Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1464/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 152/21 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 152/21 uchylił zaskarżoną przez E. C. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (powoływanego dalej również jako "SKO") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie drugim, w zakresie dotyczącym początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od "01.11.2020 r." oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] odmówił E. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę J. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało E. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. M. na okres od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony w kwocie 1 830 zł miesięcznie. Organ wskazał, że na mocy decyzji z [...] stycznia 2020 r. skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, przyznanego na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że występuje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką nad matką, co zresztą przyznał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, nie wskazując jednocześnie, aby istniała możliwość jej zorganizowania przy pomocy domowników, bądź innych osób zobowiązanych do alimentacji względem J. M. Wobec powyższego, zdaniem SKO, skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., to zasadne jest przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. SKO podkreśliło przy tym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od 1 listopada 2020 r., bowiem do 31 października 2020 r. skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, i na czas nieokreślony, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe.

Decyzją zmieniającą z [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji zmienił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] grudnia 2020 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1 971 zł miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę E. C. na powyższą decyzję. Wskazał, że wprawdzie po wniesieniu skargi organ II instancji dokonał zmiany tej decyzji, przyznając skarżącej decyzją z [...] kwietnia 2021 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1 971 zł miesięcznie, to w kontrolowanej sprawie znaczenie ma decyzja o treści przed tą zmianą, dotycząca okresu od 1 listopada 2020 r.

Zdaniem Sądu I instancji, SKO prawidłowo przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Zasadnie także wywiodło, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), to jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do spornej kwestii w sprawie, to jest rozstrzygnięcia od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie, SKO dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie przysługiwał jej ten zasiłek (tj. "od 01.11.2020 r."), pomijając oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już czerwcu 2020 r.

Sąd I instancji podkreślił, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 stycznia do 31 października 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące ten zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień, w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. Podkreślił, że dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie już we wniosku z 26 czerwca 2020 r. skarżąca wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, konieczne będzie uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji uznał to za wymaganą, w świetle art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach ponownego rozpoznania sprawy SKO uwzględni fakt, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, Kolegium ustali i weźmie pod uwagę, czy skarżąca pobierała za przedmiotowy okres specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. SKO powinno więc uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i:

1. uznaniu, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, to możliwe jest przyznanie skarżącej za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo przysługiwania w tym okresie konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz

2. uznaniu, że możliwe jest skompensowanie wyżej wymienionych świadczeń i wypłata nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, a w konsekwencji na:

3. uznaniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. od miesiąca złożenia wniosku, co miało miejsce w czerwcu 2020 r., pomimo tego, że dopiero od listopada 2020 r. brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem do 31 października 2020 r. skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oznaczonym zakresie, chociaż skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okolicznością niekwestionowaną jest wybór korzystniejszego świadczenia przez skarżącą poprzez złożony 29 czerwca 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło jednak uwagę na treść wniosku. Zawarte w nim sformułowanie "jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...)" i dalej "w przypadku uwzględnienia przedmiotowego wniosku (...) koniecznym będzie uprzednie uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] (...) przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy" wskazuje, że był to wniosek warunkowy i nie mógł skutkować uznaniem, że spełniona została norma art. 24 ust. 2 u.ś.r. umożliwiająca wypłatę świadczenia.

Jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Zatem, w sytuacji gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia nastąpił po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, organ był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może się sprowadzać tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Decyzja taka ma charakter konstytutywny. Tak długo zatem jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia, na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia.

Organ I instancji nie podjął decyzji o uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2020 r. przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do rozpoznania wniosku o jej uchylenie. W konsekwencji, Kolegium nie mogło pominąć wskazanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. ustalając prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie SKO na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest możliwości zarówno "podwyższenia" specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę pomiędzy wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżący kasacyjnie organ i Sąd I instancji, który uwzględnił skargę E. C. na decyzję SKO, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy (w obrocie prawnym pozostawała do 31 października 2020 r. decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. ). Treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podzielił Sąd I instancji i podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia skargi kasacyjnej organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z wniosku skarżącej z 29 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że przedstawiony przez organ odwoławczy pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wygaśnięcia decyzji z [...] stycznia 2020 r. z upływem okresu zasiłkowego, naruszał prawo. Skarżąca miała prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. 2 dotyczącym początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie powyższej wykładni.

Wskazać też trzeba, że zaskarżona decyzja w osnowie nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 października 2020 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wywieść, że organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej od dnia wniesienia wniosku do 31 października 2020 r., a mianowicie organ po zacytowaniu przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od dnia 1 listopada 2020 r., ponieważ do dnia 31 października 2020 r. skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zatem, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo ułomnego sposobu jego sformułowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.