Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2448/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.: dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. w L. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2020 r. zezwalającej spółce F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W. – P. – B. – G. – G., umorzyło postępowanie odwoławcze.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z 8 lutego 2019 r. spółka F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Uczestnik postępowania) wystąpiła do Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek) o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – G.

Pismem z 19 marca 2019 r. S. z siedzibą w L. (dalej: S., Skarżący), na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., z powołaniem się na cele statutowe i interes społeczny wystąpiło do Marszałka o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, uzasadniając to chęcią sprawowania "racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji."

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Marszałek dopuścił S. do udziału w postępowaniu. Uznał, że spełnione zostały wymagane przez art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki. Został bowiem wykazany interes społeczny, rozumiany jako zwalczanie nieuczciwej konkurencji, a także potrzeba podwyższania jakości obsługi pasażerów, które to działania należą do celów statutowych S.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Marszałek na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2019 r. poz. 2140; dalej: u.t.d.), udzielił Spółce zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na wspomnianej linii do dnia [...] grudnia 2020 r.

Odwołanie od ww. decyzji/zezwolenia złożyło S., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciło Marszałkowi w szczególności wydanie zezwolenia bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, oraz brak zweryfikowania jednego z obligatoryjnych załączników wniosku.

Spółka pismem z 24 sierpnia 2020 r. wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o utrzymanie zezwolenia w mocy, kwestionując istnienie po stronie S. celów statutowych i interesu społecznego.

Kolegium decyzją (zaskarżoną później) umorzyło postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uzasadniało tym, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej może podlegać kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, uruchomionym wniesieniem odwołania od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Według SKO, postanowienie Marszałka o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w tej sprawie było nieprawidłowe. Uznało bowiem, że S. wpisane jest nie tylko do Rejestru S., ale również Rejestru Przedsiębiorców. Jako przedmiot deklarowanej działalności widnieją tam oznaczone kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności: 49.39.Z. – pozostały transport pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany, 49.31.Z – transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, 49 – transport lądowy i rurociągowy. Zdaniem SKO oznaczało to, że S. może prowadzić działalność gospodarczą, występować na rynku jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą. Według Kolegium, S. podało jedynie ogólnikowe powody oraz orzecznictwo sądowe, nie wykazując zagrożenia nowej linii regularnej dla istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników. Nie wystąpiła tym samym przesłanka interesu społecznego. Z tych przyczyn Kolegium oceniło, że S. występuje w postępowaniu w interesie jego członków, a nie społecznym, czego wymaga art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

S. w skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że S. prawidłowo nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, mimo wykazania przesłanek warunkujących uwzględnienie zgłoszonego żądania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zauważyć należy, że w świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, jak: cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. Jednocześnie, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.

Rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie, organ odwoławczy jest uprawniony (i obowiązany) do oceny zasadności uznania, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział tej organizacji w postępowaniu, tj. winien ustalić, czy postanowienie wydane przez organ I instancji w oparciu art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem, a w konsekwencji czy organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy, dokonując takiej oceny, ustali wadliwość uznania organizacji za podmiot na prawach strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby odwołanie było merytorycznie uzasadnione; wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot.

W rozpoznawanej sprawie SKO zakwestionowało status S. jako strony postępowania uznając, że nie powinien był Skarżący zostać do niego dopuszczony, wobec niewykazania przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzyło postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego SKO przyjęło, że w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał bezpodstawności umocowania S. do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, czy brak interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile jest to uzasadnione jej celami statutowymi (przesłanka pierwsza). Zauważyć należy, że w statucie S. został określony jeden z jego celów, tj. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (§ 6 pkt 4 Statutu, w aktach adm.) czy sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postepowaniami administracyjnymi i nad działaniami organów administracji (§ 6 pkt 5 ww Statutu). Nie ulega wątpliwości, że powyższe cele statutowe pozostają w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie zezwolenia. Oznacza to spełnienie jednej z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. dopuszczenie to jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Troska o zachowanie wspomnianych wartości statutowych stanowić może, w myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., przeszkodę w wydaniu nowego zezwolenia. Przepis ten blokuje jego wydanie wówczas, gdy "zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników" (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16, LEX nr 2517576). Zauważyć należy, że na trasie W.-P.-B.–G.-G. nie istnieją bezpośrednie połączenia autobusowe, ale są połączenia kolejowe realizowane przez Intercity. Ponadto S. podnosiło, że na poszczególnych odcinkach tej trasy działają różni przewoźnicy.

