Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 13/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 4, art. 190 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 95 poz. 602
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Uchwałę rady gminy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./ można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

2. Upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

TEZY

1. Uchwałę rady gminy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./ można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

2. Upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie ze skargi Marka Ch. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 27 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2000 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2000 r. II SA/Łd 229/00 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

1/ Czy dopuszczalne jest wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./?

2/ W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, o wyjaśnienie: "Jaki charakter ma termin określony w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Wątpliwości prawne, przestawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2000 r. powstały w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej uchwały Rady Miasta P. (...) z dnia 21 lipca 1999 r. stwierdzającej, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602/, zwanej dalej Ordynacją wyborczą, wygaśnięcie mandatu radnego Marka Ch. z okręgu wyborczego nr 5, z powodu skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 7 września 1998 r., za przestępstwa umyślne z art. 262 par. 2 Kk i art. 212 par. 1 Kk (...), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia 1 kwietnia 1999 r. (...). Marek Ch. wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przez anulowanie tej uchwały a następnie, zaskarżył uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podał, że skazujący wyrok karny w jego sprawie uprawomocnił się 1 kwietnia 1999 r. Z funkcji radnego odwołano go jednak dopiero po niemal 4 miesiącach. Ordynacja wyborcza wymaga natomiast, aby taka uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego została podjęta najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, podnosząc że termin wskazany w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej ma charakter instrukcyjny, a wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa. Rada dowiedziała się o ukaraniu radnego Marka Ch. prawomocnym wyrokiem sądu karnego w dniu 8 lipca 1999 r., z miejscowej prasy i następnego dnia wystąpiła do sądu o potwierdzenie tej informacji. Sąd Rejonowy potwierdził fakt skazania pismem z dnia 12 lipca 1999 r. i dlatego zaskarżoną uchwałę podjęto dopiero 21 lipca 1999 r.

Wątpliwości składu orzekającego NSA mają związek z treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przepis ten przewiduje wniesienie skargi na uchwałę organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest jasne, czy uchwała rady gminy, stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw należy do kategorii spraw, o których mowa w tym przepisie. Przepis art. 191 Ordynacji wyborczej przyznaje bowiem zainteresowanemu prawo do odwołania się, do właściwego sądu okręgowego, od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3. Ordynacja wyborcza milczy zaś, gdy chodzi o zaskarżenie uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu z przyczyn wskazanych w art. 190 ust. 1 pkt 1,2 i 4 Ordynacji wyborczej, a więc m. in. uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu, za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

Rozważając alternatywne rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na taką uchwałę, skład orzekający NSA przytoczył postanowienie NSA z dnia 5 maja 1992 r. SA/Lu 378/92 /ONSA 1993 Nr 4 poz. 89/, w którym Sąd wypowiedział pogląd, że uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, podjęta na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/ nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawa o samorządzie gminnym/ do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA sprawy wynikające z przepisów ordynacji wyborczych nie są też w doktrynie zaliczane do spraw z zakresu administracji publicznej. Zajmuje się nimi głównie doktryna prawa konstytucyjnego. Pośrednio takie stanowisko potwierdzać może znowelizowany przepis art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wymienia zadania z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzania wyborów powszechnych oraz referendów odrębnie, obok zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Ordynacja wyborcza ustanawia generalną właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących kontroli prawidłowości wyborów do lokalnych organów przedstawicielskich, w tym także kontroli prawidłowości uchwał właściwej rady w sprawie wygaśnięcia mandatu, podjętych na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Z tego powodu również można wątpić, czy brak w Ordynacji regulacji w sprawie zaskarżania uchwał o wygaśnięciu mandatu, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Ordynacji wyborczej otwiera możliwość ich kwestionowania w trybie skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Z mocy przepisów Konstytucji /art. 184/ oraz przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności u ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Skoro jednak uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodów wymienionych w art. 190 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Ordynacji wyborczej nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, a ponadto nie mają charakteru uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej, to w konkluzji zdaniem składu orzekającego NSA należałoby przyjąć, że skarga na nie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna.

