Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2427/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art, 85 ust. 3, art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 318/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 1398/11 w przedmiocie zwrotu dotacji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Policealna Szkoła Zawodowa Ż. w K. (zwana dalej: "Szkołą"), prowadzona przez C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (zwana dalej: "skarżącą") i posiadająca uprawnienia szkoły publicznej, na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej w skrócie: "u.s.o.") oraz § 5 ust. 3 uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego Nr XXXV/210/2009 z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu kwidzyńskiego przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (Dz.Urz.Woj.Pomor. Nr 146, poz. 2722 ze zm., zwanej dalej: "Uchwałą") otrzymała z budżetu Powiatu Kwidzyńskiego dotację podmiotową na 2010 r. w kwocie 1.393,20 zł rocznie na jednego ucznia.

W dniach 21-23 czerwca 2010 r. w Szkole przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości przedstawienia informacji o faktycznej liczbie uczniów za okres od stycznia do czerwca 2010 r. Ujawniono, że według stanu na dzień 1 marca 2010 r. w informacji wykazano 189 uczniów, natomiast ich faktyczna liczba - wynikająca z księgi uczniów - wynosiła 190 osób. Ponadto stwierdzono, że liczba uczniów wykazana przez Szkołę w złożonych informacjach dotyczy uczniów kształconych w zawodach: technik administracji, technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy Szkoła, zgodnie z decyzją w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej posiada uprawnienia jedynie w zakresie kształcenia w zawodzie technika administracji.

Starosta Kwidzyński, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., określił skarżącej spółce wysokość należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości za okres od stycznia do czerwca 2010 r., podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu Kwidzyńskiego w kwocie 100.774,80 zł wraz z odsetkami.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że dla uzyskania dotacji potrzebne było istnienie uprawnień szkoły publicznej, co do konkretnych zawodów poprzez ich wskazanie decyzją bądź też zmianą decyzji, dokonaną w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: "K.p.a."). Skoro Szkoła wystąpiła z wnioskiem do właściwego organu o zmianę decyzji nadającej uprawnienia szkoły publicznej w zakresie dotyczącym rozszerzenia oferty kształcenia o dodatkowe zawody dopiero 23 listopada 2010 r., to w kontrolowanym okresie nie posiadała uprawnień szkoły publicznej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 928/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie może być ona wykonana.

Zdaniem Sądu I instancji błędnie zastosowano przepis § 16 pkt 18 Uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr XXXV/210/2009 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu kwidzyńskiego przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego, w myśl którego termin zwrotu dotacji uzależniono od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Skutek stwierdzenia nieprawidłowości, o której mowa w pkt 18 § 16 Uchwały, należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli, a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2009 r. nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce (pkt 6, 13) i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu 15 dniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1311/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja SKO w G. utrzymująca w mocy pierwszoinstancyjną decyzję, określającą wysokość należnej do zwrotu dotacji w wysokości 100.774,80 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 września 2010 r. Sprawa rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny dotyczyła zatem zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od dotacji uznanej za należną do zwrotu. Sąd I instancji jednak – jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia – odniósł się jedynie do materialnoprawnych podstaw naliczania odsetek. W pozostałym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji w istocie nie dokonano – z uchybieniem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem wskazanym na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd I instancji wskazał, że spór dotyczy zasadności nakazania prowadzącej policealną szkołę zawodową Spółce zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za okres od stycznia do czerwca 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 września 2010 r. do dnia zapłaty. Niniejsza sprawa dotyczy zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od uznanej za należną do zwrotu dotacji.

