Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1081/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1193/14 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], 3. uchyla postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z dnia [...] marca 2014r. znak: [...], 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. G. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że K. G. w okresie od 2006 do 2008 r. wybudował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę trójkomorowy, przejazdowy silos na kiszonkę, którego ściany zewnętrzne o wysokości 1,8 m wykonano jako żelbetowe monolityczne grubości 25 cm, natomiast ściany środkowe pomiędzy komorami wymurowano z bloczków betonowych grubości 25 cm, a na dnie silosu wykonano posadzkę betonową.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie nałożył na K. G. obowiązek trwałego zabezpieczenia przedmiotowego silosu przed dostępem osób postronnych oraz przedłożenia organowi wskazanych w postanowieniu dokumentów. Inwestor w wyznaczonym terminie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 125.000 zł, kwalifikując przedmiotowy obiekt do VIII kategorii. Inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał K. G. rozbiórkę trójkomorowego, przejazdowego silosu na kiszonkę o wymiarach zewnętrznych 50 m x 29 m, samowolnie wybudowanego na działce nr [...], gmina [...].

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania K. G. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, stosownie do art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. G., żądając jej uchylenia oraz zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazując, że opłata legalizacyjna jest rażąco wysoka i krzywdząca.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do ustaleń organu odnośnie wielkości i usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdził, że skarżący winien uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym budowa silosu stanowi samowolę budowlaną. Sąd podkreślił również, że organ przeprowadził procedurę legalizacyjną, w toku której wydano postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł, której skarżący nie uiścił. W związku z tym organ był zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Wysokość opłaty została ustalona ostatecznym postanowieniem, które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a w związku z tym zdaniem Sądu podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego pozostają poza zakresem orzekania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie "art. 49 i art. ust. 3 oraz art. 48 ust. 1" Prawa budowlanego polegające na ich zastosowaniu wbrew zasadom współżycia społecznego z pominięciem sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PrPostSądAdm w zw. z art. 134 § 1 PrPostSądAdm w zw. z art. 151 PrPostSądAdm w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA" polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, kiedy dokładnie powstał silos, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek zasadnicza część z nich, podobnie jak przytoczona na ich poparcie argumentacja była niezasadna.

I tak, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że jedyną podaną przez skarżącego okolicznością stanu faktycznego, która nie została w jego ocenie dokładnie wyjaśniona w sprawie, stanowiło dokładne ustalenie, kiedy powstał przedmiotowy silos. Skarżący sam przy tym nie podał jednak ani innej, dokładnej daty powstania silosu, ani nie przytoczył jakichkolwiek okoliczności na poparcie swoich twierdzeń, ani nawet nie wskazał na czym polegał istotny wpływ tego ustalenia na wynik sprawy, a więc tego że gdyby Sąd pierwszej instancji nie przeoczył tego błędu mogłoby zapaść inne od kontrolowanego rozstrzygnięcie. Argumentacja kasacji sprowadziła się w tym przypadku do gołosłownego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji zaakceptowania nienależycie wyjaśnionego przez organ stanu faktycznego sprawy, które "miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego".

Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego również i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie uniknął poważnych błędów konstrukcyjnych. Wskazanie bowiem w treści zarzutu na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji przepisowi "art. ust. 3" Prawa budowlanego, wykluczało możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej tegoż przepisu, skoro skarżący nie wyartykułował wyraźnie normy prawnej, której naruszenie zarzucił Sądowi pierwszej instancji. Podobną argumentację należało przywołać odnośnie wskazania jako podstawy zarzutu naruszenia art. 49 Prawa budowlanego, który to zarzut, jako zbyt ogólnikowy także nie podlegał uwzględnieniu.

Za częściowo zasadny uznać natomiast należało zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim podważano podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego silosu, tj. nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Fakt ten nie mógł bowiem wywołać automatycznego skutku zastosowania sankcji rozbiórki wobec wadliwości rozstrzygnięcia, którym ustalono wysokość tej opłaty.

Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego do VIII kategorii obiektów budowlanych, obejmującej "inne budowle" niewymienione w załączniku do Prawa budowlanego jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego było wadliwe. Silos na kiszonkę winien zostać zaliczony do kategorii II obiektów budowlanych, a więc kategorii obejmującej "budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe". Za taką kwalifikacją tego obiektu przemawia pomocniczo również § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. z 2014 r., poz. 81 ze zm.), który silosy na kiszonkę kwalifikuje jako budowlę rolniczą. Zatem przedmiotowy obiekt jako budynek służący gospodarce rolnej, wymieniony został w II kategorii. Inne współczynniki dla kategorii II, a inne dla kategorii VIII obiektu (k) uwzględniane przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej skutkowały nieprawidłowym ustaleniem wysokości tejże opłaty. Współczynnik kategorii obiektu przewidziany dla obiektu kategorii II wynosi, bowiem 1,0, zaś dla kategorii obiektu VIII wynosi 5,0. Powyższe współczynniki przekładają się z kolei na konkretne kwoty pieniężne, które jak wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy zostały w sposób znaczący zawyżone, co z kolei doprowadziło do niemożliwości ich uiszczenia przez inwestora, a co w efekcie spowodowało orzeczenie nakazu rozbiórki. Z tych też względów należało podzielić stawiany w niniejszej kasacji zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd rozpoznający niniejszą kasację podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego i na podstawie art. 135 P.p.s.a. może być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na taką decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07, ONSAiWSA 2010 r., z. 3, poz. 48).

W tym stanie sprawy, uznając, że na obecnym etapie postępowania stan niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylając skarżony wyrok, orzekł z przyczyn wyżej przedstawionych o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r., a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. orzeczono także o uchyleniu wydanych w sprawie postanowień Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z dnia [...] marca 2014 r. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej.

O kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając przede wszystkim minimalny nakład pracy pełnomocnika skarżącego i zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.