A zatem organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Oczywistym jest to, że liczba przewoźników prowadzących swoją działalność na konkretnej trasie ma bezpośredni wpływ na ceny biletów komunikacyjnych, także tych wykonywanych na pewnych odcinkach, stanowiących część linii objętej zezwoleniem Nr [...]. zatem dopuszczenie S. do postępowania powinno mieć pozytywny wpływ także na ten aspekt analizy. Innymi słowy, organy będą mogły oprzeć się także na wiedzy S. odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich.

Przechodząc zaś do oceny zaistnienia przesłanki interesu społecznego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jest to pojęcie niedookreślone, któremu dopiero organ administracji publicznej nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym przypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09; opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sad podziela pogląd, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Nie można jednak jednocześnie założyć, że w sytuacji gdy cele statutowe organizacji społecznej wnioskującej o dopuszczenie do udziału postępowaniu związane są z dziedziną aktywności gospodarczej podmiotu, z wniosku którego toczy się postępowanie administracyjne, a nadto organizacja ta skupia członków prowadzących też taką działalność, to wykluczone jest dopuszczenie takiej organizacji do udziału w sprawie. Dokonanie takiego założenia niejako a priori może bowiem w praktyce czynić martwą instytucję prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 31 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 189/20, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w cytowanym powyżej wyroku w sprawie II GSK 1500/16, nie można tworzyć domniemania, że s. przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Poza tym nawet przyjęcie, że S. kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza, że S. będzie działać w sprawie w interesie społecznym, polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży bowiem w interesie społecznym i w tym przypadku nie można zarzucić S. działania wyłącznie w interesie partykularnym, zwłaszcza że SKO nie podważyło skutecznie argumentacji S., a przede wszystkim nie wykazało - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - na czym miałby polegać wyłącznie partykularny (zdaniem Kolegium) interes S. w sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu. Za przeszkodę w reprezentowaniu przez Skarżącego interesu społecznego nie można traktować bowiem postanowień § 10 statutu, określającego podmioty, które mogą być członkami S.- przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób/prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Kolegium nie przedstawiło dowodu na bezpośredni interes S. w zwalczaniu działalności Spółki w odniesieniu do ewentualnego połączenia na linii regularnej W.-P.-B.-G.-G., skoro siedzibą S. jest miasto L. (§ 2 statutu), członkowie S. (czego w sprawie Uczestnik nie kwestionował) nie świadczą/nie zamierzają świadczyć usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, a samo S. zwróciło również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji nie sposób utożsamiać celów statutowych i działalności S. wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który jest wprost przeciwstawny interesom uczestnika i jego potencjalnych pasażerów. Można natomiast uznać, że w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy S. jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający decyzję/zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez tę spółkę zezwolenia) wykorzystać specjalistyczną wiedzę S. oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności organ obowiązany jest mieć na względzie i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług/poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który organ podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu musi brać pod uwagę.

Nie bez znaczenia dla wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji na rzecz stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego inicjowanego w tej sprawie odwołaniem S. od ww. zezwolenia/decyzji Marszałka z [...] czerwca 2020 r., pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski - Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).

W tej sprawie SKO uchyliło się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie oceniło S. za konkurenta uczestnika (wnioskującego o zezwolenie) w postępowaniu administracyjnym. Pobieżnie odniosło się do kwestii interesu społecznego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy ciężar dowodu S. na wykazanie konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu. Dlatego Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Na marginesie jednak zaakcentować należy, że udział organizacji społecznej może okazać się przydatny dla zbadania tego, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. S. przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi sytuacji na rynku, chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku i rozważenie zasadności dopuszczenia S. do udziału w prowadzonym postępowaniu z uwzględnieniem wykładni celów statutowych oraz pojęcia interesu społecznego zaprezentowanego przez Sąd. Należy także zweryfikować twierdzenie S. co do jego statusu jako przedsiębiorcy i zakresu faktycznie wykonywanej działalności oraz wpływu tych okoliczności na możność równoległej realizacji interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 265), na które złożyły się: 200 zł tytułem wpisu sądowego, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.