Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 800/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego W. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także: "Szef Kancelarii Prezydenta RP" lub "organ") - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu wniosku W. T. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o numerach: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także [...] z dnia [...] grudnia 2016 - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżona decyzja Szefa Kancelarii Prezydenta RP wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący W. T. zwrócił się drogą elektroniczną (w formie poczty e-mail) do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej poprzez przesłanie na jego adres e-mail [...] "danych w zakresie kopii treści (skan) wszystkich umów zawartych przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w miesiącu grudzień 2016 roku". Jednocześnie, skarżący wniósł o "zasłonienie danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców i nazw przedsiębiorców".

W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego Dyrektor Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (przesłanym drogą elektroniczną), wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które to zostały uzupełnione przez skarżącego w dniu [...] lutego 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Zastępca Dyrektora Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. poinformowała skarżącego, iż udostępnia skarżącemu żądaną informację publiczną w postaci kopii - skanów umów zlecenia oraz umów o dzieło za okres wskazany we wniosku, tj. umów zawartych w miesiącu grudniu 2016 r., z jednoczesnym poszanowaniem dóbr chronionych prawem, a więc z wyłączeniem danych osobowych stron umów będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznych, tj. imion i nazwisk tych osób.

W konsekwencji, Szef Kancelarii Prezydenta RP - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o numerach: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także [...] z dnia [...] grudnia 2016.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organ dodatkowo wskazał jednocześnie, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Szef Kancelarii Prezydenta RP uznał, iż z analizy powyższych umów wynika, że wykonawcy, w ramach obowiązków umownych, wykonywali m.in. dzieła artystyczne i piśmiennicze. Zdaniem organu, są to umowy o dzieło, które za swój przedmiot mają określony rezultat pracy twórczej, w znacznej większości o charakterze artystycznym. Ponadto, organ wskazał, że umowy te regulują prawa autorskie i dotyczą udzielenia licencji lub przeniesienia majątkowych praw autorskich do wykonanych prac będących utworami w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa autorskiego. Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że rozważając przedmiot powyższych umów, należy odwołać się do wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczną", której dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, uznając, iż wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Organ zauważył, że umowne obowiązki wykonawców analizowanych umów obejmowały wyłącznie wytworzenie określonego dzieła wraz z uregulowaniem praw autorskich, Wykonawcom zawartych umów nie przysługiwały żadne kompetencje decyzyjne wykonywane przez Prezydenta RP, bądź też przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Podejmowane przez nich czynności nie wpływały na sytuację prawną innych osób lub nawet pośrednio nie wpływały na przygotowywanie decyzji dotyczących tych osób. W konsekwencji, organ uznał, że wykonawcy owych umów nie realizowali zadań publicznych, które nałożone zostały na Prezydenta RP. Ponadto, jak wskazał organ, osoby te nie złożyły oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie ich danych osobowych w postaci imienia i nazwiska.

Mając na względzie powyższe, Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że wykonawcy powyższych umów nie są podmiotami, których sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Organ uznał więc, że osoby fizyczne, będące stronami powyższych umów, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, co wynika z przedstawionej powyżej analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów. Wobec tego, Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, w kontekście zestawienia tych danych z danymi dotyczącymi wynagrodzenia otrzymanego z racji zawarcia umów oraz informacja o zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę z organem, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności wykonawców tych umów.

Na marginesie, Szef Kancelarii Prezydenta RP zauważył, że w treści pozostałych, nieujętych w decyzji, umów, których stroną są osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, zamieszczona została klauzula o treści: "Wykonawca/Zleceniobiorca wyraża zgodę na udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) zawartych w umowie dotyczących go danych osobowych w zakresie obejmującym imię i nazwisko", co oznacza, że osoby te wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych osobowych w postaci imienia i nazwiska. W konsekwencji, organ uznał, że miał możliwość udostępnienia wnioskodawcy, w tych przypadkach, imion i nazwisk wykonawców umów - osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, co też uczynił.

Strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. zwróciła się do Szefa Kancelarii Prezydenta RP o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie spornej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i udostępnienie żądanej informacji w pełnym zakresie, tj. o dostarczenie również informacji o imionach i nazwiskach osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznej, będących stronami umów zlecenia oraz umów o dzieło za okres wskazany we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Szef Kancelarii Prezydenta RP - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o numerach: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także [...] z dnia [...] grudnia 2016.

W uzasadnieniu decyzji Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając ogólną zasadę dostępu do informacji publicznej, dopuścił jednocześnie możliwość jej ograniczenia. Organ zauważył bowiem, że w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca określił obowiązek organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na wskazane w nim wartości. W konsekwencji, zdaniem organu, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi wręcz odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym to przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ wskazał, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Szef Kancelarii Prezydenta RP, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - wskazał, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a w sferę tej prywatności wchodzą takie dane (informacje), jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10).

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie dane osobowe takie, jak imię i nazwisko, w związku z połączeniem ujawnienia tych informacji z informacją o wynagrodzeniu, a także z informacją w zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę, podlegają ochronie ze względu na konstytucyjną, jak również wyrażoną w ustawie, zasadę ochrony prawa do prywatności.

W ocenie organu, istotne jest również to, że bezspornie wykonawcy umów wskazanych w decyzji nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani też osobami mającymi związek z pełnieniem takich funkcji.

Mając jednocześnie na uwadze wskazane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądowoadministracyjne, Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, iż nie sposób uznać, iż powołane poglądy judykatury stanowią podstawę do udostępnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, szczególnie, że przedmiotowa kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, stwierdził, że autorzy umów o dzieło podpisanych z Kancelarią Prezydenta RP nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji", w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że udostępnienie - w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu spornej decyzji - danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zaś umowy z nimi nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa - zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 cyt. ustawy.

Odnosząc się z kolei do argumentów strony skarżącej, iż konieczność ujawnienia imion i nazwisk wykonawców umów nieprowadzących działalności gospodarczej wynika z zasady jawności finansów publicznych wskazanej w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), Szef Kancelarii Prezydenta RP zwrócił uwagę, że przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o finansach publicznych nie stanowią podstawy do udostepnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych.

Konkludując, organ stwierdził, że ze względu na okoliczności niniejszej sprawy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wskazane prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych, tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę wskazaną w rozstrzygnięciu decyzji, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W piśmie z dnia 12 maja 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, strona skarżąca zarzuciła organowi:

- naruszenie przepisów art 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym,

- naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez prowadzenie postępowanie w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty,

- naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, że wydatki ponoszone w związku ze zlecaniem usług przez podmiot dysponujący środkami publicznymi mogą podlegać wyłączeniu z jawności w zakresie strony umowy.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła na wstępie, że ingerencja w prywatność uprawniona na gruncie prawa do informacji publicznej jest dodatkowo wzmocniona poprzez jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na pokrycie zobowiązania wypływającego z umowy. Zdaniem skarżącego, z uwagi na istotę, funkcje i cel prawa do informacji publicznej nie jest uprawnione wprowadzanie podmiotowej dystynkcji w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniach, pokrywanych ze środków publicznych. Strona skarżąca podkreśliła, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a tym samym podlega ona zatem daleko idącej transparentności. Skarżący zaznaczył, iż ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wskazuje art. 33 ust. 2 u stawy o finansach publicznych, który nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej).

Skarżący zaznaczył, iż nie ulega wątpliwości, że prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje pewnego (uprawnionego) uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia z danej jednostki, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, jak wskazała strona skarżąca, osoba taka, podejmując dobrowolnie pracę na rzecz urzędów publicznych, powinna się liczyć z tym, że wskutek zasady transparentności życia publicznego (w tym jawności wydatkowania środków publicznych), jawne będzie także ich wynagrodzenie. Po drugie zaś, jak wskazał skarżący, prywatność we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli.

