Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania Z.W., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającą, z wniosku B.K.-S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych dla pracowników Rejonu Energetycznego P. (ok. 24 miejsca postojowe) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. dz. 140 obręb [...] przy ul. A 33 w P.

Jak wynika z akt sprawy, ustalając warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p.

Decyzja została poprzedzona analizą architektoniczno-urbanistyczną przewidzianą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej funkcji Rejonu Energetycznego P. - zaplecze parkingowe dla pracowników. Dla planowanej inwestycji stwierdzono brak podstaw do ustalenia parametrów takich jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu, ponieważ planowana inwestycja nie stanowi budynku/budowli, do których odnoszą się powyższe parametry. Dla planowanej inwestycji ustalono powierzchnię planowanych utwardzeń terenu - min. 1000 m2, maks. 1200 m2, pomniejszenie terenów biologicznie czynnych jedynie w zakresie dopuszczonych utwardzeń (udział powierzchni biologicznie czynnej min. 10%). Projektowaną inwestycję należy realizować z zachowaniem wyznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych ABCDEFA na załączniku graficznym nr 1 do decyzji oraz obowiązujących przepisów odrębnych.

W pkt 3 decyzji organ wskazał, iż teren nieruchomości położony jest w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej - dotyczy zabytkowego układu urbanistycznego śródmieścia miasta P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł., Wydział Kultury, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. znak [...]. Realizacja planowanego zamierzenia będzie mieć wpływ na ukształtowanie chronionego układu przestrzennego śródmieścia m. P. Obsługa komunikacyjna projektowana poprzez istniejący zjazd od strony ul. A. Załącznikiem nr 2 i 3 do decyzji są wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej część tekstowa i graficzna. Projekt decyzji został sporządzony przez architekta wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów i uzgodniony został z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta w P. (postanowienie z dnia [...] r. znak [...]) oraz Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P., na zasadzie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Od decyzji odwołanie wniósł Z.W., właściciel nieruchomości ozn. nr ewid. 143 graniczącej z terenem inwestycji, uznany przez organ I instancji za stronę postępowania, zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 106 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie spełnienie przesłanki uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w sposób jednoznaczny, nie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy A,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Obowiązkiem organu, który prowadzi postępowanie główne jest zawiadomienie o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.). Strony postępowania zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, gdyż organy prowadzące postępowania uzgodnieniowe nie zapewniły stronom czynnego udziału w tym postępowaniu uzgodnieniowym ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14). Krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Taki sposób postępowania prowadził, zdaniem skarżącego, do naruszeń prawa niżej wymienionych. W decyzji nie ustalono linii zabudowy motywując to rodzajem inwestycji. Nie ustalono tej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy A, a tym samym nie dokonano ograniczenia terenu dla projektowanego parkingu pomimo wcześniejszego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. [...]WKZ nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej tej samej nieruchomości napisano, że warunkiem uzgodnienia jest wyłączenie z obszaru inwestycji frontowej części działki przylegającej do ulicy A w celu zachowania historycznej linii zabudowy i zasady harmonijnego zagospodarowania zabytkowego układu urbanistycznego. W przedmiotowej decyzji wyznaczono obszar ograniczony liniami rozgraniczającymi przeznaczony pod realizację inwestycji oznaczony w załączniku graficznym ABCDA bez wyłączenia części działki przylegającej do ulicy A i tym samym ignorując wcześniejsze stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zajęte w sprawie tej samej nieruchomości. W ocenie skarżącego bez znaczenia dla sprawy jest zapis w decyzji, że planowana inwestycja nie stanowi budynku/budowli i w związku z powyższym brak jest podstaw do ustalenia parametrów obowiązującej linii zabudowy. Niezależnie od braku stanowiska [...]WKZ w tej sprawie (milczące uzgodnienie) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien odnieść się do stanowiska [...]WKZ dotyczącego tej samej nieruchomości. W zakresie tej samej nieruchomości nie mogą funkcjonować dwa sprzeczne stanowiska tego samego organu. Brak zapewnienia udziału stron w tym postępowaniu uniemożliwił m.in. wyjaśnienie tej kwestii. Pismo Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r. stwierdza, że "rozstrzygnięcie WKZ w sprawie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być wydawane