WSA wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prawidłowo uznało, że w okresie którego dotyczy spór, Szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w odniesieniu do zawodów: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 85 ust. 3 u.s.o. wynika, że w przypadku szkół policealnych podmioty je prowadzące mogą ubiegać się o nadanie tym szkołom uprawnień szkoły publicznej, ale zależy to od woli podmiotu prowadzącego daną szkołę, który może, po spełnieniu określonych warunków, ubiegać się o ich nadanie. Aby uzyskać omawiane uprawnienia osoba prowadząca szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej ma obowiązek przedstawienia pozytywnej opinii kuratora oświaty o spełnieniu wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o., zaś szkoły prowadzące kształcenie w zawodach, dla których zgodnie z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, ministrem właściwym jest minister właściwy do spraw zdrowia, opinię tego ministra. W przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe ze wspomnianej opinii powinno przy tym wynikać, że kształcenie to odbywa się w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1 (pkt 5 ww. przepisu). Z powyższego wynika, przedmiotowa opinia musi odnosić się do konkretnie ustalonego stanu faktycznego, ustalanego na dzień złożenia wniosku o nadanie uprawnień szkoły publicznej. Decyzja wydana w trybie art. 85 ust. 3 u.s.o. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że uprawnienia szkoły publicznej przysługują adresatowi decyzji od dnia, w którym decyzja je nadająca wejdzie w życie, a zakres przyznanych uprawnień nie może być szerszy niż ten, który wynika z wydanej decyzji. W związku z tym w sytuacji rozszerzenia oferty kształcenia przez Szkołę, po uzyskaniu odpowiedniej opinii właściwego organu, chcąc uzyskać uprawnienia w szerszym niż dotychczas zakresie, skarżąca powinna była wystąpić z takim wnioskiem do organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.s.o., czego jednak w sprawie, w odpowiednim dla tej czynności czasie, nie uczyniła. Konsekwencją tego było uznanie, że w okresie, którego dotyczy sprawa Szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w zakresie kształcenia w zawodach: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy, albowiem nie zostały one wymienione w decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] lipca 2003 r. (zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r.), a pobrana w tej części dotacja Szkole nie przysługiwała. Mając na uwadze okoliczność, że Szkoła posiadała uprawnienia szkoły publicznej, lecz w węższym niż z tego korzystała zakresie, pobranej z tytułu kształcenia w ww. zawodach dotacji nie sposób uznać za nienależną, jak argumentowała skarżąca. Właściwie zatem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że dotacja pobrana została jedynie w nadmiernej wysokości, albowiem Szkoła nie była pozbawiona uprawnień szkoły publicznej w ogóle.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał jednak, że jest ona wadliwa w pozostałym zakresie, co skutkowało koniecznością uchylenia całego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że korzystając z przyznanego jej ustawą (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie") uprawienia Rada Powiatu Kwidzyńskiego podjęła uchwałę Nr XXXV/210/2009 z dnia 31 sierpnia 2009 r. , w której w rozdziale IV, w paragrafach 16-18, szczegółowo określono m. in. podstawę przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot, uprawnienia kontrolujących oraz przebieg poszczególnych etapów kontroli. Biorąc pod uwagę treść powyższych zapisów w sprawie błędnie zastosowano § 16 pkt 18 Uchwały. Przepis ten uzależnia termin zwrotu dotacji od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Wówczas biec zaczyna piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Tak ustalony termin zwrotu wpływa z kolei na rozpoczęcie biegu terminu, od którego naliczane powinny być odsetki, gdyż przepis nakazuje, aby odsetki określać od dnia następującego po terminie zwrotu. Skutek "stwierdzenia nieprawidłowości", o której mowa w pkt 18 § 16 Uchwały należy łączyć zaś z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli - co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2010 r. - a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Dopiero od tego momentu dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu piętnostodniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku C. sp. z o.o. w Ł., zaskarżając ten wyrok w całości, mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie ze złożonym na rozprawie zestawieniem kosztów, a w przypadku jego nie złożenia wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 134 § i p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, nie wzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięcia treści art. 85 ust. 3 i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz naruszeń prawa procesowego tj.

a. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

b. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

c. art. 10 k.p.a, poprzez nie podjecie czynności po wpływie do Starostwa Powiatowego pozytywnej opinii Kuratora Oświaty dotyczącą spełniania przez szkołę niepubliczną warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt I lit "a" p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż Policealna Szkoła Zawodowa "Ż." w K. nie posiada uprawnień szkoły publicznej kształcącej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy w konsekwencji powyższych naruszeń nieuwzględnienie skargi w zakresie podniesionego zarzutu i nie uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] wydanej w sprawie [...] podczas, gdy spełnione były ustawowe przesłanki do uwzględnienia skargi;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt i lit "a" p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną interpretację i uznanie iż nie przysługuje dotacja na uczniów kształcących się w Policealnej Szkole Zawodowej "Żak" w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy;

4. naruszenia art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn, zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Jak akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji wydany został w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Związanie wykładnią prawa, o której stanowi art. 190 p.p.s.a. obejmuje także Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1092/11, Lex nr 1244479).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty w oparciu o odmienną wykładnię prawa niż dokonał tego NSA (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/11, Lex nr 1291872). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11, Lex nr 1149219).

Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę przede wszystkim jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym nie może dokonywać wykładni w zakresie niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji wykraczając tym samym poza granice skargi kasacyjnej, oczywiście z wyjątkiem wad wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze. Warszawa 2004 str. 267). W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy" o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc reasumując, wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowienia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3 i art. 183 p.p.s.a oraz art. 190 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 20.09.2006r. sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lex, 2011, komentarz do art. 190 p.p.s.a.).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1311/12. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w konsekwencji, że Sąd I instancji (uprzednio rozpoznający sprawę) nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w uzasadnieniu tym nie wskazał oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co do stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, podlegającej zwrotowi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu prawy rozpoznał sprawę w jej całokształcie czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zatem należy zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, że zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej ustawodawca zastrzegł dla powiatów (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie"). Natomiast organem właściwym do ustalenia ww. trybu będzie zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie rada powiatu, albowiem to ten organ, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Korzystając z nadanego na podstawie przytoczonych unormowań uprawnienia Rada Powiatu Kwidzyńskiego podjęła uchwałę Nr XXXV/210/2009 z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu kwidzyńskiego przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (zwanej dalej: "Uchwałą"). Uchwała doczekała się dwukrotnie zmiany, pierwszej na podstawie uchwały nr XXXVII/225/2009 z dnia 26 października 2009 r., drugiej uchwałą nr XL/241/2010 z dnia 18 stycznia 2010 r.