Skarżący wskazał ponadto, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o zasadzie jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, z uwagi na ich szczególny charakter i należy spojrzeć na nie przez pryzmat kontroli społecznej nad działaniem administracji. Skarżący podkreślił przy tym, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (vide: W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; podobnie: C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie. Skarżący uznał, że zasadne w tym miejscu wydaje się również przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, w którym NSA jednoznacznie stwierdził, że "jeżeli prawo do informacji stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego". Jednocześnie, skarżący zauważył, iż organ nie wskazał części poglądów doktryny i orzecznictwa, w których przeważa pogląd na rzecz jawności w sprawach przedmiotowo tożsamych z wnioskiem skarżącego. Skarżący podniósł, iż organ zupełnie pominął ogólnodostępny i szeroko komentowany, a także wskazany na wcześniejszym etapie postępowania - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w treści którego Sąd Najwyższy uznał, że "Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienia imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3, art. 61 ust 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.".

W związku z powyższym, skarżący podkreślił, że powyższe uwagi Sądu Najwyższego należy odnieść nie tylko do jednostek samorządu terytorialnego, ale także do wszelkich innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że skłania do tego konstatacja, że kluczowe znaczenie w kwestii jawności umów (i informacji w nich zawartych) ma stwierdzenie, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne oraz czy gospodaruje mieniem publicznym, zaś jeżeli odpowie się na te pytania twierdząco, to należy uznać, że dany podmiot ma obowiązek ujawnienia danych o kontrahentach (w tym imion i nazwisk osób fizycznych), z którymi podpisuje umowy cywilnoprawne (por. B. Banaszek, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009 r.; podobnie: G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Wolter Kluwer Poland, Warszawa 2008 r. oraz D. Adamski, Prawo do informacji o działaniach władz publicznych Unii Europejskiej, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011 r.).

Strona skarżąca, powołując się szeroko również na inne poglądy nauki, zauważyła, iż Kancelaria Prezydenta RP jest raczej odosobnionym przypadkiem wyłączania jawności w zakresie imion i nazwisk w zawieranych umowach, albowiem - jak wskazał skarżący - takie organy, jak: Naczelny Sąd Administracyjny, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, jak również Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyłączają jawności imion i nazwisk stron umów (np. w formie ogólnodostępnych rejestrów umów), nawet jak nie jest to związane z wydatkowaniem środków publicznych.

