Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 697/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr[...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej K. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 2217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2016r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa ", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., z siedzibą w [...] - następcy prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia orzekł o uchyleniu w/w decyzji w części dotyczącej oznaczenia strony w ten sposób, że zastępuję wyrazy "[...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...]" wyrazami "[...] S.A., ul. [...],[...][...]". W pozostałej części utrzymał zaś decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w/w decyzję wydał w oparciu o art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. i 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późno zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach", uznając że spółka prowadziła działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Strona pismem z dnia 2 lipca 2013 r. odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie strony w sprawie organ poczynił błędne faktyczne odnośnie charakteru prowadzonej przez stronę działalności, obejmującej sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad o kodzie 19 12 10). W konsekwencji bezpodstawne przyjął, że spółka prowadzi działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Strona poinformowała, iż posiadała decyzję z dnia [...] września 2004 r. znak [...] zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w Zakładzie Odzysku i Recyklingu Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych w [...], położonym w [...] przy ul. [...] dotyczyła prowadzenia odzysku odpadów metodą R 14 poprzez produkcję z odpadów paliwa formowanego o nazwie "[...]". Została ona wydana na podstawie "[...]" opracowanej przez Prof. dr hab. Janusza W. Wandrasza. Receptura ta przewiduje wstępne wymieszanie odpowiednich ilości wybranych odpadów, w celu pozyskania jednolitego składu morfologicznego dla wszystkich partii paliwa [...], a co za tym idzie parametrów takich jak wilgotność, wartość kaloryczna, zawartość chloru, itp. Po takim wymieszaniu całość poddaje się rozdrobnieniu, aby uzyskać odpowiednią granulację. W ten sposób powstaje paliwo [...] będące w ocenie strony produktem, a nie odpadem. Tymczasem wybudowane przez spółkę po 2004 r. instalacje w lipcu 2010 r. sortowały odpady komunalne zmieszane poprzez:

- wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji,

- negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz

- następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad o kodzie 19 12 10).

Zastosowanie zatem obecnie receptury do produkcji "[...]" (stanowiącej proces odzysku [...]) jest niemożliwe, bo skład powstającego paliwa alternatywnego zależy od składu podawanych na linię zmieszanych odpadów komunalnych, który z kolei zmienia się w bardzo szerokich granicach w zależności od miejsc ich pochodzenie jak i pory roku. Zatem z odpadów komunalnych zmieszanych nie ma możliwości uzyskania paliwa formowanego "[...]" w zgodzie z powołaną powyżej recepturą, a jedynie odpady palne (paliwo alternatywne o kodzie [...]).

W ocenie strony prowadzone przez nią działania nie stanowią również procesu odzysku [...], zatem nie może być mowy o "wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub działaniach prowadzących do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach". Zdaniem strony przyjęcie tezy, że przygotowanie odpadów do odzysku, w tym do recyklingu jest odzyskiem, w rozumieniu regulacji z art. 9 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach prowadzi w prosty sposób do sytuacji, że te same odpady mogłyby być podawane odzyskowi dwukrotnie: najpierw poprzez przygotowanie do odzysku, a później przez faktyczny ich odzysk. W dalszej konsekwencji powodowałoby to, iż dwa podmioty posiadające odrębne decyzje na odzysk, mogłyby wystawić na tę samą partię odpadów dwa dokumenty potwierdzenia odzysku. Proces sortowania nie stanowi więc jej zdaniem odzysku i dopiero odpady posortowane mogą być następnie poddawane odzyskowi.

Strona podniosła także, iż w dniu 27 sierpnia 2010 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku i unieszkodliwiania odpadów, m.in.: celu realizacji zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lipca 2001 r. i uzyskania wymaganego przez organ I instancji pozwolenia na funkcjonowania nowych linii technologicznych do sortowania odpadów. W wyniku powyższego w dniu [...] października 2010 r. doszło do wydania decyzji znak [...], mocą której m.in. odmówiono stronie wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów w procesie [...] polegającym na przetwarzaniu odpadów w celu przygotowania ich do odzysku w tym recyklingu. W uzasadnieniu wskazano, że proces gospodarowania odpadami, za który wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia - nie wypełnia ustawowej definicji odzysku odpadów.

