Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 500/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1; art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Gminy B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gminy B.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gminy B.

Jako podstawę prawną do podjęcia uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s.", a także § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936, z późn. zm.).

W związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zmieniły się kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz, w efekcie, kwoty maksymalnego poziomu dodatku specjalnego do wynagrodzenia. Załącznik nr 1 do rozporządzenia określa kwoty wynagrodzenia i maksymalne wysokości dodatku funkcyjnego burmistrza, z uwzględnieniem wielkości liczby mieszkańców miasta, obowiązujące do dnia 30 czerwca 2018 r. (Tabela I A) i od dnia 1 lipca 2018 r. (Tabela I B). Od 1 lipca 2018 r. maksymalne wynagrodzenie burmistrza winno być ukształtowane zgodnie ze stawkami wynikającymi z Tabeli I B Załącznika nr 1 do rozporządzenia, co oznacza, że maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego uległa obniżeniu w stosunku do maksymalnej kwoty wynagrodzenia obowiązującej dotychczas.

Wysokość dodatku specjalnego dla osób piastujących stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa uregulowana została w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek specjalny dla burmistrza powinien zatem zostać przyznany zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia.

W § 1 uchwały Rada Miejska w B. ustaliła wynagrodzenie miesięczne Burmistrza Gminy B. – A. K. Rada określiła, że składnikami wynagrodzenia Burmistrza są: wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4800 zł, dodatek funkcyjny w wysokości 2100 zł, dodatek specjalny w wysokości 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji (kwota 2760 zł), dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 12% wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatek specjalny w wysokości 2200 zł z tytułu działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego na czas pełnienia tych funkcji i prowadzenia działalności opisanej w uzasadnieniu do uchwały.

W ocenie organu nadzoru ustalenie przez Radę Miejską w B. w § 1 ust. 2 uchwały akcesoryjnego dodatku specjalnego w wysokości 2200 zł jest sprzeczne z przepisami prawa. Na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. W ust. 3 powołanego przepisu ustawodawca ustanowił dodatek specjalny dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województw. Ustawodawca przewidział zatem dwie podstawy przyznania dodatku specjalnego pracownikowi samorządowemu, wyodrębniając podmiotowo w ust. 3 cytowanego przepisu, grupę pracowników szczególnie obciążonych obowiązkami zawodowymi, dla których dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia. Dodatkowo dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województw w § 6 rozporządzenia został uregulowany sposób naliczenia dodatku specjalnego, zapewniając tej grupie pracowników samorządowych odpowiednio wysoki, relatywnie w stosunku do innych pracowników samorządowych, poziom ustalenia tego dodatku. Maksymalna wysokość dodatku specjalnego dla burmistrza wynosi 40% kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Uchwalenie przez Radę Miejską w B. dwóch dodatków specjalnych jest niezgodne z § 6 rozporządzenia, bowiem przewidziany w § 1 ust. 1 lit. c uchwały dodatek specjalny wyczerpuje stawkę maksymalną. Jednocześnie sposób ustalenia wynagrodzenia w uchwale stanowi obejście przepisów rozporządzenia, którego celem, założonym przez prawodawcę było zmniejszenie wynagrodzeń tej grupie pracowników samorządowych.

Określenie akcesoryjnego dodatku specjalnego, obok dodatku specjalnego przyznawanego na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, rzutuje na błędne ustalenie kwoty całkowitego wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy B. istotnie narusza powołany przepis oraz przepisy art. 36 ust. 2 i 5 oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych,

Organ poinformował również, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały ex lege, w zakresie objętym orzeczeniem, z dniem jego doręczenia.

Gmina B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

Rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie:

‒ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Rady Miejskiej w B., której charakter prawny polega na czynności z zakresu prawa pracy (ustaleniu wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu – Burmistrzowi Gminy B.), co do której oceny prawnej właściwy jest sąd pracy – sąd powszechny, nie zaś organ administracji publicznej, a w dalszej kolejności sąd administracyjny;

‒ art. 36 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię art. 36 ust. 5 ustawy polegającą na uznaniu, iż przepis ten nie dotyczy pracowników samorządowych z wyboru, zaś § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., którym przyznano dodatek specjalny Burmistrzowi Gminy B. w wysokości 2200 zł brutto miesięcznie z tytułu aktywnej działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego (a więc dodatek kwotowy i na określony czas z tytułu dodatkowo wskazanych działań i sprawowanych przez Burmistrza funkcji) narusza w/w przepis ustawy oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936), a w związku z tym doszło do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego tylko przez ustalenie dodatkowego dodatku specjalnego dla Burmistrza Rada Miejska w B. mogła – pozostając w zgodzie z pozostałymi regulacjami ustawowymi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. – osiągnąć ustawowo gwarantowany pułap wynagrodzenia Burmistrza Gminy B., o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych;

‒ art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, iż dodatek specjalny przewidziany w art. 36 ust. 3 ustawy jest wyłącznym, który może być przyznany pracownikom samorządowym z wyboru, zaś jego przyznanie wyklucza możliwość jednoczesnego przyznania w/w pracownikom samorządowym dodatku specjalnego kwotowego (i na określony czas), przewidzianego w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, a w związku z tym doszło do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

‒ art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych przez błędne niezastosowanie tego przepisu, określającego na poziomie ustawowym maksymalny dopuszczalny pułap wynagrodzenia Burmistrza Gminy B., a który to przepis powinien znaleźć zastosowanie przed podustawowymi regulacjami zawartymi w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r., a jednocześnie jako kryterium wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 36 ust. 3 i 5 ustawy.

W świetle stawianych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżący wniósł o dokonanie przez Sąd oceny niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936), z przepisami:

‒ art. 92 Konstytucji RP, gdyż rozporządzenie – stanowiące podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym i wkracza w materię (przez obniżenie aktem podustawowym w sposób arbitralny i nieuzasadniony o 20% wynagrodzeń brutto m.in. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw) zarezerwowaną ustawowo – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych – do właściwości rady gminy (podejmującej stosowną uchwałę) oraz narusza ustawowo określone zasady ustalania wynagrodzeń pracowników samorządowych,

‒ z zasadami określonymi w art. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607), a przez to także z art. 9 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie winien odmówić zastosowania w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. jako niezgodnego z ww. regulacjami, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej jako P.p.s.a., zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazało, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011 r., uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, "Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym", "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., sygn. akt II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1282/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. Rady Miejskiej w B. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza, wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260) i w wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936). Przepisy tego rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 k.p.

Podkreślić należy, iż stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Burmistrz B. przyjmując mandat i obejmując stanowisko, wyraził zgodę na zatrudnienie na takich warunkach.

Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 Kodeksu pracy stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy o zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r.

Podkreślić należy, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zmieniły się kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz, w efekcie, kwoty maksymalnego poziomu dodatku specjalnego do wynagrodzenia. Załącznik nr 1 do rozporządzenia określa kwoty wynagrodzenia i maksymalne wysokości dodatku funkcyjnego burmistrza, z uwzględnieniem wielkości liczby mieszkańców miasta, obowiązujące do dnia 30 czerwca 2018 r. (Tabela I A) i od dnia 1 lipca 2018 r. (Tabela I B).

Od 1 lipca 2018 r. maksymalne wynagrodzenie burmistrza winno być ukształtowane zgodnie ze stawkami wynikającymi z Tabeli I B Załącznika nr 1 do rozporządzenia, co oznacza, że maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego uległa obniżeniu, w stosunku do maksymalnej kwoty wynagrodzenia obowiązującej dotychczas.

Z kolei wysokość dodatku specjalnego dla osób piastujących stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa uregulowana została w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym, dodatek przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek specjalny dla burmistrza powinien zatem zostać przyznany zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia.