Konkludując, skarżący uznał, że - wbrew stanowisku organu - w przypadku niniejszej sprawy przepisy związane z prawem do prywatności nie stanowią podstawy do wyłączenia spornych informacji. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że informacje wskazane w jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowanym do Kancelarii Prezydenta RP, stanowią informację publiczną, która zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami winna być udostępniona.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta RP w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku przez Sąd - o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ w pierwszej kolejności zauważył, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została doręczona skarżącemu za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu [...] kwietnia 2017 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, termin do wniesienia skargi od wskazanej decyzji upływał [...] maja 2017 r. Tymczasem, jak wskazał organ, skarga wniesiona przez skarżącego od tej decyzji została wysłana przez niego e-mailem na adres poczty elektronicznej organu w dniu [...] maja 2017 r. (piątek) o godz. [...]. Następnie, skarżący złożył powyższą skargę za pośrednictwem skrzynki ePUAP w dniu [...] maja 2017 r. o godz. [...] (niedziela), z tym, że korespondencja złożona przez ePUAP nie zawierała załącznika w postaci treści skargi, a tylko pismo przewodnie skarżącego. Organ wskazał, że pisma skarżącego, tj. skarga z dnia [...] maja 2017 r. oraz pismo przewodnie z dnia [...] maja 2017 r. zostały wydrukowane przez organ w dniu [...] maja 2017 r. (poniedziałek) i w tym dniu została oznaczona ich data wpływu do organu. Szef Kancelarii Prezydenta RP zaznaczył jednocześnie, że zmiany wprowadzone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ustawę z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, stworzyły możliwość wnoszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokumentów w formie elektronicznej. Jednakże, organ zauważył, że zmiany art. 46 p.p.s.a., polegające na dodaniu § 2a-2d do tego przepisu oraz zmiany w art. 54 p.p.s.a. nie weszły w życie po upływie pierwotnie przewidzianego vacatio legis, tj. po upływie 36 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 11 lutego 2017 r. Organ wskazał, że uchwalona w dniu 5 września 2016 r. ustawa o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, wprowadziła w powyższej ustawie z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw zmiany zarówno w zakresie zasad wnoszenia pism w formie elektronicznej, jak i w zakresie daty wejścia w życie zmian w p.p.s.a., które umożliwiają wnoszenie pism tą drogą. Organ podniósł, że ustawa o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, wydłużyła okres vacatio legis dla zmian w p.p.s.a. wprowadzanych przez ustawę z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tą zmianą, nowe przepisy p.p.s.a. umożliwiające wnoszenie pisma w formie elektronicznej wejdą w życie z dniem 15 maja 2018 r. Tymczasem, jak zauważył organ, zgodnie z obowiązującym w chwili wnoszenia skargi w niniejszej sprawie art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie, zaś stosowanie do art, 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym doręczono skarżącemu kwestionowaną przez niego decyzje Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Zdaniem organu, skarżący wniósł skargę za pośrednictwem organu, a więc zgodnie z wymogami wynikającymi z przywołanego art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże skorzystał ze sposobu jej wniesienia określonego w nieobowiązującym obecnie, jak i w okresie biegu terminu do dokonania tejże czynności, przepisie. Skarga została bowiem wniesiona przez skarżącego w formie dokumentu elektronicznego na skrzynkę elektroniczną (mailową) organu. Organ wskazał jednocześnie, że za pośrednictwem skrzynki ePUAP otrzymał pismo przewodnie skarżącego, zatytułowane "Skarga", w którym skarżący poinformował, że w uzupełnieniu jego pisma nadesłanego na skrzynkę poczty elektronicznej w dniu [...] maja 2017 r., przesyła w załączeniu pełną treść skargi. Jednakże, jak zauważył organ, załączony do powyżej wskazanego pisma przewodniego załącznik zawierający pełną treść skargi nie był jednak możliwy do odczytania, ani wydrukowania przez organ. W związku z powyższym, organ zwrócił się do administratora ePUAP z prośbą o wyjaśnienie przyczyn tego stanu rzeczy, a następnie wydrukował niezwłocznie, tj. [...] maja 2017 r., otrzymany w dniu [...] maja 2017 r. e-mail skarżącego zawierający skargę decyzję, nadając jej formę materialną, odpowiadającą aktualnie obowiązującym wymogom umożliwiającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego oraz pismo skarżącego wniesione za pośrednictwem ePUAP-u. W konsekwencji, organ uznał jednak, że skarga ta została złożona po upływie 30-dniowego terminu do złożenia skargi, który upłynął w dniu [...] maja 2017 r., a która została skutecznie złożona do organu dopiero w dniu [...] maja 2017 r., tj. po dokonaniu jej niezwłocznego wydruku. Szef Kancelarii Prezydenta RP wskazał, że dokonując powyższej oceny, opierał się m.in. na orzecznictwie sądowym istniejącym w tego rodzaju sprawach.

Wobec powyższego, organ stanął na stanowisku, że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona.

Niemniej, Szef Kancelarii Prezydenta RP uznał jednocześnie, że skarga W. T. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn merytorycznych.

Uzasadniając swoje stanowisko Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest konstytucyjnym prawem obywateli, które swoje dookreślenie znajduje w przepisach u.d.i.p. Organ zaznaczył, iż Prezydent RP oraz Kancelaria Prezydenta RP podlegają w pełni tym uregulowaniem i zapewniają dostęp do informacji publicznej, czyniąc to jednakże z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych ograniczeń w tej materii. Nie wszystkie bowiem informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ wskazał, iż prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją RP. Zdaniem organu, brak jest w polskim porządku prawnym regulacji, które zobowiązywałyby, co do zasady, do umożliwiania nieograniczonego dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Szef Kancelarii Prezydenta RP powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14, w którym NSA uznał, iż pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego zdefiniowania pojęcia informacji publicznej, należy mieć również na względzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Organ powołał się także na art. 61 ust. 3 Konstytucji, który wskazuje, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej sytuacji, organ uznał, że intencją ustawodawcy przy przyjmowaniu regulacji dotyczących udostępniania informacji publicznej było takie ukształtowanie tych regulacji, aby uwzględniać wartości konstytucyjnie chronione, w tym również ochronę prawa do prywatności, zaś celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było z pewnością ograniczanie innych wolności i praw konstytucyjnych.