W cyt. uchwale Rada Powiatu Kwidzyńskiego jeden z rozdziałów w całości poświęciła kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Mowa tu o rozdziale IV, w którym to, w paragrafach 16-18, bardzo szczegółowo potraktowano wspomnianą materię określając m. in. podstawę przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot, uprawnienia kontrolujących oraz przebieg poszczególnych etapów kontroli. W kolejnych punktach § 16 Uchwały wskazano, że z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest w 2 egzemplarzach protokół, który po podpisaniu przez kontrolujących przedkłada się jednostce (pkt 6). Jednostka może zgłosić w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu zastrzeżenia co do treści zawartych w protokole (pkt 7), natomiast w przypadku braku zastrzeżeń do protokołu jednostka podpisuje protokół i przesyła go do Starosty Kwidzyńskiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu (pkt 10). Kontrolujący rozpatrują zgłoszone zastrzeżenia w terminie 14 dni od ich otrzymania. Kontrolujący mogą w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne w celu ustalenia zasadności zastrzeżeń. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kontrolujący zawiadamiają jednostkę wraz z uzasadnieniem oraz ponownie przekazują 2 egzemplarze protokołu do podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń (pkt 13). Następnie, jednostka w terminie do 7 dni od dnia otrzymania protokołu wysyła podpisany egzemplarz protokołu albo przygotowuje w formie pisemnej uzasadnienie odmowy podpisania protokołu i wysyła je Staroście Kwidzyńskiemu wraz z jednym egzemplarzem niepodpisanego protokołu (pkt 14). Kontrolujący zamieszczają w protokole adnotacje o odmowie podpisania protokołu oraz jej uzasadnienie (pkt 15), jednocześnie odmowa podpisania protokołu przez jednostkę nie wstrzymuje sporządzenia i przekazania zaleceń pokontrolnych i podjęcia dalszych czynności (pkt 16). Na podstawie ustaleń protokołu kontroli do skontrolowanej jednostki kierowane są przez Starostę Kwidzyńskiego pisemne zalecenia pokontrolne, które mogą dotyczyć stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów lub w zakresie wykorzystania dotacji wraz z wyliczeniem kwoty zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 17). W pkt 18 wymienionego przepisu, zgodnie z którym kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na rzecz Powiatu Kwidzyńskiego, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wymienionych okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia: przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i/lub następującego po upływie wyżej wymienionego terminu zwrotu w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Uchwała, jako akt prawa miejscowego stanowi obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw, umów międzynarodowych oraz rozporządzeń źródło prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż normy prawne z niej płynące posiadają pełną moc obowiązującą na obszarze właściwości miejscowej organu, który akt ten ustanowił. Nie jest zatem dopuszczalne pomijanie, bądź wybiórcze jedynie stosowanie przepisów prawa miejscowego, a nawet zastępowania go przepisami, wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł. Zdaniem natomiast rozpoznającego przedmiotową sprawę składu orzekającego z takim właśnie działaniem mamy do czynienia w sprawie. Skoro bowiem ustawodawca zobowiązał powiaty do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, jak również terminu i sposobu jej rozliczenia, zaś Rada Powiatu Kwidzyńskiego wypełniając powyższe zobowiązanie wprowadziła do porządku prawnego Uchwałę, to obowiązkiem prowadzącego postępowanie administracyjne obejmujące swym zakresem przedmiotową materię organu było stosowanie się do uchwalonych przepisów.

Błędnie w sprawie zastosowano cytowany juz przepis § 16 pkt 18 Uchwały. Przepis ten termin zwrotu dotacji uzależnia od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Wówczas biec zaczyna piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Tak ustalony termin zwrotu ma zatem niebagatelne znaczenie dla ustalenia wysokości odsetek. Wpływa on bowiem na rozpoczęcie biegu terminu, od którego przedmiotowe odsetki winny być naliczane. Przepis nakazuje, aby odsetki określać od dnia następującego po terminie zwrotu. Tożsame wnioski wypływają z analizy art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. Skutek "stwierdzenia nieprawidłowości", o której mowa w pkt 18 § 16 Uchwały należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli, a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Podkreślić trzeba, że tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2009 r. w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotu sprawy nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce (pkt 6, 13)- co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2010 r. - i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu 15-dniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 88, art. 1, art. 77 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to w konsekwencji nie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Przy tym nie podjął czynności po wpływie do Starostwa Powiatowego pozytywnej opinii Kuratora Oświaty dotyczącą spełniania przez szkołę niepubliczną warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mająca zastosowanie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, jest zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym, co wymaga podkreślenia, dokonuje się tego na gruncie regulacji konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Pamiętać jednak należy, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zatem ustaleń wymagają fakty mające obiektywnie znaczenie dla załatwienia sprawy nie zaś te, które według strony mogą mieć wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II GSK 870/10). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie było konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez autora skargi kasacyjnej. W świetle zebranego materiału dowodowego nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, a dokonana przez organ ocena zebranego materiału mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany materiał dowodowy był kompletny, wystarczający i adekwatny na potrzeby rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej uchylenie przez Sąd I instancji uwarunkowane było innymi przyczynami prawidłowo wyeksponowanymi w treści uzasadnienia orzeczenia.

W toku postępowania zapewniono stronie czynny udział w każdym jego stadium, w żaden sposób nie dopuszczając do ograniczenia jej uprawnień, co czyni niniejszy zarzut niezrozumiałym.

Mając te wszystkie względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.