W § 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Rada Miejska w B. ustaliła wynagrodzenie miesięczne Burmistrza Gminy B. – A. K. Rada określiła, że składnikami wynagrodzenia Burmistrza są: wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4800 zł, dodatek funkcyjny w wysokości 2100 zł, dodatek specjalny w wysokości 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji (kwota 2760 zł), dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 12% wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatek specjalny w wysokości 2200 zł z tytułu działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego na czas pełnienia tych funkcji i prowadzenia działalności opisanej w uzasadnieniu do uchwały.

Zdaniem Sądu słusznie organ nadzoru uznał, że ustalenie przez Radę Miejską w B. w § 1 ust. 2 uchwały akcesoryjnego dodatku specjalnego w wysokości 2200 zł jest sprzeczne z przepisami prawa. Na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. W ust. 3 powołanego przepisu ustawodawca ustanowił dodatek specjalny dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województw. Ustawodawca przewidział zatem dwie podstawy przyznania dodatku specjalnego pracownikowi samorządowemu, wyodrębniając podmiotowo w ust. 3 cytowanego przepisu, grupę pracowników szczególnie obciążonych obowiązkami zawodowymi, dla których dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia. Dodatkowo dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województw w § 6 rozporządzenia został uregulowany sposób naliczenia dodatku specjalnego, zapewniając tej grupie pracowników samorządowych odpowiednio wysoki, relatywnie w stosunku do innych pracowników samorządowych, poziom ustalenia tego dodatku. Maksymalna wysokość dodatku specjalnego dla burmistrza wynosi 40% kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Zwrócić też należy uwagę, iż kwestia wykładni art. 36 ust. 5 i 6 ustawy o pracownikach samorządowych, do której sprowadza się istota sporu w rozpatrywanej sprawie, była już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 772/18 (dostępnym w CBOSA), dokonano wykładni tych przepisów, zwracając szczególną uwagę na kontekst relacji między nimi.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, iż rozważając istotę sprawy a zarazem sporu, należy wskazać, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego, a ściślej rzecz biorąc wykładni art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s., również w kontekście relacji między tymi przepisami. W tej mierze należy podkreślić, że jedną ze standardowych dyrektyw interpretacyjnych stosowanych w toku wykładni tekstów prawnych jest dyrektywa konsekwencji terminologicznej (S. Wronkowska, M. Zieliński, "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych.", Warszawa 1993, s. 310), określana również jako zakaz wykładni homonimicznej (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa.", Toruń 2010, s. 120). Dyrektywa ta, należąca do stosowanych w pierwszej kolejności dyrektyw wykładni językowej, zabrania przyjmować, że w języku prawnym występują wyrażenia wieloznaczne, a więc zakazuje nadawać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia w kontekście różnych przepisów. Ratio legis tej dyrektywy opiera się na potrzebie zapewnienia "jednolitej wykładni prawa i zachowania jego spójności" (postanowienie SN z 6 września 2000 r., III KKN 337/00, SNKW 2000/9-10/81).

Powyższy pogląd doktryny znajduje potwierdzenie również w obowiązujących przepisach prawa. W myśl bowiem § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Stanowisko to prezentuje również orzecznictwo, uznając, że w sytuacji, gdy prawodawca chce nadać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia, a tym samym odstąpić od zakazu wykładni homonimicznej, to powinien wyraźnie to zaznaczyć w tekście prawnym (por. uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992/1/20, uchwała SN z 29 stycznia 2004 r., I KZP 39/03, OSNKW 2004/2/13). Tylko jako wyjątek dopuszcza się odstępstwa od wskazanej reguły, jeśli jest to uzasadnione odmiennymi funkcjami takich samych terminów w różnych dziedzinach prawa (por. przykładowo różnice znaczenia terminu "dokument" w prawie karnym i prawie cywilnym, por. uchwała SN z 30 września 2003 r., I KZP 22/03, OSNKW 2003/9-10/75), czy terminu "świadczenie" w prawie podatkowym i prawie cywilnym, por. uchwała 7 sędziów NSA z 16 października 2006 r., II FPS 1/06, ONSAiWSA 2006/6/153)).