Jednocześnie, Szef Kancelarii Prezydenta RP wskazał, że potwierdzeniem na wskazane powyżej stanowisko jest również regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która pozwala na wyjątkowe odstąpienie od ochrony prawa do prywatności. Organ powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 listopada 2002 r., wydany w sprawie sygn. akt SK 40/02, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że każdej osobie powinno się pozostawić swobodę w zakresie określenia sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie, a wszelkie ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Organ podkreślił, iż podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji, organ uznał, że prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych powinno być regułą postępowania, a wyjątkiem powinno być ich ujawnianie. Organ wyraźnie zaznaczył, że nie można przy tym uznać, aby regulacje u.d.i.p. znosiły analizowane zasady, tym bardziej, iż ustawodawca odniósł się do tych kwestii tak w przepisie art. 1 ust. 2, jak i w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podkreślając, że zwłaszcza ta ostatnia norma statuuje obowiązek (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki. Innymi słowy, zdaniem organu, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ustosunkowując się z kolei do argumentów strony skarżącej dotyczących jawności finansów publicznych, Szef Kancelarii Prezydenta RP podniósł, że art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie wyklucza stosowania zasady z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli okoliczności sprawy wskazują na taką konieczność. Organ zwrócił uwagę, że zasada jawności finansów publicznych na gruncie ustawy o finansach publicznych jest realizowana w formach określonych w art. 34 tej ustawy. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia wysokości kwot wynagrodzenia wykonawców oraz przedmiotu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w miesiącu grudniu 2016 r. został zrealizowany, zaś skarżącemu odmówiono udostępnienia wyłącznie imion i nazwisk stron umów, będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i niepełniącymi funkcji publicznej, do czego organ był zobligowany na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym, Szef Kancelarii Prezydenta RP powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 października 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1860/14, w którym NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ochronę prywatności nie tylko osób niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych, ale również osób pełniących takie funkcje oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W tej sytuacji, organ podtrzymał swoje stanowisko, że udostępnienie, w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a umowy z nimi zostały nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie, Szef Kancelarii Prezydenta RP wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, w którym to NSA stwierdził, że czynności o charakterze usługowym podejmowane (na podstawie umowy o dzieło) w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności, jako osób pełniących funkcje publiczne.

Odnosząc się ponadto do powołanych przez skarżącego poglądów zawartych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowiek, Szef Kancelarii Prezydenta RP uznał, iż sprawy objęte wspomnianymi orzeczeniami Europejskiego Trybunału Praw Człowiek odnosiły się do udostępnienia informacji nie zawierających danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób objętych wnioskiem, co - w opinii organu - nie może podważać zasadności stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powinno dodatkowo skłaniać Sąd do oddalenia skargi, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania owego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizując pod tym kątem skargę W. T., należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem Szef Kancelarii Prezydenta RP, wydając zarówno zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r., dopuścił się naruszenia przepisów art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał bowiem, że Szef Kancelarii Prezydenta RP, wydając obie sporne decyzje administracyjne, niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej we wnioskowanym okresie.

Niemniej, przed przejściem do szczegółowej oceny legalności obu spornych decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP, wskazać trzeba na wstępie, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W tej sytuacji, z uwagi na podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut organu dotyczący wniesienia skargi po terminie, Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi.