na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zaistnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem inwestora, a projektem decyzji organ ochrony zabytków powinien odnieść się do ustaleń zawartych w projekcie." Organ wydający decyzję powinien żądać wyjaśnień od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w celu rozwiania wątpliwości, czy stanowisko [...]WKZ wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] r. mówiące, że warunkiem uzgodnienia jest wyłączenie z obszaru inwestycji frontowej części działki przylegającej do ulicy A w celu zachowania historycznej linii zabudowy i zasady harmonijnego zagospodarowania zabytkowego układu urbanistycznego winno być uwzględnione w przedmiotowej decyzji, czy może linia zabudowy jest już nieistotna dla tej inwestycji. W decyzji [...]WKZ nr [...] z dnia [...] r. podkreślono, że "do tego czasu linia pierzei winna być zaakcentowana ogrodzeniem". Te kwestie na etapie uzgadniania decyzji powinny być rozstrzygnięte. O tym mówi wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 8/13 "Odnosząc się zatem do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, określając ww. cechy zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może posługiwać się pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi, czy niejednoznacznymi. Wymagania dotyczące nowej zabudowy powinny być określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Nieostre, niedookreślone, czy niejednoznaczne określenie tych danych w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających." "Bo takie rozstrzygnięcie może stanowić problem przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, żeby możliwe było uzyskanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, który stanowi część wniosku o pozwolenie na budowę, musi być zgodny z mpzp lub decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że dla terenu, dla którego brak jest planu miejscowego, przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę konieczne jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym zadaniem organu administracji budowlanej (Starosty) w zakresie procedury wydawania decyzji pozwolenia na budowę". "Należy także zauważyć, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy" ( wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 10/14). Treść wyniku analizy załączonego do decyzji nie wskazuje na spełnienie tych wymogów. Nie odniesiono się do cech zabudowy analizowanego terenu oraz do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Decyzja jest niezgodna w zakresie kontynuacji funkcji, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Budowa parkingu dla pracowników Rejonu Energetycznego nie jest uzupełnieniem funkcjonalnym istniejącej zabudowy. Funkcja działek sąsiednich to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a nie tereny pod działalność gospodarczą. Skarżący zwrócił także uwagę na uchwalone przez Radę Miasta P. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które obejmuje swoim zakresem teren przy ul. A. Choć studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma takiego znaczenia jak plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak skarżący zwraca uwagę na rolę tego aktu, jaką określił NSA w swoich orzeczeniach m.in. w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r. (sygn. akt II OSK 1250/2008). Zdaniem Sądu rola studium w porównaniu z planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że decyzja administracyjna o warunkach zabudowy, wydawana dla terenu objętego studium może być sprzeczna z jego ustaleniami. W przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przy ul. A 33 parkingu dla pracowników Rejonu Energetycznego pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Studium zakłada intensyfikację istniejącej zabudowy charakterystycznej dla centrum miasta, a nie budowę zamkniętego dla osób trzecich parkingu.

Nadto skarżący zwrócił uwagę, iż twierdzenie, że "Realizacja inwestycji nie spowoduje dysharmonii w przestrzeni i sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich" jest nieprawdziwe, nie został dokładnie przeanalizowany temat kontynuacji funkcji, nie przeprowadzono analizy w zakresie ustalenia terenów biologicznie czynnych, nie podano co należy rozumieć przez "niezbędną infrastrukturą techniczną".

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, Kolegium pismem z dnia 20 marca 2017 r., znak [...] poinformowało strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z przysługującego prawa skorzystał Z. W. i B. K.-S.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż podstawowym aktem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z ust. 2 art. 59 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga nawet pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie jest też uzależnione od zgody właściciela terenu, na którym jest planowana, jak też właścicieli nieruchomości z nim graniczących. Jest tak dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonania inwestycji. Brak zgody skarżącego na realizację projektowanej inwestycji nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 235/12, Lex nr 1166244; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07, Lex nr 470928).