Skład orzekający NSA brał ponadto pod uwagę możliwość przyjęcia, że ustawodawca świadomie i celowo nie przewidział środków zaskarżania na uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej. Za takim stanowiskiem mogłoby przemawiać to, że w tym przypadku nie przewiduje się nawet obowiązku umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień /art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej/. Wygaśnięcie mandatu jest konsekwencją prawomocnego wyroku sądu, a więc obiektywnego faktu, kształtującego z mocy prawa sytuację prawną radnego, nie mogącą ulec zmianie na skutek uchwały rady. Rolą takiej uchwały jest jedynie potwierdzenie tych faktów.

Stanowisko na rzecz dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały rady do Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłoby do jej uznania za uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji do zróżnicowania trybu kontroli w sprawach rodzajowo podobnych, w związku z przewidzianym w Ordynacji wyborczej odwołaniem do sądu powszechnego na uchwały stwierdzające wygaśnięcie mandaty radnego z powodów określonych w jej art. 190 ust. 1 pkt 3.

Kolejna wątpliwość podniesiona przez skład orzekający NSA, powstająca w razie stwierdzenia dopuszczalności zaskarżenia takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy charakteru terminu określonego w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Przepis ten stanowi, że rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia. Ze względu na to, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, zdaniem składu orzekającego NSA trzymiesięczny termin do jej podjęcia powinien być traktowany jako termin instrukcyjny. Jednakże użycie w przepisie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej określenia "najpóźniej w 3 miesiące" może sugerować, że termin ten ma charakter materialnoprawny i jego upływ pozbawia radę prawa podjęcia takiej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że obszerne i szczegółowe uzasadnienie postanowienia składu orzekającego NSA nie zawiera ustalenia, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymagania określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc po bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzono jedynie, że Marek Ch. zaskarżył, za pośrednictwem (...) Urzędu Wojewódzkiego uchwałę Rady Miasta P. z dnia 21 lipca 1999 r. stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu radnego. Akta sprawy potwierdzają, że dnia 7 października 1999 r. wysłał on skargę do NSA drogą pocztową, za pośrednictwem (...) Urzędu Wojewódzkiego. Skarżący potwierdził ten fakt w piśmie wysłanym do Sądu w dniu 12 lutego 2000 r., informując jednocześnie, że wpis sądowy od tej skargi wniósł jeszcze w dniu 30 listopada 1999 r. /do sprawy II SA/Łd 1746/99/. W dniu 20 stycznia 2000 r. skarżący pismem nawiązującym do sprawy II SA/Łd 1746/99 powiadomił NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi o otrzymaniu odpowiedzi od Rady Miejskiej P. na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą z dnia 21 lipca 1999 r., prosząc Sąd o wznowienie jego sprawy. W związku z tym dnia 2 lutego 2000 r. został wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków skargi: wpisu sądowego i odpisu skargi. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wspomnianym już pismem z dnia 12 lutego 2000 r. poinformował Sąd o wniesieniu skargi w październiku 1999 r., załączając dowód uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 10 zł do sprawy II SA/Łd 1746/99. Jednocześnie wniósł wpis po raz drugi i dołączył odpis skargi z dnia 5 października 1999 r.

Trzeba dodać, że skarżący zwrócił się do Rady Miasta P. w dniu 30 listopada 1999 r. z wnioskiem o anulowanie uchwały z dnia 21 lipca 1999 r. stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu radnego. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie tego wniosku w dniu 27 grudnia 1999 r., doręczając ją skarżącemu /według jego wyjaśnień/ w dniu 17 stycznia 2000 r.

W tym stanie rzeczy mogą nasuwać się wątpliwości co do zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta P. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których wyjaśnienie i rozstrzygnięcie należy jednak do Sądu rozpoznającego sprawę.

W orzecznictwie NSA wyrażano bowiem poglądy co do tego, że wątpliwości prawne, nadające się do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA mogą powstać tylko wówczas, gdy skład orzekający już rozpoznaje sprawę, a więc zostało ustalone, że nie wystąpiły lub zostały usunięte ewentualne przeszkody do jej rozpoznania, np. niedopuszczalność skargi /uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 10/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 103 oraz np. uchwała NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r. FPS 15/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 96/.

