Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 732/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i 5 pkt 14, pkt 29 i 8 ust. 1 i 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 106, art. 126, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 53 ust. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. M. i M. R. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących B. M. i M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zagrody rolniczej, obejmującej budowę budynku mieszkalnego, w ramach nowego siedliska zabudowy zagrodowej (rolniczej), usytuowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości K., gm. K., postanowił nie uzgadniać warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy – B. M.-B. i M. R. Wskazali, że stanowiąca ich własność nieruchomość o powierzchni 1,04 ha, na której planowana jest inwestycja, znajduje się ponad 700 m od granic Parku [...], z dala od S. B., Kanału [...] i obniżenia bagiennego. Podnieśli również, że przy drodze, przy której położona jest ich nieruchomość powstają siedliska rolnicze (dwa budynki w trakcie budowy).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył na wstępie argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Ponadto powołując treść art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, art. 4 ust. 1, 8 ust. 1 oraz art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) stwierdził, że Dyrektor Parku ma prawo i obowiązek przeciwdziałać niepożądanym i szkodliwym dla chronionego obszaru zmianom walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie otuliny. Przedmiotowa inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, zagraża tym walorom w aspekcie:

- zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej,

- obciążenia krajobrazu dodatkowymi elementami infrastruktury tj. liniami energetycznymi, zbiornikami na nieczystości, utwardzonymi dojazdami i powierzchnią podwórza, ogrodzeniem posesji,

- rozczłonkowania obszaru i zablokowania możliwości migracji zwierząt,

- zmian w stosunkach wodnych zlewni Kanału [...], obszaru zasilania w wodę [...], jak i całego południowego pasa bagien,

- zubożenia składu fauny i flory, spadku bioróżnorodności i zagrożenia utratą równowagi ekosystemów Parku,

- wprowadzenia zagrożenia zanieczyszczenia wód gruntowych zasilających południowy pas bagienny Parku poprzez zastosowanie prymitywnego sytemu gospodarki ściekowej,

- zwiększenia emisji zanieczyszczeń powietrza spalinami z systemu c. o. i samochodowymi,

- wprowadzenia niepokoju hałasem, zwiększonym ruchem dojazdowym i penetracją otoczenia.

Wskazał również, że organ I instancji logicznie uzasadnił swoje stanowisko względem przedmiotowej inwestycji, a przytoczone przez niego na wstępie postanowienia wątki z argumentacji Dyrektora Parku w sposób jasny wskazują liczne aspekty oddziaływania przedmiotowej inwestycji na przyrodę Parku. Podniósł, że podziela opinię Dyrektora Parku, iż zmiany stosunków wodnych w wyniku planowanej inwestycji zagrażają przekształceniem siedlisk i środowisk bytowania gatunków chronionych.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka jest częścią systemu tworzonego w mikroskali przez obniżające się na północ od skarpy Równiny [...] w kierunku terenu Parku obszary podmokłych siedlisk. Dlatego też Dyrektor Parku rozpatruje problemy tego obszaru jako kompleksu, w którym wody podziemne nie respektują podziału geodezyjnego i struktury własności. Wskazał, że Kanał [...] to ciek wodny, który przed utworzeniem Parku został niefortunnie zmeliorowany, jest jednak "spadkobiercą" funkcji i wartości naturalnego cieku wodnego, stanowiącego życiodajną arterię dla hydrogenicznych środowisk południowego pasa bagien Puszczy [...] oraz Obszaru Ochrony Ścisłej [...]. Dopływy, które od strony południowej doprowadzają wody wysiąkające ze skarpy Równiny [...], mają według map przebieg południkowy. Jeden z takich dopływów, według dokumentacji kartograficznej, przebiega w odległości 14 metrów od południowej granicy działki nr [...], w terenie oznakowanym jako podmokły. Odległość przedmiotowych działek od podnóża skarpy Równiny [...] według mapy wynosi 70 m. Nie jest więc "ścisłe" stwierdzenie wnoszących zażalenie, iż działka ich położona jest z dala od terenów podmokłych, Kanału [...] i skarpy Równiny [...]. Proponowane zaś w przedmiotowym projekcie zastosowanie przydomowego zbiornika na nieczystości płynne, świadczy o bagatelizowaniu problemów ochrony obszarów podmokłych, bagiennych i towarzyszących im wód otwartych. Zakładając z góry prawidłową eksploatację takiego zbiornika, ekstremalne zjawiska pogodowe obserwowane tak często w ostatnim czasie, pokazują jak łatwo może dojść do lokalnych podtopień i wypłukania ścieków bytowych z przydomowych zbiorników, a te, po przedostaniu się do wód gruntowych są główną przyczyną eutrofizacji siedlisk.

Odnosząc się do zaproponowanego w projekcie decyzji rozwiązania zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę z ujęcia indywidualnego organ podniósł, że istnieją jednoznaczne przesłanki merytoryczne w zakresie negatywnego oddziaływania studni wierconych, które powodują ubytek wody z systemu i są przyczyną powstawania lokalnych lejów depresyjnych. Projektowanie indywidualnego ujęcia wody bez pochylenia się nad budową geologiczną przedmiotowego obszaru, może doprowadzić do przebicia warstwy wodonośnej, mogącego skutkować radykalną zmianą lokalnego systemu obiegu wody.

W ocenie Ministra zasiedlenie działek nr [...] niezaprzeczalnie doprowadzi do zwiększonej penetracji siedlisk. Zjawisko to byłoby udziałem samych mieszkańców, ich gości, interesantów, oferentów usług oraz zwierząt domowych (psy, koty i inne). Zwiększy się przy tym ruch pojazdów mechanicznych będących ważnym czynnikiem śmiertelności płazów, gadów, ptaków i innych zwierząt. Pojazdy jak i budynek mieszkalny przyczynią się do podniesienia emisji hałasu, wprowadzając dodatkowy element niepokoju na tym terenie, który pełni rolę przestrzeni życiowej chronionych na terenie Parku gatunków ptaków oraz rolę korytarza ekologicznego migrujących ssaków. Emisja spalin samochodowych, spaliny z systemu grzewczego, środki ochrony roślin, nawozy mineralne i organiczne używane w ogrodzie, detergenty używane do mycia samochodu, wycieki oleju samochodowego lub paliwa, zwiększenie potencjalnego zagrożenia wyciekiem ścieków bytowych są nieodzownymi konsekwencjami założenia siedliska mieszkalnego, a ich wprowadzenie w bezpośrednie sąsiedztwo wrażliwych ekosystemów chronionych obszarów podmokłych jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu ochrony Parku.

W opinii Ministra słuszna jest obawa organu I instancji, iż konsekwencją zabudowania działek nr [...] będzie powstanie bariery utrudniającej poruszanie się zwierząt i korzystanie z korytarzy ekologicznych przebiegających przez ten obszar w kierunku południowym. Ponadto w sytuacji uzgodnienia projektu w proponowanym kształcie, otwarta pozostanie droga dla działek sąsiednich poprzez utworzenie lokalnego wzorca zabudowy. W obliczu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zmuszony jest do przeprowadzenia pewnych projekcji dalszych następstw uzgodnienia przedmiotowej decyzji. Tylko zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego obszaru może zabezpieczyć trwale ład przestrzenny niepowodujący obciążenia walorów przyrodniczych Parku. Uzgadnianie projektów warunków zabudowy i zagospodarowania pojedynczo nie ustrzeże przed stopniowym zabudowaniem tego ostatniego obszaru umożliwiającego migracje zwierząt.

W opinii Ministra Dyrektor Parku słusznie upatruje wartości materiału dowodowego w studium jako opracowaniu eksperckim, mającym na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju Gminy K., którego zapisy zgodnie z art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące. Co prawda art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;", jednak w opinii Ministra postanowienie Dyrektora Parku nie narusza gwarantowanego powyższym przepisem prawa, ponieważ obszar, na którym leży działka, nie posiada ważnego planu zagospodarowania przestrzennego a uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki naruszyłoby chroniony prawem interes publiczny, bo takim właśnie jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, na terenie parku narodowego, zgodnie z art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn, zm.).

