Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1, 5, 6, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 4 i 4f
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w km od 0+000,00 do 1+861,62 w miejscowości [...] Kol. [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...]".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 26 listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa i rozbudowa drogi gminnej w km od 0+000,00 do 1+861,62 w miejscowości [...] kol. [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...]. Teren inwestycji obejmuje działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. Do wniosku inwestor dołączył:

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

- określnie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

- mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (3 arkusze),

- pozytywną opinię Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2019 r.,

- pozytywną opinię Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 sierpnia 2020 r.

-pozytywną opinię Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia 29 listopada 2019r.,

- pismo Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 grudnia 2019 r.,

- postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. dot. pozytywnego zaopiniowania przedmiotowej inwestycji w zakresie obejmującym wykonanie urządzeń wodnych,

- opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia 6 grudnia 2019 r.

- pozytywną opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 10 grudnia 2019 r.

- pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 26 listopada 2019 r. i dnia 10 marca 2020 r.,

- pismo PKP [...] S. A. Zakład Linii Kolejowych w [...] z dnia 7 grudnia 2019 r.,

- ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2020 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach,

- pismo Starosty [...] z dnia 24 lipca 2020 r..

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (6 egz.),

- cztery egzemplarze projektu budowlanego (branża drogowa tom -1, branża telekomunikacyjna - tom II, branża elektryczna - tom III) wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu.

W wykonaniu wezwania organu z dnia 9 grudnia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku i oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. do uzupełnienia projektu budowlanego, inwestor uzupełnił wniosek poprzez dołączenie ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2020 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, dokonanie korekty wniosku oraz przedłożenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z podziałem działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] oraz dostosowanie legendy do zgodności z rysunkiem.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomiono pozostałe strony w drodze obwieszczeń umieszczonych: Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] i na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...], w prasie lokalnej, na stronie internetowej - www. [...].pl.

W trakcie prowadzonego postępowania strony wnioski i zastrzeżenia w tej sprawie złożyli M. R. oraz W. i Z. K., którzy nie wyrazili zgody na budowę tej drogi. Na wezwanie organu Wójt Gminy [...] odniósł się do zarzutów podniesionych przez strony postępowania w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r., wskazując, że w opracowanej dokumentacji technicznej trasa projektowanej drogi przebiega po istniejącej przez wiele lat w terenie drodze żwirowej, a projektowana szerokość pasa drogowego oraz odległość od zabudowań została dostosowana do obowiązujących przepisów. Starosta Powiatowy w [...] przesłał kopię odpowiedzi inwestora do stron postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa i rozbudowa drogi gminnej w km od 0+000,00 do 1+861,62 w miejscowości [...] Kol. [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...]". Teren inwestycji obejmuje działki numer: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. Zakres prac obejmuje m. in.: budowę nawierzchni jezdni, poboczy i zjazdów, budowę przepustów, odtworzenie i budowę rowów drogowych, przebudowę kolidującej z inwestycją sieci elektroenergetycznej, przebudowę kolidującej z inwestycją sieci telekomunikacyjnej, wycinkę kolidujących drzew i krzewów. W zakresie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wskazano, że w ramach inwestycji planuje się budowę i rozbudowę drogi gminnej klasy D. Projektowana droga służyć będzie obsłudze komunikacyjnej rozproszonej zabudowy typu wiejskiego, a także jako dojazd do pól uprawnych, łąk, terenów leśnych i zabudowań mieszkalnych zlokalizowanych wzdłuż drogi. Projektowany odcinek drogi zaczyna się na skrzyżowaniu z drogą gminną Nr [...] relacji [...], natomiast kończy się na skrzyżowaniu z drogą gminą Nr [...] relacji [...]. Projektowana droga będzie obsługiwała ruch lokalny (pkt I decyzji).

Decyzją tą zatwierdzono również podział nieruchomości. Mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości stanowiące część operatu wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].10.2020 r. pod nr ewidencyjnym [...] (1 arkusz) na potrzeby powyższej inwestycji, jako załącznik nr 1 stanowią integralną część decyzji (pkt VI decyzji). Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt III decyzji).

