Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1185/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8 i 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1343/06 w sprawie ze skargi E. R. i W. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA) oddalił skargę E. R. i W. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej jako: PINB) nałożył na inwestora E. R.i W. R. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 125000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami i układem dróg wewnętrznych, zlokalizowanego na działkach nr 26/4, 255/4, 255/6, 255/3 i 260/3 obr. 28 P. przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu tego postanowienia PINB wskazał, że w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej wraz z częścią administracyjno-socjalną oraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w K., przeprowadził w dniu 18 maja 2006 r. obowiązkową kontrolę budowy. Podczas kontroli dokonanej przy udziale inwestora stwierdzono użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji podniósł, że obecni podczas kontroli E. R. - inwestor i A. L. - projektant stan ten potwierdzili własnymi podpisami.

Zażalenie na to postanowienie wniosła w imieniu E. R. - pełnomocnik radca prawny D. B.. Zarzuciła w nim, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego - art. 57 ust. 7, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówczesny tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 207. poz. 2016 ze zm. - dalej jako: pb) oraz przepisy postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 10, 11, 28, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa). W uzasadnieniu postawionych organowi zarzutów strona podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił podstawy prawnej zastosowania art. 57 ust. 7 pb, nie podał przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 6 i 11 kpa), a także nie wskazał orzecznictwa ani poglądów doktryny, na których oparł się w procesie interpretacji. Poza tym, zdaniem strony, organ I instancji w sposób arbitralny stwierdził, że inwestorzy faktycznie użytkują obiekt budowlany i czerpią korzyści. Rażącym naruszeniem było także niepowiadomienie przez organ E. R. i jej męża o możliwości zapoznania się z całością materiału sprawy, zgłoszenia żądań i wypowiedzenia się co do poszczególnych dowodów (art. 10 kpa).

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako: MWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej "wyrzeczenia" i orzekł na nowo, nakładając na inwestora E. R. i W. R. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 125000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami i układem dróg wewnętrznych, zlokalizowanego na działkach nr 26/4, 255/4, 255/6, 255/3 oraz 260/3 obr. 28 P. przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55 pb, czyli bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. W pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia MWINB wskazał, że użyty w "wyrzeczeniu" skarżonego postanowienia termin "opłata", sprawia, iż ww. "wyrzeczenie" jest w swym przedmiocie nieprecyzyjne, bowiem nie odwołuje się w sposób jednoznaczny do treści art. 57 ust. 7 pb, na podstawie którego nałożono karę za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku, wobec czego organ odwoławczy zreformował w tym zakresie skarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, PINB, w oparciu o posiadana dokumentację, prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu budowlanego, jak i jego kubaturę a w konsekwencji również kwotę kary za nielegalne użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 7 pb stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, w związku z czym należy przyjąć, iż jest on jedynym podmiotem, któremu może być udzielone pozwolenie na użytkowanie, a zatem kara za nielegalne użytkowanie obiektu może być nałożona tylko i wyłącznie na inwestora. Również zarzut uchybienia przez organ I instancji w toku postępowania obowiązkowi zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i określeniu terminu, w którym strona może zapoznać się z materiałem dowodowym był, w ocenie organu odwoławczego, nieuzasadniony, bowiem zgodnie z art. 59c ust. 2 pb inwestor w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest zobowiązany do uczestniczenia w obowiązkowej kontroli, ma zatem możliwość wniesienia uwag do protokołu kontroli.

W skardze kierowanej do WSA E. R. i W. R. zarzucili organowi II instancji naruszenia art. 54, 55, 57 ust. 7 i 59f pb oraz naruszenie art. 6, 7, 10, 11, 28, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień, ewentualnie o uchylenie ich oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji o pozwoleniu na budowę organ określił (w rozstrzygnięciu i w pouczeniu), że strona skarżąca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uprzednim dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż art. 54 pb nie przewidywał w tamtym okresie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego rodzaju obiektów. Skarżący wskazali, że zastosowali się do tego i dokonali zgłoszenia użytkowania przedmiotowego obiektu. Organ wniósł jednak sprzeciw, powołując się na art. 54 pb, wskazując, iż przyczyną zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowego obiektu jest nieuzyskanie przez nich pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 pb. W dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę treść przepisu art. 55 pb różniła się od treści tego przepisu, nadanej mu nowelą, która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r. Wprowadziła ona wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów zaliczonych do kategorii XVIII, a więc takich obiektów jak obiekt skarżących. Skarżący podnieśli, że spowodowali wszczęcie postępowania składając wniosek w dniu 18 kwietnia 2005 r. o pozwolenie na budowę i to ta data "określiła" przepisy, w oparciu o które organy obu instancji zobowiązane były procesować. Zdaniem skarżących, w niniejszym przypadku nie można przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest wnioskiem wszczynającym nowe postępowanie administracyjne, do którego miałyby zastosowanie przepisy pb w brzmieniu po nowelizacji. Decyzja o sprzeciwie jest więc decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Konsekwencją tej nieważności jest nieważność postanowienia organu I instancji jak i zaskarżonego postanowienia organu II instancji w przedmiocie obowiązku wpłacenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Strona skarżąca ponownie podniosła zarzuty związane z naruszeniem przepisów proceduralnych, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżących wskazała na ogólnikowość protokołu z kontroli przedmiotowego obiektu podnosząc jeszcze raz, że stwierdzono w nim w sposób lakoniczny jedynie, że obiekt jest użytkowany. Protokół z kontroli przedłożono skarżącym do podpisania bez pouczenia ich o konsekwencjach złożenia przez nich pod nim podpisów. Podniosła także aspekty związane z charakterem terminu do wniesienia sprzeciwu oraz sposobem jego liczenia.

W wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. WSA wskazał, że nieuzasadnione są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie ich w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą przepisy pb - ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 163, poz. 1364). Sąd stwierdził, że postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte zostaje w wyniku wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Odrębnym od niego jest postępowanie w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 54 pb), a jeszcze innym jest postępowanie, w którym zostaje wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 pb), równolegle do którego toczy się postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym, bezzasadne jest twierdzenie pełnomocnika skarżących, że skoro postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 18 kwietnia 2005 r., to zastosowanie powinny mieć przepisy pb obowiązujące w tym dniu. Sąd podkreślił także, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 7 ustawy nowelizującej, gdyż dotyczy on innych stanów faktycznych, takich, których wszczęcie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i niezakończonych decyzjami ostatecznymi. WSA podkreślił, że faktycznie - w chwili zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić dokonując jedynie zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi, ale w momencie dokonywania w dniu 14 lutego 2006 r. takiego zgłoszenia obowiązywał jednak już zmieniony przepis art. 55 pb, w brzmieniu nadanym mu właśnie nowelą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r. stanowiąc, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i (koniunkcja) jest on zaliczony do kategorii ...IX-XVIII,...(tak jak przedmiotowy obiekt). Skarżący zobowiązani byli zatem do uzyskania takiej decyzji, a w świetle postanowień art. 6 kpa, stanowiącym, że organy administracji działają na podstawie prawa i w braku innych przepisów przejściowych, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek stosować przepisy pb w nowym brzmieniu. Sąd stwierdził także, iż prawidłowo organ odwoławczy argumentował, że tylko inwestor może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wskazał również, iż w sytuacji, gdy inwestorzy wiedzieli o kontroli i w niej uczestniczyła E. R., a wcześniej Jej mąż, nie można mówić o naruszeniu art. 10 kpa.

Wnosząc skargę kasacyjną strona skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. a) art. 54 w związku z art. 36 pb poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca w sposób nielegalny przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego przy ul. [...] w K., pomimo, iż w sposób prawidłowy tj. zgodny z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy, a zgłoszony przez PINB sprzeciw z dnia 17 lutego 2006 r. wydany został z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, skutkujących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej sprzeciw oraz dodatkowo brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja zawierająca sprzeciw doręczona została stronie skarżącej w terminie wskazanym w art. 54 pb; b) art. 57 ust. 7 pb poprzez przyjęcie, iż w stosunku do strony skarżącej istniała podstawa do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w K., pomimo, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 pb; c) art. 36 pb w związku z art. 8 i art. 9 kpa poprzez ich nieuwzględnienie skutkujące brakiem rozważenia oraz uwzględnienia przez WSA, iż strona skarżąca działając w przedmiotowej sprawie zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę oraz w zaufaniu do organów administracji publicznej i zgodnie z wyjaśnieniami i wskazówkami przedstawianymi przez te organy nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego działania; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), gdyż WSA zamknął rozprawę, pomimo iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, w tym w szczególności Sąd I instancji nie ustalił w sposób należyty, czy przyjęcie przez organ administracji publicznej, iż skarżący użytkują obiekt budowlany w sposób nielegalny oparte zostało na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, oraz jakie skutki w przedmiotowej sprawie wywołał brak zastosowania przez organ administracyjny obowiązków wynikających z art. 10 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca zażądała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów prawa procesowego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona skarżąca zarówno w chwili dokonywania kontroli przez PINB jak i w dacie wydawania postanowienia przez PINB w sposób nielegalny użytkowała obiekt budowlany znajdujący się przy ul. [...] w K., bowiem w rozstrzygnięciu decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2005 roku wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pb, na skarżących nałożony został obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, a więc organ administracji publicznej wskazał, iż trybem właściwym do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się przy ul. [...] w K. będzie tryb przewidziany w art. 54 pb tj. przystąpienie do użytkowania po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Poza tym, nawet przyjmując, jak uczynił to WSA, iż w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, stwierdzić należy, że decyzja zawierająca sprzeciw nie mogła zostać wydana, albowiem nie było podstawy prawnej do jej wydania. Decyzję zawierającą sprzeciw można wydać jedynie w specjalnym trybie przewidzianym w art. 54 pb, tj. w sytuacji, w której nie znajdują zastosowania przepisy zawarte w art. 55 pb, zobowiązujące inwestora do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie mają obowiązek złożyć te osoby, które realizują inwestycje zakwalifikowane do kategorii budowli przywołanych w art. 55 pb. Tym samym, przyjmując, iż w dacie złożenia przez skarżących zawiadomienia o zakończeniu budowy tj. w dniu 14 lutego 2006 r. obowiązywały znowelizowane przepisy pb, skarżący mogli przystąpić do użytkowania budynku dopiero po uzyskaniu decyzji wydanej na podstawie art. 55 pb, a wobec tego organ administracji publicznej winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania lub odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 55 pb, nie był natomiast uprawniony do wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 54 pb. Zdaniem strony skarżącej, na zawiadomienie skarżących o zakończeniu budowy organ nie mógł odpowiedzieć sprzeciwem wobec przystąpienia do użytkowania, bowiem tryb ten nie był właściwy, a organ mógł jedynie potraktować zawiadomienie o zakończeniu budowy magazynu zaliczanego do XVIII kategorii jako wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania lub odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym, decyzja PINB zawierająca sprzeciw wydana została bez podstawy prawnej, bowiem podstawy tej nie mógł stanowić art. 54 pb. Strona skarżąca wskazała również, iż sprzeciw PINB nie został skutecznie złożony, bowiem strona skarżąca otrzymała decyzję zawierającą sprzeciw, jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy decyzja ta została doręczona skarżącym w terminie przewidzianym przez przepis prawa, z czego wynika więc, że w dacie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli skarżący w sposób legalny użytkowali obiekt budowlanego, a przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenie na użytkowanie zainicjowane w dniu 23 marca 2006 r. nosi cechy bezprzedmiotowości. Według strony skarżącej, te okoliczności w ogóle nie zostały uwzględnione przez WSA, a w szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących faktu, iż wszystkie podejmowane przez nich czynności realizowane były w zaufaniu do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie oraz zgodnie z tymi zaleceniami, a w chwili obecnej skarżący ponoszą negatywne skutki tych działań. Według skarżących, WSA, pomimo stawianych w tym przedmiocie zarzutów przez stronę skarżącą, w ogóle nie ustosunkował się do faktu, iż przystąpienie przez stronę skarżącą do użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło zgodnie z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej (oraz zgodnie z pouczeniem), które to elementy decyzji nie zostały w późniejszym czasie w żaden sposób zmienione. WSA przyjął wyłącznie, iż w dacie złożenia przez skarżących zawiadomienia o zakończeniu budowy obowiązywały już przepisy w znowelizowanym brzmieniu, a zatem skarżący mieli obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Według skarżących, wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji nie rozważył zarzutów skarżących przedstawionych w skardze, odnoszących się do nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej kontroli, w tym w szczególności okoliczności, iż stwierdzenie przez PINB faktu użytkowania przez skarżących obiektu budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. WSA błędnie stwierdził, iż w zakresie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 10 kpa, skoro strona skarżąca uczestniczyła w kontroli i podpisała protokół kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 ppsa, gdyż WSA zamknął rozprawę, pomimo iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, w tym w szczególności Sąd I instancji nie ustalił w sposób należyty, czy przyjęcie przez organ administracji publicznej, iż skarżący użytkują obiekt budowlany w sposób nielegalny, oparte zostało na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, oraz jakie skutki w przedmiotowej sprawie wywołał brak zastosowania przez organ administracyjny obowiązków wynikających z art. 10 kpa. Należy więc wskazać, że przepis art. 113 ppsa trudno naruszyć, o ile strona powołująca się na ten zarzut nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych. W orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 ppsa to "stan zdolności sprawy do wydania wyroku", niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. W konsekwencji strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 ppsa. Co więcej, zarzut naruszenia tego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., I FSK 698/06, LEX nr 466168, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., I OSK 1755/06, LEX nr 417559 czy też B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 257). Skoro więc strona skarżąca nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych w postępowaniu, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 113 § 1 ppsa, co czyni zarzut strony skarżącej niezasadnym.

Odnośnie kolejnych zarzutów należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 36 pb w związku z art. 8 i art. 9 kpa zamieszczony w skardze kasacyjnej ma uzasadnienie. Wbrew twierdzeniom stron wnoszących skargę kasacyjną nie jest to jednak zarzut naruszenia prawa materialnego lecz przepisów postępowania (co prawda zawartych w ustawie zawierającej przede wszystkim przepisy prawa materialnego /pb/ jak i w kpa). Tym samym, NSA potraktował powyższy zarzut jako mieszczący się w podstawach skargi kasacyjnej, o jakich mowa w art. 174 pkt 2 ppsa.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu należy wskazać, iż z treści art. 174 pkt 2 ppsa wynika, że zakresem zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej powinno zostać objęte "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawodawca nie określa jednak bliżej charakteru postępowania, ani charakteru sprawy, której naruszenie to miałoby dotyczyć. Mając na uwadze kontekst systemowy, dla znaczenia analizowanego zwrotu uznać należy, że jego zakres obejmuje zarazem naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (a więc tego, w którym wydano orzeczenie, od którego w myśl art. 173 § 1 ppsa przysługuje skarga kasacyjna), jak i postępowanie przed organami administracji publicznej. Przez rozpoznanie sprawy przez NSA w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć bowiem rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami, przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39). Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut wskazujący tylko na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (a nie sądowoadministracyjnego) podlega również kontroli NSA.

Zadaniem NSA była więc ocena, czy naruszenie przepisów postępowania przez WSA, mogło mieć istotny wpływ na przebieg sprawy. Należy więc wskazać, że Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie dokonał oceny stosowania ww. przepisów (szczególnie przepisów kpa) przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Trzeba zaś podkreślić, że zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 8 i art. 9 kpa powinien być oceniany, biorąc pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy, uwzględniając przy tym obowiązujące przepisy prawa materialnego, a do uwzględnienia skargi na decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa nie jest konieczne ustalenie innych naruszeń przepisów przez organy. Należy zatem wskazać, że Sąd I instancji w swojej ocenie kwestionowanego przez skarżących postępowania administracyjnego zupełnie pominął problem stosowania przez organy zasady informowania stron (art. 9 kpa) jaki i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Warto przypomnieć, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. W sytuacji zaś, gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), sposób rozumienia art. 9 kpa. W tym kontekście nie można uznać, że WSA dokonał prawidłowej oceny postępowania organu administracji, w sytuacji, gdy np. skarżący wskazują, że protokół z kontroli przedłożono im do podpisania bez pouczenia ich o konsekwencjach złożenia przez nich pod nim podpisów.

Zdaniem NSA, legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób wyłącznie formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację. Zgodnie z treścią art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W tym kontekście zignorowanie sposobu postępowania organów administracji w rozpatrywanej sprawie przez WSA, pomimo podnoszenia argumentu naruszania zasad ogólnych przez skarżących już na etapie wnoszenia zażalenia a potem skargi, jawi się jako przejaw nieprawidłowego dokonywania kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych przez WSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w decyzji z roku 2005 r. wskazano skarżącym na obowiązek wyłącznie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, a w między czasie przepisy uległy zmianie, to mając na uwadze art. 8 kpa należałoby najpierw poinformować skarżących o zmianach w pb, zanim przystąpiono do wymierzania kar. Oczywiście należy mieć na uwadze, że zasady ogólne kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 51/08, LEX nr 467107) tym niemniej Sąd, oceniając postępowanie organów administracji publicznej, ma obowiązek dokonywać tego w kontekście przestrzegania zasad ogólnych kpa przez te organy. W rozpatrywanej sprawie WSA skupił się zaś jedynie na problemie stosowania przepisów prawa budowlanego przez organy administracji, pominął jednakże zupełnie sposób korzystania ze swojego władztwa przez te organy. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę specyficznej sytuacji skarżących, którzy ponoszą koszta (wymierzona kara) wynikające nie tylko ze swoich działań, ale także ze zmian prawnych, o których organy nie poinformowały skarżących, co powinno wpływać na ostateczną ocenę ich (skarżących) ewentualnych zaniedbań.

Na marginesie NSA nadmienia, że Sądowi z urzędu znany jest wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II OSK 1588/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym NSA uchylił wyrok WSA oddalający skargę skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. Oczywiście wyrok ten (wydany tydzień później niż zaskarżony wyrok WSA) nie może mieć żadnego wpływu na niniejsze postępowanie, ale wskazuje on, że jest prawdopodobne, iż skarżący mogli mieć choć częściowo rację, co do kwestii użytkowania swojego obiektu budowlanego, a więc tym bardziej organy administracji powinny, mając na uwadze zasady ogólne kpa, "wsłuchać" się w racje skarżących. Skoro tego nie uczyniły, a Sąd I instancji nie dokonał oceny postępowania administracyjnego pod tym kątem, to tym samym, jego wyrok jako nieodpowiadający prawu nie może się ostać. Biorąc powyższe pod uwagę należy powtórzyć, że zarzut naruszenia art. 36 pb w związku z art. 8 i art. 9 kpa ma uzasadnienie.

Jako bezzasadne należy z kolei uznać zarzuty naruszania art. 54 w związku z art. 36 pb i art. 57 ust. 7 pb. Zdaniem NSA, skarżący błędnie uznali, że kwestia prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego jak i dokonania właściwej interpretacji przepisów pb wiąże się z zastosowaniem tych właśnie przepisów pb. Z kolei wskazywanie na problem wniesionego przez organy nadzoru budowlanego sprzeciwu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i tym samym, wymyka się kontroli Sądu. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują więc na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, WSA weźmie pod uwagę powyższą argumentację, w szczególności rzetelnie kontrolując nie tylko stosowanie przepisów prawa materialnego przez organy administracji, ale także ich postępowanie.