Następnie organ II instancji wskazał, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). W myśl zaś art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ I instancji wskazał, jak już wyżej przedstawiono, iż teren nieruchomości objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. znak [...] wystąpił on do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. o uzgodnienie projektowanej inwestycji, przesyłając w załączeniu kserokopię wniosku o wydanie decyzji i projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie z ww. pisma z dnia 2 grudnia 2016 r. wynika, iż do wiadomości pismo to otrzymały strony postępowania, w tym skarżący, i którego odbiór został potwierdzony dnia 7 grudnia 2016 r. przez dorosłego domownika (co wynika z potwierdzenia odbioru). Zatem Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. powiadomił strony postępowanie, w tym skarżącego o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. ww. pismo z dnia 2 grudnia 2016 r. otrzymał dnia 5 grudnia 2016 r., co wynika z potwierdzenia odbioru. W art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem należy uznać, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. uzgodnił, na zasadzie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w kształcie wskazanym w projekcie decyzji.

Uzgodnienie jest stanowczym i wiążącym stanowiskiem organu współdziałającego w sprawie. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska ( uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98 – dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zajęte w toku postępowania uzgodnieniowego nie może być samodzielnie weryfikowane przez organ prowadzący postępowanie główne nawet wtedy, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, jest obarczone wadami proceduralnymi (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06 - dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do powołanego w odwołaniu postanowienia [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. z dnia [...] r. znak [...], znanego Kolegium z urzędu, organ wskazał, że ww. postanowienie uzgodnieniowe zostało podjęte w innej sprawie administracyjnej (co prawda dotyczącej tego samego terenu inwestycyjnego) i nie jest wiążące w przedmiotowej sprawie. Nadto postanowienie to dotyczyło decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] o warunkach zabudowy, która decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] r. znak [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie Kolegium niezasadny jest zarzut odwołania dotyczący nieprzeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia terenów biologicznie czynnych, ponieważ przepisy u.p.z.p. nie precyzują metody określenia tego wskaźnika. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 759/10 (Lex nr 953293), wyraził stanowisko, iż "z powodu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej nie można czynić zarzutu naruszenia prawa, a to dlatego, że rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 3 wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei treść rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru". W skarżonej decyzji organ I instancji określił liczbę miejsc parkingowych - około 24 miejsca parkingowe. NSA w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13 – (dostępne – www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, wymaga tylko by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. W obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż w sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli są one spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Organ podkreślił, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej składającej się z części tekstowej i graficznej. Granice terenu analizowanego wyznaczono zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 21,2 m = 63,6 m). Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim, mieszkalna jednorodzinna, funkcja usługowa (w zabudowie wolnostojącej oraz w parterze zabudowy mieszkalnej) oraz parking ogólnodostępny. Funkcja usługowa to restauracja, kwiaciarnia, usługi w zakresie reklamy zewnętrznej i wewnętrznej, sklep spożywczo-monopolowy. W obszarze analizowanym zlokalizowane jest także "A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny P. ". Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 listopada 2016 r. i jak wskazano w analizie z dnia 28 listopada 2016 r. wnioskowana inwestycja stanowić będzie zaplecze parkingowe dla pracowników Rejonu Energetycznego P., zlokalizowanego na działce sąsiedniej.

Kolegium zgodziło się z konkluzją autora analizy oraz organu I instancji, że wnioskowana inwestycja "nie pozostaje w sprzeczności z rzeczywistą funkcją terenu (obszar śródmieścia miasta) i jej nie zmienia".