Zamierzenie inwestycyjne odzwierciedla projekt budowlany sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 poz. 1935) stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Kategoria obiektu: IV, XXV, XXVI, XXVIII (pkt VII decyzji). Ponadto w decyzji organ I instancji określił obowiązek budowy i przebudowy urządzeń wodnych i zezwolił na wykonanie tego obowiązku zgodnie z załączonym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, stanowiącym załącznik nr 2 na nieruchomościach określonych w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2020 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, wchodzących w zakres inwestycji (pkt VIII.5 decyzji). W ramach planowanego zamierzenia budowlanego przewidziano budowę zjazdów indywidualnych i publicznych, zgodnie z ich usytuowaniem, określonym w projekcie budowlanym (pkt VIII.6 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. R., zaskarżając ją w części dotyczącej jego działki nr [...] i podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. polegającego na zupełnym pominięciu przez organ wniosków zgłaszanych przez stronę postępowania, niewyjaśnieniu istoty sprawy i niewyjaśnieniu, czy realizacja tej nowej inwestycji drogowej jest niezbędna, chociaż droga już jest i można z niej korzystać bez potrzeby budowania nowej drogi, oraz pominięcie przez organ, że strona nie mogła wypowiedzieć się na etapie przygotowania przez Wójta Gminy [...] dokumentacji związanej z nowo projektowaną drogą, jak i pominięcie, czy powstanie nowej drogi było zgodne z uchwałą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminny, zwłaszcza, że od wielu lat ta uchwała gminy nie była zmieniana, naruszenia art. 21 Konstytucji poprzez dokonanie wywłaszczenia, mimo że powstanie tej drogi ma na celu jedynie zaspokojenie celów prywatnych, naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm) poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że niezbędne są dodatkowe wyjaśnienia ze strony organu I instancji, w celu rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie w trybie art. 136 k.p.a., dokonał sprawdzenia kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą i stwierdził, że wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy, decyzje i uzgodnienia, a organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę wydania decyzji w trybie tzw. specustawy drogowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. W dalszej kolejności organ II instancji przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu oraz piśmie skarżącego z dnia 6 maja 2021 r., a także stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 25 maja 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego, niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków zgłaszanych przez stronę postępowania i niewyjaśnienie istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że Mirosław Rolka, zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jego uwagi i zastrzeżenia przekazano do inwestora przedsięwzięcia, a następnie przesłano skarżącemu odpowiedź w niniejszej kwestii. Dodatkowo, organ I instancji również przesłał swoje szerokie wyjaśnienia w tej sprawie przytoczone w akapitach powyżej, z którymi organ II instancji w pełni się zgadza.

Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia, czy realizacja nowej inwestycji drogowej jest niezbędna, chociaż droga już jest i można z niej korzystać bez potrzeby budowania nowej drogi oraz pominięcie przez organ, że strona nie mogła wypowiedzieć się na etapie przygotowania przez Wójta Gminy [...] dokumentacji związanej z nowo projektowaną drogą oraz obowiązku badania przez organ administracji publicznej zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję, Wojewoda podkreślił, że zarówno starosta orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które nie są uprawnione do oceny zasadności realizacji zawnioskowanej inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych rozwiązań, a jedynie do ich weryfikacji pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest, jak sama nazwa wskazuje ustawą szczególną i w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów prawa dla danego rodzaju inwestycji, nie daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości wyboru z uwagi na jej związany charakter, co ma miejsce w tej sytuacji. Ponadto planowana droga przebiega po tracie drogi już faktycznie istniejącej.

Podobnie, za bezzasadny uznano zarzut podnoszący kwestię zapisów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 11i ust. 2 ustawy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe inwestor, a także organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu.

Odnośnie zasadności zastosowanych rozwiązań projektowych i odległości projektowanej drogi od istniejącego budynku, zakwestionowanych przez skarżącego, Wojewoda wskazał, iż przedstawione rozwiązania projektowe znajdują swoje potwierdzenie zarówno w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), jak i w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), bowiem w art. 43 wskazano, jedynie odległości obiektów budowlanych umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni i powyższy przepis dotyczy tylko obiektów nowo projektowanych, nie już istniejących. Ponadto, w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] w sposób szczegółowy przytoczył szerokie wyjaśnienia odnośnie zastrzeżeń mieszkańców, a także wyjaśnienia inwestora. Natomiast, kwestie bezpieczeństwa na drodze podlegają odrębnym przepisom prawa, które nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a służący temu projekt stałej organizacji ruchu zostaje zatwierdzony przez właściwy organ zarządzający ruchem drogowym.

W ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest także zarzut dotyczący podziału gospodarstw rolnych w związku z otrzymywaniem dotacji unijnych z Agencji i realizacji zawartej umowy z tą Agencją, gdyż zarówno ustawa dnia 29 czerwca 1963 r. o ograniczeniu podziału gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 168), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1963 r. w sprawie ograniczenia podziału gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1963r. Nr 36, poz. 208) straciły moc. Ponadto, ww. umowę można w każdej chwili zmienić z uwagi na nowe okoliczności, natomiast przejmowany grunt pod drogę w przypadku działki nr [...], którego właścicielem jest skarżący o powierzchni 1223 m2, przy powierzchni gospodarstwa rolnego 7,72 ha nie uniemożliwia ani dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego i otrzymywania tzw. dotacji unijnych, ani rozbudowy domu, który usytuowany jest w dalekiej odległości od planowanej drogi.

Wojewoda [...] wskazał, że oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia, co jest dokonywane na podstawie ustawy i w celu publicznym. Zabezpieczenie słusznych interesów i praw osób odwołujących się, a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nastąpi stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie. Jednak, ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji zrid, bowiem postępowanie odszkodowawcze stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem nie można uznać, iż został naruszony art. 21 Konstytucji RP.

W ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest zarzuty skarżącego, że brak przeprowadzenia rozmów i konsultacji z właścicielami nieruchomości objętych niniejszą inwestycją drogową, przeprowadzenia dodatkowego, oraz pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych podjętej decyzji powoduję wadliwość wydanej decyzji, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Nieuzasadniony jest także argument, że bezpodstawnie nadano niniejszej decyzji - na podstawie art. 17 ustawy – rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż w swoim wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor szeroko uzasadnił swój wniosek poprzez wskazanie: "Niniejsza inwestycja jest uzasadniona zarówno interesem społecznym jak i gospodarczym. Wydanie pozytywnej decyzji przyczyni się do uporządkowania dojazdu do wszystkich zabudowań w tym rejonie. Możliwe będzie zaprojektowanie i wykonanie linii energetycznej do zabudowań, które już od roku czekają na uregulowanie granic pasa drogowego i umieszczenie w nim sieci. Obecna szerokość pasa drogowego wynosząca około 4 m, jezdnia o nawierzchni żwirowej i nieuregulowanym przebiegu, utrudniają przejazd samochodów i sprzętu rolniczego. Po większych opadach deszczu powstają zastoiska wody w pasie drogowym. Rozmyta nawierzchnia jezdni stanowi duże utrudnienie w dojeździe do zabudowań. Ponadto na części gruntów brak jest wydzielonego pasa drogowego, co powoduje konflikty w dojeździe do gruntów lub zabudowań. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na szybsze rozpoczęcie i wykonanie inwestycji. Poprawi się stan bezpieczeństwa oraz komfort przejazdu. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie występuje interes społeczny przemawiający za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). Wykonanie przedmiotowej drogi zapewni pełną obsługę komunikacyjną mieszkańcom nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie drogi oraz zapewni służbom odbiór odpadów i odbiór mleka z gospodarstw domowych. Projektowana droga przyczyni się w bezpośredni sposób do rozwoju gminy [...]. Nieruchomości zlokalizowane wzdłuż drogi zyskają na wartości i staną się atrakcyjne do nabycia, ze względu na możliwość uprawy gruntów jak i wykorzystanie na cele mieszkaniowe." Z uwagi na powyższe organ I instancji nie miał podstaw do odmowy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy dodał, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 1378), Wójt Gminy [...] po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, co zostało wskazane przez Starostę [...] na stronie nr 2 decyzji, wraz z określeniem warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, zgodnie z treścią decyzji środowiskowej.

