Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 981/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 31 § 1 pkt 2 i § 2, art 104 § 2, 110, 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Minister) z [...] października 2012 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wydane po rozpatrzeniu zażalenia z [...] sierpnia 2012 r. Stowarzyszenia [...] (dalej: stowarzyszenie, skarżące stowarzyszenie, skarżący, strona skarżąca) na postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej organ I instancji) z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

W postanowieniu z [...] października 2012 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r. stowarzyszenie wystąpiło do Marszałka Województwa [...] o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek stowarzyszenia wpłynął po wydaniu decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012 r. Organ II instancji podniósł, że gdy podanie wpłynie do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem, ale zanim decyzja stanie się ostateczna, to podanie to "musi oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia, czy postępowanie będzie miało kontynuację w II instancji". Jeżeli zaś wniesiono odwołanie (zażalenie) to organ I instancji powinien przekazać podanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Taka sytuacja, zdaniem Ministra Środowiska, miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012 r.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska wniosło stowarzyszenie. W skardze zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą wydanie nieostatecznej decyzji administracyjnej stanowi przesłankę uniemożliwiającą rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeśli wniosek w tym zakresie został złożony po wydaniu decyzji, a przed upływem terminu do wniesienia odwołania (przed tym jak decyzja administracyjna stała się ostateczna);

art. 104 § 2 i art. 110 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą wydanie decyzji administracyjnej przez organ I instancji kończy sprawę administracyjną i organ ten nie jest władny do podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie;

art. 15 i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek złożony przez organizację społeczną w trybie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ I instancji, lecz przed tym jak decyzja ta stała się ostateczna, winien zostać rozpoznany przez organ II instancji i to tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo zainicjowane postępowanie odwoławcze;

art. 10 § 1 i art. 6 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie merytorycznie zażalenia skarżącego z [...] sierpnia 2012 r. i niedokonanie rozstrzygnięcia w zakresie uprawnienia skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z [...] października 2012 r.; stwierdzenie, że ww. postanowienie nie może być wykonane w całości do - czasu uprawomocnienia się orzeczenia; zasądzenie na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem stowarzyszenia, nie może budzić wątpliwości, iż rezultatem zaskarżonego postanowienia oraz powołanego wyżej postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest nierozpoznanie przez organy administracji wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z [...] sierpnia 2012 r. Uzasadniając przedstawione zarzuty wobec zaskarżonego aktu administracyjnego, skarżące stowarzyszenie powołało się przede wszystkim na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2012 r., sygn. II OSK 409/11, który zapadł zdaniem strony skarżącej, w analogicznym stanie faktycznym sprawy administracyjnej pod względem proceduralnym. Według skarżącego stowarzyszenia, wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ administracji I instancji postępowanie administracyjne trwa nadal, zaś organ I instancji nie jest pozbawiony możliwości działania. Z tą chwilą nie nastąpiło definitywne zakończenie postępowania przed tym organem. Organ ten jest nadal uprawniony do podjęcia decyzji w trybie art. 132 k.p.a. bądź też zobowiązany do dokonania czynności w postaci przesłania akt wraz z odwołaniem do organu odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, wniosek stowarzyszenia nie został w istocie rozpoznany, albowiem organ II instancji uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Doprowadziło to do niedopuszczalnej sytuacji prawnej, w której wniosek strony skarżącej nie został merytorycznie oceniony pomimo braku przeszkód formalnych w tym zakresie. Zdaniem stowarzyszenia, błędna wykładnia organu II instancji art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., doprowadziła w istocie do naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 6 k.p.a.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania może nastąpić w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a żądanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego stowarzyszenia, a jednocześnie nadał bieg złożonemu przez to stowarzyszenie odwołaniu od decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, w ten sposób doszło do "rzeczywistego dopuszczenia" skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ponieważ skarżące stowarzyszenie wstąpiło do postępowania dotyczącego zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wniesione przez stowarzyszenie odwołanie zostało rozpoznane.

Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, postanowienia obu organów powinny zostać uchylone w całości. Stowarzyszenie zarzuciło, że Sąd I instancji błędnie przyjął dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a więc w wyniku przekazania przez organ I instancji odwołania. W ocenie stowarzyszenia, dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, lecz wymagało wydania przez organ I instancji postanowienia stosownie do art. 31 § 2 k.p.a.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 110 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ I instancji, przesyłając odwołanie stowarzyszenia organowi odwoławczemu, w sposób dorozumiany zmienił swoje wcześniejsze postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 i art. 134 k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, czynności przekazania odwołania nie można przypisywać znaczenia prawnego.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 6 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego stowarzyszenia, organ odwoławczy, nie rozpoznał zażalenia stowarzyszenia z [...] sierpnia 2012 r. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie uprawnienia stowarzyszenia do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz stowarzyszenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności szczegółowo wskazane w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2773/12 w sprawie ze skargi skarżącego stowarzyszenia na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania: 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynika to z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę skarżącego Stowarzyszenia, pomijając kwestię czy Stowarzyszenie to jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w niniejszej sprawie.

Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie sygn. I CSK 234/12, LEX nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2525/12, LEX nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., sygn. II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę do Sądu I instancji, a Sąd I instancji nie zweryfikował, czy stowarzyszenie posiadało legitymację procesową w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Ocena ta powinna poprzedzać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, a w przypadku negatywnej weryfikacji, Sąd I instancji powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków w tym zakresie. Nieuzupełnienie braków skutkować zaś będzie odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, że ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1518/13 rozpoznając sprawę ponownie, dokonał oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Udział stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu administracyjnym jest narzędziem partycypacji publicznej należącej do podstawowych zasad funkcjonowania państwa demokratycznego i społeczeństwa obywatelskiego. Jej przestrzeganie wyznacza standard respektowania przez organy administracji i sądy zasady praworządności. Zasadę partycypacji publicznej można także zaliczyć do podstawowych praw obywatelskich określonych w Konstytucji. Respektowanie prawa udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu ochrony środowiska realizuje także cele i funkcje zasady wyrażonej w art. 74 ust. 4 Konstytucji oraz art. 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm.). Zasada partycypacji publicznej powinna dawać gwarancje prawnej możliwości uczestniczenia stowarzyszeniu zwykłemu w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Stosowanie analizowanej zasady ma zatem prowadzić do tego, by zainteresowane danym zagadnieniem podmioty uzyskały możliwość wywierania rzeczywistego wpływu na podejmowane decyzje i rozstrzygnięcia z zakresu ochrony środowiska.

Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W literaturze i orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym może nastąpić w każdym przypadku spełnienia przesłanek, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a żądanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. W literaturze wyrażono pogląd, według którego sytuacja organizacji społecznej jest inna w przypadku, gdy żąda ona wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz gdy ubiega się ona o dopuszczenie jej do toczącego się już postępowania. W pierwszym przypadku może ona wnieść żądanie tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. Zgodnie z art. 31 § 2, uznając żądanie za uzasadnione, organ administracyjny podejmuje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W przypadku zaś gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, żądanie organizacji społecznej w sprawie jego wszczęcia powinno być w zasadzie załatwione odmownie. W przypadku jednak istnienia szczególnie ważnego interesu strony organ administracyjny może skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art. 61 § 2 i wszcząć postępowanie z urzędu. Czy takie postępowanie będzie się następnie toczyć, to zależy już od woli strony, która może na to wyrazić zgodę lub jej odmówić. Jeżeli strona zgodzi się na prowadzenie postępowania, to również będzie mogła w nim brać udział organizacja społeczna, gdy i tego także żądała. Organizacja społeczna może właśnie być tym podmiotem, który wykaże istnienie takiego szczególnie ważnego interesu stron, wymagającego wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 13 wyd., Warszawa 2014, s. 226).

Wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego wpłynął do organu I instancji [...] sierpnia 2012 r. W niniejszej sprawie [...] lipca 2012 r. Marszałek Województwa [...] zakończył postępowanie wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane. Wydanie decyzji administracyjnej kończy postępowanie w danej instancji. Podkreślić należy, że tok instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej (następnej). Skoro jednak i sama sprawa ma charakter dynamiczny (sprawa "się toczy"), przeto pojęciem toku instancji objąć należy cały przebieg postępowania przed I i II instancją wraz z momentem przejścia. Samo wszczęcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji stanowi uruchomienie toku instancji jedynie w znaczeniu potencjalnym, gdyż nie wiadomo jeszcze, czy sprawa w ogóle przejdzie do organu II instancji. Dlatego też, gdy dalej będzie mowa o uruchomieniu toku instancji, jako najważniejszy traktowany będzie moment czynności powodującej samo przejście sprawy z instancji I do II. W ten sposób działanie organu I instancji staje się miarodajne dla całego toku instancji dopiero wtedy, gdy zostanie on uruchomiony – czyli zapoczątkuje się przejście sprawy do II instancji (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu II instancji wyrażone w postanowieniu z [...] października 2012 r., według którego zgłoszenie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być rozpatrywane w tym postępowaniu, a więc w jego toku. Natomiast, gdy podanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wpłynie do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem i w okresie uostatecznienia się decyzji, wniosek musi oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia, czy postępowanie będzie miało kontynuację w II instancji. Jeżeli sprawa zawisa przed organem odwoławczym, w wyniku wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, wówczas organ I instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a. powinien przekazać ten wniosek wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną.

W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji, mimo iż odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenia, nadał jednak bieg złożonemu przez to stowarzyszenie odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2012 r. W ten sposób doszło do rzeczywistego dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, mimo iż odmiennej treści postanowienie zostało wydane [...] sierpnia 2012 r.

Zatem prawidłowo postanowił organ instancji II o uchyleniu postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. i umorzeniu postępowania organu I instancji, gdyż należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie sprzeczne z następnymi czynnościami organu, podjętymi w sprawie. Tymi następnymi czynnościami było nadanie biegu odwołaniu, wniesionemu przez stowarzyszenie. W ten sposób skarżące stowarzyszenie wstąpiło do postępowania dotyczącego zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

Wniesione przez skarżące stowarzyszenie odwołanie zostało rozpoznane (co zostało podkreślone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 7 marca 2013 r.).

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd uznał, że wydane postanowienie jest prawidłowe, a stowarzyszenie, zgodnie ze swym wnioskiem, wzięło udział w postępowaniu, dotyczącym zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych przez skarżące stowarzyszenie przepisów prawa procesowego. Jak to wskazano wcześniej w treści uzasadnienia organ odwoławczy nie dokonał błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej dotyczącego błędnej wykładni art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Należy zaznaczyć, że wniosek skarżącego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., którą udzielono [...] Sp. z o.o. udzielono temu podmiotowi pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 Mg, wpłynął do Marszałka Województwa po zakończeniu tego postępowania i wydaniu przez organ I instancji decyzji. Z uwagi na złożenie przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...], którą dokonano zmiany w ww. decyzji Wojewody [...] organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie umorzył.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku