Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2165/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., D. W. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 330/14 w sprawie ze skargi A. J., D. W. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 330/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: A.J., D. W. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] – orzekając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) - odmówiło J. i M. małż. J. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...], podnosząc, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren jest przeznaczony pod społeczną zabudową mieszkaniową.

Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr[...], wydaną na wniosek A. J. (następcy prawnego byłych właścicieli w/w nieruchomości) w której orzekło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1955 r., uzupełnione orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] - w części dotyczącej gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części - stwierdziło jego nieważność.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, przytaczając treść art 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wyjaśniło, że użyte w tym przepisie określenie "plan zabudowy" (później plan zagospodarowania przestrzennego) oznacza obowiązujący, tj. zatwierdzony plan zabudowy. Tylko bowiem taki plan mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej (budowlanej) a ponadto powyższe twierdzenie wynikało również z treści, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to nie można było - na podstawie ww. przepisu - wydać decyzji o odmowie przyznania tego prawa, opierając się na "opracowywanym" planie zagospodarowania przestrzennego, który nie posiadał mocy aktu prawnego.

Ponadto Kolegium ustaliło, że opisana na wstępie nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym Ogólnym Planem Zabudowania [...] Ministerstwa Robót Publicznych zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r., według którego teren położony był w strefie II, w jakiej obowiązywał luźny lub grupowy sposób zabudowy, ilość kondygnacji 2, powierzchnia zabudowy 20%. W tym stanie rzeczy – jak podkreślił organ - korzystanie z gruntu przez dawnych właścicieli nieruchomości dawało się zatem pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a zatem gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek. W konsekwencji organ nadzoru przyjął, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Z uwagi jednak na fakt, że w budynku przy ul. [...] (daw. [...]) zostało sprzedanych 67 lokali mieszkalnych wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste stosownych udziałów do gruntu a sprzedaż części z tych lokali i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nastąpiła na podstawie samej umowy cywilnoprawnej (lokale o numerach:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), czyli bez uprzedniego wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, to w stosunku do tej części gruntu, która była związana z tymi lokalami, badana w trybie nadzorczym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W stosunku zaś do pozostałych lokali mieszkalnych (lokale nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) należało stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji. W tym drugim bowiem przypadku sprzedaż lokali i ustanowienie prawa użytkowania do tej części gruntu była poprzedzona wydaniem - na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j. t. z 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159 ze zm.) lub ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. – w części stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1955 r. w stosunku do części gruntu przynależnego do lokali mieszkalnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],...],[...],[...],[...],[...],[...] – E. C., D. W. i A. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 7, 8, 12 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. a także art. 232 i następnych k.c., regulujących instytucję użytkowania wieczystego we wszystkich brzmieniach obowiązujących od dnia 1 stycznia 1965 r. i aktualnie, art. 140 k.c. oraz art. 1, 2, 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 Nr 80, poz. 903 ze zm.), a uprzednio odpowiednio uchylonych tą ustawą przepisów art. 136 i 137 k.c. a ponadto art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd omówił tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w tym z powodu rażącego naruszenia prawa oraz pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc zaś powyższe do rozpoznawanej sprawy, podkreślił, że orzeczenie Prezydium PRN w m. st. Warszawie zostało wydane w oparciu o nieobowiązujący plan zabudowania w sytuacji, gdy - w oparciu o obowiązujący w dacie wydania decyzji "dekretowej" plan - nie było przeszkody planistycznej uniemożliwiającej korzystanie z gruntu przez przeddekretowych jego właścicieli. Orzeczenie to jednak w stosunku do części gruntu wywołało nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazał bowiem w tym miejscu, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98) utrwalił się pogląd, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji - wydanych w oparciu o przepis art. 7 dekretu "warszawskiego" - aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji, odmawiającej przyznania prawa własności czasowej - musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy zaś sytuacji, gdy ostateczna, odmowna decyzja "dekretowa" stworzyła warunki do zbycia gruntu przez Państwo na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego. W takim to przypadku występuje bowiem przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego", ponieważ organ administracji (organ nadzoru) nie jest w stanie, w ramach ustawowych, własnych kompetencji, odwrócić zdarzenia o charakterze prawnorzeczowym, tj. cywilnoprawnego zbycia nieruchomości.

