Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 766/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 64, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 560/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej WSA w W.) z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 560/10 uchylający decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektora MOR ARiMR) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich.

Skarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Na skutek wniosku złożonego przez wspólnika spółki cywilnej "P. A.", Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośredniej dla podmiotu "P. A." spółka cywilna. Od tej decyzji odwołanie złożył P. M., zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie prawa polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek w sprawie płatności bezpośredniej złożyła spółka cywilna, a więc podmiot, który nie ma zdolności prawnej, a więc nie może uczestniczyć w obrocie prawnym, w tym być adresatem płatności z funduszy unijnych. Rozpoznając odwołanie Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Organ odwoławczy podzielił stanowisko będące podstawą rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W szczególności wskazał, że spółka cywilna nie mając zdolności prawnej nie może być adresatem pomocy przyznawanej przez Agencję, a tym samym stroną postępowania w sprawie dopłat. Dla przypadków, w których osoby fizyczne prowadzą działalność rolniczą w formie spółki cywilnej, prawo przewiduje możliwość przyznania dopłat jednemu ze wspólników, który uzyskał zgodę od pozostałych na wystąpienie z wnioskiem. W sprawie objętej wnioskiem taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż wniosek pochodzi od spółki cywilnej "P. A.". W tej sytuacji umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie dopłat jest zasadne, bo spełnione zostały przesłanki z art. 105 k.p.a., czyli postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się P. M. wspólnik spółki cywilnej "P. A.". W skardze do WSA w W. zarzucił decyzji Dyrektora MOR ARiMR naruszenie art. 28, art. 29 i art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że skarżona decyzja jest niezgodna z prawem unijnym, w tym zakresie wskazał na art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, zgodnie z którym rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy w świetle prawa krajowego. Na kanwie tego uregulowania przyjąć należy, że dla przyznania płatności nie ma znaczenia status spółki cywilnej jaki nadany jest temu podmiotowi (formie współdziałania) w prawie krajowym.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. WSA w W. uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdził niewykonalność skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku oraz zasądził dla skarżącego koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA w W. wskazał, że skarga P. M. jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty, zwłaszcza uzupełnione pismem z dnia 27 października 2010 r. mogły odnieść skutek prawny. W uzasadnieniu WSA w W. podkreślił, że akta sprawy wskazują, iż organ pierwszej instancji zdawał sobie sprawę z tego, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, zatem nie może działać imieniem wspólników. Mimo tego nie zażądał uzupełnienia (sprostowania) wniosku, w którym wskazano, że podmiotem ubiegającym się o płatność jest spółka cywilna "P. A.", zwłaszcza że wniosek podpisywał imiennie skarżący. WSA w W. wskazał również, że Agencja nadała spółce cywilnej skarżącego ubiegającej się o płatność numer identyfikacyjny w sposób niezgodny z przepisami ustawy o ewidencji producentów rolnych, zatem uzasadnione jest przypuszczenie, że tym działaniem wprowadziła skarżącego w błąd, a później tę sytuację wykorzystała, umarzając postępowanie ze względu na brak podmiotowości wnioskodawcy. Takie działanie w ocenie Sądu pierwszej instancji narusza art. 8 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z art. 9 k.p.a., zwłaszcza, że organ zasłaniając się przepisami prawa, art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie obowiązku informowania strony o przebiegu postępowania, wywiódł dla strony niekorzystne konsekwencje. W ocenie WSA w W., gdyby nie doszło do naruszenia art. 8, a strona została poinformowana o obowiązującym stanie prawny, w szczególności o zasadach występowania o dopłaty przez rolników działających w formie spółki cywilnej, to wnioskodawca miałby możliwość uczynić zadość wymogom prawa, a w konsekwencji uzyskać merytoryczne orzeczenie w sprawie dopłat. Naruszenie wskazanych przepisów w ocenie Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a to dawało podstawę do uwzględnienia skargi w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.

WSA w W. wskazał również, że na podstawie art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE.L z 2003 r. Nr 203, poz. 1) pomoc finansową może otrzymać także grupa rolników (osób fizycznych) bez względu na jej status prawny w prawie krajowym. Konsekwencją tej regulacji powinno być takie działanie organów, aby wspólnicy spółki cywilnej "P. A." mogli złożyć poprawny wniosek o dopłatę. Zatem organy były zobowiązane do wezwania wspólników o uzupełnienie wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie stosując procedury wezwania, organy naruszyły dyspozycję tej normy prawnej. Takie działanie, a więc wezwanie, było tym bardziej zasadne, gdyż w sytuacji, w której organy przyjęły, że wniosek pochodzi od spółki cywilnej, a więc podmiotu, który nie może skutecznie działać, to w istocie we wniosku nie wskazano kto jest wnioskodawcą, a taki brak wymagał usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak wezwania do usunięcia wady w określeniu strony wnioskującej musi być traktowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W ten sposób uzasadnione jest przyjęcie naruszenia przez organy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 i art. 30 k.p.a., co dawało podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na błędne przyjęcie przez organy, że spółka cywilna jest podmiotem w sprawie płatności.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wniósł Dyrektor [...]OR ARiMR. Skargę oparto na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania kasator wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędną ich wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie objętej skargą kasacyjną postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w sytuacji gdy stroną tego postępowania była spółka cywilna. Kastor wskazał również w ramach tej podstawy na naruszenie art. 33 k.c., art. 1 k.c. w związku z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że płatność może być przyznana wspólnikowi wskazanemu przez spółkę, a więc osobie niebiorącej udziału w postępowaniu. Wreszcie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą przyjęciem, że płatność może być ustalona dla wspólnika spółki, w sytuacji, gdy taka płatność może być przyznana tylko rolnikowi, który składa wniosek oraz zobowiązanie organów do bezprawnego rozpoznania wniosku w stosunku do osoby, która nie wystąpiła z takim żądaniem. Kasator wskazał również na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwym ich zastosowaniu, gdyż WSA w W. błędnie wskazał podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego Dyrektor [...]OR ARiMR wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem kasatora te przepisy naruszono przez błędną ich wykładnię oraz nieprawidłowe stosowanie polegające na przyjęciu, że spółka cywilna jest rolnikiem mającym zdolność administracyjnoprawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności w oparciu o przepis art.105 § 1 k.p.a. Przepis ten, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, stanowił, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy w pełni podzielić, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).

W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organu, którego działanie kontrolował, że "wnioskodawcą o przyznanie płatności nie może być spółka cywilna". Różnica w stanowiskach organu odwoławczego i Sądu polega na tym, że według Sądu I instancji tę wadliwość wniosku organ powinien konwalidować poprzez "wezwanie (na podstawie art. 50 lub 64 § 2 k.p.a.) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich, jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności ze środków unijnych pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej.

Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w przepisach prawa.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 złożyła spółka cywilna "P.A.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184, orzekł jak w sentencji.