Organ ponownie podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji ani tym bardziej nie mogą narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego, ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w ustawie. Mogą one działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Wojewoda stwierdził, że w tej sprawie zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w części dotyczącej działki należącej do skarżącego o nr [...], położonej w [...], gm. [...] i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w związku z czym niespełnienie przez organ w zaskarżonej decyzji wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

b) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wywłaszczenia, mimo braku przesłanek do wywłaszczenia, a nadto dokonanie takiego wywłaszczenia, mimo braku środków na takie przedsięwzięcie,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zupełnym pominięcie przez organ wydający niniejszą decyzję wszelkich wniosków zgłaszanych przez stronę postępowania, niewyjaśnienie istoty sprawy i niewyjaśnienie czy realizacja tej nowej inwestycji drogowej jest w ogóle niezbędna, chociaż droga już jest i można z niej korzystać bez potrzeby budowania nowej drogi, w tym także pominięcie przez organ, że strona nawet w ogóle nie mogła wypowiedzieć się na etapie przygotowania przez Wójta Gminy [...] dokumentacji związanej z nowo projektowaną drogą,

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej działki skarżącego, wstrzymanie rygoru natychmiastowej jej wykonalności, albowiem niezwłoczne wykonanie tej decyzji narazi skarżącego do trudnych do usunięcia skutków oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ rozpatrujący wniosek inwestora w zakresie realizacji inwestycji drogowej, prowadzącej tak naprawdę do wywłaszczenia nieruchomości, powinien, a wręcz ma obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a nawet badanie lokalizacji tej drogi, szczególnie jeśli podnoszą to strony. Organ winien dokonać oceny wszystkich okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie dokonać wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11). W uzasadnieniu innego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. (IV SA/Wa 554/09) podkreśla się, iż wykładnia, iż z uwagi na definicję celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez wyspecjalizowaną agendę rządową - GDDKiA (lub innego zarządcę dróg w przypadku dróg pozostałych kategorii), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na drogę (infrastrukturę towarzyszącą) przesądza, iż wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Przyjęcie jako trafnej interpretacji przepisów ustawy o lokalizacji dróg, jaką kierował się organ administracji w przedmiotowej sprawie, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i doprowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania konstatacji, iż kwestia zasadności ingerencji w prawo własności, w następstwie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej (na wniosek wyspecjalizowanej agendy rządowej), pozostałaby poza kontrolą zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych. Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że - jak wynika z powyżej zacytowanego uzasadnienia orzeczenia - organ rozpatrujący sprawę, nie może zatem ograniczać się tylko do badania wymogów formalnych wniosku, czy lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Jak bowiem nawet wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (P 11/98, OTK z 2000 r" nr 1, poz. 3), gwarancje prawa własności zawarte w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, w szczególności na tle art. 20 i 21, które zaliczają własność prywatną do podstaw ustroju. W świetle tych przepisów zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej skutkuje mianowicie, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, przejściem z mocy prawa własności nieruchomości w niej wskazanych na rzecz Skarbu Państwa (odpowiednio, jednostki samorządu terytorialnego). Wąska ocena decyzji pod kątem jedynie wymogów określonych w specustawie prowadzi tymczasem do pozostawienia poza kontrolą instancyjną i sądowoadministracyjną dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, o konieczności zbadania "niezbędności" wywłaszczenia pośrednio świadczy treść art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja musi zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W tej sprawie organy obu instancji, wydając decyzje brały jednak tylko pod uwagę kwestię formalną wniosku. W ogóle nie wzięto pod rozwagę uzasadnionych interesów właścicieli gruntów, nie wzięto pod uwagę czy tworzenie kolejnej drogi przez nieruchomość skarżącego było w ogóle uzasadnione i czy nie ma innej możliwości przeprowadzenia drogi. Żaden organ nie wziął pod rozwagę zarzutów zgłaszanych przez skarżącego. Jeszcze w 2018 r., a później w 2020 r. skarżący zwracał się do Wójta Gminy [...] z zapytaniem, czy wykonywane są jakieś prace wiązane z budową dróg przez jego nieruchomość. Wójt udzielił mu informację, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie nowych dróg. Teraz jednak na etapie inwestycji, skarżący dowiedział się, że już w 2019 r. wójt występował o zgodę do zarządu powiatu i podejmował już czynności związane z wytyczeniem drogi przez jego działkę. Wójt w żaden sposób nie informował o inwestycji właścicieli gruntów.