Jednak – jak wywodził Sąd - bezpośredni związek, w relacji decyzja "dekretowa" – skutek w postaci cywilnoprawnego zbycia nieruchomości, nie zachodzi wówczas, gdy taki obrót nieruchomością poprzedzony został decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były zaś orzeczenia, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), czy też w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), tj. decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste. Właśnie zaś taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o lokale mieszkalne, w stosunku do których organ uznał nieważność decyzji "dekretowej", wraz z przypadającym im udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Z akt sprawy – jak kontynuował Sąd - bezsprzecznie wynikało bowiem, że sprzedaż lokali mieszkalnych o numerach: [...],[ ...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz oddanie gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste, zostało poprzedzone w tych przypadkach wskazanymi decyzjami. W tej sytuacji nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 k.p.a., związane z obrotem cywilnoprawnym, można było więc rozpatrywać w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych i o oddaniu gruntu we właściwych udziałach w użytkowanie wieczyste, a nie w odniesieniu do orzeczenia dekretowego.

Wobec tego – jak podkreślił Sąd - jedynie w części, dotyczącej nabycia własności lokali mieszkalnych oraz odpowiadającego im udziału w użytkowaniu wieczystym ww. gruntu, w której obrót cywilnoprawny był bezpośrednim następstwem orzeczeń "dekretowych", a sprzedaż lokali nie została poprzedzona decyzją administracyjną, wystąpiły skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia "dekretowego" a w związku z tym, tylko w tym zakresie możliwe było stwierdzenie, że orzeczenie "dekretowe" zostało wydane z naruszeniem prawa. W pozostałym zaś zakresie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanego aktu.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. ( sygn. akt I OSK 1480/12), Sąd wskazał, że wyrok ten odnosił się do administracyjnych aktów nacjonalizacyjnych, podczas, gdy tymczasem dekret "warszawski" był swoistego rodzaju wywłaszczeniem, z jednoczesnym przyznaniem byłym właścicielom możliwości rozpoznania ich wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Zatem rozpoznanie przedmiotowego wniosku miało charakter pierwotny, względem innych postaci dysponowania gruntem.

Ostatecznie Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za niezasadne, podkreślając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło też przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. J., D. W. i E. C. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) lub błędną wykładnię:

a) art. 232 i następnych k..c., regulujących instytucję użytkowania wieczystego we wszystkich brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 1965 r. i aktualnie, art. 140 k.c. oraz art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2000, Nr 80, poz. 903 t.j. wraz z późn. zm.), a uprzednio odpowiednio uchylonych tą ustawą przepisów art. 136 i 137 k.c. - poprzez ustalenie, że oddanie uczestnikom postępowania gruntu w użytkowanie wieczyste wraz z ustanowieniem własności lokali nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych decyzji skarżonych w niniejszej sprawie,

b) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2013, poz. 707 t.j. wraz zpóźn. zm.) - poprzez odmowę ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wyodrębnienia lokali mieszkalnych w oparciu o zaufanie do treści księgi wieczystej wobec odmowy ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa własności czasowej,

c) art. 2 Konstytucji RP - polegającego na odmowie ochrony praw słusznie nabytych przez osoby, na rzecz których ustanowiono własnościowe prawa do lokali i udział w użytkowaniu wieczystym nieruchomości,

d) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez odmowę właściwej ochrony praw majątkowych spadkobierców byłych właścicieli wyrażoną w podziale decyzji na części, a także poprzez nie odniesienie kryterium nieodwracalnych skutków prawnych do praw właścicieli lokali nabytych w dobrej wierze;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sparwy:

a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647 t.j.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. - polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszającej wyżej wymienione przepisy prawa materialnego oraz następujące przepisy postępowania:

- art. 156 § 1 pkt 2, , art. 156 § 2 i art 158 § 2 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia wydania orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] czerwca 1955 r. znak: [...] i [...] lipca 1955 r., znak:[...], w całości z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, zastosowanie wobec jednorodnych decyzji z 1955 roku różnych kategorii w odniesieniu do okoliczności formalnych poprzedzających sprzedaż lokali i ustanowienie użytkowania wieczystego, co skutkuje odmową stwierdzenia wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do części nieruchomości przynależnej do lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wobec ustalenia, iż skarżone orzeczenia nie wywołały w omawianej części nieodwracalnych skutków prawnych. Przepis zaś art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. został naruszony poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzje niezgodne z prawem, ze względu na przyjęcie błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., polegającej na uznaniu, że co do części nieruchomości przynależnej do lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] skarżone orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, co skutkuje odmową stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa co do tej części.

