Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1359/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 1 pkt 3 oraz par. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1078/15 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od L.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1078/15 oddalił skargę L.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] L.S. wnioskiem z dnia 12 czerwca 2014 r. (uzupełnionym w dniu 25 czerwca 2014 r. oraz w dniu 29 lipca 2014 r.) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, w okresie od dnia 16 grudnia 1990 r. do dnia 5 czerwca 1996 r. We wniosku wskazał kryptonimy realizowanych spraw operacyjnych i powołał się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734. ze zm.).

Powyższy wniosek, stosownie do art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), zgodnie z właściwością został przekazany do rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 219 K.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez mł. insp. w stanie spoczynku L.S. służby w latach 1990-1996 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że wyżej wymieniony policjant we wnioskowanym okresie pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] oraz [...] Komendy Głównej Policji. W jego aktach osobowych znajdują się dokumenty potwierdzające, że w 1996r. wykonywał dwa razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przedmiotowe akta nie zawierały dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca w okresie objętym żądaniem pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ wskazał, że L.S. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r., a więc przed wejściem w życie przepisów w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie do oceny jego służby mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rzędu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), a nie przepisy powołanego przez wnioskodawcę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że przeprowadził kwerendę zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Głównej Policji, z prośbą o analizę dokumentów będących w ich posiadaniu, celem ustalenia, czy L.S. wykonywał czynności służbowe w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury w okresie od dnia 16 grudnia 1990 r. do dnia 5 czerwca 1996 r. Przeprowadzona kwerenda wykazała, że w tym okresie wyżej wymieniony policjant dwa razy podejmował czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, tj. w dniu [...] 1993 r., podczas zabezpieczenia kombinacji operacyjnej w ramach rozpracowania operacyjnego pt. "[...]" i w dniu [...] 1991 r., w ramach pościgu za skradzionym pojazdem przy realizacji rozpracowania operacyjnego "[...]".

Natomiast kwerenda przeprowadzona przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wykazała, że w zasobach brak jest potwierdzenia faktu udziału wnioskodawcy w czynnościach wykonywanych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. W szczególności nie potwierdzają tego akta spraw operacyjnych: [...].

Jednocześnie odnotowano, że podczas poprzedniej analizy spraw procesowych w 2012 r. nazwisko wnioskodawcy ujawniono w dwóch dokumentach w sprawach: [...].

Komendant Główny Policji pismem z dnia 12 listopada 2014 r., przesłał L.S. kopie powyższych materiałów, z prośbą o ustosunkowanie się do ich treści.

W odpowiedzi wnioskodawca zarzucił, że przekazane dokumenty w ograniczonym stopniu potwierdzają zakres czynności, jakie wykonywał w omawianym zakresie. Wyliczył sprawy i osoby, które mogły potwierdzić jego udział w sytuacjach zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazał również na wnioski, rozkazy nagrodowe i zrealizowane sprawy, które w jego ocenie powinny znajdować się w teczce personalnej.

W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 5 marca 2015 r., przesłał do Komendanta Głównego Policji dokumentację zgromadzoną po dokonaniu kwerendy materiałów ze szczególnym uwzględnieniem informacji przekazanych przez wnioskodawcę. Podał, że z dokumentacji wynika, że sprawy wyszególnione przez policjanta były prowadzone przeciwko grupom przestępczym, a udokumentowane przez niego czynności dotyczyły m.in. wszczęć, zakończeń, formy pracy, analizy spraw procesowych, ustaleń w bazach danych, urzędach, w jednej sprawie znalazł się wpis o koordynowaniu czynności ze stanowiska [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W podsumowaniach spraw materiałów operacyjnych brak jest podania osób, które wykonywały określone czynności (np. w planie ujęto wszystkich pracowników do wykonania kilku zadań nie dokonując potwierdzenia wykonania tych czynności, ani też wskazania osób faktycznie je realizujących).

Komendant Główny Policji stwierdził, że w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie znalazł spraw operacyjnych wskazanych przez wnioskodawcę, nie odnaleziono spraw dotyczących m.in. informatorów. W analizowanych sprawach nie ujawniono notatek lub zapisów stanowiących o zagrożeniu będącym innym niż normalne następstwo pełnionej służby.