Należy zauważyć, iż nowe zasady komunikacji elektronicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w tym dopuszczające wnoszenie pism procesowych w formie dokumentu elektronicznego, wprowadzono przepisami ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183 oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 1311). Na podstawie art. 112 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1579) odpowiednie zmiany w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wejdą w życie w dniu 15 maja 2018 r. Obowiązująca obecnie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych można wprawdzie zauważyć pewną rozbieżność poglądów w zakresie uznania określonej daty za datę wniesienia do sądu pisma procesowego w formie elektronicznej, niemniej skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym wniesienie do sądu pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej następuje w dniu, w którym wiadomość elektroniczna została wprowadzona do systemu teleinformatycznego sądu. Pogląd ten został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II FZ 447/11. W powołanym postanowieniu NSA sformułował tezę, że z chwilą wniesienia pisma procesowego drogą elektroniczną, jakkolwiek obarczonego brakiem formalnym określonym w art. 46 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., jednakże wskazującego na zachowanie terminu z art. 194 § 2 ww. ustawy, będzie moment rzeczywistego przesłania poczty elektronicznej, który zostanie odzwierciedlony w odpowiednim programie pocztowym. Informacja o potwierdzeniu transmisji danych, której częścią jest data doręczenia znajduje się w nagłówku każdego listu elektronicznego i to ona powinna decydować o terminowości wniesienia pisma procesowego. W ocenie NSA, umieszczenie na piśmie procesowym prezentaty, jest czynnością techniczną o charakterze pomocniczym i nie można jej utożsamiać z faktem wniesienia pisma. Jest to jedynie urzędowa adnotacja o chwili dokonania przez stronę czynności procesowej. Dlatego też Sąd podkreśla, że o skuteczności wniesienia pisma procesowego nie może decydować moment sporządzenia prezentaty, zaś ograniczenie w tej sytuacji stronie skarżącej możliwości wniesienia pisma w ostatnim dniu terminu do godziny urzędowania organu lub godziny urzędowania poczty polskiej może stanowić naruszenie zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2017 r., w sprawie sygn. akt II OZ 143/17, w którym wskazał, iż na gruncie procedury sądowoadministracyjnej konsekwencją dopuszczalności wniesienia do sądu pisma procesowego drogą elektroniczną jest przyjęcie, że pismo to wywołuje wszystkie skutki, które ustawa wiąże z wniesieniem pisma procesowego. NSA podkreślił, iż skutki te następują z chwilą wpływu danych do komputera obsługującego pocztę elektroniczną organu. Ocena terminowości wniesienia prze stronę środka zaskarżenia w postaci elektronicznej nie powinna zależeć od czynności technicznej pracownika sądu (vide: urzędowa adnotacja, czy też wydrukowanie pisma przez pracownika organu). NSA uznał bowiem, że to, czy strona dochowa terminu, zależy tylko i wyłącznie od jej zachowania, a działanie sądu, czy też organu, nie jest warunkiem prawnym zrealizowania się skutku czynności.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznać należy, że stanowisko wyrażone przez NSA we wskazanym powyżej postanowieniu z dnia 14 marca 2017 r., iż wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej następuje z chwilą wpływu danych do systemu teleinformatycznego sądu, należy ocenić z punktu widzenia procesowego, jako racjonalne oraz dające gwarancję dla poszanowania prawa strony do sprawiedliwego procesu.

Mając na względzie powyższe, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Szefa Kancelarii Prezydenta RP, że za najwcześniejszą datę wpływu pisma skarżącego W. T. zawierającego jego skargę należy uznać dzień wydrukowania owego pisma, a więc dzień [...] maja 2017 r., skoro z akt administracyjnych, a także z oświadczenia samego organu wynika, że skarga ta wpłynęła do organu w formie elektronicznej (w postaci e-maila przesłanego przez skarżącego na skrzynkę poczty elektronicznej organu) w dniu [...] maja 2017 r., o godzinie [...].