Wskazała również, iż organ I instancji skierował zaskarżoną decyzję do podmiotu, który nie istniał w chwili wydawania przedmiotowej w sprawie decyzji (tj. [...] Sp. z o.o.) informując jednocześnie, iż spółka ta nie istnieje od dnia [...] czerwca 2011 r., kiedy to została przekształcona w [...] S.A. (adres ul. [...];[...][...]). Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2012 r. doszło do połączenia się spółki pod firmą: [...] S.A. z/s w [...] z [...] Spółka akcyjna z/s w [...], z jednoczesną zmianą siedziby i brzmienia firmy spółki przejmującej na: [...] spółka akcyjna z/s w [...].[...] Spółka akcyjna z siedzibą w [...], zgodnie z wyrażoną w przepisach art. 494 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 200 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, z późn zm.), zwanej dalej .k.s.h,", zasadą sukcesji uniwersalnej, stała się zatem podmiotem wszystkich praw i obowiązków przejętej spółki [...] Spółka akcyjna z siedzibą w [...]. Wobec powyższego strona wskazała na istotną wadę prawną zaskarżonej decyzji w zakresie wskazania podmiotu, na którego nałożono karę.

Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 6 do 26 lipca 2010 r. przeprowadził kontrolę w [...] Sp. z o.o., w Zakładzie Odzysku Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych przy ul. [...],[...][...].

Podczas kontroli ustalono, iż strona prowadzi działalność polegającą na wywozie odpadów komunalnych z terenu miasta, sprzątaniu ulic oraz zarządzaniu cmentarzami.

W skład spółki wchodzi Zakład [...], Zakład [...], Zakład [...] i Zarząd [...]. Opisano co wchodzi w skład poszczególnych Zakładów, jakie linie technologiczne, oraz jakie i w jakiej ilości rodzaje odpadów wchodzą i wychodzą z poszczególnych linii.

Strona posiadała także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...] zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] (recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) w Kompostowni [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części) w Zakładzie Odzysku Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych.

Stwierdzono jednak, iż posiadane zezwolenia na odzysk odpadów nie uwzględniają nowych linii do odzysku odpadów, powstałych po 2004 r.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli, znak: [...], podpisanym w dniu [...] lipca 2010 r. przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń.

Wskazano, że w toku postępowania z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późno zm.). Na mocy art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Art. 246 nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 21 października 2015r., wezwał stronę do przesłania kopii kart ewidencji odpadów poddawanych odzyskowi za okres od dnia 12 marca 2010 r. do dnia 26 lipca 2010 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania - pod rygorem pominięcia dowodu w sprawie. Strona pismem z dnia 3 listopada 2015 r. przekazała żądane kopie karty ewidencji odpadów, z których wynika, iż w w/w okresie poddawała odzyskowi w procesie R3 odpady o kodzie [...] (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż w [...]), [...] (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych), 02 03 82 (odpady tytoniowe), [...] (odpady ulegające biodegradacji) i [...] (odpady z targowisk).

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez odzysk rozumie się "wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy".

Według art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach "posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5".

W myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach "jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10000 zł". Karę tą, zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wymierzał w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Strona, jak ustalono podczas kontroli, posiadała uregulowany stan formalnoprawny w zakresie odzysku odpadów, jednakże posiadane zezwolenia dotyczyły prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] (recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania w Kompostowni [...] oraz w procesie [...] (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części) w Zakładzie Odzysku Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych.

Prowadzona przez stronę działalność polegająca na segregacji zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], a także frakcji suchej odpadów komunalnych o kodzie [...]w ocenie organu stanowi zaś odzysk odpadów, w rozumieniu przytoczonej powyżej definicji. Odzysk ten należy zaś zaklasyfikować jako proces [...], tj. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Strona prowadziła więc działalność w zakresie odzysku w procesie R15, na co nie posiadała zezwolenia. Powyższe zostało stwierdzone podczas kontroli i udokumentowane w protokole kontroli, który należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała.

Ponadto z przekazanych przez stronę pismem z dnia 3 listopada 2015 r. kart ewidencji odpadów wynika, iż strona w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. prowadziła odzysk w procesie [...] odpadów o kodach [...] (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż w [...]),[...] (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych), niewymienionych w posiadanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003 r., zezwalającej na odzysk odpadów w procesie [...].

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem strona dokonując segregacji odpadów w celu ich przygotowania do produkcji paliwa alternatywnego prowadziła działalność stanowiącą odzysk odpadów w procesie R15, nie posiadając uregulowanego stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Argumenty strony dotyczące nieprawidłowego zakwalifikowania w/w procesu jako odzysk są więc całkowicie chybione. Ponadto organ wskazał, że fakt odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów w przedmiotowym zakresie przez Prezydenta Miasta [...] nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, iż strona nie posiadając zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodach [...] i [...] w procesie [...] nie powinna rozpoczynać przedmiotowej działalności. Organ przywołał orzecznictwo Sądów administracyjnych mających potwierdzać jego stanowisko.

Jednocześnie stwierdził, iż organ I instancji nieprawidłowo oznaczył stronę postępowania w przedmiotowej sprawie, nakładając decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. karę pieniężną na Spółkę [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...], która uległa przekształceniu w [...] S.A., ul. [...],[...][...]. Należy jednakże podkreślić, iż [...] S.A. Z/S w [...], zgodnie z zasadą sukcesji uniwersalnej, o której mowa wart. 494 § 1 i 2 k.s.h. stała się podmiotem wszystkich praw i obowiązków przejętej spółki pod firmą [...] S.A., ul. [...],[...][...]. Biorąc zatem pod uwagę naruszenie popełnione przez stronę należy stwierdzić, iż powyższe uchybienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stanowi podstawę do uchylenia decyzji w tej części.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] SA. z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie rzepisów: I. prawa materialnego przez:

1) naruszenie regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 201 Or. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach", w zw. z treścią załącznika nr 5 do ww. ustawy przez błędną wykładnię powołanych przepisów i bezpodstawne przyjęcie, że sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10) stanowi odzysk odpadów,

2) naruszenie regulacji zawartej art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez bezpodstawne zastosowanie powołanej regulacji i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy skarżąca takiej działalności nie prowadziła,

3) naruszenie regulacji zawartych w przepisach art. 26 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z treścią art. 6 i 7 k.p.a, przez przyjęcie, że możliwe jest uzyskanie decyzji zezwalającej na odzysk opadów dla działalności obejmującej sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie fakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod [...]),

d) pominięcie regulacji zawartych w art. 3 oraz w załączniku nr 2 pkt 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) w zw. z treścią art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez przyjęcie, że sortowanie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie [...]) poprzez wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywna selekcja odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu w celu wytworzenia (produkcji) odpadów [...], stanowi jednocześnie przetwarzanie odpadów o kodzie [...] w celu uzyskania parametrów zgodnych z zapotrzebowaniem posiadacza odpadów, który będzie je poddawał termicznemu przekształcaniu,

e) naruszenie regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z treścią załącznika nr 5 do ww. ustawy w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a przez afirmację błędnej wykładni powołanych przepisów dokonanej przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji, w której bezpodstawnie przyjęto, że sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10) stanowi odzysk odpadów.

f) naruszenie regulacji zawartej art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez afirmację bezpodstawnego zastosowania powołanej regulacji dokonanej przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej skarżącej karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów (bez wymaganego zezwolenia) w sytuacji, gdy skarżąca takiej działalności nie prowadziła.