Rozważając natomiast zagadnienia prawne przedstawione do wyjaśnienia wypada zacząć od powtórzenia, że przedstawione w postanowieniu składu orzekającego NSA wątpliwości prawne mają swe źródło w regulacji zawartej w art. 190 i art. 191 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./. Przepis art. 191 Ordynacji wyborczej przewiduje wyłącznie możliwość zaskarżenia do sądu powszechnego /sądu okręgowego/ uchwały rady w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3, czyli na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Ustawa "milczy" zaś na temat drogi sądowej w sprawach uchwał rad stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego z innych przyczyn niż określone w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej. Nie wiadomo zatem, czy w razie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu np. na skutek pisemnego zrzeczenia się albo prawomocnego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo z winy umyślnej zainteresowanemu droga sądowa w ogóle przysługuje, a jeżeli tak, to czy właściwy jest w takiej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uzasadnienia postanowienia składu orzekającego NSA wynika, że istotnym motywem skłaniającym do podniesienia tych wątpliwości było postanowienie NSA z dnia 5 maja 1992 r. SA/Lu 378/92 /ONSA 1993 Nr 4 poz. 89/, w którym Sąd przyjął, że uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/ nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /wówczas ustawa o samorządzie terytorialnym/. Można dodać, że stanowisko wyrażone w tym postanowieniu zostało zaaprobowane przez B. Zawadzką w glosie opublikowanej w OSP 1993 z. 3 poz. 110. Autorka wyraziła pogląd, że sprawy dotyczące kreowania składu osobowego władz gminnych są sprawami ze sfery prawnoustrojowej gminy, a to co innego niż sprawy z zakresu administracji publicznej. Również takie stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 13 października 1992 r. SA/Lu 691/92 /ONSA 1994 Nr 2 poz. 43/.

Tego rodzaju zapatrywania nie są jednakże, zwłaszcza obecnie, reprezentatywne dla orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już w postanowieniu NSA z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/ stwierdzono, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym /np. Z. Leoński w glosie do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r. SA/Po 1544/91, Samorząd Terytorialny 1992 nr 12 str. 68 i podana tam literatura/.

Duży wpływ na praktykę orzeczniczą w takich sprawach miała uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/ w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na marginesie wyjaśnień dotyczących pojęcia "działalność komunalna" Trybunał wypowiedział się również w kwestii rozumienia "sprawy z zakresu administracji publicznej" w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Traktując to pojęcie bardzo szeroko podkreślił, że cała działalność gmin wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych i tym samym daje się pomieścić w kategorii administracji publicznej.

W doktrynie podkreślano, że intencją ustawodawcy ograniczającego dopuszczalność skarg na uchwały organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do spraw z zakresu administracji publicznej było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminą a jej mieszkańcami. Spory te powinny należeć - zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 par. 1 Kpc - do właściwości sądów powszechnych. Zasadę tę potwierdza również treść art. 19 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA, według którego sprawami z zakresu administracji publicznej, podlegającymi kognicji sądu administracyjnego są wszystkie sprawy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., str. 67-68/. Obojętnie co będziemy rozumieli pod pojęciem mandatu radnego: rodzaj pełnomocnictwa udzielonego przez wyborców, czy zespół praw i obowiązków składających się na status radnego - stosunku prawnego, wynikającego z mandatu nie da się z pewnością zaliczyć do kategorii stosunków cywilnoprawnych. Prawa i obowiązki radnego należą do sfery publicznoprawnej, radny jest bowiem piastunem kompetencji organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy /tak na ten temat: Z. Sypniewski i M. Szewczyk: Status prawny radnego, Zielona Góra 1999 r. str. 30 i 176/. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego jest zatem niewątpliwie rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można podzielić argumentu składu orzekającego NSA, podnoszonego przeciwko dopuszczalności zaskarżenia uchwały o wygaśnięciu mandatu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, głoszącego, że ten tryb nie jest przewidziany dla uchwał nie mających charakteru przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno w doktrynie /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, str. 69/, jak i w orzecznictwie NSA nie budzi poważniejszych wątpliwości zapatrywanie, że zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym. Potwierdza tę tezę treść art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, poddający kognicji tego Sądu uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 16 ust. 1 pkt 5. W pojęciu uchwał innych niż stanowiące przepisy powszechnie obowiązujące mieszczą się uchwały podejmowane w sprawach indywidualnych. Istnieje zresztą obszerne orzecznictwo NSA, dotyczące skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwały rad gmin w sprawach indywidualnych, związanych z kształtowaniem składu osobowego organów gminy, czy jej jednostek organizacyjnych. Sąd administracyjny rozpoznaje merytorycznie skargi np. na uchwały o wyborze członka zarządu gminy, jak również skargi odwołanych członków zarządu, radnych pozbawionych funkcji przewodniczącego rady albo przewodniczącego komisji rady, a także skargi odwołanych dyrektorów szkół gminnych. Takie sprawy rodzajowo nie różnią się od spraw dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. Należą do ogólnej kategorii spraw związanych z kształtowaniem składu osobowego organów administracji publicznej.