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. B. M.-B. i M. R.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie wypływającego z tego przepisu nakazu równego traktowania przez władzę publiczną,

- art. 5 pkt 14 i art. 11 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151 poz. 1220 z późn. zm.) poprzez nie wykazanie, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie wpływało na otulinę [...] Parku Narodowego i nie przeprowadzenie postępowania w trybie art. 33 ustawy o ochronie przyrody,

oraz naruszenie prawa procesowego t.j.

- art. 7, 8, 77 i 107 w zw. z art. 126 kpa, poprzez brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na okoliczność sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na określone gatunki form przyrodniczych występujących na terenie parku narodowego, w szczególności w drodze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oględzin nieruchomości oraz poprzestanie na zacytowaniu w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji ogólnikowych założeń literatury przedmiotu bez odniesienia do stanu faktycznego, czyniąc je przedmiotem dowodu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarty w postanowieniu opis stanu faktycznego w rejonie realizowanego przedsięwzięcia jest niezgodny z rzeczywistością. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że jest to jedyne w tej okolicy, tego typu przedsięwzięcie i że planowana przez nich inwestycja stanowiłaby naruszenie "dziewiczego krajobrazu" oraz znak dla innych inwestorów planujących budowę na tym terenie.

Wskazano, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej, nie dokonano konkretnych ustaleń ani nie przeprowadzono analizy przyrodniczej mogącej wskazać konkretne walory przyrodnicze zagrożone planowanym przedsięwzięciem. Podstawy ustaleń w niniejszej sprawie nie może stanowić nieprecyzyjne powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na obserwacje bliżej niesprecyzowanych terenów sąsiednich.

Zdaniem inwestorów przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania w trybie określonym art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na swobodnym uznaniu organu, który nie stwierdził, w jaki sposób inwestycja negatywnie wpłynie na chronione siedliska, czy gatunki zwierząt, dla których utworzono obszar Natura 2000 oraz w jakiej odległości od nieruchomości skarżących te tereny chronione się znajdują.

Wskazano również, że organ II instancji nie odniósł się do podnoszonego w zażaleniu argumentu, iż w niedalekiej odległości od nieruchomości skarżących (ok. 700 m na wschód) realizowana jest podobna inwestycja, również zlokalizowana w otulinie i na gruntach rolnych. Podniesiono także, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajduje się wieś G. oraz stadnina koni, do której w weekendy przyjeżdża samochodami wielu turystów. W tych okolicznościach inwestorzy nie zgadzają się z argumentacją organu, że planowana przez nich inwestycja będzie zaburzeniem panującego tam spokoju, krajobrazu i jedynym przedsięwzięciem w tej okolicy. Zdaniem skarżących zajęte przez organ stanowisko w sprawie świadczy o wybiórczym traktowaniu różnych podmiotów, a tym samym o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Za niezgodny ze stanem faktycznym skarżący uznali również zarzut organu, iż przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na działce rolnej, nie mającej dostępu do drogi dojazdowej, albowiem jak wskazali inwestorzy, nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, bezpośrednio przylega do ulicy [...], mającej status drogi publicznej. Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie o wysokim poziomie wód gruntowych. W ocenie inwestorów nieruchomość ta położona jest na terenach bardzo suchych, a tereny bagienne, o których pisze organ, znajdują się po drugiej stronie ulicy [...] w odległości ok. 400 m.

Zdaniem inwestorów tylko ustalenia dokonane w terenie mogą służyć właściwemu określeniu stanu faktycznego, którego ocena w aspekcie celów funkcjonowania otuliny, może stanowić uzasadnienie zajętego stanowiska w sprawie. Organ administracji nie poczynił ustaleń faktycznych stanowiących podstawę dokonanej oceny.

Podniesiono ponadto, że z treści art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż planowana inwestycja, zlokalizowana na terenie otuliny parku narodowego, może być zrealizowana mając na uwadze potrzebę ochrony parku, przy zachowaniu określonych warunków szczególnych, aby ochronę tę zapewnić. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika obowiązek uzgadniania realizacji przedsięwzięć na terenie otuliny, nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. W tej sytuacji należy uznać, że kryteria te wynikają wprost z treści art. 5 pkt 14 i 19 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano cel tworzenia otuliny.