g) naruszenie regulacji zawartych w przepisach art. 26 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.; o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.) w zw. z treścią art. 6 i 7 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez afirmację stwierdzenia dokonanego przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji, w której bezpodstawnie przyjęto, że możliwe w roku 2010 było uzyskanie decyzji zezwalającej na odzysk opadów dla działalności obejmującej sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kg 12 10).

h) pominięcie regulacji zawartych w art. 3 oraz w załączniku nr 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) w zw. z treścią art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a przez afirmację stwierdzenia dokonanego przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji, w której bezpodstawnie przyjęto, że sortowanie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 03) poprzez wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu w celu wytworzenia (produkcji) odpadów 19 12 10, stanowi jednocześnie przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 10 w celu uzyskania parametrów zgodnych z zapotrzebowaniem posiadacza odpadów, który będzie je poddawał termicznemu przekształcaniu,

II) przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 6 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a poprzez pominięcie regulacji zawartych w przepisach ujętych powyżej w ppkt a-d oraz e -h,

b) art. 7 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a poprzez brak należytego zbadania, czy prowadzona przez Skarżącą działalność obejmującą sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod [...]) stanowiła odzysk odpadów, w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 pkt 9) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z treścią załącznika nr 5 do ww. ustawy,

c) art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a przez: niezbadanie zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności, niezbadanie prawnego statusu wyników sortowania odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie fakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod [...]), niezbadanie, czy skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów o kodzie [...] w celu uzyskania parametrów zgodnych z zapotrzebowaniem posiadacza odpadów, który będzie je poddawał termicznemu przekształcaniu,

d) art. 7 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez niezbadanie przez Organ I instancji, czy prowadzona przez skarżącą działalność obejmująca sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10) stanowiła odzysk odpadów, w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 200 1 r. o odpadach w zw. z treścią załącznika nr 5 do ww. ustawy.

e) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wobec niezbadania przez organ I instancji:

- zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności, prawnego statusu wyników sortowania odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcje odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10),

- czy skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 10 w celu uzyskania parametrów zgodnych z zapotrzebowaniem posiadacza odpadów, który będzie je poddawał termicznemu przekształcaniu.

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez niedokonanie przez organ II instancji stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji pomimo tego, że decyzja organu I instancji skierowana została do podmiotu, który nie był stroną pomimo tego, że stanowi to podstawę do sierdzenia nieważności decyzji, a ponadto zachodzi niebezpieczeństwo, że

- organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne na podstawie regulacji prawnych i faktycznych dotyczących spółki pod firmą [...] Sp. z o.o., która przestała istnieć od dnia [...] czerwca 2011r., kiedy to została przekształcona,

- organ II instancji oparł się zapewne w całości o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.

Skarżący wniósł o:

1) dokonanie przez organ II instancji autokorekty rozstrzygnięcia w trybie art. 54 ppsa i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie;

2) na podstawie art. 61 § 1 pkt 1 ppsa o wstrzymanie wykonania decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej przez organ II instancji;

3) niezwłoczne przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - w przypadku, gdyby organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 ppsa;

4) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie;

5) względnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

6) wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej - na podstawie art. 61 § 3 ppsa ze względu na to, że funkcjonowanie w obrocie przedmiotowej w sprawie decyzji (dotyczącej zdarzenia z roku 2010, decyzja organu I instancji jest datowana na 14 czerwca 2013 r.) w świetle regulacji art. 24 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.) - która weszła w życie z dniem 28 lipca 2016 r. może skutkować wykluczaniem skarżącej z postępowań o udzielenie zamówień publicznych, co oznacza wywołanie dla strony trudnych do odwrócenia skutków i w wypadku uchylenia tej decyzji będzie powodować odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za wyrządzenie skarżącej znacznej szkody majątkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie istnieje spór pomiędzy organami a stroną skarżącą w zakresie ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2010r., który następnie, jak słusznie zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stał się podstawą do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak również źródłem przyjętych przez organ do jej wydania ustaleń faktycznych.