Skarżący w licznych pismach wskazywał, że nowo projektowana droga będzie przebiegać zbyt blisko jego domu i jeszcze dodatkowo częściowo przedzielać jego gospodarstwo. Już jedna droga przedziela jego gospodarstwo, teraz za budynkami będzie miał kolejną drogę. Powstanie zatem takiej drogi, bardzo utrudni mu prowadzenie gospodarstwa rolnego i zamieszkiwanie na tej nieruchomości. Skarżący podnosił również, że Wójt przekazał Staroście nieaktualne zdjęcia stanu nieruchomości, bowiem od 2015 r. stan ten zmienił się. Jednocześnie nikt też nie wziął pod rozwagę, że ta nowo projektowana droga tak naprawdę nie łączy się z główną drogą, a uzasadnienie interesu publicznego w żaden sposób nie odpowiada stanowi faktycznemu. Wzdłuż tej nowej drogi nie ma innych zabudowań (oprócz skarżącego), więc w żaden sposób nowa droga nie wpłynie na wartość innych sąsiadujących nieruchomości i tak naprawdę nie wpłynie to na rozwój gminy, bo już drogi są. Wszyscy właściciele tych gruntów mają dojazdy do drogi publicznej. Nawet nowo otwarty zakład przetwórstwa mięsnego ma dostęp do drogi publicznej i nie ma potrzeby tworzenia innej, jeszcze blisko siebie drugiej drogi. Jednocześnie w skardze wskazano, iż bardzo utrudnione będzie prowadzenie gospodarstwa rolnego, jeśli przez sam jego środek będą przejeżdżać pojazdy ciężarowe z przetwórstwa mięsnego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wywłaszczenie właściciela nieruchomości, powinno odbywać się też przede wszystkim zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wywłaszczenie może być bowiem dopuszczalne jeśli jest wykonywane na cele publiczne i za. słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie trudno doszukać się celów publicznych, bo te muszą być w jakiś sposób uzasadnione, a nie wskazane tylko ogólnikowo. Właściciel nie wie nawet, jakiego odszkodowania może się spodziewać i kiedy w ogóle je otrzyma. Postępowanie o odszkodowanie trwa, ale jak wynika z ostatniej informacji organu przyznającego odszkodowanie, nie ma on środków nawet na powołanie biegłego do wykonania wyceny. W tej sytuacji doszło już tak naprawdę do wywłaszczenia nieruchomości (z uwagi nawet na nadaną klauzulę wykonalności) mimo, iż nie ustalono nawet wysokości takiego odszkodowania, co jest rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że realizacja inwestycji nie została rozpoczęta i jest planowana na 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej jako specustawa drogowa) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Taki zakres zaskarżenia wskazano również w skardze.