Z kolei na podstawie zapisów w książce [...] prowadzonej w okresie od dnia 1 czerwca 1990 r. do dnia 12 lutego 1997 r. w wydziale Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a będącej w dyspozycji archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], dokonano szczegółowych ustaleń spraw o następujących sygnaturach: [...]. W większości analizowanych przypadków nazwisko wnioskodawcy w ogóle nie występuje, zatrzymań dokonywali inni policjanci, bądź też okoliczności sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, że zatrzymanie nastąpiło w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant Główny Policji podał także, iż przeprowadził również kwerendę dzienników korespondencyjnych jawnych i niejawnych w Głównym Archiwum Policji Komendy Głównej Policji i ustalił, że wyszczególnione akta spraw (wymieniono sygnatury i pozycje archiwalne) zostały wybrakowane protokołami brakowania: [...]. Kwerenda ta nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia. Natomiast niewybrakowane jeszcze materiały (wskazano ich sygnatury) wypożyczone z Głównego Archiwum Policji Komendy Głównej Policji zawierają: akta dotyczące [...]. Materiały te nie zawierają zapisów stwierdzających wykonywanie przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

Wobec powyższego, organ ponownie przesłał L.S. kopie wymienionych materiałów, z prośbą o ustosunkowanie się do ich treści.

W odpowiedzi wnioskodawca wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a ponadto zarzucił, że nie przedstawiono zakresu obowiązków, jakie wykonywał na stanowisku [...] Komendy Głównej Policji oraz uzasadnień wniosków nagrodowych z tego okresu, co według niego stanowi podstawę do podjęcia decyzji w sprawie.

Komendant Główny Policji rozpoznając sprawę wyjaśnił, że służba w Policji sama w sobie jest związana z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów i dlatego niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. W konsekwencji organ nie może przeprowadzać dowodów podlegających ocenie wiarygodności, np. poprzez przesłuchanie świadków. Stwierdził, że akta osobowe L.S. nie zawierają wniosków, ani też rozkazów nagrodowych za żądany okres pełnienia służby w Wydziale [...] Komendy Głównej Policji. Z przedmiotowych akt jak i z żadnej innej dokumentacji, będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, aby wyżej wymieniony policjant we wskazanym okresie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w wymiarze określonym w tym przepisie.

Od powyższego postanowienia L.S. wniósł do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił nierzetelne przeprowadzenie kwerendy, poprzez brak uwzględnienia dowodów przedstawionych przez stronę oraz przywołał kilka zdarzeń dotyczących jego służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu we wnioskowanym okresie podając, że nie jest jego winą, iż brak jest dokumentów potwierdzających te fakty.

Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr 353 nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia przywołał i przeanalizował przepisy mające zastosowanie w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb wydawania zaświadczeń w sposób istotny różni się od pozostałych unormowań tego Kodeksu. Wydawanie zaświadczeń, co do zasady, jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające powinno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez nie ewidencji, rejestrów, a jedynie w oparciu o zeznania świadków. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się strona, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie, natomiast, gdy posiadane dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może, zgodnie z art. 219 K.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Następnie Komendant Główny Policji przedstawił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że nie potwierdził on, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji w latach 1990-1996 wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rzędu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), w ilości wymaganej przepisami.

Podał także, iż samo pełnienie służby na danym stanowisku i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Twierdzenie wnioskodawcy, że wykonywał czynności zagrażające życiu lub zdrowiu, wobec braku jego potwierdzenia w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

Komendant Główny Policji wskazał również, iż w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 7 października 2014 r. zwracał się do Głównego Archiwum Policji Komendy Głównej Policji o wypożyczenie dzienników korespondencyjnych jawnych i niejawnych Wydziału [...]. W odpowiedzi uzyskał informacje, że wyszczególnione akta sprawy zostały wybrakowane protokołami brakowania.

Ponadto pismem z dnia 26 stycznia 2015 r., Naczelnik [...] przesłał kolejne wystąpienie Naczelnika Wydziału [...], w którym określono, że niewybrakowane materiały zawierają akta dotyczące [...]. Brak jest w nich jednak zapisów o jakichkolwiek czynnościach przeprowadzonych przez funkcjonariusza w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

Organ podał także, iż realizując zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, pismem z dnia 28 stycznia 2015 r., przesłał L.S. kopie powyższych materiałów z prośbą o ustosunkowanie się do ich treści. W odpowiedzi wskazał on świadków, którzy mogą potwierdzić wykonywanie przez niego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zarzucił brak przedstawienia przez organ zakresu obowiązków jakie wykonywał na stanowisku starszego specjalisty Wydziału [...] Komendy Głównej Policji oraz uzasadnień wniosków nagrodowych z tego okresu.

