, gdyż groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np: fundamenty) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/2000, ONSA 2002/2 poz. 85).

W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający nie rzadko elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Z wyjaśnień skarżącego zawartych w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 30 sierpnia 2005 r. na działce nr 114 oraz z protokołu rozprawy z dnia 1 sierpnia 2006 r. zawierającego zeznania świadków wynika, że istniejąca obecnie część gankowa powstała w części na fundamentach istniejącej w tym samym miejscu werandy, która została pierwotnie wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego.

Jak wyjaśnił skarżący istniejący obecnie budynek został wzniesiony, gdyż "stary" ganek uległ zniszczeniu i groził zawaleniem w związku z czym wymagał natychmiastowego remontu. Ponadto do remontu zostały częściowo wykorzystane materiały pozostałe ze ścian starej werandy oraz okna.

Skoro w wyniku prowadzonych robót budowlanych z uprzednio istniejącego budynku pozostawiono jedynie w części fundamenty (gdyż część gankowa uległa powiększeniu w stosunku do pierwotnie istniejącej) oraz niektóre pozostałe po rozbiórce materiały, które następnie wykorzystano przy dalszych robotach budowlanych, to w świetle poczynionych powyżej rozważań dotyczących różnicy pomiędzy remontem, a odbudową nie można przyjąć, aby przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane. Nie można wszak wyremontować czegoś, co faktycznie nie istnieje, a w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego faktycznie przestał istnieć znajdujący się uprzednio w miejscu obecnej części gankowej, "stary ganek", skoro pozostawiono po nim jedynie wyremontowane fundament i w części materiały ze ścian i okna. Roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego w wyniku, których wykonano faktycznie nowy budynek stanowiły odbudowę. Zgodnie zaś z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odbudowę zalicza się do budowy. Organy obu instancji prawidłowo więc zakwalifikowały prowadzone przez skarżącego roboty budowlane jako budowę, nie zaś remont.

W aktualnie obowiązującym art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożony jest obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże - na co słusznie zwróciły uwagę organy rozstrzygające - przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Tym samym, wobec stwierdzenia dokonania tego rodzaju inwestycji, słusznie zastosowany został tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w w/w przepisach ustawy prawo budowlane.

Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał warunki legalizacji popełnionej samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 i postanowieniem z dnia 30 listopada 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Bezspornym jest, iż J. S. w wyznaczonym przez organ terminie nie złożył żądanych dokumentów, czego prawną konsekwencją jest, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazanie rozbiórki danego obiektu budowlanego.

Należy wskazać, że ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 (zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu) ustawy prawo budowlane. Jednak niezbędnym warunkiem przeprowadzenia tego postępowania jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym również techniczno-budowlanymi.

Nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w związku z błędnie oznaczonym - w postanowieniu z dnia 30 listopada 2005 r. - numerem działki, nie mógł on uzyskać stosownych dokumentów. Zaświadczenie o zgodności zrealizowanej inwestycji z planem może być wydane każdej zainteresowanej osobie, która nie musi się legitymować prawem własności. Już z wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2005 r. wynika, że skarżący dostrzegł omawianą omyłkę, jednak nie zwrócił się do organu o jej sprostowanie, co następnie uczynił organ z urzędu. Zawarta w postanowieniu omyłka została sprostowana zgodnie z art. 113 ustawy kodeks postępowania administracyjnego i nie stanowi ona o bezskuteczności wydanego postanowienia.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego, że roboty wykonane przez niego mieszczą się w wydanym pozwoleniu i nie wymagały dodatkowego pozwolenia. Oczywistym jest, że nakazu rozbiórki nie można orzec, gdy wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednakże, na bezpodstawność tego zarzutu wskazują powyższe rozważania Sądu zgodnie z którymi wykonane roboty (odbudowa) wymagały pozwolenia na postawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane.

Ustosunkowania się wymaga również zarzut odnośnie – jak należy rozumieć - błędnego ustalenia przez organy administracji stron postępowania i uznania za strony M. i S. K.

Należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej mimo , iż zapoczątkowane pismem M. i S. K., zostało wszczęte przez właściwy organ administracji publicznej, który przeprowadził całe postępowanie z urzędu.

Zaznaczyć należy, że bezpodstawne jest twierdzenie, że ich wniosek nie mógł stanowić podstawy wszczęcia postępowania, gdyż pochodził od osób nieuprawnionych.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie i zakończyć je wydając odpowiedni akt administracyjny, przy czym bez znaczenia jest, czy owe naruszenia zauważył organ z urzędu, czy dowiedział się o nich w inny sposób.

Podsumowując, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prowadzące przedmiotowe postępowanie nie naruszyły zasad postępowania wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Okoliczności podnoszone przez skarżącego wobec przeprowadzonych dowodów w postaci oględzin, protokołu przesłuchania świadków i samych wyjaśnień skarżącego były okolicznościami nie mającymi znaczenia dla wyjaśnienia istoty sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia

Zebrany w sprawie materiał dowodowy organ poddał dogłębnej analizie, zwracając uwagę na wzajemne relacje dokumentów, zeznań poszczególnych stron i świadków. Zaznaczyć przy tym należy, iż zeznania zgłoszonych przez skarżącego świadków - wbrew wywodom skargi - potwierdzają ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji.

Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś skarga J. S. jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).