Sąd podziela stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie dotyczące rozbudowy drogi gminnej zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora z dnia 26 listopada 2020 r., tj. zarządcy drogi gminnej – Wójta Gminy [...] (art. 11b ust. 1 specustawy). Wniosek zawiera wymagane przez art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy elementy, m.in. załączono do niego mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowy projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust 4 tej ustawy, do projektu budowlanego dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy. Zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie z dnia 28 kwietnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wysłano wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości oraz zawiadomiono pozostałe strony w drodze obwieszczeń umieszczonych: w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] i na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...], w prasie lokalnej, na stronie internetowej - www. [...].pl.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Starosta [...] zawiadomił o wydaniu decyzji z [...] czerwca 2021 r. wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych decyzją, a pozostałe podmioty w drodze obwieszczenia. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Decyzja organu odwoławczego została doręczona zgodnie z art. 11f ust. 3 i 6 ustawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi, na wstępie podkreślić należy, iż inwestycje realizowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają charakter publiczny i w związku z tym procedura ich realizacji jest szczególna, z uwagi na ich rozmiar oraz konieczność szybkiej realizacji. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Taka linia orzecznicza jest zgodna z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym podkreślono, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Organy orzekające w tej sprawie nie mogły zatem dokonywać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto, przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Zatem niezasadne są twierdzenia skargi, iż organy powinny były ocenić celowość realizacji drogi według przebiegu wskazanego w projekcie budowlanym i rozważyć ewentualnie inne warianty jej przebiegu. Jak wynika z akt sprawy, projektowana droga ma przebiegać po trasie drogi już faktycznie istniejącej w terenie (drogi gruntowo-żwirowej) z niewielkimi modyfikacjami. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, teren inwestycji obejmuje działki numer: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. Zakres prac obejmuje m. in.: budowę nawierzchni jezdni, poboczy i zjazdów, budowę przepustów, odtworzenie i budowę rowów drogowych, przebudowę kolidującej z inwestycją sieci elektroenergetycznej, przebudowę kolidującej z inwestycją sieci telekomunikacyjnej, wycinkę kolidujących drzew i krzewów. W zakresie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wskazano, że w ramach inwestycji planuje się budowę i rozbudowę drogi gminnej klasy D. Projektowana droga służyć będzie obsłudze komunikacyjnej rozproszonej zabudowy typu wiejskiego, a także jako dojazd do pól uprawnych, łąk, terenów leśnych i zabudowań mieszkalnych zlokalizowanych wzdłuż drogi. Projektowany odcinek drogi zaczyna się na skrzyżowaniu z drogą gminną Nr [...] relacji [...], natomiast kończy się na skrzyżowaniu z drogą gminą Nr [...] relacji [...]. Projektowana droga będzie obsługiwała ruch lokalny (pkt I decyzji). Z treści wniosku inwestora wynika ponadto, że inwestycja jest uzasadniona zarówno interesem społecznym jak i gospodarczym. Wydanie pozytywnej decyzji przyczyni się do uporządkowania dojazdu do wszystkich zabudowań w tym rejonie. Możliwe będzie zaprojektowanie i wykonanie linii energetycznej do zabudowań, które już od roku czekają na uregulowanie granic pasa drogowego i umieszczenie w nim sieci. Obecna szerokość pasa drogowego wynosząca około 4 m, jezdnia o nawierzchni żwirowej i nieuregulowanym przebiegu, utrudniają przejazd samochodów i sprzętu rolniczego. Po większych opadach deszczu powstają zastoiska wody w pasie drogowym. Rozmyta nawierzchnia jezdni stanowi duże utrudnienie w dojeździe do zabudowań. Ponadto na części gruntów brak jest wydzielonego pasa drogowego, co powoduje konflikty w dojeździe do gruntów lub zabudowań. Wykonanie przedmiotowej drogi zapewni pełną obsługę komunikacyjną mieszkańcom nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie drogi oraz zapewni służbom odbiór odpadów i odbiór mleka z gospodarstw domowych. Projektowana droga przyczyni się w bezpośredni sposób do rozwoju gminy [...]. Nieruchomości zlokalizowane wzdłuż drogi zyskają na wartości i staną się atrakcyjne do nabycia, ze względu na możliwość uprawy gruntów jak i wykorzystanie na cele mieszkaniowe. Inwestor uzasadnił więc celowość i racjonalność budowy tej drogi wraz z infrastrukturą m.in. elektroenergetyczną po trasie drogi żwirowej istniejącej na tym terenie.