Z poczynionych bowiem w toku kontroli, a następnie przyjętych przez organy ustaleń wynika, że skarżąca Spółka (tj. jej poprzednik prawny) posiadała uregulowany stan formalno-prawny w zakresie zbierania i transportu odpadów, wytwarzania odpadów oraz odzysku odpadów (m.in. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2004r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w Zakładzie Odzysku Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych w [...] przy ul. [...] w [...]). Posiadane przez Spółkę zezwolenia dotyczyły prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] (recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania w Kompostowni Odpadów Organicznych Typu [...] oraz w procesie [...] (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części) w Zakładzie Odzysku Surowców Wtórnych i Materiałów Opakowaniowych.

Po wydaniu m.in. decyzji z 2004r. Spółka przeprowadziła jednak szereg modernizacji, w wyniku których użytkuje obecnie nowe linie technologiczne, których (w ocenie organu I instancji) nie uwzględnia powyższa decyzja. W konsekwencji, w ocenie organów Spółka prowadzi obecnie także działalność polegająca na segregacji zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], a także frakcji suchej odpadów komunalnych o kodzie [...], co stanowi w ocenie organów odzysk odpadów, który należy zaklasyfikować jako proces R15, tj. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Organy uznały zatem, że strona prowadziła działalność w zakresie odzysku w procesie R15, na co nie posiadała zezwolenia.

Ponadto z przekazanych przez stronę pismem z dnia [...] listopada 2015 r. kart ewidencji odpadów wynika, iż strona w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. prowadziła odzysk w procesie R3 odpadów o kodach [...] (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż w [...] (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych), niewymienionych w posiadanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003r., zezwalającej na odzysk odpadów w procesie [...].

Ze stanowiskiem organów nie zgadza się strona skarżącą, przedstawiając argumentację mającą zaprzeczać ustaleniom przyjętym przez organ w zakresie przyjęcia, że prowadzi ona odzysk w/w odpadów w procesie R15.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozpoznające niniejszą sprawę organy dopuściły się naruszenia art. 7, 8, 77§ 1 i 107 §3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu na żadnym etapie postępowania strona nie uzyskała od organów wyjaśnienia popartego konkretnymi przepisami prawa, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokładnie ustalenia organy uznały, że Spółka na skutek przeprowadzonych modernizacji linii prowadzi działalność w zakresie odzysku w procesie [...]. Zarówno organ I jak i II instancji w tym zakresie powołują się jedynie na ustalenia zawarte w protokole, który jak słusznie podkreślają, strona podpisała bez uwag. Nie wyjaśniają jednak stronie skarżącej dlaczego przyjmują, że są one właściwe. Decyzje zawierają tylko jednoznacznie, władcze stwierdzenia organów w tym zakresie nie poparte żadnymi wyjaśnieniami, przepisami. Tymczasem wskazać należy, że o ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż protokół bez wątpienia stanowi istotny dowód w niniejszej sprawie, o tyle umknęło organom, że jak każdy dowód winem on być przez nie szczegółowo oceniony. To organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, iż poczynione w toku kontroli ustalenia uznał za prawidłowe. Wyjaśnień w powyższym zakresie orzekające w sprawie organy nie poczyniły.

Ponadto, organ II instancji nie odniósł się w ogóle do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia i pominięcia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 9, 26 ust. 1-3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz §3 i załącznika nr 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy o odpadach. Nie odniósł się także do argumentacji strony w której wyjaśnia ona m.in. dlaczego prowadzone przez nią działalność obejmująca sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10) nie stanowił odzysku odpadów.

