Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2139/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 PAR. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 108 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
article: art. 19,20
journal: Dz.U. 2007 nr 82 poz 558
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [... ]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji dotyczącej ustalenia wzrostu dodatku za wysługę lat z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1456/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji dotyczącej ustalenia wzrostu dodatku za wysługę lat z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozkazem Personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Komendant Karpackiego Oddziału SG odmówił st. chor. SG M. M. przyznania dodatku za wysługę lat w wysokości uzależnionej od zaliczenia wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym (okresu od dnia 14 sierpnia 1991 r. do dnia 10 czerwca 1995 r.). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), art. 19 i 20 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) w zw. z § 2 pkt 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i odmówił wzrostu dodatku za wysługę lat. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło niepodleganie M. M. ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. M. M. wystąpił o uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 K.p.a., ostatecznej decyzji Komendanta Głównego SG z dnia [...] listopada 2007 r., poprzez ustalenie wzrostu dodatku za wysługę lat w sposób uwzględniający jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 14 sierpnia 1991 r. do 10 czerwca 1995 r.

Komendant Główny SG decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 154 i art. 127 § 3 K.p.a., odmówił uchylenia i zmiany własnej decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. Podniósł, że art. 154 K.p.a. ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza to natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. była decyzją związaną, przy wydawaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego. Powołane w rozstrzygnięciu przepisy prawa materialnego: art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 nr 234 poz. 197 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z Nr 54, poz. 310), czy też art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25), zawierający definicję ustawową domownika, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego obligowały organ do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wzrostu dodatku za wysługę lat. Stanowcza regulacja prawna nie pozwalała bowiem na korygowanie rozstrzygnięcia elementami natury słusznościowej, czy celowościowej z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Z podanych względów nie było możliwości uchylenia czy zmiany kwestionowanej przez st. chor. SG M. M. decyzji we wnioskowanym przez niego trybie. Zatem zbędne stało się w tym przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zamiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kwestia zmiany orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii interpretacji definicji domownika, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. zanegował stanowisko organu wskazujące, iż tryb z art.154 K.p.a. może być stosowany tylko do decyzji niezwiązanych, wydawanych w ramach tzw. luzu decyzyjnego.

Komendant Główny SG, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Komendant Główny SG uznał, że funkcjonariusz nie przedstawił żadnej argumentacji zmierzającej do wykazania przesłanek określonych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale zmierzał do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej z dnia [...] listopada 2007 r., co nie jest dopuszczalne. Decyzja objęta wnioskiem M. M. ma charakter decyzji związanej, a tym samym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał organowi możliwości wydania innego rozstrzygnięcia aniżeli o odmowie wzrostu dodatku za wysługę lat. Powołane przez ww. we wniosku wyroki sądowe nie mogły stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

W skardze na powyższą decyzję M. M. wniósł o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania rozkazu personalnego ustalającego okres wysługi z zaliczeniem stażu pracy na gospodarstwie rolnym rodziców funkcjonariusza. Zarzucił naruszenie art. 104 i nast. w zw. z art. 154 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art.106 i nast. ustawy o Straży Granicznej w zw. z rozporządzeniem MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 154 § 1 K.p.a. oraz treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji Komendanta Głównego SG dnia 26 listopada 2007 r., tj. art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), art. 19 i 20 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) w zw. z § 2 pkt 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) i stwierdził, że użyte przez prawodawcę w powołanych przepisach sformułowania "otrzymuje dodatek", "zalicza się" jednoznacznie wskazuje na związany charakter decyzji wydawanej w tym przedmiocie. Decyzja przyznająca dodatek za wysługę lat opiera się na ściśle określonych w przepisach prawa materialnego przesłankach i rolą organu orzekającego w tej sprawie jest stwierdzenie, w oparciu o analizowany materiał dowodowy (podlegający jedynie w tym zakresie swobodnej ocenie), czy tak określone przesłanki zaistniały, czy też nie. Natomiast poza wolą organu pozostaje wybór rozstrzygnięcia, gdyż ten wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc decyzja taka jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola strony nie może skutkować wydaniem decyzji wbrew określonym prawem kryteriom.

Sąd wskazał, że w przepisie art. 154 § 1 K.p.a. użyto sformułowania "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Innymi słowy, w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe. Powołany przepis pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Jednakże organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 154 K.p.a. organ administracji nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutu skargi, według którego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 154 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, w której wydana decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego. W analizowanym przypadku tak jednak nie jest.

Nadto Sąd wskazał, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną w trybie art. 154 k.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] listopada 2007 r., podlegająca weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a., była wydana pod rządami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczenia służby do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej. W sprawie miał zastosowanie wyżej przywołany § 6 ust. 2 tego rozporządzenia. Obecnie organ rozpoznając sprawę w trybie art. 154 K.p.a. musiałby stosować nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczenia służby do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), w tym § 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia o innym brzmieniu niż § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. Sąd zaznaczył, iż zmiana ta nie polega tylko na zmianie jednostki redakcyjnej w nowym akcie prawnym, lecz wprowadza całkowicie nowe brzmienie przepisu. Uległ zmianie ust. 2 § 5, jak też został dodany ust. 3 którego we wcześniejszej regulacji nie było. Obecnie § 5 ust. 2 stanowi, iż zaliczenie do wysługi lat okresów nieuzwględnionych w rozkazie, o którym mowa w ust. 1, oraz nowe ustalenie wysługi lat następuje, na udokumentowany wniosek funkcjonariusza, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat. Zaś ust. 3 ustala, iż w przypadku braku podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresów wskazanych we wniosku funkcjonariusza, w rozkazie, o którym mowa w ust. 2, określa się okresy niepodlegające zaliczeniu do wysługi lat. Poprzedni przepis mówił o "weryfikacji" prawa (zaliczenia okresów), obecny wprowadza pojęcie "nowego ustalania wysługi" (prawa) oraz dodatkowy wymóg, o którym mowa w ust. 3. Zatem zmiana wydanej w stosunku do skarżącego decyzji była niemożliwa nie tylko z powodu podanych przez Komendanta Głównego SG, ale też w wyniku zmiany stanu prawnego, dotyczącego sposobu rozstrzygania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik postępowania, a to :