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu jest dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie jest sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.l pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, Lex nr 1217126). Kontynuacja funkcji nie może wszak oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze śródmieścia miasta, gdzie występuje potrzeba stworzenia ilości miejsc parkingowych. Budowa zatem parkingów jest immanentną częścią istniejącej zabudowy (w przedmiotowej sprawie – A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny P.) i dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy i jej uzupełnienia z dnia 15 marca 2017 r. wynika wprost, iż w obszarze analizowanym usytuowany jest również parking (dz. nr ewid. 184/1, 185, 231/1, 234/1, 235). Wnioskowana inwestycja w postaci budowy parkingu stanowi kontynuację, uzupełnienie funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż z uwagi na charakter wnioskowanej inwestycji, nie zachodzi konieczność i celowość analizowania i ustalania takich wymagań jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, o których mowa w rozporządzeniu, ponieważ planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, do którego odnoszą się powyższe parametry. NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2399/13 wskazał, iż "odrębnym pojęciem jest powierzchnia zabudowy od powierzchni utwardzonej. Niewątpliwie bowiem § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zarówno wykładnia literalna, systemowa oraz celowościowa tego aktu nakazują przyjęcie stanowiska o braku podstaw do utożsamiania pojęcia powierzchni zabudowy i wyrażenia powierzchnia utwardzona".

Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył Z. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 106 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości zaskarżenia uzgodnienia decyzji OWZ prze Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P.;

- art. 106 § 2 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ nie spełniono przesłanki uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w sposób jednoznaczny, nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy A;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji.

Nadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustosunkowując się do zarzutów skargi, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i w związku z tym wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych dla pracowników Rejonu Energetycznego P. (ok. 24 miejsca postojowe) wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. dz. 140 obręb [...] przy ul. A 33 w P.

Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że przesłanki materialnoprawne ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu należy podkreślić, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że samej analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Analiza została sporządzona przez kompetentną osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów.

Sąd uznał, że analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu.

Granice terenu analizowanego wyznaczono zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 21,2 m = 63,6 m). Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim, mieszkalna jednorodzinna, funkcja usługowa (w zabudowie wolnostojącej oraz w parterze zabudowy mieszkalnej) oraz parking ogólnodostępny. Funkcja usługowa to restauracja, kwiaciarnia, usługi w zakresie reklamy zewnętrznej i wewnętrznej, sklep spożywczo-monopolowy. W obszarze analizowanym zlokalizowany jest także obiekt "A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny P.". Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 listopada 2016 r. i jak wskazano w analizie z dnia 28 listopada 2016 r. wnioskowana inwestycja stanowić będzie zaplecze parkingowe dla pracowników Rejonu Energetycznego P., zlokalizowanego na działce sąsiedniej. Autor analizy stwierdził, że wnioskowana inwestycja "nie pozostaje w sprzeczności z rzeczywistą funkcją terenu (obszar śródmieścia miasta) i jej nie zmienia".

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy. Ustosunkowując się do tego zarzutu, który Sąd uznał za nieuzasadniony, przy okazji badania spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Reasumując powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex nr 171198, z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podziela stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Ład nie ogranicza się bowiem do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcje i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy ( zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, Lex nr2177592). W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje parking. Zatem nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, powtarza bowiem jeden z istniejących sposobów zagospodarowania terenu, choć nie dominujący.

Bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje także podniesiona w skardze okoliczność, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych dla pracowników Rejonu Energetycznego P. pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunek i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 340/14, Lex nr 2002662).

Chybiony jest również zarzut odnoszący się do naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Rolą organów uzgadniających jest zatem dokonanie oceny zamierzenia określonego we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nałożył obowiązek dokonania uzgodnienia. A zatem do jego właściwości należy wyłącznie dokonanie kontroli planowego zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (w tym przypadku jest to ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i wskazanie czy to zamierzenie jest dopuszczalne czy też nie.

Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, że kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (zob.: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06).

Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera zatem ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji. Organ ten wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy.

Nadto art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, LEX nr 1394986).

Również wbrew stanowisku strony stwierdzić należy, że postanowienie uzgodnieniowe [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. podjęte w innej sprawie administracyjnej, mimo iż dotyczy tego samego terenu inwestycyjnego, nie jest wiążące w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

A.B.