- art. 6, 7 i 8 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli — aktualnych właścicieli lokali mieszkalnych oraz naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w związku z odmową ustalenia nieodwracalności skutków prawnych skarżonych decyzji,

- art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, która implikuje konieczność mnożenia dalszych procedur administracyjnych;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] listopada 2013 roku nr [...], podlegającej uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2012 roku nr [...], [...],

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów przedstawionych w pkt III a) i b) petitum skargi z 2 stycznia 2014 roku,

c) art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym oba rodzaje zarzutów okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że zarówno art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a są przepisami wyłącznie ustrojowymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy ustrojowej, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Po myśli zaś art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sama zatem więc okoliczność, że Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok (orzeczenie merytoryczne) dowodziła, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast okoliczność, że wynik tej kontroli nie był dla skarżących satysfakcjonujący, nie oznaczał jeszcze, że kontrola taka nie została przeprowadzona, albo, że została dokonana przy zastosowaniu innych środków, aniżeli przewiduje to ustawa.

Przepisy natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami jedynie wynikowymi. Ich zastosowanie zatem jest tylko konsekwencją rezultatu sądowej oceny prawnej zaskarżonego aktu. Wskazać też należy, że zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej winien sprecyzować, który dokładnie przepis, zawarty w tej regulacji prawnej, czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Powyższa regulacja prawna dzieli się bowiem na dalsze, trzy jednostki redakcyjne.

Niezasadne były również zarzuty, odnoszące się do postępowania administracyjnego. Przede wszystkim – już co do zasady - nie można było zarzutu naruszenia zasady szybkości (art. 12 k.p.a.) uzasadniać tym, że wydanie decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, było niezasadne z tej przyczyny, iż “implikowało konieczność mnożenia dalszych procedur administracyjnych". Orzekanie bowiem w trybie nadzorczym jest uwarunkowane szeregiem obostrzeń, mających charakter prawa bezwzględnie obowiązującego a zatem organowi nie jest pozostawione w tym przypadku orzekanie na np. zasadzie słuszności, czy uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) a jest ono związane z określonymi przepisami prawa, które – z racji nadzwyczajności tego trybu postępowania – organ musi wykładać ściśle. Ten warunek spełnia zaś zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja a zatem nie można było twierdzić, że organ w postępowaniu administracyjnym naruszył zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.).

Również zarzuty dotyczące art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 k.p.a oraz art. 158 § 2 k.p.a. nie były usprawiedliwione, gdyż art. 138. § 1 pkt 1 i art. 158 § 2 k.p.a. miały w postępowaniu administracyjnym charkter jedynie wynikowy – analogicznie jak w/w art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. - w postępowaniu sądowoadministarcyjnym.

Nietrafny był również zarzut, iż Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku sądu powinno bowiem zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu w/w przepisu. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich treści zawartych w skardze a jedynie do treści mających istotny wpływ na treść orzeczenia.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie było natomiast zagadnienie materialnoprawne. Sprowadzało się ono do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2012 r., w której stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1955 r. - w części dotyczącej gruntu d. nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. [...], związanego z lokalami mieszkalnymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] była prawidłowa, czy też i w tym przypadku należało przyjąć, iż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne kontrolowanego orzeczeniaz 1955 r. a zatem, czy także w stosunku do tej części gruntu należalo uznać, że orzeczenie to wydane z naruszeniem prawa, tak jak przyjął to organ w odniesieniu do lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W zwiazku z powyższym, przede wszystkim wypada wyjaśnić, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa administracyjnego. Uregulowana ona została wprawdzie w kodeksie postępowania administarcjnego (art. 156 § 2 k.p.a.), ale – podobnie jak instytucja rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ma ona charakter materialnoprawny. Z tego powodu zarzuty kasacyjne, odnoszące się do naruszenia w/w przepisów, były zarzutami materialnoprawnymi a nie – jak określono to w skardze kasacyjnej – procesowymi.