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można uznać, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na rzekome uchybienie ustawowego terminu do jej wniesienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy na wstępie zauważyć, że Szef Kancelarii Prezydenta RP, odmawiając udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk osób fizycznych - wykonawców umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej we wnioskowanym okresie, powołał się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Mając na względzie powyższe, Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że wykonawcy umów zawartych z organem nie są podmiotami, których sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Organ uznał więc, że osoby fizyczne, będące stronami powyższych umów, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, co wynika z przedstawionej w uzasadnieniu decyzji analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów. Wobec tego, Szef Kancelarii Prezydenta RP stwierdził, że dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, w kontekście zestawienia tych danych z danymi dotyczącymi wynagrodzenia otrzymanego z racji zawarcia umów oraz informacja o zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę z organem, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności wykonawców tych umów. W konsekwencji, organ uznał, że w świetle treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej doprowadziłoby do nieuzasadnionej ingerencji w prawo do prywatności, o jakim mowa w tym przepisie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że prawo do prywatności jest, podobnie jak prawo do informacji publicznej, przedmiotem ochrony konstytucyjnej, wyrażonej w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prywatność to uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia tak, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. (tak m.in. M. Safjan /w:/ Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i nast.).

Należy podkreślić jednocześnie bardzo wyraźnie, że nie powinno budzić wątpliwości to, że ochrona danych osobowych jest częścią ochrony prawa do prywatności, co należy wywieść z brzmienia art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji RP, statuujących prawo do prywatności obywatela, w tym także ochronę jego danych osobowych przed nadmierną ingerencją innych podmiotów. Rozwinięciem przepisów konstytucyjnych jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U z 2015 r., poz. 2135 ze zm. - dalej także: "u.o.d.o."). Pojęcie prywatności obejmuje prawo do nieujawnienia imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwalają na zidentyfikowanie określonej osoby fizycznej, a zatem w sytuacji wniosku o udostępnienie danych osobowych podmiot, do którego wpłynął wniosek, powinien wydać, na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności w postaci udostępnienia danych osobowych. Ocena takiej decyzji przez sąd będzie polegała na zbadaniu, czy żądana informacja dotyczy danych osobowych oraz czy wystąpiła przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczająca ochronę danych osobowych. Jeżeli w trakcie kontroli sądu okaże się, że nie występuje choćby jeden z tych elementów, wówczas należy uznać, iż decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności w postaci udostępnienia danych osobowych jest nieprawidłowa. Ustawa o ochronie danych osobowych nie określa bowiem odrębnej procedury dostępu do informacji publicznej o danych osobowych. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych osobowych, należy zbadać, czy w świetle ochrony prawa do prywatności żądana informacja może zostać udzielona, a więc zastosować procedurę postępowania określoną w u.d.i.p. z odwołaniem do przepisów statuujących ochronę danych osobowych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyniku analizy stanowiska Szefa Kancelarii Prezydenta RP wyrażone w obu spornych decyzjach administracyjnych - stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem, że dane osobowe osób, które podpisały wskazane w treści decyzji umowy cywilnoprawne z organem władzy publicznej, nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, pogląd zaprezentowany w obu spornych decyzjach organu opiera się na niejako "podmiotowym" założeniu, że ujawniać można tylko te dane osobowe, które dotyczą osób o statusie równym lub podobnym do statusu funkcjonariusza publicznego. Oznacza to, że Szef Kancelarii Prezydenta RP utożsamił możliwość udostępnienia danych osobowych jedynie z sytuacją, w której wniosek dotyczy osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., wedle którego nie podlegają ochronie ze względu na prywatność informacje o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu można byłoby uznać za prawidłowy, gdyby nie materialne (przedmiotowe) rozumienie pojęcia informacji publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji, jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania.

W tej sytuacji, według Sądu, nie można przyjąć, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym, nie mogły zostać ujawnione.