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w decyzji wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności interesu skarżącego, gdyż przebieg planowanej drogi ma przedzielać jego gospodarstwo rolne. Z treści decyzji organu I instancji oraz stanowiącej załącznik do tej decyzji mapy podziału nieruchomości wynika, że działka skarżącego nr [...] została podzielona na działki: nr [...] (o pow. 0,1223 ha), która jest przeznaczona do przejęcia pod realizację inwestycji oraz działki nr [...] (o pow. 0,8227 ha) i nr [...] (o pow. 6,78 ha), które pozostają przy właścicielu. Przebieg drogi jest projektowany - co do zasady - po trasie drogi gruntowo-żwirowej istniejącej i przedzielającej już gospodarstwo skarżącego, z niewielką korektą jej przebiegu wynikającą z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących budowy dróg publicznych. Twierdzenie skarżącego, że planowana droga spowoduje nieuzasadniony podział jego gospodarstwa jest nietrafne, gdyż przez to gospodarstwo droga już faktycznie przebiega (co wynika z dokumentacji fotograficznej przesłanej przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 25 maja 2021 r.), a więc realizacja inwestycji nie spowoduje istotnej zmiany faktycznej w zakresie podziału gospodarstwa skarżącego. Słusznie wskazał organ odwoławczy, odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących dopłat unijnych, że umowa zawarta w tym przedmiocie może zostać w każdej chwili zmieniona z uwagi na nowe okoliczności, natomiast przejmowany grunt pod drogę w przypadku działki o nr ewid. [...] o powierzchni 1223 m2, przy powierzchni gospodarstwa rolnego 7,72 ha nie uniemożliwia ani dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego i otrzymywania tzw. dotacji unijnych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zbyt bliskiej odległości jezdni od istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego, wskazać należy, iż z projektu budowlanego wynika, że projektowana droga ma mieć szerokość jezdni 5 m i poboczy po 1 m (łącznie szerokość 7 m). Zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić na drodze klasy D - 2,50 m. W myśl § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia pobocza gruntowe drogi klasy GP i dróg niższych klas powinny mieć szerokości, z zastrzeżeniem § 38, nie mniejsze niż 0,75 m - na drodze klasy L lub D. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość zewnętrznej krawędzi jezdni od budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi około 13 m (Projekt zagospodarowania terenu nr rys. 2.2.). Z projektu tego wynika również, że istniejąca droga żwirowa znajduje się w bliższej odległości od budynku skarżącego (około 5 m). Z treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej jako u.d.p.) oraz powołanego rozporządzenia nie wynika jaka powinna być odległość nowo projektowanej drogi od istniejących już budynków. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi gminnej – co najmniej 6 m w terenie zabudowy i 15 m poza terenem zabudowy. W art. 43 ust. 1 u.d.p. wskazano jedynie odległości obiektów budowlanych umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni i powyższy przepis dotyczy tylko obiektów nowo projektowanych, nie już istniejących. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że norma zawarta w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (...). Zatem nie można uznać, że planowana droga w zakresie jej przebiegu przez działkę skarżącego nr [...] (przed podziałem) została zaprojektowana z naruszeniem przepisów prawa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez organy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wywłaszczenia, mimo braku przesłanek do wywłaszczenia, a nadto dokonanie takiego wywłaszczenia, mimo braku środków na takie przedsięwzięcie. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja drogowa jest inwestycją celu publicznego realizowaną w trybie przepisów tzw. specustawy drogowej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., droga gminna jest zaliczana do dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że wywłaszczenie nieruchomości nie nastąpiło w celu publicznym. Natomiast kwestia słusznego odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość nie jest przedmiotem tej sprawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości znajdujące się w tych liniach, stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej). Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje w odrębnym postępowaniu administracyjny organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Zatem kwestia przysługującego skarżącemu na mocy wskazanych przepisów odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, pominięcie przez organ wniosków zgłaszanych przez stronę postępowania, niewyjaśnienie czy realizacja tej nowej inwestycji drogowej jest w ogóle niezbędna, chociaż droga już jest i można z niej korzystać bez potrzeby budowania nowej drogi oraz pominięcie przez organ, że strona nie mogła wypowiedzieć się na etapie przygotowania przez Wójta Gminy [...] dokumentacji związanej z nowo projektowaną drogą. Organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o dokumentację projektową oraz nadesłane dodatkowo przez inwestora dokumenty. W sprawie racjonalnie uzasadniono konieczność realizacji tej inwestycji, tj. budowy i rozbudowy drogi gminnej klasy D zasadniczo po trasie drogi gruntowo-żwirowej już istniejącej na tym terenie. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że brak jest przepisów prawa nakazujących inwestorowi przeprowadzanie konsultacji społecznych przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, trudno więc w tym zakresie zarzucić organowi naruszenie prawa. Dodać należy, iż przed złożeniem wniosku w tej sprawie prowadzone było przez Wójta Gminy [...] postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia, zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Z treści tej decyzji, załączonej do wniosku inwestora wynika, że obwieszczeniem z dnia 31 października 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia, zatem zainteresowane podmioty miały możliwość uzyskania informacji o planowanej inwestycji w zakresie budowy przedmiotowej drogi gminnej w miejscowości [...] Kolonia [...] przed złożeniem wniosku przez inwestora (26 listopada 2020 r.).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego. Organ II instancji odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, szeroko uzasadniając, z jakich powodów uznaje je za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.