Niezależnie jednak od powyzszego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera zatem definicji legalnej wspomnianych skutków decyzji, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, zgodnie z którym, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie taki skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21.04.2011 r., sygn. akt I OSK 983/10, LEX nr 1081096; 29.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2001/10, LEX nr 1138036; 11.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11, LEX nr 1113255; 20.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1084/09, LEX nr 594882; 24.11.2010, sygn. akt I OSK 148/10 niepubl.; 26.10.2010 r., sygn. akt I OSK 63/10, LEX nr 745277 i 3.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1348/08, LEX nr 597211).

Podkreślić jednak trzeba, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Ponadto, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 47/98): "Do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracji do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli".

Przytoczone wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zagadnienia, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie. Analizowany stan faktyczny sprowadzał się bowiem do sytuacji, w której A. J. – jako następca prawny byłych właścicieli d. nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. [...] [...] Nr hip. [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. – wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – a odmawiającego ustanowienia do gruntu w/w nieruchomości prawa własności czasowej. W dacie zaś orzekania w postępowaniu nieważnościowym, 67 lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku usytuowanym na tej nieruchomości było sprzedanych osobom trzecim wraz z ustanowieniem - w stosunku do określonych udziałów w gruncie - prawa użytkowania wieczystego. Przy czym część lokali (lokale nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) została sprzedana na podstawie odrębych decyzji administracyjnych o sprzedaży loklau wraz z ustanowieniem - w stosunku do określonego udziału w gruncie - prawa użytkowania wieczystego a część lokali zbyto bez poprzedzającej umowę tego rodzaju decyzji ( lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]),. W stosunku zatem do każdego z lokali mieszkalnych istotne było ustalenie trybu jego zbycia, to jest, czy umowa sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu była zawarta jako następstwo odrębnej decyzji, rozstrzygającej w tym przedmiocie, czy też taka decyzja nie była w danym przypadku wydana. Wyjaśnienia bowiem w tym miejscu wymaga, iż pierwotnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało dwustopniowo. Najpierw była wydawana w tym względzie decyzja administracyjna a następnie - na jej podstawie - zawierano umowę notarialną, po której dokonywano konstytutywnego wpisu prawa do księgi wieczystej. Dopiero ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., zmodyfikowano powyższą procedurę, likwidując obowiązek wydawania w omawianym przypadku odrębnej decyzji administracyjnej. Z tego też względu, umowy dotyczące sprzedaży lokali nr : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],...],[...],[...],[...],[...],[...] były poprzedzone odrębną decyzją administarcyjną a umowy odnoszące się do lokli nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], jako, iż zostały zawarte w okresie późniejszym, nie poprzedzone zostały taką odrębną decyzją administracyjną pozwalającą na zawarcie umowy notarialnej.

Powyższa dualistyczna sytuacja przekłada się na konieczność zróżnicowania oceny skutków prawnych, wywołanych decyzją kontrolowaną w trybie nadzorczym. Co do części lokali wykupionych orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. wywołuje bowiem skutek nieodwracalny a co do części – taki skutek może wywołać jedynie decyzja bezpośrednio poprzedzająca umowę sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na stosownym udziale w gruncie.

Taki stan rzeczy istnieje zaś dlatego, iż - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 716/10) - nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa. Jeżeli więc na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych, może dotyczyć wyłącznie owej drugiej decyzji. Z tych względów zarzut obrazy art. 156 § 2 k.p.a. nie był zasadny.

W sprawie nie było rzeczą sporną, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. rażąco naruszało prawo a zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był w tym wypadku - już nawet co do zasady - trafny.

Zaskarżony wyrok w żaden sposób nie naruszał także żadnych przepisów kodeksu cywilnego, regulujących prawo użytkowania wieczystego ani ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece a także przepisów konstytucyjnych (art. 2, 21 ust. 1 i art. 64 ust.1 Konstytucji RP), jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności bowiem stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. – w częśći dotyczącej lokali mieszkalnych nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) nie oznaczało, że wlaściciele tych lokali tracą ich własność wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do części gruntu. Powyższe prawa wynikają bowiem z późniejszych, odrębnych decyzji administracyjnych, w następstwie których zostały zawarte umowy notarialne, a następnie sąd wieczystoksięgowy dokonał konstytutywnego wpisu ;prawa użytkowania wieczystego do ksiąg wieczystych. Zatem w stosunku do w/w lokali, skutek cywilny, którego organ administracji publicznej nie może odwrócić swoim działaniem (skutek nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.), mogły wywołać – jak wspomniano wyżej decyzje pozwalające na zbycie lokali a nie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.