Do skargi dołączono szkic sytuacyjny, wg którego przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w odległości 600 m na wschód od wsi G., 700 m na zachód od zabudowań przy tej samej drodze gminnej oraz 700 m na północ od zabudowy wsi K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł ponadto, że z dostępnej dokumentacji kartograficznej, ortofotomapy publikowanej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, jak również załączonego przez skarżących szkicu wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana niemal w samym środku liczącej 1300 m szerokości enklawy wolnej od zabudowy, przez którą przebiegają dwa korytarze ekologiczne. Korytarze te stanowią strategiczne połączenie Parku z doliną rzeki [...], a ich przebieg został utrwalony zarówno w planie ochrony Parku z 1997 r. jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy K. Nie ma więc podstaw, aby porównywać przedmiotową inwestycję z innymi przedsięwzięciami, zlokalizowanymi w mniej newralgicznych punktach. Każde uzgodnienie jest rozpatrywane indywidualnie, poprzez analizę wszystkich specyficznych okoliczności, uwarunkowań i lokalnych potrzeb wynikających z celów ochrony, stąd wniosek o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, wobec braku porównywalnej inwestycji w przedmiotowej lokalizacji jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżących nie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 33 ustawy o ochronie przyrody Minister wyjaśnił zaś, że tryb ten jest procedurą przewidzianą dla ochrony obszarów Natura 2000 przed szkodliwymi oddziaływaniami pewnych rodzajów przedsięwzięć, wykonywaną przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska na wniosek organów wydających decyzję. Postępowanie w tym trybie nie leży w kompetencji dyrektorów parków narodowych, ani nie jest przewidziane dla obszarów otulin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zagrody rolniczej, obejmującej budowę budynku mieszkalnego, w ramach nowego siedliska zabudowy zagrodowej (rolniczej), usytuowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości K., gm. K. Działki te położone są w otulinie [...] Parku Narodowego, na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1959 r. (Dz. U. Nr [...] poz. [...]). Aktualnie [...] Park Narodowy działa m. in. w oparciu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 1997 r. w sprawie [...] (Dz. U. Nr [...] poz. [...]), które na nowo określa granice parku oraz strefy ochronnej (otuliny), a także zawiera ograniczenia obowiązujące na jego terenie.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje się, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy).

Przedmiotem postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, była zatem ocena, czy planowane przedsięwzięcie, zlokalizowane na terenie otuliny Parku, może być w ogóle zrealizowane w ramach zakładanych w projekcie decyzji parametrów, mając na uwadze potrzebę ochrony Parku oraz ewentualnie, czy konieczne jest zachowanie określonych warunków szczególnych, aby ochronę tę zapewnić. Powyższe wynika z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy charakteryzujące cele tworzenia otuliny, nie precyzują konkretnego katalogu zakazów na jej terenie. Jednocześnie z treści art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgadniania realizacji przedsięwzięć na terenie otuliny. Przepis ten nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/10) w tej sytuacji trzeba uznać, iż kryteria te wynikają wprost z treści art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano cel tworzenia otuliny. Ma ona służyć zabezpieczeniu określonej formy ochrony przyrody - tu parku narodowego, przed czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie objętym określoną formą ochrony nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jednak nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny, choć nie są normatywnie skatalogowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 590/08).

Takie uwarunkowania formalnoprawne nakładają na organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, obowiązek ustalenia, w konkretnych przypadkach, czy określone przedsięwzięcie o planowanych parametrach i cechach może być zrealizowane w proponowanym miejscu i gdy jest to dopuszczalne, rozważenia, czy nie muszą być zachowane indywidualnie sprecyzowane warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Oceniając wskazane kwestie, organ administracji musi się odnieść do okoliczności faktycznych, które mogą być istotne w konkretnym przypadku.

Jak wynika z powyższych rozważań, orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny ma charakter typowo uznaniowy i wymaga rozważenia szeregu aspektów i uwarunkowań faktycznych sprawy, w myśl art. 7 kpa z uwagi na cel jej ustanawiania. Uzgodnienie to nie może więc mieć charakteru dowolnego. Z jego treści powinno wynikać wprost, jakimi względami kierował się organ administracji orzekając w sprawie (art. 107 § 3 kpa). Zawarte w uzasadnieniu odniesienia do ustaleń faktycznych powinny być potwierdzone w treści zgromadzonego materiału dowodowego.

Rygorami procedury administracyjnej, wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związany jest zarówno organ I jak i II instancji. Wniesienie przez stronę zażalenia powoduje bowiem, w myśl wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia pod względem wskazanych wyżej wymagań stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 15, 77 kpa, a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba bowiem zauważyć, że zaskarżone postanowienie zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych, które mogły być istotne w niniejszej sprawie.

Rozważenia przez organ wymagały przede wszystkim kwestie wynikające z lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, w tym oddalenia go od granic Parku, zasobów przyrodniczych szczególnie chronionych, usytuowania na konkretnym obszarze otuliny oraz kwestie sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich do terenu planowanej inwestycji, jak i dotychczasowego zagospodarowania terenu działek nr ew. [...].

Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ograniczył się w znacznej mierze jedynie do przytoczenia argumentacji przedstawionej przez Dyrektora Parku.

Nadto wskazał na 8 aspektów, w których przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy zagraża, w ocenie organu odwoławczego, walorom przyrodniczym i krajobrazowym na terenie otuliny, nie przytaczając jednak przy tym na poparcie swojego stanowiska żadnych konkretnych ustaleń faktycznych odnoszących się do przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił także, że jeden z dopływów Kanału [...], według dokumentacji kartograficznej, przebiega w odległości 14 m od południowej granicy działki nr [...], w terenie oznakowanym jako podmokły a odległość działek, na których planowana jest inwestycja od podnóża skarpy Równiny [...] według mapy wynosi 70 m. Organ nie odniósł się zatem w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w zażaleniu.

Należy bowiem zauważyć, że w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2010 r. na postanowienie Dyrektora [...] skarżący kwestionowali nie tylko ustalenia organu I instancji odnoszące się do poziomu wód gruntowych na ich nieruchomości, ale podnieśli również, iż w ich ocenie planowana inwestycja z uwagi na usytuowanie jej 700 m od granic Parku nie będzie negatywnie wpływać na przyrodę Parku oraz wskazali, że w pobliżu ich nieruchomości, przy tej samej drodze, realizowana jest w ramach zabudowy siedliskowej inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków.

Niewątpliwie kwestia określenia odległości granic Parku od nieruchomości skarżących oraz zabudowy terenów sąsiednich ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, tymczasem organ w kontrolowanym postanowieniu zupełnie się do nich nie odniósł.

W ocenie Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżących nieprzeprowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę tryb ten jest procedurą przewidzianą dla ochrony obszarów Natura 2000 przed szkodliwymi oddziaływaniami pewnych rodzajów przedsięwzięć, wykonywaną przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska na wniosek organów wydających decyzję. Postępowanie w tym trybie nie leży w kompetencji dyrektorów parków narodowych, jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ wizji lokalnej w celu dokonania konkretnych ustaleń w sprawie wyjaśnić należy, że przeprowadzenie wizji lokalnej zależy od uznania organu. Swoboda oceny potrzeby jej przeprowadzenia ograniczona jest tylko zasadą prawdy obiektywnej. Jeżeli zatem stan faktyczny sprawy zostanie w całości ustalony przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, to organ nie ma obowiązku jej przeprowadzania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie tj. dokonać poprawnych ustaleń faktycznych i odnieść się do zarzutów skarżących podniesionych w zażaleniu. Stanowisko bowiem organu musi mieć charakter zindywidualizowany tj. odnoszący się do danej, konkretnej sprawy. Tymczasem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia można przypisać każdej inwestycji lokalizowanej w otulinie parku narodowego, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 kpa.

Nie można wykluczyć, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie organ dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów procesowych.

Sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności tj. zgodności z prawem, a stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach (pkt. 2 sentencji) orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.