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji organu, podczas gdy organ naruszył art. 154 K.p.a. nie rozważając na użytek postępowania i wydanych decyzji przesłanek słusznego interesu strony warunkującego wykorzystanie trybu z art. 154 K.p.a. w celu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, co winno skutkować co najmniej przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

b) art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie w związku z art. 7 k.p.a. i art. 154 K.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd, że zastosowanie przepisu art. 154 K.p.a. jest możliwe tylko w czasie, w którym obowiązuje podstawa prawna, na której wydano decyzję w niniejszej sprawie, podczas gdy stan prawny wymagany do należytej oceny wniosku skarżącego nie uległ zmianie (definicja domownika funkcjonuje w niezmieniony brzmieniu od momentu rozstrzygania sprawy w 2007 r. do daty złożenia wniosku o jej zmianę w trybie art. 154 K.p.a.);

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż w trybie art. 154 K.p.a. można dokonać weryfikacji tylko decyzji ostatecznej o charakterze uznaniowym i przyjęciu, iż decyzja organu zaskarżona w niniejszym postępowaniu jest decyzją związaną, zatem nie podlegającą trybowi z art. 154 K.p.a., co jest zdaniem skarżącego z założenia błędne, może dotyczyć decyzji związanych pod warunkiem jej zmiany w zgodności z systemem prawnym;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż to art. 154 K.p.a. jest przepisem stosownym na zasadzie uznania administracyjnego z uwagi na zastosowanie w nim słowa "może", podczas gdy - za ugruntowanym orzecznictwem użycie tego słowa w art. 154 K.p.a. "nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w prawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. II OSK 930/13);

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku spójnych i logicznych, wzajemnie nie wykluczających się ustaleń, które przemawiają za oddaleniem skargi, zaś zdaniem skarżącego w istotny sposób uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku spójnych i logicznych, wzajemnie nie wykluczających się ustaleń, które przemawiają za oddaleniem skargi, co w istotny sposób uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. To samo odnosi się do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera. W rezultacie, abstrahując na razie od prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, bezzasadny jest zarzut sporządzenia uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia.

To, czy błędem był brak rozważań odnoszących się do zawartej w art. 154 K.p.a. przesłanki słusznego interesu strony, zależy od dopuszczalności weryfikacji decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 listopada 2007 r., odmawiającej M. Matuszczakowi wzrostu dodatku za wysługę lat, w trybie art. 154 K.p.a.

W dalszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że w trybie art. 154 K.p.a. można dokonać weryfikacji tylko decyzji ostatecznej o charakterze uznaniowym i przyjęciu, iż decyzja organu zaskarżona w niniejszym postępowaniu jest decyzją związaną, zatem nie podlegającą trybowi z art. 154 K.p.a. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że instytucja z art. 154 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Nie można wykluczyć sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany, i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. W sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Straży Granicznej z uwagi na zaliczenie do wysługi lat okresu, o którym mowa § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902), zaliczenie okresu, o którym mowa w § 2 pkt 6 tego rozporządzenia (tak samo zresztą jak okresów wskazanych w § 2 pkt 1-5), nie było przedmiotem uznania organu. Wskazuje na to zwrot: "zalicza się". Jeśli zatem inny okres, z mocy przepisów odrębnych, nie podlegał wliczeniu do okresu pracy funkcjonariusza Straży Granicznej, to organ nie mógł tego okresu zaliczyć do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia. Jest to sytuacja, w której organ nie miał i nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Zaliczenie skarżącemu okresu, który z mocy przepisów odrębnych nie podlegał zaliczeniu skutkowałoby wydaniem decyzji sprzecznej z prawem. Innymi słowy, skoro w stanie faktycznym i prawnym sprawy zakończonej decyzją ostateczną Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r., skarżący nie spełniał wymogów pojęcia domownika, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), to organ nie miał możliwości uwzględnienia tego okresu w sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego.

Zwrócić trzeba uwagę na to, że istota przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 154 K.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13). W niniejszej sprawie takim skutkiem sprzecznym z prawem byłoby uwzględnienie okresu, w którym, według dotychczasowych ustaleń nie była spełniona przesłanka wynikająca z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Dotychczasowe ustalenia mają natomiast istotne znaczenie. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 K.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym.

Powyższa ocena powoduje, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie kontrowersja wokół tego, czy istotna jest zmiana regulacji w zakresie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W tym zakresie rację należy przyznać wnoszącemu kasację, że istotne jest niezmienione unormowanie zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji nie miała jednak wpływu na wynik sprawy.

Skoro nie doszło do etapu stosowania dyspozycji z art. 154 K.p.a., to bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż to art. 154 K.p.a. jest przepisem stosowanym na zasadzie uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 P.p.s.a.