W odpowiedzi na stanowisko strony Naczelnik Wydziału [...] pismem nr [...] podtrzymał przedstawione wcześniej argumenty w sprawie.

Wobec powyższych ustaleń Komendant Główny Policji uznał, iż nie znalazł podstaw do zmiany orzeczenia organu pierwszej instancji i wydał postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 30, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podał, że rozstrzygnięcia organu zaprzeczają przepisom i procedurom prawa, gdyż mieszają fakty z interpretacjami prawa stosowanymi przez autorów dokumentów. W ocenie skarżącego, organ nie wskazał przesłanek, które decydują o tym, co należy rozumieć przez wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, kiedy dana czynność się zaczyna, kiedy kończy, czy kilkudniowe działania operacyjno-dochodzeniowe w terenie z bronią są traktowane jako jedna realizacja, czy kilka realizacji, jak należy kwalifikować działania zasadzkowe, czy spotkania z bandytami w terenie są czynnościami wykonywanymi w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem skarżącego, kwerendę dokumentów przeprowadzono nieudolnie, przez przypadkowe osoby, o których nie wiadomo, czy posiadają niezbędną wiedzę i kwalifikacje do prowadzenia tego typu czynności. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie ustosunkował się do podawanych przypadków wykonywania czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, lekceważył prośby o weryfikację wniosków nagrodowych (których nie ma), odmówił przedstawienia zakresu obowiązków, które on wykonywał. Treść postanowień o odmowie wydania zaświadczenia zawiera niepełny, ale znaczny wykaz prowadzonych spraw operacyjnych, wykaz informatorów, wykaz spraw dochodzeniowo-śledczych, a więc potwierdza wykonywanie przez niego czynności do tych spraw. Sprawy prowadzone przez skarżącego w latach 1990-1996 r. zawierają dziesiątki, jak nie setki, dokumentów, które opisują wykonywane czynności zmierzające do potwierdzenia faktu zaistnienia przestępstwa i zebrania dowodów wskazujących na okoliczności popełnienia przestępstwa i ich sprawców. Większość tych spraw kończy się wieloma realizacjami, tj. kombinacjami operacyjnymi, zasadzkami, zatrzymaniami sprawców itd.

Skarżący stwierdził również, iż organ prowadzący postępowanie nie zadał sobie trudu sprawdzenia, kim byli obsługiwani przez niego informatorzy i czy fakt prowadzenia z nimi współpracy nie był szczególnym zagrożeniem dla życia i zdrowia. Wyliczył także sprawy pominięte przez organ mimo, że wskazują one na charakter czynności, które wykonywał, np. [...]. Podkreślił, że we wniosku inicjującym postępowanie o wydanie zaświadczenia podał wiele zdarzeń, które są działaniami długofalowymi albo jednorazowymi i łączą się z zatrzymaniem członków zorganizowanych grup przestępczych. W ocenie skarżącego, dla niniejszej sprawy bardzo ważne znaczenie ma przesłuchanie wskazanych przez niego świadków na okoliczność danych zawartych w zgromadzonych i posiadanych przez Policję dokumentach. Komendant Główny Policji był władny i zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 K.p.a., wysłuchać wskazywanych przez niego policjantów na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego we wnioskowanym okresie. Skarżący podał, że otrzymał zaświadczenie o wykonywaniu czynności w warunkach szczególnych w latach 1997-2005. Było to o tyle możliwe, że wprowadzono zasady dokumentowania czynności, które ułatwiały potwierdzenie tych czynności. W latach 1990-1996 jak i w latach 1997-2005 wykonywał te same czynności.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że dowody, jakimi dysponował w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie dawały podstawy do wystawienia żądanego przez stronę zaświadczenia. Podał, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu 5 kwietnia 2005 r. Od tego momentu minęło 10 lat. Nie wszystkie dokumenty posiadają tak długie kategorie archiwalne. Z załącznika do zarządzenia MSWiA Nr 93 z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji, stanowiącego Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt, dokumenty dotyczące działań w zakresie utrzymania porządku publicznego i przeciwdziałania przestępczości wskazują na stosowanie okresu archiwalnego od 5 do 20 lat, przy czym długość tego okresu zależy od wagi dokumentacji i samego przedmiotu zdarzenia. I tak np. działalność antyterrorystyczna – 20 lat, przeciwdziałanie naruszeniom porządku – 15 lat (książki dyżurnych, zdarzenia, zatrzymania). W ocenie organu, skarżący miał wystarczająco długi czas, aby skorzystać z tej dokumentacji i zniwelować skutki archiwizacji. Służbę w komórce do spraw przestępczości zorganizowanej rozpoczął w 1995 r. Dokumentacja z akcji z użyciem broni lub zatrzymaniem lub ujęciem niebezpiecznych przestępców posiada kategorię archiwalną BE-20. Okres archiwalny rozpoczyna swój bieg od daty zakończenia, tj. zamknięcia sprawy (teczki, akt) lub daty zakończenia wpisów w rejestrach, dziennikach, etc.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, brak jest podstaw prawnych do udziału strony w czynności kwerendy zasobu archiwalnego. W przypadku, gdy strona kwestionuje zakres kwerendy lub jej rzetelność, winna wskazać miejsce, w którym znajduje się dotycząca jej dokumentacja wraz z podaniem danych umożliwiających jej identyfikację w zasobie archiwalnym. Skarżący od 2000 r. zajmował stanowisko [...] (pełnił obowiązki 15 kwietnia – 1 lipca 2000 r.), a zatem zasady archiwizacyjne winny być mu znane. Skarżący otrzymał pełną dokumentację, zaś organ umożliwił mu wypowiedzenie się co do przesłanych pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Istotą tego postępowania jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Wprawdzie art. 218 § 2 K.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ – przed wydaniem zaświadczenia – postępowania wyjaśniającego, to jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych a następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Do przedmiotowego postępowania nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy określające postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby na przykład w drodze zeznań świadków, tworzyć na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowe dokumenty. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, została przewidziana w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404).

Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia – środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie art. 75 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle § 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, jest prowadzone przed właściwym organem emerytalnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że wobec braku dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez L.S. służby w latach 1990-1996 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podane przez skarżącego we wniosku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje – poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 – kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Jak już uprzednio podano wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur m. in. funkcjonariuszy Policji było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. W związku z powyższym do oceny służby skarżącego miało zastosowanie to rozporządzenie.

Działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ.: ONSA 1995/3/120). W przypadku, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej ale trwają nadal.

Z tego względu, w niniejszej sprawie organ wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia odniósł do przepisów obowiązujących we wskazanym okresie służby, a nie do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). To jednak jako podstawę prawną wydania objętego wnioskiem zaświadczenia wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie porównując regulacje zawarte w powołanych wyżej rozporządzeniach stwierdził, że w obu w/w aktach prawnych w tożsamy sposób ukształtowano przesłanki podwyższenia emerytury w odnośnym zakresie. Organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia mógł odnieść się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę w danym okresie. Zobowiązany był uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza akt osobowych skarżącego prowadzi do wniosku, że organ zastosował się tego obowiązku. Świadczą o tym czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego, celem dokonania rzetelnego przeglądu dokumentacji służbowej znajdującej się w archiwum oraz informatycznych bazach danych, a także wyjaśnienie, czy L.S. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Z akt sprawy wynika, że organ zwrócił się w tej sprawie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Archiwum Policji Komendy Głównej Policji oraz do [...]. Akta osobowe L.S., jaka również inna szczegółowo przedstawiona dokumentacja będąca obecnie w posiadaniu organu, nie potwierdziły, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji w latach 1990-1996 wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w ilości wymaganej tym przepisem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zapisy zachowanej dokumentacji obrazującej czynności L.S. wykonywane w czasie służby nie wskazują na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, a sam skarżący, kwestionując stanowisko organu, nie wskazuje na konkretne zdarzenia, ale ogólnie (nie określając w czasie i miejscu) powołuje się na charakter pełnionej służby. Organ słusznie przyjął, że samo pełnienie służby na danym stanowisku i wykonywanie przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Niewątpliwie służba w Policji jest związana z narażeniem życia i zdrowia, co jest rekompensowane szeregiem przywilejów, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych, to jednak dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że przekształciło się ono w stan szczególnego zagrożenia i to co najmniej przez określoną w rozporządzeniu liczbę dni w ciągu roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również stanowisko organu, że wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji (książek służb oraz notatek i notatników służbowych) dotyczącej przebiegu służby L.S., będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji, nie pozwalał Komendantowi Głównemu Policji na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w tych okresach, bowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać.