W ocenie Sądu, brak uzasadnienia dla przyjętych przez organy ustaleń, stanowi istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy naruszenie to jest zaś o tyle istotne, że z akt sprawy wynika również, iż stanowisko orzekających w sprawie organów prawdopodobnie nie znalazło akceptacji organu właściwego w zakresie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Strona po kontroli wystąpiła bowiem do Prezydenta Miasta [...] o wydanie m.in. pozwolenia na prowadzenie odzysku w procesie [...]. Organ ten w decyzji z dnia [...] października 201O r. znak [...] uznał jednak, że przedstawiony przez Stronę sposób gospodarowania odpadami nie wypełnia określonych przez ustawodawcę przesłanek procesu odzysku.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy w/w decyzja może mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W sytuacji bowiem wykazania, iż przedstawiony przez Spółkę we wniosku o wydanie tej decyzji sposób gospodarowania odpadami dla których domagała się wydania decyzji na prowadzenie odzysku odpadów w procesie [...], dotyczy tych samych działań, które zostały przez organ na gruncie niniejszej sprawy uznane jako proces odzysku R-15, organ winien uwzględnić stanowisko Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego do wydania w/w pozwolenia (chyba że okaże się, iż decyzja ta została wyeliminowania z obrotu prawnego). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 k.p.a zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, organy winny działać tak, aby strony nie miały wątpliwości co do zasadności i prawidłowości nałożonych na nie przez organy praw i obowiązków. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalnym może okazać się zatem nakładanie na stronę przez orzekające organy kary za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie R-15 bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji, gdyby okazało się, że organ właściwy do jego wydania zakwestionował powyższe stanowisko tj. uznał, że prowadzone przez stronę działania (zakwestionowane w protokole kontroli) nie stanowią odzysku w procesie R-15, a có za tym idzie nie wymagają wydania pozwolenia.

Podkreślić należy, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydania już po kontroli przeprowadzonej na terenie spółki bowiem w dacie kontroli nie posiadała ona wymaganej prawem decyzji, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może mieć znaczenia, jeżeli zostanie potwierdzone, że dotyczy tego samego działania -procesu R -15, na który wskazują orzekające w sprawie organy, a który kwestionuje strona skarżąca.

Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygają w oparciu o art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach tj. w zakresie kary za prowadzenie działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, w ocenie Sądu winny one uwzględnić odmienne stanowisko organów właściwych do merytorycznego orzekania w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i prowadzenia odzysku. Organ prowadzący postępowanie w zakresie wymierzenia kary nie tylko bowiem może, ale wręcz jest zobowiązany dopuścić inne dowody, zwłaszcza wskazane przez podmiot, któremu zostanie wymierzona kara, kwestionujące podstawy faktyczne jej wymierzenia. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest bowiem, jak wskazano na wstępie zobowiązany nie tylko w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale także dokonać jego oceny (art. 80 k.p.a). Z punktu widzenia zaś interesu strony i zasady zaufania do organów administracji publicznej niedopuszczalnym jest istnienie w obrocie prawnym dwóch przeciwstawnych stanowisk organów w odniesieniu do tego samego zagadnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu tj. nie będącego stroną postępowania, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji wobec niewłaściwego określenia strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji nieprawidłowo oznaczył stronę postępowania w przedmiotowej sprawie, nakładając decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. karę pieniężną na Spółkę [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...][...], która uległa przekształceniu w [...] S.A., ul. [...],[...][...]. Z kolei [...] S.A. z/s w [...], zgodnie z zasadą sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 494 § 1 i 2 k.s.h. stała się podmiotem wszystkich praw i obowiązków przejętej spółki pod firmą [...] S.A., ul. [...],[...][...]. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w przywołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1771/2006, iż jeśli w toku postępowania celnego nastąpiło połączenie strony - osoby prawnej z inną osobą prawną, która brała udział w dalszym postępowaniu, wymienienie w decyzji zlikwidowanej spółki nie jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 247 § 5 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), lecz błędnym oznaczeniem strony, podlegającym sprostowaniu w znaczeniu art. 215 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.)". Biorąc zatem pod uwagę powyższe słusznie organ odwoławczy przyjął, iż powyższe uchybienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stanowi podstawę do uchylenia decyzji w tej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy oraz §2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015 poz.1800 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę organy dokonają ustaleń i wyjaśnień na które wskazano powyżej.