O ile jednak odstępstwa te można dostrzec, porównując różne akty normatywne lub różne gałęzie bądź działy prawa, o tyle nie sposób uznać, by w jednej ustawie (ustawie o pracownikach samorządowych), w dwóch ustępach tego samego artykułu 36, ustawodawca dopuścił się tak jaskrawego odstępstwa od zasady konsekwencji terminologicznej i użył zwrotu "dodatek specjalny" w dwóch różnych znaczeniach. W kontekście relacji wewnątrz aktu prawnego wykładnia systemowa przemawia za tym, by uznać przepis art. 36 ust. 3 u.p.s za lex specialis do przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s.

Rezultaty wykładni językowej i systemowej potwierdza również wykładnia funkcjonalna (wykładnia celowościowa). Przepis art. 36 ust. 3 u.p.s. wskazuje na obligatoryjność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym marszałkowi województwa) dodatku specjalnego. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei przepis art. 36 ust. 5 u.p.s. przewiduje możliwość przyznawania pracownikowi samorządowemu w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. W tym przypadku dodatek ma charakter fakultatywny, a jego przesłanką jest zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu.

Omawiane regulacje, choć pod względem legislacyjnym nie dość jednoznaczne, sprowadzają się do ustanowienia dwóch rozłącznych podstaw przyznawania tego samego dodatku specjalnego. Ta dyferencjacja jest uzasadniona tym, że pełnienie funkcji wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Stąd dodatek ma charakter obligatoryjny.

Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może zostać przyznane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może zostać ustalone dla wszystkich kategorii pracowników samorządowych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi z wyłączeniem osób wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W tej mierze podzielić należy oparty na podobnych argumentach pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 725/18, (CBOSA).

Uzupełniając i wspierając argumentację zawartą w tym orzeczeniu, należy wskazać, że racjonalność przepisu art. 35 ust. 5 u.p.s. oraz jego spójność i niekonkurencyjność wobec przepisu art. 36 ust. 3 u.p.s. zasadza się na tym, że "zwykły" pracownik ma formalnie określony zakres obowiązków służbowych lub zadań i w stosunku do tego zakresu z jakiegoś powodu może nastąpić ich epizodyczne zwiększenie (np. z powodu konieczności zastępowania innego pracownika itp.). Takiej sytuacji nie da się donieść do funkcji i zakresu obowiązków i zadań osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s, gdyż osoby te, z racji pełnionych funkcji, nie mogą – w ramach tychże funkcji – wykonywać dodatkowych zadań lub formalnie posiadać zwiększonego zakres obowiązków służbowych. Przyjęcie możliwości wystąpienia przesłanek wskazanych w ust. 5 w stosunku do osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s godziłoby w ustawowy zakres kompetencji oraz obowiązków osób będących organami jednostek samorządu terytorialnego i zarazem kierownikami urzędów tych jednostek odpowiadających za funkcjonowanie całej tej struktury.

Przedstawiony pogląd prawny skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż uchwalenie przez Radę Miejską w B. dwóch dodatków specjalnych należnych Burmistrzowi Gminy jest niezgodne z art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych a także § 6 rozporządzenia. Przewidziany bowiem w § 1 ust. 1 lit. c uchwały z dnia [...] grudnia 2018 r. dodatek specjalny wyczerpuje stawkę maksymalną.

Pamiętać należy, że założonym przez prawodawcę celem wskazanej regulacji jest zmniejszenie wynagrodzeń tej grupy pracowników samorządowych. Sposób ustalenia wynagrodzenia przyjęty w objętej aktem nadzoru uchwale może być zatem odczytywany jako próba obejścia przepisów rozporządzenia.

W rozstrzyganym sporze rację należy przyznać Wojewodzie [...], bowiem przekroczenie przez radę gminy kompetencji, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Reasumując, wskazać należy, że skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących, narusza prawo w sposób istotny i dlatego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.