Wykonywane przez skarżącego czynności, (w tym kontakty z wieloma informatorami, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze, tj. prowadzenie rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowanie wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie i zwalczanie przestępstw, poprzez stosowanie form pracy operacyjnej) mieściły się w ramach obowiązków realizowanych przez funkcjonariuszy Policji. Fakt ich wykonywania nie stanowi sam w sobie przesłanki uzasadniającej zakwalifikowanie ich jako służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu ( por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w sprawie brak było udokumentowanych zdarzeń potwierdzających wykonywanie przez L.S. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, to jedyną możliwą formą załatwienia jego wniosku było wydanie przez organ, na podstawie art. 219 K.p.a., postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania art. 218 § 1 i 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, w szczególności przy pominięciu licznych, wskazywanych przez skarżącego źródeł informacji, pozostających w dyspozycji organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów strony, tj. zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 136, art. 144 oraz art. 124 K.p.a.

- art. 10 K.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem orzeczenia pomimo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że w jego ocenie organy prowadzące postępowanie o wydanie zaświadczenia winne były zbadać nie tylko całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić), na podstawie przebiegu służby L.S. i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli jego akt osobowych i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji. Ponadto organ był władny i zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 K.p.a. wysłuchać wskazywanych funkcjonariuszy na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej dane co do wykonywanych przez niego w określonym czasie przeszłym czynności służbowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają wykonywanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu, które uzasadniają podwyższenie emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w pełni podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez [...] L.S. służby w latach 1990-1996 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej była zasadna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. jest nietrafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo w pierwszej kolejności wyjaśnił charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uregulowany w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. – tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004nr 10 s. 63). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Brak jest podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 K.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak już wyżej wskazano, jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty.

W niniejszej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. powołanego już wyżej art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, a także § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, które weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005r. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia przedstawianą w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury.

Sąd pierwszej instancji, powołując treść § 14 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) zasadnie wskazał, że przepis ten w sposób jednoznaczny ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania funkcjonariuszowi Policji zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że organy przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, dokonując wnikliwej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez L.S. służby w Policji. Nie można im zarzucić braku staranności, szczegółowo poszukiwały dokumentów potwierdzających udział wyżej wymienionego policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniach postanowień w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśniły, że dokonana analiza akt osobowych wyżej wymienionego policjanta i oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wykazała aby zasoby dokumentujące przebieg jego służby dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem kwerendy i analizy organu oraz w jaki sposób była przeprowadzana.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy Policji nie miały obowiązku wysłuchania podanych przez niego świadków na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej dane dotyczące wykonywanych przez niego czynności spełniających określone kryteria w danym okresie w ilości określonej w przepisach pragmatycznych. Ponadto nie każdy rodzaj czynności operacyjnej podjętej przez policjanta pozwala na uznanie, że została ona dokonana w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dodatkowo podać należy, iż zainteresowany policjant winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2289/14 oraz 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 3462/15).

Sąd pierwszej instancji, powołując § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) trafnie zauważył, że to organ emerytalny w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu bada i ocenia całokształt sprawy na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Oznacza to, że w tym trybie, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, możliwe jest ustalenie okoliczności, które mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Jednocześnie wskazać należy, iż z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 674/14).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, który odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez L.S. w okresie od dnia 16 grudnia 1990 r. do dnia 5 czerwca 1996 r. służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jak wyżej wyjaśniono, odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. Nie ogranicza ona jednak możliwości ich dowodzenia w postępowaniu przed organem emerytalnym środkami dowodowymi przewidzianymi w tym postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem orzeczenia. Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu, koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że organ nie dopełnił tego obowiązku i rzeczywiście pozbawił L.S. możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, że uchybienie to zaistniało i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że obowiązek określony w tym przepisie był przez organ zrealizowany. Komendant Główny Policji zapewniał wyżej wymienionemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem postanowienia umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego uznano, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo rozważył stanowisko strony skarżącej w kontekście przepisów dotyczących postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Ponadto wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Jednocześnie zauważyć należy, iż z treści skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wynika, aby L.S. zarzucał naruszenie przez organ art. 136, art. 144 oraz art. 124 K.p.a., a zatem podany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy powołanych wyżej przepisów, jest niezrozumiały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).