Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1503/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. F. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut [...] Uniwersytetu [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący Z. F., powołując się na przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm. - dalej także "P.s.w."), wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] (dalej także: "[...]U[...]") z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut [...] Uniwersytetu [...] w [...], w związku z niezgodnością tej uchwały Senatu [...]U[...] w zakresie proponowanych zmian w § 23 ust. 1 Statutu [...]U[...] z postanowieniami wcześniejszej uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyjęcia i wdrożenia reguł Kodeksu "Dobre Praktyki w Szkołach Wyższych".

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwałą Nr [...] Senatu [...]U[...] przyjęte zostały i wdrożone w [...]U[...] zasady Kodeksu "Dobre Praktyki w Szkołach Wyższych" opracowane przez Fundację Rektorów Polskich i uchwalone przez Zgromadzenie Plenarne Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich w dniu 26 kwietnia 2007 r. Skarżący zauważył, że Zasada nr 13 pkt c Rozdziału "Dobre praktyki w działaniach rektora" zawartego we wspomnianym Kodeksie stanowi o powinności "powstrzymania się od glosowania w swojej sprawie przez kandydatów na stanowisko rektora". Skarżący podniósł, że w dniu [...] października 2011 r. uchwałą Nr [...] Senatu [...]U[...] przyjęty został statut [...]U[...], którego Załącznik nr 1 stanowi "Ordynacja wyborcza". Skarżący wskazał, że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 tej ordynacji, "Wygaśnięcie mandatu członka organu wyborczego następuje wskutek podpisania zgody na kandydowanie do pełnienia funkcji organu jednoosobowego lub jego zastępcy". Zdaniem strony skarżącej, przepis ten był w pełni zgodny z ww. zasadą, albowiem uniemożliwiał głosowanie kandydatów na rektorów w wyborach na stanowisko rektora. Tymczasem, jak zauważył skarżący, w dniu [...] stycznia 2016 r. podjęta została sporna uchwała Nr [...] Senatu [...]U[...], na mocy której dokonano zmiany przepisu § 23 statutu [...]U[...] poprzez uchylenie pkt. 3 w ust. 1 tego paragrafu, co - według skarżącego - stworzyło możliwość głosowania kandydatom na rektora we własnej sprawie, tj. oddanie głosu w wyborach na stanowisko rektora przez kandydatów na rektora, będących jednocześnie członkami Uczelnianego Kolegium Elektorów, co w konsekwencji jest niezgodne ze wskazaną powyżej zasadą Kodeksu "Dobre praktyki w szkołach wyższych".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. - wydał w dniu [...] maja 2016 r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut [...]U[...].

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister wskazał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej z uwagi na okoliczność, że żądanie to nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie, jak zauważył Minister, rozstrzygnięcie nadzorcze ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego stanowi akt władztwa administracyjnego, jednak nie stosuje się do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem stanowi on postać nadzoru prawnego, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności działania organów uczelni. Ponadto, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, odnosząc się do konstrukcji postępowania nadzorczego - wskazał, że wnioskujący nie posiada legitymacji upoważaniającej do skutecznego żądania wydania aktu deklaratoryjnego stwierdzającego nieważność spornej uchwały, jako aktu wewnętrznego określonego podmiotu (uczelni wyższej), z przepisami prawa. Jednocześnie, Minister powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1579/10, w którym NSA stwierdził, iż "akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną". W ocenie Ministra, należy mieć na uwadze również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 409/10, w którym skład orzekający stwierdził, że "Rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności".

Mając powyższe na uwadze, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że w określonych ustawą przypadkach przepisy prawa nadają organowi administracyjnemu kompetencję nadzorczą do wydania aktu deklaratoryjnego stwierdzającego nieważność niezgodnego z przepisami prawa aktu wewnętrznego określonego podmiotu, bądź wezwania do zaniechania określonego działania. Oznacza to, zdaniem Ministra, że postępowanie nadzorcze wszczyna się z urzędu, a wnioskujący nie posiada legitymacji upoważniającej do skutecznego żądania w tym zakresie.

W dniu [...] maja 2016 r. skarżący wniósł do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący, powołując się na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 2159/14, stwierdził, że - wbrew stanowisku Ministra - posiada on legitymację prawną do złożenia wniosku o unieważnienie uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...], a Minister ma obowiązek ten wniosek rozpoznać.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut [...] Uniwersytetu [...] w [...].