W ocenie Sądu, należy stanowczo podkreślić, że pytanie o imię i nazwisko osób, z którymi podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną, nie służy bowiem ustaleniu, czy określona osoba wykonywała dane usługi dla podmiotu publicznego, lecz kontroli, jak zostały wydatkowane środki publiczne. Wniosek o udostępnienie takich danych nie służy zatem zaspokojeniu ciekawości wnioskodawcy, który pragnie się dowiedzieć, kto pracuje na rzecz określonego podmiotu, lecz jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi. Taki pogląd został zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 (OSNC z 2013 r. nr 5, poz. 67), w którym Sąd Najwyższy uznał, że "trudno zatem jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie chodziło o udostępnienie przez Miasto [...] imion i nazwisk osób fizycznych, z którym zawarło ono umowy zlecenia i umowy o dzieło. W wypadku jednej z tych umów chodziło o przygotowanie i wygłoszenie wykładu, a trudno przyjąć, że utajnienie imienia i nazwiska osoby wykładowcy miałoby jakikolwiek sens. Pozostałe umowy dotyczyły obsługi systemu elektronicznego, analizy socjologicznej i zorganizowania konferencji; zostały one zawarte przez określone osoby fizyczne z podmiotem publicznym, jakim jest Miasto [...]. Osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 – art. 61 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Warto zauważyć wprawdzie, że Sąd Najwyższy we wspomnianym orzeczeniu nie przesądził, że każda umowa cywilnoprawna ulega ujawnieniu, podkreślając, iż są rodzaje umów, które ze względu na swój charakter nie muszą zostać ujawnione, niemniej - w ocenie WSA w Warszawie - należy mieć na względzie również to, że nawet w przypadku umowy cywilnoprawnych dotyczących drobnych usług o charakterze technicznym, może się bowiem okazać, że służą przepływowi środków do osób niekompetentnych, ale związanych w różny sposób z osobą, która takimi środkami dysponuje (np. zatrudnienie na podstawie takiej umowy krewnych osoby kierującej danym organem). W tej sytuacji, Sąd uznał, że dane osobowe wszystkich osób, z którymi podmioty publiczne podpisały umowy cywilnoprawne, powinny zostać ujawnione. Takie stanowisko jest szczególnie ważne, jeżeli kontrola społeczna sposobu działania władz publicznych ma być efektywna, a nie fasadowa.

Warto zwrócić również uwagę, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, dlatego też osoba fizyczna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych, jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa ona prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną". Ma to miejsce wówczas, gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych (takie stanowisko wyraził m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 447/13).

Zdaniem Sądu, umowa cywilnoprawna zawarta z podmiotem publicznym dotyczy wydatkowania publicznych środków, a zatem osoba, która zawiera taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię oraz nazwisko mogą zostać ujawnione. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o wynagrodzeniu, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków.

W tej sytuacji, niezrozumiałe jest stanowisko przyjęte w obu spornych decyzjach Szefa Kancelarii Prezydenta RP.

Według Sądu, organ nie może zasłaniać się mało istotnym charakterem zawartych umów, skoro nazwiska i imiona osób, które podpisały umowy z Kancelarią Prezydenta RP, są niezbędne do oceny prawidłowości działań jednego z naczelnych organów władzy, w tym także sposobu wydatkowania przez niego pieniędzy podatników. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do prywatnych kieszeni. Tak więc w tego rodzaju sprawach wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak zostały wydatkowane pieniądze podatników. Na to zagadnienie należy zatem spoglądać z punktu widzenia treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. P. Szustakiewicz /w:/ Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180). Nadto przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 447/13).

Zdaniem Sądu, warto jednocześnie podkreślić, iż pomijając nawet powyższe argumenty, brak jest również jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających utajnianie imion i nazwisk osób, które w wyniku realizacji zawartych z podmiotem publicznym umów cywilnoprawnych wykonywały dla niego różnego rodzaju usługi. Dla takich osób nie powinno być bowiem niczym wstydliwym (dotyczącym sfery intymności, czy też życia rodzinnego), że współdziałają z centralnym organem administracji publicznej, wspomagając go przy realizacji jego konstytucyjnych powinności.

Ujawnienie spornych danych nie powinno być też problematyczne dla samych organów administracji publicznej, albowiem biorąc pod uwagę fakt, że z założenia winny wspierać się one w swych działaniach jedynie osobami o najwyższych kwalifikacjach zawodowych, przyjąć należy, że dokonując wyborów osób, którymi wspomagają się przy realizacji konstytucyjnych zadań, organy publiczne z całą pewnością starają się unikać możliwości jakichkolwiek podejrzeń o to, że kierowały się innymi kryteriami, niż dobro Państwa i dbałość o racjonalne dysponowanie funduszami Skarbu Państwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2017 r.

Z kolei, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, wskazać należy, iż Sąd orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.