Trzeba wreszcie podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny uznawał już za dopuszczalne i rozpatrywał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Sprawy takie zaczęły częściej trafiać do NSA po wprowadzeniu do ustawy o samorządzie gminnym zakazu łączenia funkcji radnego z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy w urzędzie gminy, w którym radny uzyskał mandat i z zatrudnieniem na stanowisku kierownika gminnej jednostki organizacyjnej /art. 24a i art. 24b ustawy/. Naruszenie tego zakazu, nawiązanie z radnym stosunku pracy albo nie złożenie przez pracownika gminy wybranego do rady wniosku o urlop bezpłatny - ustawa uznała za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu /art. 24a ust. 4 i 24b ust. 5 ustawy/. Zrzeczenie się mandatu powoduje - w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej jego wygaśnięcie. Rada gminy stwierdza zaś ten fakt w drodze uchwały.

W postanowieniu z dnia 17 kwietnia 1998 r. II SA/Wr 1600/97 NSA uznał, że sprawa wyboru radnego gminy, sprawowanie tej funkcji, a także stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest z istoty sprawą z zakresu administracji publicznej, skoro według art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne, a według art. 18 ust. 1 tej ustawy do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z dnia 4 maja 1999 r. II SA/Wr 1185/98, w którym oddalił skargę byłego radnego wniesioną na uchwałę rady gminy, stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu na podstawie art. 109 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin z 1990 r., w związku z art. 24a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym /Prawo Pracy 2000 nr 3 str. 42-44/. Takie stanowisko w przedmiocie zaskarżenia do NSA w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego zajął też NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1998 r. SA/Rz 367/97. W dość obszernym uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że uchwały związane z kreowaniem składu organów przedstawicielskich i ich korektą można uznać za mieszczące się przedmiotowo w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej i co za tym idzie podlegające zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny.

Przeciwko stanowisku na rzecz właściwości NSA w sprawach ze skarg na uchwały stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, wnoszone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przemawia Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przewidująca generalną właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących kontroli prawidłowości wyborów, w tym kontroli prawidłowości uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Pominięcie w tak szeroko określonych kompetencjach sądów powszechnych spraw związanych z wygaśnięciem mandatu na skutek odmowy złożenia ślubowania, zrzeczenia się mandatu i prawomocnego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, nie może być przede wszystkim interpretowane jako pozbawienie zainteresowanego prawa do ochrony sądowej. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z Konstytucją, gwarantującą każdemu prawo do sądu /art. 45/. Sam fakt jednoznacznego określenia w Ordynacji wyborczej przesłanek wygaśnięcia mandatu nie chroni dostatecznie przed nadużyciem tej instytucji przez gminę, w szczególności w przypadkach wskazanych we wspomnianych przepisach art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym, czy nawet w razie prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo z winy umyślnej. Również nieuzasadniony byłby pogląd, dopuszczający w omawianych sprawach kognicję sądu powszechnego. Sprawy związane z kontrolą prawidłowości wyborów do lokalnych organów przedstawicielskich, w tym sprawy dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie są sprawami cywilnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Nie zmieniają swojej natury wraz z ich przekazaniem do sądów powszechnych. Ustawowa regulacja poddająca je właściwości sądów okręgowych ma więc charakter wyjątkowy i dlatego nie może być poddawana interpretacji rozszerzającej.