W uzasadnieniu wydanego postanowienia, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż w świetle przepisu art. 1 i nast. k.p.a., przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego nie stanowi sprawy administracyjnej, z uwagi na okoliczność, iż żądanie skarżącego nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Organ uznał, że powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w konstrukcji postępowania nadzorczego. Organ zauważył wprawdzie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego stanowi akt władztwa administracyjnego, niemniej jednak stwierdził, że nie stosuje się do niego przepisów k.p.a., albowiem stanowi on postać nadzoru prawnego, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności działania organów uczelni. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, że wyczerpująco w tej sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt. III ZP 46/97 (OSNP z 1998 r. nr 13, poz. 384), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 409/10, w którym stwierdzono, że rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów k.p.a., lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. Minister wskazał ponadto, że potwierdzeniem tego stanowiska są również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 1579/10 oraz z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt. I OSK 454/11, w których NSA stwierdził, iż akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną.

Mając powyższe na względzie, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., stwierdził, iż postępowanie nadzorcze wszczyna się z urzędu, zaś skarżący nie posiada legitymacji upoważniającej do skutecznego żądania w tym zakresie.

Ustosunkowując się do postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 2159/14, na które powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że orzeczenie to dotyczy kompetencji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, a więc dotyczących prawa do stwierdzenia nieważności każdej przekazanej mu uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej, niż decyzja administracyjna), a nie tylko uchwał przekazywanych mu przez rektora uczelni, w trybie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy. Jednak, jak zauważy organ, podjęcie przez ministra z urzędu działań nadzorczych wobec przekazanej mu uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora, następuje tylko w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Minister uznał, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza niczym nieograniczone uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni, a obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Zdaniem organu, uprawnienia ministra do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należy do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty (podobnie: Sąd Najwyższy /w:/ wyrok SN z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt. II PK 56/12).

Pismem z dnia 16 lipca 2016 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W petitum powyższej skargi strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że skarżący, jako nauczyciel akademicki [...] Uniwersytetu [...] w [...], tj. wyższej uczelni publicznej, posiada legitymację upoważniającą do skutecznego żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] U[...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej;

2) nakazanie Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności spornej uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej;

3) nakazanie Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydania decyzji w sprawie nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej;

4) zasądzenie zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, iż oba sporne postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Skarżący uznał bowiem, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/14, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ma obowiązek wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżący uznał, iż - wbrew stanowisku organu - wniosek w tej sprawie ma prawo wnieść każdy student i pracownik [...] Uniwersytetu [...] w [...]. Skarżący wskazał, iż jest profesorem tej uczelni i z tego tytułu posiada legitymację uprawniającą go do skutecznego żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności każdej decyzji oraz uchwały organu kolegialnego i Rektora, a więc również spornej uchwały Nr [...] Senatu [...]U[...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub innych akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Z. F. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2016 r., jak również poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, utrzymując w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut [...] Uniwersytetu [...] w [...], nie naruszył przede wszystkim przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

Według Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zasadnie przyjął, iż skarżący Z. F. nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej.

W konsekwencji powyższego, uznać należy, iż Minister, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, właściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a., zasadnie interpretując jednocześnie obowiązujące normy prawne wyrażone w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Ponadto, zdaniem Sądu, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydając zarówno zaskarżone postanowienie, jak również utrzymanie nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały wspomnianej uczelni wyższej - nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyraźnie wskazują przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony skarżącej.

Należy zauważyć, iż podstawą prawną obu spornych postanowień Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W literaturze przyjmuje się, iż w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, do organu administracji publicznej należy obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, albowiem dopiero w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie (tak m.in. A. Plucińska-Filipowicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el., 2011, komentarz do art. 61a k.p.a.).

W ocenie Sądu, strona skarżąca niezasadnie zarzuciła w niniejszej sprawie, iż stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, z którego wynika, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zmieniającej statut tej uczelni wyższej, świadczy o całkowitym braku zrozumienia przez organ istoty legitymacji czynnej w tego typu sprawach.

Otóż, należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Zdaniem Sądu, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba niewątpliwie odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Niewątpliwie, szczególną cechą interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, a więc interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (podobnie: m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna lub inny akt z zakresu administracji publicznej) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, zarówno we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności spornej uchwały Senatu [...]U[...] w [...], jak i w późniejszych pismach kierowanych w toku postępowania do Ministra, skarżący nie wykazał w sposób prawidłowy, iż posiada indywidualny interes prawny, który bezpośrednio dotyczy jego praw i obowiązków.

