Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 617/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 70, art. 79
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu, III. stwierdza uprawnienie A.B. do otrzymania zwrotu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych z tytułu wydania przez Starostę karty pojazdu marki [...] nr rej. [...], IV. zasądza od organu Starosty na rzecz skarżącego A.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze noszącej datę [...] lipca 2014 roku A.B. wnosił o stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu) Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 roku w przedmiocie odmowy skarżącemu zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu oraz o ustalenie obowiązku Starosty dokonania na rzecz skarżącemu części opłaty wydanej karty pojazdu dla pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...], w kwocie 425 zł.

Zaskarżona akt został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] czerwca 2004 roku A.B. uiścił na rzecz Starostwa kwotę 500 złotych jako opłatę za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Podstawę wezwania do uiszczenia powyższej opłaty stanowiło Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.U. z 2003r., nr 137, poz. 1310 ze zm.), wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, a za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie drugim wyroku stwierdzono, że powołane przepisy rozporządzenia traca moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 roku A.B., które wpłynęło do siedziby organu w dniu 11 grudnia 2013 roku zwrócił się do Starosty o zwrot części uiszczonej w dniu [...] czerwca 2004 r. opłaty za wydanie karty pojazdu tj. kwoty 475 złotych jako nadpłaty z powyższej opłaty. W uzasadnieniu wniosku powołał się na postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie C-134/07 wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w sprawie z powództwa P.K. przeciwko Gminie stwierdzającym, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprzeczne z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Uzasadniając prawo żądania odsetek wnioskodawca powołał się na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku ustawy o finansach publicznych tj. art. 60 i 67 tej ustawy oraz przepisy działu III ordynacji podatkowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku Starosta w oparciu o art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz.U z 2009r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm.), art. 70, art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa ( tj. Dz.U. z 2005r., nr 8, poz. 60 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł wraz z odsetkami, za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] nr rej. [...] uiszczonej w dniu [...] czerwca 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych opłaty uiszczone za wydanie karty pojazdu są dochodami pobieranymi przez państwo i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W oparciu o przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nie uregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu jest to nienależycie zapłacona nieopodatkowana należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w 2004 roku upłynęła w roku 2004. Zatem od 31 grudnia 2004 roku należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu, który upłynął 31 grudnia 2009 roku. Skoro wnioskodawca złożył wniosek o zwrot nadpłaty opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w dniu 6 grudnia 2013 roku to tym samym należy stwierdzić, że prawo do złożenia wniosku o zwrot tej nadpłaty wygasło. Skoro po upływie terminu przedawnienia zobowiązania strona nie może złożyć wniosku o nadpłatę to znaczy, że nie może być wszczęte, ani nie może się toczyć w tym zakresie postępowanie administracyjne. Wobec powyższego organ stwierdził, iż postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu opłaty jest bezprzedmiotowe co zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.pa. skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

W dniu 14 stycznia 2014 roku A.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że stosując instytucję przedawnienia zobowiązania do zwrotu przez organ nadpłaty uiszczonej w 2004 roku z tytułu wydania karty pojazdu organ w sposób rażący naruszył zasadę nie działania prawa wstecz, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Zasad lex retro agit zabrania bowiem stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, i z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Przepisy prawne obowiązujące w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie przewidywały możliwości przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Tym samym w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku, w szczególności dotyczące przedawnienia zobowiązania. Zdaniem strony przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązania zwrotu części opłaty z tytułu nadpłaty za wydanie kartu pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2012 roku należy interpretować co najwyżej tak, że termin ten biegnie od 1 stycznia 2010 roku. Tym samym organ bezzasadnie umorzył postępowanie wobec przyjęcia, że zobowiązanie zwrotu nadpłaty uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnienia tej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Kolegium stwierdziło, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku stwierdzający , że § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę jest niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.Uz 2006r., nr 59, poz. 421) ustalające wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł, stworzyły stronie podstawę do wystąpienia wobec starosty z roszczeniem o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku sygn. akt I OPS 3/07 stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma podstaw do przyjęcia, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonej opłaty, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w sprawach administracyjnych, gdy przepis prawa nie przewiduje dokonanie danej czynności w formie decyzji, lecz w innej formie np. tzw. czynności materialno- technicznej. We wniosku z dnia [...] grudnia 2013 roku strona domagała się zwrotu kwoty 425 zł tytułem nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Ponieważ niosek dotyczy czynności materialno- technicznej, jego wniesienie nie mogło skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, a sprawa nie powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że wniosek strony spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego , które organ następnie umorzył w drodze decyzji uznając to postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że wydane rozstrzygnięcie było słuszne, jednakże wyłącznie z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania w sprawie było nieuzasadnione.

W dniu 4 kwietnia 2014 roku A.B. złożył do Starosty wniosek o wydanie czynności materialno - technicznej w sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. We wniosku tym uzasadniając żądanie zwrotu nadpłaconej części uiszczonej opłaty z tytułu wydania karty pojazdu powtórzono argumentację prawną zawartą we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 roku. Wskazano, że załatwienie wniosku winno nastąpić w drodze czynności materialno- technicznej, powołując się na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 rok. Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem prawa domagania się zwrotu dochodzonej nadpłaty stwierdzono, że uprawnienie zgłoszone przez stronę nie ulega przedawnieniu, albowiem przepisy prawa nie przewidują przedawnienia się takiego prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku Starosta odmówił zwrotu stronie kwoty 425 złotych dochodzonej jako nadpłata uiszczonej w 2004 roku opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem Starosty w okresie, gdy została ona uiszczona jej wysokość była określona przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 23 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł. Natomiast obowiązek uiszczania takiej opłaty wynikał z art. z 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 roku utracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 roku, a zatem w dacie wniesienia opłaty za wydaną kartę pojazdu przepis ten obowiązywał. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją jest utrata jego mocy obowiązującej z dniem wejścia w życie orzeczenia lub w innym terminie określonym przez Trybunał co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Przyjęcie przez Trybunał Konstytucyjny, że zakwestionowany przepis utracił moc z dniem 1 maja 2006 roku wskazuje na to, że Trybunał, dopuszczając pobieranie opłaty w dotychczasowej wysokości nie przewidywał możliwości ubiegania się o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu. Wobec powyższego stanowiska Starosta odmówił stronę zwrotu części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 7 maja 2014 roku.

W dniu 20 maja 2014 do siedziby Starosty wpłynęło pismo noszące datę [...] maja 2014 rok, w którym strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym podniesiono, że stanowisko zaprezentowane przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 roku w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaconej opłaty nie jest uzasadnione. Strona ponownie powołała się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie C-134/07. Podniesiono, że postanowienie to ma skutek ex nunc. W świetle tego postanowienia nakładanie opłaty za kartę pojazdu było sprzeczne z prawem unijnymi, a co więcej było z nim sprzeczne od samego początku. Oznacza to, że kupujący nie był w ogóle zobowiązany tej opłaty. Odnośnie stanowiska Starosty, że działał on zgodnie z obowiązującym wówczas prawem oraz że odroczenie utraty mocy obwiązującej niekonstytucyjnego przepisu powodowało, że pobieranie opłaty legalne strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 roku w sprawie III SA/Po 263/12, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że przepis ten formalnie pozostaje w systemie prawnym. W związku z powyższym w przypadku odmowy zwrotu przez Starostę nadpłaconej części opłaty strona skieruje sprawę do sądu.

Starosta nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 21 lipca 2014 roku A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę przez Starostę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] w kwocie 425 złotych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 90 akapit pierwszy ( obecnie art. 110) oraz art. 25 i 26 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ich nie uwzględnienie w niniejszej sprawie,

- naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, w sytuacji, w której powołany przepis nie jest zgodny z art.90 akapitem pierwszym ( obecnie art. 110) Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz niezgodny z z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wnosił o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdy był przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną przez organ w dniu [...] stycznia 2014 roku, która to decyzją odmówiono zwrotu opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożone przez skarżącego nie zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnione, albowiem decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Na powyższą decyzję Kolegium strona nie złożyła skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym obecnie złożona skarga w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności materialno- technicznej, która Starosta odmówił ponownie zwrotu opłaty winna zostać odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i opera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa ( pkt 4). Z kolei po myśli art. 146 p.p.s.a. , sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności(§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność materialno-techniczna Starosty polegającej na odmowie skarżącemu zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczona w dniu [...] czerwca 2004 roku.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności i zarzuty zgłaszane przez skarżącego oraz wniosek organu o odrzucenie skargi rozważenia w pierwszej kolejności wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowo zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu. Należy wskazać, że obowiązujące w tym zakresie obecnie przepisy nie uległy istotnym zmianom za wyjątkiem wysokości samej opłaty.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organy w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi bowiem pismo organu zawierającego negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono mu ( pełnomocnikowi ) w dniu 7 maja 2014 roku, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane przez skarżącego (pełnomocnika) listem poleconym w dniu 19 maja 2014 roku i wpłynęło do siedziby organu 20 maja 2014 roku. Następnie skarga, wobec braku organu na wezwanie, wniesiona pismem z dnia [...] lipca 2014 roku została nadana zostało listem poleconym tego samego dnia i wpłynęła do organu w dniu 21 lipca 2014 roku, czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w 2004 roku , a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, należy stwierdzić, że przepisu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym nie przewidywały roszczeń w tym zakresie. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa o tym wyraźnie mówi. Brak jest w systemie prawa administracyjnego przepisu o charakterze ogólnym tak jak w prawie cywilnym 9 art. 117 i następne kodeksu cywilnego, które zawierały ogólne unormowania dotyczące przedawnienia. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienie do zwrotu części nadpłaconej opłaty ulega przedawnieniu lub wygasa z upływem określonego terminu przed dniem 1 stycznia 2010 roku tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Przyjęcie poglądu, że do uiszczonych przed 1 stycznia 2010 opłat za wydanie karty pojazdu ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i jest liczony od dnia jej uiszczenia nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Przepisy przejściowe wprowadzające w życie ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych nie zawierają jakichkolwiek w tym przedmiocie postanowień. Przyjęcie takiego stanowiska stanowi naruszenie zasad lex retro non agit. Sytuacja, w której przyjmuje się, że prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucja RP zasadą demokratycznego państwa. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych nie daje podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. W orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 1 stycznia 2010 roku, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty wynikający z przepisów działu III Ordynacji podatkowej ( art.79 § 2) należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych tj. 1 stycznia 2010 roku. Skoro termin ten wynosi 5 lat, w niniejszej sprawie jeszcze nie nastąpiło przedawnienie. Według tego poglądu nastąpi do dopiero z dniem 1 stycznia 2015 roku. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę a dotyczący istnienia ostatecznej decyzji wydanej przy udziale tego samego organu i strony w tym samym przedmiocie. Organ podnosząc ten zarzut powołał się na swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 roku utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 roku. Należy jednak mieć na uwadze faktyczną podstawę umorzenia postępowania, którą nie jest przedawnienie roszczenia, tak jak to przyjął organ orzekając w pierwszej instancji, a jedynie bezpodstawne wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, mimo braku podstawy prawnej, przy przyjęciu, że w niniejszej sprawie sprawa winna być w drodze podjęcia odpowiedniej czynności materialno- technicznej. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści uzasadnienia orzekającego w tej sprawie Kolegium.

Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżących zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącym uiszczonej przez nich opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Należy się również ustosunkować do podnoszonego w piśmie organu z dnia [...] kwietnia 2014 roku (zaskarżonej czynności) znaczenia orzeczenia punktu II w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w którym postanowiono, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku, czyli gdy Trybunał skorzystał z uprawnienia określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, nie jest to istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielniej oceny konstytucyjności spornych przepisów, podzielając i przytaczając w niniejszym uzasadnieniu w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżących opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącym przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110).

Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a. stwierdzono, uprawnienie skarżącego A.B. do otrzymania zwrotu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. Poczynione wyżej rozważania pozwalają przyjąć, zasadność wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które uiściły pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu opłatę w wysokości 500 złotych do zwrotu jej części tj. kwoty 425 złotych.

W oparciu o art. 150 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 457 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 240 złotych oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.