Podkreślano już, że przewidziane Ordynacją wyborczą czynności kontrolne, związane ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego przynależą do sfery administracji publicznej. W myśl art. 184 Konstytucji RP kontrola działalności organów administracji publicznej /w tym rad jednostek samorządu terytorialnego/ jest sprawowana przez sądy administracyjne /obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny/. W tym więc zakresie nie są właściwe sądy powszechne. Przekazanie do ich właściwości określonych spraw, załatwianych w pierwszej fazie postępowania przez organy administracji publicznej nie oznacza pozbawienia NSA kompetencji, o których mowa w art. 184 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim sprawa nie została przekazana sądowi powszechnemu. Zwrócił na to uwagę NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 listopada 1999 r. OPS 12/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 47/, stwierdzając, że jeżeli przyjęte przez ustawodawcę reguły załatwiania określonego rodzaju spraw z zakresu administracji publicznej nie obejmują właściwością sądu powszechnego wszystkich działań podejmowanych w takich sprawach przez organy administracji publicznej, to w zakresie jaki nie jest objęty właściwością sądu powszechnego, kontrolę tych działań sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można również przywiązywać większej wagi do powstającego na skutek rozpatrywania tych spraw przez NSA zróżnicowania trybu kontroli sądowej w sprawach, które są - zdaniem składu orzekającego NSA - rodzajowo podobne. Nie można tego uznać za zjawisko pożądane, ale jest to wynik wyboru ustawodawcy. Ordynacja wyborcza nie stanowi zresztą wyjątku. Wystarczy wskazać na zróżnicowania trybu dochodzenia roszczeń ze stosunków pracy wynikających z nominacji. Poza tym nie w pełni wydaje się prawdziwe stwierdzenie, iż sprawy uregulowanie w Ordynacji wyborczej, w tym zwłaszcza dotyczące wygaśnięcia mandatu, są rodzajowo jednorodne. Można bowiem dopatrywać się zasadniczej różnicy pomiędzy wygaśnięciem mandatu z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5, a wygaśnięciem mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 i innymi sprawami dotyczącymi kontroli prawidłowości wyborów. Wygaśnięcie mandatu przewidziane w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej wiąże się bezpośrednio z samymi wyborami i mieści się w materii stanowiącej przedmiot regulacji tej ustawy. Obejmuje ona określenie zasad i trybu przeprowadzania wyborów oraz warunków ich ważności. Z tych zapewne względów, jak wszystkie sprawy związane bezpośrednio z wyborami, poddano je właściwości sądów powszechnych, według jednolitych reguł, odnoszących się do wyborów przeprowadzanych w jednostkach samorządu terytorialnego. Pozostałe przypadki wygaśnięcia mandatu, aczkolwiek uregulowane w Ordynacji wyborczej, nie wiążą się tak ściśle z przedmiotem tej ustawy i samymi wyborami, gdyż dotyczą zdarzeń po wyborach i dlatego zapewne pozostawiono je poza systemem kontroli, obejmującym przeprowadzanie wyborów.

Przedstawione wywody uzasadniają udzielenie twierdzącej odpowiedzi na wątpliwości prawne sformułowane w pierwszym pytaniu składu orzekającego NSA.

Odnosząc się do wątpliwości prawnej wyrażonej w pytaniu drugim należy przede wszystkim stwierdzić, iż zagadnienie prawne zostało określone w sposób bardzo ogólny. Z uzasadnienia postanowienia wynika zaś, iż wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, po upływie terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Trzeba podzielić pogląd składu orzekającego NSA co do tego, że uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1, 2 i 4 Ordynacji wyborczej ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zdarzeń opisanych w ustawie. Stanowisko to od dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA i jest akceptowane w piśmiennictwie prawniczym /np. glosa B. Zawadzkiej do wyroku NSA z dnia 11 maja 1993 r. SA/Wr 432/93 - OSP 1995 z. 2 poz. 28/. Uzgodnione w ten sposób zapatrywanie nie prowadzi jednak wprost do wyjaśnienia charakteru prawnego trzymiesięcznego terminu, w którym rada ma podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu /art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej/. Forma, w jakiej zastrzeżono ten termin /najpóźniej w 3 miesiące od (...)/ może uzasadniać przypuszczenie, iż jest to termin zawity, a więc taki po upływie którego uchwała rady podjęta w takiej sprawie byłaby bezskuteczna. Przyjęcie takiego poglądu nie byłoby jednak uzasadnione. Termin ten ma niewątpliwie charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym przypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego, łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Do kategorii terminów procesowych należą tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone do czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Ich naruszenie z reguły nie rodzi dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Można oczywiście mieć wątpliwość, czy w tym przypadku chodzi wyłącznie o sprawność działania rady. Sprawa jest bardziej złożona. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy zarówno ochronie interesów radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały sprawia jednakże, iż konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Sformułowanie: "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy.

Te względy przemawiają za przyjęciem stanowiska, że upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.