Otóż, należy stwierdzić, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwały Senatu [...]U[...] w [...] - zasadnie wskazał, że skarżący nie może być stroną tego postępowania administracyjnego, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze ministra, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, podejmowane jest w ramach postępowania nadzorczego, które - w świetle art. 1 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego - nie stanowi sprawy administracyjnej, zaś żądanie jego wszczęcia niewątpliwie nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej uchwały lub decyzji.

Należy zauważyć, że w dotychczasowych poglądach wyrażonych zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie nadzorcze ministra, o którym mowa w powołanym wyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 P.s.w., stanowi decyzję administracyjną, do której nie stosuje się jednak przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem stanowi ona wyraz nadzoru prawnego, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności działania organów uczelni (por. m.in. P. Orzeszko /w:/ Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, pod red. prof. W. Sanetry i prof. M. Wierzbowskiego, WKP, 2013, komentarz do art. 36 tej ustawy).

Również dr Adam Balicki uznał, że uprawnienie ministra do podejmowania działań nadzorczych, w powyższym trybie, należy do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty. Oznacza to, że do kompetencji innych osób, organów i instytucji nie należy inicjowanie działań ministra w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad uczelniami pod względem zgodności z przepisami prawa i statutem (por. A. Balicki /w:/ Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, pod red. prof. Magdaleny Pyter, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012).

Warto zauważyć, że wyczerpująco w tym zakresie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 (OSNP z 1998 r., nr 13, poz. 384), w której uznał, iż "Decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Jest ona rozstrzygnięciem prawnym (w danym wypadku rozstrzygnięciem nadzorczym), podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego [...] przez organ administracji publicznej (przez Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego (określonej uczelni), w konkretnej sprawie (dotyczy oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni), która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji (uczelnia ma konstytucyjnie i ustawowo gwarantowaną autonomię względem Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), ale równocześnie ma znamiona aktu prawnego, który w sposób autorytatywny kształtuje sytuację prawną adresata (rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra podjęte na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma na celu uchylenie mocy wiążącej aktu prawnego, który był wyrazem aktu woli organu uczelni, jako autonomicznej jednostki organizacyjnej). Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest wydawana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego" (podobnie: /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 409/10, LEX nr 643518).

Nie ulega wątpliwości, iż wszczęcie przez ministra postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje z urzędu, co potwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/10, LEX nr 745091, w uzasadnieniu którego wyraźnie wskazał, że w przypadku złożenia do właściwego ministra żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni istnieją podstawy do wydania przez ministra decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania, albowiem wniosek w tym zakresie jest niedopuszczalny zarówno z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji po stronie wnioskodawcy), jak i przedmiotowych (żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej). W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał we wskazanym powyżej wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/10, iż przepis art. 36 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza niczym nieograniczone uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni, a obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania.

Warto zauważyć, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/14, na które w sposób nieuprawniony powołuje się skarżący w swojej skardze z dnia 16 lipca 2016 r., NSA wypowiedział się odnośnie kompetencji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, do stwierdzenia nieważności każdej przekazanej mu uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej, niż decyzja administracyjna), a nie tylko uchwał przekazywanych mu przez rektora uczelni w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Niemniej jednak, wbrew temu co niezasadnie wskazuje skarżący, NSA potwierdził, że podjęcie przez ministra działań nadzorczych wobec przekazanej mu uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, następuje tylko i wyłącznie z urzędu, co oczywiście nie oznacza, że pewne działania sygnalizacyjne (informujące ministra) nie mogą być podejmowane zarówno przez pracowników naukowych tej uczelni, jak i jej studentów, co nie przesądza w żaden sposób o ich legitymacji czynnej do zainicjowania takiego postępowania.

W konsekwencji, uznać należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zasadnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r., że przepis art. 36 ust. 1 P.s.w. nie może być rozumiany w ten sposób, iż stwarza niczym nieograniczone uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni, a obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż uprawnienia ministra do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należy do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt. II PK 56/12, LEX nr 1243024).

Biorąc pod uwagę powyżej wskazane normy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, należy - w ocenie Sądu - uznać, iż stanowisko strony skarżącej odnośnie posiadania interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżący pracownik naukowy wyższej uczelni nie wykazał związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a swoją sytuacją prawną, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (w tym przypadku sporna uchwała Senatu [...]U[...] o zmianie statutu tej uczelni) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes ten nie jest zarówno bezpośredni, ani też konkretny, czy też realny, a ponadto - co ważne - nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego.

W konsekwencji, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydając oba sporne postanowienia, nie naruszył nie tylko przepisu art. 61a § 1 k.p.a., ale również przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia w zakresie ustaleń dotyczących legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały senatu wyższej uczelni.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.